Meld. St. 22 (2011–2012)

Verktøy for vekst – om Innovasjon Norge og SIVA SF

Til innholdsfortegnelse

2 En helhetlig og aktiv næringspolitikk

2.1 Det økonomiske bakteppet

Siden høsten 2008 har internasjonal økonomi vært preget av ustabilitet. Ustabiliteten har blant annet rot i ubalanser som ble bygget opp gjennom flere år. Høy sparing i framvoksende økonomier bidro til lave renter og sterk vekst i lånefinansiert etterspørsel i USA og mange europeiske land. I euroområdet dekket tilliten til den felles valutaen over at stater kunne ha ulike evne til å betjene sine lån.

Den globale finanskrisen etter konkursen i Lehman Brothers høsten 2008 bremset gjeldsveksten i privat sektor. Stater lånte derimot mer enn før, blant annet som ledd i en omfattende motkonjunkturpolitikk. Da banksektoren kom i vanskeligheter ble det i enkelte land også nokså raskt klart at privat gjeld kunne ende opp som offentlig gjeld. Sammen med lav økonomisk vekst svekket det tilliten til statsfinansene i flere euroland.

De siste to årene har den økonomiske utviklingen vært preget av en tiltakende statsgjeldskrise i enkelte euroland og begrenset økonomisk vekst, særlig i euroområdet. Også USA, Storbritannia og Japan har store finanspolitiske utfordringer, og innstramminger i budsjettene kan ha bidratt til å dempe den økonomiske veksten. Naturkatastrofer i Asia samt stigende råvarepriser har også bidratt til lavere økonomisk vekst.

Arbeidsledigheten har steget kraftig i de kriserammede landene i euroområdet. Ledigheten i euroområdet er nå på et høyere nivå enn den var under den globale finanskrisen.

Fortsatt oppgang i Kina og andre framvoksende økonomier holder imidlertid den globale veksten oppe og bidrar til høy oljepris.

Både gjennom den sterke oppgangen fram til 2007 og det påfølgende tilbakeslaget ble norsk økonomi påvirket av mange av de samme forholdene som andre industriland. Til forskjell fra de fleste andre land har imidlertid Norge en fordel av høye energi- og råvarepriser og vi har regulert finanssektoren bedre. Bidraget til økt disponibel inntekt for Norge er særlig stort fra oljevirksomheten, som både gir inntekter til statskassen og aktivitet i fastlandsøkonomien gjennom sin etterspørsel etter varer og tjenester.

Norsk økonomi er imidlertid ikke upåvirket av utviklingen ute. Det er nå en klar tendens til en tredeling av næringslivet, der leverandører av varer og tjenester til petroleumssektoren opplever høy vekst i etterspørselen, mens næringer som er avhengig av etterspørsel etter våre tradisjonelle eksportprodukter deles mellom de som klarer seg bra og de som sliter.

Norge har et velfungerende arbeidsmarked. Arbeidsledigheten er den laveste i Europa og sysselsettingen stiger. Arbeidsstyrken synes å tilpasse seg raskt når det skjer endringer i etterspørselen etter arbeidskraft. De fleste som mister arbeidet, ser ut til å finne seg ny jobb ganske raskt.

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av rammeverket for den økonomiske politikken i Norge. Høyere lønnsvekst over tid i Norge enn hos handelspartnerne har bidratt til høyere kostnadsnivå i Norge. Presset på lønnsomheten i konkurranseutsatt sektor er de siste årene blitt dempet av en gunstig prisutvikling på norsk eksport. Dette kan imidlertid snu. Utsikter til lavere økonomisk vekst og lavere etterspørsel fra våre handelspartnere gjør situasjonen krevende for mange eksportrettede virksomheter i Norge.

2.2 Et mangfoldig næringsliv

Norsk næringsliv har både mangfold og spisskompetanse. Bredden i bedrifts-Norge har gitt oss flere bein å stå på, og gjort økonomien mindre sårbar for svingninger i enkeltnæringer. Samtidig har mange norske bedrifter utviklet seg til å bli ledende både teknologisk og kompetansemessig i sine nisjer. Disse faktorene har bidratt til å gjøre norsk næringsliv produktivt og lagt grunnlag for den høye velferden vi har i Norge.

I 2010 stod verdiskapingen i privat tjenestesektor for om lag 40 pst. av samlet verdiskaping, mens industrien representerte vel 8 pst. Bygge- og anleggsnæringens andel utgjorde om lag 6 pst. av samlede verdier, og primærnæringene skapte om lag 2 pst. Petroleumsnæringen stod for i overkant av 20 pst. av samlet verdiskaping.1

Faktorer som globalisering, teknologiske endringer og høyere yrkesrate har over tid bidratt til betydelige endringer i den norske næringsstrukturen og tilhørende store omstillinger i norsk økonomi. Stadig færre arbeider i primærnæringene. I industrien fører mer effektive produksjonsmetoder, automatisering og bruk av ny teknologi til effektivisering i bruk av arbeidskraften. Økonomisk vekst og økt kjøpekraft har medvirket til økt etterspørsel etter private tjenester, reiselivs- og kulturprodukter. Aktiviteten i bygge- og anleggsnæringen er også knyttet til det generelle aktivitetsnivået i økonomien og behovet for næringsbygg, boliger og infrastruktur.

Figur 2.1 Utviklingen i sysselsettingen i privat sektor – antall tusen sysselsatte i perioden 1970- 2010

Figur 2.1 Utviklingen i sysselsettingen i privat sektor – antall tusen sysselsatte i perioden 1970- 2010

Kilde: Statistisk sentralbyrå. Nasjonalregnskap 2010.

Selv om olje- og gassnæringen har blitt stadig viktigere for norsk økonomi er de fleste sysselsatt i andre næringer. Det har vært en betydelig økning i sysselsettingen i private tjenesteytende næringer de siste tiårene. Økningen har særlig kommet innenfor kunnskapstunge næringer, hvor sysselsettingen har økt fra under 200 000 i 1970 til mellom 400 000-600 000 i dag.2 I varehandelen har sysselsettingen vokst med om lag 120 000 på 40 år, til om lag 370 000 i 2010. Det har også vært vekst i sysselsettingen i bygge- og anleggsvirksomheten og petroleumsnæringen. I primærnæringene er sysselsettingen kraftig redusert, fra om lag 210 000 i 1970 til 71 000 i 2010. I industrien har det også vært en nedgang i sysselsettingen i samme periode. Reelt sett har antall sysselsatte relatert til industrien likevel falt mindre enn hva statistikken tyder på og hovedandelen av reduksjonen kom i perioden 1970 til 1990. Noe av nedgangen består i at tilknytningsformen som har endret seg, ofte i forbindelse av «outsourcing» av oppgaver, slik at den sysselsatte registreres i tjenestesektoren. Dette illustrerer samspillet og det gjensidige avhengighetsforholdet mellom de forskjellige sektorene i økonomien.

