Meld. St. 18 (2015–2016)

Friluftsliv — Natur som kilde til helse og livskvalitet

Til innholdsfortegnelse

5 Friluftsloven og allemannsretten

5.1 Innledning

Allemannsretten til ferdsel, opphold og høsting som er nedfelt i friluftsloven er av stor betydning for mulighetene til å utøve friluftsliv.

Friluftsloven fra 1957 ble til i en tid da særlig fotturer og høstingsaktiviteter utgjorde kjernen i friluftslivet i Norge. Konfliktsituasjonene loven tok sikte på å løse gjaldt i hovedsak mellom grunneierinteressene og allmenhetens interesser. Friluftsloven er endret flere ganger siden 1957, senest i 2011. Endringene har bidratt til å klargjøre og styrke allemannsretten.

Friluftslivet i Norge har siden loven ble vedtatt blitt stadig mer mangfoldig. Flere aktiviteter er kommet til og flere brukergrupper deltar i friluftsaktiviteter. Blant annet har velstandsutviklingen ført til at folk bruker fritiden sin annerledes enn hva som var tilfelle for noen tiår siden. Dette vises blant annet ved villighet til å reise lenger, investere i mer utstyr og prøve ut nye friluftslivsaktiviteter. Utviklingen har medført at dagens friluftslivsutøvelse i større grad medfører interessemotsetninger mellom ulike grupper av friluftslivsutøvere, enn hva tilfellet var da friluftsloven ble utarbeidet.

I dette kapitlet behandles først spørsmål knyttet til endringer i friluftsloven eller annet lovverk som følge av et endret og mer mangfoldig friluftsliv i 5.2. Deretter behandles spørsmål om restriksjoner på ferdsel i verneområdene i 5.3. Forholdet mellom grunneier og allmennhet behandles i 5.4. Spørsmål om å fastsette en sentral forskrift til friluftsloven om telting og ferdsel i innmark behandles i 5.5. Regelverket for avgiftsinnkreving for tilgang til friluftslivsområder behandles i 5.6, og spørsmål om endringer i annet lovverk behandles i 5.7.

5.2 Et friluftsliv i endring – utfordringer for allemannsretten

5.2.1 Tilrettelegging for et mangfoldig friluftsliv

Som tidligere omtalt er økt spesialisering, individualisering og differensiering av friluftslivet en økende trend. Friluftslivet i dag er kjennetegnet ved at aktivitetene er mer mangfoldige, at flere reiser i forbindelse med friluftslivsaktiviteter og mer spesialisering innenfor utstyr. Det er en økende tendens til «sportifisering» av friluftslivet, der intensiv trening av ulike aktiviteter i skiløyper og på stier og skogsbilveier er økende. Tilrettelegging og vedlikehold av sti- og løypenett skal derfor imøtekomme alt fra barnefamilier og eldre, til personer som trener for konkurranser. Bedre utstyr og tilrettelegging gir høyere fart langs stier og turveier. Flere aktiviteter som utøves i høy hastighet kan medføre både farlige situasjoner, samt økt irritasjon og aggresjon mellom brukerne.

I dette mangfoldet av friluftslivsaktiviteter og utøvere med ulike ambisjoner og målsetninger, er det viktig at alle tar hensyn til hverandre og viser aktsomhet. Ulikheten i mål og ambisjoner med friluftslivsutøvelsen skaper en tendens til økende konflikter mellom friluftslivsutøverne.

Forskning tyder på at utviklingen mot et mer mangfoldig friluftsliv vil fortsette. Dette, sammen med økende urbanisering og økende deltakelse i friluftsliv, kan innebære ytterligere utfordringer for allemannsretten, da en rekke aktiviteter vil foregå samtidig og for en stor del på de samme områdene og i de samme traseene. Det kan da oppstå spørsmål om behov for økt regulering eller tilrettelegging for ulike typer ferdsel.

Reguleringer kan innebære at ulike aktiviteter begrenses til bestemte tidspunkt eller til bestemte arealer. Slik regulering kan vedtas av kommunene i lokale forskrifter etter friluftsloven § 2 eller § 15. Det er eksempelvis visse steder satt begrensninger på bruk av sykkel og hest. Økt bruk av forskrifter kan ensidig ramme enkelte allemannsretter. Forbud i enkelte områder eller etter visse traseer, kompenseres ikke med tilsvarende nye muligheter andre steder. Over tid kan dette redusere muligheten til utøvelse av et mangfoldig friluftsliv. Mer segregering av et økende antall aktiviteter medfører økt arealdisponering, og kan skape nye konflikter.

Dersom det i stor grad vedtas lokale forskrifter som regulerer friluftsliv, kan det bli krevende å holde seg orientert om hvilke aktiviteter som kan utøves de enkelte steder. Dette kan oppleves som en barriere for å drive friluftsliv. Fastsettelse og håndheving av lokale forskrifter kan også være ressurskrevende for kommunene.

