7 Internasjonalt samarbeid om eksportkontroll og ikke-spredning
Gjennom nasjonal eksportkontroll tar leverandørland et særlig ansvar for å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet, særlig avtalen om ikke-spredning av kjernevåpen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og konvensjonen om forbud mot biologiske våpen (BWC). Konvensjonene gjennomføres i norsk rett. Eksportkontrollen operasjonaliserer dette arbeidet.
De multilaterale eksportkontrollregimene støtter opp under disse multilaterale avtalene og bidrar til å etablere ansvarlighet når det gjelder leveranser av forsvarsmateriell. Teknologisk utvikling og nye spredningstrusler betyr at eksportkontrollen har fått en økende betydning, bl.a. ved at FNs sikkerhetsråd bruker regimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea og ifm resolusjon 1540.
Initiativet for spredningssikkerhet – Proliferation Security Initiative (PSI)
Proliferation Security Initiative (PSI) ble etablert 2003, på amerikansk initiativ, som en respons på faren for at visse stater og ikke-statlige aktører skal kunne tilegne seg og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). PSI er et internasjonalt samarbeid for å forebygge og i praksis kunne avskjære handel med og transport av MØV, relatert teknologi og kunnskap, og kan ses på som et supplement til deltagerlandenes arbeid med eksportkontroll nasjonalt og internasjonalt.
PSI støtter opp om arbeidet med ikke-spredningsavtalen (NPT), Biologivåpenkonvensjonen (BTWC) og Kjemivåpenkonvensjonen (CWC). PSI har per i dag 103 deltakerland som har sluttet seg til samarbeidet ved å godta prinsippene som ligger til grunn. Norge har vært med siden 2003 og er med i kjernegruppen for operative eksperter (Operational Experts Group – OEG) som består av 20 land. Av de nordiske og baltiske landene er bare Norge og Danmark med i OEG. Politikk og operative tiltak utvikles av denne gruppen, det samme gjelder analyser, prosedyrer, øvelser og planer for involvering av de øvrige deltakerlandene.
Prinsippene for PSI-samarbeidet ble omforent mellom deltakerlandene i Paris 4. september 2003. Land som slutter seg til samarbeidet må forplikte seg til å følge alle fire prinsippene:
Treffe effektive tiltak for å hindre transport av masseødeleggelsesvåpen og relatert teknologi i spredningsøyemed til stater og ikke- statlige aktører.
Innføre egnede prosedyrer for rask utveksling av informasjon vedrørende mistanke om spredning av masseødeleggelsesvåpen, inkludert beskyttelse av sensitiv informasjon, allokering av ressurser samt koordinering.
Styrke nasjonalt og internasjonalt regelverk for å støtte opp om disse målsettingene.
Treffe spesifikke tiltak (inklusive bording, ransakelse, nektelse av transittrettigheter, osv.) for avskjæring av transport av masseødeleggelsesvåpen og relatert teknologi innenfor nasjonalt lovverk og internasjonal rett.
Deltakerlandene bekreftet sin tilslutning til PSI samarbeidet under et høynivåmøte og 10-års markering i Warszawa i mai 2013. Det norske engasjementet ble igjen bekreftet ved det årlige hovedmøtet for OEG-landene som ble holdt i USA i mai 2014.
USA har en sentral rolle i PSI samarbeidet ved å ivareta sekretariatsfunksjonen, og å planlegge møter, øvelser o.l. På norsk side ledes arbeidet av UD, men engasjementet har et bredt nedslagsfelt og krever deltakelse fra en rekke departement og underliggende etater. De mest sentrale deltakere er JD, NFD, PST, E-tjenesten og Toll- og avgiftsdirektoratet.
Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCOC)
Haag-kodeksen (HCOC) er et resultat av det internasjonale samfunnets bestrebelser om å regulere spredning av ballistiske missiler gjennom åpenhet og tillitsskapende tiltak. HCOC er politisk bindende. Kodeksen ble iverksatt i november 2002 etter at 96 stater signerte kodeksen, herunder Norge. Pr. januar 2014 er antall signaturstater kommet opp i 137. Ved å tilslutte seg HCOC, påtar statene seg på frivillig grunnlag til å følge kodeksen og utstede forhåndsnotifikasjoner om relevante utskytninger og testflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. Videre forutsettes det at statene årlig legger frem en deklarasjon om sin praksis innenfor kodeksens virkeområde.
Østerrike virker som eksekutivsekretariat og således koordinerer informasjonsutvekslingen innenfor HCOC. EU har finansiert en egen hjemmeside for sekretariatet (www.hcoc.at).
HCOC ble i sin tid forhandlet utenfor FN, men kodeksen er knyttet til FN gjennom flere resolusjoner vedtatt av FNs generalforsamlinger siden 2002. De årlige møtene innenfor HCOC finner sted i Wien under roterende formannskap. I 2013 ledet Japan møtet og i 2014 finner møtet sted under Perus formannskap.
St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009), Meld. St. 21 (2009–2010) og Meld. St. 8 (2012–2013) redegjorde for andre spredningstiltak.
7.1 Det multilaterale samarbeidet om eksportkontroll
Med sikte på å forsterke de internasjonale avtalene om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV) samarbeider en rekke leverandørland innenfor fem eksportkontrollregimer om å etablere høye kontrollstandarder. Disse regimene er Zangger-komiteen (ZC), Nuclear Suppliers Group (NSG), Australiagruppen (AG) Missile Technology Control Regime (MTCR) og Wassenaar-samarbeidet (WA). Disse multilaterale eksportkontrollregimene har en politisk politisk bindende karakter. Medlemskap i regimene spenner mellom 34–48 land avhengig av teknologiområdet. Regimene som retter seg mot å hindre spredning av kjernevåpen (ZC og NSG) samler flest medlemsland. Gjennom felles varelister og retningslinjer støtter leverandørland opp under internasjonale avtaler og konvensjoner knyttet til ikke-spredning og eksportkontroll. Det foregår løpende forhandlinger for å sikre at kontrollister og retningslinjer holder tritt med teknologisk utvikling og spredningstrusler. Det utveksles omfattende informasjon innenfor rammen av de enkelte regimene, herunder om aktuelle spredningsaktiviteter og om medlemslandenes avslag på eksport. I tillegg til Utenriksdepartementet, deltar også representanter fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Tollvesenet og forsvaret på relevante ekspertmøter. Det ble redegjort nærmere om dette arbeidet i Meld. St. 8 (2012–2013).
Lands utøvelse av eksportkontroll og samarbeid innenfor regimene er ofte gjenstand for kritikk fra land i den tredje verden, som beskylder kontrollen for å hindre teknologisk og økonomisk utvikling i disse landene og regimene for å være lukkede og diskriminerende karteller. Slik kritikk har stilnet betydelig de siste årene, særlig i lys av FN SR resolusjon 1540 som retter seg mot å hindre spredning av MØV, også til ikke-statlige aktører, ved at alle land har en forpliktelse til å gjennomføre en effektiv eksportkontroll. Videre legges MTCRs og NSGs kontrollstandarder til grunn i FN SR sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea. Denne utviklingen har medført en viktig anerkjennelse til regimearbeidet.
Den raske teknologiske utviklingen innenfor sivil sektor, samt informasjon om at flere land forsøker å anskaffe masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler for slike våpen og utfordringen knyttet til ikke-statlige aktører i denne sammenheng, har medført at aktivitetene i regimene har vokst betydelig i de senere årene.
Missilkontrollregimet MTCR
Norge overtok formannskapet i MTCR etter Italia i oktober 2014. Allerede i 1992–1993 ledet Norge MTCR første gang. På Oslo-møtet i 1992 lyktes det å få konsensus om å utvide kontrollparametrene slik at regimet siden har rettet seg mot kontroll av leveringsmidler for alle typer masseødeleggelsesvåpen (MØV), dvs. kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen. Formannskapet innehas på frivillig basis mellom medlemslandene på ettårig basis, og forutsetter også at man deltar i en formannskapstroika som inngående og utgående formannskap. Således strekker formannskapsarbeidet seg over tre år.
