6 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

6.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlige tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at de tilgjengelige ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Etter finanskrisen i 2008 har en rekke land opplevd lavere økonomisk vekst og begrenset handlingsrom i finanspolitikken. Derfor har OECD lagt større vekt på strukturpolitikk, spesielt gjennom arbeidet med prosjektet Going for Growth. Her understreker OECD at strukturreformer er viktige fordi de kan bidra til å fremme langsiktig vekst og velferd og samtidig dempe presset på offentlige finanser. Dette er spesielt viktig i en periode der en rekke land opplever høy statsgjeld og store budsjettunderskudd. OECD peker på at evnen til å gjennomføre strukturpolitiske tiltak har vært størst i land med store budsjettunderskudd og gjeldsproblemer, men at dette er viktig også i andre land for å sikre god økonomisk vekst.

I Going for Growth gis også råd om de viktigste tiltakene myndighetene kan sette i gang for å stimulere den økonomiske veksten i sitt land. Norge kommer generelt godt ut i slike internasjonale sammenlikninger pga. vårt høye bruttonasjonalprodukt (BNP) per innbygger. Hvilke råd OECD gir Norge, drøftes i boks 6.1.

Boks 6.1 OECDs råd til Norge i Going for Growth 2013

I OECDs årlige publikasjon, Going for Growth, gir OECD landspesifikke råd om de viktigste tiltakene myndighetene kan sette inn for å stimulere den økonomiske veksten i sitt land. Formålet med Going for Growth er å sammenlikne BNP-nivå og BNP-vekst mellom OECD-landene, identifisere hva som skaper forskjellene, og gi landene råd om hva de kan gjøre for å øke veksten og komme på et høyere velstandsnivå. I Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 er det redegjort for hovedresultatene i Going for Growth 2012.

Norge kommer generelt svært bra ut i slike internasjonale sammenlikninger pga. vårt høye BNP per innbygger, jf. figur 6.1. At vi kommer godt ut, skyldes høy arbeidsproduktivitet og at vi får godt betalt for det vi produserer, mens vi ikke skiller oss like fordelaktig ut på arbeidsinnsatsen. Det er mange som jobber i Norge, men hver enkelt jobber ikke så mange timer som i flere andre land.

Tallene for Norge i Going for Growth viser fastlandsøkonomien, siden uttak av grunnrente fører til høy verdiskaping i petroleumsnæringen.

¹ Målt i forhold til gjennomsnittet av den beste halvparten av OECD-landene. Sammenliknet ved kjøpekraftspariteter.

² Arbeidsinnsatsen er målt ved antall arbeidede timer delt på antall innbyggere.

³ Arbeidsproduktiviteten er målt ved BNP delt på antall arbeidede timer.

Kilde: OECD, Going for Growth 2013.

De konkrete områdene hvor Norge gis råd om tiltak for å stimulere vekst og verdiskaping er:

1. Reformere uføretrygd- og sykepengeordningene

   OECD anbefaler at man ytterligere styrker arbeidet med å få sykemeldte raskt tilbake til jobb, og at man følger opp legenes sykemeldingspraksis. Dersom dette ikke hjelper, foreslår OECD at man strammer inn på ordningene og lar arbeidsgivere betale en større del av kostnadene ved sykemeldingene.

2. Øke konkurransen i produktmarkedene

   Stort offentlig eierskap og hindringer mot nyetablering i enkelte næringer, bl.a. i varehandel, mener OECD kan gi lavere produktivitet og vekst.

3. Redusere støtten til landbruket

   Den sterke beskyttelsen av norsk landbruk hindrer effektiv ressursutnyttelse, og OECD mener derfor at landsbruksstøtten og importvernet gradvis bør reduseres.

4. Bedre resultatene i ungdomsskolen og videregående skole

   OECD peker på følgende tiltak for å bedre skoleprestasjonene: redusere antall skoler, gi bedre informasjon om skoleresultatene både for den enkelte skole og for den enkelte lærer, samt i større grad å vurdere rektorene ut fra resultatene skolen oppnår. OECD anbefaler også å bedre etterutdanningen og karrieremulighetene for lærerne.

5. Rette opp skjevheter i skattesystemet

   OECD peker her på forskjellene i beskatning av ulike typer kapital, og særlig på skattefavoriseringen av egen bolig.

I Norge er forutsigbare rammevilkår og en makroøkonomisk politikk rettet inn mot en stabil utvikling i økonomien viktige bidrag til effektiv ressursutnyttelse. Her beskrives tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene, mens politikken for bedre ressursbruk i andre markeder presenteres andre steder i Nasjonalbudsjettet. Norge har et godt organisert og velfungerende arbeidsmarked, som gir grunnlag for høy produktivitet. Sysselsettings- og inntektspolitikken er omtalt i avsnitt 3.9. Finansinstitusjonene og finansmarkedene må reguleres slik at de er robuste og kan oppfylle sin samfunnsmessige funksjon. Etter finanskrisen har regjeringen iverksatt flere tiltak for å bygge opp under finansiell stabilitet, jf. avsnitt 3.7. En effektiv ressursutnyttelse kan også understøtte en bærekraftig utvikling ved at det bidrar til mindre forbruk av naturressurser og til lavere miljøbelastninger. Bærekraftig utvikling er omtalt i kapittel 7. Skatter og avgifter påvirker ressursbruken i samfunnet. Skattesystemet må sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og fremme effektiv ressursutnyttelse. Hovedtrekkene i regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2014 er beskrevet i kapittel 4.

I produktmarkedene stimulerer konkurranse mellom tilbydere til kostnadsreduksjon og innovasjon. Innovasjon i form av nye eller forbedrede produkter og produksjonsmåter, opparbeiding av nye markeder og utvikling av bedre måter å organisere bedrifter på kommer forbrukerne til gode, bl.a. gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Konkurranse bidrar dermed til god anvendelse av samfunnets ressurser. Et viktig virkemiddel i strukturpolitikken er derfor å legge til rette for virksom konkurranse. Gjennom konkurransepolitikken reduseres private og offentlige reguleringer som hindrer konkurranse eller etablering av ny virksomhet. Konkurransepolitikken er omtalt i avsnitt 6.2.2.

Reguleringer kan imidlertid være nødvendig for å oppnå konkurranse i markeder med naturlige monopoler. Naturlige monopoler oppstår når hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Virksomheter i nettverksnæringer som elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, og for å sikre effektivitet innenfor det resterende monopolområdet. Andre reguleringer tar sikte på å ivareta ulike samfunnshensyn, for eksempel gjennom pålegg om landsdekkende forsyning av en tjeneste eller krav om et visst kvalitetsnivå på tjenestene. Det er viktig at slike offentlig pålagte oppgaver gjennomføres til lavest mulig kostnader for samfunnet og ikke fører til konkurransevridning mellom leverandørene. Nettverksnæringer er omtalt i avsnitt 6.2.3.

Også i andre tilfeller er det nødvendig med særskilt regulering. Dette gjelder for eksempel der det oppstår kostnader eller gevinster i produksjon eller forbruk som det ikke tas hensyn til i markedet, såkalte negative eller positive eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter som reflekterer miljøskaden. Et annet eksempel er at innovasjon i en bedrift kan gi resultater som også er til fordel for andre bedrifter og samfunnet for øvrig. Innovasjonen har da positive eksterne effekter. Innovasjon og næringsrelevant forskning er omtalt i avsnitt 6.2.4.

For næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må det fastsettes reguleringsregimer som sikrer en bærekraftig ressursforvaltning i et langsiktig og perspektiv. Uten regulering vil ressursene overutnyttes. Ofte må det derfor etableres eiendomsrettigheter eller utvinningstillatelser for ressursen, som fiskekvoter og utvinningstillatelser for petroleum. Virksomhet basert på naturressurser kan gi opphav til en særlig avkastning som kalles grunnrente. Beskatning av naturressursnæringer kan derfor sikre vesentlige inntekter til fellesskapet. Effektiv beskatning tilsier at grunnrente beskattes, og en riktig utformet skatt på grunnrente vil ikke påvirke verdiskapingen negativt. Grunnrentebeskatningen gir grunnlag for et lavere nivå på andre, vridende skatter. Regulering av næringer basert på naturressurser er tema for avsnitt 6.2.5.

Enklere offentlig regelverk kan gi bedre ressursbruk, både i næringslivet, i husholdningene og i offentlig administrasjon. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til lavere administrative kostnader, større forutsigbarhet for brukerne og mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak. Elektronisk selvangivelse er et eksempel på dette. Næringslovgivning og forenkling er drøftet i avsnitt 6.2.6.

Næringsdrivende får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Vridningene i ressursbruken er avhengig både av støttenivå og støttens innretning. Det rettes derfor særlig oppmerksomhet mot nivået og innretningen på støtten. Den samlede næringsstøtten over statsbudsjettets utgiftsside var 22,5 mrd. kroner i 2012. Utvikling i næringsstøtten er omtalt i avsnitt 6.3.

God kvalitet og et godt tilbud av offentlige tjenester er viktig for å møte krav og forventninger i befolkningen og for å sikre oppslutningen om fellesskapsløsningene. Offentlig tjenesteproduksjon må være effektiv dersom vi skal ha muligheter til å finansiere økte kostnader når befolkningen eldes. En effektiv offentlig sektor er et delt ansvar mellom kommunene, som driver det meste av velferdstjenestene, og staten. En effektiv offentlig forvaltning er viktig også for næringslivet. Utvikling og forbedring av IKT-baserte tjenester utgjør et sentralt element i fornyingen. Disse og andre tiltak for å fornye og effektivisere offentlig sektor drøftes nærmere i avsnitt 6.4.

6.2 Produktmarkedene

6.2.1 Produktivitetsvekst

Verdiskapingen i økonomien avhenger av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og hvordan disse innsatsfaktorene benyttes. Høy velferd krever at vi utnytter arbeidskraften effektivt. Et mål på arbeidsproduktivitet er bruttoprodukt per timeverk. Dette forholdstallet kan økes ved at arbeidstakerne utnytter den eksisterende mengden kapital og naturressurser på en mer effektiv måte, eller ved at kapitalmengden per timeverk øker. Over tid er det utnyttelsen av innsatsfaktorene som er viktigst for produktivitetsveksten. Det er mange forhold som påvirker dette, herunder utdanning, kompetanseutvikling og evnen til å ta i bruk nye produksjonsprosesser og teknologi. God omstillingsevne er også viktig fordi flytting av ressurser til sektorer med høy produktivitet vil bedre den samlede produktiviteten i økonomien.

Selv om høy produktivitetsvekst kan indikere at ressursene brukes der de kaster mest av seg, er dette ingen fullgod målestokk på en vellykket strukturpolitikk. Det er bl.a. store forskjeller mellom næringer i mulighetene for å bedre produktiviteten. Endret produktivitet kan være vanskelig å fange opp i økonomisk statistikk, noe som særlig gjelder for offentlige goder og annen tjenesteyting. Generelt er det dessuten betydelig usikkerhet ved beregning og tolkning av produktivitetstall, særlig for de siste årene som vil være basert på foreløpig statistikk.

På 1990-tallet ble det gjennomført en rekke strukturreformer som bedret konkurransen i næringslivet og produktiviteten i norsk økonomi. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, for introduksjon av nye produkter og for forbedring av kvalitet og service. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og etablering av nye selskapsstrukturer med større konsern eller kjeder startet i 1980-årene, og fikk et bredt gjennomslag i 1990-årene. Skattereformen i 1992, fornying av reguleringene i blant annet finansmarkedene, markedene for elektronisk kommunikasjon, betalingsformidling og dagligvarehandelen bidro til disse omstillingene. Varehandel og finansiell tjenesteyting utmerker seg med høy produktivitetsvekst på 1990-tallet.

Fra 2000 til 2005 var produktivitetsveksten høy i hele næringslivet, samtidig som sysselsettingen var relativt stabil. Bruttoproduktet per timeverk økte i gjennomsnitt med 3 pst. i Fastlands-Norge i denne perioden. Fra og med 2006 og i årene etterpå avtok veksten i produktiviteten for de fleste fastlandsnæringene, og særlig innenfor tjenesteyting. Dette må ses i lys av at det er konjunkturelle mønstre i produktivitetsutviklingen. Det tar tid for bedriftene å tilpasse arbeidsstokken til endrede etterspørselsforhold. Det kan dessuten være kostnader ved å si opp ansatte slik at bedriftene velger å holde på ansatte i påvente av bedre tider.

Også hos flere av våre handelspartnere har veksten i produktiviteten vært lav siden 2006. På tilsvarende måte som i Norge har virksomhetene holdt på arbeidskraft til tross for svak vekst i produksjonen. Mens europeiske land typisk holdt lenger på arbeidskraften da produksjonen avtok, nedbemannet amerikanske bedrifter. Dermed holdt produktivitetsveksten seg bedre oppe i USA, jf. figur 6.2. Bedriftene har dessuten vært varsomme med investeringer etter finanskrisen, som følge av stor usikkerhet om den økonomiske utviklingen, jf. boks 2.5. Kapitalen per timeverk har dermed ikke vokst mye. I flere land har det også vært vansker med finansiering av nye investeringer. I Norge kan også økt tilgang på arbeidskraft fra nye EU-land ha bidratt til svakere produktivitetsvekst og lav vekst i kapital per timeverk. Arbeidsinnvandringen har gjort arbeidskraft rimeligere sammenliknet med kapital. Det har gitt rom for vekst i næringer med relativt lav produktivitet. En slik utvikling har vi også har sett hos flere av våre handelspartnere.

Kilde: OECD og Statistisk sentralbyrå.

I 2012 tok produktivitetsveksten seg noe opp igjen, til et nivå 0,4 prosentenheter under gjennomsnittet for de siste 40 årene. Produktivitetsnivået er høyt i Norge sammenliknet med mange andre land, jf. boks 6.1. Analyser gjort av Bjørnland og Thorsrud fra Handelshøyskolen BI tyder på at høy aktivitet i petroleumssektoren kan ha trukket opp produktivitetsveksten i norsk økonomi.1 Utfordringene ved å utvinne petroleum kan ha bidratt til kompetanse- og teknologiutvikling både på sokkelen og blant underleverandører. Utviklingen kan ha trukket opp produktivitetsveksten også ellers i fastlandsøkonomien. Analysene tyder imidlertid på at disse eksterne effektene fra petroleumsnæringen har avtatt de siste årene.

