Klageinstansens kompetanse ved klage over samtykke til ekspropriasjon etter oreigningslova § 2 nr. 40 til gjennomføring av reguleringsplan

Saksnr. 200704519 EO ATV/BS
Dato: 26.11.2007

 

Klageinstansens kompetanse ved klage over samtykke til ekspropriasjon etter oreigningslova § 2 nr. 40 til gjennomføring av reguleringsplan

Vi viser til brev fra Politidirektoratet 11. juni 2007. I brevet bes det om Lovavdelingens syn på særlig spørsmålet om klageinstansens kompetanse ved søknad om samtykke til ekspropriasjon til fordel for private til gjennomføring av reguleringsplan. Det aktuelle arealet er regulert til skytebane. Spørsmålet er om klageinstansen (Politidirektoratet) har anledning til å prøve alle sider av ekspropriasjonssaken, herunder om vilkårene i oreigningslova § 2 annet ledd (og første ledd) er oppfylt, eller om vedtakelsen av reguleringsplanen begrenser klageinstansens kompetanse.

1. INNLEDNING
Utgangspunktet i oreigningslova § 2 første ledd er at Kongen treffer vedtak om eller samtykker til ekspropriasjon.

Ved kgl.res. 24. januar 1964 ble myndigheten til å gi samtykke delegert til Justisdepartementet (se forskrift 2. juni 1960 nr. 2 i medhold av oreigningslovens § 3 om rett til å foreta eiendomsinngrep). I forskrift 19. oktober 1984 nr. 1800 om delegering til fylkesmannen av myndighet til å gi samtykke til ekspropriasjon av grunn m.v. til skytebaner er myndigheten delegert videre til fylkesmannen. I samme forskrift utpekes Politidirektoratet som kompetent instans for behandling av klager over fylkesmannens avgjørelser i denne typen saker.

Politidirektoratet opptrer her som klageinstans over fylkesmannens avgjørelse i en sak om enkeltvedtak. Vi legger til grunn at Politidirektoratet her har samme kompetanse som fylkesmannen, jf. for så vidt forvaltningsloven § 34 annet ledd første punktum, som fastslår at klageinstansen kan prøve ”alle sider av saken”. Vi skiller etter dette ikke mellom fylkesmannens og Politidirektoratets kompetanse. Begge organer omtales i det følgende noe upresist som ”ekspropriasjonsmyndigheten”. Det står som motsetning til ”planmyndigheten(e)”. Med det sistnevnte uttrykket sikter vi til kommunen som vedtar reguleringsplan, eventuelt den statlige myndigheten som avgjør klage over vedtatt reguleringsplan.

I det følgende vil vi først se på hvilken plikt ekspropriasjonsmyndigheten har til å vurdere forhold som tidligere er vurdert i forbindelse med vedtakelse av reguleringsplanen. Deretter vil vi se på hvilken adgang ekspropriasjonsmyndigheten har til å vurdere slike forhold.

2. EKSPROPRIASJONSMYNDIGHETENS PLIKT TIL Å FORETA EN SELVSTENDIG VURDERING. FORHOLDET MELLOM REGULERINGSPLAN OG EKSPROPRIASJONSVEDTAK
Utgangspunktet, både etter plan- og bygningsloven og etter oreigningslova, er at vedtakelse av reguleringsplan og vedtak om ekspropriasjon er to atskilte spørsmål. Vedtakelse av en reguleringsplan medfører i selv ingen ekspropriasjonsrettslige rettsvirkninger. Det er i utgangspunktet kommunen selv som bestemmer om og når den eventuelt vil gjennomføre reguleringsplan ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven, jf. loven § 40.

På samme måte vil det i utgangspunktet være opp til den kompetente myndighet å vurdere samtykke til ekspropriasjon etter oreigningslova. Vedtakelsen av reguleringsplan har heller ikke her noen ekspropriasjonsrettslig virkning.