Små og mellomstore bedrifter, det vil i hovedsak si bedrifter med færre enn 100 ansatte, kan betegnes som grunnfjellet i norsk næringsliv. Disse bedriftene er viktige bidragsytere til verdiskapingen og til å opprettholde arbeidsplasser og bosetting i hele landet. De utgjør om lag 99 pst. av alle bedrifter i landet, og står for om lag halvparten av verdiskapingen og over 60 pst. av sysselsettingen i privat sektor.

Små og mellomstore bedrifter finnes innenfor de aller fleste bransjer. Jordbruk, skogbruk og fiske, bygge- og anleggsvirksomhet og varehandel er de næringene med det høyeste antall små og mellomstore bedrifter. Selv om de fleste småbedrifter forblir små, er det noen få som vokser kraftig og skaper mange nye arbeidsplasser. Disse bedriftene er verdifulle «vekstmotorer» i økonomien og en betydningsfull kilde til omstilling og nyskaping i norsk næringsliv.3

Boks 2.1 Omstilling

I næringsøkonomisk forstand betyr ofte omstilling en endring i produksjonstilpasningen, for eksempel som følge av endrede rammebetingelser, preferanser, demografiske forhold, produksjonsmuligheter eller innovasjoner, med en målsetning om økt verdiskaping.

Omstilling skjer på ulike nivåer i økonomien. For den enkelte arbeider, kan omstilling for eksempel innebære å gjøre noe annerledes i samme jobb eller å skifte jobb. Omstilling på bedriftsnivå kan innebære endret produksjon eller bruken av innsatsfaktorer for å produsere noe nytt eller noe mer effektivt. Omstilling på bransjenivå kan naturligvis skje gjennom omstilling på bedriftsnivå, ved at bedriftene i bransjen hver for seg blir mer kostnadseffektive eller utvikler nye produkter. I tillegg kommer prosessen der bedrifter etableres og nedlegges. På nasjonalt nivå innebærer omstilling at nye, lønnsomme bransjer etableres og at annen ulønnsom virksomhet forsvinner. Når samlet verdiskaping skal være størst mulig, er det ikke nok å betrakte én og én bedrift eller én og én bransje separat. Ressursene bør anvendes der de gir høyest verdiskaping over tid.

Det er nesten alltid kostnader forbundet med slik omstilling, spesielt på kort sikt. Omstillingsevnen sier noe om i hvilken grad økonomien kan tilpasse seg slike endringer til lavest mulige kostnader. Kostnadene oppstår særlig gjennom arbeidsledighet. Det er derfor viktig at rammebetingelsene utformes slik at omstilling kan pågå uten å medføre unødige samfunnsøkonomiske kostnader.

Veksten i tjenestenæringene er et sentralt utviklingstrekk i norsk økonomi. Tjenesteytende næringer vokser i alle landsdeler og får stadig større betydning for sysselsettingen både i byer, tettbefolkede strøk og i distriktene. Likevel er varehandel, privat- og forretningsmessig tjenesteyting i betydelig grad lokalisert i byer og tettbebygde regioner. Kompetansearbeidsplassutvalget mener at det er vesentlig for regional og nasjonal verdiskaping at det legges til rette for omstilling til kompetanseintensiv virksomhet i hele landet.4 Det skyldes at det er disse næringene som har vokst mest de siste årene, og det er her vi kan forvente at nye arbeidsplasser vil komme.

Lokaliseringsmønsteret i industrien og næringslivet for øvrig er delvis et resultat av historiske føringer og delvis av lokalisering nær naturressurser. Reiselivsnæringen utnytter lokal natur og ressurser og kan bety mye for sysselsettingen i både byer og distriktskommuner. Primærnæringene, jordbruk, skogbruk og fiske, er i hovedsak distriktsnæringer. Bygge- og anleggsnæringen har en relativt jevn fordeling av sysselsettingen på fylkesnivå.

Industrien følger ikke et entydig sentrum-periferi-mønster. Kraftkrevende industri er normalt lokalisert nær vannkraftressursene og i distriktene og har ofte avgjørende betydning for sysselsetting og bosetting i de lokalsamfunnene der de ligger. Vi har også eksempler på at enkelte næringer er særlig representert i visse områder. Dette gjelder blant annet prosessindustrien i Porsgrunn og Bamble kommune i Telemark, petroleumsnæringen i Rogaland, smelteverkindustrien i Rana kommune i Nordland og skipsfart og møbelindustri i Møre og Romsdal. Norsk industri har en sterk posisjon i mange markeder, både innenfor metall og kjemisk industri, men også innenfor noen særlige teknologinisjer.

Norge har sterke tradisjoner og kompetanse i maritim næring, særlig sjøfart. Dette bidrar til arbeidsplasser langs hele kysten, men næringen har også virksomhet av stor betydning for næringsutviklingen i de større byene. I kystområdene er, i tillegg til maritim næring, petroleumssektoren, petroleumsrettet leverandørindustri og marine næringer sterkt representert.

Norsk næringsliv og deres produkter har hatt god tilgang til utenlandske markeder i mange år.

Som en liten åpen økonomi er vi avhengig av tilgang til større markeder enn vårt eget hjemmemarked. En klar politisk målsetting har derfor vært å sikre norske bedrifter tilgang til verdensmarkedene.

Figur 2.2 Utviklingen i eksporten som andel av BNP 1960-2009

Figur 2.2 Utviklingen i eksporten som andel av BNP 1960-2009

Kilde: Verdensbanken

2.3 Internasjonale drivkrefter

Store hendelser i verdensøkonomien, som dagens gjeldskrise og oljekrisen på 1970-tallet har det til felles at få hadde forventet det som skjedde. Det er følgelig vanskelig å vite hvilke utviklingstrender og hendelser som vil ha størst betydning for verdensøkonomien de neste tiårene. Men dagens økonomiske system og befolkningsutvikling gir likevel noen pekepinner om hva som kan påvirke norsk og internasjonal økonomi i årene som kommer.

2.3.1 Globalisering

De siste tiårene har vært en periode med stadig tettere økonomisk integrasjon mellom land over hele verden. Flere land også utenom de tradisjonelle industrilandene har åpnet seg mot verdensøkonomien og flere av disse landene ser ut til å ha startet på en gradvis tilnærming mot industrilandenes inntektsnivå.

Globalisering er et uttrykk for en økende grad av samhandling, integrasjon, påvirkning og gjensidig avhengighet mellom folk og stater. Sentrale trekk fra den globaliseringsprosessen vi nå er inne i er blant annet Japans inntreden i verdensøkonomien rundt 1950, Sovjetunionens sammenbrudd ved inngangen til 1990-årene og at Kina, India og andre framvoksende land valgte å åpne seg mot verden.

Globaliseringen endrer tilbud og etterspørsel for varer og tjenester og innsatsfaktorer som råvare, kapital og arbeidskraft. Globaliseringen har gitt globale produksjonskjeder hvor den enkelte arbeidsoppgave i større grad utføres der det er billigst. Bedrifter har i økende grad internasjonalisert egen produksjon. Ulike land kan spesialisere seg innen ulike deler av et produksjonsforløp og i mindre grad fokusere på å produsere bestemte typer ferdigvarer.