Straffesanksjonering vil dessuten i de fleste tilfeller være en lite aktuell reaksjonsform for denne type overtredelser. Forskriftsregulering er også lovteknisk krevende, ved at det kan være vanskelig å definere hvilke aktiviteter som eventuelt skal begrenses, og til hvilke arealer. Eksempelvis vil det ved forskriftsfesting av forbud mot bruk av sykkel i skiløyper lett oppstå spørsmål om når det er nok snø til at forbudet bør tre i kraft på høsten, samt når det bør oppheves om våren.

Et alternativ til økt regulering kan være økt satsing på veiledning om allemannsretten, herunder plikten til hensynsfull og aktsom opptreden. Friluftslovens § 11 gir en generell plikt til å opptre varsomt og hensynsfullt for å ikke volde skade eller ulempe for grunneier, bruker eller andre, eller påføre miljøet skade. Bestemmelsen omtales gjerne som en «allemannsplikt». De fleste konfliktene i dagens friluftsliv vil etter regjeringens oppfatning kunne løses dersom aktsomhetsplikten i friluftsloven § 11 etterleves. En rekke frilufts- og idrettsorganisasjoner har gått sammen om å konkretisere «allemannspliktene» som rettesnorer for god oppførsel. Regjeringen ser dette som et viktig konfliktdempende tiltak, og vil oppfordre kommunene til å forsøke å løse konflikter gjennom veiledning og tilrettelegging før det vurderes forskrifter som innskrenker allemannsretten.

Figur 5.1 Dyrhaugsryggen, Hurrungane.

Figur 5.1 Dyrhaugsryggen, Hurrungane.

Foto: Halvor Dannevig.

Boks 5.1 Allemannspliktene

Den Norske Turistforening, DNT ung, Norsk Organisasjon for Terrengsykling, Norges Padleforbund, Norges Kiteforbund og Brettseilerne på Lista har sammen satt opp et sett med retningslinjer om naturvennlig og hensynsfull ferdsel i norsk natur.

1. Kjenn allemannsretten

Allemannsretten gir oss rett til hensynsfull ferdsel, opphold og høsting i utmark uavhengig av hvem som er grunneier. Utmark er udyrket mark og omfatter det meste av vann, strand, myr, skog og fjell. Allemannsretten gjelder ikke på innmark, hage, gårdsplasser, hus- og hyttetomter eller industriareal. Innmark er all dyrket jord, altså åker, eng og kulturbeite i aktiv bruk. Du kan likevel ferdes på frossen eller snødekt innmark.

2. Vis hensyn til natur- og kulturverdier

Unngå skade på gjenstander eller områder med kulturhistorisk verdi. Kulturminner og kulturmiljøer er viktig for opplevelsen av landskapet og den historiske forståelsen av stedene du besøker. Både arkeologiske kulturminner og byggverk kan være fredet eller verneverdig.

3. Vis hensyn til andre friluftslivsfolk

Opptre hensynsfullt ovenfor folk du møter. Oppstår det uenighet om ferdsels- eller oppholdsrett skal alle bidra til å finne gode løsninger. Friluftsloven er skrevet med tanke på at uenighet skal løses i fellesskap.

4. Vis hensyn til beboer og grunneier sine interesser

På hytter og boliger nær utmark har folk rett til en privat sone. Hva som vurderes som tilstrekkelig må du selv bedømme i hvert enkelt tilfelle. Terrengets utforming, vegetasjonen, avstand, type aktivitet og lydnivå vil ofte være avgjørende faktorer. Uten grunneiers tillatelse kan du ikke telte nærmere enn 150 meter fra bebodd hus eller hytte.

Oppfør deg slik at du ikke gjør skade på grunneiers eller andres næringsaktivitet. Pass for eksempel på at du ikke skader gjerder, lukk porter etter deg og unngå skade på skogplantefelt. Du kan tenne bål i vinterhalvåret, men også i sommerhalvåret så lenge du ikke befinner deg i eller nær skogsmark. Det er likevel et generelt forbud under forhold som kan føre til brann, som ved tørke eller sterk vind. Husk å slukke bålet før du drar.

5. Rydd opp etter deg

Hovedregelen er at du skal forlate et område i en stand som er hyggelig for andre å komme til, og at alt du bringer med deg ut i naturen også skal tas med tilbake. Papir kan brennes på bålet, organisk avfall kan gjemmes i naturen, mens plast tas med hjem. Det er også en god vane å ta med søppel som andre har lagt fra seg.

Kunnskap om allemannsretten er viktig ikke bare for å unngå konflikter, men også for å sikre oppslutning om friluftslivet. Allemannsretten gir vide muligheter til meningsfulle og attraktive fritidsaktiviteter i naturen. Siden en del barn og unge ikke deltar i friluftslivsaktiviteter, er det viktig at det aktivt informeres om allemannsretten. Regjeringen mener det er viktig at fylkeskommuner, kommuner og frivillige organisasjoner samarbeider om informasjonsopplegg om allemannsretten.

