1 Hovedlinjer i den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi

Hovedtrekk

Hovedmålet for Regjeringens økonomiske politikk er arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Med utgangspunkt i den nordiske modellen vil Regjeringen fornye og utvikle de offentlige velferdsordningene, bidra til en mer rettferdig fordeling og til et arbeidsliv der alle kan delta. Regjeringen vil legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet, innenfor rammer som sikrer at framtidige generasjoners muligheter for å dekke sine behov ikke undergraves. En slik bærekraftig utvikling krever en ansvarlig politikk med vekt på natur- og miljøhensyn, en langsiktig forvaltning av nasjonalformuen, et opprettholdbart pensjonssystem, et velfungerende næringsliv og en sterk og effektiv offentlig sektor.

Hovedoppgaven for den økonomiske politikken i Norge i 2009 og 2010 har vært å bidra til at sysselsettingen holdes oppe, og begrense økningen i arbeidsledigheten. Dette har vi lykkes godt med. Både nedgangen i produksjon og oppgangen i arbeidsledighet har vært relativt liten i internasjonal målestokk. Mens BNP hos våre handelspartnere falt med over 3 pst. i 2009, anslås nedgangen i norsk fastlandsøkonomi nå til 1,4 pst. Denne forskjellen avspeiler seg også i arbeidsmarkedet, der arbeidsledigheten økte til rekordhøye 10 pst. både i euroområdet og i USA ved siste årsskifte. Oppgangen i Norge har vært vesentlig mindre – fra 2½ pst. sommeren 2008 til knapt 3½ pst. nå. Det norske ledighetsnivået er langt under nivået i de fleste andre industriland og lavere enn det gjennomsnittlige ledighetsnivået her hjemme for de siste 20 årene. Utfordringen framover er å ta vare på disse gode resultatene, opprettholde handlefriheten i finanspolitikken og unngå et for høyt kostnadsnivå.

Finanskrisen og det påfølgende internasjonale tilbakeslaget innebar en betydelig fare for at også norsk økonomi skulle rammes av den kraftigste nedgangskonjunkturen på flere tiår. På denne bakgrunn ble finanspolitikken dreid kraftig i ekspansiv retning i 2009 og 2010. Også pengepolitikken ble raskt lagt om i en mer ekspansiv retning, og Norges Banks styringsrente ble fra høsten 2008 og fram til sommeren 2009 redusert til 1¼ pst., det laveste nivået noensinne. Siden da er styringsrenten satt opp med ¾ prosentpoeng til 2 pst. Dette er fortsatt et svært lavt rentenivå.

Fra andre halvår 2009 har aktiviteten i internasjonal økonomi vært på vei opp igjen, etter at finanskrisen førte til det sterkeste tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Oppgangen ventes å fortsette også neste år. Den statsfinansielle situasjonen i industrilandene skaper imidlertid en viss usikkerhet om styrken i veksten. Mange land må stramme kraftig inn i sine budsjetter for å hindre at statsgjelden kommer ut av kontroll.

Ny informasjon siden framleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett 2010 i mai tilsier at veksten i norsk økonomi fortsetter om lag som anslått, men at tempoet inn i 2010 var noe lavere enn tidligere lagt til grunn. Det er særlig privat konsum som har utviklet seg svakere enn ventet. Framover venter vi at veksten i det private konsumet vil ta seg opp igjen. Veksten i fastlandsøkonomien anslås nå til 1,7 pst. i år, en nedjustering på 0,4 prosentpoeng siden Revidert nasjonalbudsjett. For 2011 anslås veksten til 3,1 pst. Dette er 0,4 prosentpoeng mer enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, og rundt ½ prosentpoeng over den beregnede trendveksten i økonomien.

Arbeidsmarkedet har vist en stabil utvikling den siste tiden. Fallet i sysselsettingen stoppet opp mot slutten av fjoråret, og ledigheten antas å holde seg forholdsvis stabil rundt 3½ pst. i 2010 og 2011. Det er imidlertid usikkerhet om den økonomiske utviklingen framover og om virkningene for arbeidsmarkedet.

Regjeringen følger handlingsregelen for en gradvis innfasing av oljeinntekter i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen. Slik sørger vi for at petroleumsformuen kan bli til glede både for nåværende og framtidige generasjoner.

Handlingsregelen åpner for å bruke mer enn forventet fondsavkastning i år med konjunkturtilbakeslag, samtidig som bruken av oljeinntekter bør ligge under forventet realavkastning i år med høy aktivitet og press i økonomien. Denne handlefriheten er brukt aktivt i 2009 og 2010 for å bekjempe virkningene av finanskrisen på sysselsetting og arbeidsledighet. Som følge av dette er imidlertid bruken av oljeinntekter kommet opp på et nivå vesentlig over 4-prosentbanen. Etter hvert som veksten tar seg opp og utsiktene bedres, er det viktig å vende tilbake til 4-prosentbanen. En ekspansiv budsjettpolitikk i nedgangskonjunkturer må etterfølges av innstramminger når situasjonen i økonomien normaliseres, slik at den økonomiske politikken kan legge til rette for en stabil økonomisk utvikling både på kort og lang sikt.

Med utsikter til vekst over trend i fastlandsøkonomien i 2011 og stabilisering av ledigheten klart under det historiske gjennomsnittet, vil det være i tråd med handlingsregelen å stramme til i budsjettet og redusere avstanden til 4-prosentbanen. Regjeringen har funnet det riktig å holde oljepengebruken reelt uendret fra 2010 til 2011, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Dette tilsvarer en budsjettinnstramming på 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettet bidrar dermed til å dempe aktivitetsveksten i norsk økonomi neste år, etter to år med kraftige stimulanser gjennom finanspolitikken. Både hensynet til de statlige finansene på lang sikt og hensynet til pengepolitikken, kronekursen og konkurranseutsatte sektorer tilsier en slik innretning av 2011-budsjettet.

Etter at budsjettet for 2010 ble lagt fram i fjor høst, er det kommet ny informasjon om utviklingen på budsjettets inntekts- og utgiftsside som har ført til en klar reduksjon i avstanden til 4-prosentbanen i inneværende år. Det gjelder bl.a. økte anslag for strukturelle skatter og reduserte anslag for utgifter til sykepenger i folketrygden og til mottak av asylsøkere. Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2011 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 128,1 mrd. kroner, som er 7,4 mrd. kroner over 4-prosentbanen. Med om lag uendret oljepengebruk i faste priser fra 2011 til 2012 anslås underskuddet å være tilbake på 4-prosentbanen i 2012.

Innenfor den foreslåtte rammen for bruk av petroleumsinntekter og et uendret skattenivå foreslår Regjeringen en rekke tiltak for å styrke de brede fellesskapsløsningene og legge til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet. I budsjettforslaget for 2011 prioriteres kvalitetsheving og utvidelse av offentlig tjenester innen helse, omsorg, skole og barnehage, samtidig som viktige miljøoppgaver styrkes og de sosiale og økonomiske forskjellene reduseres. Bevilgningene til samferdsel, politiet og kulturformål økes betydelig.

Bedre vekstutsikter internasjonalt, men høy statsgjeld gir betydelig usikkerhet

Aktiviteten i internasjonal økonomi har tatt seg klart opp siden sommeren i fjor. Veksten har vært særlig sterk i framvoksende økonomier som Kina og India, men også i USA og Europa har den økonomiske aktiviteten tatt seg opp. Det legges nå til grunn en BNP-vekst hos Norges handelspartnere på om lag 3 pst. både i år og neste år. For inneværende år er dette en oppjustering fra Revidert nasjonalbudsjett på ½ prosentpoeng, særlig som følge av sterkere vekst i Tyskland og Sverige i første halvår enn tidligere lagt til grunn. Anslaget for neste år er om lag uendret.