6.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til effektiv ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, holder kostnader nede og fremmer innovasjon. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser og et variert produktutvalg med god kvalitet.

Selgere av varer og tjenester kan ha økonomiske motiver til å begrense konkurransen. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette høyere priser og selge færre enheter av varer med dårligere kvalitet, enn i et marked med virksom konkurranse. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse innebærer et tap for samfunnet fordi det blir produsert mindre enn det forbrukerne ønsker og er villige til å betale for. Høye priser innebærer også økt inntekt til de næringsdrivende på bekostning av forbrukerne. Konkurranseloven forbyr samarbeid som begrenser konkurransen og misbruk av dominerende stilling. Loven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver næringsvirksomhet. Når enkelte aktører likevel opptrer i strid med konkurranselovgivningen, må Konkurransetilsynet gripe inn med sanksjoner for å gjenopprette konkurransen og avskrekke tilsvarende atferd i framtiden. Konkurransepolitikk innebærer derfor at myndighetene gjennom tilsyn og kontroll så langt som mulig sikrer at markedskreftene virker til det beste for samfunnet.

Konkurransekriminalitet

Konkurranseloven åpner for å ilegge gebyr for overtredelse av lovens forbudsbestemmelser på opptil 10 pst. av bedriftens årlige omsetning. Det kan gis lempning for foretak som bistår Konkurransetilsynet med oppklaring av egen eller andres overtredelse av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven § 10. Formålet med lempningsadgangen er å gi deltakere i ulovlig samarbeid insentiver til å bryte ut av samarbeidet og bidra til tilsynets arbeid med å avsløre ulovlige brudd på konkurranseloven.

I 2012 arbeidet Konkurransetilsynet med flere store etterforskningssaker. Tilsynet var på fire bevissikringer, herunder to hvor det assisterte EFTAs overvåkingsorgan og EU-Kommisjonen. En av tilsynets egne saker dreide seg i hovedsak om overtredelse av forbudet mot misbruk av dominerende stilling i konkurranseloven § 11.

Konkurransetilsynet varslet i 2011 to aktører innen bygg- og anleggssektoren om gebyrer for brudd på konkurranseloven § 10. Vedtak i saken ble fattet i mars 2013, med gebyrer på henholdsvis 220 og 140 mill. kroner. Den ene aktøren ble innvilget full lempning for å ha varslet om og bidratt til oppklaring av saken.

To saker om ulovlig konkurransebegrensende samarbeid var oppe for retten i 2012. Den ene saken gjaldt to mindre lokale aktører innen bygg og anlegg. Høyesterett ga i denne saken sin tilslutning til at bøtenivået må legges høyt for å kunne virke avskrekkende for bedriftene. Den andre rettssaken omhandler et mulig ulovlig samarbeid mellom to taxisentraler i Follo. Konkurransetilsynet fikk ikke medhold i tingretten og har anket dommen til lagmannsretten.

Fusjoner og oppkjøp

Konkurransen i ulike markeder påvirkes bl.a. av graden av konsentrasjon og antall aktører. Konkurransetilsynet skal derfor gripe inn mot fusjoner og oppkjøp (foretakssammenslutninger) som vil føre til, eller forsterker, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en foretakssammenslutning begrenser konkurransen i det relevante marked, men også om dette leder til et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. En foretakssammenslutning som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon og dessuten redusere insentivene til effektivisering og innovasjon. Tilsynet kan forby en foretakssammenslutning eller godkjenne den på vilkår. For å bevare konkurransen i lokale markeder vil tilsynet ha et særlig oppsyn med store, nasjonale aktører som kjøper seg opp i lokale markeder.

I 2012 ble en stor del av Konkurransetilsynets ressurser brukt på å behandle fusjoner. Tilsynet fattet vedtak om inngrep mot fire foretakssammenslutninger i 2012. Tre av disse ble godkjent av tilsynet på vilkår.

Konkurransetilsynet har i løpet av 2012 også fattet fire vedtak om brudd på gjennomføringsforbudet i forbindelse med foretakssammenslutninger. Gjennomføringsforbudet innebærer at en meldepliktig foretakssammenslutning ikke kan gjennomføres før tilsynet har behandlet saken.

Gjennomsiktighet og konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak

Som ledd i å føre tilsyn med konkurranseforholdene i norsk økonomi kan Konkurransetilsynet iverksette tiltak for å øke markedenes gjennomsiktighet og påpeke konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak.

Påpekning av konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak kan gjøres gjennom bl.a. høringsuttalelser og formelle påpekninger etter konkurranseloven § 9 e. I 2012 har Konkurransetilsynet gitt 12 høringsuttalelser og sendt én påpekning. Påpekningen gjaldt konkurransebegrensende virkninger av den lovfestede pensjonsordningen for sykepleiere (sykepleierpensjonsordningen). Tilsynet fikk ikke gjennomslag i Arbeidsdepartementet for sine synspunkter.

Særskilte markeder

Konkurransetilsynet har hatt flere markeder under særlig overvåking i 2012. Blant annet er overvåkningsordningen for Tines bruttomarginer i meierisektoren og plikten Statkraft AS har til å opplyse om erverv av andeler i kraftverk og foretak som eier kraftverk i Norge, videreført. Som ledd i arbeidet med å avdekke eventuelt misbruk av markedsmakt overvåker Konkurransetilsynet engrosmarkedet for kraft i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat.

Dagligvaremarkedet har vært høyt prioritert av Konkurransetilsynet i flere år. Overvåkningen skjer ved at tilsynet innhenter avtaler mellom dagligvarekjedene og markedsledende leverandører. Avtalene gir tilsynet oversikt over ulike betingelser som benyttes i dagligvaresektoren, samt mulighet til å avdekke eventuelle ulovlige forhold. I tillegg følger tilsynet generell utvikling og enkelthendelser i dette markedet nøye.

Som ledd i oppfølging av Matkjedeutvalgets forslag (NOU 2011: 4 Mat, makt og avmakt) nedsatte regjeringen høsten 2012 Dagligvarelovutvalget. Utvalget la våren 2012 fram sin utredning, NOU 2013: 6 God handelsskikk i dagligvarekjeden. Utvalget fremmet forslag til ny lov om god handelsskikk ved omsetning av dagligvarer. Formålet med loven er bl.a. å legge til rette for effektive forhandlinger mellom dagligvarekjedene og leverandørene. Loven er utformet med sikte på å sette aktørene selv i stand til å oppnå effektive løsninger, heller enn å diktere hva løsningene skal gå ut på. Utredningen har vært på høring og vil bli fulgt opp av Barne-, likestillings, og inkluderingsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet og Landbruks- og matdepartementet.

På bakgrunn av Matkjedeutvalgets forslag har Forbrukerrådet, på oppdrag fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, utredet et forslag om en dagligvareportal for forbrukerne. Forbrukerrådets utredning er nå til vurdering i departementene.

Siden 2009 har det vært dialog mellom EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og Norge om lovligheten av forskriften fra 2007 som forbyr opptjening av bonuspoeng på innenlands flyreiser. I mars 2013 ble det klart at ESA mener at det norske forbudet er i strid med EØS-avtalen. Regjeringen er ikke enig i ESAs rettslige vurdering, og har i kontakt med ESA klargjort Norges syn. Våren 2013 besluttet likevel regjeringen å oppheve forskriften. Fornyings-, administrasjons og kirkedepartementet har bedt Konkurransetilsynet vurdere om det er behov for å pålegge aktørene en særskilt opplysningsplikt for å sikre tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for en effektiv håndheving av konkurranselovens forbudsbestemmelse. Videre vil regjeringen utrede muligheten for å lovregulere at bonuspoeng som opptjenes i arbeidsforhold, tilfaller den som betaler for reisen, normalt arbeidsgiver. Formålet med en slik utredning vil være å undersøke om det kan redusere den administrative byrden med å håndheve skatteplikt av privat bruk av bonuspoeng opptjent på tjenestereiser, samt eventuelle negative konkurransemessige virkninger av å oppheve forskriften.

For omsetning av bøker er det i egen midlertidig forskrift gjort unntak fra konkurranselovens § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak. Forskriften gjelder ut 2014. Regjeringen la våren 2013 fram en proposisjon om lov om omsetning av bøker (bokloven) som ble sanksjonert 21. juni etter Stortingets vedtak om loven, men loven har foreløpig ikke trådt i kraft. Loven avløser unntaket gitt i forskrift og skal gjelde bøker i alle formater. Bokloven vil være obligatorisk for alle leverandører og forhandlere, og innebærer bl.a. at alle leverandører må sette bindende videresalgspriser (fastpris) på bøker ved salg til sluttbruker. Loven vil gjelde omsetning av skjønnlitteratur, sakprosa, faglitteratur og lærebøker for høyere utdanning. Loven setter videre et øvre tak på 50 pst. for rabatt i forhandlinger mellom leverandør og forhandler. Konkurranseloven § 10 vil imidlertid gjelde for konkurransebegrensede samarbeid som ikke er regulert i loven. Det er fremdeles et forbud mot prissamarbeid, samordnet opptreden og visse former for informasjonsutveksling mellom konkurrerende foretak i bokbransjen.

Regelverksutvikling

Stortinget vedtok i 2013 en rekke endringer i konkurranseloven. Saksbehandlingsreglene i loven ble gjennomgått, sanksjonsregimet for overtredelse av konkurransereglene ble vedtatt endret, og det ble innført en ny ordning med forenklet saksbehandling ved bindende tilsagn i atferds- og fusjonssaker. Den reviderte loven med tilhørende forskrifter trer i kraft 1. januar 2014. Da vil det være en sentral oppgave for Konkurransetilsynet å legge om praksis i tråd med de vedtatte endringene. Tilsynet vil også veilede foretakene om endringene i konkurranseloven.

EU-kommisjonen sendte i juni 2013 på høring et nytt regelverk om privat håndheving av konkurransereglene, samt forslag til endringer i reglene om fusjonskontroll. Disse prosessene vil følges nøye.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektor disponerer en vesentlig del av ressursene i samfunnet, jf. avsnitt 6.4. Reglene om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre kostnadseffektive anskaffelser og samtidig gi allmennheten tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

I tillegg til håndheving gjennom det ordinære domstolsapparatet, håndheves anskaffelsesregelverket gjennom rådgivende uttalelser fra Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) i tvister om mulige brudd på regelverket. Klagenemndas sekretariat ligger administrativt under Konkurransetilsynet. KOFA og tilsynet samarbeider om å skape et felles fagmiljø for å møte utfordringer knyttet til økonomisk kriminalitet. Herunder samarbeider de om å spre kunnskap om anskaffelsesregelverket og konkurranselovens regler om ulovlig anbudssamarbeid til offentlige oppdragsgivere.

Regjeringen har lagt fram en rekke tiltak for å bedre offentlige anskaffelser. Tiltakene retter seg både mot innkjøpere og tilbydere. Samlet skal tiltakene bidra til å styrke innkjøpskompetansen i offentlig sektor og stimulere til en økning i antall tilbydere som deltar i konkurransen om offentlig oppdrag. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) arbeider derfor for at offentlige oppdragsgivere skal gjennomføre kostnadseffektive, miljøvennlige og kvalitetsrettede anskaffelser i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser.

6.2.3 Nettverksnæringene

For nettverksnæringer er en stor del av produksjonskostnadene knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon. Næringene er kjennetegnet ved at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper (naturlig monopol). En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever offentlig styring. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i de delene av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er viktig at nye tilbydere kan få tilgang til infrastrukturen på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separat infrastruktur. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post er eksempler på nettverksnæringer.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder påvirker omfanget av monopoler. Det innebærer at mange av tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnaden ved å etablere en parallell infrastruktur tilsvarer kostnaden ved å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi. I den grad parallell infrastruktur fører til konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse i produksjon som benytter samme infrastruktur, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Både elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres og konsumeres på forskjellige geografiske plasseringer. Dette gjør det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter, selgere og meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må for eksempel vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere produsenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det kan etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at nettverksnæringer i større grad disiplineres av potensiell konkurranse, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan kryssubsidiere pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi insentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må bl.a. balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift. Tabell 6.1 gir en oversikt over struktur, regulering og offentlig pålagte oppgaver i nettverksnæringene.

Kraftnettet

Nettverket for overføring av elektrisitet er et naturlig monopol som reguleres gjennom energiloven med forskrifter. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er delegert omfattende myndighet til å fastsette forskrifter, fatte enkeltvedtak og ha løpende kontroll med nettvirksomheten. Utbyggingsprosjekter må ha konsesjon etter energiloven.

Fra 2010 er det tilknytningsplikt for produksjon for å sikre gjennomføring av samfunnsmessig rasjonelle prosjekter. I vurderingen av samfunnsmessig rasjonalitet skal produksjon og nett ses i sammenheng. Samtidig ble tilknytningsplikt av forbruk på alle nettnivåer lovfestet. Det er etablert en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller.

Det er 151 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge i dag. Statnett SF eier om lag 95 pst. av sentralnettet og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet samt utenlandsforbindelsene. De øvrige selskapene driver regional- og distribusjonsnett. Det er et stort innslag av offentlig eierskap i sektoren. Statnett SF er 100 pst. statlig eid, mens det er et betydelig innslag av kommunalt eierskap i de øvrige nettselskapene.

NVE fastsetter ved enkeltvedtak årlige inntektsrammer for hvert enkelt nettselskap slik at inntekten over tid skal dekke kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt gi en rimelig avkastning på investert kapital, gitt effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Inntektsrammen for det enkelte selskap er dels basert på nettselskapenes kostnader i tidligere år og dels på grunnlag av hvordan nettselskapet presterer sammenliknet med andre nettselskaper (kostnadsnorm).

Nettselskapenes tillatte inntekter påvirkes av leveringspåliteligheten i nettet gjennom kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). Nettselskapene er også pålagt å gi direkte kompensasjon til kunder ved avbrudd over 12 timer.

