Generelt - Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse – Likestillingsombudets uttalelse i sak 2894/2005/42 TB/EJ om egg- og sæddonasjon bioteknologiloven

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver: Justis- og politidepartementet

Saksnr. 200509144 EO HI/ESI
Dato: 07.02.2006 

 

Likestillings- og diskrimineringsombudets kompetanse – Likestillingsombudets uttalelse i sak 2894/2005/42 TB/EJ om egg- og sæddonasjon bioteknologiloven

(1)    Vi viser til brev 21. desember 2005 fra Helse- og omsorgsdepartementet der Lovavdelingen blir bedt om å vurdere om det ligger innenfor Likestillingsombudets kompetanse å avgi uttalelse, som kan påklages av departementet, om hvorvidt enkelte bestemmelser i en spesiallov som bioteknologiloven er i strid med likestillingslovens generalklausul (likestillingsloven § 3). 

Bakgrunnen for henvendelsen er Likestillingsombudets uttalelse 7. desember 2005, der ombudet uttaler at ”[b]ioteknologilovens forbud mot eggdonasjon i § 2-18 er i strid med likestillingsloven § 3”, jf. sak 2894/2005/42 TB/EJ. Ombudet har uttrykkelig forutsatt at departementet må påklage avgjørelsen til klagenemnda for likestilling dersom det er uenig i ombudets vurderinger.

(2)    Virkeområdet for Likestillingsombudets og Nemndas virksomhet fremgikk av likestillingsloven § 10. Første ledd annet punktum lød:

”Ombudets og Nemndas virkeområde omfatter, med de begrensninger som følger av § 2 annet ledd, all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet.”

Ordlyden tilsier at Likestillingsombudet ikke var kompetent til å uttale seg om Stortingets lovgivende virksomhet. Forarbeidene til likestillingsloven støtter en slik tolkning. I Ot.prp. nr. 1 (1977-78) het det på side 20:

”Etter § 9 [senere § 10] første ledd, skal Ombudets og Nemndas virkefelt omfatte all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet. Dette innebærer at håndhevingsorganenes virkefelt ikke omfatter Stortingets (og Riksrevisjonens) virksomhet og heller ikke domstolenes dømmende virksomhet. Dette er nemlig verken forvaltning eller forretningsvirksomhet. Dette er nærmere utdypet i Ot.prp. nr. 33 for 1974-75 s. 62. Høyre har i sitt forslag til § 10 gått inn for å uttrykke den samme regelen positivt. Etter departementets syn kan det være en smakssak om man velger den ene eller annen løsning på dette punktet. Departementet har valgt å opprettholde den opprinnelig foreslåtte løsning for å unngå den feiltolkning at likestillingsloven ikke gjelder for Stortinget og domstolene, jfr. Ot.prp. nr. 33 for 1974-75 s. 62, første spalte, nest siste avsnitt, der det går fram at enkelte høringsinstanser hadde tolket høringsnotatet, som var utformet på linje med Høyres forslag, dit hen at loven ikke skulle gjelde for de nevnte organer.”

I Ot.prp. nr. 33 (1974-75) uttales det på side 62:

”Slik dette departement ser saken ville det bryte med vårt konstitusjonelle system å opprette forvaltningsorgan med oppgave å overprøve eller kritisere Stortingets virksomhet eller domstolene under utøving av sin dømmende virksomhet. Den avgrensning arbeidsgruppen foreslo m.h.t. Likestillingsombudets og Nemndas virksomhet i forhold til Stortinget og domstolene må derfor opprettholdes.”

(3)    Til tross for disse klare forutsetningene, har Klagenemnda for likestilling håndtert saker hvor det har vært spørsmål om en lov har vært i strid med likestillingsloven, på ulike måter.

I sak nr. 3/81 avviste Klagenemnda en sak hvor spørsmålet var om lov av 28. juli 1949 om Statens Pensjonskasse §§ 32-34 stred mot likestillingslovens § 5, jf. § 3 under henvisning til at:

”nemndas virkeområde etter likestillingslovens § 10 bare gjelder ”- all privat virksomhet og offentlig forvaltnings og forretningsvirksomhet”. Spørsmål om Stortingets lovgivningsvirksomhet faller således utenfor Klagenemndas virkeområde.”

I sak nr. 2/1982, som gjaldt de samme bestemmelsene, ville imidlertid flertallet ikke avvise saken (dissens 6-1). I stedet konstaterte det at likestillingsprinsippet ikke ble fulgt fullt ut, men at reglene i Statens Pensjonskasse måtte gis fortrinnsrett fremfor de aktuelle bestemmelsene i likestillingsloven.

”Spørsmålet som [klager] har reist om å utvirke endring i regelverket for Statens Pensjonskasse må tas opp med de lovgivende myndigheter. ”

Mindretallet mente saken skulle avvises.

I to saker fra 1986 (1986-2 og 1986-3), som gjaldt forholdet mellom barneloven og likestillingsloven, ble det, uten at spørsmålet om kompetanse ble problematisert, uttalt at ”de forhold saken gjelder må de politiske myndigheter eventuelt ta standpunkt til gjennom lovendring.”