Det finnes ingen konkrete lovbestemmelser som krever at vilkårene i oreigningslova § 2 må vurderes ved vedtakelse av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven kapittel VII. Forut for vedtakelsen av en reguleringsplan må planmyndighetene vurdere om hele reguleringen som sådan bygger på det som fremtrer som den gunstigste anvendelsesmåte ut fra en samfunnsmessig helhetsvurdering, jf. Frihagen, Plan- og bygningsloven bind III (1989) s. 327. En slik bred vurdering, med utgangspunkt i behovet for fremtidig utnyttelse av arealer til et mer eller mindre spesifikt angitt formål, blir ikke nødvendigvis sammenfallende med den vurderingen som senere skal skje av det konkrete tiltaket som det er spørsmål om å ekspropriere til fordel for.

Dette tilsier at ekspropriasjonsmyndigheten er forpliktet til å foreta en selvstendig vurdering av vilkårene i oreigningsloven § 2 annet ledd i alle vurderinger om ekspropriasjon. Samtidig er det klart nok sammenheng mellom de vurderingene planmyndighetene og ekspropriasjonsmyndigheten må foreta, og etter omstendighetene vil planmyndighetene allerede før vedtakelsen av reguleringsplanen kunne ha klart for seg hvilke konkrete interesser som står på spill i den tilknyttede ekspropriasjonssaken. Det har etter hvert utviklet seg en praksis som viser at ekspropriasjonsmyndigheten ikke uten videre har plikt til å foreta en fullstendig, selvstendig vurdering av om vilkårene etter oreigningslova § 2 er oppfylt.

I Rt. 1998 s. 416 presenteres det rettslige utgangspunktet på følgende måte på sidene 420-421:

”På bakgrunn av kommunens prosedyre bemerker jeg innledningsvis at begrensningene i oreigningsloven § 2 første og annet ledd også gjelder ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven. Dette følger allerede av at såvel nødvendighetskriteriet i første ledd som kravet om interesseovervekt i annet ledd er utslag av alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper, men fremgår dessuten av oreigningsloven § 30 nr 41. Fra kommunens side er det imidlertid anført at ekspropriasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven § 35 nr 1 ikke forutsetter en selvstendig interesseavveining og vurdering av inngrepets nødvendighet fordi de tilstrekkelige vurderinger er foretatt i og med vedtakelsen av reguleringsplanen. Jeg er enig i at det normalt neppe vil bli plass for en ny selvstendig vurdering i forbindelse med ekspropriasjonsvedtak til gjennomføring av planen. Men situasjonen kan ligge slik an at det på grunn av spesielle forhold må foretas en ny vurdering når ekspropriasjonsvedtaket treffes.”

Uttalelser i samme retning finnes i Rt. 1999 s. 513 (Høyesteretts kjæremålsutvalg). Vi viser også til RG 2001 s. 549 og RG 2002 s. 343.

Også i juridisk teori er det anerkjent at vurderingen av de nevnte vilkårene får mindre plass når det er tale om ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan. Frihagen uttaler seg slik om spørsmålet om vurderingen at vilkårene etter oreigningslova § 2 annet ledd ved vedtak om ekspropriasjon for gjennomføring av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 35 nr.1 (Frihagen, Plan.- og bygningsloven, Bind IV (1990) s. 283–284):

”I og for seg gjelder kravet etter oreigningslova § 2 2. ledd om at ekspropriasjon ”tvillaust er til meir gagn enn skade”, også ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven. Ved ekspropriasjon etter § 35 blir det likevel i liten grad plass for dette som et eget vurderingstema ved siden av den totalvurdering reguleringsmyndighetene foretar ved fastsettelsen av reguleringen. Det må imidlertid understrekes at beslutningen om ekspropriasjon må bygge på en saklig vurdering på grunnlag av en forsvarlig utredning og et riktig faktisk grunnlag.”

