3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en plan for gradvis å fase petroleumsinntektene inn i norsk økonomi. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten settes i sin helhet til side i Statens pensjonsfond utland sammen med avkastningen fra fondets eiendeler, mens det gjøres et uttak fra fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Over tid skal uttaket følge den forventede realavkastningen av fondet. Bruken av fondsinntekter det enkelte år skal tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien. Regjeringen ønsker å vri bruken av fondsinntekter i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser.

Det kraftige fallet i oljeprisen siden sommeren 2014 har redusert statens inntekter fra petroleumsvirksomheten med om lag 60 pst. Det er i slike utfordrende tider at styrken i vårt finanspolitiske rammeverk fullt ut kommer til syne. Mens de aller fleste andre oljeeksporterende land har måttet stramme inn i offentlige budsjetter etter fallet i oljeprisen, har vi kunnet bruke finanspolitikken aktivt for å støtte opp under aktivitet og sysselsetting. Statsbudsjettet har bidratt vesentlig til å dempe tilbakeslaget, med målrettede tiltak mot områder og næringer som er særlig hardt rammet. Den økte pengebruken over statsbudsjettet i 2015 og 2016 har vært større enn fallet i etterspørselen etter varer og tjenester fra petroleumssektoren. Sammen med lave renter og en svakere kronekurs har den ekspansive finanspolitikken bidratt til at veksten i norsk økonomi nå ser ut til å være på vei opp igjen.

Den økonomiske politikken tar utgangspunkt i at mindre drahjelp fra oljevirksomheten er en varig, strukturell endring i norsk fastlandsøkonomi. Utfordringene kan ikke møtes med kortsiktige tiltak alene eller med en storstilt utbygging av offentlig sektor. I årene fremover vil norsk næringsliv trenge flere ben å stå på. Bedret konkuranseevne gir det viktigste bidraget til omstilling ved å stimulere til økt produksjon og høyere investeringer i bedrifter som møter internasjonal konkurranse. Det er nå riktig å tilpasse finanspolitikken i en mindre ekspansiv retning for å unngå at den positive utviklingen i økonomien undergraves gjennom press på kronekursen eller ved at offentlig sektor vokser på bekostning av privat virksomhet. Samtidig forsterker Regjeringen innsatsen for arbeid, aktivitet og omstilling, se boks 3.1. I 2017-budsjettet følger Regjeringen opp skattereformen, med reduksjoner både i skatten for selskaper og personer. Lavere skatt på overskudd i næringslivet styrker konkurranseevnen. Det satses videre på samferdsel, innovasjon, forskning og utdanning. På den måten legger finanspolitikken grunnlaget for et mangfoldig og vekstkraftig næringsliv også i fremtiden.

Ser vi fremover, er rommet for videre økt bruk av olje- og fondsinntekter begrenset, se figur 3.1. Selv om rammeverket vårt bidrar til å skjerme norsk økonomi fra kortsiktige svingninger i oljeprisen, innebærer en lavere oljepris at både Norge som nasjon og staten er blitt fattigere. I tillegg har lave renter internasjonalt svekket utsiktene for realavkastningen i fondet. Vi må være forberedt på at realavkastningen de neste 10–15 årene vil bli lavere enn 4 pst. Samtidig som den årlige bruken av fondsmidler må tilpasses konjunktursituasjonen, må det tas hensyn til forventninger om svakere fondsavkastning de nærmeste årene og at en aldrende befolkning vil øke utgiftene i statsbudsjettet fremover.

¹ I framskrivingen av fondet er det lagt til grunn en årlig realavkastning på 3 pst. de første 15 årene og deretter 4 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Utsikter til lav realavkastning de nærmeste 10–15 årene ble også pekt på av Thøgersen-utvalget, som et av flere forhold som tilsier en mer gradvis innfasing av oljeinntekter i årene fremover enn i perioden fra 2001 og fram til i dag. Regjeringen vil i forbindelse med perspektivmeldingen, som legges fram våren 2017, komme tilbake med en nærmere vurdering av anbefalingene fra Thøgersen-utvalget. Vurderingen vil også bygge på anbefalingene fra Mork-utvalget som i oktober skal gi råd om aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland.

Med lavere oljeinntekter enn tidligere er vi nå kommet inn i en ny fase med betydelig netto overføring fra fondet til statsbudsjettet. Utviklingen er i tråd med rammeverket for bruk av olje- og fondsinntekter, se boks 3.2.

Boks 3.2 Inntekter og utgifter i Statens pensjonsfond utland

Da Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990, besluttet Stortinget at statens inntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet skal overføres fra statsbudsjettet til fondet, se lyseblå boks i figur 3.2, mens fondets avkastning inntektsføres direkte i fondet (mørkeblå boks). Videre ble det bestemt at det eneste uttaket fra fondet skal være en overføring tilbake til budsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen fra fondet dekker det oljekorrigerte underskuddet (mørkeblå i figuren), slik dette underskuddet anslås i nysalderingen av statsbudsjettet. På denne måten bidrar fondet til å skille bruken av oljeinntekter fra opptjeningen av dem og skjerme statsbudsjettet og norsk økonomi mot svingninger i oljeinntektene. Fondet, og reglene om fondets inntekter og utgifter, sikrer samtidig en god oversikt over hvor mye av statens oljeinntekter som årlig brukes over budsjettet.

I 2001 sluttet Stortinget seg til handlingsregelen for finanspolitikken, som fastlegger at uttaket fra fondet over tid skal svare til forventet realavkastning av fondet. Det betyr at kapitalen i fondet vil vokse så lenge staten mottar netto oljeinntekter, for så å stabilisere seg målt i faste kroner. På den måten får også fremtidige generasjoner glede av oljeformuen.

Fra den første overføringen i 1996 og fram til i fjor var statens oljeinntekter større enn det oljekorrigerte underskuddet, og denne differansen ble dermed overført fra statsbudsjettet til fondet. Med lavere oljepris er vi nå kommet over i en ny fase, der det oljekorrigerte underskuddet vil være høyere enn de årlige oljeinntektene. Dermed vil det regnskapsføres en netto overføring fra fondet til statsbudsjettet. En slik utvikling har vært ventet. Så lenge uttaket over tid ikke overstiger realavkastningen i fondet vil vi ikke tære på fondskapitalen. Så langt under denne regjeringen har uttaket i gjennomsnitt tilsvart 2,8 pst. av fondets verdi, som er godt innenfor de retningslinjene som er trukket opp.

Som følge av svingninger i internasjonale finansmarkeder og i kronekursen vil markedsverdien av fondet kunne variere kraftig, og fra tid til annen også avta fra et år til det neste.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2016

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2016 anslås til 205,6 mrd. kroner, det samme som i Revidert nasjonalbudsjett 2016, se tabell 3.1.

Anslaget for statens skatte- og avgiftsinntekter i 2016 er satt ned med drøyt 6 mrd. kroner sammenliknet med anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Nedjusteringen skydes særlig svak utvikling i selskapsskattene, men også inntektene fra bilavgifter har vært lavere enn ventet (engangsavgift, autodieselavgift og CO₂-avgift), blant annet som følge av en kraftig økning i antall hybridbiler. I motsatt retning trekker en oppjustering av inntektene fra merverdiavgift. Det meste av skattesvikten anslås å være knyttet til konjunkturelle forhold. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter er redusert med 1½ mrd. kroner siden revidert budsjett, knyttet til en svak utvikling i statens inntekter fra bilavgiftene. Lavere strukturelle skatter motsvares av anslagsendringer for øvrige utgifts- og inntektsposter.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2016 anslås nå til 2,8 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Budsjettimpulsen, dvs. endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til 1,0 prosentenhet, ned fra 1,1 prosentenheter i Revidert nasjonalbudsjett.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2016 anslås til 3,3 pst., ned fra 3,5 pst. i Revidert nasjonalbudsjett. Målt i løpende kroner anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 5,9 pst. i 2016.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2016 anslås til 7 420 mrd. kroner. Det er rundt 270 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett og rundt 30 mrd. kroner lavere enn ved inngangen til året. Anslaget tar utgangspunkt i markedsverdien av fondet i norske kroner i første halvdel av september. Oppgangen siden Revidert nasjonalbudsjett skyldes både svakere krone og noe oppgang i finansmarkedene internasjonalt gjennom sommeren.

Staten har betydelige og økende forpliktelser, ikke minst til pensjoner. Utgiftene til alderspensjoner i folketrygden kommer først til syne på statsbudsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Verdien av forpliktelsene kan anslås med utgangspunkt i utbetalingene fremover. Disse anslagene er følsomme for forutsetningene om forskjellen mellom fremtidig lønnsvekst og rentenivå, den såkalte nettorenten. Dersom en legger til grunn en nettorente på 1 pst., slik det gjøres i kommunesektoren, kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden ved utgangen av 2016 anslås til 7 955 mrd. kroner. Det er mer enn kapitalen i Statens pensjonsfond. I tillegg har staten forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden og til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse. Med en nettorente på 1 pst. utgjorde forpliktelsene i Statens pensjonskasse ved utgangen av 2015 vel 10 pst. av kapitalen i pensjonsfondet.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2016 er nedjustert med vel 7 mrd. kroner sammenliknet med revidert budsjett, til 124,5 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 108 mrd. kroner i 2016, se tabell 3.2.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2017

Regjeringens forslag til budsjett for 2017 gir et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 225,6 mrd. kroner. Bruken av olje- og fondsinntekter øker reelt med 15 mrd. 2017-kroner fra 2016. Uttaket fra fondet utgjør drøyt 42 000 kroner per innbygger.

Budsjettet for 2017 bidrar til å støtte opp under aktivitet og sysselsetting i norsk økonomi med en etterspørselsimpuls rettet mot fastlandsøkonomien på 0,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Blant annet foreslår Regjeringen særskilte tiltak mot ledighet på om lag 4 mrd. kroner. Tiltakene er rettet mot Sør- og Vestlandet og næringer som har vært spesielt rammet av lavere oljepriser. Impulsen er lavere enn i budsjettet for 2016, noe som må ses i sammenheng med at norsk økonomi er i bedring. Det er fortsatt behov for en ekspansiv finanspolitikk. Samtidig legger Regjeringen vekt på å normalisere finanspolitikken etter hvert som veksten i økonomien tar seg opp, slik at ikke oppgangen undergraves gjennom press på kronekursen eller ved at offentlig sektor vokser på bekostning av privat sektor.

For å belyse hvordan budsjettet påvirker økonomien på kort sikt, supplerer Finansdepartementet den enkle budsjettindikatoren med beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag brukes et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning anslås å vokse i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Finanspolitikken virker på norsk økonomi gjennom flere kanaler og kan gi aktivitetsvirkninger over flere år, se boks 3.3. Et flerårig perspektiv er særlig viktig i en situasjon med kraftige tiltak i finanspolitikken, og hvor en del av tiltakene er lettelser i skatter og avgifter som normalt virker på aktivitetsnivået i økonomien i flere år etter at de er gjennomført. Beregninger på MODAG peker i retning av at forslaget til budsjett for 2017, sammen med budsjettopplegget for 2016, trekker opp BNP for Fastlands-Norge i 2017 med om lag ¾ pst. Utslaget er større for privat næringsvirksomhet, med en anslått økning i bruttoproduktet i private fastlandsnæringer i 2017 på 1¼ pst. Over tid vil skatte- og avgiftslettelsene også bidra til vekstevnen i økonomien.

Regjeringens forslag til budsjett inneholder nye skatte- og avgiftslettelser neste år på 2,8 mrd. kroner påløpt. De nye bokførte skatte- og avgiftslettelsene i 2017 utgjør 1,7 mrd. kroner. I tillegg kommer helårsvirkningen av skatte- og avgiftslettelsene i 2016 på 4,8 mrd. kroner bokført, se nærmere omtale i kapittel 4.

Realveksten i statsbudsjettets underliggende utgifter anslås til drøyt 20 mrd. 2017-kroner, som svarer til 1,7 pst. Det er betydelig lavere enn i de foregående årene. Den nominelle utgiftsveksten er anslått til 4,1 pst., mens prisveksten i statsbudsjettets utgifter er anslått til 2,4 pst., se tabell 3.4. Prisveksten beregnes fra kostnadssiden med lønnsvekst som viktigste enkeltkomponent, og tar dermed ikke hensyn til vekst i produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon. Dermed undervurderes realveksten i tjenesteproduksjonen.

Bruken av midler fra Statens pensjonsfond utland i 2017 anslås å svare til 3,0 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til vel 138 mrd. kroner til neste år. Med et anslått oljekorrigert underskudd på nesten 260 mrd. kroner gir det en netto overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet på 121 mrd. kroner i 2017. En slik netto overføring er i tråd med rammeverket for finanspolitikken. I tillegg kommer kontantavkastningen fra fondet som fører til at det samlet sett fortsatt er betydelige netto inntekter i fondet.

Kilde: Finansdepartementet.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet har vokst jevnt siden handlingsregelen ble innført i 2001, og underskuddet er nå også høyere enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se blå linje i figur 3.3D. Det er likevel en viktig forskjell, nemlig at vi den gang ikke hadde noe fond, og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne bidra til å finansiere underskuddet på statsbudsjettet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå betydelig lavere enn på 1980- og 1990-tallet (rød linje). Det illustrerer nettopp hvordan det norske rammeverket med fondet og handlingsregelen har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i det underskuddet som er vist ved den røde linjen i figur 3.3D. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Det strukturelle underskuddet medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på den formuen som er plassert i fondet.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, ble det lagt vekt på at handlingsrommet fra innfasingen av oljeinntektene måtte brukes til å øke vekstevnen i norsk økonomi. Både i St.meld. nr. 29 (2000–20001) og i finanskomiteens innstilling ble det pekt på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning kan støtte opp under vekstevnen i fastlandsøkonomien.

Innfasing av olje- og fondsinntekter øker handlingsrommet i budsjettene utover det som følger av den underliggende veksten i skatter og avgifter. For fireårsperioden 2014–2017 sett under ett er om lag 14 pst. av det samlede handlingsrommet i budsjettet brukt til skatte- og avgiftslettelser, se figur 3.4. Det er en betydelig satsing, men innebærer likevel at 86 pst. av handlingsrommet er benyttet til andre formål. Også under Regjeringen Bondevik II ble skatte- og avgiftsnivået redusert. For perioden 2002–2017 sett under ett er 12 pst. av det samlede handlingsrommet benyttet til skatte- og avgiftslettelser.

Kilde: Finansdepartementet.

Regjeringen har også prioritert kunnskap og samferdsel. Over 21 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2017 er benyttet til satsing på kunnskap og samferdsel, mot vel 18 pst. i perioden 2006–2013. I tillegg har økte utgifter i folketrygden lagt beslag på 27 pst. av handlingsrommet i perioden 2014–2017. I underkant av 17 pst. av handlingsrommet er blitt anvendt til å styrke kommuneøkonomien, medregnet satsinger på kunnskap og samferdsel i kommunal regi.

Den samlede satsingen på kunnskap, samferdsel og skattelettelser i perioden 2014–2017 har dermed vært klart større enn under den forrige regjeringen, i tråd med denne regjeringens mål. Utgiftene til samferdsel og kunnskap, samt skatte- og avgiftslettelser, er bredt definert i beregningene, uten at den vekstfremmende virkningen av det enkelte tiltak er vurdert. Det vises til boks 3.5 i Nasjonalbudsjettet 2015 for en nærmere omtale av beregningene.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Sett over noen år bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold; utviklingen i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien, bindinger i budsjettet fra tidligere vedtak og den forventede realavkastningen av kapitalen i Statens pensjonsfond utland.

Den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien anslås til vel 16 mrd. 2017-kroner. Anslaget har blitt satt litt ned de siste årene, noe som må ses i sammenheng med at anslaget for trendveksten i norsk økonomi er nedjustert. I årene fremover kan vi ikke vente det samme sterke vekstbidraget til fastlandsøkonomien fra norsk sokkel som i årene før omslaget i oljemarkedet.

Utviklingen i fastlandsøkonomien er usikker. Dersom veksten i norsk økonomi skulle bli vesentlig svakere enn lagt til grunn, kan også anslaget for den underliggende veksten i skatteinntektene bli ytterligere nedjustert, og det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet vil da isolert sett bli større. Virkningen på offentlige finanser vil dempes dersom lavere sysselsettingsvekst skyldes lavere arbeidsinnvandring.

I de nærmeste årene legger flere forhold bindinger på budsjettets utgifts- og inntektsside. Blant annet anslås utgiftene i folketrygden å stige med om lag 10 mrd. 2017-kroner i gjennomsnitt per år de nærmeste årene, mot knapt 8 mrd. 2017-kroner per år siden årtusenskiftet. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene med anslagsvis om lag 4 mrd. kroner årlig ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Det er da ikke tatt hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at bedre helse kan redusere behovene. Som det framgår av kapittel 5 i Gul bok (Prop. 1 S (2016–2017)), er det også bindinger på andre utgifts- og inntektsposter. I tillegg vil gjennomføringen av skattereformen i tråd med skatteforliket i Stortinget isolert sett innebære lettelser som reduserer handlingssrommet de nærmeste årene.

Det er stor usikkerhet om hvilke bindinger som vil gjøre seg gjeldende på budsjettets utgifts- og inntektsposter i årene fremover. Den uventede og kraftige økningen i tilstrømmingen av asylsøkere gjennom høsten 2015 er en god illustrasjon på dette. I tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016 ble den økte tilstrømmingen anslått å medføre 9,5 mrd. kroner i økte utgifter i 2016. Anslaget var basert på 33 000 ankomster både i 2015 og 2016. I de åtte første månedene i år kom det 2 248 asylsøkere til Norge. Usikkerheten om den videre utviklingen er stor. Beregningsgruppen for utlendingsforvaltningen legger til grunn et årsanslag på 10 750 asylankomster i både 2016 og 2017. Det er vesentlig lavere enn tidligere anslag, og medfører i så fall lavere utgifter på innvandrings- og integreringsområdet i 2017. God integrering i arbeidsmarkedet er avgjørende for det offentliges nettokostnader ved innvandring over tid. Regjeringen har satt ned et eget utvalg for å analysere langsiktige konsekvenser av høy innvandring (Brochmann-utvalget).

Bruken av olje- og fondsinntekter har økt markert siden 2001 og blitt en stadig viktigere finansieringskilde i de årlige statsbudsjettene. Om lag hver syvende krone som brukes over offentlige budsjetter i 2017 vil hentes fra Statens pensjonsfond utland. Fordi fondet har økt kraftig de siste årene, blant annet som følge av svakere krone, anslås likevel uttaket fra fondet i 2017 ikke å overstige 3 pst. av fondskapitalen.

I årene fremover er veksten i fondet ventet å avta, se tabell 3.5. Det skyldes lavere tilførsel til fondet som følge av lavere utvinning på norsk sokkel, lavere olje- og gasspriser, samt utsikter til lavere avkastning de neste 10–15 årene. I tillegg har det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, og dermed uttaket fra fondet, økt. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, vil 4-prosentbanen mest sannsynlig gå ned, se referanseforløpet i figur 3.5A. Rommet for ytterligere økt bruk av oljeinntekter er dermed begrenset. For de nærmeste årene vil et uendret nivå på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge gi en økning i bruken av olje- og fondsinntekter på om lag 4 mrd. kroner per år.

Figur 3.5 viser betydningen av ulike forutsetninger om avkastning og oljepris. I referansebanen er det beregningsteknisk lagt til grunn en realavkastning i fondet på 3 pst. de neste 15 årene og deretter 4 pst., og en oljepris på 510 norske kroner per fat fra 2025. Som det fremgår av figur 3.5A, vil realavkastningen fondet oppnår i årene fremover være vesentlig for handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang og lang sikt. Figur 3.5B viser at forutsetningene om 100 kroner opp eller ned på oljeprisen også har stor betydning for det framtidige handlingsrommet i finanspolitikken.