Selve formannskapet ble innledet ved at Norge var vertskap for og ledet det årlige plenumsmøtet i Oslo i oktober 2014. En hovedoppgave under formannskapsåret, i tillegg til å koordinere og lede forhandlinger innenfor regimet, er å føre en omfattende dialog med ikke-medlemmer og relevante internasjonale organisasjoner om MTCRs formål og for å fremme tiltak for å hindre spredning av leveringsmidler for MØV. Dette er er særlig viktig arbeid, gitt at det ikke finnes noen annen internasjonal arena hvor slik spredning drøftes eller noen internasjonal avtale knyttet til å hindre spredning av slike leveringsmidler.
Missilkontrollregimet MTCR ble etablert etter et amerikansk initiativ i 1982. Eksportkontrollen retter seg først og fremst mot hele missilsystemer (inklusive ballistiske missiler og bæreraketter for romfartsutskytninger samt sonderaketter), andre ubemannede luftfarkoster (herunder kryssermissiler, og mål- og overvåkingsplattformer) med en rekkevidde på 300 km eller mer. I tillegg omfatter kontrollen komponenter til slike systemer, samt andre varer som kan brukes for produksjon av missiler.
Det franske utenriksministeriet har rollen som sentralt kontaktpunkt for regimet, og holder bl.a. løpende kontaktpunktmøter med representanter for medlemslandene i Paris.
I 2013 og 2014 ble arbeidet med gjennomgang av MTCRs kontrollister videreført. Det er nedlagt omfattende bestrebelser for å sikre at kontrollistene holder tritt med teknologisk utvikling. Den tekniske arbeidsgruppen møtes regelmessig, og for tiden under svensk lederskap. I tillegg er det egne ekspertfora for informasjonsutveksling og lisensiering og håndhevelse. Det utveksles betydelig informasjon om spredning av missilteknologi, nasjonale våpenprogrammer og spredningsstrategier, herunder anskaffelsesvirksomhet, frontselskaper og fraktruter som kan innebære omgåelse av leverandørlands eksportkontroll.
På plenumsmøtet i Oslo i oktober 2014 ble det bl.a. enighet om å invitere ikke-medlemmer til å formelt deklarere at de slutter seg til og implementerer MTCRs kontrollister og -standarder i sin nasjonale eksportkontroll. Dette er en frivillig politisk beslutning. Slike tilslutningsland vil bl.a. inviteres til regelmessige møter om arbeidet med og endringer i kontrollistene. Videre vil tilslutningslandene fremgå på MTCRs hjemmeside og i den årlige offisielle erklæringen fra plenumsmøtet. MTCR-landene var enige om at dette var en viktig mekanisme for å oppnå at flest mulig land gjennomfører kontroll med eksport av missilteknologi, og således et effektivt ikke-spredningstiltak.
Fra norsk side vil det legges vekt på å føre et aktivt formannskap, herunder når det gjelder den utadrettede dialogen med potensielle leverandørland som ikke er medlem i regimet og med land som har viktige transitt- og omlastningshavner. I tillegg vil det legges opp til dialog med relevante internasjonale organisasjoner om betydningen av MTCRs arbeid.
Wassenaar-samarbeidet (WA)
Wassenaar-samarbeidet ble etablert i 1996 og erstattet det tidligere eksportkontrollsamarbeidet som var rettet mot å hindre at vestlig høyteknologi ble levert til det tidligere Sovjet og andre kommunistiske land. WA har som formål å bidra til regional og internasjonal sikkerhet og stabilitet gjennom åpenhet og ansvarlighet for å hindre at eksport av konvensjonelle våpen, militære varer og teknologi, samt annen høyteknologi som ikke er dekket av de øvrige regimene, resulterer i destabiliserende oppbygging av konvensjonell militær slagkraft. Samarbeidet utgjør på denne måten et viktig supplement til de andre regimene, som fokuserer på å hindre spredning av MØV og leveringsmidler for slike våpen.