Usikkerheten i anslagene er betydelig, bl.a. som følge av den statsfinansielle situasjonen i industrilandene. For flere europeiske land falt tilliten til statens evne til å betjene sin gjeld markert gjennom våren i år, og markedsrentene på deres statslån gikk betydelig opp. EU og IMF fant det derfor nødvendig å iverksette omfattende støttetiltak til utsatte land. Det er store forskjeller i vekstutsiktene mellom de ulike eurolandene, og det er særlig de landene som har statsfinansielle problemer som sliter med lav økonomisk vekst. En rekke EU-land har vedtatt eller varslet omfattende budsjettinnstramminger. Situasjonen i Europa illustrerer hvor viktig det er å føre en ansvarlig og langsiktig finanspolitikk.

Selv om toppen nå ser ut til å være passert er arbeidsledigheten hos Norges handelspartnere fortsatt svært høy. Høy ledighet stiller den økonomiske politikken overfor store utfordringer i mange industriland, der betydelig oppmerksomhet nå må rettes inn mot å bringe statsfinansene tilbake på trygg grunn. Svikt i tilliten til at myndighetene makter å rette opp offentlige finanser kan føre til en destabiliserende økning i rentene på statslån, slik vi har sett i Hellas. Når flere land må stramme inn i budsjettpolitikken, kan det bidra til at sentralbankenes styringsrenter kan bli liggende lavt lenge. Høy ledighet som varer over tid, kan også føre til betydelig tap av kompetanse, økte sosiale spenninger og en mer ustabil utvikling i det enkelte land.

Norsk økonomi har klart seg godt gjennom finanskrisen

Norge har klart seg bedre enn de fleste andre land gjennom finanskrisen. Etter nedgang gjennom andre halvår 2008 og inn i 2009 tok den økonomiske aktiviteten seg opp igjen fra 2. kvartal i fjor. Vekst i privat og offentlig konsum, og etter hvert også i eksporten av tradisjonelle varer, bidro til å trekke aktiviteten opp.

I Revidert nasjonalbudsjett 2010 ble veksten i norsk fastlandsøkonomi anslått til 2,1 pst. i år, mens veksten neste år ble anslått til 2,7 pst., som er om lag på linje med gjennomsnittet for de siste 40 årene. Ny informasjon siden Revidert nasjonalbudsjett ble lagt fram tilsier at veksten i norsk økonomi fortsetter, men at tempoet inn i 2010 var noe lavere enn tidligere lagt til grunn. Det er særlig privat konsum som har utviklet seg svakere enn ventet. Økt forbrukertillit, forholdsvis god inntektsvekst, lave renter og lav arbeidsledighet trekker i retning av at konsumveksten tar seg opp framover. Økte investeringer og lageroppbygging trakk den økonomiske veksten opp i 2. kvartal, og ledere i industrien venter videre vekst i industriproduksjonen framover. Samtidig ser investeringer i petroleumssektoren ut til å bli høyere neste år enn tidligere antatt.

Som følge av den relativt svake utviklingen i 1. kvartal ligger det an til at veksten i fastlandsøkonomien blir noe lavere i inneværende år enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. Som omtalt ovenfor anslås veksten i fastlandsøkonomien nå til 1,7 pst. i 2010 og til 3,1 pst. 2011.

Tilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen førte til et fall i sysselsettingen i Norge, men nedgangen stoppet opp i fjor høst. Også yrkesdeltakelsen har avtatt, særlig blant de yngste, og dette har bidratt til å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. Slik den måles i Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) har ledigheten sesongjustert ligget på 3¼-3½ pst. av arbeidsstyrken siden 3. kvartal i fjor. Ledigheten har blitt klart lavere enn antatt i fjor vinter. Utviklingen de siste månedene og de økonomiske utsiktene framover tilsier at ledigheten kan bli liggende rundt 3½ pst. både i 2010 og 2011. Dette er klart under gjennomsnittet for de siste 20 årene på 4¼ pst. Også i internasjonal sammenheng er den norske ledigheten svært lav.

På bakgrunn av årets lønnsoppgjør anslås den samlede lønnsveksten i inneværende år til 3¼ pst., det samme som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Et høyt kostnadsnivå i Norge, svært lav lønnsvekst blant våre handelspartnere og usikre markedsutsikter for store deler av konkurranseutsatt sektor kan tilsi at oppgjørene også til neste år vil bli relativt moderate. I denne meldingen er det lagt til grunn en lønnsvekst på 3¼ pst. også i 2011.

Styrkingen av kronen gjennom 2009 og lav inflasjon internasjonalt slår nå ut i lavere priser på importerte konsumvarer. Den underliggende konsumprisveksten (målt ved KPI-JAE) har avtatt gjennom inneværende år og har de siste månedene ligget rundt 1,3-1,4 pst. Utviklingen i elektrisitetsprisene har bidratt til at veksten i totalindeksen (KPI) så langt i år har vært høyere enn veksten i KPI-JAE. Veksten i KPI-JAE anslås til 1,5 pst. i år og 1,9 pst. neste år.

Oljeprisen økte gjennom årets fire første måneder og lå i begynnelsen av mai på i overkant av 520 kroner per fat. Med økende uro i de internasjonale finansmarkedene stanset oppgangen, og de siste månedene har det vært store svingninger i oljeprisen. Så langt i år har oljeprisen i gjennomsnitt vært i underkant av 470 kroner per fat. Det er i denne meldingen lagt til grunn en oljepris på 475 kroner i 2010 og 485 kroner i 2011, som er på linje med anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2010. Også anslagene på gassprisen er holdt uendret.

Orden i økonomien er det beste vernet mot økonomiske kriser

Norge har en meget åpen økonomi. Våre viktigste eksportvarer selges til priser som bestemmes i internasjonale markeder. Norge er samtidig en stor kapitaleksportør og en viktig investor i det internasjonale finansmarkedet. Dette betyr at vi er sårbare for svingninger i internasjonal økonomi. Senest merket vi dette gjennom finanskrisen. Det er ikke mulig fullt ut å skjerme seg for kriser og store svingninger i verdensøkonomien.

Vi kan likevel forberede oss ved å bygge forsvarsverk for å stå imot eller begrense virkningene av slike hendelser. Vårt viktigste forsvarsverk mot kriser som kommer utenfra, er god styring av vår egen økonomi. Samtidig er dette også viktig for å hindre og forebygge kriser vi kan påføre oss selv. I budsjettpolitikken handler det om at utgiftene ikke skal overstige inntektene over tid. I gode tider bør vi bygge opp reserver som kan nyttes til å dempe virkningen av nedturer i økonomien. I sin enkelhet er det dette handlingsregelen for bruken av oljeinntekter sørger for. Denne regelen sier at vi i det enkelte års statsbudsjett normalt skal bruke 4 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Slik bruker vi av oljeinntektene på en måte som er bærekraftig over tid, samtidig som vi bygger opp reserver for framtidige generasjoner.

