5 Sanksjoner

5.1 Gjeldende rett

Det følger av folketrygdloven § 25-3 femte ledd at dersom arbeidsgiverikke innen fristen i samme lov § 25-2 tredje ledd har gitt skriftlig melding til Arbeids- og velferdsetaten om hvorvidt reglene om oppfølgingsplan er overholdt, herunder sendt inn planen, eller gitt melding om hvorvidt reglene om «dialogmøte 1» er overholdt, skal arbeidsgiver gis varsel med tre ukers frist for å overholde pliktene. Dersom pliktene ikke overholdes innen varslingsfristen, kan Arbeids- og velferdsetaten fatte vedtak om gebyr. Arbeids- og velferdsetaten kan også ilegge gebyr dersom arbeidsgiver ikke utleverer oppdatert oppfølgingsplan etter innkalling til «dialogmøte 2» etter folketrygdloven, eller ikke deltar i slike møter, jf. § 25-2 andre og fjerde ledd. Gebyr kan utgjøre seks rettsgebyr for hver unnlatelse.

Det følger av folketrygdloven § 25-5 a at sykmelder som i løpet av en periode på 24 måneder unnlater å delta i sju dialogmøter kan ilegges et gebyr tilsvarende tolv rettsgebyr. Ved vurderingen av om det skal ilegges gebyr, skal det «tas hensyn til sykmelders arbeidssituasjon og andre forhold av betydning som kan ha vanskeliggjort deltakelse i dialogmøtene». Sykmelder som er ilagt to gebyrer for manglende deltakelse innenfor en periode på 24 måneder, kan i opptil tolv måneder utelukkes fra å utstede sykmeldinger som grunnlag for ytelser fra folketrygden.

Etter forvaltningspraksis ilegger Arbeids- og velferdsetaten rutinemessig gebyr når vilkårene for dette er til stede.

Leger som ikke gjennomfører obligatorisk opplæring i sykmeldingsarbeid kan fratas retten til å sykmelde sine pasienter, jf. forskrift av 7. desember 2012, gitt med hjemmel i folketrygdloven § 8-7 siste ledd.

5.2 Departementets høringsforslag

Departementet viste i høringen til at det «automatiske» sanksjonsregimet mot arbeidsgiverne er lite treffsikkert, unødig belastende for virksomhetene og ressurskrevende for Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslo derfor å avvikle dette. Arbeidstilsynet vil fortsatt føre systemrettet risikobasert tilsyn, og vil kunne benytte sitt virkemiddelapparat dersom arbeidsgiverne ikke ivaretar sine plikter i oppfølgingen av sykmeldte etter arbeidsmiljøloven.

Departementet foreslo videre å oppheve dagens sanksjonsregler i folketrygdloven § 25-5 a overfor sykmelder som uten gyldig grunn unnlater å delta i dialogmøter i regi av arbeidsgiver eller Arbeids- og velferdsetaten. Dersom det er behov for eventuelle reaksjoner, vil dette kunne ilegges av Statens helsetilsyn etter helsepersonelloven. Det ble videre foreslått å videreføre kravet om at sykmelder skal gjennomføre obligatorisk kurs i sykmeldingsarbeid, men uten trussel om sanksjon.

5.3 Høringsuttalelsene

Alle arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner som har uttalt seg, og de fleste andre høringsinstanser, støtter forslaget om å oppheve dagens systematiske sanksjonsregime overfor arbeidsgiver og sykmelder.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) viser til at Arbeids- og velferdsetaten har brukt mye ressurser på kontroll og sanksjonering i forbindelse med oppfølgingen av sykmeldte. Disse ressursene vil nå bli frigjort. LO forventer at disse frigjorte ressursene vil bli benyttet på en hensiktsmessig måte i arbeidet med å følge opp sykmeldte. LO viser videre til at selv om kontroll- og sanksjonssystemene endres, har de ulike aktørene fortsatt plikter som er nedfelt i loven og som det forventes at de oppfyller. Ved å fjerne Arbeids- og velferdsetaten som sanksjonsmyndighet overfor både arbeidsgiver og sykmelder vil det kreve mer av tilsynsmyndighetene. LO mener det er viktig at Arbeidstilsynet har tilstrekkelig med ressurser til å føre tilsyn med arbeidsgivers systemer for sykefraværsoppfølging. I tillegg er det viktig at Arbeids- og velferdsetaten og Arbeidstilsynet kan samarbeide tett. Når sanksjoner overfor sykmelder fjernes, kreves det mer av Statens helsetilsyn. Det er også svært viktig at pasienter som opplever at sykmeldere ikke oppfyller sine plikter, får god informasjon om hvor de skal henvende seg.