Mesteparten av dagens overføringsnett ble bygget fra 1950-tallet og fram til 1980-tallet. Etter mange år med effektivisering og moderate investeringer i det sentrale overføringsnettet er det nå behov for å øke kapasiteten og bygge om deler av nettet. Det er behov for bedre forsyningssikkerhet i noen områder, og mer fornybar kraftproduksjon krever økt kapasitet. Behovet for økt utbygging kommer i tillegg av forbruksvekst bl.a. i petroleumssektoren, industrien og områder med befolkningsøkning og ønsket om å utjevne regionale ubalanser og kraftpriser. Statnett har planer om å investere 5-7 mrd. kroner i sentralnettet de neste ti årene. Investeringene skal dekkes gjennom en økning i sentralnettariffen. Nettariffene bør utformes slik at vi oppnår samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, altså høyest mulig verdiskaping ved utbygging, bruk og finansiering av kraftnettet.

Regjeringen la i Meld. St. 14 (2011–2012) Vi bygger Norge – om utbygging av strømnettet fram politikken for utbygging og reinvesteringer i strømnettet. Et godt utbygget nett er viktig for verdiskaping, sikker tilgang på strøm i alle deler av landet og tilstrekkelig overføringskapasitet mellom regioner, slik at det ikke blir langvarige store forskjeller i strømpris mellom områder. Som oppfølging av stortingsmeldingen innførte regjeringen i 2013 endringer i konsesjons- og plansystemet for store nettinvesteringer. Politisk involvering skal skje på et tidligere tidspunkt, og vedtaksmyndighetene er hevet til Kongen i statsråd. Videre er det innført krav om ekstern kvalitetssikring av nettselskapenes behovsanalyse og konseptutvalgsutredning før prosjektet kan sendes til myndighetene for behandling.

Kraftutveksling med andre land bidrar til å styrke forsyningssikkerheten. På de eksisterende forbindelsene til Danmark, Finland, Nederland og Sverige foregår det kraftutveksling, det vil si både import og eksport. Forbindelsen til Russland har derimot liten kapasitet og brukes bare til import. Utenlandsforbindelsene demper prissvingningene gjennom året, men også mellom år. En ny forbindelse til Danmark er under utbygging, og Statnett har søkt Olje- og energidepartementet om konsesjon for å legge til rette for kraftutveksling med Tyskland og Storbritannia. Det er et tett samarbeid med Sverige og øvrige nordiske land om nettplanlegging og også innenfor samarbeidsorganisasjonen for de europeiske systemoperatørene (ENTSO-E).

Jernbane

Staten kjøper persontransporttjenester med tog. Trafikkavtalen med NSB omfatter mesteparten av persontogtilbudet på det norske jernbanenettet. Det er kun Flytoget, NSBs dagtogtilbud på Bergens- og Dovrebanen, sommertilbudet på Flåmsbanen, samt «reiselivstilbudet på Raumabanen», som drives på kommersielt grunnlag uten statlige driftstilskudd. Samferdselsdepartementet har etter en konkurranse inngått en trafikkavtale med NSB Gjøvikbanen AS om drift av togtilbudet på strekningen Oslo – Gjøvik. Som del av Samferdselsdepartementets avtale med NSB om å sette inn 66 nye togsett tas det sikte på å innføre ny grunnrutemodell på Østlandet fra desember 2014. Det forventes å gi et bedre togtilbud på Østlandet med større kapasitet, høyere frekvens og bedre overgang til annen kollektivtransport.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et omfattende arbeid for å legge til rette for økt samtrafikkevne og bruk av utstyr og personell på tvers av landegrensene. På lang sikt kan dette utviklingsarbeidet føre til en betydelig effektivisering av jernbanesektoren i Europa, gjennom likere konkurransevilkår og økt effektivitet i leverandørindustrien.

Jernbaneverket har ansvaret for infrastruktur, ruteplanlegging og trafikkstyring på jernbanenettet i Norge. Etaten forvalter det statlige jernbanenettet, med om lag 390 mil med jernbane i regulær trafikk. Med unntak av Gardermobanen, tunge godstog og enkelte tilleggstjenester, betaler ikke togselskapene for bruken av infrastrukturen. Samferdselsdepartementet har i Nasjonal transportplan 2014 – 2023 satt mål for kvaliteten i Jernbaneverkets tjenesteproduksjon og har klare forventninger om at Jernbaneverket skal effektivisere 10-15 pst. av forventede kostnader ved egen virksomhet, jf. omtale i Samferdselsdepartementets Prop. 1 S (2013–2014).

Lufthavner

Med lange avstander og spredt bosetting er flytransport en viktig del av transportsystemet i Norge. Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler, og det kreves konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner. Det gir den enkelte lufthavn en sterk markedsstilling i sitt geografiske område. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten kjøpe bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester og gi tilskudd til regionale lufthavner.

I Norge er det 52 lufthavner med sivil rutetrafikk. Det statlige aksjeselskapet Avinor har ansvar for 46 lufthavner som står for det meste av passasjertrafikken i Norge. Av lufthavner utenfor Avinor har Moss lufthavn Rygge og Sandefjord lufthavn Torp størst betydning. Disse to lufthavnene hadde i 2012 en markedsandel på 2,2 pst. av innenlandstrafikken og 14,1 pst. av utenlandstrafikken.

Bare et fåtall av lufthavnene i Avinor går med overskudd. Overskuddet fra disse lufthavnene er med på å finansiere underskuddet ved de resterende lufthavnene. Avinor har betydelige kommersielle inntekter fra bl.a. parkeringsvirksomhet og utleie av areal. På dette området har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår. Inntekter fra disse virksomhetene bidrar til å finansiere Avinors øvrige virksomhet.

Elektronisk kommunikasjon

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis blitt åpnet for konkurranse. Alle eneretter er avviklet. Det har kommet til en rekke nye aktører, nett og tjenester, men i flere delmarkeder har enkelte tilbydere fortsatt høye markedsandeler og en sterk markedsstilling.

Frekvenser i det elektromagnetiske frekvensspekteret utgjør en begrenset naturressurs og skal forvaltes i tråd med samfunnets interesser. Ved overskuddsetterspørsel gjennomfører Post- og teletilsynet auksjoner av frekvenser. Frekvensressurser som ble tilgjengelig etter overgang til digitalt fjernsyn, frekvensbåndet 790 – 862 MHz, samt ledige frekvenser i 900 MHz-båndet og 1 800 MHz-båndet, planlegges tildelt ved auksjon i desember i år. Til denne auksjonen er det stilt dekningskrav for deler av frekvensbåndet 790 –862 MHz. Framtidige auksjoner vil som hovedregel bli gjennomført uten vilkår om dekningsforpliktelser.

Lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) innfører EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2002 i norsk rett. Det følger av ekomloven at Post- og teletilsynet skal vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og vurdere tiltak for tilbydere med sterk markedsstilling. En slik tilbyder kan for eksempel pålegges å gi tilgang til eksterne tilbydere på vilkår som ikke diskriminerer, eller å opprette regnskapsmessig skille mellom ulike virksomhetsområder og aktiviteter. Hensikten med slike tiltak er å legge til rette for konkurranse i overgangsperioden inntil markedene kan reguleres av konkurranseloven. Sektorreguleringen er videreført i EUs reviderte direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2009 og ved endringer i ekomloven i 2013.

Både i fastnettet og mobilnettet er det fortsatt få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt selskapet som en tilbyder med sterk markedsstilling i flere markeder. Andre tilbydere i fast- og mobilmarkedet er også vurdert å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for levering til sluttbrukere i eget nett.

EU har de senere årene vedtatt flere forordninger som regulerer prisene for internasjonal gjesting (roaming) i mobilnettet, og reglene gjelder også for EØS-landene. Internasjonal gjesting i mobilnett innebærer at abonnenter i et land kan ringe og motta mobilsamtaler, sende og motta SMS og bruke datagjesting, på reise i et annet land. Dette skjer ved at besøkslandets mobilleverandører tilbyr bruk av mobiltjenester til abonnentens mobilleverandør i hjemlandet. Forordningene fastsetter maksimalpriser for bruk av mobil innenfor EU/EØS-området og forventes å gi sluttbrukere lavere mobilkostnader i utlandet.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker kan karakteriseres som nettverksvirksomhet. Stordriftsfordelene gjelder først og fremst lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

EUs tredje postdirektiv trådte i kraft 1. januar 2011 og innebærer at eneretten på postområdet ble opphevet i alle 27 medlemsland senest fra 1. januar 2013. Regjeringen har meddelt EU at Norge ikke vil innlemme direktivet i EØS-avtalen.

Posten Norge AS har leveringsplikt på landsdekkende posttjenester. Postens konsesjon fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet for de leveringspliktige tjenestene. I konsesjonen stilles det krav om utlevering av prioritert post alle hverdager, inkludert lørdag, i hele ekspedisjonsnettet. Dette motsvares av en enerett som er avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Utenfor enerettsområdet møter Posten konkurranse fra aviser, transport- og budselskaper, samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon. Postens økonomiske tap på de leveringspliktige tjenestene dekkes av overskudd fra enerettsområdet og ved statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme post- og banktjenester.

6.2.4 Innovasjon og næringsrelevant forskning

Forskning og utvikling (FoU) kan bidra til innovasjon og økonomisk vekst gjennom nye og forbedrede produkter og prosesser, og gjennom utvikling av organisasjoner som fungerer bedre og konkurrerer i nye markeder. Tilgang på forskere, forskingsinfrastruktur og forskningsinstitutter kan bidra til å styrke norsk næringslivs konkurranseevne. Det er imidlertid ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU-utgifter og økonomisk vekst. For at den forskningsbaserte kunnskapen skal styrke vekstevnen i økonomien må resultatene gi grunnlag for innovasjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Innovasjon

Statistisk sentralbyrås Innovasjonsundersøkelse for næringslivet kartlegger omfanget av innovasjoner i norsk næringsliv og andre faktorer av betydning for foretakenes innovasjonsprosesser. Da de endelige resultatene fra undersøkelsen ble presentert i 2012, framgikk det at andelen norske foretak som introduserte produkt- eller prosessinnovasjoner i perioden 2008 til 2010 gikk ned med 2 prosentpoeng i forhold til forrige undersøkelse.2 Også de to foregående undersøkelsene har vist en synkende andel innovative foretak.

Undersøkelsen er en del av Eurostats Community Innovation Survey, som ble lansert våren 2013. For samleindikatoren som skal si noe om innovasjonsnivå, ranges Norge på en 17. plass blant EU og EFTA-landene. Norge beskrives her som en «moderat» innovatør som totalt ligger noe under gjennomsnittet for EU-landene og de andre nordiske landene. Europakommisjonen lanserte i september 2013 en komplementerende innovasjonsindikator som i større grad inkluderer resultater av innovasjon istedenfor aktivitet. Ifølge indikatoren ligger Norge bak EU og Island.

I Norge er de bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon i hovedsak samlet i Innovasjon Norge. Tilbudet omfatter finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. I 2014 foreslår regjeringen å bevilge om lag 1,5 mrd. kroner til Innovasjon Norge over Nærings- og handelsdepartementets budsjett (unntatt lånetransaksjoner). Utlånsrammene til Innovasjon Norges lavrisiko- og innovasjonslån foreslås videreført på samme nivå som i 2013, på henholdsvis 2,5 og 0,5 mrd. kroner.

Nærings- og handelsdepartementet rapporterer etter den nye målstrukturen for Innovasjon Norge og SIVA fra og med årsrapporteringen for 2013 i Prop. 1 S (2014–2015). Innovasjon Norge har opprettet en «Invest in Norway»--funksjon for å legge til rette for en mer systematisk og helhetlig håndtering av henvendelser fra utenlandske selskaper som vurderer lokalisering i Norge, i tillegg til igangsettelse av en vurdering av strukturene for utekontorene.

I Meld. St. 22 (2011 – 2012) Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA SF presenterte regjeringen planer om å opprette inntil seks nye landsdekkende såkornfond. Det ble bevilget kapital til statens deltakelse i to slike fond i Revidert nasjonalbudsjett 2012, og forvaltningen av disse fondene er nå utlyst. Det er også igangsatt en evaluering av Innovasjon Norges låne- og garantiordninger og en analyse av behovet for ordningene.

Regjeringen la våren 2013 fram Meld. St. 28 (2012–2013) Unike idear, store verdiar – om immaterielle verdiar og rettar for Stortinget. Regjeringen ser behov for at det blir etablert en bredere forståelse for og bevissthet rundt hva immaterielle verdier og rettigheter betyr i Norge, og vil legge til rette for at norsk næringsliv og offentlige aktører skal bli bedre til å utnytte verdiskapingspotensialet som ligger i en god håndtering av immaterielle verdier og rettigheter.

Regjeringens entreprenørskapspolitikk har som mål å bedre vilkårene for nyetablering og vekst. Nye virksomheter kan bidra til endring, vekst og økt produktivitet i økonomien. Kunnskapsdepartementet presenterte i 2009 Handlingsplan for entreprenørskap i utdanningen – fra grunnskole til høyere utdanning 2009 – 2014 i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet. Gjennom det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket for høyere utdanning stilles det her krav om at alle studenter i løpet av studiene skal oppnå læringsutbytte knyttet til innovasjons- og nyskapingsprosesser. Handlingsplanen følges opp med konkrete tiltak i 2014.

Kunnskapsdepartementet arbeider for økt samhandling mellom institusjonene og aktuelle samfunnspartnere. Råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA) har blitt etablert for å legge til rette for mer relevante utdanninger for regionalt og nasjonalt arbeidsliv.

Offentlig finansiering av forskning

Resultater, metoder og funn fra forskning har effekter utover bedret lønnsomhet for den enkelte bedrift. Det er derfor i samfunnets interesse å stimulere til mer kunnskapsoppbygging og -utnyttelse i næringslivet. Offentlig finansiert FoU er på et høyt nivå i Norge og sto i 2011 for om lag 46 pst. av totale FoU-utgifter. Ser man på offentlig finansiert FoU per innbygger kommer Norge på andreplass blant OECD-landene.3 Offentlig finansiering av forskning og tiltak for å øke innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor.