Flerbruk og sameksistens på samme areal er en forutsetning for en bredest mulig friluftslivsdeltakelse. Tilrettelegging for flere aktiviteter i samme trasé vil kunne bidra til å dempe konflikter. Eksempelvis kan det parallelt med skispor opprettes trase for gående og syklende. Tilretteleggingen i Tromsømarka (boks 6.4) er et godt eksempel på tilrettelegging for flerbruk. Samtidig må grad av tilrettelegging tilpasses, slik at naturgrunnlaget og opplevelseskvalitetene ikke forringes. Det må også finnes traséer for de som ønsker mindre grad av tilrettelegging. Det må også tas hensyn til næringsutøvelse gjennom jord- og skogbruk, som i de fleste tilfeller drives på det samme arealet. For eksempel vil tilrettelegging for flere aktiviteter og næringsutøvelse i samme trasé kunne bidra til å dempe konflikter, men det kan utløse krav om kompensasjon til grunneier.

Figur 5.2 Fra Tromsømarka. Tilrettelegging for flere ferdselsformer i samme trasè.

Figur 5.2 Fra Tromsømarka. Tilrettelegging for flere ferdselsformer i samme trasè.

Foto: Henrik Romsaas.

Boks 5.2 Undervisningsopplegg om allemannsretten

I forbindelse med Friluftslivets år har regjeringen i samarbeid med Norsk Friluftsliv, Friluftsrådenes Landsforbund, Den Norske Turistforening, Naturfagsenteret og Landslaget for fysisk fostring i skolen utviklet et elektronisk undervisningsopplegg om allemannsretten, i samarbeid med Gyldendal undervisning. Opplegget er laget i nettstedet Salaby, og er et tverrfaglig opplegg fra 1. til 10. trinn, med filmer, musikk og spill, lesetekster, tips til uteaktiviteter og tester. Her kan barna lære om rettigheter og plikter i naturen, og lærerne kan få praktiske tips til aktiviteter de kan gjøre sammen med barna. På nettsidene kan en for eksempel møte Villmarksjenta og høre henne fortelle om turene sine, høre Helge Jordal synge «Jeg gikk en tur på stien», eller se filmserien «Veddemålet», om pappa som tror han er bedre enn barna sine til å klare seg ute.

Sidene er lagt opp til å kunne brukes tverrfaglig i fagene norsk, kroppsøving, mat og helse, musikk, naturfag og matematikk. Det foreligger lærerveiledning og kompetansemålsoversikt til innholdet.

Sidene ble lansert til skolestart 2015, og vil bli videreført i årene fremover. Regjeringen vurderer at dette er et godt verktøy for å lære barn og unge om rettigheter og plikter for ferdsel i naturen, og for å inspirere til bruk av naturen i undervisningen i skolen, som igjen vil bidra til at barn og unge får interesse for natur og friluftsliv.

Norges Orienteringsforbund (NOF) inngikk en avtale i 1989, med berørte interesseorganisasjoner i samråd med Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet og Direktoratet for naturforvaltning. Avtalen innebærer en gjensidig utveksling av informasjon mellom myndigheter og NOF. Orienteringsforbundet plikter å opplyse grunneiere, kommune og fylke om aktiviteter, samtidig som fylkesmennenes miljøvernavdelinger gir informasjon om vernede områder og områder med naturfaglige verdier. Dette danner grunnlag for hvordan de ulike orienteringslagene utarbeider sine aktivitetsplaner, og sikrer at aktivitetene kan gjennomføres på en mest mulig skånsom måte for naturmiljø og rettighetshavere.

Som ledd i informasjonsarbeidet om allemannsretten vil det elektroniske undervisningsopplegget om allemannsretten som ble utviklet i forbindelse med Friluftslivets år 2015 bli videreført (se boks 5.2).

5.2.2 Tilpasning av friluftsloven til nye friluftslivsaktiviteter

Ferdselsretten i utmark er den mest grunnleggende og viktigste delen av allemannsretten. Denne ferdselsretten er en forutsetning for utøvelse av friluftsliv.

Friluftslivet er i stadig endring, og det er i dag en rekke friluftsaktiviteter som ikke var aktuelle da friluftsloven ble utarbeidet. I tillegg er grøntområder i bebygde områder mer brukt til friluftslivsaktivitet enn tidligere.

Friluftslovens bestemmelser om ferdsel og opphold er til en viss grad konkretisert til avgrensede aktiviteter. Eksempelvis er det i § 2 lovfestet en generell adgang til å ferdes «til fots». Når det gjelder ferdsel med fremkomstmidler er det fastsatt at det kan ferdes med

«ride- eller kløvhest, kjelke, tråsykkel eller liknende på veg eller sti i utmark og over alt i utmark på fjellet».

Dagens regulering kan skape tvil om hvilke aktiviteter som er tillatt, og hvor. Et alternativ til en slik konkret opplisting av ulike aktiviteter er at loven gir en generell adgang til ikke-motorisert ferdsel i utmark. Retten til å ferdes i vassdrag er regulert på denne måten, gjennom vannressursloven § 16.

Regjeringen ønsker å legge til rette for nye friluftsaktiviteter uten at naturverdier og øvrig friluftsliv blir skadelidende. Regjeringen vil derfor vurdere å endre friluftslovens bestemmelser om ferdsel i utmark etter mønster av ferdselsbestemmelsen i vannressursloven. Det vil dermed ikke oppstå spørsmål om eksempelvis klatring, bruk av rulleski, hundespannkjøring, kiting eller paragliding er omfattet av ferdselsretten.

