Kapittel 4 Generelle utredningskrav

Til § 4-1 Planprogram

Planprogram

Bestemmelsen i pbl. § 4-1 om planprogram bygger på reglene som ble innført ved lovendring i 2004 (konsekvensutredninger) med tilhørende forskrift om konsekvensutredninger. Det er senere foretatt flere lov- og forskriftsendringer om planprogram. Loven angir nå kun overordne rammer, og det er derfor nødvendig å lese forskriften for få fastslått hva som gjelder for den enkelte plansak. De nærmere reglene om hvilke planer som er omfattet av krav til planprogram (og konsekvensutredning), fremgår av forskrift om konsekvensutredninger §§ 6 og 8. Kommunal– og distriktsdepartementet har utgitt Veileder om konsekvensutredning for planer etter plan- og bygningsloven.

Kravet om planprogramgjelder for kommuneplanens arealdel etter § 11-5 og regionale planer etter § 8-1, kommunedelplaner etter § 11-1, og områdereguleringer etter § 12-2 når planene fastsetter rammer for tiltak i forskrift om konsekvensutredninger vedlegg I og II. Dette er en utvidelse i forhold til plan- og bygningsloven av 1985, hvor kravet til planprogram for oversiktsplaner bare gjaldt for planer med retningslinjer eller rammer for utbygging. Reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven for tiltak nevnt i vedlegg I i forskriften skal også ha planprogram.

For regional plan og kommuneplanens samfunnsdel vil det ikke alltid være nødvendig å utarbeide et separat planprogram. Dersom oppstart av planarbeidet sammenfaller i tid med arbeidet med regional eller kommunal planstrategi, vil arbeidet med planprogrammet helt eller delvis kunne inngå i planstrategien. Dette betinger imidlertid at den regionale eller kommunale planstrategien imøtekommer kravene til planprogram, både hva angår innhold og behandlingsprosess.

Dersom det skal gjennomføres en konsekvensutredning av planen som planprogrammet skal ligge til grunn for, må planprogrammet også redegjøre for behovet for utredninger.

Det er forslagsstiller som har ansvaret for å utarbeide forslag til planprogram. Ansvarlig myndighet skal fastsette programmet. For oversiktsplaner og områdereguleringer etter plan- og bygningsloven vil planmyndigheten normalt både være forslagsstiller og ansvarlig myndighet. For detaljreguleringsforslag vil det vanligvis være en privat forslagsstiller, men det er kommunen som planmyndighet og ansvarlig myndighet som fastsetter planprogrammet. Innenfor rammene av lov og forskrift kan forslagsstiller og kommunen bli enige om oppgavefordeling knyttet til høring og bearbeiding av planprogram for private reguleringsforslag. Dersom kommunen nekter å fremme forslagsstillers forslag til planprogram, kan beslutningen ikke påklages, men forslagsstilleren kan kreve å få avgjørelsen forelagt kommunestyret, jf. § 12-9 siste ledd.

Planprogrammet er et fleksibelt verktøy for den tidlige fasen av planarbeidet og skal tilpasses den konkrete plansituasjonen og planbehovet. Som et minimum skal planprogrammet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. Dette gjelder uavhengig av om planprogrammet skal ligge til grunn for et planforslag med konsekvensutredning eller ikke.

For planer som omfattes av kravet om konsekvensutredninger, jf. § 4–2 andre ledd, skal planprogrammet også gjøre rede for behovet og opplegget for utredning av planens virkninger for miljø og samfunn og hvordan dette arbeidet skal gjennomføres. Det fastsatte planprogrammet må være utformet på en måte som gjør at det i etterkant kan tas stilling til om gjennomført planarbeid, herunder utredninger, er utført i samsvar med planprogrammet. Det er gitt nærmere bestemmelser om planprogram for planer med virkninger for miljø og samfunn i forskrift om konsekvensutredning § 6 og kapittel 4.

Et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen vil være å vurdere relevante og realistiske alternativer. Dette er forankret i direktivene som ligger til grunn for lovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Alternativvurderinger kan både dreie seg om alternative områder for lokalisering av det aktuelle tiltaket, om ulik plassering innenfor reguleringsområdet og om alternative tiltak for å redusere ulempene av en foreslått utbygging. For reguleringsplaner i samsvar med overordnet plan, vil det sjelden være aktuelt å utrede alternativ lokalisering. Utredning av alternativer er omtalt i forskrift om konsekvensutredninger §§ 14, 19, 20 og 32.