Figur 6.3 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt etter hovedformål og viser den direkte satsingen på næringsrelevant forskning. Næringslivet vil imidlertid også dra nytte av annen offentlig finansiert forskning, inkludert allmennvitenskapelig forskning, særlig gjennom tilgang på nyutdannede kandidater og forskere. Totalt utgjorde offentlige bevilgninger til FoU over statsbudsjettet anslagsvis 25,9 mrd. kroner i 2013. Dette gir en realvekst på 2,4 pst. fra året før. Skatteutgiften knyttet til skattefradag for bedrifter med FoU-utgifter gjennom Skattefunn anslås til om lag 1 490 mill. kroner i 2013. I faste 2013-kroner har bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økt fra 20,8 mrd. kroner i 2005 til 27,4 mrd. kroner i 2013, en realvekst på over 30 pst.

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og Skattefradrag for FoU-kostnader

Kilde: NIFU og Finansdepartementet

Regjeringens budsjettforslag innebærer om lag 28,9 mrd. kroner til forskning og utvikling i 2014, inkludert Skattefunn. Dette er en anslått økning på om lag 1,5 mrd. kroner fra saldert budsjett 2013, tilsvarende en 2 pst. realvekst. De forskningspolitiske prioriteringene for 2014 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2013 – 2014) for Kunnskapsdepartementet.

Ulike indikatorer tyder på at norsk akademisk forskning i økende grad hevder seg internasjonalt. De siste årene har det vært en betydelig vekst i antall publiseringer fra norske akademiske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og antall ganger norske forskere blir sitert av andre forskere. Fra 2006 til 2011 hadde Norge en vekst i artikkelproduksjonen på 42 pst. Samarbeidet med utenlandske forskere har også slått ut i form av et økt antall artikler med norsk og utenlandsk samforfatterskap. Det er også en vekst i antallet utenlandske forskere som arbeider ved norske institusjoner.

Forskerutdanningen er viktig for å videreutvikle Norge som kunnskapssamfunn og for å ha et velfungerende forskningssystem med høy kvalitet. Fra 2000 til 2012 er antallet avlagte doktorgrader doblet. I 2012 ble det avlagt 1 461 doktorgrader i Norge.

Regjeringen har som mål å utløse regional verdiskaping bl.a. gjennom regional forskning og innovasjon. De regionale forskningsfondene er et sentralt virkemiddel for å nå målet. Fondene ble opprettet i 2009 og har i 2013 en avkastning på 219 mill. kroner.

Norges forskningsråd er rådgiver i forskningspolitikken, fungerer som en møteplass og bidrar til å finansiere forskning. Forskningsrådet har i 2013 et FoU-budsjett på om lag 7,4 mrd. kroner, om lag 28 pst. av de offentlige bevilgningene til forskning.

Næringsrelevant FoU får støtte gjennom åpne virkemidler som brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) og Skattefunn, gjennom programmer med teknologiske eller tematiske mål, og gjennom bevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene og andre senterdannelser. Den direkte støtten til næringslivets FoU, målt som summen av tilskudd, skatteutgifter og støtte gjennom næringsrettede forskningsinstitutter, utgjorde knapt 0,14 pst. av BNP i 2010. I oversikten i OECD Science, Technology and Industry Outlook 2012 rangeres Norge på 18. plass, ned fra 12. plass i 2005.

En nylig gjennomført studie fra Statistisk sentralbyrå ser på avkastning av FoU som har fått støtte gjennom de brukerstyrte ordningene i Forskningsrådet, og FoU som ikke har fått det. Undersøkelsen ser også på om disse ordningene faktisk utløser forskning som ellers ikke ville blitt utført.4 Studien finner at privatøkonomisk avkastning av FoU er høy, men ikke usedvanlig høy. Hovedanslaget er at prosjektene i ordningen har en realavkastning i størrelsesorden 10 pst. Det er imidlertid ikke forskjell på den privatøkonomiske avkastningen fra egenfinansiert FoU og FoU som har mottatt støtte. Konklusjonen er at brukerstyrt støtte fungerer utløsende for FoU, og at netto realavkastning fra slik forskning er like god som fra andre investeringer i næringslivet. Møreforskning har gjennom flere år vurdert den samfunnsøkonomiske avkastningen av brukerstyrte innovasjonsprosjekter, i hovedsak innenfor BIA-programmet.5 Arbeidet viser at mange prosjekter har positive eksterne effekter og god effekt på kunnskapsutviklingen i bedriften. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av prosjektene synes samlet sett å være god.

Statistisk sentralbyrås tall for forskning og utviklingsarbeid i næringslivet for 2011 viser en realoppgang for næringslivets FoU-investeringer på 4,4 pst. fra 2010 til 2011, etter en utflating i årene før.

Internasjonale programmer for forskning og innovasjon

Europa 2020 er EUs overordnede vekst- og sysselsettingsstrategi for dette tiåret. Målet for strategien er at EU skal bli en smart, bærekraftig og inkluderende økonomi innen 2020. For å gi norsk næringsliv bedre tilgang til europeiske markeder og investeringskapital, og større muligheter for samarbeid, deltar Norge i dag i EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon (CIP), som løper til og med 2013. Regjeringen har varslet at Norge i perioden 2014–2020 tar sikte på å delta i programmet COSME, som viderefører mange av aktivitetene i CIP, og Horisont 2020, EUs nye program for forskning og innovasjon. Horisont 2020 skal overta etter både EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter og deler av CIP. Bedriftsnettverket Enterprise Europe Network (EEN) vil videreføres under COSME. Europakommisjonen har foreslått at EEN skal utformes for å mobilisere foretak til deltakelse også i Horisont 2020.

De europeiske forskningsprogrammene vil ha betydelige budsjetter for å generere kapital for vekst, forskning og innovasjon i europeisk næringsliv. Internasjonalt forskningssamarbeid bidrar til overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet, og til raskere kunnskapsoppbygging og verdiskaping ved å fremme arbeidsdeling og redusere dobbeltarbeid. Egen avansert kunnskapsanvendelse er nødvendig for å kunne forstå og anvende den kunnskapen som utvikles internasjonalt. Ny kunnskap kan også hjelpe oss å løse globale og nasjonale utfordringer for miljø og klima, helse og velferd.

6.2.5 Næringer basert på naturressurser

Bruk av knappe, felleseide naturressurser må reguleres for å sikre forsvarlig forvaltning og å unngå overforbruk. Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere utfordringer i regulering av næringene. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre er det nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser og miljøhensyn. For det tredje er det viktig hvordan inntektene fordeles. Næringer basert på utnyttelse av naturressurser kan gi grunnlag for høyere avkastning enn andre næringer, en såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fellesskapet. Det er også omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Tiltak for å sikre en bærekraftig forvaltning er nærmere omtalt i kapittel 7.

Tabell 6.2 gir en oversikt over bruttoprodukt, sysselsatte årsverk og bruttoinvestering i næringer basert på naturressurser. Utvinning av råolje og naturgass er den klart største næringen med et bruttoprodukt på 620,2 mrd. kroner i 2012.

Utvinning av råolje og naturgass

De totale oppdagede og uoppdagede utvinnbare petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel antas å ligge mellom 11,4 og 16,4 mrd. Sm³, med en forventningsverdi på om lag 13,6 mrd. Sm³ oljeekvivalenter. Av dette var det ved utgangen av 2012 produsert om lag 6 mrd. Sm³, tilsvarende om lag 44 pst. av de totale ressursene. Tallene omfatter alle områder på norsk kontinentalsokkel, med unntak av kontinentalsokkelen rundt Jan Mayen og Barentshavet øst.

Staten har eiendomsrett til alle undersjøiske petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel. Undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster er derfor regulert og krever utvinningstillatelse. Utvinningstillatelser i nye områder blir tildelt i konsesjonsrunder der Olje- og energidepartementet definerer geografiske områder hvor man kan søke om utvinningstillatelser. Tildeling foretas basert på saklige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier som er offentlig kjent.

I modne områder gjøres det årlig tildeling i forhåndsdefinerte områder (TFO). I TFO 2012 ble det tildelt 51 utvinningstillatelser til i alt 40 selskaper i modne deler av sokkelen. Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) beholdt andeler i 17 utvinningstillatelser. TFO 2013 ble utlyst i februar 2013, og det planlegges tildeling i løpet av første kvartal 2014. Den 22. konsesjonsrunde i nye områder ble utlyst i juni 2012, og tildeling ble gjennomført i juni 2013. Det ble tildelt 24 utvinningstillatelser, hvorav SDØE-andeler ble forbeholdt i åtte utvinningstillatelser.

I 2012 gjennomførte Olje- og energidepartementet en konsekvensutredning etter petroleumsloven med sikte på tildeling av utvinningstillatelser i Barentshavet sørøst. Departementet la våren 2013 fram en melding for Stortinget som anbefaler åpning av Barentshavet sørøst for petroleumsvirksomhet. Stortinget behandlet meldingen og vedtok åpning i juni 2013.

Regjeringen har satt i gang en vurdering av åpning av norske havområder ved Jan Mayen for leting. Her er det fortsatt stor usikkerhet om potensialet for olje og gass. Olje- og energidepartementet har gitt Oljedirektoratet mer tid til å sluttføre den pågående ressurskartleggingen. En oppdatert vurdering av potensialet for olje- og gass i området skal foreligge senest 1. mars 2014.

I juni 2011 la regjeringen fram Meld. St. 28 (2010–2011) En næring for framtida - om petroleumsvirksomheten. Hovedmålet i petroleumspolitikken er å legge til rette for lønnsom produksjon av olje og gass i et langsiktig perspektiv. For å oppnå dette legger petroleumsmeldingen opp til å satse på økt utvinning fra eksisterende felt og utbygging av drivverdige funn. I tillegg skal det satses på fortsatt aktiv utforskning av åpnet areal i modne og umodne områder, og gjennomføring av åpningsprosessene for Jan Mayen og den del av tidligere omstridt område som ligger vest for delelinjen i Barentshavet.

Myndighetene behandler fortløpende planer for utbygging og drift fra selskapene på norsk sokkel. I løpet av det siste året har flere utbygginger blitt godkjent, herunder Bøyla, Svalin, Gina Krog, Ivar Aasen og Aasta Hansteen. Plan for utbygging og drift for Oseberg Delta 2 er til behandling. I tillegg er det behandlet plan for anlegg og drift (PAD) av Polarled-anleggene. PAD for eksportløsninger fra feltene Edvard Grieg og Ivar Aasen er til behandling i Olje- og energidepartementet.

Vannkraft

Vannkraft står for så å si all elektrisitetsproduksjon i Norge. Den årlige produksjonen fra det norske vannkraftsystemet varierer betydelig. Det skyldes i stor grad årlige svingninger i nedbørsmengden, men også andre sentrale forhold i det nordiske kraftmarkedet. Normalårsproduksjonen var ved inngangen til 2013 beregnet til om lag 130 TWh.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt Olje- og energidepartementet som har ansvar for å forvalte landets vann- og energiressurser. NVE skal sikre en helhetlig og miljøvennlig forvaltning av vassdragene, fremme en effektiv kraftomsetning og kostnadseffektive energisystemer og bidra til effektiv energibruk.

EUs fornybardirektiv (2009/28/EC) og samarbeidet med Sverige om et sertifikatmarked for fornybar elektrisitetsproduksjon vil være viktige premisser for den videre satsingen på fornybar elektrisitetsproduksjon og energieffektivisering i Norge. Fornybardirektivet er innlemmet i EØS-avtalen. Norge har påtatt seg en forpliktelse om å øke vår andel fornybar energi til 67,5 pst. i 2020. Foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen fornybar energi (produksjon av fornybar energi delt på totalforbruk) var om lag 65 pst. i Norge i 2011. Det norske målet på 67,5 pst. fornybar energi er høyere enn i alle EU landene, og elsertifikatene er det viktigste enkelttiltaket for å nå målet. Norge får godskrevet halvparten av totalmålet for det felles sertifikatmarkedet mellom Norge og Sverige uavhengig av hvor produksjonen vil komme, det vil si 13,2 TWh (26,4 TWh totalt).

Fiske og havbruk

Villfiskbestander er felles, fornybare ressurser der det er behov for regulering for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk er derimot industriell produksjon med klart definert eierskap til fisken. Dette innebærer ulik regulering av fiske og havbruk. Både fiske og havbruk eksporterer det meste av produksjonen i sterk internasjonal konkurranse.

Viktige særreguleringer for fiskerinæringen er deltakerloven, konsesjonsordninger, kvoteregulering, leveringsbetingelser og regulering av førstehåndsomsetningen gjennom råfiskloven. De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak som faste, garanterte fartøykvoter. Siden 1994 har en i hovedsak fastholdt fordelingen av kvotegrunnlag mellom de ulike fartøygruppene. For å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og legge til rette for effektivitetsforbedringer er det innført frivillige strukturkvoteordninger for fartøy med hjemmelslengde ned til 11 meter.

Strukturkvoter gir adgang til å ta ett fartøy ut av fiske og overføre kvotene til et annet fartøy. Det er satt et tak på hvor stor del av kvoten for et fiskeslag som kan samles på ett fartøy, og de overførte strukturkvotene har fra og med 2007 en tidsbegrensning på 20 år. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper. Deler av trålerflåten er pålagt leveringsbetingelser til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Det er bearbeidingsplikt for 70 pst. av det mottatte torskeråstoffet.

Havbruksnæringen, i hovedsak oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. De siste årene har eksportverdien av oppdrettsfisk vært større enn eksporten av villfisk. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid bare begrenset for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret.

Mineralnæringen

Norge har betydelige mineralressurser og en variert geologi. Potensialet for lønnsom utvinning av mineralressursene avhenger av utviklingen i verdensmarkedspriser og kostnadene ved utvinning av ressursene. Mineralnæringen utvinner mineraler fra fast fjell og løsmasser og leverer produkter innenfor byggeråstoffer, industrimineraler, metaller, energimineraler og naturstein. Bedriftene i næringen er geografisk spredt rundt i landet. Viktige rammebetingelser på regelverksområdet er mineralloven, plan- og bygningsloven, samt forurensningslovgivningen, naturmangfoldloven, kulturminneloven mv. De kommunale arealprosessene og lokale prioriteringer av arealbruk er også av stor betydning for næringen.

