2 Bakgrunn

Kvener/norskfinner har status som nasjonal minoritet i Norge. Kvenene/norskfinnene er en språklig og etnisk minoritet med lang historisk tilknytning til Troms og Finnmark, men i dag bor kvener/norskfinner over hele landet. Ettersom noen omtaler seg som kvener og andre som norskfinner, har myndighetene valgt å omtale gruppen med skråstreksbetegnelsen kvener/norskfinner.

Kvensk er et finsk-ugrisk språk. Språket har status som nasjonalt minoritetsspråk i Norge. På begynnelsen av 1900-tallet var kvensk det dominerende språket i de kvenske bygdene i Nord-Troms og Finnmark. Det er ikke mulig å tallfeste antall språkbrukere i dag. Kvensk er nært beslektet med meänkieli, et minoritetsspråk som snakkes i Sverige, og med en gruppe nordfinske dialekter, som kalles Peräpohjola-dialektene/Peräpohjan murteet. Språket består av tre hoveddialekter: De vestlige dialektene som snakkes i Troms og i elvedalene i Vest-Finnmark, de østlige dialektene som snakkes i området rundt Varangerfjorden og i Pasvikdalen og dialekten som snakkes i Porsangerområdet. Det kvenske språket har gjennom historien også blitt påvirket av norsk, samisk, svensk og finsk. Kväänin kielitinka – Kvensk språkting vedtok i 2008 at det kvenske skriftspråket skulle bygges på et kompromiss mellom de ulike kvenske dialektene og samtidig ligge så nær meänkieli som mulig. Til tross for vedtak om variasjon i skriftspråket, har porsangervarieteten blitt dominerende i nesten alle kvenske tekster.4

Ideen om en enspråklig nasjonalstat fikk fotfeste i Europa, og i Norge, på 1800-tallet. Norske myndigheter ønsket at etniske minoriteter skulle smelte sammen med det norske samfunnet, og i løpet av siste halvdel av 1800-tallet ble fornorskingspolitikken utviklet til en helhetlig politikk med mål om å få til et språkskifte til norsk og full assimilering av kvenene. Vitenskapen ga legitimitet til fornorskingspolitikken, med skolen og kirken som kraftfulle instrumenter. Lengst i nord, i «de utsatte grensestrøk», ble utfordringene for nasjonsbyggingen sett på som spesielt store. Kvenene ble her vurdert som en sikkerhetsrisiko, og norske styresmakter var usikre på lojaliteten til kvenene i en eventuell konfliktsituasjon. Fornorskingspolitikken ble derfor også en viktig del av arbeidet med å trygge landets grenser i nord.

Evakueringen og nedbrenningen av store deler av Finnmark og Nord-Troms under andre verdenskrig førte til tap av språket og kulturen, og samfunnsprosesser som teknologisk og økonomisk modernisering og endringer i næringsstrukturer, har hatt fornorskende effekt.5

Fornorskingspolitikken ble iverksatt i en tid der skolen fikk en mer fremtredende plass i samfunnet. Kvensk (og finsk) var fra 1870 og fram til 1936 tillatt brukt som hjelpespråk i skolen i Finnmark og Nord-Troms. Med Lov om folkeskolen på landet fra 1936 fikk ikke elevene lenger bruke kvensk eller finsk som hjelpespråk. Først fra 1970 kom opplæring i kvensk og finsk gradvis i gang. Lov om grunnskolen i 1969 åpnet ikke for lese- og skriveopplæring på kvensk, men loven åpnet for kvensk som valgfag.6

Fornorskingspolitikken har hatt langvarige konsekvenser for kvensk språk. Antallet språkbrukere har gått kraftig ned og politikken har påvirket språkvalg i familier og lokalsamfunn. Overgangen til norsk har skjedd gradvis og ofte ubevisst i den private sfæren ved at mange foreldre sluttet å snakke kvensk til sine barn. Press fra norske myndigheter og skoleverket, og egne opplevelser med at det kvenske språket var en byrde, gjorde at mange vurderte at det var til barnas beste å bruke norsk.7 De som beholdt språket, måtte kjempe for å bruke det. I Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport uttrykker mange som har delt sin historie en følelse av tap, fordi de ikke fikk lære språket av sine foreldre og besteforeldre.8 Kommisjonsrapporten slår også fast at mange holdninger, samfunnsstrukturer og traumer som politikken har bidratt til, har blitt videreført til tross for at fornorskingspolitikken er avviklet.