¹ I referanseforløpet er det beregningsteknisk forutsatt en årlig realavkastning på 3 pst. de nærmeste 15 årene og deretter 4 pst. Videre er det for årene etter 2017 i alle fremskrivingene lagt til grunn en årlig budsjettimpuls på 0,3 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge til uttaket fra fondet er tilbake på 4-prosentbanen.

Kilde: Finansdepartementet.

Erfaringer viser at anslagene for fondsverdien kan endre seg betydelig og at endringene kan gå begge veier. Endringene kan komme brått og gi store utslag i verdien av fondet, slik vi har sett de siste årene, se boks 3.4.

Boks 3.4 Store svingninger i fondets avkastning

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland er plassert i aksjer, obligasjoner og eiendom i en rekke land. Avkastningen i disse markedene svinger. I tillegg er kronekursen viktig for fondets verdi målt i norske kroner, men påvirker ikke fondets internasjonale kjøpekraft. Med en markedsverdi på nesten tre ganger verdiskapingen i fastlandsøkonomien, kan svingningene i fondets verdi bli store sett i forhold til norsk økonomi.

Utvikling siden i fjor høst illustrerer at markedsverdien av fondet kan bli vesentlig endret i løpet av forholdsvis kort tid, og at endringene kan gå begge veier. Ved inngangen til 2016 var verdien av fondet 450 mrd. kroner høyere enn anslått i budsjettet for 2016, som ble publisert høsten 2015. Oppgangen skyldtes først og fremst svakere krone. Ved nyttår snudde kronekursen, og sammen med nedgang i internasjonale aksjemarkeder bidro det til å redusere verdien av fondet med 600 mrd. kroner i løpet av halvannen måned. Siden midten av februar har fondet igjen økt i verdi, men var i første halvdel av september fortsatt på et lavere nivå enn ved inngangen til året.

Som det framgår av figur 3.6, har den årlige nominelle avkastningen til fondet svingt fra minus 20–30 pst. til pluss 20–30 pst., både målt i valuta (blå linje) og målt i kroner (rød linje). I 2002 og 2013–2015 bidro endringer i kronens verdi til å forsterke svingningene målt i kroner. En svakere krone stod for om lag halvparten av oppgangen i fondsverdien i årene 2013–2015 – en periode der fondet nær ble doblet i verdi. I andre år, som i 2008 og 2009, har endringer i kronekursen bidratt til å dempe utslaget i fondets kroneavkastning. Som det framgår av figuren, har fondets bokførte rente-, utbytte- og leieinntekter variert forholdsvis lite fra år til år målt i prosent av fondets verdi.

Svingninger i fondets verdi har betydning for fremskrivingene av finansieringsbidraget fra fondet (4-prosentbanen). Som vist i figur 3.6B, er anslaget for 4-prosentbanen de nærmeste årene løftet med 2½–3 pst. av fastlands-BNP sammenliknet med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2013. Det tilsvarer rundt 75 mrd. kroner. Volatiliteten i fondets verdi, og dermed i 4-prosentbanen, er langt større enn i statens øvrige inntekter og utgifter. I utformingen av finanspolitikken må det tas høyde for denne usikkerheten for å unngå at svingninger i anslagene for fondet blir en kilde til ustabilitet i finanspolitikken og norsk økonomi.

Kilde: Finansdepartementet.

Det samlede handlingsrommet i budsjettet i årene fremover, dvs. veksten i skatte- og fondsinntekter fratrukket vekst i bundne utgifter, er usikkert, men vil trolig være mindre enn i årene vi har bak oss. Basert på anslagene ovenfor kan handlingsrommet før effektivisering og omprioriteringer anslås til 6–7 mrd. kroner per år de nærmeste årene fremover, se tabell 3.6. Det er da tatt hensyn til at lavere oljeinntekter og utsikter til lavere avkastning i fondet de neste 10–15 årene vil gi et mer begrenset rom for økt bruk av oljepenger. Med et uendret strukturelt, oljekorrigert underskudd som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge vil uttaket fra fondet kunne øke reelt med anslagsvis 4 mrd. kroner per år. Det er betydelig lavere enn gjennomsnitt siden 2001, som har vært nesten 12 mrd. kroner per år. Videre er det tatt hensyn til den underliggende veksten i skatter og avgifter (16 mrd. kroner), veksten i folketrygdens utgifter (-10 mrd. kroner) og demografikostnadene i kommuner og helseforetak (-4 mrd. kroner).

Omtalen av flerårige budsjettkonsekvenser i Gul bok viser at utgiftene utenom folketrygden går ned i årene fremover. Nedgangen er blant annet knyttet til kraftig reduserte anslag for framtidige asylankomster. Det er stor usikkerhet om disse tallene.

Innenfor statsbudsjettets samlede ramme på 1 200 mrd. kroner er det rom for effektivisering. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1½-2 mrd. kroner i årene 2018–2020. Ytterligere effektivisering vil gi et større handlingsrom. Rommet for nye satsinger kan også økes gjennom omprioriteringer innenfor budsjettets totale ramme. Det samlede handlingsrommet blir da større enn det som framgår av tabellen. Samtidig legger politiske målsetninger som kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget mv. betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Flere av disse er forholdsvis konkrete, slik som skattereformen, Nasjonal transportplan og Langtidsplanen for forsvaret. Satsing på disse og eventuelle andre områder må innpasses innenfor det samlede handlingsrommet i budsjettet.

På lengre sikt står vi overfor betydelige utfordringer i budsjettpolitikken som følge av en aldrende befolkning. De siste par tiårene har befolkningsutviklingen i Norge vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, men utviklingen har nå snudd. Etter å ha falt jevnt siden tidlig på 1990-tallet, begynte antall eldre (67 år og over) å øke i 2010 målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder. Denne utviklingen vil fortsette i tiårene fremover og medføre markert økte utgifter til pensjoner, helse og omsorg, mens finansieringsbidraget fra fondet vil avta målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 3.7. Overføringen fra fondet vil dermed ikke bidra til å dekke inn de økte aldersrelaterte utgiftene i tiårene fremover. Et slikt bidrag var heller ikke forventet da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i 2001. Det vil heller ikke være hensiktsmessig, og knapt nok mulig, å dekke opp de økte utgiftene som følger med aldring av befolkningen, ved økt sparing i dag. Aldringen må først og fremst møtes med reformer som gjør offentlige finanser mer robuste overfor økt levealder, spesielt tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor. Pensjonsreformen er et eksempel på et slikt tiltak.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om langsiktige perspektiver for norsk økonomi tidlig i 2017. Perspektivmeldingen vil vektlegge analyser av fremtidige rammebetingelser for norsk økonomi og betydningen av disse for politiske beslutninger de nærmeste årene. Utfordringene knyttet til statsfinansielle konsekvenser av aldringen av befolkningen, behovet for omstilling og produktivitetsvekst, konsekvenser av gradvis nedgang i petroleumsutvinningen og oljeprisendringer, samt økt migrasjon, vil være sentrale. Behovet for å mobilisere arbeidskraft og andre strategier for å møte de langsiktige utfordringene vil bli drøftet.

3.1.5 Utvikling i offentlige finanser de siste årene

For 2017 anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett – til knapt 98 mrd. kroner eller 3,0 pst. av BNP, se tabell 3.7. Nettofinansinvesteringene har avtatt de siste årene som følge av en nedgang i oljeinntektene. Overskuddet i offentlig forvaltning er om lag like høyt som det gjennomsnittlige nivået fra 1985 til slutten av 1990-tallet, og fortsatt høyere enn i andre land, se figur 3.8A. OECD anslår at medlemslandene i 2017 vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 2,4 pst. av BNP. Det er litt mindre enn anslått for i år og vesentlig mindre enn på toppen i 2009.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger ikke bare av det løpende over- eller underskuddet, men også av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 8 900 mrd. kroner ved utgangen av 2017 eller 272 pst. av BNP, se figur 3.8B. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende vel 72 pst. av BNP. Ved siden av Norge er det kun fem OECD-land der offentlig forvaltning har positive nettofordringer, blant dem Sverige og Finland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare 58,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2017. Det er om lag samme nivå som i Danmark, og noe høyere enn i Sverige og euroområdet, se figur 3.8C. Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien har avtatt noe de siste 15 årene, og er på linje med nivået i Sverige og noe lavere enn i Danmark, se figur 3.8D. Ved sammenlikning av skatte- og utgiftsnivå i Norge og andre land må det tas hensyn til at Norge har betydelige formuesinntekter i Statens pensjonsfond. Dermed kan vi ha et høyere utgiftsnivå eller lavere skattenivå enn andre land uten at offentlige finanser svekkes.

I forbindelse med gjennomføringen av jernbanereformen har Skatt Øst foreløpig vurdert at Jernbanedirektoratets kjøp av infrastrukturtjenester skal pålegges merverdiavgift. Utgiftene er anslått til 4,2 mrd. kroner, og vil ha en motpost i tilsvarende merverdiavgiftsinntekter for staten. Omleggingen bidrar dermed til å trekke opp nivået på både offentlige utgifter og skatter og avgifter i 2017.

Sammensetningen av offentlige utgifter har endret seg over tid. Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har økt. Det er i tråd med Regjeringens ønske om å vri den økte bruken av olje- og fondsinntekter i retning av blant annet infrastruktur. Andelen er nå godt over gjennomsnittet for de siste 25 årene. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland. Forskjellen har økt etter 2009, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Inntektsveksten i kommunesektorens ligger an til å bli forholdsvis høy i 2016. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2015 til 2016 anslås nå til 12,1 mrd. kroner eller 2,7 pst., se tabell 3.8. De frie inntektene anslås å øke reelt med 7,2 mrd. kroner, tilsvarende 2,1 pst. Vekstanslagene for både samlede og frie inntekter i 2016 er justert opp med 3,8 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2016. Bakgrunnen er ekstraordinært store uttak av utbytter til personlig skattytere for inntektsåret 2015, som trolig skyldes tilpasninger i forkant av skattereformen fra 2016. Det gir økt skatt på alminnelig inntekt, som deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten.

Som følge av ny informasjon er også anslaget for inntektsveksten i 2015 justert opp med 1,8 mrd. kroner siden Revidert Nasjonalbudsjett 2016. Økningen siden mai skyldes at gebyrinntektene mv. ble høyere enn ventet i 2015, samt at kostnadsveksten i 2015 er justert ned fra 2,6 til 2,4 pst. Realinntektsveksten i 2015 anslås nå til 3,8 pst.

For tiårsperioden 2006–2015 sett under ett kan den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 2,6 pst. per år. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige årlige realinntektsveksten i perioden 1990–2005 på 2,3 pst. Inntektsveksten i den siste tiårsperioden må ses i sammenheng med sterk befolkningsvekst som følge av økt arbeidsinnvandring etter utvidelsen av EU i 2004. Det har gitt økte skatteinntekter til stat og kommune, men også økt behovet for kommunale tjenester. Kommunesektorens inntekter har de siste årene økt noe som andel av BNP for Fastlands-Norge.

I fjor økte aktiviteten i kommunesektoren betydelig mindre enn inntektene, se figur 3.9A. Det må ses i sammenheng med uventet sterk skatteinngang gjennom andre halvår i fjor. Over tid har aktiviteten økt om lag i takt med inntektene. Indikatoren som brukes for å måle aktiviteten i sektoren, er basert på utviklingen i bruken av innsatsfaktorer, og fanger dermed ikke opp økt tjenesteomfang eller tjenestekvalitet som følge av mer effektiv ressursbruk. Produksjonen av kommunale tjenester må påregnes å bli mer effektiv over tid. Det gir rom for å utvikle det kommunale tjenestetilbudet ut over det som følger av realveksten i sektorens inntekter.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

³ Endringer i regnskapsregler for føring av momskompensasjon knyttet til investeringer trekker ned netto driftsresultatet etter 2013. Fra 2014 oppgis konserntall, mens tidligere tall er for kommunekassene.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Veksten i kommunal sysselsetting har de siste fire årene ligget på om lag 1 pst. Det er klart lavere enn de foregående fem årene. I 2015 økte sysselsettingen med 3 300 personer, tilsvarende 0,6 pst. Antall årsverk økte om lag tilsvarende. I første halvår i år lå den kommunale sysselsettingen 0,9 pst. høyere enn i samme periode i fjor. Målt i forhold til totalt antall sysselsatte har sysselsettingen i kommunene vært forholdsvis stabil de siste årene, se figur 3.9B.

Boks 3.5 Gjeldsutviklingen i kommunesektoren

Kommunesektorens gjeld har økt betydelig de siste 15 årene. Siden begynnelsen av 2009 har kredittveksten i kommuneforvaltningen, målt ved tolvmånedersveksten i kredittindikatoren (K2), stort sett vært høyere enn i husholdningene og ikke-finansielle foretak, se figur 3.10A. Kredittindikatoren viser opptak av langsiktig gjeld. For kommuneforvaltningen vil det si lån til investeringer i bygg og anlegg, samt lån for videre utlån. Fra 1988 og fram til årtusenskiftet lå den årlige veksten i kommuneforvaltningens gjeld på i underkant av 6 pst. Fra 2000 og ut 2014 var gjennomsnittet om lag 10 pst. årlig. De siste par årene har gjeldsveksten i sektoren avtatt, og i august i år var tolvmånedersveksten 5,1 pst. Den forholdsvis høye gjeldsveksten siden årtusenskiftet gjenspeiler et høyt investeringsnivå i kommunesektoren, noe som må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst, høy inntektsvekst i kommunesektoren og etter hvert lav rente.

Kommuneforvaltningens gjeld stammer fra ulike kilder. Kredittforetak, der Kommunalbanken er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak vel halvparten av gjelden i sektoren. De siste par årene har det vært en endring i sektorens lånemønster, med økende opptak av lån med kort løpetid i sertifikatmarkedet. Den korte løpetiden øker sårbarheten for endringer i kapitalmarkedets tilbud av likviditet, som kan endres raskt. For relativt sett mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med refinansiering kunne håndteres ved å trekke på egen likviditet. Kommuner som må refinansiere relativt sett større beløp, og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil være mer sårbare dersom refinansieringen skulle skje i et vanskelig marked.

Kommuners adgang til å påta seg finansiell risiko er regulert i kommuneloven § 52, som sier at kommunen skal forvalte sine midler slik at tilfredsstillende avkastning kan oppnås, uten at det innebærer vesentlig finansiell risiko, og under hensyn til at kommunen skal ha midler til å dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte før sommeren på høring forslag til endringer i forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning. Formålet med de foreslåtte endringene er å få tydeligere fram ansvaret kommunene har for å vurdere risikoen knyttet til deres kortsiktige låneopptak og for at denne risikoen blir synliggjort for kommunestyret. Høringsfristen var 1. september 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på å fastsette forskriften i løpet av høsten.

¹ Banker mv. består av banker, finansieringsselskaper og pensjonskasser.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Realinvesteringene i kommunesektoren ligger på et høyt nivå som andel av inntektene. Etter sesongjustert nedgang i første halvår i fjor, tok investeringene seg opp i andre halvår. Fra 2014 til 2015 økte realinvesteringene reelt med 6,4 pst. I første halvår i år lå investeringsnivået 15 pst. høyere enn i samme perioden i fjor, målt i faste priser.

Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. Fra og med 2014 føres inntekter fra momskompensasjon på investeringer i investeringsregnskapet, mot tidligere i driftsregnskapet. Det bidrar til å trekke netto driftsresultatet i sektoren vesentlig ned. Blant annet på bakgrunn av denne endringen anbefaler TBU nå at netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet over tid bør utgjøre 2 pst. av inntektene (mot tidligere 3 pst.), for at kommunesektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene (inklusive Oslo) anbefaler utvalget at netto driftsresultatet over tid bør utgjøre 1¾ pst. av inntektene, mens det for fylkeskommunene bør utgjøre 4 pst. av inntektene.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren i 2015 anslås til 3,2 pst. av inntektene, se figur 3.9C. Justert for endret regnskapsføring av inntekter fra momskompensasjon på investeringer er dette det høyeste netto driftsresultatet i sektoren siden 2006. Netto driftsresultatet anslås til 3,0 pst. for kommunene og 4,6 pst. for fylkeskommunene. Netto driftsresultat er om lag 1¾ prosentenheter høyere enn i 2014. For både kommunene og fylkeskommunene var netto driftsresultatet over det nivået det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi (TBU) har anbefalt som en norm over tid.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Netto finansinvesteringer i kommunesektoren anslås til om lag -17,2 mrd. kroner i 2015, tilsvarende -3,7 pst. av inntektene. Underskuddet er lavere enn i 2014, noe som må ses i sammenheng med de uventede høye inntektene i 2015. Store negative netto finansinvesteringer de siste årene skyldes ikke svake netto driftsresultater, men må ses i sammenheng med høye realinvesteringer i sektoren, se figur 3.9D.

Ved utgangen av 2015 utgjorde kommunesektorens nettogjeld 34,6 pst. av inntektene. Gjeldsgraden har vært forholdsvis stabil de siste fem årene. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser har nettogjelden fortsatt å øke de siste årene og utgjorde 49,2 pst. av inntektene ved utgangen av 2015. Dette er en økning på 12 prosentenheter siden 2010 og over en femdobling siden årtusenskiftet.

En annen måte å vurdere utviklingen i sektorens gjeld er å se på hvor stor del av gjelden som vil være eksponert ved renteendringer. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Samtidig er enkelte av sektorens fordringer ikke rentebærende. Den delen av kommunesektorens nettogjeld som antas å være eksponert ved renteendring, anslås til om lag 34 pst. av inntektene. Det er 7 prosentenheter høyere enn i 2010 og 25 prosentenheter høyere enn for ti år siden. Gjeldsgraden varierer betydelig fra kommune til kommune. Basert på siste rapporterte tall for de enkelte kommunene, hadde 10 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene og 195 kommuner hadde en renteeksponert gjeld som er høyere enn 50 pst. av inntektene. Av disse 195 kommunene er 24 registret i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Antall kommuner som er registrert i ROBEK har holdt seg relativt stabilt rundt 50 de siste åtte årene. Så langt i år har antall kommuner i ROBEK avtatt fra 49 kommuner ved inngangen til året til 48 kommuner i september i år, se figur 3.9F. Det har de siste årene ikke vært registrert noen fylkeskommuner i ROBEK. Kommuner og fylkeskommuner som er registrert i ROBEK, må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler.

3.2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2017

En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2017 legger til rette for at kommunesektoren kan tilby flere og bedre tjenester.

Regjeringens budsjettforslag for 2017 innebærer en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på knappe 4,1 mrd. kroner. Veksten i de frie inntektene er over det signaliserte intervallet på 3¾-4 mrd. kroner. I tråd med etablert praksis regnes veksten i inntektene fra anslått nivå på kommunesektorens inntekter i 2016 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2016. Veksten i frie inntekter må ses i sammenheng med kommunesektorens merutgifter til befolkningsutviklingen, samt sektorens anslåtte merutgifter til pensjon. Det anslås at den delen av disse utgiftene som må dekkes av frie inntekter, utgjør om lag 3 mrd. kroner.

Veksten i sektorens samlede inntekter anslås til 3,4 mrd. kroner, se tabell 3.9. Veksten er innenfor det signaliserte intervallet i Kommuneproposisjonen 2017 på 3¼-4 mrd. kroner. Lavere vekst i sektorens samlede inntekter enn i frie inntekter må ses i sammenheng med redusert vederlag til kommunene fra tildeling av oppdrettstillatelser og forslag om reduksjon i distrikts- og regionalpolitiske tilskudd. I tillegg bidrar lavere overføringer under toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester til å trekke ned veksten i øremerkede tilskudd. Det skyldes dels at samlet tilskudd til kommunene i 2016 ligger an til å bli vel 600 mill. kroner lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2016, som videreføres til 2017, og dels Regjeringens forslag om at innslagspunktet i toppfinansieringsordningen økes noe mer enn anslått lønnsvekst.