Boks 5.3 Sykkelvettregler for Oslomarka

I en del naturområder, særlig i nærheten av de større byene, kan det oppstå konflikter mellom gående og syklende, både på stiene og på turvegene. Særlig sykling i stor fart kan skape utrygghet for andre brukere av Marka.

I Oslomarka har derfor friluftslivsorganisasjonene, naturvernorganisasjonene, sykkelforeninger og Oslo kommune gått sammen og laget sykkelvettregler, og etablert Samarbeidsforum for sykling i Marka, etter initiativ fra Oslo og Omland Friluftsråd.

Målet med reglene er at både syklister og andre brukere av Marka skal kunne ferdes i Marka uten å komme i konflikt med hverandre eller skape utrygghet.

Sykkelvettreglene for Oslomarka

  1. Bidra til trivsel og trygghet i Marka. Vær positiv, oppmerksom og hensynsfull overfor alle brukere.

  2. Bruk hjelm, hansker, ringeklokke og lys. Sjekk sykkelen før turen. Ta med verktøy og lappesaker.

  3. Avpass fart og kjøring etter egne ferdigheter, turveiens vanskelighetsgrad, føreforhold og antall folk på turveiene.

  4. Sykle slik at du unngår at folk blir skremt og føler seg utrygge.

  5. Senk farten der turvei eller sti er uoversiktlig, svingete eller bratt. Husk at det også er biltrafikk i Marka.

  6. Varsle med ringeklokke og brems ned i god tid før du passerer andre.

  7. Brems ned til gangfart når du møter barn, eldre, funksjonshemmede, hunder og hester.

  8. Unngå å sykle i for store grupper.

  9. Legg turen til nye spennende steder. Unngå de mest brukte utfartsstedene, særlig i helgene.

  10. Unngå å skade naturen ved stisykling. Vær varsom ved fuktige områder. Ikke lag bredere sti.

En annen praktisk konsekvensens av at ferdselsretten etter friluftsloven defineres generelt, er at dagens regulering av ferdsel med visse fremkomstmidler oppheves. Dette vil utvide ferdselsretten. Blant annet vil det bli tillatt å sykle i utmark utenfor vei og sti. I dag er dette bare tillatt i fjellet. Bruk av hest som fremkomstmiddel, både riding og med hest og vogn, innebærer imidlertid særskilte utfordringer. Det vil derfor som del av vurderingene av endringer i friluftsloven, vurderes om slik bruk skal følge de samme reguleringer som gjelder i dag.

Når det gjelder ferdsel i innmark mener regjeringen at det fortsatt bør gjelde et generelt skille mellom ferdsel til fots, og ferdsel med fremkomstmidler, slik det i dag er regulert gjennom friluftsloven § 3 og § 3a.

Figur 5.3 Terrengsykling vinterstid i Oslomarka.

Figur 5.3 Terrengsykling vinterstid i Oslomarka.

Foto: Christian Løverås.

5.3 Ferdsel i verneområdene

Regulering av organisert ferdsel i nasjonalparker

Organisert ferdsel er regulert i de fleste av nasjonalparkene. Tidligere var det forbud mot kommersiell turisme i enkelte nasjonalparker. Disse reguleringene ble fjernet som en oppfølging av St.prp. nr. 65 (2002–2003) der den den såkalte «fjellteksten» ble presentert. Her het det at regjeringen ville oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det da var formulert i vernebestemmelsene til tre nasjonalparker. Bakgrunnen for dette var at departementet mente nasjonalparkene i større grad skulle kunne benyttes i forbindelse med næringsutvikling.

Det har imidlertid fortsatt vært et skille mellom kommersiell og ikke-kommersiell aktivitet i de fleste nasjonalparkforskriftene, ved at det som utgangspunkt har vært fastsatt søknadsplikt for kommersiell ferdsel, uavhengig av virksomhetens påvirkning på verneverdiene, mens en del annen organisert ferdsel ikke har vært regulert.

Regjeringen mener det bør være likebehandling av kommersiell og ikke-kommersiell aktivitet, og at oppmerksomheten bør rettes mot i hvilken grad ulike aktiviteter kan påvirke verneverdiene i det enkelte tilfelle. Dette er også i tråd med føringene i forarbeidene til naturmangfoldloven, jf. Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) side 411, der det understrekes at det i behandlingen av saker om organisert ferdsel skal være avgjørende i hvilken grad aktiviteten skader verneverdiene, ikke om den er kommersiell. Regjeringen vil endre nasjonalparkforskriftene slik at det utslagsgivende kriteriet for om organisert ferdsel er søknadspliktig er om ferdselen kan skade verneverdiene. Det vil i denne sammenhengen også sees på eventuelle konsekvenser for grunneierne og de bruksberettigede i nasjonalparkene.