I 1980-årene satte en politisk mobilisering fart blant kvenene/norskfinnene, med organisering av flere lokale foreninger, og etableringen av Norske kveners forbund – Ruijan kvääniliitto (NKF-Rk) i 1987. NKF-Rk har i mange år arbeidet aktivt med, og vært en pådriver for, å bevare og utvikle kvensk språk og kultur. I 2008 opprettet organisasjonen en egen ungdomsforening, Kvääninuoret – Kvenungdommen. Også andre organisasjoner arbeider aktivt med kvensk/norskfinsk kultur. Med ratifisering av flere internasjonale konvensjoner, innføring av rettigheter i skolen og status som nasjonalt minoritetsspråk, har kvensk fått et sterkere vern. De siste tiårene har også institusjonsbygging, blant annet ved etableringen av Kväänin institutti – Kvensk institutt i 2005, og flere kvenske språksentre utover 2000-tallet, ført til vekst i kulturelle og språklige aktiviteter og til at stadig flere finner fram til sin kvenske/norskfinske identitet.

Norge står i dag i den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig. Dette preger ikke bare forsvars-, sikkerhets- og utenrikspolitikken, men har også betydning for lokalsamfunn i Nord-Norge, hvor kvensk språk tradisjonelt har hatt en viktig plass. I denne situasjonen kan en styrket satsing på kvensk språk og kvensk/norskfinsk kultur være et bidrag til å bygge robuste og inkluderende lokalsamfunn. Kulturlivet – gjennom bibliotekene, frivilligheten, språksentrene og andre kulturinstitusjoner – bidrar til aktivt medborgerskap og sosial tilhørighet, og i en forlengelse av det, til styrket sivil motstandskraft.

2.1 Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport og oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak

Sannhets- og forsoningskommisjonen i Norge ble oppnevnt av Stortinget i juni 2018. Kommisjonens mandat var tredelt; for det første å foreta en historisk kartlegging av norske myndigheters politikk overfor samer og kvener/norskfinner, for det andre å se på ettervirkningene av fornorskingspolitikken i dag, og for det tredje å foreslå tiltak som bidrar til videre forsoning. I mai 2019 ble skogfinnene innfortolket i kommisjonens mandat.

Kommisjonen la fram sin rapport 1. juni 2023. Kommisjonsrapporten dokumenterer hvordan fornorskingspolitikken førte til at bruken av kvensk språk ble dramatisk redusert, og førte til et omfattende språkskifte fra kvensk til norsk. Språk og språkskifte er det mest frekvente temaet i personlige historier som kommisjonen har samlet inn.9 Etter gjennomgang av personlige historier og publisert forskning slår kommisjonen fast at konsekvenser av språktapet, og dermed fornorskingen, fortsatt er til stede i dag.

Kommisjonsrapporten er et viktig kunnskapsgrunnlag for videre arbeid med kvensk språk.

Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport ble behandlet i Stortinget 12. november 2024. Stortingets innstilling inneholder 17 vedtak. Det første er Stortingets dype beklagelse for de overgrep fornorskingspolitikken innebar for samer, kvener/norskfinner og skogfinner. De øvrige 16 vedtakene er sendt til regjeringen for oppfølging. Vedtakene går over flere departementers fagområder. Kommunal- og distriktsdepartementet koordinerer oppfølgingen. Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet har ansvar for en stor del av vedtakene, mens Justisdepartementet og Klima- og miljødepartementet har ansvar for oppfølging av ett vedtak hver.

Stortingets vedtak forplikter også senere regjeringer.

