8 Andre internasjonale instrumenter

Etableringen av en internasjonal våpenhandelsavtale (ATT)

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen er den første juridisk bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel. Målsettingen med avtalen er å etablere så høye felles internasjonale standarder for internasjonal handel med konvensjonelle våpen som mulig og å forhindre ulovlig handel med slike våpen, bl.a. med sikte på å bidra til fred, sikkerhet og stabilitet og å redusere menneskelige lidelser.

Norge undertegnet avtalen sammen med 66 andre stater under en seremoni i FN i New York 3. juni 2013. Stortinget ga sitt samtykke til ratifikasjon på basis av Prop. 189 S (2012–2013) av 2. april 2013. Norge deponerte sine ratifikasjonsdokumenter ved FN i New York 12. februar 2014 som det ellevte landet i rekken. Til nå har 41 land ratifisert Avtalen om våpenhandel og ytterligere 9 ratifikasjoner kreves for at den skal tre i kraft. Det forventes at man vil nå 50 ratifikasjoner inneværende år slik at avtalen trer i kraft i 2015.

Avtalen trer i kraft 90 dager etter at den femtiende staten har deponert sine ratifikasjonsdokumenter, og det skal holdes en statspartskonferanse senest ett år etter at avtalen har trådt i kraft. Det er sannsynlig at den første statspartskonferansen vil finne sted i 2015. Mexico, som hadde en fremtredende rolle i forhandlingene, har også inntatt en ledende rolle i arbeidet med å forberede avtalens ikrafttreden. Mexico har holdt et uformelt forberedende møte 8.–9. september 2014 og vil bidra til videre forberedelser av det første statspartsmøtet. Trinidad og Tobago, Tyskland og Sveits har tilbudt seg å holde forberedende møter.

Sentrale tema under forberedelsene og selve statspartsmøtet vil være etablering og stedsvalg for sekretariatet, finansiering og prosedyreregler inkludert spørsmålet om avstemmingsregler og/eller konsensuskrav.

Norge har under forhandlingene arbeidet for en sterk avtale med humanitær innretning. Avtalen representerer et viktig bidrag i så henseende. På enkelte områder kunne den imidlertid ha vært mer omfattende og hatt klarere bestemmelser. Under forhandlingene argumenterte Norge for at avtalen burde omfatte alle konvensjonelle våpen samt ammunisjon og deler og komponenter. Resultatet av forhandlingene ble at avtalens anvendelsesområde som minimum omfatter de syv våpenkategoriene i FNs eget register over konvensjonelle våpen («The United Nations Register of Conventional Arms») samt håndvåpen og lette våpen. Henvisningen til kategoriene i FNs register samt utformingen av artikkel 3 om ammunisjon, gjør at for eksempel håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver ikke er omfattet av minimumskravene i avtalen. Avtalen oppfordrer imidlertid statspartene til å inkludere et så bredt spekter som mulig av konvensjonelle våpen i sine nasjonale kontrollister over relevante våpen. Som presisert i Prop. 186 S (2012–2013) legger Regjeringen til grunn at håndgranater og andre manuelt leverte militære eksplosiver, som også i dag er underlagt eksportkontroll i Norge, skal inngå i den norske kontrollisten under avtalen og vil arbeide for at dette blir gjeldende norm under avtalen.

Ammunisjon og deler og komponenter til de våpen som dekkes av avtalen, er omfattet av sentrale bestemmelser om forbud og lisenskriterier for eksport, men ikke av for eksempel bestemmelsene om registerføring og rapportering.

Bestemmelsen i artikkel 6 nr. 3 omhandler våpenoverførsler som er forbudt under avtalen. Bestemmelsen inneholder ingen eksplisitt henvisning til krigsforbrytelser foretatt i ikke-internasjonale væpnede konflikter. En rekke land gav under forhandlingene imidlertid uttrykk for at slike konflikter var omfattet av bestemmelsens siste setning «… or other war crimes as defined by international agreements to which it is a Party». Som presisert i Prop. 189 S (2012–2013) legger Regjeringen denne forståelsen til grunn.

Avtalens artikkel 7 nr. 3 om eksportvurderinger fastslår at eksporttillatelser skal avslås dersom eksporten medfører en «overriding risk» for noen av de negative konsekvenser som er listet i bestemmelsen (knyttet til fred og sikkerhet, brudd på internasjonal humanitærrett og internasjonale menneskerettigheter, terrorisme og transnasjonal organisert kriminalitet). Det er knyttet en viss tvetydighet til den engelske termen «overriding». Begrepet er ikke klart definert og benyttes ikke som rettslig standard i folkeretten. De aller fleste land uttrykte under forhandlingene at de legger til grunn at dette er en selvstendig terskel som skal utløse eksportavslag dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene inntrer, og ikke et kriterium som gir anledning til å balansere mellom negative og positive konsekvenser. Som presisert i Prop. 186 S (2012–2013) legger Regjeringen til grunn at dersom det er overveiende sannsynlig at en av de negative konsekvensene som er listet i artikkelen inntrer, skal eksporttillatelse avslås.