I rundskriv H-14/02 fra Kommunal- og regionaldepartementet 12. desember oppsummeres rettstilstanden på området slik:

”I utgangspunktet gjelder oreigningsloven § 2 annet ledd i alle vurderinger om ekspropriasjon. Imidlertid har man i praksis ansett at den avveining bestemmelsen foreskriver delvis er foretatt ved reguleringsbehandlingen, der denne ligger til grunn for ekspropriasjonen. Derfor stilles ikke de samme krav til avveiningen ved slike ekspropriasjonsvedtak som i andre tilfeller. Et slikt holdepunkt er uttalt i Rt. 1999 s. 513. Et eksempel på samme standpunkt i nyere rettspraksis er ”Bernard Grinde-saken” av 2002 som ble avgjort i Lagmannsretten og nektet fremmet for Høyesterett. Dette gjelder likevel bare for det som er avgjort i reguleringsplanen, dvs. arealdisponeringen med tillegg av de konkrete reguleringsbestemmelser. For spørsmålet om tvangsovertakelse gjelder likevel kravet til vurderingen i oreigningsloven § 2 annet ledd fullt ut.” (rundskriv H-14/02 s. 11).

I rundskrivet nevnes flere forhold som kan tilsi at vilkårene likevel må vurderes. For det første kan forholdene ha endret seg etter at reguleringsplanen ble vedtatt. Et annet forhold som nevnes er at det reises tvil om gyldigheten av reguleringsplanen, jf. rundskriv H-14/02 s. 11–12.

Etter denne gjennomgåelsen antar vi at hovedregelen er at vilkårene i oreigningslova § 2 første og annet ledd gjelder generelt for saker om vedtak av eller samtykke til ekspropriasjon. Det er imidlertid sikre holdepunkter for at det ikke kan stilles like strenge krav til den selvstendige vurderingen av disse vilkårene når det eksproprieres til gjennomføring av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 35 nr. 1.

Den praksisen som har utviklet seg ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 35, har en viss betydning også der ekspropriasjon skjer på grunnlag av oreigningslova § 2. Frihagen, Plan- og bygningsloven bind IV (1990) uttaler på s. 239 (med sikte på kravet i § 2 annet ledd):

”Ved ekspropriasjon etter oreigningsloven eller særlov vil også utgangspunktet ved vurderingen etter oreigningslovens § 2, 2. ledd i stor grad kunne tas i det som er fastsatt i en nylig vedtatt reguleringsplan. Ved ekspropriasjon med hjemmel i oreigningsloven må det likevel i større grad enn ved ekspropriasjon etter plan- og bygningslovens § 35 være et krav at myndighetene vurderer og gjøre rede for om kravet i § 2, 2. ledd er oppfylt.”

Vi er enig i Frihagens generelle beskrivelse på dette punktet. Det som er fastsatt i reguleringsplanen, kan danne ”utgangspunktet” for vurderingen etter oreigningslova § 2 annet ledd. Frihagen forutsetter at det foreligger ”en nylig vedtatt” reguleringsplan. På samme måte som når ekspropriasjon vurderes etter plan- og bygningsloven § 35 nr. 1, må forutsetningen for at en kan bygge på de vurderingene som ligger til grunn for reguleringsplanen, nettopp være at ”de tilstrekkelige vurderinger er foretatt i og med vedtakelsen av reguleringsplanen” (formuleringen er hentet fra Rt. 1998 s. 416, sitert mer utførlig foran). Høyesteretts formulering tyder på at hensynet til å sikre en forsvarlig utredning av saken har vært styrende for hvilke krav som må stilles til ekspropriasjonsmyndigheten. 

3. EKSPROPRIASJONSMYNDIGHETENS ADGANG TIL Å FORETA EN SELVSTENDIG VURDERING
Spørsmålet er hvilken adgang ekspropriasjonsmyndigheten har til å foreta en selvstendig vurdering av vilkårene i oreigningslova § 2 annet ledd. Hensynet til forsvarlig utredning har trolig vært avgjørende når det har vært spørsmål om hvilken plikt ekspropriasjonsmyndigheten har til å foreta en selvstendig vurdering. Dette hensynet taler ikke på tilsvarende måte for en begrenset adgang til å foreta en selvstendig vurdering. Det er derfor begrenset hvilken sammenheng det er mellom de to spørsmålene.