Regjeringens mål er en verdiskapende og lønnsom mineralnæring med god vekstkraft. Regjeringen la våren 2013 fram en strategi for mineralnæringen som legger retningen for regjeringens innsats overfor mineralnæringen i årene framover. Strategien er starten på et langsiktig arbeid for å skape verdier, næringsutvikling og nye distriktsarbeidsplasser i mineralnæringen.

6.2.6 Næringslovgivning og forenkling

For å redusere ressursbruken i næringslivet ved etterlevelse av offentlige reguleringer kan det være hensiktsmessig å forenkle næringslovgivning mv. Forenklingstiltak må inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et lett forståelig regelverk bidrar ikke bare til å redusere kostnadene ved etterlevelse, men også til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne, og en mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Regjeringen har som mål at bedriftenes kostnader med å følge opp myndighetspålagte rapporteringskrav og reguleringer skal reduseres med 10 mrd. kroner innen utgangen av 2015. Så langt er over 60 tiltak som bidrar til forenkling i næringslivet gjennomført eller under gjennomføring. Tiltakene gir også mulighet for besparelser i forvaltningen, bl.a. gjennom digitalisering av manuelle tjenester.

Nye elektroniske tjenester kan raskt gi stor forenklingseffekt for næringslivet. Altinn (www.altinn.no) er en portal på Internett for internettbaserte tjenester fra offentlig sektor. Infrastrukturen kan benyttes til tjenester både til næringsliv og innbyggere. Næringslivet bruker i økende grad Altinn for innrapportering til det offentlige, herunder merverdiavgift, selvangivelse, statistikk og årsregnskap. Om lag 95 pst. av selvangivelsene for næringsdrivende og selskap, og 98 pst. av aksjonærregisteroppgavene ble levert via Altinn i 2012. Offentlige virksomheter kan også bruke Altinn til å sende korrespondanse og meldinger til brukerne. I løpet av 2013 er det lansert flere nye tjenester i Altinn, bl.a. konkursbehandling og elektronisk innrapportering av søknader til Sjøfartsdirektoratet.

På sikt bør elektroniske tjenester fullt ut erstatte papir i kommunikasjonen mellom næringslivet og offentlig sektor. En utvikling der stadig flere etater benytter Altinn til et økende antall tjenester, forutsetter svært gode løsninger for sikkerhet og elektronisk identifikasjon. Altinn II-prosjektet har vært et omfattende arbeid med en fornyet og forbedret IKT-plattform og videreutvikling av Altinn-tjenestene. Prosjektet ble ferdigstilt i 2013.

Skatteetaten skal utvikle en ny, forenklet selvangivelse for næringsdrivende med enkle skattemessige forhold. Det er anslått at om lag 200 000, eller en tredel av alle næringsdrivende, kan benytte forenklet selvangivelse. Det er ventet at forenklet selvangivelse vil gi lavere administrative kostnader både for de næringsdrivende og Skatteetaten. Den forenklede selvangivelsen er et første skritt i arbeidet med en fullstendig fornyelse av selvangivelsen for alle grupper næringsdrivende, jf. Prop. 1 S (2013–2014) for Finansdepartementet.

I Prop. 112 L (2011–2012) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga la regjeringen fram forslag til en ny felles ordning for arbeidsgivers innrapportering av opplysninger om ansettelser, lønn og skattetrekk til Skatteetaten, Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og Statistisk sentralbyrå. Forslaget er i flere sammenhenger omtalt som EDAG (Elektronisk dialog med arbeidsgiver) eller a-ordningen. Forslaget vil forenkle arbeidsgivers innrapportering slik at arbeidsgiver ikke lenger trenger å rapportere de samme opplysningene til flere etater. Forslaget vil også bidra til økt effektivitet, bedre oppgaveløsning i etatene og bedre tjenester fra det offentlige. Det er foreslått at ordningen skal reguleres i en særskilt lov (a-opplysningsloven) som skal tre i kraft tidligst 1. januar 2015.

EFFEKT-programmet i utlendingsforvaltningen har hatt som mål å utvide elektronisk kommunikasjon med brukerne. Programmet er nå avsluttet og løsningene i aktiv bruk i Utlendingsdirektoratet (UDI). Andelen søknader om visum, opphold mv. registrert elektronisk på nett økte fra 36 pst. i 2010 til over 80 pst. i første halvår i 2013. EFFEKT-programmet har også gitt løsninger for elektronisk arkiv, dokumentproduksjon og støtte til effektiv saksbehandling, og har redusert saksbehandlingstiden.

Brønnøysundregistrene og Oppgaveregisteret jobber kontinuerlig med å identifisere og redusere antallet oppgaveplikter til offentlig myndigheter. Det siste året har Oppgaveregisteret gått grundig gjennom registerets kvalitet, noe som har avdekket enkelte mangler i statistikken. Tallene for 2012 avviker derfor noe fra tidligere år, men anses å gi et riktigere bilde av næringslivets oppgavebyrder. Figur 6.4 viser belastningen av nye registrerte skjemaer som er innført fra 1998 til utgangen av 2012, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak.

Kilde: Oppgaveregisteret.

I 2005 var det en reduksjon i skjemabelastningen som i hovedsak skyldtes at Skatteetaten tok i bruk Altinn. I 2012 var det også en nedgang, som i hovedsak (80 pst.) skyldes overgang til elektronisk rapportering. Den resterende reduksjonen skyldes at skjema ikke lenger benyttes (opphørt eller slått sammen med andre skjema), at skjemaene antas å ta kortere tid å fylle ut og at færre næringsdrivende er pålagt skjemakrav.

I 2012 er det anslått at næringslivet brukte om lag 4 605 årsverk på lovpålagt innsending av informasjon til det offentlige, en nedgang på 2 395 årsverk siden 1998.

I Prop. 1 LS (2013–2014) er det forelsått at minstekravet til oppbevaringstid for primærdokumentasjon etter bokføringsloven reduseres fra 10 til 5 år. Undersøkelser utført av Rambøll og Perduco kan tyde på at reduksjonen i minstekravet til oppbevaringstid vil innebære moderate besparelser for næringslivet. Regjeringen har imidlertid lagt vekt på at næringslivet selv har gitt uttrykk for at kravet om minst 10 års oppbevaringstid oppleves som en betydelig administrativ byrde. Samtidig kan en reduksjon av minstekravet ha negative konsekvenser for skattekontroll og muligheten til å bekjempe økonomisk kriminalitet. Det er derfor foreslått at Finansdepartemenetet gis hjemmel til å pålegge lenger oppbevaringstid når dette finnes nødvendig. Departemenetet vil også vurdere om skatteetaten og politiet har tilstrekkelig hjemler til å pålegge oppbevaring i forbindelse med påbegynt bokettersyn eller dersom det er åpnet etterforskning i straffesak.

Det er vedtatt betydelige endringer av aksjeloven. Siktemålet har vært å forenkle det selskapsrettslige regelverket, og det er lagt særlig vekt på at reglene skal være godt tilpasset de små og mellomstore selskapenes behov. Endringene trådte i kraft 1. juli 2013. De nye reglene innebærer at det er enklere å stifte aksjeselskaper. Videre er kapitalreglene, reglene om ledelsesorganene og saksbehandlingsreglene gjort mer fleksible.

Fra og med regnskapsåret 2011 kan små aksjeselskap velge bort revisjon. Ordningen skal nå evalueres, herunder skal positive og negative konsekvenser kartlegges for selskapene, andre økonomiske aktører, skattemyndighetene og samfunnet. Etter en åpen anbudskonkurranse ble Handelshøyskolen BI tildelt oppdraget i april 2013. Prosjektet skal sluttføres innen utgangen av desember 2014. Resultatene av evalueringen vil være viktige innspill for å vurdere endringer i revisjonsregelverket eller andre tiltak som kan bøte på ev. negative konsekvenser av unntaket.

6.3 Utvikling i næringsstøtten

6.3.1 Næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer, og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene er tydelige, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel ved å motvirke markedssvikt. EØS-avtalen og WTO-avtalen setter også rammer for næringsstøtten.

Budsjettmessig næringsstøtte

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 6.5. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, det vil si tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er heller ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 6.4. Skatteutgifter er også presentert i Prop. 1 LS (2013 – 2014) Skatter og avgifter 2014, vedlegg 1.

Kilde: Finansdepartementet.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 22,5 mrd. kroner i 2012. Regnet i faste priser økte støtten i 2012 med om lag 450 mill. kroner sammenliknet med 2011. Over de siste syv årene har det vært en viss vekst i realverdien av støtten etter at den budsjettmessige støtten viste nedgang i flere år. Siden 2005 er den statlig budsjettmessige næringsstøtten økt med om lag 2,2 mrd. kroner i realverdi. I 2012 økte utbetalingene særlig til miljø og energi, mens regional næringsstøtte har falt noe. Næringsstøtten målt som andel av BNP var 0,78 pst. i 2012, ned fra 0,79 pst. i 2011. Figur 6.5 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, det vil si støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjorde i overkant av 63 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2012. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og foredling av tre. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har endret seg lite siden 2005. I samme periode er antall årsverk ifølge Budsjettnemnda for jordbruket redusert med om lag 25 pst.

I tabell 6.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan bl.a. oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar sjøfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I 1993 ble det innført en midlertidig refusjonsordning for sysselsetting av sjøfolk i konkurranseutsatt innenriksfart. Ordningen ble senere videreført og utvidet, og omfatter nå skip i både Norsk Ordinært Skipsregister (NOR) og Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS). I refusjonsordningen får rederiene refundert en gitt prosent av sine brutto lønnsutgifter for visse fartøygrupper. I 2002 ble det i tillegg innført en ordning med nettolønn for NOR-registrerte ferger i utenriksfart. Rederiene får refundert inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til refusjonsberettiget maritimt mannskap.

Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte alle konkurranseutsatte fartøy i NOR og sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. Samtidig er nettolønnsordningen for utenriksfergene blitt avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. I 2008 ble det innført et maksimumsbeløp på 198 000 kroner per sjømann i nettolønnsordningen. Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart økte med om lag 100 mill. kroner fra 2011 til 2012 og var om lag 1,6 mrd. kroner i 2012.

Den løpende støtten til skipsbygging er bygget ned. En garantiordning for byggelån for skip ble etablert i 2005 og utvidet til å omfatte bygging av mindre skip og offshore-installasjoner da en tiltakspakke for verft og utstyrsleverandører ble vedtatt i juni 2010. Samtidig ble utlånsrammen for Innovasjon Norges landsdekkende innovasjonslåneordning økt med 200 mill. kroner øremerket til maritime næringer.

Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer. Den såkalte 108-ordningen ble opprettet i 1978 og tilbyr fastrentelån på gunstige vilkår (såkalte CIRR-lån) i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Fra oppstarten ble ordningen forvaltet av Eksportfinans ASA, og underskuddet på ordningens avregningskonto ble dekket ved statlige overføringer til selskapet. I 2011 besluttet Stortinget å etablere en ny statlig enhet som skulle overta støtteordningen. En overgangsordning gjaldt fram til enheten ble opprettet. Eksportfinans ASA fortsetter å forvalte porteføljen av utstedte lån under den tidligere ordningen. Dette innebærer at staten fortsatt overfører midler til selskapet. Underskuddet på avregningskontoen har økt fra under 40 mill. kroner i 2006 til i underkant av 340 mill. kroner i 2012. Av total utlånsaldo ved utgangen av 2012 utgjorde lån til finansiering av skipskontrakter 56 pst. og lån til olje- og gassektoren 37 pst.

Eksportkreditt Norge AS ble opprettet sommeren 2012 for å overta forvaltningen av statens eksportkredittordning. Låntakere som kvalifiserer for lån under ordningen, kan velge mellom CIRR-lån og lån på markedsvilkår. Ved utgangen av 2012 utgjorde CIRR-lån 42 pst. av utlånssaldoen på 28,6 mrd. kroner. Finansiering av skips- og skipsutstyrskontrakter utgjorde i underkant 52 pst. av utlånssaldoen, mens lån til olje- og gassektoren utgjorde knapt 48 pst.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010, men falt noe tilbake i 2011 og 2012. Fallet i 2012 skyldes at andelen direkte bedriftsstøtte og tilretteleggende næringsstøtte under bevilgningene til regional utvikling og nyskaping har falt.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet har økt noe i 2012. Støtten til forskning og utvikling er nå om lag 94 pst. høyere enn i 2004. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter. De samlede disponible budsjettmidler for disse ordningene var vesentlig høyere enn de faktiske støtteutbetalingene.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter(SMB). Regjeringens tiltakspakke i 2009 for å dempe virkningene av finansuroen omfattet bl.a. økt støtte til innovasjon og kompetansetiltak i næringslivet og medførte økte støtteutbetalinger til SMB i 2009 og 2010. Støtteutbetalingene har falt noe tilbake i 2011 og 2012.

Veksten i støtte til miljø- og energitiltak har vært betydelig siden 2006. Hovedtyngden av denne typen statlig næringsstøtte er støtte til energiomlegging og utvikling av energi- og klimateknologi gjennom Energifondet. Samlede inntekter under Energifondet har økt fra om lag 760 mill. kroner i 2006 til anslagsvis om lag 1 800 mill. kroner i 2012. Veksten i utbetalte midler de siste årene er knyttet til prosjekter innenfor fjernvarme, lokale energisentraler, utvikling av energi- og klimateknologi og energieffektivisering i industri og bygg.

Fra 1. januar 2012 er det etablert et felles elsertifikatmarked mellom Sverige og Norge. Et felles sertifikatmarked innebærer omfattende støtte til produksjon av elektrisitet basert på fornybare energikilder. Støtten finansieres ikke over statsbudsjettet, men overføres til produsentene fra forbrukere av elektrisitet. Støtten inngår derfor ikke i beregningene av statlig næringsstøtte. Prisen på elsertifikater dannes på bakgrunn av tilbud og etterspørsel etter sertifikater i markedet. Svensk Kraftmäklings notering av spotpriser gir en gjennomsnittlig pris på om lag 14 øre per kWh i 2012. Dersom denne prisen legges til grunn, kan samlet støtte fra norske forbrukere til produsenter av fornybar elektrisitet i Norge og Sverige i 2012 anslås til om lag 340 mill. kroner. For 2013 anslås samlet støtte til i størrelsesorden 700 mill. kroner. Årsaken til økningen i samlet støtte skyldes at støtten trappes gradvis opp fram mot 2020 og at spotprisene på elsertifikater har vært noe høyere hittil i 2013 enn i 2012.