I sak nr. 5/1991, der spørsmålet var om dagjeldende folketrygdlov § 12-2 – som fastsatte at bare kvinner kunne få nedkomststønad – var i strid med likestillingsloven, uttalte Klagenemnda:

”Klagenemnda har sett det hensiktsmessig først å vurdere sin egen kompetanse til å behandle saker hvor det reises spørsmål om forholdet mellom likestillingsloven og en annen lov. Likestillingsombudet har behandlet en rekke slike saker, mens Klagenemnda bare har behandlet tilsvarende spørsmål noen få ganger. I klagesak 3/81 avviste Klagenemnda en sak som gjaldt forholdet mellom likestillingsloven og lov om statens pensjonskasse, med den begrunnelse at Stortingets lovgivningsvirksomhet falt utenfor Klagenemndas virkeområde. I klagesak 2/82 inntok Klagenemnda (med 6 mot 1 stemmer) motsatt standpunkt i en tilsvarende sak, og tok saken til realitetsbehandling. I 1986 realitetsbehandlet Klagenemnda to saker om forholdet mellom barneloven og likestillingsloven (LKN-1986-2 og LKN-1986-3), uten å si noe spesielt om kompetansen.
Utgangspunktet er likestillingslovens § 10, som angir Likestillingsombudets og Klagenemndas virkeområde. Med de begrensninger som følger av § 2 annet ledd, omfatter virkeområdet «all privat virksomhet og offentlig forvaltnings- og forretningsvirksomhet». Dette innebærer bl.a. at Klagenemnda (og Ombudet) ikke skal håndheve loven overfor bl.a. Stortinget, og f.eks. ikke kan fatte vedtak som griper direkte inn i Stortingets lovgivningsvirksomhet. Som utgangspunkt gjelder loven likevel også for de organer som er unntatt fra de håndhevende organers virkeområde. Dette er presisert i forarbeidene, se f.eks. Ot.prp. nr. 33 (1974-75) s. 62 og 63. Samtidig må det presiseres at det gir liten mening å si at likestillingsloven «gjelder» for Stortingets lovgivningsvirksomhet, da Stortinget selvsagt står helt fritt til i lovs form å gjøre konkrete unntak fra likestillingsloven og å fastsette bestemmelser som mer indirekte innebærer at likestillingsprinsippet fravikes.
Klagenemnda mener at det å behandle en sak som den foreliggende, ikke innebærer noen håndheving av loven overfor Stortinget. Saken gjelder det konkrete forhold at A er nektet stønad etter folketrygdlovens § 12-2, med den begrunnelse at slik stønad bare kan gis til kvinner. For at Klagenemnda skal kunne ta stilling til om denne nektelsen er i strid med likestillingsloven, er det nødvendig å vurdere om den nevnte bestemmelsen i folketrygdloven er i strid med likestillingsloven, og eventuelt hvilken lov som etter vanlige fortolkningsprinsipper må gå foran ved motstrid. Klagenemndas konklusjon vil være knyttet til det konkrete, påklagede forholdet, samtidig som det vil fremgå av premissene hvordan den ser på spørsmålet om forholdet mellom de to lover. Hverken når det gjelder det generelle spørsmålet eller det konkrete forholdet, kan Klagenemndas behandling resultere i annet enn en uttalelse om det aktuelle rettslige spørsmålet. Dersom det finnes å foreligge lovstrid, vil det være opp til de politiske myndigheter å ta stilling til om det skal foretas en lovendring, eller om den lov eller de bestemmelser som i og for seg strider mot likestillingsloven, skal opprettholdes.
Dersom likestillingslovens håndhevende organer skulle være avskåret fra å behandle klager over handlinger som har sitt utspring i en annen lov, ville det innebære en betydelig avgrensning av organenes virkeområde. Til støtte for det synspunkt at det foreligger kompetanse til å behandle slike saker, kan også vises til at det vil bidra til å effektivisere likestillingsprinsippet i samsvar med lovens formål, og at vi har en langvarig og fast praksis fra Likestillingsombudet, som også departementene synes å ha akseptert uten å reise noen tvil om kompetansen. Standpunktet vil også bidra til å sikre at våre folkerettslige forpliktelser håndheves mest mulig effektivt, jf. at flere menneskerettighetskonvensjoner forbyr diskriminering.
På denne bakgrunn kommer Klagenemnda til at den har kompetanse til å behandle saken.”

(Klagenemnda fant at bestemmelsen isolert stred mot folketrygdloven § 12-2, men at det var en akseptert særbehandling etter daværende § 3 tredje ledd og at derfor ikke forelå noen motstrid mellom lovene.)