En viss sammenheng er det riktignok: Ekspropriasjonsmyndigheten har utvilsomt både plikt – og dermed adgang – til på fritt grunnlag å vurdere sider av saken som ikke ble vurdert da reguleringsplanen ble behandlet. Det kan for eksempel være forhold som ikke var relevante da reguleringsplanen ble behandlet, som ble oversett eller som siden har dukket opp. I slike tilfeller blir pliktspørsmålet det sentrale, jf. pkt. 2 foran.

Stillingen er mer tvilsom der en selvstendig vurdering i realiteten innebærer en overprøving av standpunkter som reguleringsmyndigheten har inntatt. Flere grunner kan anføres til fordel for at det forvaltningsorganet som avgjør ekspropriasjonssaken, viser tilbakeholdenhet:

Hvis forhold som tidligere har vært prøvd i reguleringssaken, i vid utstrekning kan tas opp i ekspropriasjonssaken, kan det føre til en lite rasjonell ressursbruk, både for private og det offentlige. Reguleringsplanen vedtas normalt etter en grundig vurdering og belysning av alle relevante interesser. Statlige myndigheter har anledning til å fremme innsigelse etter plan- og bygningsloven § 20-5. Konsekvensen av at det ikke gis tillatelse til ekspropriasjon, kan bli at det aktuelle arealet ikke kan utnyttes rasjonelt (uten at omregulering skjer).

Det kan også anføres at reguleringsplanen skaper forventninger blant private om at det tiltaket som det er regulert til, blir gjennomført, om nødvendig ved ekspropriasjon. Vekten av et slikt argument er likevel temmelig begrenset. I motsetning til det som gjelder for byggetillatelse, har ingen etter loven rettskrav på at det skal eksproprieres til bestemte formål eller bestemte personer i slike tilfeller som vi her taler om.

Reguleringsplanen vil være forberedt og vedtatt av kommunen, iallfall i første instans. Selv om planen på visse punkter skulle være overprøvd av statlige myndigheter, står det initiativet og den forberedelsen som er skjedd i kommunen, sentralt. I ekspropriasjonssaken, som her avgjøres på grunnlag av oreigningslovas bestemmelser, er både førsteinstansen og klageinstansen en statlig instans. På denne bakgrunn kan det anføres at hensynet til det kommunale selvstyret tilsier tilbakeholden overprøving av de avveiningene som ligger til grunn for reguleringsplanen. Forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum, som riktignok ikke gjelder i et tilfelle som dette, kan anføres til støtte for en slik tilbakeholdenhet og for at det her er tale om visse rettslige skranker. Etter vårt syn er det imidlertid tvilsomt om bestemmelsen gir særlig veiledning med sikte på saken her.

Det kan også spørres om det såkalte forvaltningsrettslige organisatoriske ”spesialitetsprinsipp” kan anføres til fordel for begrenset frihet for ekspropriasjonsmyndigheten. Et slikt ”prinsipp” har i dag en usikker rettslig status (se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 8. utg. (2006) s. 377–378), og det gir uansett i seg selv dårlig veiledning med sikte på tilfellet her.

I mangel av uttrykkelig lovbestemmelse i motsatt retning finner vi det vanskelig å bygge på et utgangspunkt om at ekspropriasjonsmyndigheten ikke kan foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene i oreigningslova § 2 er oppfylt. Avgjørende for vårt syn er at sakene om reguleringsplan og ekspropriasjon formelt er to ulike saker, at vurderingstemaene i oreigningslova § 2 som utgangspunkt er andre enn dem som gjelder i reguleringssaken, at avgjørelsene treffes av ulike instanser, og at ekspropriasjonsmyndigheten har det fulle ansvaret for sin egen avgjørelse. Selv om det ikke vil være umulig, nevner vi også at det i praksis kan være vanskelig å skille mellom sider av saken der kompetansen eventuelt skulle være begrenset og sider der ekspropriasjonsmyndigheten, skulle ha full frihet.

Konklusjonen er etter dette at ekspropriasjonsmyndigheten har adgang til å foreta en selvstendig vurdering av alle sider av saken, herunder vilkårene i oreigningslova § 2. Det gjelder også sider av saken som ikke ble vurdert da reguleringsplanen ble behandlet.

Til toppen