2.2 Tidligere planer for kvensk språk

Målrettet plan 2017–2021 – videre innsats for kvensk språk (Målrettet plan), som var den første nasjonale planen for kvensk språk, ble lansert i januar 2018. En egen plan for kvensk språk var et ønske som ble spilt inn av flere av deltakerne på en innspillskonferanse om kvensk språk som daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet arrangerte i 2016. I tillegg anbefalte Europarådets ekspertkomite i sin oppfølging av Norges 6. rapport om minoritetsspråkpakten at det ble utarbeidet en plan for kvensk språk.

Målrettet plan inneholdt en gjennomgang av hva som var gjort på feltet fram til 2017. Planen hadde tiltak på ulike områder, som barnehage, skole, informasjonsarbeid, tilskudd til kvensk språk og kultur og kvensk i det offentlige rom. I løpet av planperioden kom det også til andre tiltak for kvensk språk.

Kommunal- og distriktsdepartementet la fram en gjennomgang av Målrettet plan i 2023. Formålet med gjennomgangen var å få en oversikt over hva som samlet sett var oppnådd i perioden 2017–2022. Gjennomgangen ble gjort i samarbeid med statlige myndigheter som hadde ansvar for tiltak i planen, og sammen med en referansegruppe som var opprettet for arbeidet med gjennomgangen. Gjennomgangen viser at det har vært en positiv utvikling på mange felt i planperioden, men at det er behov for langsiktig innsats på mange områder.10 Arbeidet med ny handlingsplan bygger på gjennomgangen av Målrettet plan.

2.3 Rettslige rammer for kvensk språk

FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27

Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter trådte i kraft i 1976 og er en sentral bestemmelse i det internasjonale vernet av etniske, religiøse og språklige minoriteter. I artikkelen slås det fast at i de statene hvor det finnes slike minoriteter, skal de som tilhører disse, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin religion, eller bruke sitt språk. FNs menneskerettskomité har lagt til grunn at bestemmelsen også kan stille krav om positive tiltak fra myndighetenes side for å etterkomme forpliktelsene.11

FNs konvensjon om barnets rettigheter har en tilsvarende bestemmelse i artikkel 30 om barn som tilhører en etnisk, religiøs eller språklig minoritet eller urbefolkning. Både FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter og FNs barnekonvensjon er inkorporert i menneskerettsloven og gjelder som norsk lov. Etter menneskerettsloven § 3 skal konvensjonene gis forrang dersom de er i motstrid med annen lovgivning.

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter (rammekonvensjonen)

Norge ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter i 1999. Staten har med det forpliktet seg til å legge forholdene til rette for at nasjonale minoriteter skal kunne bevare og videreutvikle sin egenart, sine språk og sin kultur. Prinsippene om formell og reell likestilling mellom nasjonale minoriteter og majoritetsbefolkningen står sentralt. Et viktig prinsipp i rammekonvensjonen er dessuten at minoritetene skal sikres effektiv deltakelse i det kulturelle, sosiale og økonomiske liv og i offentlige anliggender, særlig i saker som berører dem.

Norge rapporterer på gjennomføringen av rammekonvensjonen hvert femte år. Siste rapportering var i 2025.

Europeisk pakt om regions- og minoritetsspråk (minoritetsspråkpakten)

I 2005 vedtok den norske regjeringen at kvensk er et eget språk, og ikke en dialekt av finsk. Kvensk fikk da status som minoritetsspråk ved siden av romani og romanés.

Kvensk er definert som minoritetsspråk i Norge, og dermed beskyttet av minoritetsspråkpakten. Minoritetsspråkpakten ble ratifisert i 1993, og inneholder mer detaljerte og mer omfattende regler om språkrettigheter enn rammekonvensjonen.

Minoritetsspråkpakten slår fast at vern om de historiske regions- eller minoritetsspråkene i Europa er med på å holde oppe og utvikle kulturell rikdom og tradisjoner i Europa.

Norge rapporterer på gjennomføringen av minoritetsspråkpakten hvert femte år. Siste rapportering var i 2025.