Det legges opp til at fylkeskommunene får 450 mill. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Av dette er 200 mill. kroner begrunnet med satsing på vedlikehold av fylkesveier. Kommunene får 3 625 mill. kroner av veksten i de frie inntektene. Av denne veksten er 300 mill. kroner begrunnet med økt satsing på rusfeltet, 150 mill. kroner begrunnet med tidlig innsats i grunnskolen, 100 mill. kroner begrunnet med opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering. I tillegg begrunnes 50 mill. kroner av veksten med økt satsing på skolehelsetjenester og helsestasjonene, som også regnes inn som en del av opptrappingsplanen mot vold og overgrep i nære relasjoner.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økt rammetilskudd knyttet til innføring av aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år og midler for å gi utdanning til innvandrere med videregående opplæring fra utlandet som ikke anerkjennes i Norge. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver.

Innenfor kommuneopplegget foreslås også økte midler til øremerkede tilskudd. Blant annet foreslås investeringstilskudd til 1 800 omsorgsplasser, midler til superbussløsningen i Trondheim og midler til grunn-, etter- og videreutdanning av helsepersonell.

Som en del av den forsterkede innsatsen for å motvirke arbeidsledighet tilføres kommunene på Sør- og Vestlandet et engangstilskudd på 650 mill. kroner til vedlikehold og rehabilitering av skoler og omsorgsbygg i kommunene. Tilskuddet kommer i tillegg til veksten i kommunesektorens samlede inntekter. Tilskuddet fordeles til kommuner som har registrert arbeidsledighet over landsgjennomsnittet. 400 mill. kroner fordeles med utgangspunktet i registrert arbeidsledighet ved utgangen av august. Det holdes tilbake 250 mill. kroner som vil bli fordelt basert på oppdaterte ledighetstall på nyåret i 2017.

Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 2,5 pst. fra 2016 til 2017. Gebyrinntektene anslås å øke reelt med 0,4 mrd. kroner fra 2016 til 2017.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig for å effektivisere driften. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,2 mrd. kroner i 2017 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Gitt en effektivisering i sektoren i denne størrelsesorden, vil en vekst i frie inntekter på knappe 4,1 mrd. kroner øke kommunesektorens handlingsrom med 1,5 mrd. kroner utover merkostnader til demografi og pensjon og de særlige satsingene innenfor veksten i frie inntekter, se tabell 3.10.

Både for 2015 og 2016 anslås nivået på de frie inntektene i kommunesektoren nå betydelig høyere enn i fjor høst, se figur 3.11. Det anslåtte nivået i 2017 er også noe høyere enn signalisert i Kommuneproposisjonen 2017. Siden skatteanslaget er justert opp med hele 3,8 mrd. kroner for 2016, vil likevel inntektsveksten regnet i forhold til anslag på regnskap for 2016 bli forholdsvis lav. Målt på denne måten anslås kommunesektorens samlede inntekter å falle reelt med om lag 0,5 mrd. kroner, tilsvarende -0,1 pst., mens de frie inntektene anslås å øke med 0,2 mrd. kroner, tilsvarende 0,1 pst. Den lave realveksten fra 2016 til 2017 skyldes høyere anslåtte inntekter i 2016.

¹ For 2017 er det i figuren lagt til grunn en vekst på 4 mrd. kroner, som er øvre grense i det signaliserte intervallet i Kommuneproposisjonen 2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2017 anslås til om lag 489 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, knappe tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra blant annet øremerkede tilskudd fra staten, avgifter, gebyrer og momskompensasjonsordningen.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen 2017 ble det signalisert at skattørene for 2017 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Utviklingen i skattegrunnlag er påvirket av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2017. Som følge av forslaget om 1 prosentenhet reduksjon i skattesatsene på alminnelig inntekt, foreslås skattesatsen på fellesskatt til staten for personlig skattytere redusert fra 10,55 pst. i 2016 til 9,55 pst. i 2017. Skattesatsen på alminnelig inntekt reduseres dermed fra 25 pst. i 2016 til 24 pst. i 2017.

Det foreslås å holde både den kommunale og den fylkeskommunale skattøren for personlig skattytere uendret fra 2016 til 2017, på henholdsvis 11,8 og 2,65 pst. Skatteinntektene anslås etter dette å utgjøre 40 pst. av kommunenes samlede inntekter i 2017.

Kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue anslås å utgjøre 183,8 mrd. kroner i 2017, en stigning på 2,3 pst. fra 2016. Økningen er moderat på grunn av de anslåtte merskatteinntektene i 2016.

3.3 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Pengepolitikken skal samtidig bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Pengepolitikken er førstelinjeforsvaret for å møte svakere vekst i økonomien. Renten kan endres raskt ved endringer i de økonomiske utsiktene. På rentemøtet i mars i år satte Norges Bank ned styringsrenten med 0,25 prosentenheter til 0,50 pst. Styringsrenten er deretter blitt holdt uendret. Ifølge Norges Banks renteprognose fra september vil styringsrenten holdes nær ½ pst. de neste årene. Prognosen innebærer at det er litt større sannsynlighet for at styringsrenten settes ned enn opp det nærmeste året. Mot slutten av Norges Banks prognoseperiode, som går til og med 2019, anslås styringsrenten fortsatt å være under 1 pst.

Utlånsrentene til husholdninger og foretak i Norge er blitt satt gradvis ned de siste årene. Ifølge SSBs rentestatistikk var den gjennomsnittlige renten på lån med pant i bolig til husholdningene i 2. kvartal i år vel 1¼ prosentenheter lavere enn sommeren 2014. Også bankenes rentemarginer, målt som forskjellen mellom utlånsrentene og rentene i pengemarkedet, gikk litt ned i samme periode, fra et høyt nivå.

Pengepolitikken påvirker norsk økonomi gjennom renten og indirekte også gjennom kronekursen. Kronen har svekket seg med om lag 15 pst. siden sommeren 2013. Utviklingen i kronen påvirker både inflasjonen og realøkonomien. Svekkelsen av kronen bidrar til høyere vekst i konsumprisene og bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. Renten er en av flere faktorer som påvirker boligpriser og opptak av kreditt. Norges Bank søker i gjennomføringen av pengepolitikken også å dempe faren for at finansielle ubalanser bygger seg opp.

¹ Importveid kursindeks (I44). En økning i nivået innebærer en svekkelse av kronen.

Kilde: Macrobond.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kommer til uttrykk i terminrentene. Det innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 1,1 pst. i 2016 og 1,0 pst. i 2017. Videre er det lagt til grunn at kronen i gjennomsnitt vil svekke seg med 2,8 pst. fra 2015 til 2016, målt ved endringen i den importveide kursindeksen.

Renten på norske statsobligasjoner med ti års løpetid var mot slutten av september 1,2 pst. Det er svært lavt sett i et historisk perspektiv. Siden starten av året har renten falt med ¼ prosentenhet. Den lave renten må ses i sammenheng med lave langsiktige renter ute og at norske statsobligasjoner anses å være en investering med lav risiko.

I april 2014 ble det nedsatt et offentlig utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank. Utvalget skal avgi sin rapport innen juni 2017. Parallelt med utvalgets arbeid vurderer departementet behovet for modernisering av forskriften for pengepolitikken.

3.4 Tiltak mot risiko i boligmarkedet

3.4.1 Utviklingen i boligmarkedet

Boligprisene har steget kraftig den siste tiden, og veksten har tiltatt gjennom sommeren, se omtale i kapittel 2. Prisstigningen er særlig høy i Oslo-området. Med så høy prisstigning i boligmarkedet vil en forventet potensiell salgsgevinst overstige kostnader til normalt vedlikehold og betjening av gjeld. Det kan føre til videre prispress.

Høy boligprisvekst vil øke husholdningenes gjeld som andel av disponibel inntekt og over noe tid innebære en tiltakende risiko for finansiell ustabilitet. Et eventuelt fall i boligprisene vil redusere boligeiernes egenkapital og kan gi store virkninger for den samlede økonomiske aktiviteten, blant annet gjennom lavere privat konsum, lavere aktivitet i næringslivet, økt arbeidsledighet, tap i bankene og redusert boligbygging.

Det er krevende å anslå hvilket boligprisnivå som er rimelig, men det er flere årsaker til at boligprisene i Norge vil være høye, særlig i svært attraktive områder med begrenset tilgang på areal. Mange husholdninger vil kunne betjene store boliglån så lenge renten er lav. Det foreligger beregninger som viser at dagens nivå på boligprisene kan forklares ved utviklingen i rentenivå, inntekter og boligbygging. Derimot er det erfaringer både i Norge og i andre land for at rask vekst i boligpriser og gjeld øker risikoen for finansiell ustabilitet. Tidligere finanskriser har dessuten nesten alltid vært preget av en allmenn oppfatning i perioden før krisen om at pris- og gjeldsoppgangen er riktig og kan forklares.

De gunstige reglene i inntekts- og formuesbeskatningen av bolig utgjør en skatteutgift anslått til om lag 37 mrd. kroner i 2016. Det er Regjeringens politikk å videreføre en lav beskatning av boligen som folk eier og bor i. Det er det bred politisk oppslutning om. Det kan se ut til at en stor del av boligprisoppgangen er drevet av at stadig flere nå kjøper bolig som investeringsobjekt. Hele 44 pst. av leilighetene under 60 kvadratmeter som ble solgt i Oslo i første kvartal er kjøpt av en annen person enn den som bor der, ifølge Eiendomsverdi.

3.4.2 Tiltak for en mer bærekraftig utvikling i boligpriser og gjeld

Regjeringens utgangspunkt er at de som ønsker det, skal kunne eie sin egen bolig. De som eier boligen sin selv, tar bedre vare på den. Det å eie er også bra for forutsigbarheten for den enkelte, og for å sikre et stabilt og godt bomiljø.

Rask og stigende prisstigning i boligmarkedet gir gevinst for de som eier bolig, men rammer samtidig usosialt. For de som har for små ressurser til å kjøpe egen bolig, fører høy prisvekst til at egen bolig etter et år eller to blir enda vanskeligere å oppnå. Prisen på en aktuell bolig stiger raskere enn en inntektstaker uten formue klarer å bygge egenkapital. Unge i etableringsfasen som kjøper bolig med store låneopptak, påtar seg en særlig risiko og er ekstra sårbare dersom boligprisene brått skulle falle. Regjeringen har derfor gjennomført en serie tiltak med sikte på en mer balansert utvikling i boligmarkedet, både på tilbuds- og etterspørselssiden.

Befolkningen i Norge øker raskt, særlig i de største byene. Det er derfor et behov for flere boliger i årene fremover. Regjeringen vil legge best mulig til rette for økt utbygging. Offentlige reguleringer skal ikke unødvendig forsinke eller fordyre boligbygging. Regjeringen vil sikre raskere saksbehandling av byggesaker og forenkle plan- og bygningsloven. Boligbyggingen har tatt seg opp. Det bygges i år anslagsvis 34 000 nye boliger, et vesentlig høyere tall enn de foregående årene. Boligbyggingen anslås å holde seg høy fremover. Det vil bidra til å dempe prisstigningen.

Tiltak på tilbudssiden

For å sikre helhet, sammenheng og gjennomføringskraft i boligpolitikken, har Regjeringen samlet ansvaret for plan- og bygningsloven i Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det er allerede gjennomført en rekke forenklinger i et omfattende og krevende regelverk.

Regjeringens strategi for boligmarkedet, som ble lagt fram sommeren 2015, hadde som formål å legge til rette for raskere, enklere og billigere boligbygging, og ga en oppsummering av gjennomførte og planlagte tiltak.

Regjeringen har blant annet gjennomført forenklinger i byggteknisk forskrift. Ifølge OBOS innebærer forenklingene at mindre leiligheter nå kan bygges flere hundre tusen kroner billigere enn før. Det er særlig kravene til tilgjengelighet som er blitt noe lempet på. Samtidig har Regjeringen forenklet kravene til eksisterende bygg, slik at det er enklere å leie ut del av bolig enn tidligere.

Det er innført flere tidsfrister for kommunene som behandler byggesaker, og strammet inn på muligheten for omkamper der sakene allerede er avgjort. Dette er gjort for at innbyggere og næringsliv skal kunne starte opp bygging raskere enn før.

Regjeringen jobber også med nye tiltak for å fremme boligbyggingen. Før sommeren sendte Kommunal- og moderniseringsdepartementet forslag til Stortinget om ytterligere forenklinger av plan- og bygningsloven. Særlig viktig er forslaget om at kommunene på en enklere og raskere måte enn i dag skal kunne endre eksisterende reguleringsplaner, for eksempel omdisponere areal fra næring til bolig, eller tillate større utnyttelse av arealet enn den opprinnelige planen legger opp til.

Bedre samordning av areal- og transportplanlegging i og rundt de store byene er avgjørende for å få økt boligbyggingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet arbeider derfor for en helhetlig og bærekraftig utvikling i kollektivknutepunktene. Regjeringen vurderer også å sette tydeligere krav om høy arealutnytting, og at arealbruken må bygge opp under investeringer og tilrettelegging for kollektivtransport. Dette skal skje ved å kople sammen byutviklingsavtaler og bymiljøavtaler for de ni største byregionene.

Regjeringen vil i løpet av høsten sende på høring forslag til nye bestemmelser i byggteknisk forskrift. Byggereglene skal forenkles og forbedres, blant annet ved at krav blir lempet på. Regelendringene vil først og fremst gjelde boliger, og etter planen skal nye og enklere krav tre i kraft i 2017.

Skatt

Regjeringen har ønsket å skjerme den boligen folk eier og bor i for skatteøkninger. Derimot har Regjeringen i flere trinn strammet til den gunstige beskatningen på sekundærbolig med sikte på å gjøre boligspekulasjon mindre lønnsomt. Formuesverdsettelsen av sekundærboliger er økt fra 50 pst. i 2013 til 80 pst. i 2016. Reduksjonen i formuesskattesatsen fra 1,1 pst. til 0,85 pst. har redusert den relative skattefavoriseringen av fast eiendom sammenlignet med andre investeringer. I statsbudsjettet for 2017 foreslår Regjeringen å gå videre i å gjøre boligspekulasjon mindre lønnsomt. Det foreslås nå å redusere verdsettingen av gjeld tilordnet sekundærbolig med 20 pst. Videre foreslås en verdsettingsrabatt for aksjer og driftsmidler, som kan føre til at mer av den private sparingen går til investeringer i næringsvirksomhet fremfor investeringer i fast eiendom. Reduksjonen i skattesatsen på alminnelig inntekt fra 28 pst. i 2013 til 24 pst. i forslaget for 2017 fører til at rentefradraget får en lavere skattemessig verdi og gjør det dermed isolert sett mindre gunstig å ta opp lån.

Boliglånsforskriften

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld og i boligprisene fastsatte Finansdepartementet 15. juni 2015 forskrift om krav til nye utlån med pant i bolig. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2015 og skal i utgangspunktet gjelde til 31. desember 2016. Forskriften innebærer blant annet at belåningsgraden normalt ikke skal overstige 85 pst. av boligens verdi, låntakeren må kunne tåle en renteøkning på minst fem prosentenheter, og det skal være avdragsplikt ved belåningsgrad over 70 pst. I lys av den kraftige oppgangen i boligprisene de siste månedene sendte Finansdepartementet et brev til Finanstilsynet i sommer hvor Finanstilsynet og Norges Bank ble bedt om å vurdere om forskriften burde videreføres, og eventuelt strammes inn. Et forslag om videreføring og innstramming fra Finanstilsynet er sendt på høring med høringsfrist 24. oktober 2016. Boliglånsforskriften er nærmere omtalt i kapittel 6.4.

Kapitalkrav for banker

I de senere årene er det gradvis innført høyere kapitalkrav for banker i Norge. Noe av økningen er begrunnet ut fra oppbygging av systemrisiko i norsk økonomi, herunder knyttet til utviklingen i boligpriser og gjeld. Blant annet er det innført et motsyklisk kapitalbufferkrav med virkning fra sommeren 2015, og dette ble økt ytterligere fra sommeren 2016. Finansdepartementet og Finanstilsynet har i tillegg truffet tiltak for å bidra til at bankenes kapitalkrav fra boliglånsvirksomheten bedre gjenspeiler faktisk risiko. Økt kapital gjør bankene mer motstandsdyktige mot tap. Oppbygging av kapital kan også bidra til å dempe oppbyggingen av finansielle ubalanser. Se kapittel 3.5 og 6.3 for nærmere omtale.

3.5 Finansmarkedene og regelverksutvikling

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. Erfaringer viser at de samfunnsmessige kostnadene ved finansiell ustabilitet kan være store og langvarige, og at de særlig rammer eget lands økonomi og statsfinanser. Kapitalkrav og andre reguleringer er dermed et vern av skattebetalerne og av samfunnsøkonomien mer generelt. Et godt og robust regelverk for finansinstitusjonene er også et konkurransefortrinn for finansnæringen.

Finansielle ubalanser bygges vanligvis opp over lang tid før de utløser en krise. De viktigste virkemidlene for å hindre finansiell ustabilitet vil være rammebetingelser som sikrer at de enkelte finansinstitusjonene er solide hver for seg. Selv om finansinstitusjonene hver for seg kan fremstå som solide, kan ubalanser bidra til økt systemrisiko i finansmarkedene, og øke faren for finansiell ustabilitet. De senere årene er det internasjonalt derfor lagt større vekt på behovet for å styrke overvåkingen og reguleringen av finanssystemet som helhet, for å identifisere og redusere systemrisiko, se kapittel 6.

3.5.1 Utviklingen i finansinstitusjonene

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i den årlige finansmarkedsmeldingen, sist i Meld. St. 29 (2015–2016) Finansmarkedsmeldingen 2015, som ble lagt fram 22. april 2016.

Det vises til følgende hovedtrekk siden Finansmarkedsmeldingen 2015 ble lagt fram:

Bankenes resultater viste en svak nedgang i første halvår 2016 sammenlignet med samme periode i fjor. Samlet resultat før skatt var 28,0 mrd. kroner, en reduksjon på 4 pst. sammenlignet med første halvår 2015. Hovedårsaken til resultatnedgangen var høyere tap på utlån. I første halvår 2016 utgjorde tapene 0,34 pst. (annualisert) av utlånsmassen, noe som er 0,17 prosentenheter høyere enn i samme periode i fjor.

Bankenes netto renteinntekter, som er forskjellen mellom renteinntekter og rentekostnader, økte fra 1,5 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i første halvår i fjor, til 1,57 pst. så langt i år. Gjennomsnittlig utlånsrente har sunket det siste året, men innskuddsrenten har sunket noe mer, og ført til en viss økning i bankenes samlede rentemargin.

For alle bankene (morbank) sett under ett var den rene kjernekapitaldekningen 16,7 pst. ved utgangen av første halvår 2016. På konsernnivå var den rene kjernekapitaldekningen 14,9 pst. Det er de største bankene som har lavest ren kjernekapitaldekning. Gjennomsnittlig uvektet kjernekapitalandel var 7,1 pst. ved utgangen av første halvår.

Norske banker har betydelige deler av sin finansiering fra utenlandske kilder. Mye av denne er tatt opp i utenlandsk valuta og har kortere løpetid enn tre måneder. Det gjør bankene sårbare for utviklingen i internasjonale finansmarkeder. Risikopremiene på bankenes finansiering økte gjennom 2015 og i begynnelsen av 2016, men er noe redusert den siste tiden. Det er nødvendig at bankene har tilstrekkelige likviditetsreserver og langsiktig finansiering av langsiktige eiendeler.

Finanstilsynet har gjennomført en stresstest av norsk økonomi og norske banker, omtalt i Finansielt utsyn 2016. Resultatene viser at tapene i bankene kan bli betydelige ved et kraftig tilbakeslag i norsk økonomi. Norske banker har høy eksponering mot bolig- og næringseiendom. Økte renter eller inntektsbortfall i husholdningssektoren og kraftig fall i eiendomsmarkedene vil kunne påføre bankene betydelige tap, både direkte tap på utlån med sikkerhet i eiendom og indirekte som følge av økonomiske ringvirkninger til store deler av norsk økonomi. Styrket soliditet har gitt bankene et bedre utgangspunkt for å møte tilbakeslag i økonomien, men bankene bør sikte mot å øke egenkapitalen ytterligere i 2016.