Innenfor WA er det etablert to kontrollister, hhv for konvensjonelle våpen og militære varer og for flerbruksvarer og -teknologi. I praksis er EUs militære liste, som Norge gjennomfører i forskrift, forhandlet innenfor WA.
I tillegg til forhandlingene innenfor den generelle arbeidsgruppen (GWG), hvor policy-relaterte spørsmål drøftes og som i stor grad forbereder anbefalinger til det årlige plenumsmøtet som fatter alle beslutninger ved konsensus, den tekniske ekspertgruppen (TEM), foregår det også utveksling av informasjon og erfaringer knyttet til gjennomføring av kontroll på nasjonalt grunnlag innenfor et eget møte om lisensiering og håndhevelse (LEOM).
I 2013 ble det enighet om yttterligere beslutninger om god eksportkontrollpraksis på flere områder. Videre ble det enighet om å styrke kontrollen med bl.a. digitale overvåkingsverktøy for etteretningsinnhenting. I tillegg ble det enighet om å lette på kontrollen av visse typer datamaskiner.
Norge deltar aktivt i WAs arbeid, herunder med eksperter i den tekniske arbeidsgruppen som møter i snitt seks uker i løpet av året for å sikre at listene er mest mulig teknisk oppdatert. I dette arbeidet er det avgjørende å også ha kjennskap til egen eksportindustri. Norsk industri har i stor grad eksportprodukter som omfattes av WAs militære liste og flerbruksliste.
Mer informasjon om WA, herunder publiserte dokumenter om god eksportkontrollpraksis, kan finnes på www.wassenaar.org.
Det ble redegjort grundig for WAs arbeid i Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013).
Zangger-komiteen (ZC)
Zangger-komiteen ble etablert i 1974, og er oppkalt etter den første formannen Claude Zangger fra Sveits. Initiativet kom i stand for å behandle spørsmål om eksportkontroll relatert til Ikke-spredningsavtalen mot kjernevåpen (NPT). Med utgangspunkt i Ikke-spredningsavtalens artikkel III.2, fastsetter ZC hva som menes med utstyr og materiale som er konstruert for tilvirkning av særskilt spaltbart materiale. Området er delvis overlappende med NSGs (omtale nedenfor). Ikke-spredningsavtalen angir at eksport av slikt utstyr og materiale til en ikke-kjernevåpenstat, bare kan tillates dersom det spaltbare materialet er gjenstand for IAEA sikkerhetskontroll. Det aktuelle utstyret og materialet er beskrevet i en liste som ZC har vedtatt, og som oppdateres i lys av teknologisk utvikling. Listen er publisert som IAEA informasjonssirkulære nr 209 (INFCIRC/209/Rev 3).
Nuclear Suppliers Group (NSG)
Utgangspunktet for NSG var den såkalte «London-gruppen», som ble etablert tidlig på 1970-tallet. På bakgrunn av kunnskap om spredning av kjernefysiske våpen, ble NSG styrket og i 1991 ble også kontroll med flerbruksvarer som kunne bidra til utvikling og produksjon av kjernefysiske våpen tatt inn. NSG har vedtatt to sett med retningslinjer og kontrollister. Part 1 omfatter kjernefysiske varer og materialer, samt teknologi, og Part 2 beskriver flerbruksvarer og teknologi. Disse er publisert som hhv IAEA INFCIRC/254/Part 1 og INFCIRC/254/Part 2.
NSGs nedslagsfelt går lenger enn den kontrollen som følger direkte av de begrensede formuleringene i Ikke-spredningsavtalen og som ZC bygger på. Bl.a. omtaler ikke Ikke-spredningsavtalen teknologi eller flerbruksvarer.
I 2013 ble omfattende forhandlinger gjennom to år avsluttet, og førte til en vesentlig styrking av kontrollistene. I tillegg ble det enighet om å etablere en fast teknisk arbeidsgruppe (TEG), med sikte på å ivareta fortsatt effektive forhandlinger og oppdatering av listene fremover.