Norge har en åpen økonomi og har nytt godt av globaliseringen og spesialiseringen den har medført. Våre viktigste eksportvarer selges til priser som bestemmes i internasjonale eksportmarkeder. Prisene på råvarer av særlig betydning for oss, som olje og gass, metaller, fisk og andre råvarer vi eksporterer, har økt sterkt de siste årene. Samtidig har vi kunnet kjøpe billige importvarer fra lavkostland som Kina. I hovedsak er dette varer som i liten grad produseres i Norge. Både høye eksportpriser og lave importpriser har bidratt til å bedre bytteforholdet overfor utlandet. Dersom det skjer store skift i råvareprisene på norske eksportvarer vil det kunne ha store virkninger på norsk økonomi.

En utfordring framover i flere av de vestlige landene er at globalisering betyr økt konkurranse for næringslivet. Spesielt industrien synes å være utsatt. De fleste europeiske land og USA har bygget ned industrien de siste årene. Noen få unntak er Tyskland og Sverige. Samtidig har de framvoksende landene bygget kraftig opp sin industri. Land som har bygget ned sin industri har produsert varer som nå i mye større grad produseres i framvoksende økonomier, særlig i Asia. Dette gir en utfordring med å omstille arbeidskraften i de vestlige landene. Dersom dette ikke lykkes øker sannsynligheten for at landene innfører proteksjonistiske tiltak.

2.3.2 Konkurranse fra framvoksende økonomier

Den økonomiske veksten i framvoksende økonomier og utviklingsland har tatt seg markert opp de siste tiårene. Veksten har vært betydelig høyere enn i de tradisjonelle industrilandene. Utviklingen i Kina, Brasil, Russland og India, er av særlig interesse fordi disse landene har en stor del av verdens befolkning, de har hatt en sterk vekst og de har en økende deltakelse i verdensøkonomien.

I andre kvartal 2010 gikk Kina forbi Japan og ble verdens nest største økonomi, bak USA. Kina har de siste 30 årene hatt en eventyrlig økonomisk vekst og Kinas BNP målt i kjøpekraftsparitet vil gå forbi USA allerede i 20165. Den raske produksjonsveksten har gitt en sterk velstandsvekst i Kina. Antall fattige har falt kraftig. Forventet levealder har økt, og tilgangen på helsetjenester og utdanning har blitt bedre.

Brasil har også hatt en god økonomisk vekst de siste årene og ble i desember 2011 rangert som verdens 6. største økonomi.6 Med sin store befolkning og raske økonomiske vekst de to siste tiårene har India blitt en økonomi av stor økoisk betydning. Det internasjonale pengefondet (IMF) rangerer India som verdens 10. største økonomi i 2011. Russland er verdens 11. største økonomi. I perioden 1998-2008 hadde Russland en sterk vekst, med en nesten dobling av BNP. Denne veksten skyldes i stor grad økte energi- og råvarepriser, varer som Russland eksporterer.

I de framvoksende økonomiene er arbeidskraften relativt billig og vi har de siste tiårene sett at en stor del av særlig arbeidsintensiv produksjon er flyttet dit. Flere vestlige land har i stor grad lagt ned arbeidsintensiv industri og foretatt omstillinger fra arbeidsintensiv industri til kapitalintensiv industri og til tjenestenæringer, men det er også mange land som ikke har kommet like langt i denne prosessen som Norge.

Selv om de framvoksende økonomiene i hovedsak har konkurrert på markeder for arbeidsintensiv produksjon, er det grunn til å anta at de framover også mer og mer vil delta i konkurransen i markeder med kunnskapsintensiv og kapitalintensiv produksjon. Evnen til å ta i bruk og etter hvert også utvikle ny teknologi er stikkord for den raske utviklingen som foregår i de framvoksende økonomiene. Og med et økt utdanningsnivå vil framvoksende økonomier i økende grad kunne tilby tjenester og produksjon som krever høykompetent arbeidskraft. Etter hvert som levestandarden og utdanningsnivået i framvoksende økonomier øker, vil denne arbeidskraften bli relativt dyrere enn dagens arbeidskraft.

Omstilling i landene som møter økt konkurranse har både individuelle og samfunnsmessige kostnader. Ved nedleggelser fordi arbeidsplasser flyttes ut eller blir utkonkurrert av lavkostnadsland, kan en stor del av arbeidsstokken bli arbeidsledig. Dette gir store utfordringer. I Norge har vi allerede gjennomført flere gode omstillingsprosesser. Den nordiske modellen, med gode velferdsordninger og et velfungerende samarbeid mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter har bidratt til at slike prosesser gjøres smidig. Ved større bedriftsnedleggelser i dag får flertallet av de berørte nye jobber. Mange som berøres benytter seg også av muligheter til å videreutdanne seg og omskolere seg.

Dersom det tar lang tid å løse gjeldskrisen i EU og vi får en lengre periode med lav eller ingen vekst i EU, vil norsk næringsliv i enda større grad måtte forsøke å finne vekstmuligheter andre steder i verden. Land som nå har vekst vil være attraktive markeder for norsk næringsliv.

2.3.3 Teknologiske endringer

Teknologisk utvikling har vært en medvirkende årsak til den økte globaliseringen. Utbyggingen av internett og telekommunikasjon har i betydelig grad redusert kostnadene ved å behandle og overføre informasjon. Dette har ført til at menneskelig samhandling over landegrenser blir lettere. Den teknologiske utviklingen har muliggjort raskere flyt av både fysiske varer, mennesker og informasjon. Det tok for eksempel ca. 60 år før rundt 60 pst. av alle mulige brukere hadde telefon, mens det for mobiltelefon kun tok 25 år.

Enkelte teknologier skiller seg ut gjennom sitt brede anvendelsesområde. IKT, bioteknologi og material/nanoteknologi er teknologier med stor langsiktig betydning for nærings- og samfunnsutviklingen. De mer eller mindre gjennomsyrer brede områder. Moderne medisin berøres for eksempel av utviklingen på alle de tre teknologiområdene.

Ny teknologi er viktig for den økonomiske veksten over tid. Samtidig kan endringer i tilgjengelig teknologi føre til variasjoner i den økonomiske aktiviteten på kortere sikt. Kostnadene ved svingninger i økonomisk aktivitet er påvirket av økonomiens evne til omstilling.

Teknisk innsikt og naturvitenskaplig kunnskap er nødvendig for å kunne forstå og ta i bruk nye teknologier i alle deler av samfunnet. Selv om teknologiutviklingen er global, er kompetanse i Norge sentralt for at næringslivet skal kunne ta i bruk frontteknologier. Teknologi- og kunnskapsintensiteten i norsk næringsliv har økt enormt det siste århundret. Kontinuerlig utvikling av nye teknologier har preget næringslivet de siste tiårene. Særlig gjelder dette i næringer som industri, olje og gass, varehandel og bygg og anlegg.