Livsforsikringsforetakene hadde samlet sett et resultat før skatt på 3,8 mrd. kroner i første halvår i år, mot 4,4 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt, som inkluderer den urealiserte verdiendringen, var 6,7 mrd. kroner i første halvår i år, mot 6,6 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsforetakene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Livsforsikringsforetakenes samlede forsikringsforpliktelser utgjorde om lag 1190 mrd. kroner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 80 pst. av aktiva som skal dekke de samlede forsikringsforpliktelsene. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene tar betalt for avkastningsgaranti i kollektive kontrakter. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene må selv tilpasse risikoen i forvaltningen til sin risikobærende evne og den avkastningen de har garantert.

Ved utgangen av første halvår 2016 er livsforsikringsforetakenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,15 pst. ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsforetakene hadde en annualisert verdijustert avkastning på kollektivporteføljen i første halvår 2016 på 4,5 pst., mot 4,7 pst. i første halvår 2015. Pensjonskassene hadde en annualisert verdijustert avkastning på 1,6 pst., mot 6,3 pst. i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsforetak og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har typisk en høyere aksjeandel enn livsforsikringsforetakene.

Et fortsatt lavt rentenivå gir utfordringer for livsforsikringsforetakenes og pensjonskassenes evne til å levere den avkastningen de har garantert i ytelsesbaserte produkter. Videre innebærer økt levealder at foretakene må foreta ekstra avsetninger for å møte økte forpliktelser. Livsforsikringsforetakene og pensjonskassene har allerede avsatt om lag 90 pst. av det samlede kravet til økte avsetninger. Gjenstående oppreserveringsbehov er i hovedsak knyttet til fripoliseporteføljen.

Solvens II-regler for forsikringsforetakene ble innført 1. januar 2016. Kapitalkravene etter Solvens II reflekterer risikoen i foretakenes forpliktelser bedre enn tidligere regelverk. Med dagens lave rentenivå blir verdien av foretakenes langsiktige forsikringsforpliktelser med avkastningsgaranti høyere enn etter tidligere regelverk, og dette gir høye kapitalkrav for disse forpliktelsene. Åtte norske livsforsikringsforetak har søkt om og fått tillatelse til å benytte overgangsregelen for tekniske avsetninger etter Solvens II-forskriften, som gir mulighet til å innfase en eventuell økning i verdien av forsikringsforpliktelsene over en periode på 16 år.

Forsikringsforetakene har en senere rapporteringsfrist for Solvens II-kravene enn for regnskapsrapporteringen, og tallene som viser foretakenes oppfyllelse av solvenskapitalkravet (SCR), er derfor for første kvartal 2016. Foretakenes dekningsprosent vises ved samlet ansvarlig kapital målt mot solvenskapitalkravet. Dersom dekningsprosenten for SCR er lavere enn 100 pst., er foretaket i brudd med solvenskapitalkravet. Alle livsforsikringsforetakene som rapporterer etter Solvens II-kravene, har en dekningsprosent over 100 pst. Ett foretak har midlertidig dispensasjon fra kapitalkravene etter Solvens II. For skadeforsikringsforetakene har alle foretakene med unntak av ett en dekningsprosent for samlet ansvarlig kapital målt mot solvenskapitalkravet som er høyere enn 100 pst.

Kapitaldekningskravet for pensjonskasser bortfalt fra 1. januar 2016. Pensjonskasser er fortsatt underlagt krav til solvensmargin (Solvens I) og rapportering av stresstester. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet utarbeidet utkast til nye kapitalkrav for pensjonskasser, utformet som en forenklet versjon av Solvens II-kravene, basert på Finanstilsynets stresstest I. Finanstilsynet foreslår at de nye kravene innføres fra 1. januar 2018, med en overgangsordning fram til 2032, tilsvarende den for forsikringsforetakene etter Solvens II. Finansdepartementet sendte 28. september 2016 Finanstilsynets utkast på høring, med frist 9. januar 2017.

I stresstest I hadde pensjonskassene en bufferkapitalutnyttelse på 118 pst. ved utgangen av andre kvartal 2016, som innebærer en økning sammenlignet med fjerde kvartal 2015. En bufferkapitalutnyttelse på over 100 pst. indikerer at foretakets samlede tapspotensial er høyere enn bufferkapitalen. Det er særlig private pensjonskasser med stor andel fripoliser som påvirkes negativt av lavt rentenivå. Private pensjonskasser hadde en økning i bufferkapitalutnyttelsen på 25 prosentenheter til 132 pst. i perioden, mens kommunale pensjonskasser hadde en økning på 4 prosentenheter til 98 pst. Stresstest I er tilpasset Solvens II og reflekterer underliggende risiko på en bedre måte enn gjeldende soliditetskrav, blant annet ved å vise hvordan verdien av forpliktelsene påvirkes av lavt rentenivå. Markedsrisiko utgjør det klart største risikoområdet for pensjonskassene, hvorav aksjerisiko er den største enkeltrisikoen.

Forbrukslån

Forbrukslån utgjør en liten del av husholdningenes totale gjeld, om lag 3 pst. Veksten i forbrukslån har vært høy de siste årene, med en årsvekst til norske kunder på om lag 12,5 pst. ved utgangen av første halvår. Utlånstapene på forbrukslån er betydelig høyere enn for bankene totalt, tilsvarende 1,9 pst. (annualisert) av utlån i første halvår 2016. Høye utlånsrenter har likevel ført til at resultatene for foretak innen forbruksfinansiering har vært gode de siste årene, med et samlet resultat før skatt på 6,9 pst. av gjennomsnittlig forvaltningskapital i første halvår 2016.

3.5.2 Regelverksutvikling på finansmarkedsområdet

Innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføring av nye EØS-forpliktelser

Den internasjonale finanskrisen i 2008 ledet til mer omfattende regulering av og tilsyn med finanssektoren i Europa og USA. EU har i etterkant av krisen vedtatt et stort antall nye rettsakter med krav til nasjonale regelverk for banker, forsikringsselskaper og kapitalmarkedene. Det aller meste av dette regelverket anses EØS-relevant. For å styrke arbeidet i EU med makroovervåking og -tilsyn etablerte EU med virkning fra 2011 et nytt europeisk finanstilsynssystem. Det er viktig å formalisere en tilknytning for EFTA-statenes finanstilsyn til dette systemet. Et stort antall rettsakter på finansmarkedsområdet inneholder bestemmelser som bygger videre på dette systemet. For EØS/EFTA-statene har det vært nødvendig å finne en EØS-tilpasning til dette systemet før de nye rettsaktene på finansmarkedsområdet kan tas inn i EØS-avtalen. Det ble oppnådd enighet om prinsippene for tilpasning i oktober 2014. Det vises blant annet til omtale i Prop. 100 S (2015–2016). Stortinget ga samtykke til utkast til EØS-komitebeslutninger med konkrete tilpasninger til rettsaktene som etablerer EUs finanstilsynssystem, samt enkelte andre rettsakter, i juni 2016. EØS-komitebeslutningene er per 28. september planlagt fattet 30. september 2016.

I mellomtiden er det bygget opp et etterslep med et stort antall EØS-relevante rettsakter som ennå ikke er tatt inn i EØS-avtalen. De åtte EØS-komitebeslutningene Stortinget ga samtykke til i juni, samt en niende EØS-komitebeslutning som ikke krevde samtykke, omfatter til sammen 31 rettsakter. I tillegg til denne «første pakken», er det nå om lag 200 rettsakter på finansmarkedsområdet som skal tas inn i EØS-avtalen. Blant disse om lag 200 rettsaktene er det en del store, viktige parlaments- og rådsdirektiver og parlaments- og rådsforordninger, samt et stort antall delegerte rettsakter. EØS/EFTA-statene har satt opp en prioriteringsliste for arbeidet med å utforme utkast til EØS-komitebeslutninger for de fleste av disse rettsaktene. Viktige rettsakter å prioritere er blant annet virksomhetsreglene og regelverket for kapitalkrav for banker (CRD IV/CRR), regelverket for krisehåndtering av banker (BRRD) og innskuddsgaranti for banker (DGS) samt regelverket for kapitalkrav for forsikringsselskaper (utfyllende regler til Solvens II). Det vises for øvrig til at Stortingets Europautvalg får oversikt over aktuelle rettsakter før EØS-komiteen treffer beslutning om å innlemme disse i EØS-avtalen.

I tillegg til lovreglene om gjennomføring av EØS-komitebeslutningene i «første pakke» som Stortinget vedtok i juni 2016 etter forslag i Prop. 127 L (2015–2016), samt supplerende lovregler foreslått i Prop. 166 (2015–2016) fremmet 30. september, ligger det fremover an til mange omfattende lovforslag på finansmarkedsområdet knyttet til gjennomføring av nye EØS-forpliktelser. Finansdepartementet har blant annet fire lovutvalg i arbeid med å forberede utkast til gjennomføring av forskjellige deler av EU-regelverket på finansmarkedsområdet som er antatt EØS-relevant. Banklovkommisjonen vil i høst legge fram forslag om gjennomføring av direktivet om krisehåndterings for banker og av det nye innskuddsgarantidirektivet. Hvitvaskingslovutvalget har avgitt en delutredning, og legger opp til å avgi andre og siste utredning i høst. Verdipapirlovutvalget har avgitt en delutredning, og skal avgi ytterligere to utredninger, blant annet om gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til direktiv og forordning om markeder i finansielle instrumenter (MiFID II/MiFIR) og forordning om markedsmisbruk (MAR). Revisor- og regnskapførerlovutvalget skal blant annet foreslå gjennomføring av nye EU-regler om revisjon, revisorer og regnskapsførere. I tillegg har Regnskapslovutvalget nylig avgitt sine to utredninger. I den første delutredningen utarbeidet utvalget et forslag til ny regnskapslov som gjennomfører EUs nye regnskapsdirektiv.

Norske myndigheter har, i påvente av at EUs regelverk tas inn i EØS-avtalen, lagt vekt på å utvikle norsk regelverk, blant annet kapitalkrav for bank og forsikring, i samsvar med utviklingen i internasjonalt regelverk. På noen få avgrensede områder kan det imidlertid være aktuelt å søke å få materielle tilpasninger eller presiseringer gjennom EØS-komitebeslutningene, med sikte på at vi får adgang til å videreføre norske regler som avviker fra regelverket i EUs medlemsstater.

Om skyggerating og obligasjonsmarkedet

Kredittvurderingsbyråer med konsesjon etter felles europeiske regler utsteder offisielle kredittvurderinger. I de nordiske landene er det fortrinnsvis bare større industrikonsern, store finansforetak og enkelte andre obligasjonsutstedere som innhenter offisielle kredittvurderinger (ratinger). For mindre utstedere av obligasjoner blir offisielle kredittvurderinger for dyrt og tidkrevende. Eksempelvis er bare de 19 største norske bankene, to kommuner (Oslo og Stavanger), og noen andre store utstedere offisielt kredittvurdert. De fleste foretak som benytter obligasjonsmarkedet som finansieringskilde, vurderes av meglerhusene, som utarbeider investeringsanalyser med en forhåndsdefinert skala for å klassifisere kredittkvalitet, såkalt skyggerating. Meglerhusenes virksomhet knyttet til slike investeringsanalyser er regulert av verdipapirhandelloven.

Det europeiske verdipapirtilsynsbyrået, ESMA, gir konsesjon til og fører tilsyn med kredittvurderingsbyrårer, jf. EUs såkalte CRA-forordninger. ESMA har i dialog med danske og svenske banker blant annet anført at distribusjon og bruk av skala i skyggeratingene omfattes av definisjonen av et kredittvurderingsbyrå, og gitt uttrykk for at det kreves tillatelse som kredittvurderingsbyrå etter CRA-forordningene for å drive med skyggerating. Dette har igjen medført at disse bankene, uten å avvente endelig rapport fra ESMA, har bestemt seg for å slutte med skyggeratingvirksomhet. Flere av bankene har samtidig vist til at det er uttrykkelig unntak for investeringsanalyse i CRA-forordningen, og gitt uttrykk for at de er uenige med ESMA. Disse bankene mener etter det departementet har fått opplyst at det bør være anledning til å benytte en skala ved vurdering av kredittkvalitet i en slik analyse uten å bli omfattet av forordningens definisjon av et kredittvurderingsbyrå.

Stortinget har vedtatt gjennomføringslovgivning som legger kompetanse overfor norske kredittvurderingsbyråer til EFTAs overvåkingsorgan som svarer til den kompetansen ESMA har overfor kredittvurderingsbyråer etablert i EU. Per 28. september 2016 ligger det an til at disse lovreglene vil bli satt i kraft rett etter at EØS-komiteen har vedtatt at de to seneste CRA-forordningene (CRA II og CRA III) med EØS-tilpasninger tas inn i EØS-avtalen. Det er ikke etablert kredittvurderingsbyråer i Norge. Spørsmålet om skyggeratingvirksomhet omfattes av kredittvurderingsbyråforordningene må forventes å bli reist også i Norge. Obligasjonsmarkedet har fått økende betydning som finansieringskilde for næringslivet. Et eventuelt krav om konsesjon etter kredittvurderingsbyråforordningene for å videreføre dagens skyggeratingvirksomhet vil kunne få negative konsekvenser for aktiviteten i foretaksobligasjonsmarkedet. Departementet har fått opplyst at Verdipapirforetakenes forbund og Verdipapirfondenes forening samarbeider med sine svenske søsterorganer, og at de har vært i direkte kontakt med ESMA om denne saken. Tilpasninger av virksomhet knyttet til skyggerating for obligasjoner vurderes. Et eventuelt konsesjonskrav for skyggeratingvirksomhet kan også gjøre etablering av norsk kredittvurderingsbyrå mer aktuelt.

Makroovervåking og virkemidler

EU har i utgangspunktet fulgt opp internasjonale anbefalinger og fastsatt regelverk som både krever og legger til rette for makroovervåking og -tilsyn. Det påvirker også Norge gjennom EØS-avtalen. Vi har i hovedsak gjennomført nytt regelverk i tråd med EUs regler.

Etter gjeldende norsk regelverk har vi ulike typer kapitalkrav og andre virkemidler som kan benyttes for å fremme finansiell stabilitet, og som blant annet bygger på Baselkomiteens anbefalinger og EUs regelverk. De ulike virkemidlene vil kunne ha ulike formål. Generelt er kapitalkrav delt i pilar I – og pilar II-krav. Pilar I-krav er generelle krav som omfatter alle institusjoner. Pilar II-krav er regler rettet mot enkeltinstitusjoner eller grupper av institusjoner. Virkemidlene kan også deles i strukturelle og tidsvarierende krav. Eksempler på strukturelle krav er generelle minstekrav til kapital, krav til bankenes risikovektsmodeller samt kapitalbufferkrav som vanligvis skal ligge fast. Tidsvarierende kapitalkrav er virkemidler som skal motvirke oppbygging av systemrisiko over tid, som for eksempel motsyklisk kapitalbuffer. Motsyklisk kapitalbufferkrav kan etter det norske regelverket også innføres sektorielt, slik sveitsiske myndigheter har gjort ved å sette et særskilt motsyklisk krav på boliglån.

Det norske finansielle systemet er sårbart for forstyrrelser utenfra. Den norske banksektoren henter rundt halvparten av sin finansiering i utlandet. Banksektoren har også en stor andel av sin markedsfinansiering i obligasjoner med fortrinnsrett (OMF). Systemet er også sårbart for den innenlandske utviklingen. Norske husholdninger har aldri hatt så høy gjeld som nå i forhold til inntekten. De fleste husholdningene eier sin egen bolig, og utviklingen i boligmarkedet er en sentral risikofaktor både for husholdningene og resten av økonomien. Boligmarkedet er dermed også viktig for bankenes risiko og finansieringsstruktur. Selv om den enkelte bank i sitt erfaringsmateriale kan ha små tap på boliglån, vil effekten av et tilbakeslag i boligmarkedet kunne være stor for banksystemet samlet sett.

Ulike makrovirkemidler er nærmere omtalt i kapittel 6 om makroovervåking og -tilsyn.

Den institusjonelle organiseringen av beslutningen med motsyklisk kapitalbuffer

I Norge er overvåking av finanssektoren delt mellom Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet, med departementet som øverste myndighet. Nye kapitalkrav for norske finansforetak trådt i kraft 1. juli 2013. De fleste virkemidlene knyttet til makroovervåking er gitt til Finansdepartementet gjennom lov eller forskrift, og er allerede i bruk. Norges Bank og Finanstilsynet overvåker utviklingen i finanssystemet, og kan iverksette og gi råd om tiltak som kan bidra til å redusere systemrisiko.

Etter gjeldende regime fastsetter Finansdepartementet den motsykliske kapitalbufferen. Norges Bank har ansvaret for å utarbeide beslutningsgrunnlag og gi råd om motsyklisk kapitalbuffer. Det vises i den forbindelse til omtalen av organiseringen av arbeidet med motsyklisk buffer i Finansmarknadsmeldinga 2012. Det er også redegjort nærmere for opplegget med motsyklisk kapitalbuffer i Norge i Nasjonalbudsjettet 2014.

IMF har i sine vurderinger av norsk økonomi og finanssektor i 2015 vist til at norske myndigheter har tatt i bruk en rekke virkemidler for å håndtere systemrisiko. Virkemidlene omfatter blant annet motsyklisk kapitalbuffer, innstramminger i bankenes boliglånsmodeller og retningslinjer for forsvarlig boliglånspraksis. Videre har IMF vist til at Norge ligger langt fremme internasjonalt, og har et langsiktig perspektiv i virkemiddelbruken. IMF har også uttrykt at den institusjonelle strukturen for anvendelsen av makrovirkemidler for den finansielle sektoren bør styrkes, blant annet ved mer standardiserte råd fra Norges Bank og Finanstilsynet, og ved at flere makrovirkemidler kan delegeres fra departementet til Norges Bank eller Finanstilsynet.

IMF har utarbeidet oversikt over forskjellige stiliserte modeller for organisering av makroovervåking basert på grad av institusjonell integrasjon mellom sentralbank, finanstilsyn og finansdepartement. Mens noen land har bygget på eksisterende strukturer for arbeidet med makroovervåking og -tilsyn, har andre land etablert nye institusjonelle rammeverk. En viktig faktor i dette valget har vært hvor godt rammeverket håndterte finanskrisen.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet se nærmere på modeller for institusjonell organisering av makrovervåking i Norge, med vekt på fastsettelsen av motsyklisk kapitalbuffer.

Anvendelse av motsyklisk kapitalkrav i vertsland

Både Basel III og EUs direktiv 2013/36/EU (CRD IV) om kapitalkrav inneholder anbefalinger og regler om blant annet motsyklisk kapitalbuffer.

Basel-komiteen legger vekt på at den motsykliske kapitalbufferen skal ta hensyn til den makroøkonomiske situasjonen i det landet bankene har engasjementer. Et slikt opplegg forutsetter at alle land innfører et system med en motsyklisk kapitalbuffer, og vurderer denne risikoen regelmessig.

EUs regelverk om obligatorisk fastsettelse av motsyklisk kapitalbuffer trådte i kraft fra 1. januar 2016 for EU-land, herunder også obligatorisk gjensidig anerkjennelse av det motsykliske kapitalbufferkravet opp til 2,5 pst., fastsatt av medlemsland for den del av virksomheten som drives i vedkommende land (obligatorisk anerkjennelse av vertslandets regler). For satser over 2,5 pst. er det opp til medlemslandet å vurdere om satsen skal anerkjennes. EUs regelverk åpner også for gjensidig anerkjennelse av låneengasjementer i tredjeland (stater som ikke omfattes av EØS-avtalen). Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) publiserte 29. januar 2016 anbefalinger om hvordan den motsykliske kapitalbufferen skal beregnes for engasjementer i stater som ikke omfattes av EØS-avtalen (tredjeland). Hver institusjon skal da beregne en institusjonsspesifikk motsyklisk kapitalbuffer, som vil bli et veiet gjennomsnitt av det enkelte låneengasjement multiplisert med den motsykliske bufferen som gjelder for det landet hvor engasjementet er lokalisert.