Kraftleverandører og forbrukere med egen kraftanskaffelse har en lovpålagt plikt til å kjøpe sertifikater for en bestemt andel av sitt forbruk. Kraftkrevende industri er imidlertid ikke pålagt sertifikatplikt, og slipper dermed å betale for fornybarutbyggingen. Dette er en form for indirekte næringsstøtte som heller ikke framkommer av støtteberegningene. Fritaket for elsertifikatplikten utgjorde en støtte på i størrelsesorden 100 mill. kroner i 2012.

Gjennom støtteordningen for miljøteknologi som ble opprettet i 2010 og forvaltes av Innovasjon Norge, ble det utbetalt i overkant av 140 mill. kroner i 2012. For 2011 ble det utbetalt i overkant av 80 mill. kroner, mens det var ubetydelige utbetalinger i 2010. Det er opprettet et eget program for miljøteknologi med en ramme på 500 mill. kroner for årene 2011 – 2013 hvor det meste av bevilgningene er fordelt til miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge. Det er derfor forventet at utbetalingene fra denne ordningen vil øke betydelig.

Skatteutgifter- og sanksjoner og annen statlig næringsstøtte

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er vist i tabell 6.4. I tabellen er beregnede skatteutgifter i 2012 og 2013 fordelt etter formål. Det er bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Både den næringsspesifikke støtten, den regionale støtten og den bedriftsrettede forskningsstøtten øker vesentlig når en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2013 foreslo regjeringen å stramme inn investeringsfradragene i petroleumsskatten, jf. Prop. 150 LS (2012–2013), fra 7,5 pst. til 5,5 pst. per år. Reduksjonen av friinntektssatsen økte selskapenes etterskatt andel av investeringene fra om lag 9 til vel 12 pst. Når man legger til grunn at investeringsfradragene er sikre for selskapene, er den samlede fradragsverdien høyere enn den ville ha vært i et helt nøytralt skattesystem. I en nøytral petroleumsskatt ville selskapene selv ha dekket om lag 25 pst. av investeringskostnaden. Skatteutgiften av for høye investeringsfradrag anslås til om lag 19,7 mrd. kroner i 2012 og 19,9 mrd. kroner i 2013.

Skipsfart har gjennom mange år mottatt næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning fra og med inntektsåret 2007 ble det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig skattefritak for skipsfartsinntekter. Selskapene innenfor ordningen betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten, noe som utgjorde om lag 39 mill. kroner for næringen samlet i 2012. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, det vil si størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. Regnskapstall for årene 2010 og 2011 viser svake resultater for skipsfarten. Basert på foreløpige regnskapstall anslås imidlertid skatteutgiften i 2012 å stige til om lag 1 370 mill. kroner. I 2013 er det på usikkert grunnlag anslått at skatteutgiften vil utgjøre om lag 1 480 mill. kroner.

Skatteutgiften til landbruket er også høy. Den samlede kvantifiserte skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til om lag 1 230 mill. kroner i 2012. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. Jordbruksfradraget ble økt fra 142 000 kroner i 2011 til 166 400 kroner i 2012. Regjeringen foreslår å øke jordbruksfradraget ytterligere til 172 200 kroner i statsbudsjettet for 2014.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom det særskilte fiskerfradraget. Det særskilte fiskerfradraget ble økt fra 115 000 kroner til 150 000 kroner med virkning fra 2009. Fiskerfradraget er foreslått økt ytterligere til 167 000 kroner fra og med 2014.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Det meste av støtten gjennom Skattefunn går til små og mellomstore foretak. Dersom fradraget i skatt overstiger utlignet skatt, blir det overskytende utbetalt. Direkte utbetalinger har de siste årene utgjort nærmere 80 pst. av ordningen. Skatteutgiften knyttet til Skattefunn gikk noe ned fra 2005 til 2007, men har økt i perioden fra 2008 til 2011. I 2013 anslås det at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 1 490 mill. kroner.

Bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en samfunnsøkonomisk kostnad. At utslipp får en pris, betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller etablering av kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og ble senere utvidet fra og med 2013. De norske kvotene kan omsettes i det felles europeiske kvotemarkedet. Kvotesystemet innebærer at markedets kvotepris vil bestemme bedriftenes kostnad ved utslipp. Fra og med 2013 dekker kvotesystemet om lag 50 pst. av de norske klimagassutslippene.

En rekke kilder med utslipp av klimagasser er dermed ikke omfattet av kvoteplikt. Noen av disse utslippene er heller ikke avgiftsbelagt. Per 2013 gjelder dette for eksempel landbrukets utslipp av metan og lystgass. Samlet omfattes over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge enten av CO₂-avgifter eller kvoteplikten.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I tabellen over skatteutgifter er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i tabellen over skatteutgifter siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. For CO₂-avgiften og avgiften på HFK og PFK benyttes kvoteprisen som referansesats uavhengig av om kilden og aktiviteten er omfattet av kvoteplikt eller ikke. Kvoteprisen vil kunne variere fra år til år avhengig av utviklingen i tilbud og etterspørsel etter klimagasskvoter. Dagens kvotepris ligger betydelig under den generelle satsen for mineralolje. Dette medfører at skattesanksjonene knyttet til avgiftene på klimagasser øker.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller de kan selges. Kvoter som tildeles gratis gir en økonomisk fordel sammenlignet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. I kvotehandelsperioden 2013–2020 er reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter harmonisert i hele EØS. Norske bedrifter, inkludert petroleumsvirksomheten, vil i perioden 2013–2020 kunne motta om lag 150 millioner gratiskvoter. Det er stor usikkerhet knyttet til kvotepris på lang sikt. Med en kvotepris på mellom 30 og 50 kroner per tonn CO₂ tilsier forventet tildeling av gratiskvoter til norske bedrifter til en verdi på mellom 4,5 og 7,5 mrd. kroner.

Annen næringsstøtte, toll og ikke-tariffære handelshindre

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter og leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien. De gjenstående kraftkontraktene løp i all hovedsak ut ved utgangen av 2010. Statkraft har leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår for kraftintensiv industri knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. For perioden 2011–2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 750 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft i størrelsesorden 34 TWh i 2012.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

EØS-avtalen sikrer norske virksomheter adgang til EUs indre marked. Nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre i EØS-området er kommet langt:

• For varer er de fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet. For å fjerne gjenstående tekniske handelshindre har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I tilfeller der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir varepakken prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som omsettes lovlig i en annen EØS-stat. Lov om det frie varebytte i EØS, som trådte i kraft 12. april 2013, gjennomfører regelverket i Norge.

• For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i 2006. Direktivet ble gjennomført i norsk rett ved lov om tjenestevirksomhet, som trådte i kraft i 2009. Videre ble forordning om europeisk standardisering vedtatt i EU i 2012. Forordningen åpner for utvikling av europeiske standarder for tjenester for å legge bedre til rette for utveksling av tjenester i EØS. Forslag til regelverk som gjennomfører forordningen i Norge, har vært på høring i 2013.

Europakommisjonen la i 2011 og 2012 fram to handlingsplaner for det indre marked (Single Market Act I og II). Formålet er å realisere fordelene med et felles marked fullt ut, gjennom forslag til lovendringer og administrative forenklinger. Den økonomiske krisen i EU gjør at arbeidet med tiltak som kan stimulere til vekst og sysselsetting er høyt prioritert. EU arbeider med sikte på at de 24 hovedtiltakene i Single Market Act I og II skal være vedtatt i løpet av første halvår 2014.

I NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor framgår det at Norges deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet og på nasjonal økonomisk regulering og næringspolitikk. Reglene om de fire friheter har ført til færre restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering, og færre hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå. Generelt har innføring av EUs regelverk gjennom EØS-avtalen bidratt til å modernisere norsk økonomi, og med det bidratt til å styrke konkurranseevnen og å øke verdiskapingen. Norsk utenrikshandel i EØS-området har vokst kraftig i verdi etter EØS-avtalen ble inngått. Selv i en periode med sterk globalisering har EUs andel av vår utenrikshandel holdt seg relativt stabil (i pst. av total norsk utenrikshandel).

6.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for omfanget og utformingen av næringsstøtten.

EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte

Etter EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte er utgangspunktet at all offentlig støtte til næringsvirksomhet forbudt. Regelverket gir et felles rammeverk for hele EØS-området. Støtte til landbruk og fiske faller utenom EØS-regelverket.

Det er en rekke unntak fra forbudet om offentlig støtte. Unntakene er gitt i form av retningslinjer og såkalte gruppeunntak. Regelverket åpner for at det på nærmere vilkår er tillatt å gi støtte til visse formål, bl.a. forskning, utvikling og innovasjon, miljøtiltak, opplæringstiltak og regional utvikling. Vilkårene for støtte gjelder både hvilke kostnader som kan dekkes, og støttenivået i det enkelte prosjekt. For skipsfart er det et særskilt sektorregelverk som åpner for omfattende, løpende driftsstøtte. Den norske rederibeskatningen og sysselsettingsstøtten til skipsfart er godkjent etter dette regelverket. Som hovedregel skal all ny offentlig støtte til næringer som omfattes av EØS-avtalen, godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) før den iverksettes. Dette gjelder ikke såkalt bagatellmessig støtte som per definisjon ikke anses å påvirke konkurransen, eller støtte som faller inn under gruppeunntakene, der etterrapportering er tilstrekkelig. Sommeren 2013 hadde ESA 14 norske notifikasjoner og 13 norske klagesaker, samt én tilbakebetalingssak til behandling.

Europakommisjonen vedtar og reviderer regelverk på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Europakommisjonen, men begrenset til EØS-avtalens virkeområde.

I 2012 tok Europakommisjonen initiativ til en reform av statsstøtteregelverket. Hensikten er å sikre at støttereglene bidrar til å skape vekst gjennom et konkurransedyktig indre marked, ved å rette oppmerksomheten mot de sakene som har størst påvirkning på samhandelen. Regelverket skal gjøres enklere, og beslutninger skal tas raskere. Det er vedtatt nye regler for støtte til bredbåndsutbygging. Videre arbeider Europakommisjonen med nytt regelverk for støtte til miljø og energi, forskning, utvikling og innovasjon, risikokapital samt det generelle gruppeunntaket. Reformen skal være gjennomført i løpet av 2014.

I 2013 vedtok Europakommisjonen nye retningslinjer for støtte til regional utvikling gjeldende fra 1. juli 2014. ESA har ennå ikke vedtatt tilsvarende retningslinjer, men har hatt et utkast på høring. ESA regner med å vedta retningslinjene i løpet av høsten. Dette regelverket gir bl.a. grunnlaget for ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift og distriktsrettet investeringsstøtte samt det generelle støttekartet som angir virkeområdet for regionalstøtte. Norske myndigheter må notifisere ordninger som er godkjent etter gjeldende regelverk på nytt, slik at de er i samsvar med det nye regelverket.

De nye retningslinjene for støtte til regional utvikling omfatter ikke støtte til energisektoren. Det er uklart om oppstrøms olje- og gassvirksomhet er omfattet av retningslinjene. Støtte til energisektoren skal ifølge EU-kommisjonen behandles etter de kommende miljø- og energiretningslinjene. De nye retningslinjene for miljø- og energi skal sendes på høring i høst og Kommisjonen tar sikte på å vedta retningslinjene tidlig i 2014.

Regjeringen varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2013 at den vil legge til rette for ilandføring av olje og gass i nord, og benytte statsstøtteregelverket, slik det ble gjort i Snøhvit-saken, til å etablere en ordning som kan utløse ilandføringsprosjekter av olje og gass i tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms. Siden det er uklart om oppstrøms olje- og gassvirksomhet er omfattet av retningslinjene for regionalstøtte og regelverket for miljø- og energistøtte ennå ikke er vedtatt, er det foreløpig uklart hvordan dette mest hensiktsmessig kan oppnås. Norske myndigheter tok derfor allerede i juli 2013 initiativ til en dialog med ESA bl.a. for å avklare hva de nye retningslinjene betyr for oppstrøms olje- og gassaktiviteter. Det har vært flere møter mellom ESA og norske myndigheter. Regjeringen tar sikte på å prenotifisere en støtteordning så snart regelverket er avklart. Overgangen til nye retningslinjer for statsstøtte kan forsinke behandlingen hos ESA.

WTO og EFTA-handelsavtaler

Landbruket er ikke omfattet av EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. Utforming av en ny avtale for landbruket står imidlertid sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandlingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter blant annet landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer (herunder fisk), tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen er krevende. WTOs ministermøte i desember 2011 viste at det fortsatt ikke er grunnlag for å fullføre forhandlingene, og usikkerheten er stor med hensyn til videre forhandlinger. På landbruksområdet innebærer forhandlingsmandatet at en ny WTO-avtale skal føre til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Selv om det er usikkert når dette kan komme på plass, forventes det at en framtidig avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendig for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. Ifølge Budsjettnemnda for jordbruket er antall jordbruksbedrifter redusert med om lag 38 pst. i perioden fra 1999 til 2013, tilsvarende om lag 26 900 enheter. Antall årsverk er redusert fra 81 600 i 1999 til anslagsvis 45 500 i 2013. Det samlede jordbruksarealet i drift har blitt svakt redusert, mens gjennomsnittlig antall dekar per jordbruksbedrift har økt med om lag 50 pst. fra 1999 til 2012. Norsk jordbruk er imidlertid fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Tall fra OECD viser at norsk jordbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. Dette har bl.a. sammenheng med den sentrale rollen jordbruket har i distrikts- og regionalpolitikken og ønsket om en desentralisert bosetting. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtten, Producer Support Estimate (PSE), omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelsen (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte, som også omfatter enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger 24,9 mrd. kroner i 2012. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten 45 pst. Samlet støtte til norsk jordbruk i pst. av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 6.5. Støtteprosenten i Norge målt med PSE har økt fra 59 pst. i 2011 til 63 pst. i 2012. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 19 pst. i 2012.