UNESCOs konvensjon om vern av den immaterielle kulturarven av 2003 (2003-konvensjonen)

Norge ratifiserte 2003-konvensjonen i 2007. Stortinget har bestemt at Norge skal vektlegge urfolks og nasjonale minoriteters immaterielle kulturarv i arbeidet med konvensjonen.12 Kulturdirektoratet har fått i oppdrag å implementere konvensjonen.

2003-konvensjonen definerer immateriell kulturarv «som praksis, fremstillinger, uttrykk, kunnskap, ferdigheter – samt tilhørende instrumenter, gjenstander, kulturgjenstander og kulturelle rom – som samfunn, grupper og, i noen tilfeller, enkeltpersoner anerkjenner som en del av sin kulturarv».

Ord og språklige uttrykk er koblet til levende tradisjoner og praksiser som formidles mellom folk, ofte på tvers av generasjoner. I arbeid med vern og videreføring av immateriell kulturarv vil språket, både skriftlig og muntlig, kunne styrkes og utvikles.

I arbeidet med 2003-konvensjonen har Kulturdirektoratet jevnlig dialog med kvenske/norskfinske aktører. Norge skal rapportere på gjennomføringen neste gang i 2027, deretter skal det rapporteres hvert fjerde år på UNESCOs kulturkonvensjoner.

Lov om språk (språkloven)

Språkloven begynte å gjelde 1. januar 2022 og inneholder regler for bruk av norsk og de andre språkene som Norge har et ansvar for – inkludert kvensk. Ansvaret for språkene ligger i alle sektorer av det offentlige, og ansvaret skal primært oppfylles som ledd i arbeidet med kjerneoppgavene i sektoren. Det betyr at ansvaret vil måtte variere med hva samfunnsoppdraget til organet er. Paragraf 1 bokstav c slår fast at offentlige organer skal «verne og fremje» de nasjonale minoritetsspråkene, herunder kvensk. Det betyr at det offentlige skal sette i verk flere positive tiltak for å øke bruken av kvensk enn det som følger direkte av den europeiske regions- og minoritetsspråkpakten. Paragraf 1 andre ledd bokstav c innebærer også at kvensk må vernes mot negative sanksjoner.

Etter § 6 har kvensk status som nasjonalt minoritetsspråk i Norge. Det overordnede utgangpunktet i Prop.108 L (2019–2020) er at kvensk skal sikres som levende bruksspråk på et visst nivå, men at det ikke er gitt konkrete plikter om bruk av kvensk fra det offentlige selv. Å sikre kvensk språk dreier seg om å sikre en viktig del av kulturgrunnlaget for en gruppe som har status som nasjonal minoritet.

I § 6 slås det fast at kvensk er likeverdig med norsk – som språklig og kulturelt uttrykk. I dette ligger det ikke at kvensk spiller en lik rolle i det norske samfunnet som norsk språk gjør. Norsk er nasjonalt hovedspråk i Norge, jf. § 4 i språkloven, og et samfunnsbærende forvaltningsspråk.

Lov om stadnamn (stedsnavnloven)

Stedsnavnloven blir forvaltet av Kultur- og likestillingsdepartementet. Loven har som formål å ta vare på stedsnavn som kulturminner og gi felles regler for skrivemåten av stedsnavn i offentlig bruk. Stedsnavnloven skal sikre «omsynet til norske, samiske og kvenske stadnamn i samsvar med nasjonalt lovverk og internasjonale avtalar og konvensjonar». Når skrivemåten av et stedsnavn er fastsatt etter reglene i loven og er meldt inn til Sentralt stedsnavnregister (SSR) i Statens kartverk, skal alle offentlige organer bruke denne skrivemåten og på eget initiativ ta navnet i bruk.

Språkrådet er stedsnavntjeneste for norske og kvenske stedsnavn. De skal gi tilråding til vedtaksorganet (for eksempel kommuner) når kvensk navn skal vedtas og brukes av det offentlige. Det er enkelte særregler i loven og forskriften som gjelder kvenske og samiske stedsnavn og bruk av navnene i flerspråklige områder.