Den teknologiske utviklingen stiller store krav til omstillingsevne i bedriftene, krav til fleksibel spesialisering og ikke minst en kultur for læring. Dette er en utfordring for de ansatte i bedriftene, og krever nettverksbygging og samarbeid med forsknings- og teknologiinstitusjoner og andre bedrifter7. Norske selskaper har et kostnadsnivå og teknologisk nivå som har gjort det naturlig å bevege seg oppover i verdikjeden. I flere bransjer har bedrifter gått fra å produsere for eksempel enkeltdeler til heller å levere komplette systemer eller spesialiserte sammensatte leveranser.

2.3.4 Verdens befolkning blir større og eldre

Verdens befolkning anslås av FN til å bli rundt 7,7 mrd. personer i 2020 og over 9 mrd. personer i 2050. Om lag hele veksten i befolkningen fram til 2050 vil komme i det som i dag er utviklingsland. Også i Norge ventes folketallet å øke betydelig. Folketallet har nå passert 5 millioner og ifølge SSB vil det nå 6 millioner i 2028.8

I de industrialiserte landene blir befolkningen derimot eldre. Framover vil stigende levealder og fallende fødselsrate føre til stadig høyere gjennomsnittsalder for verdens befolkning. I 2011 var 13 pst. av verdens befolkning over 60 år. Denne andelen er ventet å øke til 15 og 22 pst. i henholdsvis 2020 og 2040.

Aldringen er ujevnt fordelt geografisk. I de landene som opplever den raskeste aldringen vil økningen i forsørgelsesbyrde bli sterkest. Særlig i Japan, Europa og Kina minker andelen personer i yrkesaktiv alder (15-59 år) raskt, og i disse landene ventes en absolutt nedgang i antallet personer i yrkesaktiv alder fram mot 2050. I Japan og Europa har denne nedgangen allerede startet.

Et utviklingstrekk er at Kina en gang mellom 2020 og 2030 forventes å nå sin befolkningstopp. Kina har i mange år basert sin økonomiske utvikling på et jevnt tilsig av ung og billig arbeidskraft fra landsbygda. Videre bruker Kina mindre ressurser på helse enn andre land, i tillegg til at de har et begrenset pensjonssystem. Krav om flere og bedre velferdstjenester fra en økende middelklasse, kombinert med en aldrende befolkning, kan skape store utfordringer for den kinesiske økonomien.

Tendensen med en aldrende befolkning gjelder også for Norge, men her kan det se ut til at aldringen skjer litt senere enn i gjennomsnittet for Europa og industrilandene. Forholdet mellom antall eldre og antall i yrkesaktiv alder gir en indikasjon på forsørgerbyrden som hviler på de i yrkesaktiv alder. I dag er dette forholdstallet på 22 eldre per 100 i yrkesaktiv alder. Det forventes å øke sterkt til rundt 40 i 2060.9 At vi får flere eldre vil også gi behov for økt ressursbruk i helse- og omsorgssektoren. Videre kan det åpne seg nye markeder for innovative virksomheter som kan tilby nye og mer effektive løsninger innenfor helse og omsorg.

Som følge av økt befolkning og økonomisk vekst er verdens middelklasse forventet å øke fra sitt nåværende nivå på omkring 1,8 mrd. mennesker til 3,2 mrd. mennesker rundt 2020. Det meste av denne økningen vil komme i Kina, India og andre asiatiske land. Asias andel av verdens middelklasse kan øke fra dagens 25 pst. til mer enn 50 pst. på ti år og rundt 2/3 på 20 år.10 Den store økningen i verdens middelklasse vil øke etterspørselen av forbruksgoder, råvarer, infrastruktur, velferdstjenester, kommunikasjonstjenester m.m. Dette kan skape nye markeder for norsk næringsliv.

Verden er inne i en periode med høy migrasjon. Både Europa og Nord-Amerika har hatt en høy nettoinnvandring. I like stor grad som migrasjon mellom regioner, er det en stor grad av migrasjon innad i regioner. I 2010 innvandret 65 100 utenlandske statsborgerne til Norge, mens 22 500 utenlandske statsborgere utvandret fra Norge. Det gir en nettoinnvandring på 42 600 personer. Av disse kom 44 pst. fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa. Arbeid var den klart vanligste innvandringsårsaken. Det er grunn til å anta at Norge vil framstå som et attraktivt land for migranter også framover. Spesielt vil forskjellene i inntekts- og ledighetsnivå mellom Norge og mange europeiske og andre land utgjøre et sterkt motiv for fortsatt høy migrasjon til Norge. Dette gjelder spesielt innvandring fra land der statsborgere har lett adgang til det norske arbeidsmarkedet, det vil si land som er medlemmer av EØS.11

2.3.5 Miljøendringer

Verden står overfor store miljø- og klimautfordringer. Et endret klima, tap av naturmangfold og spredning av miljøgifter utgjør en trussel mot menneskers livsgrunnlag og er samtidig en utfordring for utøvelse av næringsvirksomhet. Miljøutfordringene krever en omlegging av vår produksjon og vår bruk av ressurser.

For næringslivet er miljø en rammebetingelse, et forretningsgrunnlag og en innsatsfaktor. Det å ta miljøhensyn kan være en kilde til nyutvikling og verdiskaping. Varer og tjenester som bidrar til å løse miljøproblemer er forretningsgrunnlaget til mange bedrifter, og de åpner for helt nye markeder, samtidig som nye forretningsmodeller vokser fram.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og systemet for handel med omsettelige utslippskvoter gjennom EUs kvotesystem. Disse virkemidlene setter en pris på forurensende utslipp. Over tid vil prissignaler gjennom avgifter og kvoter bidra til å endre produksjons- og forbruksmønstre.

Veksten i markedene for miljøteknologi skyldes en betydelig satsing i mange land på å ta i bruk ny teknologi, nye internasjonale miljøavtaler og virkemidler, samt økt bevissthet om omfanget av miljøproblemene. Et godt eksempel er etterspørselen etter alternative energikilder som følge av utslippsforpliktelsene og de fleksible mekanismene i Kyoto-protokollen. Til nå har den største markedsveksten funnet sted i industrialiserte land, men det er grunn til å tro at utviklingslandene vil bli sentrale i årene som kommer.

Overgangen til et mer bærekraftig samfunn utfordrer vår omstillingsevne og vil få stor betydning både for vår velferdsutvikling og for utvikling og bevaring av arbeidsplasser i Norge. Næringslivets evne til innovasjon, problemløsing og effektivisering kan bidra til å fremme utvikling og bruk av miljøteknologi, og myndighetene kan på sin side etablere rammebetingelser som gjør det lønnsomt å tilby og etterspørre gode miljøløsninger.

2.3.6 Verdiene har blitt mer immaterielle

I løpet av de siste 30 årene har immaterielle verdiers andel av bedriftens samlede verdier mer enn doblet seg. I 1982 var 38 pst. av en virksomhets verdi av immateriell art, mens i 2006 var 80 pst. av verdiene immaterielle.12 Dette er eiendeler som ikke er av fysisk substans og som i en bedrift vanligvis er resultat av medarbeidernes kunnskap. Dette omfatter blant annet oppfinnelser, varemerker, design, «know-how», arbeidsmåter, dataløsninger, databaser, kunstneriske uttrykk og bedriftshemmeligheter.