Norge har i OECD-sammenheng lav andel støtte basert på produsert mengde. De siste femten årene har det skjedd en dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Dette har bl.a. bidratt til å redusere jordbruksstøttens produksjonsdrivende effekt og å redusere intensiteten i produksjonen.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer i WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men avtalen gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelstiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU har vedtatt restriksjoner mot handel med selprodukter som trådte i kraft 20. august 2010. Norge mener at tiltakene strider mot EUs forpliktelser etter WTO-regelverket. Et felles tvisteløsningspanel for Norge og Canada ble opprettet i april 2011, og det forventes at en avgjørelse vil foreligge før utgangen av 2013.

Vanskelighetene med å sluttføre WTO-forhandlingene, og det faktum at EFTA-handelsavtalene gir markedsadgang utover forpliktelsene i WTO, betyr at handelsavtalene fortsatt vil være et viktig supplement til WTO. Frihandelsavtaler gir økt markedsadgang ved å fjerne eller redusere handelshindre. Frihandelsavtalenes overordnede mål er å øke verdiskaping og sysselsetting i Norge. Norge har sammen med medlemsstatene i Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) undertegnet 26 frihandelsavtaler med 36 ulike land. Frihandelsavtalen med Bosnia-Hercegovina og med Costa Rica og Panama er de siste avtalene som ble undertegnet. Forhandlinger pågår med India, Indonesia, Vietnam, Malaysia og tollunionen Russland, Hviterussland og Kasakhstan. Forhandlingene med Algerie er stilt i bero, og det arbeides med å gjenoppta forhandlinger med Thailand. Det har ikke vært avholdt forhandlingsrunder med Kina siden utdelingen av Nobels fredspris i oktober 2010.

6.4 Fornying av offentlig sektor

6.4.1 Behovet for fornying i offentlig sektor og retningslinjer for Regjeringens fornyingspolitikk

I Perspektivmeldingen 2013 redegjorde Regjeringen for utfordringer for de offentlige velferdsordningene som følge av en aldrende befolkning og gradvis nedgang i petroleumsinntektene. Videreføring og utvikling av gode, skattefinansierte velferdsordninger vil kreve at flest mulig deltar i arbeidslivet, samtidig som offentlige tjenester må frambringes så effektivt som mulig.

Regjeringen vil videreutvikle og styrke den norske velferdsmodellen. Denne modellen, som vi i stor grad deler med de andre nordiske landene, kjennetegnes ved omfattende, skattefinansierte velferdsordninger som er tilgjengelige for alle innbyggere, høy yrkesdeltakelse, jevn inntektsfordeling og bredt samarbeid mellom partene i arbeidslivet. Samfunnsmodellen gir trygghet og stabilitet for den enkelte, samtidig som den bidrar til omstillingsevne og produktivitet i næringslivet. De nordiske landene har klart seg vesentlig bedre gjennom den internasjonale finanskrisen og dens ettervirkninger enn mange andre land.

Behovene for helse- og omsorgstjenester vil øke i takt med aldringen av befolkningen. Dette krever flere helse- og omsorgsarbeidere. Muligheten for å erstatte denne typen arbeidskraft med ny teknologi og bedre organisering av arbeidet er trolig mer begrenset i denne sektoren enn i andre deler av økonomien, men også på dette området må slike muligheter utnyttes. Effektivisering alene vil imidlertid ikke kunne dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av demografiske endringer. Det er derfor viktig å ta i bruk ny teknologi innenfor de deler av offentlig sektor der man kan oppnå effektivisering og besparelse av arbeidsressurser. Dette gjelder både i statlig og kommunal sektor.

6.4.2 Ressursbruk i offentlig sektor

I et lengre tidsperspektiv har offentlige utgifter vært økende i de fleste land, men utgiftsnivået varierer betydelig mellom land. For Norge utgjør de offentlige utgiftene 44 pst. av BNP, som er noe lavere enn gjennomsnittet for både EU og OECD-landene, jf. figur 6.6. Målt i forhold til BNP Fastlands-Norge ligger vi imidlertid helt på topp sammen med Danmark, med en utgiftsandel på 58 pst. Høy petroleumsproduksjon og høye oljepriser gjør at verdien av petroleumsproduksjonen for tiden er svært stor, og trolig mye større enn vi kan regne med over tid. Ved internasjonale sammenlikninger er det derfor også relevant å måle utgiftene som andel av BNP Fastlands-Norge, jf. omtale i avsnitt 3.2.

Høye offentlige utgifter følger bl.a. av omfattende, skattefinansierte velferdstjenester. Norge har for eksempel høye offentlige utgifter til helse, noe som må ses i sammenheng med at helsesektoren i større grad enn i andre land er drevet av offentlig sektor. I Norge skattlegges dessuten mange sosiale ytelser, f.eks. ledighets- og uføretrygd, mens en del andre land i større grad benytter skattesystemet til å fremme sosiale formål, f.eks. med differensiering etter antall barn. Det vil gi lavere bruttoutgifter for offentlig sektor, selv om de reelle kostnadene ikke er lavere.

Kilde: OECD.

En betydelig del av de offentlige utgiftene er lønn til sysselsatte i offentlig sektor. I Norge har andelen offentlig ansatte vært om lag uendret på rundt 30 pst. av samlet sysselsetting de siste 20 årene. Over tid har det dermed vært en vekst i offentlig sysselsatte i samme takt som i privat sysselsatte. Veksten i offentlig sysselsatte følger i stor grad av ønsket politikk, og skyldes i første rekke at det er blitt flere ansatte i helsevesenet, flere lærere og flere politifolk. Også barnehageløftet har gitt økt sysselsetting i offentlig forvaltning.

Sysselsettingen i statlig sektor har økt med 10 pst., eller nær 21 000 årsverk, fra 2006 til 2012, jf. figur 6.7. Nær 9 000 årsverk, eller litt under halvparten av oppgangen, er i helse- og sosialsektoren. Finansforvaltning, utenrikstjeneste og administrasjon har vokst mindre enn gjennomsnittet, og sto for 1000 av de 21 000 nye årsverkene, tilsvarende 7 pst. Statlig virksomhet (inklusive helseforetakene) sysselsetter en av tre i offentlig virksomhet, mens to tredeler av den offentlige sysselsettingen er i kommunal virksomhet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

6.4.3 Informasjonsgrunnlaget for fornyingstiltak

God kunnskap om ressursbruk, produksjon, kvalitet og resultater er en forutsetning for å sikre kostnadseffektivitet og brukerorientering. Det er imidlertid vanskelig å utarbeide god statistikk for produktiviteten i offentlig sektor, bl.a. fordi mange av tjenestene som produseres i stat og kommune i liten grad omsettes i et marked. Internasjonalt arbeides det mye med å utvikle metoder for å beregne produktiviteten i offentlige tjenesteyting. I Norge er det i hovedsak Statistisk sentralbyrå som deltar i dette arbeidet. De siste årene er det bl.a. blitt beregnet volumtall for enkelte individrettede tjenester med sikte på at nasjonalregnskapet skal kunne gi et bedre bilde av produktiviteten. Vekst i produktiviteten tas ikke alltid ut i form av flere tjenester, men kan også ta ut i form av bedre kvalitet. Ettersom tallene for produksjonen i offentlig sektor ikke justeres for kvalitet på tjenestene, vil de trolig undervurdere produktivitetsveksten.

Statistisk sentralbyrås systemer KOSTRA og StatRes gir grunnlag for bedre måling av produksjonen og ressursinnsatsen i kommune- og statsforvaltningen. Gjennom StatRes er Norge blant de klart fremste i Europa når det gjelder statistikk om statlig forvaltning. Statistikken kan brukes til å beregne effektiviteten i ulike sektorer og identifisere de mest effektive enhetene. Dette kan bidra til å øke kostnadseffektiviteten for noen enheter, gjennom å vise hvordan andre benytter sine ressurser bedre. I en analyse fra Frisch-senteret fra 2010 er det utført en slik effektivitetsstudie for de fire områdene universiteter og høgskoler, somatiske sykehus, statlig barnevern og politidistrikter, basert på tidsseriedata fra StatRes. Analysen viste en produktivitetsframgang i alle de fire sektorene. Samtidig var det effektivitetsforskjeller mellom de enkelte enhetene som avdekker et ytterligere potensial for forbedringer. En annen analyse fra Senter for økonomisk forskning ved NTNU, fant stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole, barnehage og pleie- og omsorgstjenester.

Norge kan også lære mye om mulige forbedringer i kvalitet og produktivitet i offentlig tjenesteproduksjon gjennom internasjonale sammenlikninger. Informasjon bl.a. fra OECDs PISA-undersøkelse brukes til å identifisere forbedringsområder i utdanningssektoren, jf. boks 6.1.

I tillegg til statistikk og analyser bør innbyggernes vurderinger av de offentlige tjenestene tillegges stor vekt i utviklingen av offentlig virksomhet, jf. boks 6.2.

Boks 6.2 Innbyggerundersøkelsen 2013

Innbyggerundersøkelsen er en av de største brukerundersøkelsene av forvaltningen i Norge. Den gir et kunnskapsgrunnlag for å vurdere utviklingen og videreutvikle offentlige virksomheter. Innbyggerundersøkelsen for 2013 ble lagt fram i juni. Resultatene i 2013 viser at 96 pst. av innbyggerne er fornøyd med å leve og bo i Norge, og at det er små forskjeller mellom ulike deler av landet. Sammenliknet med den foregående innbyggerundersøkelsen i 2010 er tilfredsheten med offentlige tjenester jevnt over god og stigende.

Undersøkelsen består av en innbyggerdel og en brukerdel. Brukerdelen blir besvart av de med erfaring fra 23 ulike statlige, kommunale og fylkeskommunale tjenester under områdene utdanning og kultur, helse, omsorg og myndighetsorganer. Nesten samtlige av de 23 tjenestene skårer høyere i årets undersøkelse enn i 2010-undersøkelsen, jf. figur 6.8. De typiske myndighetsorganene har de svakeste resultatene, men kan samtidig vise til den største framgangen. Særlig gjelder det på områdene ansattes kompetanse og digitalisering. Difis analyse av resultatene tilsier at brukertilpasning og service er viktig for å øke brukertilfredsheten ytterligere.

Brukerne av offentlige tjenester er mer fornøyd med tjenestetilbudet enn respondentene i innbyggerdelen i 16 av de 23 tjenesteområdene. Innbyggerdelen bygger på et tilfeldig utvalg personer over 18 år og blir besvart av både personer med og uten erfaring med offentlige tilbud og virksomheter. Siden deltakerne ikke trenger å ha erfaring med tjenestene de vurderer, er det først og fremst inntrykket av tjenestene som vurderes i denne omdømmeundersøkelsen. I alt 30 000 personer mottok årets undersøkelse. Inntrykket av muligheten for å få arbeid og utdanning er særlig positivt. For områder som pleie og omsorg samt service og informasjon fra kommunen er inntrykket mer nyansert. Inntrykkene av omsorgstjenestene er f.eks. mye bedre i små kommuner enn i store. Innbyggerne mener de får mer kvalitet for skattepengene i dag enn i 2010. Samtidig har flere viktige tjenesteområder forbedringspotensial. Dette gjelder bl.a. innen samferdsel.

Det er full åpenhet rundt alle resultater, data, metoder og spørreskjemaer, og alle data er tilgjengelige på www.difi.no.

Kilde: Difi.

Ufullstendig eller manglende utredning av aktuelle tiltak kan føre til at tiltakene får utilsiktede konsekvenser eller at den ønskede effekten ikke oppnås. Utredningsinstruksen skal sikre at offentlige tiltak er grundig utredet, velbegrunnede og gjennomtenkte. Utredningsinstruksen er et redskap for å sikre god kvalitet på den informasjonen som foreligger før beslutninger skal fattes. God etterlevelse av denne instruksen er en viktig forutsetning for et tilstrekkelig godt beslutningsgrunnlag. Instruksen alene er likevel ikke nok til å sikre tilstrekkelig gode utredninger. I den senere tiden har både Riksrevisjonen, Difi og OECD pekt på behovet for å forbedre metodene for konsekvens- og nytte-/kostnadsanalyser. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har satt i gang et arbeid for å forbedre Utredningsinstruksen slik at den på en tydelig og enkel måte uttrykker hvilke krav som stilles til arbeidet med å forberede grunnlaget for politiske beslutninger. OECD har også anbefalt etablering av egne kvalitetssikringsorganer. OECD har gjennomført en egen studie av hvor effektivt Norge bruker ressurser i offentlig sektor, og den peker på områder hvor det kan være rom for forbedring, jf. boks 6.3.

NOU 2012:16 Samfunnsøkonomiske analyser inneholder forslag til nye regler for hvordan en skal gjennomføre slike analyser. Utredningen har vært på høring, jf. omtale i Gul Bok 2013, og forslagene har fått bred støtte. Finansdepartementet arbeider nå med et nytt rundskriv om samfunnsøkonomisk analyse, basert på forslagene i utredningen og innspill i høringsrunden. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) utarbeider en ny veileder på området. Rundskriv og veileder vil foreligge i første halvår 2014.

Ny standard kontoplan vil gjøres gjeldende fra 1. januar 2014 for alle statlige virksomheter, jf. omtale i Gul Bok 2014, kap. 9. Statlige virksomheter skal fra januar 2014 rapportere til statsregnskapet på grunnlag av både statsbudsjettets inndeling i kapitler og poster og ny standard artskontoplan. En slik felles kontoplan for statlige virksomheter vil legge bedre til rette for sammenlikninger internt i virksomhetene og mellom ulike virksomheter. Videre skal den gi økt informasjon om statlige virksomheters utgifts- og inntektsstruktur.