Vi kan også forberede oss gjennom inntektsoppgjørene. Dette forutsetter lønnsoppgjør der hensynet til konkurranseutsatte næringer kommer i forgrunnen. En hovedoppgave framover blir dessuten å styrke produksjonsgrunnlaget i fastlandsøkonomien, slik at vi har mer å bygge på når petroleumsinntektene etter hvert avtar. Dette kan underbygges av måten utgiftene i statsbudsjettet brukes på. Det er viktig å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i infrastruktur som veier, jernbane og «elektroniske hovedveier». Likevel vil investeringer i arbeidskraften være det mest betydningsfulle. Arbeidskraften er uten sammenlikning vår viktigste ressurs. Det hadde ikke vært mulig å bygge landet og den norske velferdsstaten uten tilstrekkelig tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft.

Norge er i en spesielt gunstig økonomisk situasjon. Svært få land har så sterke statsfinanser som Norge. Samtidig har befolkningen gjennomgående høy materiell velstand og nyter godt av en velferdsstat av god kvalitet. Helt siden andre verdenskrig har vi hatt betydelig vekst i norsk økonomi som har gitt grunnlag for en sterk velferds- og velstandsøkning. Dette er et resultat av politiske valg og en ansvarlig økonomisk politikk gjennom mange år. At det vil fortsette slik, er derfor ikke naturgitt. Store utfordringer knyttet til aldringen av befolkningen og klimaspørsmålet kan bryte de gunstige utviklingslinjene. Vi må ikke bruke eller forbruke så mye i dag at det reduserer mulighetene for generasjonene som kommer etter oss. Dette er den beste måten å møte framtidige utfordringer på. Derfor må de politiske valg vi gjør i dag i stor grad ha et langsiktig mål.

Avveiingene i den økonomiske politikken

For å møte finanskrisen og det påfølgende internasjonale tilbakeslaget ble pengepolitikken lagt kraftig om, og Norges Banks styringsrente ble gjennom høsten 2008 og fram til sommeren 2009 redusert med 4½ prosentpoeng, til det laveste nivået noensinne. I tillegg ble det gjennomført omfattende tiltak for å bedre forholdene i finansmarkedene og lette tilgangen til lån for husholdninger, bedrifter og kommuner.

I lys av den vanskelige økonomiske situasjonen ble også finanspolitikken dreid kraftig i ekspansiv retning i 2009 og 2010. Alternativet ville vært et kraftigere fall i sysselsettingen og en vesentlig høyere arbeidsledighet. Dette har vi klart å unngå. Men samtidig har den ekspansive finanspolitikken ført bruken av oljeinntekter opp på et høyt nivå, og betydelig over 4-prosentbanen.

Etter at budsjettet for 2010 ble lagt fram i fjor høst er det imidlertid kommet ny informasjon om utviklingen på budsjettets inntekts- og utgiftsside som innebærer en klar reduksjon i avstanden til 4-prosentbanen. For 2010 anslås det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet nå til 124,8 mrd. kroner. Avstanden til 4-prosentbanen i 2010 er redusert med 6,7 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2010 og med 25,5 mrd. kroner siden Nasjonalbudsjettet 2010. Avviket fra 4-prosentbanen i 2010 anslås nå til vel 19 mrd. kroner i 2010-priser.

Med utsikter til vekst i overkant av trend i fastlandsøkonomien i 2011 og stabilisering av ledigheten vil det være i tråd med retningslinjene å stramme noe til i budsjettet og redusere avstanden til 4-prosentbanen slik Regjeringen har varslet. Det er flere grunner til dette:

• Hensynet til industrien og andre konkurranseutsatte næringer. Tilbakeslaget internasjonalt som fulgte av finanskrisen, ga et markert fall i etterspørsel og lavere priser for mange virksomheter i konkurranseutsatt sektor. Samtidig har mange år med sterk lønnsvekst brakt kostnadene opp på et langt høyere nivå enn hos våre handelspartnere. Disse forholdene svekker lønnsomheten og gjør eksportrettede virksomheter sårbare for en ytterligere styrking av kronen. Norges Bank har framhevet at et særnorsk høyt rentenivå kan bidra til en sterkere krone, som særlig vil ramme det konkurranseutsatte næringslivet. Banken har også pekt på at fortsatt høy bruk av oljepenger isolert sett vil bidra til at renten i Norge må settes høyere enn det som ellers ville vært tilfelle. Utfordringene for pengepolitikken forsterkes av at sterk gjeldsvekst i mange industriland gir behov for betydelig finanspolitisk konsolidering som kan bidra til en lang periode med svært lave styringsrenter internasjonalt. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan en lette presset på pengepolitikken og på konkurranseutsatt sektor. En slik politikksammensetning kan bidra til en mer balansert utvikling i norsk økonomi.

• Generasjonskontrakten. Vi står overfor store langsiktige utfordringer i finanspolitikken som følge av en aldrende befolkning. Mens befolkningsutviklingen i Norge de siste 20 årene har vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, vil en stigende andel eldre etter hvert legge et stort press på offentlige budsjetter. Hensynet til langsiktig bærekraft i statsfinansene taler for at bruken av oljeinntekter raskt bringes tilbake til 4-prosentbanen.

Regjeringen har lagt stor vekt på å komme tilbake til 4-prosentbanen forholdsvis raskt. Denne banen har en svært god begrunnelse, og det må ikke skapes tvil om den. Regjeringen har funnet det riktig å holde bruken av oljepenger på samme nivå i 2011 som i 2010, regnet i faste 2011-kroner. Det gir et strukturelt, oljekorrigert underskudd i 2011 på 128,1 mrd. kroner, og avstanden til 4-prosentbanen anslås til 7,4 mrd. kroner. Et uendret underskudd målt i faste priser betyr at underskuddet reduseres målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Forslaget innebærer en budsjettinnstramming på 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Budsjettet for 2011 vil dermed bidra til å dempe presset mot pengepolitikken, kronekursen og konkurranseutsatt industri.

Regjeringens forslag til 2011-budsjett innebærer at en med om lag uendret oljepengebruk i faste priser fra 2011 til 2012 vil være tilbake på 4-prosentbanen i 2012. Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil det da kunne være rom for noe økt bruk av oljeinntekter i de påfølgende årene, anslagsvis 7-8 mrd. kroner i gjennomsnitt per år. Det understrekes at fondstallene framover er usikre.

Det blir fortsatt nødvendig med stramme budsjetter framover for å bygge opp igjen handlefriheten i den økonomiske politikken og for å ta høyde for økte utgifter som følge av befolkningsendringene. Hoveddelen av innfasingen av oljeinntekter i norsk økonomi ligger bak oss, jf. figur 1.1. Samtidig ligger utgiftene knyttet til en aldrende befolkning i hovedsak foran oss. Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge vil utgiftene til pensjoner, helse og omsorg kunne øke med hele 9 prosentpoeng de neste 30 årene.

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettpolitikken i 2011

Hovedtrekkene i budsjettforslaget for 2011 er som følger (alle beløp er oppgitt i 2011-kroner):

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 128,1 mrd. kroner, som er 7,4 mrd. kroner over 4-prosentbanen i 2011. Underskuddet anslås på samme nivå i 2011 som i 2010 målt i faste priser. Forslaget innebærer en budsjettinnstramming på knapt 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

• Et uendret skatte- og avgiftsnivå.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2¼ pst. fra 2010 til 2011.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2010 til 2011 på 5,7 mrd. kroner, eller 1,7 pst., regnet i forhold til inntektsnivået i 2010 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet måler den underliggende bruken av oljeinntekter i budsjettet, etter at det bl.a. er korrigert for mer- eller mindre-inntekter fra skatter som følge av konjunkturutviklingen. Det faktiske uttaket fra fondet er lik det oljekorrigerte underskuddet, som anslås til om lag 135 mrd. kroner i 2011. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til om lag 288 mrd. kroner. Netto avsetning i Statens pensjonsfond utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås dermed til 153 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på fondskapitalen på om lag 113 mrd. kroner, slik at det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond kan anslås til om lag 266 mrd. kroner.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2011 anslås til 3 481 mrd. kroner, hvorav 3 359 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til 5 087 mrd. kroner ved utgangen av 2011.