Stedsnavn er språklige kulturminner som Norge har et særlig ansvar for å ivareta gjennom ratifikasjonen av UNESCO-konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven. SSR kommer inn under det artikkel 12 i konvensjonen omtaler som fortegnelser eller register over immateriell kulturarv.

Lov om grunnskuleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven)

Opplæringsloven regulerer rettigheter og plikter knyttet til grunnopplæringen i Norge (grunnskole og videregående opplæring). Opplæringslovens kapittel 3 inneholder bestemmelser om særskilte språkrettigheter. I § 3-3 heter det at elever i grunnskolen i Troms og Finnmark med kvensk/norskfinsk bakgrunn har rett til opplæring i kvensk eller finsk. For elever på 1. til 7. trinn er det foreldrene til eleven som velger om eleven skal ha slik opplæring. Elever på 8. til 10. trinn velger dette selv.

Med ny opplæringslov som trådte i kraft 1. august 2024, ble retten gjort individuell i Troms og Finnmark. Det innebærer at det ikke lenger er krav om et minsteantall elever i faget, slik det var tidligere. Kommuner utenfor Troms og Finnmark kan velge å tilby faget, men elevene har ikke en rett til å få slik opplæring, og kommunene mottar ikke tilskudd for opplæringen. Retten til opplæring i kvensk eller finsk gjelder bare for grunnskolen, ikke videregående opplæring. Videregående skoler kan likevel velge å tilby slik opplæring.

Etter den nye opplæringsloven § 14-4 kan deler av grunnopplæringen gjennomføres som fjernundervisning dersom det er gode grunner for det og det vurderes som trygt og pedagogisk forsvarlig. Det innebærer at opplæringen i kvensk eller finsk kan gis som fjernundervisning når det ikke finnes lærere som kan gi opplæringen på nærskolen.

2.4 Kommunene og fylkeskommunenes arbeid med kvensk språk

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer, og økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen av kommunene og fylkeskommunene. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre tilpasninger av tjenestene etter lokale behov.

Kommunene har ansvar for mange viktige tjenester, som grunnskoleopplæring og helse- og omsorgstjenester. Dette ansvaret er forankret både i nasjonalt lovverk og internasjonale forpliktelser. En undersøkelse om kommuners kjennskap til og arbeid med menneskerettigheter viser at det er lite kjennskap til Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter i kommunene.13 I arbeidet med handlingsplanen for kvensk språk har Kommunal- og distriktsdepartementet mottatt en rekke innspill som tematiserer kommunenes tilrettelegging for kvenske/norskfinske innbyggere.

Også fylkeskommunene utfører viktige samfunnsoppgaver og tilbyr tjenester for befolkningen, som videregående opplæring, har ansvar for en del kulturinstitusjoner og for forvaltning av kulturminner og kulturmiljø.

Språkrådet har i 2025 gitt ut en veileder til kommuner med anbefalinger om hvordan de kan arbeide med å synliggjøre og styrke nasjonale minoritetsspråk.14

Kommunal- og distriktsdepartementet inviterte til et møte med kommuner og fylkeskommuner i Troms og Finnmark i september 2025. I møtet fikk kommunene og fylkeskommunene anledning til å fortelle om sitt arbeid med kvensk språk og kvensk/norskfinsk kultur, og belyse hva som er de største utfordringene de møter. Det finnes flere gode eksempler på praksis og prosjekter i fylkeskommunene og kommunene, og innspillene tydeliggjør at det kvenske/norskfinske perspektivet i økende grad er inkludert som en naturlig del når kommunene og fylkeskommunene utarbeider strategier og planer. For å styrke arbeidet med kvensk språk lokalt er det avgjørende å forankre arbeidet i hele fylkeskommunens og kommunens virksomhet.

Flere kommuner og fylkeskommuner melder om at det er barn og unge, også i videregående opplæring, som ønsker å lære kvensk. Mangel på lærere med kvensk kompetanse er imidlertid en utfordring. Dette gir seg blant annet utslag i at flere kommuner ikke greier å oppfylle lovpålagte krav til undervisning.15 Stimuleringsordninger, tilbud om større stillingsprosenter og bedre koordinering av ressursene som er tilgjengelige, ble nevnt som eksempler på tiltak for å møte mangelen på lærere.