Regulering av ulike friluftslivsaktiviteter i verneområder

Bruk av sykkel er særregulert i en rekke verneforskrifter. I mange nasjonalpark- og landskapsvernforskrifter er slik bruk avgrenset til konkrete traseér som er utpekt i forvaltningsplan. Det er utpekt relativt få slike traséer i de ulike planene. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet foretok en gjennomgang av restriksjoner på nye ferdselsformer i 2011–2012 som en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak 17. juni 2011 om å fjerne restriksjoner på nye friluftsformer i norsk natur. Som følge av gjennomgangen kan det stilles spørsmål ved om dagens generelle regulering av sykling er nødvendig av hensyn til terrengslitasje. Forskning kan tyde på at terrengsykling ikke uten videre sliter ned stier og vegetasjon i særlig større grad enn fotturister. En etterfølgende rapport fra NINA (Rapport 1182 Effekter av ferdsel og friluftsliv på natur) peker i samme retning. Men dette varierer blant annet med syklistens adferd og terrenget/jordsmonnet. Under noen forhold kan det se ut til at syklister gir mindre slitasje, mens under andre forhold medfører sykling mer slitasje enn ferdsel til fots.

Regjeringen vil foreslå at det i utgangspunktet skal være tillatt å sykle på eksisterende veier, stier og kjørespor i nasjonalparkene og i landskapsvernområdene, og vil endre verneforskriftene i tråd med dette. Nasjonalpark- og verneområdestyrene vil imidlertid få mulighet til å regulere slik ferdsel i nærmere angitte områder dersom verneformålet tilsier det. Endringene vil medføre at sykling som et utgangspunkt blir tillatt i store områder hvor det i dag er forbudt. Organisert ferdsel som kan skade verneverdiene vil fortsatt være søknadspliktig, jf. omtale ovenfor.

I noen områder er det viktig at ferdsel reduseres eller unngås av hensyn til villreinen. Det vil derfor ved gjennomgangen av de enkelte verneforskriftene særlig vurderes om dagens reguleringer av bruk av sykkel skal videreføres helt eller delvis i de områdene som er viktige for villrein. Ved disse vurderingene vil det blant annet legges vekt på føre-var-prinsippet.

Det kan i visse tilfeller oppstå konflikter mellom ferdsel til fots og ferdsel på sykkel. Slike konflikter bør primært håndteres etter friluftsloven, og ikke gjennom vernebestemmelsene, dersom tilrettelegging eller veiledning ikke er tilstrekkelig, jf. kapittel 5.2.

Klima- og miljødepartementet har satt i gang forskning om ferdsel og påvirkning på verneverdiene i verneområdene. NINA rapport 1182 om effekter av ferdsel og friluftsliv på natur er et viktig bidrag i denne forbindelse. Det er videre planlagt feltstudier under norske forhold for å supplere faggrunnlaget, særlig knyttet til slitasje forbundet med sykling. I forbindelse med at det skal utarbeides besøksstrategier for nasjonalparkene, vil denne forskningen kunne benyttes der nasjonalparkstyrene vurderer behov for eventuelle reguleringer langs enkelte traséer eller i visse områder.

Klima- og miljødepartementet har videre initiert forskning om ferdsel i områder vernet av hensyn til fugleliv, som en del av oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak fra 2011. Dette særlig som følge av konfliktene knyttet til ulike vannsportaktiviteter som brettseiling, bølgesurfing og kiting i visse verneområder langs kysten. Siktemålet er å få et bedre kunnskapsgrunnlag i forvaltningen av disse områdene, og et bedre grunnlag for utarbeidelse av nye og reviderte forvaltningsplaner for områdene. Det vises her blant annet til NINA rapport 851 «Kunnskapsoversikt over effekter av forstyrrelser på fugler: Innspill til forvaltningsplaner for Lista- og Jærstrendene», NINA Rapport 994 «Metodeutprøving for fugl-ferdsel-prosjektet. Forsøk på Lista våren 2013» og NINA rapport 998 «Brettseiling, kiting og surfing på Lista».

Det er også iverksatt et ytterligere forskningsprosjekt på dette området med tittelen «Samlet belastning av ferdselsrelaterte forstyrrelser på fugl i Jærstrendene landskapsvernområde».

Regjeringen mener at verneinteressene knyttet til fuglelivet må ha forrang fremfor andre interesser i fuglefredningsområdene. Dette er relativt små områder, som er svært viktige for mange fuglearter. En rekke av disse artene har dessuten en uheldig bestandsutvikling, og den samlede belastningen på fuglelivet i områdene er allerede stor. Noen områder er viktige gjennom hele året, mens andre er særlig viktige kun i perioder, og ferdselsrestriksjonene er satt spesifikt for hvert område ut fra dette. I Jærstrendene landskapsvernområde er det differensierte regler, og vannsport er tillatt alle steder bortsett fra i syv fuglefredningsområder. I disse fuglefredningsområdene er vannsport forbudt i vinterhalvåret mellom 1. oktober og 31. mars, fordi fuglene overvintrer der og er spesielt sårbare for forstyrrelser i denne perioden. På Lista er det forbud mot vannsportaktiviteter i fuglefredningsområdene gjennom hele året.