Forslagsstiller har et selvstendig ansvar for å redegjøre for hvilke relevante og realistiske alternativer som foreligger og hvordan disse foreslås tatt med i det videre plan- og utredningsarbeidet. Det er likevel planmyndigheten som gjennom fastsettelsen av planprogrammet avgjør hvilke alternativer som skal inngå i utredningsarbeidet og på hvilket nivå de skal utredes.

Planprogrammet skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varslingen. I de fleste tilfeller vil være hensiktsmessig at høring av forslag til planprogram skjer senest samtidig med varsling av planoppstart. Det kan imidlertid være situasjoner der det vil være hensiktsmessig at innspill ved varsel om planoppstart legges til grunn for utarbeidelse av forslag til planprogram. Dette vil f. eks. kunne gjelde ved planleggingen av større samferdselsprosjekter.

Høringsfrist for forslag til planprogram er minimum 6 uker, jf. §§ 11-13 og 12-9 og forskrift om konsekvensutredninger. En nærmere beskrivelse av behandlingen av planprogram for ulike plantyper er gitt under veilederens omtale av hver enkelt plantype.

Det er viktig at forslag til planprogram gis en tydelig utforming før det legges ut til høring og offentlig ettersyn. Det forutsettes at planprogrammet inneholder nødvendig informasjon og er av en slik kvalitet at det gir grunnlag for medvirkning og relevante innspill fra berørte myndigheter og andre med interesse i planarbeidet. Det er derfor nødvendig med en åpen prosess for å komme frem til et godt planprogram. For berørte myndigheter skal planprogrammet også danne grunnlag for disse myndighetenes vurdering av om planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale interesser. Det fastsatte planprogrammet må være utformet slik at det i etterkant kan tas stilling til om planforslaget med konsekvensutredning er utarbeidet i tråd med planprogrammet.

Det fastsatte planprogrammet vil være utgangspunktet for å vurdere kvaliteten av planprosessen. Dersom det er gjennomført et programarbeid i tilknytning til regional eller kommunal planstrategi, vil dette gi grunnlag for å begrense omfanget av planprogrammet for konkrete regionale og kommunale planer til de spørsmål som ikke er håndtert og avklart i planstrategien. Det er gitt nærmere bestemmelser om hvordan planprogrammer skal behandles i bestemmelsene for behandling av de ulike plantypene. Det er som hovedregel fylkeskommunen som fastsetter planprogrammet for regionale planer og kommunen for kommunale planer. For noen planarbeider vil det imidlertid være aktuelt at en annen myndighet enn den som er planmyndighet for den aktuelle plantypen, fastsetter planprogrammet. Dette kan være aktuelt dersom planen omfatter flere kommuner eller fylker, eller dersom nasjonale eller viktige regionale hensyn tilsier det.

Det kan også utarbeides og fastsettes planprogram som grunnlag for senere oppstart av planarbeid, hvor planprogrammet kan bidra til å avklare overordnede rammebetingelser og valg av grep for det videre planarbeidet, jf. § 32 i forskrift om konsekvensutredninger. I slike situasjoner kan også planprogrammet legges til grunn for arbeidet med flere reguleringsplaner innenfor et større område. Planprogrammet kan også benyttes som et verktøy for å avklare lokaliseringsvalg, for eksempel for større offentlige virksomheter hvor ulike lokaliseringsalternativer i flere forskjellige kommuner kan være aktuelt.

Gjennom høringen av planprogrammet skal berørte regionale og statlige myndigheter varsle planmyndigheten dersom de mener at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn. Dette skal da fremgå av uttalelsen til forslaget til planprogram. Det vil da på et tidlig tidspunkt i planprosessen kunne tas hensyn til uttalelsen både når det gjelder spørsmålet om planforslag bør fremmes, hva som i tilfelle bør utredes og hvilke avbøtende tiltak som bør vurderes.