Årsrapport og årsregnskap skal gi helhetlig informasjon om statlige virksomheters resultater og ressursbruk. Dokumentene skal gi departementene relevant styringsinformasjon og være tilgjengelig for Riksrevisjonen og allmenheten. Det er i dag stor variasjon i struktur og omfang på den årlige rapporteringen fra statlige virksomheter. Finansdepartementet sendte i desember 2012 ut et forslag til ny standard for årsrapport og årsregnskap i statlige virksomheter på høring. Et stort flertall av høringsinstansene sluttet seg til forslagene i høringsnotatet. Finansdepartementet fastsatte 18. september 2013 endringer i Bestemmelser om økonomistyring i staten som gjør det obligatorisk for statlige virksomheter å utarbeide og publisere en årsrapport i seks deler med fast benevnelse og rekkefølge. Årsrapporten skal også inneholde et årsregnskap satt opp etter en felles statlig standard. Det vises til omtale i Gul bok 2014, kap. 9.

6.4.4 Reformer som virker

Det er gjennomført mange tiltak i senere år for å bedre ressursbruken i offentlig virksomhet og øke yrkesaktiviteten for grupper som ellers ikke ville deltatt i arbeidslivet. Pensjonsreformen er en av de mest omfattende, men også andre reformer har positive virkninger, jf. avsnitt 3.7 for nærmere omtale.

Et viktig siktemål med pensjonsreformen var å gjøre pensjonssystemet bærekraftig når befolkningen eldes, bl.a. gjennom å stimulere til økt arbeidsinnsats. Innføringen av levealdersjustering er et sentralt element som innebærer at den enkelte må øke avgangsalderen når levealderen øker, for å få samme årlige pensjon. Reformen bidrar til å sikre flere ressurser til fellesoppgaver som helse, omsorg og utdanning for å møte de utfordringene som ligger i en stadig eldre befolkning. Pensjonsreformen vil først være fullt innfaset i 2050, og effektene på sysselsettingen vil komme gradvis. Mange har imidlertid allerede benyttet seg av muligheten til selv å velge når i alderen 62–75 år de vil starte uttaket av alderspensjon. Fordi uttaksreglene er nøytrale, kan uttak av pensjon kombineres med arbeid uten avkorting. Samtidig som flere har benyttet seg av den nye fleksibiliteten, har også sysselsettingen økt klart for aldersgruppen 62-70 år de siste årene, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.3. Økningen har vært særlig stor blant 62- og 63-åringer i 2011 og blant 63- og 64 åringer i 2012 og 2013. Det er nærliggende å se dette i sammenheng med pensjonsreformen. Det er imidlertid også andre faktorer som bidrar, herunder økt utdanningsnivå, bedre helse, økt levealder og at det blant kvinner i 60-årene nå er flere med lang yrkeserfaring enn før.

Stortinget vedtok i 2010 Samhandlingsreformen for å skape mer effektiv samhandling mellom de som har ansvar for ulike deler av helse- og omsorgsarbeidet. Reformen ble innført fra 2012, og effekten av den vil øke gradvis. Samarbeidsavtaler i samsvar med samhandlingsreformen er inngått mellom alle helseregioner og kommuner. Det har ført til en halvering i antall liggedøgn for ferdigbehandlede i sykehus, fra normalt 140 000 liggedøgn til 70 000 liggedøgn i 2012. I første tertial 2013 gikk antallet ned med ytterligere 8 000 liggedøgn.

Det har vært en betydelig effektivisering av skatteadministrasjonen. Skatteetatens utvikling av digitale løsninger har vært særlig viktig. Ikke minst forhåndsutfylt selvangivelse og elektronisk innlevering gjennom Altinn har gitt store effektivitetsgevinster. Også såkalt «stille aksept» av forhåndsutfylt selvangivelse for personer og næringsdrivende, elektronisk innrapportering av merverdiavgiftsoppgaver, elektronisk melding om flytting til folkeregisteret og elektronisk bestilling og endring av skattekort har effektivisert etaten. Tiltakene har sammen med bedre organisering ført til at Skatteetaten utfører flere oppgaver med færre ansatte. Tall fra OECD viser at innkrevingskostnadene per skattekrone i Norge har falt fra 0,7 pst. i 2005 til 0,5 pst. i 2009, mens gjennomsnittet i OECD var på 1,0 pst. Norge er dermed blant de fire mest kostnadseffektive landene på skatteområdet. Skatteetaten arbeider med ytterligere tiltak som vil effektivisere datasystemene og gjøre innrapporteringen fra arbeidsgivere enklere (EDAG), jf. avsnitt 6.2.6.

Flere av støttefunksjonene i staten er organisert som fellestjenester, hvor en virksomhet yter bistand til mange andre. Det er i dag seks slike leverandører: Difi, Departementenes Servicesenter (DSS) og Statsbygg under Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Direktoratet for økonomistyring (DFØ) og Statens innkrevingssentral under Finansdepartementet og Brønnøysundregistrene under Nærings- og handelsdepartementet.

I andre land er gjerne personaladministrasjon, IKT, arkivhold og statlige innkjøp organisert som fellestjenester. Det er i liten grad tilfelle i Norge. Fellestjenester gjør det mulig for brukerne å redusere sine kostnader gjennom samordning, standardisering av prosesser og stordriftsfordeler og kan også gi bedre kvalitet på tjenestene. Slik effektivisering i privat sektor er i forskjellige undersøkelser identifisert til mellom 10 og 40 pst. DFØ beregnet i 2007 statens netto innsparing fra direktoratets felles lønns- og regnskapstjenester til 240 mill. kroner per år.

Fellestjenestetilbudet i staten vil kunne bygges ut ved at det etableres nye tjenester, ved at eksisterende tjenestetilbydere får flere kunder eller tilbyr flere tjenester. I mange andre land har man gått lengre i utviklingen av fellestjenester, dels ved å bruke tvang og pålegg og dels ved å bruke insentiver overfor berørte institusjoner.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ser nå på hvordan administrative støttefunksjoner for IKT i staten løses i dag, og om de kan løses mer effektivt ved å etablere felles støttefunksjoner. I den forbindelse vurderes også i hvilken grad bruk av internettbaserte tjenester kan bidra til å effektivisere statlige fellestjenester. I forbindelse med gjenoppbyggingen av regjeringskvartalet vil det også bli vurdert hvordan de administrative støttefunksjonene i departementene kan organiseres mest mulig effektivt.

Det kan ligge store besparelser i å samordne statlige innkjøp. Offentlig sektor kjøper inn varer og tjenester for nesten 400 mrd. kroner årlig, hvorav statlige innkjøp utgjør nærmere 170 mrd. kroner. Selv mindre besparelser på et utvalg avtaleområder kan dermed gi betydelige økonomiske gevinster. Samordning av statlige innkjøp kan gi besparelser både hos oppdragsgivere og tilbydere gjennom mer effektive anskaffelsesprosesser, bedre betingelser og lavere priser samt bedre oppfølging av leverandører og kontrakter. Samtidig er det viktig å unngå mulige uheldige konsekvenser av samordning, slik som for høy grad av standardisering, favorisering av store leverandører og redusert konkurranse i enkeltmarkeder. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet sendte i september 2013 et forslag til samordning av statlige innkjøp ut på høring med frist i desember 2013.

I april 2012 la Regjeringen fram digitaliseringsprogrammet «På nett med innbyggerne», og i juni 2013 vedtok Stortinget en endring i forvaltningsloven som medfører at brukerne må si fra dersom de ikke ønsker digital kommunikasjon med forvaltningen. Offentlige virksomheter sender ut mer enn 125 mill. papirbrev årlig. Dette er arbeidskrevende og dyrt, og det er rom for betydelige besparelser. For å øke tilgjengeligheten for brukerne er det inngått avtale som gjør det mulig å logge seg inn med Bank ID på offentlige digitale tjenester. Alle brukere med Bank ID har dermed tilgang til digitale tjenester som krever høyere sikkerhetsnivå. Eksempler på dette er felles helsetjenester som Mine Resepter og Mine Vaksiner. De største statlige tjenestene med volum over 5 000 innsendinger av oppgaver årlig skal være digitale allerede i første halvdel av 2014. Innen første halvdel av 2015 skal alle statlige tjenester med volum over 3 000 innsendinger årlig tilbys digitalt. Økt bruk av digitale tjenester gir som regel også bedre kvalitet på informasjonen forvaltningen mottar. Ordningen med e-resept som i år innføres i hele landet, er et godt eksempel. God datakvalitet gjør det mulig å automatisere prosesser som tidligere ble utført manuelt. Dette sparer tid både for forvaltningen og for brukeren.

I juni i år la Regjeringen fram rapporten «Enkelt og greit» med 45 tiltak for å forenkle hverdagen for innbyggerne. Rapporten er en oppfølging etter at statsministeren vinteren 2013 ba innbyggerne om innspill til hva som kan forbedres og forenkles i offentlig sektor. Til sammen kom det rundt 300 innspill fra innbyggere, frivillige organisasjoner og ansatte i offentlig sektor. Noen av tiltakene er allerede under iverksetting. Flere av tiltakene i rapporten krever noe forberedelse, for eksempel at foreldrepengeordningen skal forenkles og at arveloven skal skrives i et klart og forståelig språk. På kort sikt arbeides det videre med å innføre elektronisk skattekort som vil erstatte dagens skattekort på papir. Elektronisk skattekort vil tas i bruk fra og med inntektsåret 2014. Videre vil de fleste av dagens søknadsskjemaer i NAV kunnes sendes digitalt via NAV.no i løpet av 2013/2014.

Det har vært en vekst i antall internrevisjonsenheter i staten i de senere år, bl.a. for å styrke internkontrollen. Det er i dag etablert internrevisjoner i 15 statlige virksomheter og ett departement. Samlet sett dekker internrevisjonsenhetene om lag 55 pst. av statsbudsjettets utgifter, eksklusive petroleumssektoren. Det er imidlertid ingen felles, faglige standarder for slike enheter, og heller ikke kriterier for hvilke virksomheter som bør etablere en internrevisjon. OECD anbefaler at Norge bør vurdere å utvide antallet internrevisjonsenheter slik at de også omfatter de største utgiftsområdene på statsbudsjettet. I tillegg anbefaler OECD at det opprettes felles faglige standarder for internrevisjon for statlige virksomheter. Finansdepartementet har satt i gang et utredningsarbeid av bl.a. standarder, organisering og rapportering for internrevisjon. Utredningen vil også vurdere om det bør etableres kriterier for hvilke virksomheter i staten som bør ha en internrevisjon. Finansdepartementet tar sikte på å etablere rammer og standarder for internrevisjon i det statlige økonomiregelverket, så slike enheter får en god plattform for sitt arbeid.

6.4.5 Nærmere om kommunesektoren

Kommunene har hovedansvar for velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehager og sosiale tjenester. Kommunesektoren er nå i all hovedsak rammefinansiert. Om lag tre firedeler av sektorens inntekter er frie inntekter. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd fra staten. Andelen øremerkede tilskudd har avtatt og utgjør nå om lag 5 pst. av sektorens inntekter. I 2010 utgjorde øremerkede tilskudd om lag 12 pst. av inntektene. Nedgangen skyldes i all hovedsak innlemming av barnehagetilskuddene i kommunesektorens rammetilskudd fra 2011. Rammefinansiering innebærer at kommunene beholder hele gevinsten av effektiviseringstiltak. Derigjennom styrkes det kommunale selvstyret og kommunene får insentiver til bedre kostnadskontroll og mer effektiv bruk av ressursene sine. Det er også mindre administrativt krevende for både stat og kommune.

Endringer i befolkningssammensetning og vekst i innbyggertall stiller krav til omstilling og fornying i kommunene. Behovet for arbeidskraft i de kommunale pleie- og omsorgstjenestene er anslått å øke betydelig fram mot 2030. Innbyggerne forventer dessuten stadig bedre tjenester. En av fem sysselsatte i Norge jobber i kommunal sektor. For å kunne tilby gode tjenester til innbyggerne også i framtiden, må det utvikles måter å utføre tjenestene på hvor de ansattes tid benyttes best mulig. For at kommunene skal kunne få oversikt over utfordringene i den enkelte kommune, har Kommunal- og regionaldepartementet utviklet demografiske framskrivinger på kommunenivå. De er gjort tilgjengelige på internett. Hver enkelt kommune finner her en oversikt over framskrivinger for ulike aldersgrupper per kommune og hva utviklingen kan få å si for antall tjenestemottakere og behovet for ansatte i framtiden.

Databasen KOSTRA gir også bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommunesektoren. KOSTRA gir også grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås. I tillegg kan enkeltpersoner, interessegrupper, media mv. finne informasjon om kommuners og fylkeskommuners tjenester og ressursbruk.

Regjeringen la våren 2013 fram en strategi for innovasjon i kommunesektoren. Strategien legger særlig vekt på kompetanse, erfaringsspredning, økonomi og teknologi. Blant annet planlegges det etablering av et kompetansesenter for kommunal innovasjon, slik at gode ideer og erfaringene fra kommuner som lykkes, kan gjøres lett tilgjengelige for andre kommuner. I tillegg finnes mye ny kunnskap, bl.a. fra forskning, som en bør systematisere og gjøre kjent for kommunene. Innsatsen på en rekke områder innenfor IKT, digitalisering og forenkling er også styrket.

Sammen med KS og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden samarbeider Regjeringen om utviklingsprogrammet «Saman om ein betre kommune». Det er nå 110 kommuner med i programmet. Hovedtemaene for samarbeidet er sykefravær, kompetanse og rekruttering, heltid/deltid og omdømme. Kommunene som tas opp i programmet får bistand både gjennom arbeidet i nettverk med andre kommuner og gjennom kompetansetilførsel fra fagmiljøer på de ulike områdene.

Våren 2013 ble nettstedet miljokommune.no lansert. Hensikten er å gi kommunene et verktøy til å løse oppgaver innen miljøvern og planlegging. Nettstedet inneholder informasjon om miljøvern og arealplanlegging, for eksempel forurensing, kulturminnevern, naturvern, klima og kommuneplanlegging. Nettstedet skal forenkle hverdagen til kommunale saksbehandlere, ledere og politikere ved å gi praktisk informasjon. Foruten generell informasjon om kommunens myndighet og plikter innen de ulike saksfeltene, inneholder nettstedet fagspesifikk informasjon med eksempler, brevmaler og sjekklister for prosessene til bruk i enkeltsaker, samt ordforklaringer og lenker til nyttige kart og databaser mv.

Fornyingsarbeidet i kommunene er også omtalt i Prop. 146 S (2012–2013) Kommuneproposisjonen 2014.