Avtalen forhindrer ikke statsparter i å beholde strengere nasjonale eksportkontrollregimer og å styrke disse utover avtalens krav. Den legger heller ikke ensidige begrensninger på norsk industri, og er ikke i norsk industris konkurransemessige disfavør.

Gjennomføring i norsk rett

Avtalen inneholder mange elementer og bestemmelser som allerede finnes i Norges og andre lands eksportkontrollsystemer, herunder i EU-landenes. Gjennomføring av avtalen krever derfor ikke lovendringer. Avtalens bestemmelser knyttet til eksportkontroll kan gjennomføres med hjemmel i lov 18. desember 1987, nr. 93 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. Avtalen nødvendiggjør heller ikke forskriftsendringer. Etter en nøye vurdering har departementet besluttet å inkludere forbud og føringer som følger av avtalens artikkel 6 og 7 som del av de konsoliderte vurderingskriterier i Utenriksdepartementets retningslinjer for behandlingen av søknader om eksport av forsvarsmateriell, jf. nærmere omtale i meldingens kap. 3.1.

Norge samarbeider med EU for å understøtte implementeringen av avtalen ved å gi assistanse til ATT-land som ønsker det.

8.1 Små og lette våpen

Begrepet små og lette våpen («small arms and light weapons», SALW) omfatter i prisippet håndholdte våpen, dvs som kan bæres og avfyres av en person, samt våpen som er utviklet for å bæres og anvendes av flere personer. Ekspempler på det første er pistoler og automatkarbiner, mens den andre kategorien omfatter bl.a. granatgævær og bærbare luftvernsroboter. Flere internasjonale fora, særlig FN, OSSE og EU, arbeider for å forebygge og bekjempe destabiliserende ansamlinger og ukontrollert spredning av små og lette våpen. Ingen andre typer våpen innebærer flere ofre og lidelse, ikke minst i utviklingsland.

I 2001 samlet FN seg om et handlingsprogram for å bekjempe ulovlig omsetning av håndvåpen («UN Programme of Action to Combat Illicit Trade on Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects», PoA). Dette er den eneste globale multilaterale prosessen for tiltak mot ulovlig handel med og andre reguleringer knyttet til håndvåpen og lette våpen. Selv om Handlingsprogrammet kun er et politisk bindende instrument, inneholder den klare forpliktelser fra medlemslandenes side for å gjennomføre nødvendige tiltak på nasjonalt, regionalt og globalt nivå for å hindre at håndvåpen kommer på avveie, også når det gjelder til kriminelle grupper og terrorbruk.

Under tilsynskonferansen for Handlingsprogrammet i FN, New York 27.8.–7.9.2012 argumenterte Norge for disse synspunktene, og vi etterlyste en mer effektiv gjennomføring av Handlingsprogrammet. Det lyktes å få inn formuleringer i slutterklæringen som peker i riktig retning for å gjøre både Handlingsprogrammet og Sporingsmekanismen til mer relevante instrumenter.

Norge har sluttet opp om EUs felles holdning om håndvåpen av 12. juli 2002.

I Meld. St. 49 (2012–2013) ble det redegjort ytterligere om Handlingsprogrammet.

I Meld. St. 8 (2012–2013) ble det redegjort for andre tiltak for å kontrollere konvensjonelle våpenoverføringer.

Merking og sporing av håndvåpen og ammunisjon, samt annet militært materiell

FNs generalforsamling vedtok høsten 2005 retningslinjer for merking og sporing av håndvåpen knyttet til FNs handlingsprogram.

Norge arbeidet under forhandlingene om en avtale om våpenhandel i FN for å få med bestemmelser om merking og sporing, men fikk ikke bred nok støtte for dette til at det ble reflektert i avtalen slik den ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013. Avtalen åpner imidlertid for endringer og tilpasninger slik at det vil være mulighet for å arbeide for å få inn fremtidige bestemmelser knyttet til merking og sporing.

Regjeringen vil videreføre arbeidet for å styrke regelverk knyttet til merking og sporing i internasjonale fora.

Så lenge det ikke er enighet om et internasjonalt juridisk bindende instrument, mener Regjeringen at det er viktig at norske bedrifter tar initiativ til merkings- og sporingssystemer.

Informasjon som er innehentet, viser at disse bedriftene gjennomfører gode merkings- og sporingssystemer for sine produkter. I Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013) ble merkings- og sporingssystemene som gjennomføres av hhv. Nammo-konsernet og Kongsberg-gruppen nøye redegjort for.