Finansdepartementet fastsatte 28. september 2016 endringer i regelverket om beregning av motsyklisk kapitalbuffer som i stor grad gjennomfører systemet med fastsettelse av motsyklisk kapitalbuffer som er gitt i Basel III og EUs regelverk. Forskriftsendringene trådte i kraft 1. oktober 2016 og innebærer at norske institusjoner skal benytte den motsykliske kapitalbufferen fastsatt av andre EØS-land fullt ut for den del av virksomheten som drives i vedkommende land, for å beregne sin institusjonsspesifikke kapitalbuffer. For EØS-stater som ikke har fastsatt en motsyklisk kapitalbuffersats, gjelder den norske satsen med mindre Finansdepartementet har fastsatt en annen sats. For engasjementer i tredjeland (land utenfor EØS) som har fastsatt en kapitalbuffer, anvendes i utgangspunktet den motsykliske kapitalbuffersatsen som er fastsatt av myndighetene i vedkommende jurisdiksjon. For tredjeland som ikke har et system for fastsettelse av motsyklisk kapitalbuffer, gjelder den norske satsen med mindre Finansdepartementet fastsetter en annen sats. Departementet legger i utgangspunktet opp til å følge anbefalingene fra Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) 11. desember 2015 om hvordan den motsykliske kapitalbufferen skal beregnes for engasjementer i stater som ikke omfattes av EØS-avtalen. Finansdepartementet vil bygge på råd fra Norges Bank når satsene skal fastsettes.

3.5.3 Utvidet mandat til sentralbanklovutvalget

Et offentlig utvalg som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10. april 2015. Utvalget ble i mandatet bedt om å gjennomgå sentralbankloven i lys av de store endringene som har funnet sted i bankens oppgaver etter vedtakelsen av gjeldende sentralbanklov i 1985. Utvalget ble som del av dette også bedt om å vurdere styringen i Norges Bank og forholdet mellom Norges Bank og statsmyndighetene. Utvalget fikk frist 10. april 2017.

Under behandlingen av Meld. St. 23 (2015–2016) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2015 fattet Stortinget fredag 3. juni 2016 vedtak hvor «Stortinget ber Regjeringen utvide mandatet for Gjedrem-utvalget, som vurderer sentralbankloven og styringen i Norges Bank, til også å omfatte en vurdering av alternative styrings- og selskapsmodeller for Statens pensjonsfond utland», jf. Innst. 326 S (2015–2016).

Finansdepartementet utvidet ved brev 15. juni 2016 utvalgets mandat i henhold til Stortingets vedtak. Etter utvidelsen av mandatet har utvalget fått utvidet frist for avgivelse av sin rapport til 30. juni 2017.

3.6 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.6.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet står sentralt i Regjeringens økonomiske politikk. Et velfungerende arbeidsmarked og et høyt kunnskapsnivå bidrar til at flest mulig får utnyttet sine evner og at bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked, som raskt tilpasser seg endret etterspørsel. Det er særlig viktig når deler av norsk økonomi er i en omstilling. Når ledigheten varierer mye mellom ulike deler av landet, er det viktig å håndheve mobilitetskravene i dagpengeregelverket. Samtidig må utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse tilbys tjenester og tiltak for å motvirke avgang fra arbeidslivet til varige trygdeytelser. Det samlede arbeidstilbudet begrenses av at en stor andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder mottar ulike helserelaterte ytelser og at arbeidsinnsatsen målt i antall timer pr sysselsatt er relativt lav sammenliknet med andre land. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å nå målet om høy sysselsetting. Skattesystemet og inntektssikringsordningene må derfor utformes slik at det lønner seg å jobbe.

Norsk økonomi er i bedring. Veksten i fastlandsøkonomien anslås å ta seg gradvis opp i 2017 og i 2018, se nærmere omtale i kapittel 2. På Sør- og Vestlandet, og særlig i Rogaland, har ledigheten fortsatt å øke, men den øker mindre nå enn i fjor høst. Det er ventet at sysselsettingen tar seg gradvis opp i takt med sterkere vekst i økonomien. Foreløpig har dempet etterspørsel etter arbeidskraft bidratt til lavere nettoinnvandring og til at ungdom har gått over til utdanning.

Arbeidsmarkedstiltak utgjør en viktig del av innsatsen for å hjelpe ledige med å komme raskt tilbake i jobb når konjunkturene er svake, og for å unngå at utsatte grupper med svak eller lite etterspurt kompetanse varig faller utenfor arbeidslivet. Langtidsledige, innvandrere, og ungdom og personer med nedsatt arbeidsevne med behov for arbeidspraksis har blitt prioritert for tiltak. Antall tiltaksplasser er trappet betydelig opp, blant annet som del av Regjeringens tiltakspakke for inneværende år. I Revidert nasjonalbudsjett 2016 ble tiltaksnivået økt med ytterligere 1 000 plasser for annet halvår i år. I tillegg er muligheten for å ta utdanning med dagpenger økt og permitteringsordningen er ytterligere utvidet fra 1. juli. Det må ses i lys av den krevende situasjonen i deler av arbeidsmarkedet og fordi partene i arbeidslivet har trukket fram dette som et viktig virkemiddel. Endringene i permitteringsregelverket gir bedrifter som står overfor midlertidig etterspørselsbortfall, mulighet til å holde på kompetent arbeidskraft, samtidig som en ny lønnspliktperiode etter 30 uker vil stimulere bedriftene til å gjøre en ny vurdering av behovet for å permittere.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Finansdepartementet.

Det er store strømmer både inn og ut av arbeidsmarkedet og mellom jobb og ledighet, også når utsiktene fremstår som svake. Figur 3.13A viser at av de som ble ledige i desember i fjor, var en av tre helt eller delvis tilbake i jobb etter tre måneder og halvparten etter seks måneder. Overgangsratene var moderat høyere enn året før. I underkant av 30 pst. var fortsatt arbeidsledig eller deltok på arbeidsmarkedstiltak etter seks måneder. Denne andelen var også om lag som i fjor. Av de øvrige kan noen ha startet som selvstendig næringsdrivende, noen har gått til utdanning, mens andre er registrert på andre trygdeordninger. I tillegg har en del forlatt Norge, noe som gjenspeiles i den klare oppbremsingen i arbeidsinnvandringen de siste par årene. I første omgang bør det derfor legges til rette for jobbsøking fremfor deltakelse på tiltak for nye ledige, slik at de kan kanaliseres til ledige jobber. Det gjelder ikke minst personer med høy og etterspurt kompetanse, noe som gjelder mange av dem som har mistet jobben i oljenæringen.

Det er likevel fortsatt behov for et høyt tiltaksnivå. Regjeringen foreslår å øke arbeidsmarkedstiltakene til ledige med 1000 plasser fra saldert budsjett 2016, til i gjennomsnitt 17 000 plasser i 2017. Samtidig foreslås det å videreføre innsatsen for personer med nedsatt arbeidsevne. Ungdom og innvandrere fra land utenfor EØS-området prioriteres for tiltak i 2017, i tillegg til personer som er blitt ledige som følge av nedgangen i oljeindustrien på Sør- og Vestlandet.

Høy deltakelse i arbeidslivet er avgjørende for verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser etter hvert som befolkningen blir eldre. Andelen som deltar i arbeidslivet, er høy for kvinner og eldre i Norge sammenliknet med de fleste andre land, men ikke for yngre menn. Disse tallene skjuler store forskjeller. Blant annet har innvandrere klart lavere sysselsetting enn andre grupper. Det gjelder særlig de med bakgrunn fra fattige land utenfor EØS-området. Det er videre stor variasjon mellom aldersgrupper, se figur 3.14A. Mens sysselsettingen har økt klart for de eldste, og vært stabil for kvinner i alderen 25–54 år de siste 15 årene, har den avtatt for menn i samme alder. Samtidig er den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge lav, se figur 3.14B.

Motstykket til at mange deltar i arbeidslivet, er at det er relativt sett færre utenfor arbeidsstyrken i Norge enn i de fleste andre land. Av dem mottar imidlertid en høy andel trygdeytelser. Ved utgangen av første halvår 2016 mottok i underkant av 18 pst. av befolkningen mellom 18 og 66 år en helserelatert trygdeytelse. Om lag halvparten, eller rundt 318 000 personer, mottok uføretrygd. Selv om en del mottar graderte ytelser eller jobber deltid har Arbeids- og velferdsdirektoratet beregnet at antallet tapte årsverk i 2014, justert for gradering, ligger på om lag 16 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18–66 år.

Som det går fram av figur 3.14C, stabiliserte andelen trygdemottakere seg på et høyt nivå rundt 2005 og har avtatt moderat de siste årene. Mens sykefraværet har holdt seg ganske stabilt, har det vært en viss nedgang i andelen med arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd siden 2010. Det er samtidig store forskjeller i mottak av helserelaterte trygdeytelser mellom kjønn, aldersgrupper og befolkningsgrupper. Generelt øker uføreandelen med alder og kvinner er overrepresentert. Det betyr at endringer i befolkningssammensetningen påvirker utviklingen i andelen som mottar helserelaterte ytelser. En økende andel eldre i yrkesaktiv alder har isolert sett bidratt til å trekke opp andelen fram mot 2010. Effekten har delvis blitt motvirket av at sysselsettingen har økt blant de eldre. Etter innføringen av pensjonsreformen har sysselsettingen særlig økt blant personer over 62 år.

¹ Samme person kan være registrert på flere ytelser samtidig. Det innebærer at summen av antall mottakere av helserelaterte trygdeordninger er høyere enn antall personer som mottar en eller flere ytelser. Tall for 2016 er utgangen av første halvår, hvorav tall for mottakere av sykepenger er basert på anslag.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, OECD, SSB og Finansdepartementet.

Den høye arbeidsinnvandringen har bidratt til å redusere andelen på helserelaterte ytelser, siden innvandringen har vært særlig høy i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet, se figur 3.14D. I tillegg har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg trygderettigheter, især rett til uføretrygd. Dette kan være en midlertidig effekt om mange blir værende permanent i Norge.

Mange mottakere av helserelaterte ytelser begrenser potensialet for å øke arbeidstilbudet. Oppdaterte tall fra NAV viser at om lag 60 pst. av dem som går ut sykepengeperioden, går videre til AAP, og bare om lag 1 av 5 av dem som forlater AAP, går tilbake til kun arbeid. Tiltak for å begrense langvarig sykefravær og øke overgangen fra AAP og uføretrygd til arbeid, er derfor viktig for Regjeringen.

Et sentralt mål i intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er å redusere sykefraværet. Det foreligger lite forskning om effekter av tiltak knyttet til IA-avtalen, men to ferske studier fra Frischsenteret og NAV viser at tettere oppfølging og mer konsekvent praktisering av lovkrav fører til raskere overgang til jobb og til å redusere tilgangen til AAP.

Regjeringen har nylig gjennomgått ordningen med AAP. I Meld. St. 33 (2015–2016) foreslås en rekke endringer i regelverket, som samlet sett vil bidra til å styrke insentivene til arbeid og aktivitet og gjøre ordningen mer målrettet enn i dag. Blant annet er det foreslått å avgrense målgruppen som kan få AAP og å begrense hvor lenge man kan motta ytelsen. Samtidig skal brukerne få tettere oppfølging mens de mottar AAP. Videre foreslås tiltak for økt bruk av gradering og en ny reaksjon som er mild og rask ved mindre brudd på aktivitetsplikten. Forslagene er sendt på høring med høringsfrist 1. november.

Yrkesaktiviteten har avtatt blant ungdom det siste året. Erfaringsmessig trekker ungdom seg ut av arbeidsmarkedet og over til fulltidsutdanning når etterspørselen etter arbeidskraft avtar. Det bidrar til fleksibilitet i arbeidsmarkedet. Samtidig tyder enkelte indikatorer på økende utfordringer med å inkludere utsatte ungdommer i arbeidslivet. NEET-raten, som måler personer som verken er i arbeid eller utdanning i aldersgruppen 15–29 år, har økt med om lag 2 prosentenheter til 8,6 pst. i 2015 ifølge tall fra OECD. Gruppen er sammensatt. Mer enn halvparten mottok ikke noen form for ytelse fra NAV i 2014 ifølge en undersøkelse fra SSB. På lik linje med ledighet svinger NEET-raten med konjunkturene, og det har vært en økning i de som er registrert som arbeidsledig. Samtidig har andelen unge under 30 år som er registrert med nedsatt arbeidsevne og mottar AAP eller uføretrygd, økt de siste årene. Utviklingen må ses i sammenheng med at det fortsatt er høyt frafall fra videregående utdanning. En rekke studier viser at mange unge og andre grupper uten arbeidserfaring og utdanning, har store problemer med å komme i arbeid etter en lengre periode på AAP. Mens mer enn en av tre i NEET-gruppen ikke har fullført videregående skole i OECD-området sett under ett, gjelder det for mer enn halvparten av de norske i denne kategorien.

Regjeringen vil styrke innsatsen overfor utsatte unge ledige og personer med nedsatt arbeidsevne under 30 år. Dagens ungdomsgarantier vil bli erstattet med en ny ungdomsinnsats. En mer entydig prioritering av unge skal gi mer effektiv ressursbruk og bedre tilpasset oppfølging ved NAV-kontorene med sikte på å motivere til jobbsøking og raskere overgang til arbeid og utdanning.

Pensjonsreformen er utformet for å gi økt arbeidstilbud, slik at pensjonssystemet kan bli mer robust etter hvert som levealderen øker. Effektene av reformen begrenses av at pensjonsordningene i offentlig sektor ikke er endret. Regjeringen er innstilt på å videreføre arbeidet med partene i arbeidslivet om en løsning i tråd med prinsippene i pensjonsreformen.

I forbindelse med lønnsoppgjøret i 2016 ba partene i arbeidslivet, via Riksmekleren, om en utredning av enkelte spørsmål knyttet til privat tjenestepensjon. I sitt svarbrev 3. april 2016 uttalte statsministeren at Regjeringen er innstilt på å utrede behovet for tilpasninger i lov- og regelverket for tjenestepensjon i privat sektor. Det er satt ned en arbeidsgruppe for å gjennomføre en utredning innen 1. desember 2016. Spørsmål som inngår i utredningen er blant annet adgang til personlig pensjonskonto hos pensjonsleverandør valgt av arbeidstaker, arbeidstakeres adgang til individuell tilleggssparing og håndtering av pensjon ved jobbskifte. Arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene, finansnæringen og Forbrukerrådet er invitert til å delta i en referansegruppe for arbeidet.

3.6.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Ansvaret for gjennomføringen av inntektsoppgjørene ligger på partene i arbeidslivet. Oppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor, frontfaget, forhandler først. Partene legger vekt på å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatte virksomheter kan leve med over tid.

Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og av hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse av den økonomiske situasjonen og utfordringene fremover. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

Lønnsveksten har gått ned de siste årene. Ifølge TBU avtok veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 3,1 pst. i 2014 til 2,8 pst. i 2015. Reallønnsveksten avtok fra 1,1 pst. til 0,7 pst.

Årets lønnsoppgjør var et hovedoppgjør. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, ble årslønnsveksten i industrien anslått til 2,4 pst. etter oppgjøret i frontfaget. I lønnsoppgjørene så langt i år har partene kommet til enighet innenfor denne rammen. Det vil gi reallønnsnedgang i år. I takt med høyere aktivitet i norsk økonomi er lønnsveksten ventet å ta seg noe opp i 2017, slik at lønningene igjen stiger raskere enn konsumprisene.

Reallønnsnedgangen kommer etter en lang periode der reallønnsveksten i Norge har vært langt høyere enn i andre land, se figur 3.15. Svekkelsen av kronen og lavere lønnsvekst har gitt en klar bedring av den kostnadsmessige konkurranseevnen, men kostnadsnivået i Norge ligger fortsatt høyere enn hos våre handelspartnere. I Holden III-utvalget konkluderte partene med at lønnstakerne trolig må godta en vesentlig svakere utvikling i kjøpekraften i en situasjon med kraftig fall i oljeprisen og svak utvikling i verdensøkonomien.

¹ Årslønnsveksten er beregnet av OECD. For Norge avviker tallene fra tilsvarende beregninger fra TBU.

Kilde: OECD.

Etter at Holden III-utvalget la fram sin rapport i desember 2013 har oljeprisen falt, og antall personer som søker om asyl i Europa har økt. Regjeringen oppnevnte i vår et partssammensatt offentlig utvalg under ledelse av Ådne Cappelen for å vurdere utfordringer for lønnsdannelsen i lys av disse nye utviklingstrekkene. Utvalgets rapport er nå ute på høring og vil bli behandlet i Revidert nasjonalbudsjett i mai.

3.7 Statens gjeldsforvaltning

3.7.1 Statens lånebehov og målsettingen for gjeldsforvaltningen

Statens brutto låneopptak skal blant annet finansiere avdrag på statens gjeld og netto utlån og kapitalinnskudd til statsbankene. Når staten låner samtidig som den sparer i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det for å fremme en stabil utvikling i norsk økonomi. Midlene i SPU skal utelukkende plasseres i utlandet. En gradvis innfasing av statens olje- og fondsinntekter i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken skjermer kronekursen og norsk økonomi fra den kapitaloppbyggingen som skjer i SPU. Dersom en skulle benyttet kapitalen plassert i utlandet gjennom SPU til å dekke det innenlandske finansieringsbehovet, ville det bidratt til å svekke denne stabiliteten.

Målsettingen for statens gjeldsforvaltning er å dekke statens lånebehov til så lave kostnader som mulig, samtidig som det tas hensyn til den risikoen staten påtar seg i forbindelse med låneopptakene. Det legges videre vekt på at statens opplåning så langt som mulig skal bidra til å opprettholde og utvikle velfungerende og effektive finansmarkeder i Norge.

3.7.2 Hovedtrekk ved statens gjeldsstrategi

Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens gjeld. Basert på et mandat fra departementet har Norges Bank ansvaret for den operative forvaltningen av statsgjelden. Banken skal blant annet gjennomføre låneopptak innenfor rammer gitt av Finansdepartementet, bidra til et velfungerende annenhåndsmarked for statspapirer og eventuelt inngå derivatavtaler som rentebytteavtaler.

Staten dekker behovet for langsiktig finansiering ved å selge omsettelige og langsiktige lånepapirer med fast rente (statsobligasjoner) i det innenlandske markedet gjennom auksjoner. Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler, som er lån med løpetid på ett år eller mindre. Den kortsiktige opplåningen medvirker til at det tilbys statspapirer med ulike løpetider i markedet.

Staten har avgrenset låneopptakene til løpetider på inntil ti år. Opplåningen i obligasjonsmarkedet begrenses til et mindre antall «serier» eller «referanselån» som gradvis bygges opp til et tilstrekkelig stort beløp, mens det er utestående fire statskasseveksler med ulik løpetid. Et stort utestående volum i hvert lån gjør det mulig for aktørene i markedet å handle relativt store poster uten å påvirke prisene i markedet. Det reduserer risikoen for investorene og dermed også deres avkastningskrav. I tillegg til å gi gunstige lånevilkår for staten samlet sett, gir denne strategien også en sammenhengende rentekurve uten kredittrisiko som kan tjene som et utgangspunkt for prising av andre lån med ulik rentebinding. Statens tilbud av statspapirer bidrar på denne måten til å gjøre finansmarkedet i Norge mer effektivt.