For planer som kan få vesentlige miljøvirkninger i en annen stat, pålegger loven planmyndigheten å sende forslag til planprogram til berørte myndigheter i denne staten til uttalelse før planprogrammet fastsettes. Denne bestemmelsen er begrunnet i Norges internasjonale forpliktelser på dette området gjennom gjeldende EU-direktiver og konvensjonen om konsekvensutredninger av tiltak som kan ha grenseoverskridende virkninger (Espoo-konvensjonen), med tilhørende protokoll. Nærmere krav til behandling av planer som kan få vesentlige virkninger i en annen stat er gitt i forskrift om konsekvensutredninger, kapittel 8.

Til § 4-2 Planbeskrivelse og konsekvensutredning

Planbeskrivelse

Som en generell regel gjelder det at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak. Dette er en meget viktig bestemmelse for å sikre fornuftige og unngå vilkårlige planvedtak, hvor det tas hensyn til alle interesser når beslutningen skal tas.

Bestemmelsen setter videre et særlig krav om at planbeskrivelsen må vise planens forhold til andre planer som gjelder for området. Det skal være en sammenheng i plansystemet. Det er særlig viktig at det gjøres klart om planen er i samsvar med gjeldende overordnete planer eller innebærer endringer. For enkelte situasjoner gjelder det forskjellige saksbehandlingsregler for planforslag som er henholdsvis i samsvar med og i strid med overordnete planer.

Planbeskrivelsen skal inngå i planforslaget når dette sendes på høring. Den skal være så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen. Den må også vise hva planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Det er dette som ligger i uttrykket «virkninger». Det er opp til planmyndighetene å vurdere om planbeskrivelsen er dekkende. Mangler ved planbeskrivelsen vil kunne være en saksbehandlingsfeil.

Planbeskrivelsen må fremkomme tydelig i de dokumentene som legges frem til behandling når planen skal vedtas. For arealplaner supplerer planbeskrivelsen plankartet og de bestemmelser som skal gjelde i planområdet.

Konsekvensutredning

Bestemmelsene om konsekvensutredninger etter dette kapitlet innebar en videreføring av bestemmelsene i § 16–2 og kap. VII–a i plan- og bygningsloven av 1985. Sammen med ny forskrift om konsekvensutredninger trådte lovendringene i kraft 1. april 2005. Denne forskriften ble avløst av en ny forskrift i 2009 og deretter 2015, som igjen ble avløst av forskrift av 21. juni 2017 nr. 854, i kraft 1. juli 2017. Lovendringen ga de nødvendige lovmessige rammer for iverksetting av EU-direktiv om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer (rådsdirektiv 2001/42/EF). EU-direktiv 85/337/EØF av 27. juni 1985 om visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger, og EU-direktiv 97/11/EF av 3. mars 1997 om endringer av direktiv 85/337/EØF, (se kodifisering av direktivene i direktiv 2011/92/EU) er fra tidligere av implementert i plan- og bygningsloven.

Hensikten med bestemmelsene om konsekvensutredninger er at hensynet til miljø og samfunn blir tatt i betraktning under forberedelser av planer, og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, planen kan gjennomføres.

Kravet om konsekvensutredning gjelder for regionale planer og kommuneplaner som fastsetter retningslinjer eller rammer for fremtidig utbygging, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Dette innebærer at både oversiktsplaner som avklarer hovedgrepene i den fremtidige arealbruken og detaljreguleringer for konkrete utbyggingstiltak omfattes av kravet om konsekvensutredninger.

I forhold til tidligere bestemmelser om konsekvensutredninger er begrepet «naturressurser» tatt ut. Dette innebærer likevel ingen svekkelse av hensynet til naturressurser i konsekvensutredninger. De miljømessige virkningene for en naturressurs, f.eks. forurensning av jord eller vann, hører imidlertid inn under «miljø», mens andre konsekvenser, som f.eks. økonomiske konsekvenser knyttet til reduserte muligheter for uttak eller utvinning av ressursen, faller inn under begrepet «samfunn».

For planer som omfattes av bestemmelsen skal det som en del av planarbeidet utarbeides en konsekvensutredning som redegjør for planens virkninger for miljø og samfunn. Planforslag med konsekvensutredning skal normalt utgjøre et samlet dokument, men det kan variere hvordan konsekvensutredningen skal presenteres i plandokumentet. Det skal likevel gå klart frem hva som er planens konsekvensutredning.

