Sammendrag

I 2002 hadde Norge fire universiteter og seks vitenskapelige høyskoler, 26 statlige høyskoler og to kunsthøyskoler. I tillegg kom 17 private høyskoler med institusjonsakkreditering.

I 2022 har vi ti universiteter, ni vitenskapelige høyskoler hvorav tre private, fem statlige høyskoler og 12 private høyskoler med institusjonsakkreditering.

Disse endringene er et resultat av to prosesser: Siden 2004 har høyskoler kunnet søke om akkreditering som vitenskapelig høyskole eller universitet, og parallelt med og delvis relatert til dette har det skjedd en rekke fusjoner i sektoren.

Kriteriene for å oppnå universitetsstatus har blitt noe justert over tid, men de sentrale kravene har ligget fast. På denne bakgrunnen har regjeringen ønsket en gjennomgang av kriteriene og en vurdering av hvilke krav som bør være gjeldende framover, for fortsatt å sikre og videreutvikle høy kvalitet i utdanning, forskning og formidling.

I kapittel 1 gjennomgås utviklingen av institusjonslandskapet i norsk høyere utdanning fra 1960-tallet og framover. Fra et binært system med klart atskilte institusjonskategorier har grensene mellom dem blitt stadig mer utydelige, som resultat både av faglige ambisjoner og statlige føringer og reguleringer. Samtidig har det fra statlige myndigheters side ikke vært ønskelig at nye universiteter forsøker å kopiere de etablerte; snarere tvert imot har det lenge vært et mål om mangfold blant universitetene og høyskolene.

Høyere utdanning og forskning er internasjonal av natur, og norske universiteter har alltid vært internasjonalt orientert. Å se norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv er derfor en viktig del av ekspertgruppens mandat, og rapporten sammenligner universitetsbegrepet i utvalgte land. Ekspertgruppen har valgt å se på systemet i Finland, Nederland, Sverige, Sveits og Danmark. Som det framgår i kapittel 5 har de ulike landene forskjellige systemer for akkreditering av universiteter, og det finnes heller ingen internasjonalt omforent universitetsdefinisjon.

Med utgangspunkt i mandatet har ekspertgruppen drøftet universitetsbegrepet. For å fremme et differensiert universitetslandskap har gruppen vurdert om det ville være hensiktsmessig med flere formelle kategorier for universitetene (se kapittel 6). Ekspertgruppen har konkludert med at «universitet» bør være én kategori institusjoner i norsk høyere utdanning. Derimot bør kriteriene utformes slik at universitetskategorien kan omfatte institusjoner med ulike profiler, for på denne måten å fremme mangfold, profilerte institusjoner og fleksibilitet.

For å vektlegge betydningen av hvordan institusjonen fyller alle sider av samfunnsoppdraget har gruppen vurdert om institusjonenes strategi og utviklingsavtale kan benyttes som kriterier i universitetsakkreditering (kapittel 10). Gruppen har konkludert med at utviklingsavtalen ikke er egnet som vurderingselement i akkrediteringsprosessen, blant annet fordi den ikke dekker hele institusjonenes virksomhet, fordi innholdet for de statlige institusjonenes del delvis styres av Kunnskapsdepartementet og fordi private institusjoner ikke har utviklingsavtaler med departementet. Derimot mener ekspertgruppen at institusjonenes strategi kan brukes som grunnlag for å vurdere hvordan de vil svare på alle sider av samfunnsoppdraget, ikke bare forskning og doktorgradsutdanning. Det vil kreve at institusjoner som søker om universitetsstatus, må ha en strategi som dekker alle sider av institusjonens virksomhet og som tydelig viser dens profil. Ved at institusjonene i universitetssøknaden skal dokumentere oppfølging av sine strategiske mål og vise ambisjoner for videre utvikling, vektlegger ekspertgruppen betydningen av en differensiert og mangfoldig universitetskategori. På dette grunnlaget anbefales det at den sakkyndige komiteen/NOKUT gjør en grundig kvalitativ vurdering av institusjonenes strategi og strategiske mål som et nytt selvstendig kriterium i universitetsakkrediteringen.

Siden det i 2004 ble åpnet for at høyskoler og vitenskapelige høyskoler kunne søke om akkreditering som universitet, har kravet om fire doktorgradsprogrammer ligget fast. Ekspertgruppen anser doktorgradsutdanning som et helt sentralt kjennetegn ved et universitet, og mener at ethvert universitet (fortsatt) må ha selvstendig rett til å gi doktorgradsutdanning. Derimot er det gruppens vurdering at dagens krav om fire doktorgradsprogrammer ikke nødvendigvis fremmer strategisk utvikling og profilering ved institusjonene. Ekspertgruppen mener at kravet til akkreditering som universitet i stedet bør være at vesentlige deler av den faglige virksomheten er dekket av doktorgradsområder institusjonen tilbyr, uavhengig av antall doktorgradsprogrammer. Dette er blant annet viktig for å sikre en forskningskultur i hele institusjonen. Utover dette anbefaler ikke ekspertgruppen å tallfeste et krav om antall doktorgradsprogrammer.