Mangel på arenaer for å bruke det kvenske språket, var et annet tema som ble løftet fram i møtet mellom Kommunal- og distriktsdepartementet, fylkeskommunene og kommunene. Flere kommuner pekte på behovet for langsiktige finansieringsordninger for kommuner som ønsker å sette i gang prosjekter med kvensk språk og kvensk/norskfinsk kultur. Noen kommuner og fylkeskommuner er opptatt av å benytte alle tilgjengelige tjenester for å tematisere kvensk språk og kultur, som kulturskoler, helsestasjoner, eldresentre, Den kulturelle skolesekken og Den kulturelle spaserstokken. Det er et stort potensial for å inkludere kvenske perspektiver på flere arenaer i mange kommuner og fylkeskommuner. Kulturskolene er ett eksempel på en slik arena.

2.5 Situasjonen for kvensk språk i dag

UNESCO har utformet en klassifisering som kan benyttes for å vurdere hvor livskraftig et språk er.16 Situasjonen for kvensk språk er ikke omtalt av UNESCO.17 Ut fra faktorene som UNESCO har lagt til grunn, kan imidlertid språket klassifiseres som et alvorlig truet språk. Det innebærer blant annet at antall talere er få og i hovedsak er i eldre generasjoner, og at språket brukes på få arenaer i samfunnet.

Det registreres ikke offisiell statistikk over etnisk tilhørighet eller språk i Norge. Det er både historiske og personvernmessige årsaker til dette. Det tallmessige grunnlaget for å beskrive situasjonen for kvensk språk i dag er derfor begrenset. Det finnes ikke statistikk over hvor mange enkeltpersoner eller familier som bruker kvensk helt eller delvis som dagligspråk, eller antall personer som forstår språket. Sannhets- og forsoningskommisjonen har i sitt arbeid kun funnet noen få tilfeller i 2020-årene der barn lærer kvensk hjemme av foreldrene.18 Det har vært forsøkt å anslå antall språkbrukere, men disse anslagene er svært usikre. Antallet språkbrukere oppgis i noen sammenhenger å være mellom 1500 og 10 000.19 Ifølge Norske kveners forbund – Ruijan Kvääniliitto er det mellom 2000 og 8000 personer som snakker kvensk i dag.20 På FNs nettsider oppgis tallet på talere å være mellom 2000 og 5000, inkludert både første- og andrespråksbrukere.21

Andre indikatorer som kan si noe om situasjonen for kvensk språk i dag, er antall elever som har språket som fag i utdanningssystemet. I grunnskolen har elever i Troms og Finnmark med kvensk/norskfinsk bakgrunn, rett til opplæring i kvensk som andrespråk. Skoleåret 2025–2026 var det registrert 73 elever fra 1. til 10. trinn i faget.22 I 2025 mottok 19 barnehager støtte til arbeid med kvenske aktiviteter i barnehagen. I 2024 fullførte sju personer årsstudium i kvensk ved i UiT Norges arktiske universitet. 23 I perioden 2019–2025 var det to personer som fullførte bachelorgrad med studieretning i kvensk.24 Det er også flere studenter som fullfører enkeltemner i kvensk og emner knyttet til kvenske studieprogram.

Aktivitetsnivået blant kvenske/norskfinske kulturaktører og institusjoner er høyt og økende. Forlag, film- og medieaktører, språksentre, aviser, museer og teateret bidrar til synliggjøring og bruk av språket, rettet mot mange aldersgrupper. Bruken av kvenske ordbøker har økt betydelig over mange år. I 2025 var det like under 630 000 oppslag i kvenske ordbøker.25 Til sammenligning var det i 2014 i underkant av 1000 oppslag.26 De senere årene er det også etablert nye kvenske/norskfinske kultur- og kunstorganisasjoner, og flere eksisterende aktører har styrket sin virksomhet. Aktivitet på kulturfeltet er beskrevet mer utførlig i kapittel 4.