Konsekvensutredningen skal utarbeides på grunnlag av fastsatt planprogram, jf. pbl. § 4–1, og gi en beskrivelse og vurdering av planens konsekvenser for relevante miljø- og samfunnstema. Konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad må tilpasses den aktuelle plantype og behov for avklaringer. For regionale planer, kommuneplanens arealdel og områderegulering med lav detaljeringsgrad vil det særlig være virkningene av foreslåtte utbyggingsstrategier og av de samlete virkningene av planens arealendringer som vil måtte utredes. Grad og omfang ved vurdering av enkeltområder vil være avhengig av forhold som størrelse, antatte verdier i området, konfliktnivå og omfanget av virkninger.

Fokuset i konsekvensutredning for reguleringsplaner (detaljregulering) vil være på virkningene av det konkrete utbyggingstiltak som det reguleres for. Det er likevel planen som helhet som skal konsekvensutredes.

Et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen vil være å vurdere relevante og realistiske alternativer. Hvilke alternativer som skal utredes, og på hvilket detaljeringsnivå, fastsettes gjennom planprogrammet. Et viktig prinsipp vil normalt være at spørsmål om alternativ lokalisering hører hjemme på oversiktsplannivå. På detaljreguleringsnivå vil alternativvurderinger som oftest dreie seg om alternative plassering, omfang, utforming og teknologi med sikte på å redusere ulemper av en foreslått utbygging. For reguleringsplaner i strid med oversiktsplan kan det være aktuelt å stille krav vurdering av alternativ lokalisering. For statlige utbyggingstiltak bør det også stilles krav til utredning av alternativ lokalisering.

Behandlingen av konsekvensutredningen inngår som en integrert del av planbehandlingen og er nærmere beskrevet under bestemmelsene for den enkelte plantype. For planer som omfattes av bestemmelsen, er det et generelt krav at det i saksframlegget til vedtak skal fremgå hvordan virkningene av planforslaget med konsekvensutredning og innkomne uttalelser er vurdert, hvilken betydning disse er tillagt og hvordan dette er fulgt opp gjennom bestemmelser til vedtaket. Det er også krav til at saksframlegget med begrunnelse skal være offentlig tilgjengelig, og at vedtaket i saken skal kunngjøres.

I forbindelse med konsekvensutredning av planer reiser det seg en rekke detaljspørsmål som det ikke har vært naturlig å regulere eller fastlegge i selve loven. I loven er det derfor gitt hjemmel til å gi de forskrifter som anses nødvendige. I forskrift om konsekvensutredninger er det blant annet gitt utfyllende bestemmelser om hvilke reguleringsplaner som omfattes, krav til innhold i planprogram og konsekvensutredning, samt nærmere bestemmelser om ansvar og kostnadsdekning. Det er videre gitt supplerende bestemmelser knyttet til arbeidet med konsekvensutredninger for å ivareta internasjonale forpliktelser på området.

I arbeidet med konsekvensutredninger etter denne bestemmelsen skal også krav til utredning og dokumentasjon som følger av annet lovverk og som må anses som relevante i den aktuelle plan- og utredningssituasjonen, ivaretas.

Til § 4-3 Samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyse

Samfunnssikkerhet og risiko- og sårbarhetsanalyser

Formålet med bestemmelsen, som var ny i 2008, er å gi grunnlag for å forebygge risiko for skade og tap av liv, helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv. Oppgaven består i å ha sikkerhet som et perspektiv og en oppgave både i den sektorovergripende samfunnsplanleggingen, og i arealplanleggingen. Det er også en viktig sammenheng mellom samfunnsplanlegging og arealplanlegging på dette feltet.

Oppgaven tilligger enhver offentlig myndighet som deltar i planleggingen og har ansvar for oppgaver som har betydning for samfunnssikkerheten. Bestemmelsen retter seg spesielt mot å forhindre at det gjennom arealdisponeringen skapes særlig risiko. I utgangspunktet er det mulig å unngå å bruke arealer som inneholder uønsket risiko og sårbarhet. Der risiko og sårbarhetsforhold er til stede, bør det føre til forsiktighet når det gjelder å ta i bruk arealet.