Når det skal vurderes om institusjonens doktorgradsprogram dekker bredden av den faglige virksomheten, kan fellesgrader med andre læresteder tas med i betraktning i tillegg til doktorgradsprogram der institusjonen har selvstendig doktorgradsrett. Dette forutsetter at institusjonen som søker universitetsakkreditering, er likeverdig partner i en fellesgrad og at dette tydelig framgår av avtalen om fellesgrad (se kapittel 8). Det innebærer at en institusjon som kun tilbyr doktorgradsprogram sammen med andre institusjoner, ikke kan akkrediteres som universitet.

Ekspertgruppen har også vurdert kravene til faglig kompetanse ved akkreditering av doktorgradsutdanninger. Tolket strengt kan det nåværende kravet utelukke fagpersonale med tett tilknytning til arbeidslivet og førstestillingskompetanse.3 Dette er uheldig, da praksisnærhet er en viktig kvalitetsdimensjon i mange utdanninger. Gruppen mener derfor at fagpersonalet i hovedsak bør ha førsteamanuensis-/professorkompetanse, med en vesentlig del professorer, men at også ansatte med annen førstestillingskompetanse kan ha viktige bidrag. Programansvarlig, emneansvarlige og hovedveiledere må ha førsteamanuensis-/professorkompetanse, med en vesentlig del professorer.

Ekspertgruppen mener at nye universiteter må ha et antall ansatte med professor- og førsteamanuensisstilling på nivå med tilsvarende fagområder ved sammenlignbare universiteter. Videre bør kompetansekravene i dagens studiekvalitets- og studietilsynsforskrift samordnes i én forskrift (se kapittel 12).

I tråd med at ekspertgruppen anbefaler å gå bort fra kravet om fire doktorgradsutdanninger og over til et krav om at institusjonens doktorgradsutdanning skal være dekkende for mesteparten av fagområdene, vil nåværende kvantitative krav til stabilitet i utdanningene ikke stilles til den enkelte doktorgradsutdanningen, men være et samlet krav på institusjonsnivå. Det innebærer at institusjoner som søker akkreditering som universitet, må ha tatt opp minst 60 doktorgradsstudenter de siste fem årene og i gjennomsnitt ha uteksaminert minst 15 kandidater per år over en treårs periode. Institusjoner med en smalere profil må ha tatt opp minst 15 doktorgradsstudenter og i gjennomsnitt ha uteksaminert minst 5 kandidater per år over en treårs periode.

Pandemien er et eksempel på at selv institusjoner som har hatt stabil doktorgradsutdanning over mange år, kan oppleve en midlertidig reduksjon i antall kandidater av uforutsette grunner. Tidsrommet for vurdering av stabilitet i forskerutdanningen bør derfor være fleksibel slik at institusjonen selv kan velge å legge en lengre tidsperiode til grunn for kravet om uteksaminerte kandidater. Institusjonen kan alternativt ha uteksaminert i gjennomsnitt minst 15 kandidater over en femårsperiode, mens en institusjon med en smalere profil kan ha uteksaminert i gjennomsnitt minst 5 kandidater i samme periode.

Minst halvparten av doktorgradsstudentene som medregnes i disse tallene, må ha hatt hovedarbeidsplass ved institusjonen. Ekspertgruppen ønsker å bruke doktorgradsstudenter heller enn stipendiater som mål, da doktorgradsstudenter med annen finansiering også bidrar til det samlede fagmiljøet.

Ifølge mandatet skulle ekspertgruppen også vurdere kategorien «vitenskapelig høyskole». Gitt at de innfrir akkrediteringskravene, anbefaler gruppen at nåværende vitenskapelige høyskoler kan inngå i universitetskategorien. Med unntak av de kvantitative kravene til antall doktorgradsstudenter og kandidatproduksjon skal de vitenskapelige høyskolene innfri alle kravene som settes til et universitet. Det anbefales egne kvantitative krav til antall doktorgradsstudenter og doktorander for at vitenskapelige høyskoler skal inngå i universitetskategorien (jf. avsnittet over). Som høyskoler som ønsker å bli universitet, må også vitenskapelige høyskoler gjennomgå en akkrediteringsprosess, men det kan vurderes en forenklet prosess. Vitenskapelige høyskoler som akkrediteres som universitet får alle faglige fullmakter.

Ekspertgruppen foreslår at vitenskapelige høyskoler opprettholdes som institusjonskategori, fordi det kan være institusjoner som ønsker å fortsette som vitenskapelig høyskole eller som ikke vil oppfylle universitetskriteriene. Gruppen foreslår også å opprettholde kategorien høyskole, av samme grunn som over. Det bør utredes hva som blir konsekvensene for de andre institusjonskategoriene av ekspertgruppens forslag til endringer i kriteriene for akkreditering som universitet.