Unio mener at når dagens eksisterende kontroll- og sanksjonsregime foreslås fjernet, må Arbeidstilsynet gis ressurser og et mandat som setter det i stand til å håndtere økte kontroll- og tilsynsoppgaver.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) peker på at sykmelders kompetanse kan bli for dårlig, dersom man ikke lenger skal sanksjonere sykmeldere som ikke deltar på obligatorisk kurs i sykmeldingsarbeid. YS mener dette vil kunne resultere i feil i sykmeldinger, som igjen vil resultere i utfordringer for Arbeids- og velferdsetaten. YS mener at dersom denne sanksjonsmuligheten bortfaller, bør sykmelders kompetanse sikres på andre måter.

KS støtter forslaget om å oppheve Arbeids- og velferdsetatens mulighet til å ilegge arbeidsgiver gebyr dersom pliktene i oppfølgingen av sykmeldte ikke overholdes. KS viser til at Arbeidstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr etter arbeidsmiljøloven § 18-10. KS mener at det er viktig at sanksjoner overfor arbeidsgiver anvendes med den hensikt å få arbeidsgiver til å følge sine plikter. Av denne grunn mener KS at Arbeidstilsynet ved arbeidsgivers brudd på oppfølgingen av sykmeldte, primært bør ilegge pålegg, og ikke gebyr. KS ber departementet om å presisere dette i forarbeidene.

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI) mener at det kan innebære en svekkelse av det faglige bidrag til oppfølging av sykmeldte dersom obligatorisk opplæring i sykmeldingsarbeidet ikke blir videreført. Det vises til at kompetanse i det praktiske arbeidet med funksjonsvurdering, så vel som kjennskap til regelverket, er gode grunnbjelker for bidrag på dette området.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) går imot forslaget om å avvikle sanksjonssystemet overfor arbeidsgiver og sykmelder som ikke overholder sine plikter i oppfølgingen av sykmeldte, og peker på at den sykmeldte fortsatt vil kunne bli rammet av sanksjoner om han/hun ikke overholder sine plikter. FFO mener at dagens bestemmelse om sanksjon overfor arbeidsgiver bør videreføres. FFO peker spesielt på at det er viktig å kontrollere at arbeidsgiver overholder sin tilretteleggingsplikt, og at det ikke er tilstrekkelig å overlate tilsynsansvaret til Arbeidstilsynet alene. FFO viser videre til at helsepersonellovens bestemmelse om sanksjon, er en mye mer generell bestemmelse enn dagens sanksjonsbestemmelse overfor sykmelder i folketrygdloven.

Kreftforeningen støtter opphevelsen av sanksjoner, men etterlyser andre tiltak som bedrer dialogen mellom den sykmeldte, sykmelder og arbeidsgiver.

Norsk Filminstitutt støtter ikke forslaget om å oppheve sanksjonsmulighet for leger som ikke gjennomfører obligatorisk kurs i sykmeldingsarbeid. Norsk Filminstitutt viser til at det erfaringsvis er noe ulik praksis hos leger med hensyn til utfyllende dokumentasjon om sykmeldtes arbeidsevne, og det er svært viktig at leger har samme praksis og fokus på hvordan sykmeldinger skal utfylles.

HR Norge er opptatt av legers rolle i sykmeldingsarbeidet. HR Norge mener at sanksjoner mot sykmelder som ikke møter i dialogmøter bør videreføres, men at man samtidig kanskje bør vurdere flere incitamenter og ikke bare straff for brudd på regelverket. HR Norge anbefaler også at det legges mer vekt på overordnet oppfølging av legers sykmeldingspraksis.

5.4 Departementets vurderinger og forslag

I protokollen til IA-avtalen fra 2010 var det enighet om at sanksjoner overfor alle aktører ved brudd på regelverket skulle styrkes som virkemiddel i det helhetlige sykefraværsarbeidet. Et forsterket system for sanksjoner overfor arbeidsgiver, arbeidstaker og sykmelder ble derfor etablert.

SINTEFs evaluering viser imidlertid at dette sanksjonssystemet ikke har virket etter hensikten. Systemet har for det første vist seg å være uforholdsmessig ressurskrevende, både for virksomhetene og Arbeids- og velferdsetaten. Fokuset har dessuten i for stor grad vært på rapportering og sanksjonering, fremfor dialog og samhandling om gode løsninger på arbeidsplassene. I denne sammenheng kan, som SINTEF også peker på, Arbeids- og velferdsetatens dobbeltrolle som kontrollør og samarbeidspartner ha virket uheldig inn. Departementet mener det er uheldig at dagens regime rammer arbeidsgivere som er gode på systematisk oppfølging, men som «glipper» i enkelttilfeller. Departementet foreslår derfor at Arbeids- og velferdsetaten ikke lenger skal kunne sanksjonere arbeidsgiver for brudd på pliktene om oppfølging av sykmeldte etter arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Departementet har tillit til at arbeidsgiverne vil ivareta sine plikter i sykefraværsarbeidet uten sanksjonstrussel fra Arbeids- og velferdsetaten. Det vises til lovforslaget om å oppheve folketrygdloven § 25-3 femte ledd.