Regjeringen vil utvikle besøksstrategier for verneområdene på Jærstrendene og Lista på samme måte som det nå utvikles for nasjonalparker. Hensikten er å tilrettelegge mer for ferdsel i de områdene der verneverdiene tåler dette, og kanalisere ferdselen utenom de områdene der dyrelivet er sårbart i de periodene av året der det er behov for det. Slike besøksstrategier utvikles av forvaltningsmyndighetene i tett samarbeid med friluftsorganisasjoner, kommuner og næringsliv, og følges opp med skilting og tilrettelegging. I besøksstrategiarbeidet vil det også bli vurdert om dagens forskriftsreguleringer av vannsport i fuglefredningsområdene bør endres.

I arbeidet med økt skogvern legges det opp til at det i nye naturreservater åpnes for sykling på eksisterende stier og veier dersom verneverdier i området ikke er vurdert å være sårbare for slik påvirkning. I nye skogreservater er det ikke lengre fastsatt særskilt forbud mot teltleire, i motsetning til tidligere forskrifter. Idrettsarrangementer er i utgangspunktet forbudt, men kan etter søknad gjennomføres i begrenset omfang. Skirenn, terrengløp på eksisterende stier og o-løp er eksempler på idrettsarrangementer som i mange tilfeller kan gjennomføres uten å skade verneverdiene, og som i slike tilfeller vil kunne tillates etter søknad.

Våren 2015 ble det opprettet ni naturreservater i Oslomarka. I verneplanprosessen ble det særlig diskutert i hvilken grad ferdselsaktiviteter skulle være underlagt søknadsplikt. På bakgrunn av denne prosessen har Klima- og miljødepartementet iverksatt en gjennomgang av malene for utarbeidelse av verneforskrifter, som kan resultere i ytterligere endringer i restriksjonsnivå i verneområdene.

Figur 5.4 Rondvassbu. Betjent turistforeningshytte i Rondane nasjonalpark, Norges første nasjonalpark, opprettet i 1962.

Figur 5.4 Rondvassbu. Betjent turistforeningshytte i Rondane nasjonalpark, Norges første nasjonalpark, opprettet i 1962.

Foto: DNT Oslo og Omegn.

5.4 Grunneiers og allmennhetens interesser

Friluftsloven gir vide rettigheter for allmennheten. Men loven gir også en beskyttelse av grunneiers interesser. Dette gir seg blant annet utslag i bestemmelsene om begrenset ferdselsrett på innmark, ved at det ikke er lov å benytte private brygger uten samtykke og ved at eier har anledning til å bortvise folk som opptrer hensynsløst eller skader eiendommen.

Den mest sentrale reguleringen i friluftsloven når det gjelder grensedragningen mellom grunneiers interesser og rettigheter og allmennhetens rettigheter er skillet mellom innmark og utmark. I utmark har allmennheten vesentlig mer omfattende rettigheter enn i innmark.

Friluftsloven § 1a definerer hvilke arealer som skal regnes som innmark, og hvilke arealer som skal regnes som utmark. Bestemmelsene gir til dels omfattende rom for skjønn, og grensedragningen av hva som kan regnes som innmark er utviklet gjennom omfattende rettspraksis. Særlig har det vært spørsmål om hvilke arealer som kan regnes som «hustomter», og dermed anses som innmark, og hvilke arealer som er innmark fordi

«…. allmenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier, bruker eller andre.» (friluftsloven § 1a)

Regjeringen vil klargjøre grensen mellom utmark og innmark nærmere i revisjonen av rundskrivet til friluftsloven. Gjennom siste års praksis og uttalelser fra Høyesterett vil departementet klargjøre temaet gjennom veiledning og rundskriv. Regjeringen ser ikke behov for en lovendring på dette området. Bestemmelsen i friluftsloven § 11 om ferdselskultur og plikt til hensynsfull og varsom ferdsel er svært viktig for å unngå konflikter mellom allmennhet og grunneiere. Det er derfor viktig å spre kunnskap om denne plikten, jf. kapittel 5.2.

Ikke minst for å dempe konflikter mellom allmennheten og grunneiere er tilrettelegging for ferdsel viktig. Ved å skilte stier kan ferdsel kanaliseres slik at ulemper for grunneier reduseres. Oppsetting av søppelkasser og toaletter er andre tiltak som kan være viktige for å unngå at ferdsel skaper ulemper for grunneiere. Slik tilrettelegging for friluftsliv krever i utgangspunktet samtykke fra grunneier. Det er viktig at grunneiere og eventuelt deres organisasjoner involveres tidlig i prosesser hvor det planlegges tilrettelegging for friluftsliv.

5.5 Telting i utmark og ferdsel i skogplantefelt og innmark

Ved endringene i friluftsloven i 2011 ble det vurdert å endre lovens regler om minsteavstand for telting. Resultatet ble at departementet i friluftsloven § 9 ble gitt adgang til å gi forskrift om å avvike minsteavstandsgrensene i kystnære områder.