Det vises til nærmere omtale av budsjettpolitikken i kapittel 3.

Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme verdiskaping og sysselsetting i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Regjeringen mener skattenivået bør holdes om lag uendret for å sikre forutsigbare rammevilkår og et best mulig grunnlag for å opprettholde gode velferdsordninger.

Regjeringen har styrket fordelingsprofilen i skattesystemet gjennom skjerpet skatt på utbytte og aksjegevinster, en mer rettferdig formuesskatt og arveavgift og høyere minstefradrag. I tillegg er miljøprofilen i avgiftssystemet blitt tydeligere.

Ved å videreføre systemendringene i skattereformen innenfor et stabilt skatte- og avgiftsnivå sikrer Regjeringen at skattesystemet er forutsigbart, slik at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge.

Skattesystemet må også stimulere til arbeid. En stor arbeidsstyrke er avgjørende for å opprettholde velferdsnivået. Deltakelse i arbeidslivet er også den viktigste forsikringen mot lav inntekt og dårlige levekår for den enkelte.

Det nye pensjonssystemet legger bedre til rette for å kunne kombinere arbeid og pensjon. Dagens skatteregler for pensjon er imidlertid tilpasset det gamle pensjonssystemet og at man i stor grad enten jobber eller tar ut pensjon. Særlig er den såkalte skattebegrensningsregelen dårlig tilpasset det nye pensjonssystemet. Regelen gir høyere marginalskatt på arbeid for pensjonister med lave og middels inntekter enn for lønnstakere. Den åpner også for uheldige tilpasninger. Blant annet kan skatten på arbeidsinntekter reduseres ved å ta ut litt pensjon. I noen tilfeller kan til og med inntekten etter skatt øke dersom en arbeider mindre. Skattebegrensningsregelen innebærer dessuten svært høy marginalskatt på kapitalinntekt og ekstra beskatning av formue for pensjonister med relativt lav inntekt.

Regjeringen foreslår derfor endringer i skattereglene for pensjonister slik at det i større grad skal lønne seg å jobbe i tillegg til å ta ut pensjon. Forslaget innebærer at skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister erstattes med et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Fradraget sikrer at de som bare har minstepensjon, fortsatt ikke betaler inntektsskatt. Fradraget trappes ned kun mot pensjonsinntekt, slik at marginalskatten på arbeidsinntekt reduseres til samme nivå som for lønnstakere. Marginalskatten på kapital for pensjonister med lav inntekt vil også reduseres til samme nivå som for andre skattytere.

Med gjeldende skattebegrensningsregel ses ektefellers inntekt og formue under ett, og maksimal skattebegrensning for ektepar utgjør mindre enn dobbelt så mye som maksimal skattebegrensning for en enslig. Det nye skattefradraget foreslås fastsatt uavhengig av ektefelles inntekt, og gifte AFP- og alderspensjonister vil få hvert sitt fradrag.

I tillegg foreslås det å øke trygdeavgiften på pensjonsinntekt og å avvikle særfradraget for alder.

Forslagene gir en samlet skattelette for pensjonistgruppen på 1,35 mrd. kroner påløpt i 2011 og har gode fordelingsvirkninger.

Samlet sett innebærer skatte- og avgiftopplegget en lettelse på 162 mill. kroner påløpt og 107 mill. kroner bokført fra 2010 til 2011. Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i kapittel 4 i denne meldingen og i Prop. 1 LS (2010–2011) Skatter og avgifter 2011.

Viktige prioriteringer på budsjettets utgiftsside

Regjeringens politikk bygger på rettferdighet og fellesskap. De offentlige velferdsordningene skal fornyes og videreutvikles. Regjeringen vil styrke mulighetene for at alle kan delta i arbeidslivet. Det legges til rette for økt verdiskaping og utvikling i hele landet. Det offentliges ansvar og rolle innen de sentrale velferdsoppgavene som helse, omsorg og utdanning skal styrkes, samtidig som viktige miljøoppgaver løses og de økonomiske forskjellene reduseres. Disse formålene følges aktivt opp i budsjettforslaget for 2011.

Helse- og omsorgstilbudet betyr mye for den enkeltes levekår og livsutfoldelse og er en viktig forutsetning for et godt samfunn. Sykehusenes inntekter øker i 2011 slik at flere pasienter kan få behandling, samtidig som det vil bli stilt krav om at ventetidene skal reduseres. Med nærmere 1 mrd. kroner i økte utgifter til drift legges det til rette for en aktivitetsvekst på om lag 1,4 pst. Det foreslås i tillegg nærmere 450 mill. kroner i investeringslån til nye bygg. Rusfeltet og omsorgssektoren styrkes, bl.a. gjennom investeringstilskuddet til sykehjem og omsorgsboliger. Samhandlingsreformen følges opp.

Utdanning på alle nivåer. Fra høsten 2010 økte undervisningstimetallet i grunnopplæringen med 1 uketime, og det ble innført 8 timer gratis leksehjelp fordelt på 1. til 4. trinn. Utgiftene til kvalitetstiltak i grunnopplæringen videreføres på et høyt nivå. Behovet for rehabilitering av skoler er stort. Regjeringen foreslår derfor å øke investeringsrammen for rentekompensasjonsordningen for skole- og svømmeanlegg med ytterligere 2 mrd. kroner i 2011. Innsatsen for å få flere til å fullføre videregående opplæring intensiveres, bl.a. gjennom samarbeidsprosjektet Ny GIV (Gjennomføring i videregående opplæring). Både for den enkelte og for samfunnet som helhet har dette stor betydning og gir store gevinster. Investeringene i den framtidige arbeidskraften er et av Regjeringens viktigste politikkområder. Antallet som ønsker å studere, forventes å øke. Regjeringen foreslår derfor økte bevilgninger til studieplasser, slik at det kan opprettes om lag 2 200 nye plasser i 2011. I tillegg opprettes det om lag 1 980 studieplasser ved flerårige studier som følge av at studieplassene som ble opprettet i 2009 videreføres for nye kull.

Barnehager. Fra 2009 er det innført en lovfestet rett til barnehageplass. Regjeringen vil videreføre den sterke satsingen på barnehager og foreslår å redusere foreldrebetalingen reelt ved at maksimalprisen videreføres nominelt uendret fra 2010 til 2011. Det foreslås også økte bevilgninger til tiltak for å bedre kvaliteten i barnehagene og til å trappe opp tilskudd til private barnehager ytterligere. De økte bevilgningene til lavere reell foreldrebetaling og økt tilskudd til private barnehager inngår i de samlede driftstilskuddene som vil bli innlemmet i kommunenes rammetilskudd fra 2011.