I statsgjeldsforvaltningen legges det vekt på å gi aktørene i markedet god informasjon om statens lånestrategi. Et låneprogram med kalender for auksjoner i statsobligasjoner og statskasseveksler blir normalt publisert for ett år av gangen i desember året før, sammen med planlagt opplåning for året. Kalenderen er ikke bindende, dvs. at auksjoner kan avlyses eller suppleres. I tillegg gis det ved inngangen til hvert kvartal informasjon om planlagt opplåningsvolum i kvartalet. Informasjonen blir lagt ut på Norges Banks nettsider.

3.7.3 Valg av løpetid for statsgjeldporteføljen

Historiske tall viser at langsiktige lån normalt har en høyere markedsrente enn kortsiktige lån. Over tid vil derfor staten trolig kunne oppnå lavere rentekostnader ved å redusere rentebindingen på statsgjelden. På den annen side vil rentekostnadene svinge mer. For å redusere rentebindingen på statsgjelden sammenliknet med det som følger direkte av strategien der en sprer opplåningen over løpetider fra 0 til 10 år, bruker staten rentebytteavtaler. Dette er avtaler der staten i en avtalt periode mottar en fast langsiktig rente og betaler en kortsiktig flytende rente på et avtalt underliggende beløp. Motpartene i avtalene er banker. Bruk av rentebytteavtaler gir staten fleksibilitet til å endre gjennomsnittlig rentebinding på gjeldsporteføljen uten at opplåningsstrategien blir endret.

Mandatet for Norges Banks forvaltning av statsgjelden gir banken fullmakt til å inngå rentebytteavtaler i statens navn. Det inngås bare rentebytteavtaler med motparter som har tilfredsstillende kredittvurdering hos de største kredittvurderingsselskapene på avtaletidspunktet. For å redusere statens kredittrisiko ved slike avtaler, krever staten sikkerhet i form av et kontantinnskudd dersom markedsverdien i statens favør av avtalene kommer over en fastsatt terskelverdi. Dette kontantinnskuddet plasseres på konto i Norges Bank. Terskelverdien varierer med motpartens kredittvurdering. På denne måten holdes kredittrisikoen på et relativt lavt nivå.

Ved utgangen av første halvår 2016 var det samlet inngått rentebytteavtaler for om lag 102 mrd. kroner med 12 ulike motparter, se Norges Banks nettsider for en oversikt over inngåtte avtaler.

3.7.4 Utviklingen i statsgjelden

Ved utgangen av 2015 var statens bruttogjeld om lag 483 mrd. kroner. Statens brutto fordringer var på samme tid om lag 8 844 mrd. kroner, hvorav 7 461 mrd. kroner i SPU. Statskassens netto fordringer var om lag 8 180 mrd. kroner, se Meld. St. 3 (2015–2016) Statsrekneskapen 2015.

Fra slutten av 2005 til utgangen av første halvår 2016 har statsgjelden økt fra 334 mrd. kroner til 521 mrd. kroner, se også figur 3.16., som viser statens markedsgjeld fordelt på ulike låneformer.

¹ Ved utgangen av første halvår for 2016.

Kilde: Finansdepartementet.

3.7.5 Opplåningen i 2016

Langsiktige lån

Statens opptak av langsiktige lån i det innenlandske markedet har siden 1991 i hovedsak skjedd gjennom auksjoner av obligasjoner. Det er for tiden sju referanselån i markedet, se tabell 3.12.

I inneværende år (til slutten av august) er det blitt avviklet elleve auksjoner, med et samlet volum på 36 mrd. kroner. Den gjennomsnittlige renten i auksjonene i denne perioden er 1,23 pst. Gjennomsnittet for hele 2015 var 1,37 pst. Forskjellen reflekterer et noe lavere rentenivå for statsobligasjoner hittil i år sammenlignet med fjoråret.

En indikator på hvor vellykket en auksjon har vært, er den effektive renten som oppnås i auksjonen sammenliknet med rentenivået i annenhåndsmarkedet på samme tidspunkt. En slik sammenlikning er enklest å gjøre i de tilfellene der en utvider et lån som allerede er notert i markedet. Det normale i en auksjon av norske statsobligasjoner er at den effektive renten som oppnås ligger mellom kjøps- og salgsrenten i annenhåndsmarkedet på auksjonstidspunktet.

Ved tilstrekkelig interesse for auksjonene kan en oppnå best mulig resultat i form av lave lånekostnader. Én måte å måle denne interessen på er forholdet mellom samlet budvolum og volumet som blir lagt ut i auksjonen. I de auksjonene som har vært gjennomført hittil i år har dette forholdstallet variert mellom 1,3 og 3,4, mens gjennomsnittet har vært 2,1. I 2015 var dette tallet 2,6.

Kortsiktige lån – statskasseveksler

Den kortsiktige opplåningen i markedet skjer gjennom salg av statskasseveksler. Dette er papirer uten kupongrente, hvor avkastningen er knyttet til kursen de blir lagt ut til. Med dagens opplegg blir det åpnet nye veksellån med 12 måneders løpetid fire ganger i året. Forfallet er knyttet til oppgjørsdatoene for standardkontrakter i de internasjonale markedene, de såkalte IMM-datoene.

Fra inngangen til 2016 og fram til og med utgangen av august var det emittert til sammen 45 mrd. i statskasseveksler, med en gjennomsnittlig auksjonsrente på 0,58 pst. I samme periode forfalt det veksler for 39 mrd. kroner.

Andre kortsiktige lån

Andre kortsiktige lån omfatter alminnelige kontolån fra statsinstitusjoner og statlige fond, og dessuten eventuelle kontolån fra institusjoner som kan bli pålagt å plassere overskuddslikviditet som kontolån til staten. Ved utgangen av juni 2016 var de totale plasseringene under fullmakten for andre kortsiktige lån om lag 55 mrd. kroner. Dette inkluderer ikke kontolån fra ordinære fond (kontogruppe 81 i statsregnskapet)1. Den største plassereren er banken som forvalter likviditeten i forbindelse med visse skatte- og avgiftsbetalinger. Kontolånsplasseringene varierer mye gjennom året.

3.8 Klimapolitikken og et grønt skatteskift

3.8.1 Klimautfordringen og internasjonal klimapolitikk

Raskt voksende utslipp av klimagasser gjennom mange år har gitt økt konsentrasjonen av slike gasser i atmosfæren. Dette bidrar til stigende global gjennomsnittstemperatur og andre alvorlige endringer i det globale klimaet og naturmiljøet. De siste 25 årene har veksten i utslippene vært særlig sterk i fremvoksende økonomier og utviklingsland, og disse landene står i dag for rundt to tredeler av verdens utslipp. OECD anslår at en videreføring av dagens utviklingslinjer vil løfte de globale utslippene av klimagasser med om lag 60 pst. fram mot 2050 og at det meste av utslippsveksten vil komme i utviklingsland og fremvoksende økonomier. Ifølge FNs klimapanel må samlede utslipp av klimagasser reduseres med 40–70 pst. fra 2010 til 2050 for å nå et togradersmål. Da må klimapolitikken legges om globalt.

På klimakonferansen i Paris i desember 2015 ble partene til klimakonvensjonen enige om en global klimaavtale. Hovedformålet med avtalen er å styrke verdens innsats mot klimaendringene, ved å holde økningen i global gjennomsnittstemperatur godt under 2 °C sammenliknet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå dette tar partene sikte på at de globale utslippene av klimagasser skal nå toppunktet snarest mulig og at de deretter reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Parisavtalen trer i kraft når 55 avtaleparter som representerer minst 55 pst. av utslippene har ratifisert eller på andre måter tiltrådt avtalen. Norge ratifiserte avtalen 20. juni. I slutten av september hadde rundt 60 parter, som står for i underkant av 50 pst. av utslippene, sluttet seg til avtalen.

Prop. 115 S (2015–2016) Samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen gjør nærmere rede for avtalen og dens bestemmelser.

3.8.2 Norges bidrag i den nye klimaavtalen

Norske utslipp av klimagasser var 53,9 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2015, knapt 4 pst. over nivået i 1990. Utslippene utgjør om lag 0,1 pst. av globale utslipp. Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenliknet med 1990. Det er i tråd med anslagene fra FNs klimapanel for hva som kreves for å nå et togradersmål, og det tilsvarer EUs forpliktelse. Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsen, se Meld. St. 13 (2014–2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 – en felles løsning med EU. Dersom forhandlingene med EU ikke fører fram, vil målet om minst 40 pst. reduksjon i 2030 sammenliknet med utslippsnivået i 1990 være Norges utslippsforpliktelse. Målet er betinget av tilgang på internasjonale fleksible mekanismer i den nye klimaavtalen og en godskriving av vår deltakelse i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktelsen. Regjeringen vil da senere konsultere Stortinget om fastsetting av et nasjonalt mål for ikke-kvotepliktig sektor.

Endelig avtale mellom Norge og EU forventes først i 2017/2018, etter at regelverket i EU er vedtatt. Norge følger regelverksutviklingen nøye og gir innspill der dette er relevant. EU-kommisjonen la 20. juli fram et forslag til fordeling av mål i ikke-kvotepliktig sektor for de ulike landene, se avsnitt 3.8.5.

3.8.3 Virkemidler i klimapolitikken

Hovedvirkemidlene i klimapolitikken

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende økonomiske virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. CO₂-avgift ble foreslått av Regjeringen Syse allerede i 1990 og innført året etter. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Ifølge OECD har Norge noen av de høyeste avgiftene i verden på fossil energi. På bakgrunn av sammenliknbare tall for 2012 anslår OECD at den effektive avgiftssatsen på drivstoff til veitransport er nærmere 2000 kroner per tonn CO₂, se figur 3.17 A. Bare Storbritannia har høyere avgifter i denne sektoren, mens Sveits ligger på nivå med Norge. I USA er avgiftene svært lave. Slik er det også i store fremvoksende økonomier. Avgifter på fossil energi gir insentiv til å redusere utslipp og ta i bruk ny teknologi. I Norge gir innretningen på engangsavgiften i tillegg insentiver til å velge biler med lave utslipp. En CO₂-komponent ble innført i engangsavgiften i 2007. De siste ti år har gjennomsnittlig utslipp fra nye personbiler avtatt fra 177 gram per km i 2006 til rundt 100 gram per km. Fra å ligge over gjennomsnittet for nybilparken i EU for ti år siden ligger CO₂-utslippene i Norge nå betydelig under nivået i EU, se figur 3.17 B. Gjennomsnittlige utslipp fra nye biler registrert i perioden fra januar til august i 2016 er på 94 gram per km. Endringene i bilavgiftene har bidratt til å endre sammensetningen i bilparken og redusert gjennomsnittlig engangsavgift, se boks 3.7.

Kilde: OECD, Det europeiske miljøbyrået, Opplysningsrådet for veitrafikk og Finansdepartementet.

Boks 3.7 Samlede endringer i bilavgifter under denne regjeringen

Regjeringen mener det bør være insentiver til å anskaffe kjøretøy med lavere utslipp. Siden 2013 har Regjeringen gjennomført flere endringer i bilrelaterte avgifter som reduserer avgiftene ved å kjøpe biler og andre kjøretøy som har lavere utslipp. Engangsavgiften er lagt om i miljøvennlig retning, fradraget i vektkomponenten for ladbare hybridbiler er økt slik at denne typen biler får redusert avgift og laveste oppnåelige engangsavgift for hybridbiler (og veteranbiler) er satt til null. I tillegg er omregistreringsavgiften ved kjøp av bruktbil redusert både i 2014- og 2015-budsjettet med til sammen vel 40 pst. reelt. Engangsavgiften på motorsykler og snøscootere er redusert med i gjennomsnitt 30 pst. reelt.

I forbindelse med den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgiftene, se omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2015, ble samarbeidspartiene enige om en omlegging av engangsavgiften i miljøvennlig retning. Omleggingen innebærer at det legges mer avgift på utslipp av CO₂ og NO_X. Effektavgiften fases ut over to år og foreslås nå fullt utfaset fra 2017. Vektavgiften reduseres. Endringen vil gi biler med høye utslipp i forhold til motoreffekt og vekt økt avgift, mens biler med lave utslipp i forhold til motoreffekt og vekt, vil få redusert avgift. Siden 2013 er gjennomsnittlig utslipp fra nye biler redusert fra 123 gram til 100 gram i 2015.

Til sammen har Regjeringen redusert kjøretøy- og drivstoffavgiftene med om lag 1,8 mrd. kroner fram til og med 2016. Avgiftsendringene har bidratt til betydelige endringer i sammensetningen av nybilparken, se figur 3.18 A. Redusert CO₂-utslipp fra nye personbiler gir også lavere inntekter fra engangsavgiften. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert fra om lag 150 000 kroner i 2006 til vel 105 000 kroner i 2015 og 95 000 kroner i første halvdel av 2016, se figur 3.18 B. Den stiplede linjen viser beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Når elbiler (som er fritatt for engangsavgift) regnes med var gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler om lag 90 000 kroner i 2015 og om lag 80 000 kroner i første halvdel av 2016.

¹ Gjennomsnitt januar–juni for 2016.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikk, Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Klimapolitikken reduserer nasjonale utslipp betydelig. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det anslått at de tiltakene som er innført siden 1990, samlet har redusert utslippene av klimagasser med rundt 13–15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene, og at reduksjonen i 2020 vil være i området 17–20 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. CO₂-avgiften er det enkeltvirkemiddelet som har bidratt mest til utslippsreduksjonene siden 1990.

3.8.4 Grønt skatteskift

Ved behandling av statsbudsjettet for 2016 traff Stortinget anmodningsvedtak nr. 70 om oppfølging av Grønn skattekommisjon, se Innst. 2 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2017 fremme forslag om et grønt skatteskifte som en del av oppfølgingen av innstillingen fra grønn skattekommisjon. Et slikt skifte skal innebære en økning av avgifter på utslipp av CO₂ motsvart av en sektorvis reduksjon av andre skatter og avgifter. Avgifts- og skatteomleggingen skal være av en størrelse som forsterker klimaforliket og gir betydelige reduksjoner i klimautslippene.»

Videre følger det av avtalen mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre om statsbudsjettet for 2016 at:

«Partiene er enige om et organisert samarbeid i oppfølgingen av grønn skattekommisjon og om gjennomføringen av det grønne skatteskiftet. Dette skal skje gjennom en arbeidsgruppe mellom partiene med representasjon fra Statsministerens kontor og Finansdepartementet. Resultatet av gruppens arbeid skal forelegges partilederne. Arbeidet skal starte opp tidlig i 2016 slik at det kan være premissgivende når regjeringen fatter sine budsjettvedtak.»

I tråd med avtalen har regjeringspartiene hatt et organisert samarbeid med Kristelig Folkeparti og Venstre om oppfølgingen av Grønn skattekommisjon.

Basert på samarbeidet har Regjeringen utarbeidet overordnede prinsipper som ligger til grunn for oppfølgingen av Grønn skattekommisjon og for Regjeringens forslag til et grønt skatteskift i budsjettet for 2017, se boks 3.8.

Regjeringens forslag til grønt skatteskift innebærer å øke miljøbegrunnede avgifter med nærmere 1,6 mrd. kroner, og at provenyet fra økte miljøavgifter i sin helhet tilbakeføres gjennom sektorvise reduksjoner i andre skatter og avgifter samt kompensasjoner, se tabell 3.13. Bilister og transportører får netto lettelser og kompensasjoner på rundt 900 mill. kroner, inklusive 500 mill. kroner i reduserte bompenger utenfor storbyområdene. Med dette forslaget følger Regjeringen opp Grønn skattekommisjon og avtalen om et grønt skatteskift fra Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2016.

Som del av det grønne skatteskiftet foreslår Regjeringen å øke veibruksavgiften på autodiesel med 35 øre per liter reelt og veibruksavgiften på bensin med 15 øre per liter reelt. Samlet bidrar disse forslagene til å utjevne avgiftsforskjellen mellom autodiesel og bensin. Dette er i tråd med målsettingen fra bilavgiftsgjennomgangen i Revidert nasjonalbudsjett 2015 om at alle fossile drivstoff på sikt skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnholdet i drivstoffet. Forslagene bidrar til bedre prising av de eksterne kostnadene ved veitrafikk. Avgiftsøkningene motsvares av sektorvis reduksjon av andre skatter og avgifter og kompensasjoner.

Som kompensasjon for økte drivstoffavgifter foreslår Regjeringen å redusere årsavgiften. Dette bidrar til å flytte avgiftsbelastningen fra eie til bruk av bil, noe som er et godt miljømessig grep for å redusere utslippene fra bilparken. Regjeringen foreslår også å kompensere personer med relativt lang reisevei til arbeid for økte drivstoffutgifter ved å øke satsene i reisefradraget. Økning i fradraget vil også gjelde personer som benytter kollektivtilbud på lange reiser, og samlet sett blir det dermed mer lønnsomt å benytte et slikt tilbud for dem som har mulighet. For å kompensere næringslivet for økte drivstoffutgifter foreslår Regjeringen å øke avskrivningssatsen for lastebiler og varebiler mv. I tillegg foreslås en tilskuddsordning for reduserte bompengetakster utenom storbyene med 500 mill. kroner, se omtale i Prop. 1 S (2016–2017) Samferdselsdepartementet. Tilskuddsordningen vil redusere bompengebelastningen for bilister og næringsliv. En omlegging hvor økte drivstoffavgifter kompenseres med reduserte bompenger vil gi bedre prising av eksterne kostnader ved veitrafikk. Et slikt skifte vil redusere transportkostnadene for de som kjører mye på dagens bompengefinansierte veger og øke nytten av veginvesteringene som følge av lavere trafikkavvising.

CO₂-avgiften på mineralolje er i dag lavere enn CO₂-avgiften på blant annet bensin og diesel. Grønn skattekommisjon anbefalte å heve CO₂-avgiften på mineralolje til samme nivå som bensin og diesel. Regjeringens følger opp dette forslaget ved å foreslå å øke den generelle satsen i CO₂-avgiften på mineralolje med 20 øre per liter reelt. Det gis kompensasjoner på utgiftssiden som følge av inngåtte avtaler om offentlige kjøp av persontransporttjenester. Regjeringen legger opp til at jord- og skogbruk blir kompensert for økt CO₂-avgift og vil komme tilbake til innretningen på kompensasjonen ved jordbruksoppgjøret i 2017. Regjeringen foreslår også å øke avgiften på klimagassene HFK og PFK. Begge avgiftene vil da, i tråd med anbefalingen fra Grønn skattekommisjon, komme opp på samme nivå som CO₂-avgiften på bensin og diesel, målt i kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Det kan anslås at økningene i veibruksavgiftene, CO₂-avgiften på mineralolje og avgiften på HFK og PFK på kort sikt vil kunne gi utslippsreduksjoner på om lag 0,2 mill. CO₂-ekvivalenter. Over tid vil utslippsreduksjonene kunne bli større fordi avgiftsøkningene stimulerer til å skifte til mer miljøvennlige teknologier. Eventuelle effekter av ny innovasjon og teknologiutvikling vil også komme på sikt.

Videre følger Regjeringen opp forliket om 2016-budsjettet ved å foreslå økt veibruksavgift på LPG og økt omsetningskrav for biodrivstoff. Også engangsavgiften for kjøretøy foreslås lagt ytterligere om i miljøvennlig retning. Det innebærer økt CO₂- og NO_X-komponent, redusert vektkomponent og utfasing av effektkomponenten.

Regjeringens forslag til et grønt skatteskifte er en del av det samlede skatte- og avgiftsopplegget for 2017 og må ses i sammenheng med endringene i personbeskatningen, som medfører lettelser til brede grupper. Samlet innebærer skatte- og avgiftsopplegget nye, netto lettelser på om lag 2,8 mrd. kroner påløpt. Forslagene til endringer i skatter og avgifter og oppfølgingen av Grønn skattekommisjon er nærmere omtalt i Prop 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017.

Regjeringens forslag til helhetlig avgifts- og skatteomlegging forsterker klimaforliket og bidrar til å redusere utslippene av klimagasser. Avgiftsbelastningen flyttes fra eie til bruk av bil, noe som er et godt miljømessig grep for å bidra til reduserte utslipp fra bilparken. Det grønne skatteskiftet suppleres av viktige tiltak på budsjettets utgiftsside, se boks 3.9.