Friluftsloven fastsetter en 150-metersregel for bruk av telt, jf. friluftsloven § 9. Dette innebærer at

«Telt må ikke settes opp så nær bebodd hus (hytte) at det forstyrrer beboernes fred og i hvert fall ikke nærmere enn 150 meter».

Miljødirektoratet sendte 24. april 2013 på høring forslag til forskrift om telting i kystsonen etter oppdrag fra Klima- og miljødepartementet.

Forslaget innebar at telt kunne settes opp inntil 50 meter fra bebodd hus eller hytte i strandsonen langs store deler av kysten. Bakgrunnen for forslaget er at det på de tettest bebygde områdene ofte er vanskelig å finne teltplasser. Forslaget møtte relativt bred motstand i høringen. Innvendingene gjaldt både at regelverket ble komplisert, og at forslaget ville skape ulemper for grunneierne.

I samme høring ble det også foreslått forskriftsbestemmelser som utfylte den generelle aktsomhetsplikten ved ferdsel i skogplantefelt og ved ferdsel på private veier i innmark.

Bakgrunnen for disse bestemmelsene var også endringene i friluftsloven i 2011. Det ble her åpnet for ferdsel i skogplantefelt og på sti og vei gjennom innmark som leder til utmark. Forslagene om forskrift med aktsomhetsregler møtte også en del motstand i høringen.

Flere av høringsinstansene mente regelverket ble uoversiktlig dersom det er nødvendig å forholde seg til både lover, forskrifter og rundskriv for å kunne sette opp et telt eller avgjøre hvor og hvordan man kan ferdes.

Regjeringen ønsker på bakgrunn av høringen ikke å fastsette forskrift til friluftsloven om telting og med ytterligere regulering av ferdsel i innmark og skogplantefelt. Presisering av aktsomhetsregler om ferdsel i innmark og skogplantefelt vil bli inntatt i revidert rundskriv til friluftsloven. Videre vil informasjon og opplæring om plikten til varsom og hensynsfull ferdsel prioriteres, jf. kapittel 5.2.

For å bedre adgangen til telting i strandsonen ønsker regjeringen å oppfordre kommunene til å gå igjennom restriksjonene på telting i offentlige friluftslivsområder, fremfor at staten fastsetter en generell forskrift om telting i strandsonen. Dette behandles i kapittel 6.4.3.

5.6 Innkreving av avgifter etter friluftsloven § 14

Friluftsloven § 14 regulerer adgangen til å ta betaling for tilgang til friluftsområder. I de senere år har det blant annet oppstått spørsmål om betaling for kunstsnøløyper og reguleringer knyttet til såkalte «via ferrata» anlegg.

Friluftsloven ble til i en tid da det ikke fantes maskinpreparerte løyper eller kunstsnø, og bygger på prinsippet om at ferdsel i naturen i utgangspunktet skal være gratis. Debatten om at det skal være tillatt å kreve avgift for skiløyper er delvis kommet som et resultat av mindre snørike vintre og et behov fra dem som preparerer løyper slik at de får dekket kostnadene med tilrettelegging. Standarden på skiløypene er gradvis blitt bedre, og kostnadene med tilrettelegging og preparering er blitt høyere.

Den frivillige brukerbetalingen reguleres ikke av friluftsloven. Slike ordninger er også vanlige gjennom medlemskap i løypelag og velforeninger. Obligatorisk avgift for å benytte skiløyper som ligger i utmark reguleres i utgangspunktet av friluftsloven § 14. Skituneller og skistadioner er å anse som innmark. På disse anleggene er det ikke ferdselsrett, og disse tilfellene faller dermed utenfor problemstillingen om brukerbetaling. Friluftsloven § 14 åpner for at det kan avkreves en rimelig avgift for såkalte «opparbeidede friluftsområder». Begrensningen ligger i at avgiften ikke må

«…. stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket.»

Spørsmålet om slik avgift var særlig diskutert ved revisjonen av friluftsloven i 1996–1997, og det følger av lovforarbeidene at § 14 ikke gir adgang til å legge avgift på skiløyper, stier og lignende.

I en tid der inaktivitet og stillesitting er blitt en utfordring, mener regjeringen at det ikke skal åpnes for en utvidelse av adgangen til å avgiftsbelegge ferdsel i skiløyper i utmark. Det er viktig med enkel tilgang til naturen, og at det er gratis å ferdes og oppholde seg i utmark.

Det har de siste årene særlig blitt stilt spørsmål om hvilke regler som gjelder for avgrensede skianlegg hvor det enten ved hjelp av kunstsnø, eller snø lagret fra foregående sesong, anlegges skispor på et begrenset område, gjerne på asfaltert underlag.

Slike anlegg vil i noen tilfeller kunne være mer naturlige å anse som idrettsanlegg og innmark, hvor friluftslovens bestemmelser om fri ferdsel og tilhørende begrensninger for brukerbetaling ikke kommer til anvendelse. Regjeringen vil tydeliggjøre hvilke idrettsanlegg som skal regnes som innmark gjennom veiledning i rundskriv til friluftsloven.