Lov om universiteter og høyskoler gir universiteter fullmakt til å opprette studietilbud på alle nivåer innenfor alle fagområder, med noen unntak begrunnet i gradsforskriften. Begrunnelsen til andre institusjoner for å søke universitetsakkreditering har blant annet vært et ønske om å få disse fullmaktene. For å sikre at søkerinstitusjonen kan bære alle faglige fullmakter, mener ekspertgruppen at det er nødvendig med en helhetlig vurdering av institusjonen, og at en helhetlig vurdering er et selvstendig kriterium (se kapittel 11). Det betyr en bredere vurdering av det som ligger i de øvrige universitetskriteriene. Eksempelvis innebærer det en vurdering av om institusjonen og kvalitetsarbeidet kan håndtere utvidede selvakkrediteringsrettigheter, og om institusjonens resultater over tid er robuste.

Høy internasjonal kvalitet i utdanning, forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid har vært nedfelt i studiekvalitetsforskriften som et krav for universitetsakkreditering siden 2015/16 (kapittel 9). Kravet er ment å dekke ulike sider ved kvalitet knyttet til institusjonens faglige virksomhet. Institusjoner som har vært gjennom en universitetsakkreditering, formidler at kravet har bidratt til å løfte kvaliteten både i forskningsmiljøene og i doktorgradsutdanningene, og også til å heve kvaliteten i bachelor- og masterutdanningene.

Det finnes ikke noe internasjonalt rammeverk for å bedømme eller sammenligne kvaliteten i bachelor- og masterutdanning. For forskning og doktorgradsutdanning finnes det derimot etablerte vurderingsmetoder og data- og indikatorsett. Ekspertgruppen foreslår derfor at kravet presiseres til at forskning og doktorgradsutdanning ved søkerinstitusjonen holder internasjonalt nivå. Det betyr at kjente evalueringsmetoder og vurderingsskalaer for forskning og ph.d.-utdanninger legges til grunn. Samtidig må institusjonen kunne dokumentere at forskningsaktiviteten og doktorgradsprogrammene preger bachelor- og masterutdanningene, og at integrasjonen mellom forskning, utdanning, innovasjon og formidling er tydelig, deriblant dokumentasjon av forskningsbasert utdanning. Ekspertgruppen anbefaler at det arbeides videre med indikatorer og metoder for sammenligning av bachelor- og masterutdanninger.

I dagens prosess for universitetsakkreditering opprettes det faggrupper for å vurdere hvert av doktorgradsområdene som ligger til grunn for søknaden. Dette trenger ikke lenger være nødvendig da vurderingen skal baseres på foreliggende materiale og dokumentasjon.

Gitt at det norske systemet er ressurskrevende er ekspertgruppen også bedt om å se på mulige prosessuelle forenklinger, uten å redusere kravene til kvalitet. Forslaget over om å bruke foreliggende dokumentasjon for å vurdere internasjonal kvalitet og unngå egne faggrupper innenfor hvert av doktorgradsområdene innebærer også en effektivisering og redusert ressursbruk i søknadsarbeidet. Tilsvarende vil en samordning av studiekvalitets- og studietilsynsforskriften være en forenkling, men også tydeliggjøring av de politiske rammene som er trukket opp i departementets forskrift.

Ifølge mandatet skal ekspertgruppen også vurdere hvem som skal ha myndighet i ulike faser av akkrediteringsprosessen. Politikkens og politikernes rolle er en del av dette, likeledes forholdet mellom forvaltningsnivåene. I dagens system for universitetsakkreditering er det flere beslutningsnivåer. Dersom den sakkyndige komiteen og NOKUTs styre gjør positivt vedtak om akkreditering, går søknaden videre til Kunnskapsdepartementet, som fremmer en kongelig resolusjon. Begrunnelsen for dette har i stor grad vært knyttet til at opprettelse av nye universiteter har stor nasjonal betydning. Ekspertgruppen mener at dette argumentet har begrenset gyldighet når antall universiteter er mer enn doblet på relativt få år, selv om universitetsstatus fremdeles kan ha stor regional betydning. Dessuten innebærer internasjonale avtaler og kvalitetssystemer Norge er forpliktet til, at et negativt vedtak i NOKUT ikke kan overprøves politisk. Den politiske behandlingen har derfor vært begrenset til en rent formell prosess. Ekspertgruppen mener på denne bakgrunn at NOKUTs styre bør ha endelig myndighet til å behandle søknad om å endre institusjonskategori, og at systemet med kongelig resolusjon bør utgå. Også dette forslaget vil ha effektiviseringsgevinster. Politikkens og politikernes rolle er imidlertid sentrale når det gjelder å fastsette kriterier gjennom lov og forskrift.