Samferdselstiltak. Nasjonal transportplan 2010–2019 (NTP) har en samlet planramme i perioden som er 100 mrd. kroner høyere enn planrammen for Nasjonal transportplan 2006–2015. Regjeringen vil fase inn satsingen på samferdsel så raskt som mulig, men innenfor de begrensninger et forsvarlig økonomisk opplegg setter. Bevilgningene i 2010 innebar en betydelig innfasing allerede det første året i planperioden. Regjeringen fortsetter opptrappingen i budsjettforslaget for 2011 og foreslår at bevilgningene til NTP-formål innen veg, bane og kyst øker med vel 2,6 mrd. kroner fra saldert budsjett 2010. Rentekompensasjonsordningen for transporttiltak i fylkeskommunene videreføres med en ny investeringsramme på 2 mrd. kroner i 2011. Det foreslås også en kraftig økning av bevilgningene til belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene, og til Transnova-prosjektet som skal bidra til reduserte CO₂-utslipp fra transportsektoren.

Miljø- og energitiltak. Regjeringen fortsetter den betydelige satsingen på miljø i statsbudsjettet for 2011, med særlig vekt på miljørettet bistand, jernbaneinvesteringer, miljøteknologi, CO₂-håndtering, fornybar energi og energieffektivisering. Det foreslås en bevilgning på om lag 2,2 mrd. kroner til tiltak mot avskoging og skogforringelse i utviklingsland. Bevilgningene til utvikling av produksjon av ren energi i utviklingsland dobles fra saldert budsjett 2010, til om lag 1,6 mrd. kroner. Til jernbaneformål foreslår Regjeringen å bevilge 11,5 mrd. kroner, en økning på 13,4 pst. fra saldert budsjett 2010. Drift og vedlikehold prioriteres høyt, både for å bedre driftsstabiliteten og for at vedlikeholdsetterslepet for banenettet ikke skal øke. Miljøteknologi prioriteres med bl.a. 167 mill. kroner til det nye programmet som ble varslet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2010, og Regjeringen foreslår om lag 2,7 mrd. kroner til CO₂-håndtering, hovedsakelig på Mongstad. På Miljøverndepartementets budsjett videreføres det høye utgiftsnivået, og i 2011 prioriteres særlig vern om naturmangfoldet.

Politiet og justissektoren. Regjeringen prioriterer økt politibemanning. Det legges opp til å videreføre det høye opptaket på 720 studenter ved Politihøgskolen også i 2011. Videre legges det til rette for at politihøgskolestudenter som blir ferdig utdannet sommeren 2011, skal kunne tilbys jobb. I tillegg foreslås det bevilget midler til å dekke helårsvirkningen av å ansette politihøgskolestudenter som ble ferdig utdannet sommeren 2010. Kapasiteten i domstolene og kriminalomsorgen utvides. For å sikre kvalifisert bemanning i fengslene foreslår Regjeringen bevilgninger til å øke opptaket ved Kriminalomsorgens utdanningssenter med to klasser i 2011. Regjeringen vil at personer som ikke oppfyller vilkårene for opphold i landet, skal kunne returneres raskt. Det foreslås derfor å øke bevilgningene til både frivillig og tvungen retur av personer uten lovlig opphold i Norge.

Kulturløftet. Gjennom målrettede tiltak og vesentlig økning av bevilgningene til kulturformål på statsbudsjettet gjennomfører Regjeringen Kulturløftet. I budsjettforslaget for 2011 foreslås det bl.a. økte midler til samfunns- og frivillighetsformål, film- og medieformål og et bredt spekter av andre kulturformål. Målet er at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Med budsjettforslaget for 2011 er Regjeringen i rute med opptrappingen av Kulturløftet.

Tiltak mot fattigdom og for et bedre barnevern. Forskjellene i samfunnet skal reduseres. Tiltakene i Regjeringens handlingsplan mot fattigdom videreføres i all hovedsak, og det foreslås økte bevilgninger til målrettede tiltak for å redusere fattigdom i 2011. Forskjellene i levekår utjevnes bl.a. gjennom økt støtte til bostøttemottakere, gjennom tiltak for økt fullføring av videregående opplæring, gjennom økte ressurser til barnevernet, økt innsats på rusfeltet og gjennom endringer i skatteopplegget for å stimulere flere til å kombinere jobb og pensjon. Å sikre barn en trygg og god oppvekst er en høyt prioritert oppgave for Regjeringen. Det foreslås derfor å øke bevilgningene til både statlig og kommunalt barnevern i 2011, herunder med et øremerket tilskudd på 240 mill. kroner til det kommunale barnevernet til nye stillinger og enkelte andre tiltak som styrker barnevernet lokalt. Regjeringen vil arbeide videre med en helhetlig gjennomgang av barnevernet.

Nordområdetiltak og internasjonalt engasjement. Regjeringen mener at Norge skal ha et sterkt internasjonalt engasjement. Forslaget til bistandsbudsjett utgjør 27 mrd. kroner, tilsvarende 1,02 pst. av forventet brutto nasjonalinntekt (BNI) for 2011. Regjeringen legger opp til et fortsatt høyt norsk bidrag til militære utenlandsoperasjoner for fred og stabilitet. Nordområdene er Regjeringens viktigste strategiske satsingsområde i utenrikspolitikken. Regjeringens budsjettforslag for 2011 innebærer økte utgifter til mange områder som er sentrale for nordområdene, herunder til marin bioprospektering, Fram – nordområdesenter for klima og miljøforskning i Tromsø, helhetlig overvåkings- og varslingssystem for nordområdene, utvikling av mineralbasert næringsvirksomhet, værradar i Øst-Finnmark, nytt polarforskningsprogram gjennom Norges forskningsråd og kunnskapsutvikling i nordområdene og Arktis.

Regjeringens hovedprioriteringer på utgiftssiden er nærmere omtalt i Gul bok.

Kommunenes inntekter

Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for viktige velferdstjenester som barnehager, skole, kommunehelsetjenester, pleie- og omsorgstjenester, sosialhjelp, barnevern, samferdsel, kulturtilbud og tekniske tjenester. Kommunesektoren skal levere tjenester av høy kvalitet, som er tilpasset lokale forutsetninger og innbyggernes behov. En god kommuneøkonomi er en forutsetning for et godt velferdstilbud i hele landet.

Regjeringen satser på kommunesektoren. For perioden fra 2005 til 2010 anslås den gjennomsnittlige årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., tilsvarende 41 mrd. kroner for femårsperioden sett under ett. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige økningen for perioden 2001–2005 på 2,2 pst., som også var gjennomsnittet for perioden 1990–2005. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av økte frie inntekter.

I Regjeringens budsjettforslag for 2011 videreføres en fortsatt satsing på kommunesektoren. Forslaget innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5,7 mrd. kroner eller 1,7 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2010 i Revidert nasjonalbudsjett 2010. I tillegg til vekst i kommunesektorens frie inntekter foreslår Regjeringen økte bevilgninger til bl.a. barnehager, flere omsorgsboliger og sykehjemsplasser, styrking av det kommunale barnevernet, samhandlingsreformen og tiltak på rusfeltet.

Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2011 anslås til 2,75 mrd. kroner, regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens frie inntekter i 2010 i Revidert nasjonalbudsjett 2010.

Regnet i forhold til nåværende anslag på regnskap for 2010, der det bl.a. tas hensyn til at skatteinntektene er oppjustert med 800 mill. kroner, innebærer budsjettforslaget for 2010 en reell økning i de samlede inntektene på om lag 5,1 mrd. kroner eller 1,5 pst. Kommunesektorens frie inntekter i 2011 anslås å øke reelt med 1,9 mrd. kroner, eller 0,7 pst., målt fra anslag på regnskap i 2010.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Pengepolitikken og finansiell stabilitet

Penge- og finanspolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Som følge av den internasjonale finanskrisen og betydelig svekkede økonomiske utsikter reduserte Norges Bank, i likhet med sentralbankene i de fleste andre industrilandene, styringsrenten markert gjennom høsten 2008 og første halvår 2009. Sammen med omfattende finanspolitiske tiltak og tiltak rettet mot å stabilisere finansmarkedene bidro den ekspansive pengepolitikken til at en utover sommeren i fjor igjen så tegn til oppgang i økonomien. I lys av den økonomiske utviklingen satte Norges Bank opp styringsrenten med 0,25 prosentpoeng på rentemøtene i oktober, desember og mai, til 2,0 pst. Banken har varslet at renten gradvis vil bli økt mot et mer normalt nivå noen år fram i tid.