NSG har 48 medlemsland, etter at Serbia ble tatt opp i 2013. I tillegg er EU-kommisjonen og formannen for ZC fast observatør.
Innenfor NSG har det over tid vært ført diskusjoner knyttet til sivilt kjernefysisk samarbeid med ikke-NPT landet India. I 2008 ble det enighet om å unnta retningslinjenes krav til heldekkende sikkerhetskontroll etter NPT-standard dersom NSG-land ønsket å inngå sivilt kjernefysisk samarbeid med India. I 2013 fortsatte utvekslinger innenfor NSG om Indias oppfyllelse av forpliktelser som ble avgitt for å muliggjøre unntaket i 2008.
Argentina overtok formannskapet i NSG etter Tsjekkia i juni 2014.
Australia-gruppen (AG)
Gruppen ble etablert i 1985 etter et australsk initiativ. Australia leder gruppen på fast basis. Bakgrunnen for initiativet var rapport fra FN-eksperter om bruk av kjemiske våpen under krigen mellom Irak og Iran. Kontrollistene omfattet fra begynnelsen utstyr, substanser og utgangsstoffer for kjemiske våpen. I 1990 ble det enighet om å utvide kontrollen til å også omfatte mikroorganismer, toksiner og visse typer produksjonsutstyr for biologiske stridsmidler.
Arbeidet i AG skjer i ekspertgrupper, og som rapporterer og legger frem anbefalinger for behandling på det årlige plenumsmøtet. Alle vedtak ved konsensus.
I 2013 har en omfattende dialog med ikke-medlemmer blitt videreført. Mexico ble også tatt opp som medlem. Den tekniske ekspertgruppen i AG har under året videreført arbeidet med å sikre at listene er oppdtert og relevante. I 2013 har gruppen bl.a diskutert hvordan land på en effektiv måte kan kontrollere «Pharmaceutical Based Agents», dvs. legemiddelbaserte emner med flerbruksegenskaper.
7.2 Samarbeidet med EU om eksportkontroll
Norge har siden 2003 samarbeidet med EU om eksportkontroll for forvarsmateriell (EUs utenrikstjeneste). Det holdes regelmessige konsultasjoner rettet mot politikk, regelverk, problematiske destinasjoner og konkrete forhold. Norge deltar i EUs utveksling av avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og er forpliktet til å konsultere det aktuelle EU medlemsland dersom man har til behandling en søknad som det tidligere er gitt avslag på. Videre benytter man på norsk side EUs felles liste over forvarsmateriell som grunnlag for eksportkontroll. Denne inngår som vedlegg I til den norske eksportkontrollforskriften. Listen oppdateres jevnlig og Norge holder seg gjennom konsultasjonene oppdatert om fremdriften for å kunne implementere rettidig. Videre åpner samarbeidet for deltagelse for norske eksperter i de informasjons- og kontaktaktiviteter som EU gjennomfører overfor tredjeland.
Siden 2013 har Norge også hatt et uformelt samarbeid med EU om eksport av flerbruksvarer (EU-kommisjonen). Man har kommet i gang med konsultasjoner som dekker politikk og regelverk. På samme måte som for forsvarsmateriell benytter man på norsk side EUs liste over flerbruksvarer som grunnlag for eksportkontroll. Denne inngår som vedlegg II til den norske eksportkontrollforskriften. Ansvaret for godkjenning av listen er nylig delegert til EU-kommisjonen. En oppdatering er ventet i år og deretter vil det følge årlige oppdateringer. Gjennom konsultasjonene kan Norge holde seg oppdatert om fremdriften for å kunne implementere rettidig. Samarbeidet åpner også for norsk deltagelse i seminarer og informasjonsaktiviteter i regi av EU-kommisjonen.
Behovet for løpende samarbeid forsterkes ved at Norge implementerer EUs restriktive tiltak overfor Russland (Regulation EU 833/2014, og som inneholder egne krav til informasjon og konsultasjoner).