Virkningen av en avgiftsendring tiltar noe over tid, fordi også utskiftingen av biler og annet kapitalutstyr påvirkes. I avsnitt 3.8.5 presenteres beregninger som illustrerer hvor mye CO₂-avgiften må økes for å kunne nå mål for ikke-kvotepliktig sektor i 2030. Drøftingen viser at anslag på hvor høy en slik avgift må være ved en kostnadseffektiv gjennomføring av 2030-forpliktelsen varierer sterkt og er særlig avhengig av tilgang på lavutslippsteknologi som for en stor del utvikles utenfor Norge.

Andre tiltak fremover i tid

Som videre oppfølging av Grønn skattekommisjon vil Regjeringen fram mot senere budsjetter arbeide med følgende tiltak:

• Transportnæringen: Det vurderes hvordan økt omstilling til grønn teknologi i transportnæringen kan fremmes ved å øke overføringene til Enova slik at Enova kan øke støtten til investeringer i ny teknologi i transportnæringen. Enova vurderer på faglig grunnlag hvilke tiltak som virker best.

• CO₂-fond: Regjeringen vil være positive til å vurdere et eventuelt konkret forslag fra næringslivet om et privat CO₂-fond etter modell av NO_X-fondet for økninger i drivstoffavgifter. Økonomiske og administrative konsekvenser av en slik fondsløsning må eventuelt utredes nærmere, herunder om det er praktisk mulig å gi refusjon for transportører som ikke er avgiftspliktige.

• Oblatordning for tungtransport: Det utredes en ordning med oblater for tungtransport. Ordningen må utformes i samsvar med Eurovingnettdirektivet, og skal derfor også gjelde norske vogntog. For å reduseres belastningen for norsk transportnæring reduseres vektårsavgiften så mye som det er rom for ut fra begrensningene i Eurovignettdirektivet.

• Vrakpanten vurderes endret til en differensiert panteordning hvor skifte til mindre forurensende kjøretøy belønnes. Kostnader og forventet klimaeffekt skal utredes. Det tas sikte på at en eventuell, ny miljødifferensiert vrakpant kan innføres, senest fra 1.1.2018.

• Nullutslippskjøretøy i det offentlige: Det innføres en forskrift som stiller energi- og miljøkrav ved offentlige anskaffelser av kjøretøy, herunder krav til kjøretøy som skal benyttes til offentlig persontransport.

• Nullutslippsferger: Regjeringen vil videreføre krav til nullutslippsteknologi på riksveiferjer. Regjeringen vil også videreføre satsingen på grønn skipsfart og følge opp tiltakene for å løfte kompetansen i fylkeskommunene til å fase inn egne krav til nullutslippsteknologi. I statsbudsjettet for 2018 vil Regjeringen komme tilbake med beregninger av økonomiske konsekvenser av de nye miljøkravene på dette området.

• Elbiler: Det vises til bilavgiftsenigheten mellom de fire samarbeidspartiene, jf. den helhetlige gjennomgangen av bilavgiftene som Regjeringen presenterte i Revidert nasjonalbudsjett 2015. Nullsats for merverdiavgift for elbiler videreføres til 2020. Ved innføring av merverdiavgift bør det innføres støtte i en overgangsfase, jf. enigheten. Fritaket for engangsavgift på elbiler videreføres. Fritaket kan tas opp til vurdering når effektavgiften er fjernet. Fordeler tilsvarende for elbiler videreføres for brenselcellebiler til 2025/50 000 biler. Gratis parkering, fergetransport bompengefritak og kollektivfelt avgjøres lokalt, men det etableres en bindende nasjonal regel om at utslippsfrie biler skal ha halvparten av takstene til biler som ikke er nullutslippsbiler.

CO₂-avgiften varierer mellom sektorer og utslippskilder. I ikke-kvotepliktig sektor er det særlig landbruk og fiske og fangst som betaler null eller lav CO₂-pris. Endringer for disse sektorene må skje gradvis og utløse ny klimavennlig teknologi, men uten at det betydelig forverrer konkurranseevnen. Endringer må også ses i sammenheng med hvordan man kan kompensere de aktuelle sektorene for økte kostnader.

• Landbruk: Regjeringen kommer tilbake i løpet av våren 2017 med konkrete tiltak for å redusere landbrukets klimautslipp og hvordan landbruket kan kompenseres innenfor sektoren. Arbeidet skal blant annet baseres på det partssammensatte utvalget på klima og Grønn skattekommisjon.

• Fiske og fangst: En opptrapping av CO₂-prisen må gi forutsigbarhet for investeringer og må sees i sammenheng med næringens mulighet til å ta i bruk ny teknologi. Det kan være aktuelt å støtte slik teknologi gjennom eksempelvis et CO₂-fond for næringslivet.

3.8.5 Felles oppfyllelse av 2030-forpliktelsen med EU

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring – energipolitikken mot 2030 gjorde Stortinget følgende vedtak, se vedtak 868 i Innst. 401 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet for 2017 – etter at EU-kommisjonens forslag til innsatsfordeling for ikke-kvotepliktig sektor er lagt fram – synliggjøre utslippsbaner for de enkelte sektorer innenfor ikke-kvotepliktig sektor. Fremleggelsen må omtale målsettinger for hver enkelt sektor basert på en vurdering av hva dette forslaget vil innebære for Norge.»

I forbindelse med behandling av representantforslag Dokument 8:51 S (2015–2016) gjorde Stortinget følgende vedtak, se vedtak 888 i Innst. 397 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen i utarbeidelsen av ny klimalov om årlig å synliggjøre utslippsbaner for de ulike områdene innenfor ikke-kvotepliktig sektor, og hvilke type tiltak som vil være nødvendig for å nå disse målene.»

Anmodningsvedtak 888 vil bli fulgt opp i forbindelse med klimaloven. Den årlige omtalen av hvor vi skal være i 2030, og hvordan vi kommer dit, vil være mer omfattende fra og med neste års budsjett. I dette avsnittet følger Regjeringens svar på Stortingets vedtak 868. En tilsvarende tekst finnes i Prop. 1 S (2016–2017) Klima- og miljødepartementet.

Det norske 2030-målet for ikke-kvotepliktig sektor som Norge vil få ved en felles oppfyllelse med EU, vil etter alt å dømme bli nådd med en kombinasjon av utslippsreduksjoner nasjonalt og samarbeid med andre europeiske land om utslippsreduksjoner. Dette er i tråd med Meld. St. 13 (2015–2015) der det fremgår at utslipp i Norge skal reduseres fram mot 2030, og at Norge vil benytte seg av fleksibiliteten i EU-regelverket på lik linje med EU-land. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå viser at samarbeid om utslippsreduksjoner kan redusere kostnadene ved å nå klimamålet for 2030. Balansen mellom tiltak i Norge og ute må blant annet vurderes ut fra EU-regelverket og Norges mål for utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor, samt potensialet for utslippsreduksjoner i Norge og kostnader ved innenlandske reduksjoner og ved bruk av EU-intern fleksibilitet. Av hensyn til en mest mulig effektiv klimapolitikk for Europa som helhet er det positivt at regelverket legger til rette for fleksibilitet og samarbeid mellom europeiske land om utslippsreduksjoner. Det er imidlertid usikkert om enkeltland som reduserer sine utslipp mer enn måltallet vil ønske å selge overskuddet og i tilfelle til hvilken pris.

Det er et overordnet mål for Regjeringen at norske utslipp skal reduseres mot 2030. Vurdering av hvilke type tiltak som skal iverksettes nasjonalt, må ses i lys i lys av målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Politikken nasjonalt skal legge til rette for en langsiktig omstilling av samfunnet i klimavennlig retning. Et slikt langsiktig perspektiv innebærer en krevende omlegging av den norske økonomien. Utvikling og bruk av lavutslippsteknologi er viktig for omstilling i klimavennlig retning. Samtidig kan det ta tid før viktige investeringer i teknologiutvikling og omstilling i Norge vises i konkrete utslippsreduksjoner. Norge vil parallelt med utvikling av nasjonale virkemiddel, ta sikte på å samarbeide med andre europeiske land om utslippsreduksjoner. Det vil bidra til at de europeiske landene samlet reduserer utslippene til en lavere kostnad, og dermed bidra til reelle globale utslippsreduksjoner. Regjeringens klimapolitikk er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2016–2017) Klima- og miljødepartementet, Prop. 1 LS (2016–2017) Skatter, avgifter og toll 2017 og avsnitt 3.8 i denne meldingen.

Felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 med EU

Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030. En slik avtale mellom EU og Norge vil ha ulike implikasjoner for kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor. Kvotepliktig sektor omfatter utslipp fra landbasert industri, petroleumsvirksomheten og luftfart. Ikke-kvotepliktig sektor omfatter utslipp fra transport, jordbruk, oppvarming av bygg, avfallshåndtering og en del andre mindre kilder. Norge vil medvirke til gjennomføring av utslippsreduksjoner på 43 pst. sammenliknet med 2005 innenfor EU sitt kvotesystem (kvotepliktig sektor). Norge vil også medvirke til utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor, der de samlede utslippene i EU skal ned med 30 pst. fra 2005 til 2030. Innsatsen som er nødvendig for å få til dette, skal fordeles mellom landene gjennom bindende nasjonale utslippsmål. Målene til hvert land er i området 0 til 40 pst. Fordelingen blir fastsatt ut fra BNP per innbygger, der landene med høyest BNP får de høyeste målene, hensyn tatt til kostnadseffektivitet, slik at målene til landene med høyest kostnader ved å kutte egne utslipp, blir lavere. Regjeringen legger til grunn at Norge vil få et nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor på linje med sammenliknbare EU-land. EU-kommisjonen sitt forslag åpner for at landene kan benytte såkalte fleksible mekanismer til å oppfylle målene i ikke-kvotepliktig sektor. Norge vil benytte denne fleksibiliteten på lik linje med EU-landene.

EU-kommisjonens forslag til innsatsfordeling

EU-kommisjonen la 20. juli fram forslag til utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor for de ulike EU-landene. Forslag til regelverk for fleksibilitet og for bokføring av utslipp og opptak fra landsektoren (skog), ble også lagt fram. Høyest måltall for ikke-kvotepliktig sektor får Luxembourg og Sverige med 40 pst. Deretter følger Danmark og Finland med en reduksjon på 39 pst., Tyskland med 38 pst. og Storbritannia og Frankrike med 37 pst., se figur 3.19. Kommisjonens forslag til utslippsmål for 2030 er markert med en sort strek. Utslippsmålene gjelder hele ikke-kvotepliktig sektor, og forslaget legger ikke føringer på hvor i ikke-kvotepliktig sektor utslippene reduseres. Det er opp til det enkelte land.

Forslag til måltall for 2030 vil bli omgjort til et budsjett for hele perioden 2021–2030, med oppgjør hvert femte år. Sanksjoner inntrer hvis land ikke leverer nok utslippsenheter til oppgjør. Hvis et land ikke har nok utslippsenheter å levere hvert femte år i de årlige utslippsrapporteringene, vil EU etterspørre en plan for hvorledes landet planlegger å oppfylle målet. Disse reglene vil gjelde både for Norge og det enkelte EU-land.

Kommisjonen peker på at gjeldende regelverk åpner for stor grad av samarbeid om utslippsreduksjoner mellom land og foreslår ikke store endringer. Hittil er ikke denne muligheten benyttet av EU-landene. Regjeringen legger til grunn at Norge vil få samme tilgang til å samarbeide om utslippsreduksjoner som EU-landene. Det er usikkert om enkeltland som reduserer utslippene mer enn måltallet vil ønske å selge et slikt overskudd, om de ønsker å selge til Norge og i tilfelle til hvilken pris. For å øke kostnadseffektiviteten i måloppnåelsen foreslår Kommisjonen to nye alternative ordninger for fleksibilitet. For det første skal små land med høye nasjonale utslippsmål få mulighet til å benytte et avgrenset antall kvoter fra EUs kvotesystem for å nå målet for ikke-kvotepliktig sektor. I tillegg foreslår Kommisjonen en avgrenset bruk av kreditter fra tiltak i skog- og arealbrukssektoren, men at muligheten til å benytte slike kreditter ses i sammenheng med landenes utslipp fra jordbruket.

Kommisjonen erkjenner også at det i jordbruket og arealbrukssektoren er et lavere reduksjonspotensiale og at mål om matsikkerhet og klimamålene må sees i sammenheng.

EU-kommisjonen har lagt fram beregninger som viser at EU-landene sett under ett kan nå 2030-målet for ikke-kvotepliktig sektor med en relativt liten årlig nedgang i utslippene, men med store forskjeller mellom enkeltland. Beregningene viser at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i EU kan gå ned med rundt 24 pst. fra 2005 til 2030 ved en videreføring av gjeldende politikk. Av det resterende behovet for utslippsreduksjoner på 6 pst. i 2030 vil de to nye formene for fleksibilitet, engangskjøp fra EUs kvotesystem og kreditter fra enkelte skogtiltak, kunne redusere behovet for utslippsreduksjoner med 2–2½ prosentenheter. Det innebærer at det for EU-landene samlet trengs nye tiltak svarende til 3½-4 pst. av utslippene i 2005. Dette svarer til en årlig reduksjon i utslippene på rundt ½ pst. i perioden 2021–2030.

I Kommisjonen sitt forslag kvalifiserer ni land til engangsuttak fra EUs kvotesystem, og muligheten til slike uttak er relativt sett størst for de landene som ifølge Kommisjonen har de høyeste reduksjonskostnadene. Luxembourg og Irland har fått en årlig adgang til å levere EU-kvoter tilsvarende 4 pst. av sine ikke-kvotepliktige 2005-utslipp, mens våre naboland Sverige, Danmark og Finland, har fått en årlig adgang tilsvarende 2 pst. av sine 2005-utslipp. Hvor stor mulighet Norge får, vil bli fastsatt etter at EU-regelverket er avklart i 2017.

EU-kommisjonen sitt forslag til bokføring av opptak og utslipp fra skog- og arealbrukssektoren i perioden 2021–2025 og 2026–2030 innebærer en forpliktelse for landene til å sikre at utslippene fra skog og andre arealer ikke er større enn opptaket. For at skogkvoter skal kunne benyttes som alternativ til tiltak i ikke-kvotepliktig sektor, må summen av opptak som følger av planting av skog på areal som tidligere ikke har vært dekt av skog, utslipp som følger av at skogarealer blir endret til for eksempel bosetting (avskoging) og utslipp og opptak fra dyrket mark og beite til sammen vise netto opptak. I tillegg er det et øvre tak på hvor stort opptak som kan bli bokført. Tiltak i den stående skogen, som økt CO₂-opptak fra gjødsling eller tettere planting i gammal skog, kan benyttes til å innfri forpliktelsen om null utslipp fra sektoren, men kan ikke generere kreditter til oppfyllelse av målet under innsatsfordelingsforordningen. Forslaget åpner for at EU-kommisjonen kan revurdere dette på et senere tidspunkt. Kommisjonens forslag innebærer for eksempel at både Irland og Danmark kan bruke skogkvoter som alternativ til mesteparten av tiltakene som de ellers måtte gjennomføre i ikke-kvotepliktig sektor. Våre naboland Finland og Sverige kan i liten grad nytte skogkvoter. Det er usikkert om Norge får netto utslipp eller opptak med de nye reglene.

Figur 3.19 viser behov for tiltak i 2030 for å nå målene (blå søyle), hvor mye fleksibilitet landene til sammen kan bruke fra skog- og arealbrukssektoren og fra kvotepliktig sektor (grønn søyle) og hvor mye lavere utslippene vil være i 2030 sammenliknet med 2005 uten ny politikk (rød søyle). Landenes utslippsmål er summen av de tre søylene og er markert med en sort strek. Beregningene, som er utført av EU-kommisjonen, viser at Luxembourg er i en særstilling. Etter at Luxembourg har benyttet mulighetene for fleksibilitet må landet redusere utslippene i 2030 tilsvarende om lag 35 pst. av utslippsnivået i 2005, enten ved egne utslippsreduksjoner eller ved samarbeid om utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor i andre land. Til sammenlikning har Sverige et gjenstående behov for utslippsreduksjoner på om lag 5 prosentenheter av utslippene i 2005. Danmark, Tyskland og Irland vil ifølge anslagene ha et behov for utslippsreduksjoner på om lag 10 prosentenheter. Selv om Norge ikke inngår i Kommisjonens beregninger er det grunn til å anta at Norge vil være i om lag samme situasjon som Luxembourg.

Kilde: EU-kommisjonen og Finansdepartementet.

EU-kommisjonens forslag skal behandles i Rådet og i Europaparlamentet. Det kan derfor bli endringer både i landenes mål og reglene for fleksibilitet før det endelige regelverket for innsatsfordelingsforordningen blir fastsatt. En avtale mellom Norge og EU kan ikke ventes før i 2017/2018, etter at EU har vedtatt sitt regelverk.

Forskjeller i sammensetningen av utslipp mellom Norge og EU

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norge var 27,5 mill. tonn i 2014, hvorav 56 pst. fra transport, 16 pst. fra jordbruket og om lag 5 pst. fra hver av sektorene oppvarming av bygg og avfallshåndtering. I EU kommer 34 pst. av utslippene fra transport, 19 pst. fra jordbruk og 26 pst. fra oppvarming av bygg. Det kan være betydelige variasjoner mellom EU-land. Norge har lave utslipp fra bygg fordi norske bygg i hovedsak varmes opp med elektrisitet fra fossilfri vannkraft. De relativt sett høye utslippene fra transportnæringen i Norge må ses i sammenheng med vår spredte bosetting og høye velstandsnivå. I tillegg bidrar vår fiskeflåte og transportbehov knyttet til petroleumsvirksomheten til transportutslippene. Alt i alt er transportutslippene regnet per person noe høyere i Norge enn i EU.

Utslippene i ikke-kvotepliktig sektor har vært om lag uendret siden 2005 i Norge, mens de er redusert med om lag 14 pst. i EU. Høyere økonomisk vekst og høyere befolkningsvekst i Norge enn i EU har bidratt til denne ulike utviklingen. Siden 2005 har BNP-veksten i Fastlands-Norge samlet sett vært om lag 20 prosentenheter høyere enn BNP-veksten i EU-landene sett under ett. Tilsvarende har befolkningsveksten vært rundt 10 prosentenheter høyere i Norge enn i EU siden 2005. Størstedelen av befolkningsveksten i Norge kan henføres til innvandring. Hvis befolkningen i Norge hadde utviklet seg om lag som i EU, viser beregninger fra Statistisk sentralbyrå at utslippene fra ikke-kvotepliktig sektor i Norge anslagsvis kunne vært om lag 6 pst. lavere.

I veitransport, som står for over halvparten av de samlede utslippene i ikke-kvotepliktig sektor har Norge sterke virkemidler. De samlede avgiftene på fossilt drivstoff ligger ifølge OECD om lag 20 pst. høyere i Norge enn gjennomsnittet for EU, se figur 3.17 A. I tillegg gir engangsavgiften, som ble lagt om i 2007, sterke insentiver til å velge personbil med lave eller ingen utslipp. Omleggingen har gitt resultater. Mens utslipp fra nyregistrerte personbiler lå om lag 10 pst. høyere i Norge enn i EU i årene før 2007, ligger de nå vel 15 pst. lavere. I Norge var gjennomsnittsutslippene fra nye personbiler nede i 94 gram per km i årets åtte første måneder. Det er under EUs mål for 2020 om 95 gram per km og godt på vei til vårt 2020-mål om 85 gram per km.