Departementet viser i den sammenheng til at Arbeidstilsynet, som i dag, vil kunne sanksjonere mot brudd på pliktene etter arbeidsmiljøloven. Arbeidstilsynet fører tilsyn med virksomhetenes systematiske HMS-arbeid og hvordan virksomhetene arbeider med å redusere sykefravær gjennom oppfølging av, og tilrettelegging for, sykmeldte arbeidstakere. Som det fremgår av punkt 4.4, foreslås det at arbeidsgiver skal kunne dokumentere at oppfølgingsplan er utarbeidet, at dialogmøter er gjennomført og hvem som har deltatt i møtene. Dersom Arbeidstilsynet avdekker brudd på disse pliktene, vil etaten kunne bruke sine ordinære reaksjonsmidler. Arbeidstilsynet fører et systemrettet tilsyn, og går som regel ikke direkte inn i enkeltsaker.

KS mener at Arbeidstilsynet ved arbeidsgivers brudd på pliktene om å følge opp den sykmeldte etter arbeidsmiljøloven, primært bør gi pålegg, og ikke ilegge gebyr. KS ber departementet om å presisere dette i forarbeidene. Departementet viser i den forbindelse til at det ikke er tvil om at pålegg er Arbeidstilsynets primære virkemiddel. I Prop. 83 L (2012–2013) punkt 3.4.8.2 uttalte departementet at «…kjerneområdet for ileggelse av overtredelsesgebyr [vil] være de tilfellene der en virksomhet gjentatte ganger begår samme regelverksbrudd til tross for et tidligere pålegg». Det vises for øvrig til de særlige retningslinjene for ileggelse av overtredelsesgebyr som er fastsatt i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd.

Departementet er videre av den oppfatning at sanksjonsregimet overfor sykmelder som unnlater å møte i dialogmøter etter bestemmelsen i folketrygdlovens § 25-5 a har vist seg å være for omstendelig, byråkratisk og lite treffsikkert i praksis. Departementet foreslår derfor at også dette blir opphevet. Samtidig bør myndighetene fortsatt ha en mulighet til å gripe inn i tilfeller der sykmelder systematisk unnlater å møte i dialogmøter som de blir innkalt til. Bestemmelsen i folketrygdloven § 25-6 som gir hjemmel til å frata sykmelder retten til å praktisere for trygdens regning kan i prinsippet brukes, men anses i denne sammenheng uproporsjonal og derfor lite hensiktsmessig. Etter helsepersonelloven § 6 har imidlertid helsepersonell en generell plikt til å sørge for at «helsehjelpen ikke påfører pasienter, helseinstitusjon, trygden eller andre unødvendig tidstap eller utgift». Denne bestemmelsen anses å innebære en generell plikt for sykmelder å hindre unødvendig lang sykmelding, herunder å ivareta sine plikter i «sykefraværsarbeidet». Statens helsetilsyn fører tilsyn med at bestemmelsene i helsepersonelloven overholdes, og vil derfor kunne bruke helsepersonellovens alminnelige reaksjonsmidler mot leger og andre sykmeldere som ikke bidrar slik loven krever. Etter departementets oppfatning vil dette være tilstrekkelig sanksjonstrussel på dette området.

Etter dagens regler kan leger som ikke gjennomfører obligatorisk opplæring i sykmeldingsarbeid, på de vilkår som fremgår i gjeldende forskrift, fratas retten til å sykmelde sine pasienter. Det er pekt på at det er urimelig at leger som ikke gjennomfører den obligatoriske opplæringen, mister retten til å sykmelde. Departementet er enig i dette, og foreslo derfor i høringen å oppheve denne sanksjonshjemmelen. Det innebærer at forskrift om obligatorisk opplæring i sykmeldingsarbeid for leger av 7. desember 2012 må endres.

De fleste høringsinstanser støtter eller har ikke merknader til forslaget. Blant andre STAMI, FFO, Norsk Filminstitutt og HR Norge, går imidlertid imot forslaget om å oppheve sanksjonsbestemmelsen overfor sykmelder som ikke overholder plikten til obligatorisk opplæring i sykmeldingspraksis. Disse instansene er bekymret for at manglende sanksjonering vil ha negativ effekt på legenes sykmeldingspraksis. Departementet vil i den forbindelse understreke at den obligatoriske opplæringen videreføres, det er kun sanksjonsmuligheten som oppheves. Departementet forutsetter at legene fortsatt oppfyller plikten som følger av forskriften. Departementet opprettholder derfor sitt høringsforslag.

Som følge av at Arbeids- og velferdsetaten ikke lenger skal ha myndighet til å sanksjonere arbeidsgiver og sykmelder for manglende deltakelse i dialogmøter i regi av Arbeids- og velferdsetaten, vil det i innkallingen til «dialogmøte 2» ikke lenger være relevant å varsle om mulige sanksjoner ved overtredelse av pliktene. Det foreslås at folketrygdloven § 8-7 a andre ledd siste punktum endres i tråd med dette.