På rentemøtene i juni, august og september har Norges Banks hovedstyre holdt styringsrenten uendret på 2 pst. Samtidig med rentebeslutningen i juni la banken fram en ny rentebane som lå litt lavere enn banen som ble publisert i rapporten fra mars i år. Den nye rentebanen innebærer uendret styringsrente fram mot slutten av 2010, og deretter en gradvis økning til 2,7 pst. mot slutten av 2011 og 3,6 pst. mot slutten av 2012. Bakgrunnen for at rentebanen ble justert ned var bl.a. svakere vekstutsikter for Europa og at forventninger til at rentene internasjonalt kan bli liggende lavere framover enn tidligere lagt til grunn.

Norske finansinstitusjoner har gjennomgående kommet seg bedre gjennom finanskrisen enn tilsvarende institusjoner i mange andre land. Erfaringene fra bankkrisen tidlig på 1990-tallet gjorde Norge bedre forberedt på nye kriser i finansmarkedene enn mange andre land. Norske institusjoner hadde lav eksponering mot de mest utsatte aktivaene ved inngangen til finanskrisen. Videre har Norge et regelverk og et tilsyn som dekker hele finansmarkedet. Dette bidrar til en mer konsistent regulering og felles standarder for ulike typer finansinstitusjoner, basert på prinsippet om «samme risiko, samme regulering». Norske myndigheter har også iverksatt omfattende og målrettede tiltak for å dempe virkningene av finanskrisen og stabilisere markedene.

Finanskrisen avdekket betydelige svakheter og mangler i finansmarkedsregulering og tilsyn i mange land. Siden høsten 2008 har myndigheter over hele verden arbeidet med tiltak for å dempe de umiddelbare virkningene av krisen, men også med langsiktige systemendringer for å redusere sannsynligheten for at det skal oppstå nye kriser.

De viktigste prosessene globalt skjer i regi av G20, som har gitt Financial Stability Board (FSB) og Basel-komitéen for banktilsyn sentrale roller. Etter flere toppmøter siden høsten 2008 har G20-landene satt seg som mål å:

• etablere skjerpede minstekrav til kapital og likviditet i finansinstitusjoner,

• innføre tiltak som reduserer risikoen knyttet til systemviktige finansinstitusjoner,

• innføre ny regulering av derivathandel, hedgefond, kredittvurderingsbyråer mv.,

• forbedre internasjonale regnskapsstandarder,

• regulere godtgjøringsordninger for ansatte i finansinstitusjoner, og

• fremme tiltak som gjør at finanssektoren bidrar betydelig til å betale for kostnadene knyttet til statlige støttetiltak under kriser.

Basel-komitéen har hatt på høring strengere regler om krav til kjernekapital og likviditet for banker, de såkalte Basel III-reglene, og disse ble vedtatt 12. september.

De internasjonale prosessene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-regelverk på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen. Det er allerede vedtatt to revisjoner av EUs kapitalkravsdirektiv som endrer kravene til kjernekapital og likviditet for banker. EU-kommisjonen har hatt på høring en tredje revisjon av kapitalkravdirektivene, og i lys av de framlagte Basel III-reglene vil det bli lagt fram forslag til direktivendringer.

EU har vedtatt å etablere et nytt finanstilsynssystem på EU-nivå, med formål å styrke tilsynet med hele den europeiske finanssektoren og bedre forutsetningene for finansiell stabilitet. Hensikten er å sikre at regler gjennomføres og håndheves på en konsistent måte i alle land, at systemrisiko blir identifisert på et tidlig stadium, at ulike europeiske myndigheter raskt kan samarbeide om tiltak i krisesituasjoner, og at uenigheter mellom nasjonale tilsynsmyndigheter kan løses i et overordnet organ. Fra 1. januar 2011 skal tre nye EU-tilsynsorganer drive tilsyn på mikronivå for henholdsvis bank, forsikring og verdipapirvirksomhet, mens et nytt systemrisikoråd skal ha ansvar for makroovervåking. EØS/EFTA-land, herunder Norge, vil få en permanent observatørplass i de nye EU-organene som skal drive tilsyn på mikronivå, men skal etter teksten i vedtaket ikke delta i organenes diskusjoner av enkeltinstitusjoner, bortsett fra når EØS/EFTA-landene har direkte interesse i saken. I det nye systemrisikorådet (makrotilsyn) gis EØS/EFTA-land ad hoc representasjon og får ikke adgang til å være til stede når enkeltselskaper eller enkeltland diskuteres. Det daglige tilsynet med finansinstitusjoner skal fortsatt ligge hos nasjonale tilsynsmyndigheter.

I tråd med det som skjer internasjonalt vil det bli fremmet nye regler for avlønning og godtgjørelse innen finansnæringene.

Pengepolitikken og finansiell stabilitet er nærmere omtalt i avsnitt 3.4.

Statens pensjonsfond

Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter. Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland. Den årlige overføringen fra utenlandsdelen av fondet til statsbudsjettet skal dekke det oljekorrigerte underskuddet, slik det anslås i nysaldert budsjett.

I lov om Statens pensjonsfond har Stortinget gitt Finansdepartementet i oppgave å forvalte fondet. Departementet fastsetter retningslinjer for forvaltningen og følger opp den operative forvaltningen i Norges Bank (Statens pensjonsfond utland) og Folketrygdfondet (Statens pensjonsfond Norge). Fondet skal forvaltes med sikte på å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko. Slik kan også framtidige generasjoner få glede av petroleumsinntektene. I kraft av våre langsiktige investeringer i svært mange av verdens selskaper har vi både et ansvar for og en egeninteresse i å bidra til god selskapsstyring og ivaretakelse av miljø og sosiale hensyn. Regjeringen legger derfor vekt på rollen som ansvarlig investor i forvaltningen av fondet.

I meldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009, Meld. St. 10 (2009 – 2010), var det en bred gjennomgang av erfaringene med aktiv forvaltning i Statens pensjonsfond utland. Departementet konkluderte med at det fortsatt bør være en viss ramme for aktiv forvaltning, samtidig som en bl.a. understreket at dette forutsetter regelmessige og brede gjennomganger av den aktive forvaltningen. En varslet også at en vil utrede nærmere flere av de innspill som departementet mottok i forbindelse med evalueringen, bl.a. spørsmålet om en omlegging av fondets referanseindeks.

Meldingen om forvaltningen av fondet i 2009 gjorde også rede for status for etableringen av det nye investeringsprogrammet rettet mot miljørelaterte investeringsmuligheter. Det ble vist til at en skal arbeide videre med å vurdere om det bør etableres et investeringsprogram rettet mot bærekraftig vekst i framvoksende markeder.

I kapittel 5 er det gitt en nærmere omtale av arbeidet med å videreutvikle strategien for Statens pensjonsfond, herunder arbeidet med de nye investeringsprogrammene. Kapittel 5 gjør også rede for resultatene i forvaltningen av Statens pensjonsfond i første halvår 2010.