I takt med at en stadig større del av verdiene blir immaterielle, øker også behovet for å forvalte og beskytte disse verdiene på en god måte. Rettighetene må sikres, håndheves og vedlikeholdes i land som kan ligge langt borte og som har annen kultur og tradisjon. Konsekvensene av manglende beskyttelse i fremmede markeder kan være at produktene blir kopiert eller at teknologi utnyttes uten at det gis vederlag til den som har utviklet den.

2.4 En helhetlig næringspolitikk

2.4.1 Mål for næringspolitikken

Den overordnede målsettingen for næringspolitikken er å legge til rette for størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi og arbeid for alle. For å øke samlet verdiskaping må nye og lønnsomme virksomheter etableres og ulønnsomme virksomheter omstilles eller legges ned. Regjeringen ønsker å legge til rette for etableringer og omstilling gjennom utnyttelse av potensial for verdiskaping over hele landet.

Målsettingen om størst mulig samlet verdiskaping innebærer at de tiltak som fremmes skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme. At et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt, betyr at samfunnet som helhet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster

Internasjonale økonomiske forhold og rammebetingelser endrer seg raskt. Norges framtidige konkurranseevne forutsetter omstillingsdyktige virksomheter og arbeidstakere som evner å ta i bruk og bygge mer kunnskap, teknologi og utvikling inn i produktene sine. En viktig ambisjon bak næringspolitikken er derfor å legge til rette for at det kan skje kontinuerlig omstilling i samfunnsøkonomisk lønnsom retning.

Den høye graden av omstilling, både innad i og mellom næringene, har hatt stor betydning for den samlede verdiskapingen i norsk økonomi. Aktørene i næringslivet har vært flinke til å bruke arbeidskraft og naturressurser der de har gitt høyest avkastning, og flyttet innsatsfaktorene fra lavproduktive til høyproduktive anvendelser.

2.4.2 Summen av rammevilkårene avgjør framtidig verdiskaping

Regjeringen har som mål å føre en helhetlig næringspolitikk. Det skal være enkelt å drive næringsvirksomhet i hele Norge og bedriftene skal kunne konsentrere seg om å skape verdier. Regjeringen vil legge til rette for verdiskaping over hele landet. Regjeringen vil føre en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og trygge offentlige velferdsordninger.

Gode rammevilkår er en forutsetning for å oppnå og opprettholde en høy evne til verdiskaping og omstilling i økonomien over hele landet. Rammebetingelsene er av stor betydning for de beslutningene som tas i bedriftene hver dag, og de må legge til rette for at både nye og eksisterende bedrifter, av stort og smått, kan være kreative og tilpasse seg. Dette fordrer blant annet en ansvarlig økonomisk politikk, sunn konkurranse og velfungerende markeder.

En god næringspolitikk favner med andre ord mye bredere enn det som ofte assosieres med næringspolitiske virkemidler. Finanspolitikken, skatte- og avgiftsystemet, kunnskapspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, samferdselspolitikken, den digitale infrastrukturen, internasjonale handelsavtaler, konkurranselovgivning, velfungerende kapitalmarkeder, velferdsordninger og miljøpolitikk er alle viktige rammebetingelser for næringslivet. Det er summen av rammebetingelsene som er viktig for vår framtidige evne til verdiskaping. Regjeringen vil ivareta og videreutvikle de forholdene som styrker vår omstillingsevne ved å utvikle gode rammevilkår for næringsvirksomhet.

En forutsigbar økonomisk politikk som fremmer en stabil utvikling i økonomien, er med på å gi gode og stabile rammevilkår for bedriftene. Næringslivet er tjent med en forutsigbar finanspolitikk i tråd med handlingsregelen. Handlingsregelen er en strategi for jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunkturene. Ved at handlingsregelen styrer bruken av petroleumsinntekter mot et nivå som kan videreføres på lang sikt, reduserer den faren for en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor. Slik begrenses risikoen for at vi skal komme i en situasjon der vi raskt må bygge konkurranseutsatt sektor markert opp igjen. All internasjonal erfaring tilsier at det er svært krevende å bygge opp konkurranseutsatt sektor hvis den først er bygd ned.

Næringslivet påvirkes på flere måter av den økonomiske politikken. Blant annet har nivået på Norges Banks styringsrente innvirkning på bedriftenes finansieringskostnader, og renteforventningene er en viktig faktor i deres investeringsbeslutninger. En forutsigbar finanspolitikk har også betydning for forventningene blant annet i valutamarkedet og dermed for muligheten til en stabil kronekurs. En styrket krone kan være en byrde for konkurranseutsatt næringsliv ettersom lavere priser på utenlandske produkter gjør norske konkurranseutsatte varer relativt sett dyrere. Dette har betydning ettersom stadig flere norske bedrifter satser internasjonalt.

Den internasjonale finanskrisen viste hvor sårbare økonomien er hvis penge- og kapitalmarkedene ute svikter. Det er nå ny uro i finansmarkedene. Det vil kunne påvirke tilgangen på lån også for norske banker og bedrifter. God tilgang til kapital er viktig for å holde hjulene i gang i næringslivet, spesielt i små og mellomstore bedrifter som vanligvis har en liten kapitalbase.

Skattepolitikkens viktigste oppgave er å skaffe staten inntekter. Andre viktige oppgaver er å ivareta fordelingshensyn og å bidra til effektiv ressursbruk. For at samfunnets ressurser skal anvendes slik at de gir høyest mulig avkastning, er det viktig å ha et skattesystem med lave formelle skattesatser og brede skattegrunnlag. Skattesystemet er derfor lite egnet for å støtte bestemte aktiviteter eller virksomheter. Dersom vi sammenligner det norske skattenivået med de andre nordiske landene, ved å måle totale skatter og avgifter som andel av samlet verdiskaping, er nivået i Norge lavere enn i Sverige og Danmark, men høyere enn i Finland og Island. Skattenivået er betydelig høyere i Norge enn gjennomsnittet for OECD-landene.13

Et utdanningssystem av høy kvalitet er en av de viktigste forutsetningene for utvikling av et konkurransedyktig næringsliv. Utdanningssystemet må gi arbeidsmarkedet og samfunnet arbeidskraft med relevant utdanning og kompetanse av høy kvalitet. Ny teknologi, nye arbeidsformer og nye produksjonsprosesser gjør at mange arbeidsoppgaver stadig blir mer avanserte og kunnskapsintensive. Næringslivet konkurrerer derfor på arbeidsstyrkens kvalitet – kunnskap og kompetanse – i tiltakende grad. Regjeringen ønsker å øke avkastningen av høyere utdanning og øke den kunnskapsintensive delen av sysselsettingen. Det er et mål å styrke folks forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Regjeringen legger også vekt på entreprenørskap i utdanningen for å styrke entreprenørskapskulturen i samfunnet.