De senere årene har det også flere steder blitt etablert ulike typer installasjoner/anlegg i fjellet, såkalte «via ferrata», der folk kan ferdes langs boltede anlegg ved hjelp av enkelt sikringsutstyr. Dersom eiere av slike anlegg skal ta avgift for alminnelig ferdsel i disse anleggene, må dette skje etter friluftsloven § 14, ved at kommunen gir tillatelse. Uten slik tillatelse kan det ikke forbys eller settes opp skilt som hindrer allmenn ferdsel. Eiere av anlegg kan derimot ta betalt for leie av utstyr eller kjøp av guidetjenester i anlegget uten nærmere tillatelse. Eventuelle andre reguleringer av ferdsel i slike anlegg kan skje i kommunal forskrift etter friluftsloven § 15. Selve anleggelsen av slike installasjoner kan også innebære at det kreves tillatelse etter plan- og bygningsloven kapittel 20. Dette skjer etter en konkret vurdering av det enkelte anlegg.

Boks 5.4 Sykkelstier i Trysil – gratis for brukerne

Trysil har de senere årene satset betydelig på terrengsykling i turistsammenheng, med mål om å bli Skandinavias største sykkeldestinasjon om sommeren. Det er etablert flere traséer for stisykling i utmarka med ulik vanskelighetsgrad. Personer i alle aldre og med ulike forutsetninger bruker tilbudet, ikke minst mange barnefamilier.

Det er gjennomført betydelig tilrettelegging av stiene, som alle kan benyttes kostnadsfritt. Kostnadene til etableringen av sykkelstiene er delt mellom flere reiselivsbedrifter, Trysil kommune, Hedmark fylkeskommune og Innovasjon Norge.

Satsingen har generert økt besøk av turister, som gir økt inntjening til reiselivsbedriftene i området, og dermed både sikrer og øker antall arbeidsplasser i kommunen. Reiselivsnæringen har derfor funnet det formålstjenlig å gå inn med midler til utvikling av sykkelstiene. For kommunen er dette en satsing som i stor grad vil skape og opprettholde arbeidsplasser. En sykkelstirunde som ble åpnet 19. juni 2015 hadde fra åpningen og ut september måned blitt syklet nesten 15 000 runder.

Hytteeiere sier at med den nye sommeraktiviteten bruker de hyttene mer. Resultatet av dette er mer friluftslivsaktivitet og lokal verdiskaping.

Det er langsiktige planer om en økning av sykkelstier i kommunen. Reiselivsnæringen har beregnet at det vil gi en betydelig økning i antall kommersielle gjestedøgn om sommeren og at antall helårsarbeidsplasser vil øke. Sykkelstiene i Trysil er et godt eksempel på at det kan gjennomføres kostnadskrevende tilretteleggingstiltak i utmark, uten at bruken av anleggene avgiftsbelegges.

5.7 Vurdering av andre lover og regelverk

Regjeringen har i arbeidet med meldingen også vurdert behov for endringer i annet lovverk som kan fremme eller hindre friluftsliv, utover friluftsloven og verneforskriftene. Mange lover har betydning for hvordan vi kan utøve friluftsliv. I tillegg til de endringer i friluftsloven og i verneforskriftene for nasjonalparkene som er beskrevet over, mener regjeringen at regelverket for bruk av el-sykler i utmark bør tydeliggjøres og mykes opp. Bruk av el-sykler i utmark er forbudt etter motorferdselloven. I utgangspunktet bør el-sykler som likestilles med vanlige sykler etter veitrafikkloven – det vil si el-sykler med begrenset effekt og hastighet – tillates på veg og sti i utmark. Det er derfor sendt på høring forslag om endring av regelverket for bruk av el-sykler i utmark.

Regjeringen ser ikke behov for endringer i annet lovverk.

En god og gjennomtenkt arealplanlegging etter plan- og bygningsloven er det viktigste virkemiddelet for å ivareta arealer som er verdifulle for friluftsliv. Behovet for at det blir avsatt gode og tilstrekkelige arealer til friluftsliv er nærmere beskrevet i kapittel 6.

5.8 Tiltak

Regjeringen vil:

  • Endre friluftslovens ferdselsbestemmelser for utmark, slik at det åpnes for nye ikke-motoriserte ferdselsformer i friluftslivet

  • Åpne for sykling på stier og veier i nasjonalparker og landskapsvernområder

  • Vurdere reguleringene av bølgesurfing, brettseiling, kiting mv. i enkelte verneområder

  • Endre regelverket for organisert ferdsel i nasjonalparkene slik at det blir likebehandling mellom kommersielle og ikke-kommersielle aktiviteter

  • Bidra til informasjonsarbeid om allemannsretten, herunder informasjon om plikten til varsom og hensynsfull ferdsel

  • Stimulere til økt samarbeid mellom landbruket, kommuner og frivillige organisasjoner om tilrettelegging for friluftsliv i landbruksområdene, herunder samarbeid om veier, stier, løyper og parkeringsplasser

  • Klargjøre nærmere grensen mellom utmark og innmark i revisjonen av rundskrivet til friluftsloven

Til dokumentets forside