I EU stod utslippene fra jordbruket i 2014 for litt under 10 pst. av utslippene av klimagasser, og siden 1990 er utslippene redusert med drøyt 20 pst. Jordbrukets andel av norske klimagassutslipp var i overkant av 8 pst., og er redusert med nesten 11 pst. fra 1990. Jordbrukets utslipp er tett knyttet til husdyrholdet og antall drøvtyggere har stor betydning for utslippsnivået. Derfor varierer også jordbrukets utslippsandel mye mellom landene, avhengig av ressursgrunnlaget og struktur. Typiske virkemidler både i Norge og EU er reguleringer for håndtering av gjødsel samt rådgivning og informasjonstiltak. God agronomi og effektiv matproduksjon er viktig for å minimere utslipp per produsert enhet. I Norge og enkelte andre land er det innført CO₂-avgift på bruk av fossilt brensel i jordbruket.

Utslipp i ikke-kvotepliktig sektor i Norge

Norge inngår ikke i Kommisjonens forslaget til innsatsfordelingsforordning, men Norge er omtalt i et innledende avsnitt i EU-kommisjonens forslag. Kommisjonen peker på at Norges høye brutto nasjonalprodukt per innbygger tilsier at Norge får mål om å redusere utslippene i ikke-kvotepliktig sektor med 40 pst. Det endelige tallet vil også bli sett i lys av hva det koster å redusere utslipp i Norge sammenliknet med kostnadene i andre europeiske land. EU-kommisjonens forslag innebærer at Norge får et utslippsbudsjett for hvert år i perioden 2021–2030, med oppgjør hvert femte år. Basert på fremskrivinger i Nasjonalbudsjettet 2015, vil Norge anslagsvis måtte bidra med utslippsreduksjoner på til sammen opp mot 60 mill. tonn CO₂-ekvivalenter over hele perioden. Anslaget er usikkert og kan bli endret når en får mer informasjon om utslippsutviklingen og om regelverket for fleksibilitet. I omtalen av Norge i innledningen til Kommisjonens forslag fremgår det at Norge vil få tilgang til fleksibilitet på linje med EU-landene. På bakgrunn av vår størrelse og høye kostnader må en regne med at Norge gis mulighet til engangsuttak av kvoter i det europeiske kvotesystemet til å møte en forpliktelse for ikke-kvotepliktig sektor. Forslaget til regelverk for bokføring av utslipp, netto opptak og bruk av skogkreditter er komplekst, og per i dag er det usikkert om og i hvor stor grad Norge vil kvalifisere for bruk av slike kreditter.

Kommisjonen har foreløpig ikke gjennomført beregninger for Norge, men våre egne fremskrivinger viser at utslippene i 2030 kan bli liggende 2¼ pst. lavere enn i 2005, med en videreføring av den politikken som ble ført på beregningstidspunktet i 2014, se tabell 3.14. Tabellen viser også hvordan Miljødirektoratet, med utgangspunkt i utslippsfremskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015, har anslått utslippene i 2030 fordelt på enkeltsektorer i ikke-kvotepliktig sektor. Usikkerheten ved slike anslag for utslippsbaner for enkeltsektorer er betydelig og tallene må ses på som grove illustrasjoner. Det må også tas hensyn til at fremskrivingene ikke fanger opp ny informasjon eller endringer i klimapolitikken gjennom de to siste årene. For eksempel har økt omfang av nullutslippsbiler gått vesentlig hurtigere enn det fremskrivingene bygger på. Oppdaterte utslippsfremskrivinger vil bli presentert i Perspektivmeldingen 2017.

Utslippene fra transport og jordbruk er i fremskrivingene anslått å holde seg om lag på dagens nivå fram mot 2030.

Utslippene fra transportsektoren inkluderer vegtrafikk, kysttrafikk, fiske, anleggsmaskiner og traktorer med mer. Vegtrafikken står for mer enn 60 pst. av utslippene fra transport. Disse utslippene har vært forholdsvis stabile siden 2007 etter en vekst på 30 pst. fra 1990 til 2007. I fremskrivingen er det forutsatt at utviklingen siden 2007 fortsetter. Det innebærer at personbiltrafikken øker med folketallet, men utslippene forblir uendret som følge av mindre utslippsintensiv bilpark. Det er videre lagt til grunn en svak nedgang i utslippene fra kysttrafikk, fiske og anleggsmaskiner og traktorer. Da fremskrivingene ble utarbeidet i 2014 ble det lagt til grunn 70–80 000 nullutslippsbiler i 2030. Innfasingen har gått vesentlig fortere. Det bidrar til lavere utslipp fremover.

I fremskrivingen er det lagt til grunn at utslippene fra jordbruket øker marginalt fra 2014 til 2030 – etter en nedgang på 11 pst. fra 1990. Metangass fra fordøyelsesutslipp (stort sett fra storfe og sau) står for i overkant av 50 prosent av utslippene. I fremskrivingen er det forutsatt at jordbruket i 2030 skal dekke matbehovet til 6,7 mill. menneske og at selvforsyningsgraden opprettholdes på dagens nivå.

Ikke-kvotepliktig sektor omfatter også mindre utslippskilder i petroleumsvirksomheten og i industrien, oppvarming i boliger og i andre bygg, avfallsdeponigass, fluorgasser, energiforsyning med videre. Det er først og fremst utslippene av avfallsdeponigasser og fluorgasser som står for nedgangen i utslippene etter 2014 og fram mot 2030.

Opptaket av karbon i norsk skog var i 2014 på 30,8 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. De andre fem arealkategoriene i sektoren står til sammen for et utslipp på om lag 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter; dyrket mark, beite, vann og myr, (bosettinger) og annen utmark. For hele sektoren var nettoopptaket i 2014 på 25,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Fremskrivinger viser noe lavere opptak av karbon i norsk skog fremover og dermed lavere samlet CO₂-opptak i sektoren. Kommisjonens forslag innebærer at det skal legges til grunn en referansebane for stående skog og at bare tilvekst utover referansebanen kan krediteres innenfor et tak på 3,5 pst. av landets samlede utslipp i referanseåret. Et lavere opptak enn i referansebanen vil fremkomme som et utslipp

Illustrasjon av utslippsreduksjoner og kostnader ved å nå klimamål

Alle større internasjonale analyser av klimautfordringen viser at å etablere en pris på utslipp av klimagasser er helt avgjørende for å redusere utslippene i tilstrekkelig omfang. Når forurenser betaler, bidrar det til utslippsreduserende endringer i produksjons- og forbruksmønstre og til utvikling og spredning av klimavennlig teknolog. For at de globale kostnadene ved å nå ambisiøse klimamål skal bli så lave som mulig, er det viktig å innføre en tilstrekkelig høy karbonpris som omfatter flest mulig kilder og områder. Prinsippet om kostnadseffektivitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon.

Det finnes en rekke ulike beregninger av hva som er nødvendig karbonpris for å nå togradersmålet. Siste hovedrapport fra FNs klimapanel inneholder en oppsummering av slike analyser. De modellberegnete prisbanene spriker, spesielt langt fram i tid. For 2030 varierer anslaget fra 200 kroner til 3000 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Nivået er spesielt avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om teknologiutvikling. Gjennomsnittsprisen i disse analysene er 770 kroner per tonn i 2030, se NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet. Tilsvarende tall for 2050 er 1950 kroner per tonn.

For et lite land som Norge vil utviklingen av teknologi internasjonalt være helt avgjørende for vår mulighet til å kunne redusere utslippene i særlig omfang. Norge bidrar allerede og vil også fremover medvirke til slik teknologiutvikling. I en studie fra 2013 finner Statistisk sentralbyrå at utslippsreduksjonene i Norge blir tre ganger så store dersom hele verden tilpasser seg priser på utslipp i tråd med et togradersmål enn i en situasjon der Norge alene innfører slike priser. Dette skyldes i hovedsak at høy pris i kun ett land bare gir små insentiver for verden rundt til å utvikle ny, klimavennlig teknologi, fordi markedet for slike løsninger da er lite. Rapporten peker videre på at en strengere klimapolitikk i Norge enn i andre land vil svekke konkurranseevnen til norske virksomheter som opererer i internasjonale markeder.

De årlige utslippene i norsk ikke-kvotepliktig sektor er i dag om lag 27 mill. tonn CO₂-ekvivalentar. En utslippsreduksjon på 40 pst. fra 2005 til 2030 innebærer at utslippene ikke skal overstige 16,6 mill. tonn i 2030. Dette er anslagsvis 10,5 mill. tonn lavere enn anslåtte utslipp i 2030. Utslippene kan reduseres med en kombinasjon av utslippsreduksjoner nasjonalt og i andre europeiske land.

Nedenfor omtales mulighetsrommet for en slik reduksjon med utgangspunkt i makroanalyser fra Statistisk sentralbyrå og en sektorvis analyse basert på Miljødirektoratets rapporter. Både størrelsen på reduksjonene og anslag for kostnader omtales.

I en studie fra 2016 analyserer Statistisk sentralbyrå ved hjelp av endringer i CO₂-avgiften hvor høy kostnaden på marginen kan bli dersom utslippene i ikke-kvotepliktig sektor i Norge skal reduseres med rundt 40 pst. i 2030 i forhold til 2005. Aktørene stilles overfor valget mellom å betale avgift, bruke innsatsfaktorer som forurenser mindre (for eksempel elektrisitet), skalere ned produksjon eller forbruk eller investere i ny teknologi med lavere eller ingen utslipp. Beregningene viser at avgiften på alle kilder gradvis må økes til 4800 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter for at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor skal kunne redusere med rundt 10 mill. tonn i 2030, tilsvarende om lag 40 pst. reduksjon fra 2005. Det er da lagt til grunn at denne enhetlige CO₂-avgiften erstatter andre virkemidler i ikke-kvotepliktig sektor som for eksempel merverdiavgiftsfritaket på elbiler og andre subsidieordninger. En ensidig sammenlikning av Statistisk sentralbyrås resultat med dagens avgiftsnivå overvurderer dermed anslaget på merkostnadene ved å redusere utslippene med 40 pst. i 2030. Dersom tiltakene med kostnader på opp mot 4800 kroner per tonn skal utløses gjennom CO₂-avgiften alene, vil nivået på CO₂-avgifta i 2030 svare til at drivstoffprisene blir mer enn doblet fra dagens nivå. Et slikt avgiftsnivå i Norge alene vil kunne føre til betydelig karbonlekkasje og pålegge norsk næringsliv, særlig den delen som er lokalisert i distriktene, betydelige ekstrakostnader.

I analysen fremkommer det at utslippsreduksjoner innenlands på 30 og 20 pst. i 2030 sammenlignet med 2005 reduserer marginalkostnaden til henholdsvis 3000 kroner og 1800 kroner per tonn. Rapporten er utarbeidet før forslaget til innsatsfordelingsforordning kom, og ingen alternativ reflekterer forslaget fullt ut.

Modellen er aggregert og egner seg ikke til å vurdere kostnader ved virkemidler som rettes mot enkeltsektorer. Avgifter er uansett et hovedelement i en kostnadseffektiv bruk av virkemidler. Analysen anslår hva det på marginen kan koste å redusere utslippene i Norge i et slikt omfang på en kostnadseffektiv måte. Gjennomsnittskostnadene vil være lavere.

Resultatet er følsomt for modelleringen av kostnadene ved å investere i ny teknologi, særlig i transportsektoren. Modellen har en summarisk beskrivelse av disse forholdene. Raskere teknologiutvikling enn lagt til grunn vil bringe kostnadene ned. En forenkling i modellen er at produksjonsnivået i landbruket i Norge antas å være upåvirket av CO₂-avgiftsnivået. Dette vil kunne påvirke resultatene.

Ved å samarbeide om utslippsreduksjoner med land i EU vil kostnadene ved utslippsreduksjoner kunne jevnes ut mellom land og etterspørselen etter nye teknologier bli større. Dersom hele EU samarbeider for å nå 2030-målet for ikke-kvotepliktig sektor, vil kostnaden på marginen ifølge Statistisk sentralbyrå kunne ligge på rundt 2000 kroner per tonn i 2030, uten bruk av annen fleksibilitet. Studien til Statistisk sentralbyrå viser videre at med full fleksibilitet mellom kvotepliktig sektor og ikke-kvotepliktig sektor kan 2030-målene for både EU og Norge nås til en kostnad på 450 kroner i 2030 per tonn CO₂-ekvivalenter. EU-kommisjonen anslo i 2014 at forslaget om 40 pst. utslippsreduksjon sammenliknet med 1990 kunne nås til en marginalkostnad på 360–470 kroner per tonn.

Miljødirektoratet har utarbeidet anslag for de samfunnsøkonomiske kostnadene ved utslippsreduserende tiltak, med utgangspunkt i analyser av det tekniske potensialet for utslippsreduksjoner på detaljert nivå, såkalte tiltaksanalyser. I rapporten «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» (rapport M229, 2014) delte Miljødirektoratet tiltakene inn i tre kategorier. Tiltakspakke 1 inneholder tiltak med forventede kostnader opp til 500 kroner per tonn CO₂-ekvivalent redusert, og som samtidig er vurdert som forholdsvis enkle å gjennomføre. Tiltakspakke 2 inkluderer tiltak med forventede kostnader opp til 1500 kroner per tonn CO₂-ekvivalent og som er vurdert som enkle eller middels krevende å gjennomføre. Tiltakspakke 3 inkluderer nesten alle tiltakene som Miljødirektoratet har utredet, også tiltak med kostnader over 1 500 kroner per tonn og som vil være krevende å gjennomføre. De tre tiltakspakkene ble vurdert å kunne gi henholdsvis 24 pst., 37 pst. og 44 pst. utslippsreduksjon i 2030 sammenliknet med 2005, se figur 3.20. Omtalen under omhandler tiltakspakke2.

¹ Figuren er hentet fra Miljødirektoratets rapport (M229) og basert på den kunnskapen man hadde i 2014 og med tilhørende usikkerheter. Miljødirektoratet bemerker at nyere kunnskap tyder på at det for eksempel er mulig å oppnå samme reduksjoner fra transportsektoren med vesentlig mindre biodrivstoff.

Kilde: Miljødirektoratet.

Miljødirektoratet legger til grunn at utslippene i ikke-kvotepliktig sektor kan reduseres med 37 pst. i 2030 sammenliknet med nivået i 2005 til en kostnad på maksimalt 1500 kroner per tonn CO₂. Reduksjonen i 2030 svarer til 9,6 mill. tonn, hvorav hele 80 pst. forutsettes gjennomført i transportsektoren. Det nest største bidraget kan komme fra utfasingen av bruk av mineralolje til oppvarming av bygg.

Analysene fra Statistisk sentralbyrå og Miljødirektoratet viser at tallfesting av kostnadene for en liten økonomi som Norge av å nå ambisiøse klimamål er beheftet med stor usikkerhet. Hva en legger til grunn både om innretningen av klimapolitikken internasjonalt og om utviklingen av klimavennlig teknologi er avgjørende. For ikke-kvotepliktig sektor, hvor transport er den dominerende utslippskilden, er Norge helt avhengig av den teknologiutviklingen som skjer i andre land og kostnadene ved slik teknologi vil være avgjørende for kostnadene også i Norge. For eksempel er kostnadene ved elbilsatsingen betydelige i dag. Skulle imidlertid elbiler bli konkurransedyktige med fossile biler allerede i 2022, slik Bloomberg New Energy Finance forventer, vil selvsagt kostnadene bli lavere.

Nærmere om enkeltsektorer

Transport

Miljødirektoratet legger i sin analyse blant annet til grunn at alle personbiler, varebiler og bybusser som selges i 2030 må være utslippsfrie. Til sammenlikning har andelen nullutslippsbiler ligget på 10–15 pst. av nybilsalget hittil i år. Også bruken av biodrivstoff forutsettes å økt betydelig, med en innblanding på 20 pst. i både vegtrafikk og i innenriks luftfart. Transportutslippene halveres fra 2005 til 2030 i denne tiltakspakken. Transportetatene har lagt Miljødirektoratets analyser til grunn i sin klimastrategi, som ble utarbeidet som et innspill til nasjonal transportplan for 2018–2029. Klimastrategien gir således uttrykk for et antatt teknisk potensiale for utslippsreduksjoner. Både Miljødirektoratet og transportetatene understreker usikkerheten i anslagene.

På bakgrunn av salgstallene de siste årene kan det være realistisk at en når målet om at nye biler som selges i 2020 ikke skal slippe ut mer enn 85 gram CO₂ per kilometer.

Våren 2017 skal forslaget til Nasjonal transportplan 2018–2029 legges fram for Stortinget. Klima vil være et viktig tema i meldingen, og behovet for tiltak og virkemidler i transportsektoren vil blant annet drøftes der. Stortinget har bedt Regjeringen om å sette måltall for antall lav- og nullutslippskjøretøy i vegtrafikken, herunder personbiler, varebiler, buss og tunge kjøretøy, i 2025, som følger vedtatte klimamål og det teknologiske potensialet fra fagetatene. I alle storbyområder skal økingen i persontransporten skje med kollektiv transport, sykkel og gange (nullvekstmålet). Nullvekstmålet legger sterke føringer på planlegging av fremtidens transportløsninger. Kommuner og fylke spiller en viktig rolle for å lykkes med klimapolitikken. Gjennom bymiljøavtalene kan staten bidra i tillegg til de generelle rammevilkåra.

Jordbruk

Reduserte utslipp av klimagasser, økt lagring av karbon og god klimatilpasning inngår i målstrukturen for landbrukspolitikken, se Prop. 1 S (2015–2016). Jordbruket sine utslipp av metan og lystgass var i 2014 om lag 4,4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, en nedgang på om lag 11 pst. siden 1990. I tillegg kommer utslipp kategorisert i arealbrukssektoren (karbontap fra organisk jord), og utslipp fra bruk av fossilt drivstoff til traktorer og andre maskiner. I en rapport fra februar 2016 om landbruk og klimaendringer ble potensialet for utslippskutt i jordbrukssektoren anslått til 15 pst. fra 2015 og fram til 2030, gitt dagens jordbruksstruktur og matproduksjon. Når utslipp fra transport, bygg og areal i jordbruket inkluderes, er potensialet for utslippsreduksjoner anslått til inntil 20 pst. fram til 2030. Rapporten omtaler ulike tiltak for å realisere potensialet for utslippsreduksjoner, blant annet klimavennlig husdyrdrift og miljøvennlig gjødselhandtering. Det er stor usikkerhet knyttet til disse tiltakene, og gjennomførbarhet, målbarhet og kostnader må utredes nærmere. Miljødirektoratet legger i sin analyse til grunn at overgang til et mer klimavennlig kosthold med redusert forbruk av rødt kjøtt vil kunne bidra til reduserte utslipp dersom det også fører til redusert norsk produksjon av rødt kjøtt. I Norge produseres i dag mindre storfekjøtt enn det forbrukes, og om lag 12 pst. av forbruket dekkes av import. En del av jordbrukets utslipp er knyttet til arealbruken. Utslipp fra dyrket myr (organisk jord) utgjorde om lag 1,75 mill. tonn CO₂ i 2013. Tilførsel av biokull til jordsmonn, restaurering av myr og stans i nydyrking av myr er tiltak som er utredet for å redusere tapet av karbon fra jordbruksjord. Behovet for styrking av virkemiddelbruken vil bli vurdert blant annet i arbeidet med stortingsmeldingen om jordbrukspolitikken som er varslet.

Andre ikke-kvotepliktige utslipp

Det største utslippsreduksjonspotensialet fra oppvarming av bygg er å iverksette det varslede forbudet mot å fyre med mineraloljeolje i bygg fra 2020. I industrien er det et potensiale for utslippsreduksjoner blant annet gjennom energieffektivisering, omlegging fra fossil til fornybar energi og økt bruk av trekull i silisiumkarbidindustrien. Nye tiltak som potensielt kan redusere utslippene av HFK-gass er implementering av EUs reviderte f-gassforordning og en eventuell internasjonal regulering under Montrealprotokollen. I petroleumssektoren kan blant annet tiltak for å gjenvinne metangass og til en viss grad ulike tekniske tiltak for å redusere lekkasjer mv., redusere utslippene. Økt gjenvinning av plast og tekstiler kan muliggjøre utslippsreduksjoner fra avfallsforbrenning/energiforsyning.