Brevdato: 19.12.2025

Habilitetsvurdering av kommunal- og distriktsminister Bjørnar Skjæran

1. Innledning

Vi viser til brev fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) 10. oktober 2025. KDD har bedt Lovavdelingen om en vurdering av habiliteten til kommunal- og distriktsminister Bjørnar Skjæran i en sak om lov- og forskriftsforslag om redusert nedre grense i grunnrente- og naturressursskatten for vannkraft. Bakgrunnen for forespørselen er at statsråden er eier av grunn og fallrettigheter i to elver der det er søkt om konsesjon til to kraftverk som, dersom søknadene om konsesjon innvilges, vil omfattes av grunnrenteskatten hvis forslaget om redusert nedre grense innføres.

Vår vurdering av habilitetsspørsmålet er basert på opplysningene fra KDD i brev 10. oktober 2025 og e-post 20. oktober 2025, se punkt 2.

2. Bakgrunn

KDD gir i brev 10. oktober 2025 følgende informasjon om lov- og forskriftsforslaget:

«Saken gjelder et lov- og forskriftsforslag fra finansministeren om redusert nedre grense i grunnrenteskatten og naturressursskatten for vannkraft. I forslaget senkes den nedre grensen til 1 500 kVA. Det vil innebære at kraftverk mellom 1 500 og 9 999 kVA kommer inn i det eksisterende grunnrenteskatteregimet for vannkraft. Dette gjelder i underkant av 800 kraftverk, og medfører at 99 pst. av norsk vannkraftproduksjon vil omfattes av grunnrenteskatten. Antall skattepliktige er anslått å øke fra rundt 90 til i overkant av 400 som følge av forslaget, og om lag 275 kraftverkseiere vil bli nye grunnrenteskattepliktige.»

Videre opplyser KDD følgende om statsrådens tilknytning til saken:

«Kommunal- og distriktsministeren er grunneier ved to elver ved Stokkvågen (Stordalselva og Hundåga), og eier fallrettigheter til begge elvene. Statsråden er kjent med at det foreligger to konsesjonssøknader hos NVE knyttet til disse to elvene. Etter det han kjenner til, vil kraftverkene tilknyttet de to elvene omfattes av grunnrenteskatt dersom konsesjon gis og forslaget i høringen gjennomføres. Dette vil kunne få økonomisk betydning for statsråden som eier av fallrettighetene.»

Statsrådens økonomiske interesser er nærmere beskrevet i e-post 20. oktober 2025:

«(…) Det er ikke aktuelt for statsråden å gå inn som eier i kraftverkene det er søkt konsesjon for. Hans rolle er at han er grunneier i området og har fallrettigheter. Mulige inntekter ved utbygging vil derfor være knyttet til fall-leie og eventuelt salg eller bortleie av grunn han eier alene eller i fellesskap med andre grunneiere i området.

Statsråden har per i dag ikke oversikt over det økonomiske omfanget av fall-leie og eventuelle andre grunneiererstatninger. Omfanget vil påvirkes både av prognoser for framtidige strømpriser og for kostnader ved selve utbyggingen. I tillegg vil eventuelle konsesjonsvilkår kunne påvirke lønnsomheten i prosjektene, og det samme gjelder eventuell grunnrenteskatteplikt. Da det for en del år siden ble forhandlet fram en avtale med det lokale kraftselskapet om en mulig utbygging, tilsa prognosene for erstatning til fallrettshaverne at statsråden kunne oppnå mellom 100 000 og 200 000 kroner i årlig erstatning, basert på relativt usikre beregninger. Avtalen som ble inngått den gang, er ikke lenger gyldig, og det lokale kraftselskapet er ikke engasjert i den prosessen som pågår nå.