Alternativt må bygninger og/eller areal utformes og brukes på en slik måte at skadepotensialet holdes på et akseptabelt nivå.

Planmyndigheten har en plikt til å påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for et planområde. Risiko og sårbarhet kan på den ene siden knytte seg til arealet slik det er fra naturens side, som f.eks. at det er utsatt for flom, ras eller radonstråling. Det kan også oppstå som en følge av arealbruken, f.eks. ved måten viktige anlegg plasseres i forhold til hverandre, eller hvordan arealene brukes. Innspill til arealplanleggingen om slike forhold må komme fra de relevante planmyndigheter og tilsynsmyndigheter. Analysen vil inngå som et viktig grunnlag for planarbeidet. Risiko- og sårbarhetsanalyse er et generelt krav. For de planer som omfattes av et særskilt krav til konsekvensutredning, jf. pbl. § 4–2 andre ledd, vil risiko- og sårbarhetsanalysen som hovedregel inngå som en del av de utredninger som skal gjennomføres i denne sammenhengen. Opplegget for arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalysen må da tas inn i planprogrammet. Plikten til å få utført en slik analyse vil som hovedregel ligge på forslagsstilleren for planen.

Skal risiko- og sårbarhetsanalyser få praktisk betydning, må resultatene i nødvendig utstrekning komme til uttrykk i planene. Når det knytter seg fare, risiko eller sårbarhet til visse arealer, eller bestemt bruk av arealer, skal dette markeres i kommuneplanens arealdel som hensynssone med slike bestemmelser, herunder forbud, som er nødvendig for å avverge skade og tap. Ros-analyser etter § 4-3 knytter seg til areal-/utbyggingsplaner.

Men sikkerhets- og risikospørsmål skal også vurderes i andre typer planer, jf. § 3-1. Blant annet er det fastsatt en kommunale beredskapsplikt for kommunedelplaner i sivilbeskyttelsesloven.

Kongen har hjemmel til i forskrift å gi utfyllende bestemmelser om bruken av risiko- og sårbarhetsanalyser. Det reiser seg mange spørsmål av teknisk art i arbeidet med slike analyser og om hvordan de skal innpasses i planleggingen på en god måte.

Det er så langt ikke gitt forskrifter til lovbestemmelsen.

Norge er bundet av kravene i Seveso III-direktivet. Seveso-direktivets formål er å forebygge storulykker der farlige kjemikalier inngår, samt begrense de konsekvenser storulykker kan få for mennesker, miljø og materielle verdier, og gjennom dette sikre høy grad av beskyttelse på en enhetlig og effektiv måte. Med hjemmel i brann- og eksplosjonsvernloven er det fastsatt en egen forskrift om tiltak for å forebygge og begrense konsekvensene av storulykker (storulykkeforskriften). Storulykkeforskriften implementerer kun Seveso III-direktivets krav til virksomheter. Pbl. § 4-3 vil imidlertid også omfatte slike farlige virksomheter, og det er i hovedsak gjennom bestemmelsene i plan- og bygningslovgivningen at norske myndigheter må sørge for at kravene i Seveso III-direktivet blir innarbeidet.

Kommunen har som planmyndighet ansvaret for forvaltningen av arealene i kommunen. Den får derved også ansvar for planlegging knyttet til plassering av virksomheter som er omfattet av storulykkeforskriften, og endringer i omgivelsene rundt eksisterende virksomheter. Myndighetene skal i sin arealbrukspolitikk ta hensyn til det langsiktige behovet for å opprettholde egnet avstand mellom virksomheter omfattet av direktivet og boligområder, bygninger og områder med offentlig ferdsel, viktige trafikkårer, rekreasjonsområder og sårbare naturområder. Direktivet krever at myndighetene har ordninger som ivaretar at allmennheten blir hørt ved etablering av ny virksomhet eller ved endring i eksisterende virksomhet, og at det blir gitt informasjon når slike beslutninger er tatt. Dette ivaretas gjennom kommunens arealplaner, og i saksbehandling av tillatelser etter plan- og bygningsloven.