Forskning og utvikling gir opphav til ny kunnskap, nye innovasjoner og bedrifter, og bidrar til å forbedre eksisterende produkter og prosesser. Gjennom forskningspolitikken har regjeringen som målsetting å legge til rette for et mer kunnskapsintensivt næringsliv, og styrke utvikling og bruk av ny kunnskap i næringslivet. En god kunnskapsinfrastruktur ved universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter bidrar både til næringsrelevant kunnskap og tilgang på arbeidskraft med høy kompetanse til næringslivet. Videre sikres næringslivet gode samarbeidspartnere i forskningsprosjekter og tilstrømning av forskningsbaserte ideer med potensial for verdiskaping.

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til økt tilgang på arbeidskraft og til å lette omstillinger i arbeidslivet. En overordnet målsetting for regjeringen er høy sysselsetting og arbeid til alle. God informasjon om ledige stillinger og arbeidssøkere er avgjørende for at koblinger mellom arbeidsgivere og arbeidssøkere skal skje raskt og effektivt. Videre kan en effektiv offentlig sektor i seg selv være et fortrinn for næringslivet ved at offentlig sektor ikke legger beslag på flere ressurser enn nødvendig. Trepartssamarbeidet mellom arbeidstager- og arbeidsgiverorganisasjonene og myndighetene legger et godt grunnlag for høy sysselsetting. Frontfagsmodellen bidrar til å moderere kostnadsveksten og til å opprettholde aktiviteten i konkurranseutsatt næringsliv. Etterspørselen etter arbeidskraft varierer over konjunkturene og mange bedrifter har vekslende ordretilgang. Muligheten for bruk av utenlandsk arbeidskraft medvirker til å gjøre norske virksomheter mer fleksible overfor svingninger i etterspørselen. Norsk arbeids- og næringsliv vil ha behov for spesialkompetanse for å klare konkurransen med internasjonale selskaper. Norske bedrifter må derfor kunne tiltrekke seg personer med relevant kompetanse fra utlandet for å styrke egen evne til innovasjon og verdiskaping i årene framover.

Et av hovedmålene i regjeringens infrastrukturpolitikk er å bedre framkommeligheten og redusere avstandskostnader for å styrke konkurransekraften i næringslivet og bidra til å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Lange avstander innenlands og til markedene bidrar til at næringslivet i Norge har høyere transport- og logistikkostnader enn land det er naturlig å sammenligne oss med. Et effektivt og bærekraftig transportsystem er derfor av stor betydning for å styrke næringslivets konkurransekraft. En god digital infrastruktur, herunder bredbånd, gir muligheter til effektiv elektronisk forretningsdrift, og kan bidra til innovasjon ved at internett blir tatt i bruk til nye og endrede aktiviteter. I tillegg får bedriftene lettere tilgang til et internasjonalt marked hvor de kan konkurrere og utvikle seg. IKT-politikken skal understøtte forenkling og effektivisering i offentlig sektor, fremme innovasjon og verdiskaping i næringslivet og sikre en bærekraftig og inkluderende samfunnsutvikling. Effektiv bruk av IKT er avgjørende for at vi skal kunne ha fortsatt økonomisk vekst og høy sysselsetting i Norge. IKT er viktig både fordi de er en bestanddel i de fleste næringer, og fordi IKT-bransjen i seg selv er en stor bransje i Norge.

Handelspolitikken skal bidra til at norsk næringsliv får god tilgang til det globale markedet. Den legger til rette for at også små og mellomstore norske bedrifter kan eksportere sine varer og tjenester ved å sørge for like spilleregler i internasjonal handel. I en liten åpen økonomi som den norske er vi avhengig av tilgang til større markeder enn vårt eget hjemmemarked. Dette gjelder ikke minst siden de viktigste eksportartiklene våre har vært basert på store naturressurser. En klar politisk målsetting har derfor vært å sikre norske bedrifter tilgang til verdensmarkedene. EU er Norges største handelspartner for varer og tjenester, og deltakelse i EUs indre marked har stor økonomisk betydning for norsk næringsliv. Norske bedrifter skal oppleve det indre marked i EØS som sitt hjemmemarked, og dette vil for mange bedrifter representere en base for å vinne fram i globale markeder.

Forenklingsarbeidet skal bidra til at reguleringer ikke påfører norske bedrifter unødige kostnader og ulemper. Verdiskapingen blir størst dersom offentlige reguleringer og krav om informasjon tar vare på samfunnets behov, men samtidig påfører bedriftene lavest mulig ressursbruk. Utviklingen av elektroniske tjenester, og i første rekke Altinn, har vært det viktigste og mest suksessfulle verktøyet i forenklingsarbeidet. Regjeringen har som mål at belastningene på det norske næringslivet skal være redusert med 10 mrd. kroner innen utgangen av 2015.

Offentlige innkjøp av varer og tjenester utgjorde over 16 pst. av BNP i 2009. Utgangspunktet er at offentlige anskaffelser bør gjøres ut fra de ulike virksomheters behov, og i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Imidlertid kan man innrette offentlige innkjøp slik at de i større grad resulterer i innovative løsninger og dermed bidra til økt verdiskaping i næringslivet, bedre tjenester til innbyggerne og innsparing for det offentlige. Blant annet vil det som følge av økt fremtidig ressursbehov innenfor helsesektoren være behov for produktivitetsforbedringer og innovasjoner som næringslivet kan bidra til å løse.

2.5 En aktiv næringspolitikk skal virke utløsende

I en situasjon der markeder ikke fungerer perfekt, kan det oppstå forskjell mellom det som er privatøkonomisk lønnsomt og det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. En aktiv næringspolitikk kan når den innrettes riktig legge til rette for gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak, reguleringer, prosjekter og investeringer som ikke ville bli realisert ut fra rent privatøkonomiske interesser. Omvendt bør det offentlige gripe inn mot private tilpasninger som er samfunnsøkonomisk ulønnsomme.

Utgangspunktet for næringspolitikken er å legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsom produksjonsvirksomhet, samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk og bærekraftig vekst. Når markedene er preget av mange ulike imperfeksjoner, vil de reguleringene og inngrepene som er nødvendige for å bedre effektiviteten, ofte avhenge av nøyaktig hvilke imperfeksjoner vi tar mål av oss til å gjøre noe med. Dessuten avhenger utformingen av de næringspolitiske tiltakene både av hvilken informasjon myndighetene har om markedenes virkemåte og av hvor presise og fleksible de reguleringsmekanismer som står til disposisjon er.

Det offentlige kan også bidra til å løfte næringer der Norge har spesielle forutsetninger for å lykkes. Et lite land kan ikke bli best på alt, men vi kan bli verdensledende på noe. Særlig gjelder det der vi har aktivitet basert på naturgitte fortrinn, som energisektoren, marine næringer, maritimsektor eller reiseliv. Kapitaltilgang, forskning og utvikling, innovasjon og teknologiutvikling, eierskap eller utdanningsprogram kan være tiltak som styrker disse næringenes internasjonale konkurranseposisjon. I Soria Moria-erklæringen slår regjeringen fast at den vil «utvikle nasjonale strategier innen de næringsområder hvor Norge har kompetanse eller særlige fortrinn, som marin sektor, maritim sektor, energi, miljø og reiseliv.»