Statsråden har ikke hatt kontakt med de framtidige eierne av de omsøkte kraftverkene, og kjenner derfor ikke til om de har vurdert de økonomiske konsekvensene av grunnrenteskatt. (…)»

3. De rettslige utgangspunktene

Habilitetsreglene i forvaltningsloven gjelder ifølge § 10 for offentlige tjenestemenn og enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Reglene gjelder for statsråder, både når de handler som departementssjef og som medlem av regjeringen. I denne saken kommer ikke de absolutte inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd til anvendelse. Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 andre ledd.

Etter § 6 andre ledd er en tjenesteperson inhabil dersom det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering. Formuleringen «egnet til» viser at det er sentralt hvordan forholdet fremstår utad. Tjenestepersonen er inhabil dersom det foreligger særegne omstendigheter som objektivt sett er egnet til å svekke allmennhetens tillit til hans upartiskhet i behandlingen av den konkrete saken. I den konkrete vurderingen skal man blant annet legge vekt på om avgjørelse i saken kan føre med seg «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestepersonen selv eller noen vedkommende har «nær personlig tilknytning til» jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd første punktum. Vurderingen må gjøres i lys av de hensynene som ligger til grunn for regelen, nemlig å «sikre korrekte avgjørelser, opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsen, og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet», jf. Rt. 1996 s. 64 på side 68.

Lovavdelingen har flere ganger uttalt seg om utgangspunktene for habilitetsvurderingen ved reguleringer av generell karakter. Vi viser til følgende fra uttalelsen i JDLOV-2009-7092:

«Uttrykket ‘særlig’ innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) s. 62. I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»

Uttalelsen er gjentatt i en rekke senere saker. Vi viser som eksempler til JDLOV-2021-6054, JDLOV-2023-82 og JDLOV-2023-3904.

4. Habilitetsvurderingen

Saken gjelder forslag om lov- og forskriftsendring og har dermed generell karakter. I tråd med de rettslige utgangspunktene redegjort for ovenfor, kan inhabilitet i et slikt tilfelle i første rekke tenkes dersom lov- eller forskriftsendringene reelt sett bare får konsekvenser for en liten krets som omfatter statsråden, eller dersom avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for statsråden og få andre aktører enn for de fleste andre som berøres.

KDD har vist til at forslaget om justering av den nedre grensen for grunnrenteskatten vil medføre at antall skattepliktige vil øke fra rundt 90 til i overkant av 400, og at om lag 275 kraftverkseiere vil bli nye skattepliktige. Slik vi forstår henvendelsen hit, er imidlertid statsråden ikke selv blant de som pålegges skatteplikt etter forslaget. Det fremgår i e-posten 20. oktober 2025 at det ikke er aktuelt for statsråden å gå inn som kraftverkseier, men at han, dersom det gis konsesjon, vil kunne få inntekter fra bortleie av fallrettigheter og fra salg eller bortleie av grunn. Slik vi forstår det, inngår statsråden dermed i en krets bestående av grunneiere og rettighetshavere som kan ha økonomiske interesser i kraftverk som omfattes av forslaget. De foreslåtte skattereglene vil påvirke lønnsomheten til de berørte kraftverkene og på den måten også ha større eller mindre betydning for grunneiere og rettighetshavere, men det er snakk om en noe mer indirekte interesse i regelendringen enn hva tilfellet er for krafteierne. Vi har ikke mottatt informasjon om hvor mange personer som har en tilsvarende interesse i et kraftverk som berøres av de foreslåtte endringene. Når forslaget ifølge KDD vil omfatte nærmere 800 kraftverk, antar vi imidlertid at det er tale om et nokså stort antall rettssubjekter. Til dette kommer at også andre grupper enn grunneiere og rettighetshavere kan ha en indirekte økonomisk interesse i den aktuelle regelendringen. Vi har heller ikke mottatt informasjon som tilsier at avgjørelsen vil få betydelig større konsekvenser for statsråden enn for andre som blir berørt av forslaget om lov- og forskriftsendringer.

Etter vår vurdering er det på denne bakgrunn ikke informasjon i henvendelsene fra KDD som tilsier at statsråden er inhabil til å delta i behandlingen av forslaget til lov- og forskriftsendringer.