Samarbeid for arbeid – sysselsettings- og inntektspolitikken

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Grunnlaget for velferden legges gjennom befolkningens arbeid, og det må legges til rette for å sikre høy yrkesdeltakelse og verdiskaping. I en situasjon der vi står overfor en gradvis aldring av befolkningen vil bærekraften i de fellesfinansierte velferdsordningene avhenge av at vi lykkes med arbeidslinjen. Det er også viktig å huske på at eldre arbeidstakere er en viktig ressurs.

Sett i et internasjonalt perspektiv er yrkesdeltakingen i Norge høy. Det er ikke mange land der yrkesaktiviteten blant kvinner og eldre er høyere enn i Norge. Arbeidsstyrken er godt kvalifisert og arbeidsledigheten lav. Samtidig har det gjennom mange år vært en betydelig vekst i antallet mottakere av helserelaterte ytelser. Ved utgangen av første halvår mottok hver femte person i yrkesaktiv alder sykepenger, arbeidsavklaringspenger, en uføreytelse eller AFP.

Et sentralt mål for Regjeringen er å legge til rette for et arbeidsliv der alle kan delta. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er det viktigste virkemiddelet for å motvirke fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Arbeidslivet er dessuten en viktig arena for sosial inkludering.

Arbeidsledighet er sløsing med samfunnets ressurser. I perioder med lav økonomisk aktivitet er det viktig at ledigheten ikke biter seg fast på et høyt nivå. Å holde ledigheten lav og sysselsettingen høy var utgangspunktet for at det fra høsten 2008 og gjennom 2009 i flere omganger ble satt inn betydelige tiltak for å motvirke effektene av finanskrisen. Tiltakene har bidratt til at Norge nå har Europas laveste arbeidsledighet. Økningen i ledigheten er blitt vesentlig lavere enn man fryktet da man la fram tiltakspakken i januar 2009 og Revidert nasjonalbudsjett 2009 i mai 2009.

Regjeringen legger stor vekt på videreføre de sentrale trekkene i den norske velferdsmodellen. Samarbeid og felles innsats, herunder det inntektspolitiske samarbeidet, har vært en nøkkelfaktor i utviklingen av velferdsmodellen. Universelle inntektssikringsordninger og et bredt offentlig tilbud av tjenester innenfor bl.a. helse, barnehage og utdanning er andre nøkkelfaktorer. Denne måten å organisere samfunnet på har bidratt til at vi har kunnet kombinere en jevn inntektsfordeling, solid økonomisk vekst, høy yrkesaktivitet og makroøkonomisk stabilitet.

I årene framover står vi overfor en rekke utfordringer, ikke minst knyttet til aldringen av befolkningen og utstøting av arbeidskraft. I arbeidet med å møte disse utfordringene inviterte Regjeringen tidlig i år til en bred samfunnsdebatt og dialog om hvordan vi kan legge til rette for å sikre størst mulig yrkesdeltakelse og verdiskaping i prosjektet Samarbeid for arbeid. Formålet med initiativet har vært å få innspill, diskusjon og gode svar på hvordan vi kan få flere i jobb, hvordan vi skaper et arbeidsliv som gjør at folk holder seg friske og motiverte, hvordan vi får bygd opp den kompetansen vi trenger og hvordan vi skaper et framtidsrettet næringsliv. Siden lanseringen har det vært en omfattende aktivitet både i form av møter og på internett. Statsministeren, Kommunal- og regionalministeren, Kunnskapsministeren og andre berørte sstatsråder har i perioden fra februar til september invitert folk fra ulike miljøer i hele landet til rådslag om disse temaene.

Det er viktig at vi har gode ordninger som trygger inntekten til de som står utenfor det ordinære arbeidslivet. Samtidig må politikken innrettes slik at den legger til rette for arbeid og hindrer at marginale grupper støtes ut av arbeidsmarkedet og over i trygdeordningene. Den nye IA-avtalen som partene i arbeidslivet og Regjeringen ble enige om i vinter, er et viktig skritt for å redusere sykefraværet. Målet om 20 pst. reduksjon i sykefraværet fra nivået i 2. kvartal 2001 står sentralt også i den nye avtalen. For øvrig legges det mer vekt på tettere oppfølging på den enkelte arbeidsplass. Særlig bekymringsfullt er det at langvarig sykefravær ofte resulterer i varig uførhet. Fra første halvår i fjor til første halvår i år har sykefraværet falt med om lag 10 pst. Nivået er likevel fortsatt for høyt.

For å møte oppgangen i arbeidsledigheten er nivået på arbeidsmarkedstiltakene betydelig styrket siden 2008. Tiltaksnivået skal tilpasses konjunktursituasjonen. Med et forventet oppsving i etterspørselen etter arbeidskraft er det viktig at arbeidsmarkedstiltakene ikke bidrar til å dempe overgangen til jobb. Samtidig må arbeidsmarkedstiltakene innrettes slik at langtidsledigheten ikke festner seg. Den foreslåtte tiltaksbevilgningen for 2011 anslås å gi rom for om lag 71 200 tiltaksplasser neste år.

I dagpengeregelverket er det flere særregler for eldre dagpengemottakere. Når det fra 2011 blir en generell adgang til å ta ut pensjon fra fylte 62 år, blir berettigelsen av disse ordningene redusert. Eldre er en viktig ressurs i arbeidslivet, og Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen å avvikle særreglene for eldre dagpengemottakere fra 1. januar 2012. Dette vil kunne få flere eldre til å arbeide lenger og er i tråd med intensjonene i pensjonsreformen

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Regelmessige møter mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet i Kontaktutvalget er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene legges det videre til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

I likhet med de øvrige nordiske landene har Norge et omfattende sosialt sikkerhetsnett, høy organisasjonsgrad og en forholdsvis koordinert lønnsdannelse. Det sosiale sikkerhetsnettet gir økonomisk trygghet for arbeidstakerne og legger dermed et grunnlag for fleksibilitet og god omstillingsevne i norsk økonomi. En koordinert lønnsdannelse, der tariffområdene i konkurranseutsatt sektor forhandler først, skal bidra til at lønnsutviklingen holdes innenfor rammer som sikrer en tilstrekkelig størrelse på konkurranseutsatt virksomhet over tid.

Lønnskostnadsnivået ligger klart høyere i norsk industri enn hos våre handelspartnere. Anslagene i denne meldingen innebærer at kostnadsgapet i forhold til handelspartnerne vil fortsette å øke både i år og neste år. Dette skyldes både at lønnsveksten ligger an til å bli lavere hos våre handelspartnere enn det som anslås for Norge, samt at kronen har styrket seg sammenliknet med i fjor. Hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi må være retningsgivende for det inntektspolitiske samarbeidet også framover. Regjeringen understreker at gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

Samarbeid for arbeid – sysselsettings- og inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.5.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Det er derfor nødvendig å forbedre økonomiens virkemåte. Strukturpolitikken skal bidra til at dette oppnås. Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er derfor viktig at flest mulig får delta i arbeidslivet. Videre må det legges til rette for at det skapes nye arbeidsplasser med høy produktivitet og god lønnsomhet.

Veksten må være bærekraftig. En effektiv bruk av ressursene avhenger av at de er priset riktig. Bruk av miljøressurser som ikke er belagt med avgifter eller priset gjennom et kvotesystem, kan f.eks. medføre at verdiskaping og produktivitet overvurderes. For å sikre høy avkastning og inntekter til fellesskapet må naturressurser som olje, gass og vannkraft utnyttes mest mulig effektivt innenfor rammene for en forsvarlig forvaltning.