De grunnleggende eksemplene på avvik mellom privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet er velkjente. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten er høyere enn den samfunnsøkonomiske hvis en bedrift forurenser omgivelsene og ikke stilles overfor kostnadene ved å rette opp miljøskadene. Regjeringens målsetning om økt bruk av miljøavgifter er et grep for å korrigere slik tilpasning.

Det motsatte, at den samfunnsøkonomiske avkastningen overstiger den bedriftsøkonomiske, vil være tilfelle når bedriften ikke får full avkastning av sine investeringer. Forskningsvirksomhet i en bedrift kan være et slikt eksempel. Forskningsvirksomhet kan ha større verdi for samfunnet enn for bedriften som finansierer forskningen.

Et ytterligere eksempel er næringsklynger. Næringsklynger kan defineres på litt forskjellige måter, men de karakteriseres ofte av at inntjeningen hos selvstendige, uavhengige virksomheter blir høyere dersom disse virksomhetene er lokalisert i nærheten av hverandre. I klynger er det lettere å få til samarbeidsprosjekter og synergier, og her kan det offentlige ha en rolle.

Boks 2.2 Næringsstøtte

Figur 2.3 Statlig, budsjettmessig næringstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2010-kroner

Figur 2.3 Statlig, budsjettmessig næringstøtte fordelt etter næring. Mrd. 2010-kroner

Kilde: Finansdepartementet

Finansdepartementet beregner årlig summen av bevilgningene over statsbudsjettet til støtte av næringsvirksomhet, jf. Figur 2.3. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettet, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å administrere støtteordningene ikke medregnet1. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men kommer i tillegg. Skatteutgifter er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2011-2012) Skatter, avgifter og toll 2012, vedlegg 1. I 2010 var den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside på 21 mrd. kroner, og næringsstøtten målt som andel av BNP var 0,84 pst. Figuren viser at det i perioden fra 2006-2010 har vært en viss vekst i realverdien av denne støtten.

Støtten til landbruket gis gjennom landbruksavtalen, som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. Denne støtten utgjorde i 2011om lag 13,5 mrd. kroner, som er vel 64 pst. av næringsstøtten av statsbudsjettets utgiftsside. Støtte til fiske og havbruk, skipsbygging og sjøfart utgjorde vel 2 mrd. kroner. Av horisontal støtte (generell) utgjør ulike regionale tilskuddsordninger 1,5 mrd. kroner, mens støtte til forskning i næringslivet utgjør om lag 1,2 mrd. kroner. Videre utgjør støtte til små- og mellomstore bedrifter om lag 0,4 mrd. kroner, mens støtte til miljø og energi beløper seg til om lag 1,3 mrd. kroner.

Av de bedriftsrettede virkemidlene forvaltes nærmere 3 mrd. kroner av Innovasjon Norge, hvor den største bevilgningen kommer fra Nærings- og handelsdepartementet (om lag 1,4 mrd. kroner) i tillegg til bevilgninger fra Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Utenriksdepartementet, fylkesmennene og fylkeskommunene.

Det finnes også statlig næringsstøtte som kan gis i form av ordninger som verken fremkommer på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innefor en næring eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter. Eksempel på dette er regulering av kraftmarkedet før 1990-tallet, importvern og andre former for handelshindringer.

Et tredje eksempel er gründerbedrifter som står overfor ulike former for markedssvikt. Selv med omfattende beskyttelse av immaterielle rettigheter, vil innovative selskapers teknologi- og kunnskapsutvikling smitte over til andre selskaper som vil tjene på å bruke kunnskapen. Private investorer vil da ønske å investere et lavere beløp i slike markeder enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Investorer og entreprenører har også ulikt informasjonsgrunnlag når de skal vurdere lønnsomheten av prosjekter. Det kan være krevende å sette opp en kontrakt mellom partene som sikrer at forventet lønnsomme prosjekter får finansiering. Staten har derfor en rekke virkemidler som skal bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter som ellers ikke ville ha blitt satt ut i live.

En utfordring knyttet til å bruke lønnsomhet som et utgangspunkt for hvilke tiltak man skal prioritere, er at det kan være vanskelig å gi entydige anslag på hvor stor den bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske lønnsomheten av et prosjekt eller et tiltak faktisk er. Jo større usikkerhet som hefter ved en slik måling, desto større er usikkerheten knyttet til hvordan staten bør prioritere sine ressurser.

Stor usikkerhet kan også gjøre det vanskelig å evaluere hvor berettiget et virkemiddel er. Vil virkemiddelet faktisk gi en samfunnsøkonomisk meravkastning, eller kommer den bare til erstatning for privat investeringsinnsats? Når man vurderer næringspolitiske tiltak, er det viktig å ta dette problemet på alvor. Virkemiddelapparatet bør daglig gjøre denne typen vurderinger. Det er alltid en kostnad knyttet til å bruke statlige midler til å gjennomføre prosjekter som ikke har en samfunnsøkonomisk meravkastning, fordi ressursinnsatsen skjer på bekostning av andre potensielt mer lønnsomme prosjekter.

Det generelle målet for næringspolitikken innebærer å legge til rette for samfunnsøkonomisk lønnsom produksjonsvirksomhet, samfunnsøkonomisk effektiv ressursbruk og bærekraftig vekst. Regjeringen ønsker å legge til rette for dette ved hjelp av en aktiv og moderne næringspolitikk, der det næringsrettede virkemiddelapparatet har en sentral rolle.

Virkemiddelapparatet er en fellesbetegnelse som gjerne brukes på institusjoner som har fått i oppdrag fra regjeringen å forvalte ulike offentlige virkemidler, programmer og støttetiltak som skal bidra til forskning, innovasjon og næringsutvikling. Apparatet slik det ser ut i dag har vokst fram over lang tid, blant annet gjennom sammenslåing av flere mindre institusjoner. Virkemiddelinstitusjonene er pådrivere, hjelpere og partnere for bedriftene der hver institusjon har sin spesielle kompetanse og tilbud. I tillegg gir virkemiddelapparatet råd til myndighetene i næringspolitiske spørsmål. I de årlige budsjettprosessene foretar Storting og regjering overordnede prioriteringer mellom virkemiddelkategorier og mellom institusjoner, mens virkemiddelapparatet selv har kontakten mot bedriftene og foretar vurderinger av deres behov.

Innovasjon Norge ble opprettet i 2004 gjennom sammenslåing av flere mindre institusjoner, jf. omtale i senere kapitler. Innovasjon Norge skal fremme næringsutvikling i hele landet. Norges forskningsråd er den sentrale virkemiddelaktøren for regjeringens forskningspolitikk. Norges forskningsråd skal dekke alle fagområder, og det har et bredt spekter av virkemidler innenfor grunnforskning, næringsrettet forskning og kommersialisering av forskningsresultater. SIVA skal bidra til å utvikle innovative og levedyktige næringsmiljøer over hele landet. Patentstyret er det nasjonale kompetansesenteret for industrielle rettigheter i Norge og behandler søknader om beskyttelse av patent-, varemerke- og designrettigheter. Norsk Designråd skal fremme bruk av design som et strategisk innovasjonsverktøy for å oppnå økt konkurransekraft. Standard Norge skal legge til rette for at norske bedrifter, organisasjoner og myndigheter kan delta i nasjonalt og internasjonalt standardiseringsarbeid. Fylkeskommunene og andre regionale aktører spiller viktige roller med hensyn til regional innovasjon og næringsutvikling. Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK) skal fremme norsk eksport av varer og tjenester og investeringer i utlandet gjennom å gi garantier på vegne av den norske stat. Videre kan utenrikstjenesten være en nyttig samarbeidspartner når det gjelder internasjonalisering og internasjonal kunnskapsutveksling.