I sak nr. 13/2005, som gjaldt spørsmålet om barnelova § 35 – som fastsetter at fedre som verken er gift eller samboende med barnets mor ikke automatisk får foreldreansvar – strider mot likestillingsloven § 3, uttalte Klagenemnda følgende om sin kompetanse:

”Barne- og familiedepartementet har subsidiært påstått at i tilfelle motstrid mellom likestillingsloven og barnelova, må barnelova gå foran. Klagenemnda vil her peke på begrensninger i sin kompetanse. Klagenemnda for likestilling fortolker og håndhever likestillingsloven, jf. likestillingsloven § 10. Klagenemnda vil derfor ta stilling til om barnelova § 35 er i strid med likestillingsloven § 3. Hvilken av lovene som i tilfelle av motstrid skal gå foran, ligger utenfor klagenemndas kompetanse.”

Utviklingen kan ha vært preget av at Gudrun Holgersen i sin bok Likestillingsloven (1984) uttalte (side 172):

”Jeg finner det klart at flertallets standpunkt i sak nr. 2/1982 er korrekt. Situasjonen er at det er fremsatt en klage over forhold som er regulert i en annen lov. For å kunne ta stilling til om lstl. er overtrådt, må det foretas en vurdering av reglene i den andre loven, det må tas stilling til om der er motstrid mellom den og lstl., og i så fall til hvilken lov som må gis forrang. Dette er et ordinært lovtolknings- og rettskildespørsmål, og disse vurderingene er nødvendig å foreta for å kunne ta stilling til om det foreligger lovstridige forhold. Det vil i så fall ikke være Stortingets lovgivningsvirksomhet som finnes å være lovstridig, men de forhold som er påklaget og som gjelder et område hvor både lstl. og en annen lov kommer inn og griper over i hverandre. Jeg kan derfor ikke se at det kan være noe grunnlag for Likestillingsombudet/Klagenemnda til å avvise en slik sak med den begrunnelse at Stortinget lovgivningsvirksomhet faller utenfor det som kan prøves etter loven.” 

(4)    Lovavdelingen konstaterer etter dette at ordlyden i likestillingsloven § 10 første ledd annet punktum og forarbeidene til bestemmelsen klart taler for at Stortingets lovgivende virksomhet lå utenfor virkeområdet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. De foreliggende opplysninger kan riktig nok tyde på at ombudet – og iallfall i enkelte saker også klagenemnda – har trukket videre grenser for virkeområdet. En slik praksis innebærer i realiteten – og særlig i den foreliggende saken – en form for overprøving av Stortingets lovgivningspolitiske vurderinger, men Lovavdelingen kan ikke se at Stortinget har sluttet seg til en slik praksis. Den kan sies å stemme dårlig med den konstitusjonelle ordning når den ikke har positiv lovforankring, og kan skape uklarhet om den gjeldende rettstilstand når ombudet eller klagenemnda konkluderer med at en lov er i strid med likestillingsloven.

På denne bakgrunn er det etter Lovavdelingens mening klart at Likestillingsombudet har gått utenfor sitt virkeområde når det har konkludert med at bioteknologilovens forbud mot eggdonasjon i § 2-18 er i strid med likestillingsloven § 3 og forutsatt at departementet klager til Klagenemnda for likestilling dersom det ikke vil legge Ombudets konklusjon til grunn for sine vurderinger.

(5)    Det følger av dette at Likestillingsombudet har gått utenfor sin saklige kompetanse. Klagenemnda for likestilling ville i denne henseende ikke ha større saklig kompetanse som ombudet. Ombudets uttalelse ligger i et grenseland mellom en vanlig uttalelse og en avgjørelse, idet ombudet har forutsatt at den skal ha visse virkninger om den ikke blir påklaget, og dessuten er betegnet som avgjørelse av ombudet selv. Etter alminnelige forvaltningsrettslige regler må en slik avgjørelse som ligger utenfor ombudets saklige kompetanse, anses ugyldig. Det kan reises spørsmål om avgjørelsen må regnes som en nullitet, slik at det er unødvendig å bringe saken inn for klagenemnda for å få fastslått ugyldigheten. Dette kan eventuelt tjene til å skape klare linjer. Men departementet kan under ingen omstendighet være bundet av Likestillingsombudets syn, noe som her til overmål fremgår indirekte av likestillingsloven § 13 annet ledd fjerde punktum. Sivilombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1993 – Dok. nr. 4 (1993-94) – s. 181-84 om at det vil være i strid med god forvaltningsskikk om et forvaltningsorgan lar være å følge Likestillingsombudets uttalelse i stedet for å bringe saken inn for klagenemnda, gjaldt et tilsettingsvedtak ved et postkontor med etterfølgende saksbehandling i Postdirektoratet, og kan ikke få betydning for en uttalelse som er rettet til departementet og gjelder overprøving av lovgivning.

(6)    Fra 1. januar 2006 er det lov 10. juni 2005 nr. 40 om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) som regulerer kompetansen til å behandle klager etter likestillingsloven. Samtidig er likestillingslovens bestemmelser om håndheving opphevet, og Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling nedlagt. Etter diskrimineringsombudsloven § 18 første ledd annet punktum vil en eventuell klage nå høre under Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Lovavdelingen antar for sin del på bakgrunn av § 18 annet ledd annet punktum at nemndas saklige kompetanse i en slik klagesak må avgrenses på samme måte som etter likestillingsloven for Klagenemnda for likestilling.