Nye eller forbedrede produkter og produksjonsmåter, tilgang til markeder og bedre måter å organisere bedrifter på er avgjørende for at ressursene skal bli brukt der de kaster mest av seg. Derfor er det viktig både å utvikle ny kunnskap gjennom forskning og innovasjon og styrke evnen til å anvende den kunnskapen som foreligger.

Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge tok seg opp i 1990-årene, og var svært høy lenge. De siste årene har imidlertid produktivitetsveksten falt tilbake. Konjunkturforløpet bidrar til å forklare denne svekkelsen, særlig i den delen av næringslivet som konkurrerer internasjonalt, men en kan ikke se bort fra at også strukturelle forhold av mer langsiktig karakter kan ha spilt inn.

Regjeringen legger særlig vekt på:

• Å fornye offentlig sektor. God kvalitet på offentlige tjenester er viktig for å møte økte krav og forventninger til offentlige tjenester og for oppslutningen om fellesskapsløsningene. Effektivisering av offentlig tjenesteproduksjon er nødvendig for å møte økte helse-, omsorgs- og pensjonsutgifter som følge av aldringen av befolkningen, og for å skape rom for nye prioriteringer.

• Å legge til rette for innovasjon i næringslivet og offentlig sektor. Den årlige realveksten i statlig FoU-finansiering har i gjennomsnitt vært 4,7 pst. fra 2006 til 2010. Dette inkluderer skattefradrag for FoU-kostnader, der maksimalt fradragsgrunnlag ble hevet fra 2009.

• Forenkling av offentlig regelverk. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til å redusere administrative kostnader og til større forutsigbarhet for brukerne.

• Samferdselspolitikkens betydning for å redusere avstandskostnader for næringslivet og knytte landet tettere sammen.

Næringslivet får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Også skatter og avgifter påvirker ressursbruken, og Regjeringen er opptatt av at skattesystemet skal være rettferdig og virke omfordelende. Videre er miljøavgifter viktig for å dreie forbruk og produksjon i en miljøvennlig retning og bidra til mer effektiv ressursbruk.

Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i produktmarkedene og offentlig sektor er nærmere omtalt i kapittel 6.

Arbeidet med bærekraftig utvikling og Regjeringens klimapolitikk

En bærekraftig utvikling ivaretar nåværende generasjoners behov uten å undergrave mulighetene for framtidige generasjoner til å dekke sine behov. FN har slått fast at hovedutfordringene for en slik utvikling er internasjonal fattigdom, tap av biologisk mangfold, menneskeskapte klimaendringer og spredning av miljøgifter. For å takle miljø- og fattigdomsutfordringene må miljøbelastningen fra økonomisk aktivitet reduseres.

Regjeringen har ambisjon om at Norge skal være et foregangsland i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Regjeringen la fram en strategi for sitt arbeid med bærekraftig utvikling i Nasjonalbudsjettet 2008. Oppfølgingen av strategien rapporteres i de årlige nasjonalbudsjettene. For å kunne følge utviklingen på en systematisk måte er det utviklet 18 indikatorer, bl.a. knyttet utslipp til luft, biologisk mangfold, bistand og handel med utviklingsland, samt økonomisk og sosial utvikling i Norge. Indikatorene oppdateres av Statistisk sentralbyrå, som også analyserer utviklingen i dem.

Regjeringen har siden 2009 oppfylt målet om at offisiell norsk bistand skal utgjøre minst 1 pst. av brutto nasjonalinntekt (BNI). I budsjettforslaget for 2011 er bistandsnivået beregnet til 1,02 pst. av BNI. I praksis er den norske bistanden enda høyere enn det som isolert sett følger av de offisielle bistandstallene, ettersom Norge ikke rapporterer bilateral gjeldslette som bistand. Importen fra utviklingsland er mer enn doblet siden 2003. Kina og Brasil er de landene vi importerer mest fra, men også importen fra de minst utviklede landene i Afrika øker.

Norge ligger an til å oppfylle Gøteborg-protokollens forpliktelser når det gjelder reduksjon i utslippene av tre av fire langtransporterte gasser. For å bidra til at Norge også skal oppfylle forpliktelsen for nitrogenoksider (NO_X), ble det i 2008 inngått en avtale om utslippsreduksjoner med næringsorganisasjonene. Regjeringen har nå invitert til forhandlinger om forlengelse av denne avtalen.

Regjeringen har som mål å overoppfylle Norges forpliktelse under Kyoto-avtalen. De norske utslippene av klimagasser gikk ned med 5,4 pst. i 2009, for en stor del pga. konjunkturtilbakeslaget i kjølvannet av finanskrisen. Med utgangspunkt i dagens politikk og virkemiddelbruk anslås utslippene å øke framover, dels som en følge av normaliseringen av konjunkturene i norsk og internasjonal økonomi, og dels som følge av høyere utslipp fra petroleumsvirksomheten. Etter 2020 ventes petroleumsvirksomheten å bidra til fallende utslipp. For Kyoto-perioden under ett tilsier de oppdaterte utslippsanslagene at staten vil ha behov for å kjøpe 15-20 mill. kvoter. Omfanget på de kontraktene som er inngått så langt, innebærer at vi raskt nærmer oss dette målet.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og omsettelige utslippskvoter, samt andre tiltak for å redusere utslipp i Norge. Kvotene er en integrert del av EUs kvotesystem. Mer enn 70 pst. av de norske klimagassutslippene omfattes nå av økonomiske virkemidler. Etter at arbeidet med å legge om bilavgiftene begynte 1. januar 2007 har CO₂-utslippene fra førstegangsregistrerte personbiler i gjennomsnitt blitt redusert fra 177 g/km i 2006 til 141 g/km i perioden januar-august 2010. Også satsingen på jernbane og energieffektivisering fortsetter.

For perioden 2006–2010 har Regjeringen satt av 3,3 mrd. kroner til fornybar energi og energieffektivisering gjennom Enova. Hoveddelen av disse midlene er avkastning fra Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering, som nå er på totalt 25 mrd. kroner.

Regjeringen viderefører og styrker arbeidet med å utvikle teknologi for fangst og sikker lagring av CO₂. Sammen med byggingen og driften av teknologisenteret, vil planlegging og forberedelse av fullskalaanlegget på Mongstad stå sentralt i Regjeringens innsats for å utvikle og realisere fangst og lagring av CO₂ i årene som kommer.

Regjeringen følger opp satsingen på tiltak mot klimagassutslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland, og foreslår en bevilgning til klima- og skogsatsingen på om lag 2,2 mrd. kroner i 2011.

Regjeringen bidrar aktivt i arbeidet med å få på plass en ambisiøs internasjonal klimaavtale. Det er gledelig at København-avtalen ga tilslutning til togradersmålet. Avtalen representerte også et gjennombrudd når det gjelder finansiering av klimatiltak i fattige land. Statsminister Stoltenberg og Etiopias statsminister leder FNs rådgivningsgruppe for klimafinansiering som skal utforme praktiske forslag til hvordan de langsiktige finansielle målene i København-avtalen skal nås. Gruppen, som vurderer ulike finansieringskilder fra både privat og offentlig sektor, skal presentere sin endelige rapport innen november i år.

Arbeidet med å følge opp bærekraftsstrategien rapporteres årlig i et eget kapittel i nasjonalbudsjettet, jf. kapittel 7 i denne meldingen. Regjeringens klimapolitikk er nærmere omtalt i avsnitt 3.6.