Et velfungerende virkemiddelapparat bør være mest mulig helhetlig, effektivt og kompetent til å foreta krevende avveininger av næringspolitiske tiltak. Det er viktig at de ulike aktørene samarbeider godt, ved omforente strategier, sammenhengende virkemidler og avklarte roller både utad mot næringslivet og regionale samarbeidspartnere. Virkemiddelapparatet kan gjennom sin kompetanse bidra til at det blir enklere å starte og drive bedrifter enn det ville vært uten dem. Apparatet kan også ha en utløsende rolle for bedrifter som ønsker å ekspandere gjennom vekst og internasjonalisering.

Sammenlignet med andre land er norske næringsrettede virkemidler samlet i få organisasjoner som har den relativt klar arbeidsdeling mellom seg. I evalueringen av Innovasjon Norge ble det gjennomført en sammenligning med organiseringen i Sverige, Danmark, Finland, Irland og Nederland. Ingen av disse landene har en virkemiddelaktør med en så bred portefølje av ansvarsområder som Innovasjon Norge har. Det betyr at Innovasjon Norge står overfor en unik blanding av oppgaver som kan gjøre det lettere å se helheten i tilbudet og bidra til å redusere bedriftenes søkekostnader.

Som et ledd i arbeidet med St.meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge, ble Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) bedt om å foreta en gjennomgang av det norske innovasjonssystemet. I sum konkluderer rapporten blant annet med at det norske offentlige virkemiddelapparatet fungerer godt. Dette omfatter støtten til næringsrelevant forskning gjennom Norges forskningsråd og Skattefunn, og til innovasjonsarbeid gjennom Innovasjon Norge. Rapporten peker likevel på at tiden snart kunne være moden for en ny, bred evaluering av virkemiddelapparatet.

I 2009/2010 gjennomførte regjeringen eksterne evalueringer av SIVA og Innovasjon Norge. Disse er nærmere omtalt i kapittel 3 og 4 i meldingen. Regjeringen har også igangsatt en evaluering av Norges forskningsråd som skal være gjennomført innen august 2012.14 Regjeringen vil i 2013 legge frem en forskningsmelding der blant annet denne evalueringen vil bli fulgt opp.

Regjeringen er opptatt av at det generelle kunnskapsgrunnlaget om forskning og innovasjon skal være så godt som mulig. Det er fremdeles mangelfull kunnskap om en rekke problemstillinger og sammenhenger i innovasjonspolitikken, ikke minst om sammenhengen mellom politiske tiltak og innovasjonsevnen. Departementene finansierer derfor en rekke forsknings- og utredningsprosjekter som skal styrke kunnskapsgrunnlaget om forskning, innovasjon og entreprenørskap. Regjeringen vil bidra til å videreutvikle nasjonale og internasjonale målinger, sammenligninger og evalueringer som kan skape en felles forståelse for utfordringer og mulige løsninger. Høsten 2012 vil departementet arrangere en innovasjonskonferanse som skal bidra til å belyse sentrale innovasjonspolitiske problemstillinger.

2.6 Innovasjon Norge og SIVAs rolle i næringspolitikken

I denne meldingen er det Innovasjon Norge og SIVAs rolle i næringspolitikken som blir drøftet, blant annet i lys av de evalueringene som er gjennomført. Regjeringen legger i meldingen fram politikken for den videre utvikling av Innovasjon Norge og SIVA. Regjeringen legger i den sammenheng stor vekt på at det er sammenheng mellom de utfordringer næringslivet står overfor, og organisasjonenes mål og virkemiddelbruk.

Regjeringen har gjennomført evalueringer av Innovasjon Norge og SIVA. Det har i tillegg vært gjennomført oppfølgingsutredninger på avgrensede områder som reiseliv, Innovasjon Norges uteaktiviteter og SIVAs innovasjonsselskapers finansielle og økonomiske situasjon. Denne meldingen følger opp funnene i disse evalueringene.

Selv om Innovasjon Norge og SIVA til dels har ulike formål og hovedmål, er det felles for de virkemidlene de forvalter at de som en del av en aktiv næringspolitikk skal stimulere bedriftene til økt verdiskaping gjennom utvikling og innovasjon. Virkemidlene skal bidra til å utløse bedrifts- og samfunnsøkonomiske prosjekter som ellers ikke ville blitt iverksatt. Med en så omfattende portefølje av virkemidler, er dette en krevende oppgave som fordrer stor kompetanse og systematisk oppfølging og evaluering.

Regjeringen vektlegger gjennomføring av jevnlige evalueringer av selskapene, og av ulike programmer og aktiviteter i regi av Innovasjon Norge og SIVA. God virkemiddelbruk forutsetter lærende organisasjoner som har et kritisk blikk på egen virksomhet, gode eiere og kritiske oppdragsgivere som følger opp sine programmer/ordninger og resultatene av disse. Det vil fortsatt bli gjennomført jevnlige evalueringer av selskapene, i tillegg til løpende resultatoppfølging, for stadig å forbedre selskapene og virkemidlene de er satt til å forvalte.

Fotnoter

1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Statistisk årbok (2010)

2.

Antall sysselsatte er beregnet med utgangspunkt i Eurostats og Abelias noe ulike definisjoner av ”kunnskapsnæringen”. For utfyllende informasjon, se Abelias Konjunkturbarometer 2011.

3.

Kilde: Menon Business Economics (2009) – «99 pst. SMB» – På oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet, og Statistisk sentralbyrå, ssb.no.

4.

Kilde: NOU 2011:3 Kompetansearbeidsplasser – drivkraft for vekst i hele landet.

5.

Kilde: The International Monetary Fund (IMF)

6.

Kilde: The International Monetary Fund (IMF)

7.

Kilde: Kronikk i Computerworld 20.11.2011 «Velferdsteknologiens fem utfordringer», Abelia

8.

Kilde: SSBs hovedalternativ, Økonomiske analyser 4/2011

9.

Kilde: SSBs hovedalternativ, Økonomiske analyser 4/2011.

10.

Kilde: Kharas, Homi (2010). The Emerging Middle Class in Developing Countries, OECD Working Paper No. 285

11.

Kilde: Økonomiske analyser 4/2010

12.

Kilde: WIPO. Intellectual property. A Power Tool for Economic Growth (2006)

13.

Kilde: OECD (2011) Revenue statistics: Comparative tables

14.

Evalueringen gjennomføres av Technopolis Group (Storbritannia)

Til dokumentets forside