5 Utenriksdepartementets oppgaver og nasjonalt samarbeid om eksportkontroll
Hendelser i verden og i internasjonale relasjoner har stor innvirkning på arbeidet med eksportkontroll. Norsk politikk og myndighetsutøvelse må enhver tid må se hen til og tilpasse seg det nasjonale, det regionale og globale sikkerhetsbildet. Politiske vurderinger og praksis kan måtte endre seg raskt i noen tilfeller. Utbruddet av krig i Ukraina i 2022 er et eksempel på dette. Krigen har også bidratt til å aktualisere interessekonflikter mellom land, med ringvirkninger for hvilke strategiske hensyn Norge må ta innen eksporten av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og kunnskap.
5.1 Utenriksdepartementets oppgaver
Utenriksdepartementets oppgaver som myndighet for den strategiske eksportkontrollen i Norge består av forvaltningsoppgaver, samt politikk- og regelverksutvikling. Dette inkluderer utvikling av norsk eksportkontrollpolitikk, ivaretagelse av norske interesser i et omfattende multilateralt samarbeid, veiledning og informasjonsvirksomhet overfor næringslivet og akademia, behandling av søknader om eksportlisenser, rapportering om eksport, og håndhevelse av eksportkontroll- og sanksjonsregelverket. Departementet er også ansvarlig for håndhevelse av sanksjonsregimer som er vedtatt i FNs sikkerhetsråd og for restriktive tiltak vedtatt av EUs råd som Norge har sluttet seg til.
Behovet for tilpasning, styrket kompetanse og ressurser følger også av mer langsiktige utviklingstrekk. Fremvoksende teknologier er et eksempel på dette. For Utenriksdepartementet medfører dette sammensatte og dynamiske sikkerhetsbildet at det er flere søknader å behandle, mer komplekse vurderinger å foreta, og potensielt større konsekvenser for de involverte partene. Organiseringen og dimensjoneringen av eksportkontrollarbeidet må vurderes for å best møte disse utfordringene.
Regjeringen vil fortsatt sikre at eksportkontrollarbeidet er dimensjonert riktig og har nødvendig kompetanse, tilstrekkelige ressurser og organisering for å kunne ivareta oppgavene på et område med stor saksmengde og betydning for norske utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser, samt næringslivet og kunnskapssektoren.
Figur 5.1 Utenriksdepartementet er ansvarlig myndighet for eksportkontrollen i Norge.
Foto: Braastad, Audun / NTB scanpix
Departementets myndighetsutøvelse innen eksportkontroll er avhengig av spesialisert ekspertise og tilstrekkelige ressurser for å sikre en effektiv og ansvarlig forvaltning. Det er et mål at søknader og informasjonsbehov fra bedrifter og akademia behandles med gode faglige vurderinger, med effektiv kommunikasjon mellom søker og myndighetene, og uten unødig opphold. Det er avgjørende med et oppdatert regelverk, samt juridisk-, sikkerhetspolitisk-, eksportkontrollfaglig- og teknisk kompetanse for å sikre gjennomføring av en effektiv kontroll, ivareta Stortingets forutsetninger og våre internasjonale forpliktelser.
En prioritert oppgave for Utenriksdepartementet er informasjonsvirksomhet overfor næringslivet og akademia. Det legges stor vekt på å sikre departementets tilgjengelighet og nær kontakt med eksportbedriftene og kunnskapssektoren om både konkrete eksportsaker og for veiledning om eksportkontrollregelverket. God og jevnlig kontakt trengs for at departementet skal kunne ha nødvendig oversikt over norske teknologimiljøer, norsk teknologiutvikling og viktige næringsinteresser.
Utenriksdepartementet samarbeider tett med partene i det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll. I kapittel 5.2 redegjøres det nærmere for samarbeidet.
Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med strategisk eksportkontroll ble lagt frem i februar 2021. Utenriksdepartementet følger opp arbeidet med tiltak i henhold til undersøkelsens anbefalinger, bl.a. gjennomgang av eldre landklareringer, styrket systematikk for kvalitetssikring av lisensvilkår, full revisjon av rutiner samt styrket dokumentasjon av vurderinger i saksbehandlingen. Meld. St. 14 (2021–2022) redegjør for bruken og videreutvikling av søknads- og saksbehandlingssystemet E-lisens. Det ble redegjort grundig for Utenriksdepartementets oppgaver i Meld. St. 8 (2015–2016).
5.2 Utenriksdepartementets kontroll med eksport av flerbruksvarer
Flerbruksvarer er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som kan ha viktig militær anvendelse eksempelvis i aktiviteter knyttet til masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringsmidler for slike våpen.
Kontrollen med eksport av flerbruksvarer bidrar til å hindre spredning av MØV og leveringsmidler for slike våpen. Gjennom nasjonal gjennomføring av kontrollen, støtter Norge også opp under internasjonale ikke-spredningsinstrumenter.
Flerbruksvarer er beskrevet i eksportkontrollforskriftens liste II. Listen består av flerbruksvarelistene som er fremforhandlet i de multilaterale regimene som Norge deltar i, og som EU har sammenstilt til en felles og brukervennlig liste. Innenfor Australia-gruppen, missilkontrollregimet MTCR, det kjernefysiske regimet NSG og Wassenaar-samarbeidet, deltar norske myndigheter i løpende forhandlinger innenfor tekniske ekspertgrupper om nye teknologier og oppdatering av kontrollistene. EUs flerbruksliste, og dermed den norske liste II, oppdateres i tråd med endringene som er vedtatt i de ulike regimene.
Innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene utveksles det omfattende informasjon om spredningstrender og anskaffelsesforsøk, fremvoksende teknologier, samt om relevante nasjonale avslag på lisenssøknader. Dette er informasjon som skal tas hensyn til i de enkelte medlemslandenes lisensvurderinger. Dersom et land har delt informasjon om et lisensavslag forutsettes det at øvrige medlemsland avslår tilsvarende lisenssøknader til den samme mottakeren. «No undercut»-prinsippet skal bidra til å forebygge leveranser til bruk i MØV-aktiviteter, og hindre kommersiell undergraving mellom bedrifter i ulike medlemsland.
Flerbruksvarer er en omfattende kategori hvor departementets behandling av lisenssøknader krever sammensatt kompetanse innen teknisk kunnskap og risikovurderinger. I saksbehandlingen inngår ofte gradert informasjon knyttet til det aktuelle mottakerlandet, herunder om bekymringsfulle våpenprogrammer. Det er ikke mulig å gi samme forutsigbarhet om muligheten for å få lisens for flerbruksvarer som ved eksport av forsvarsmateriell, som baserer seg på nasjonal sikkerhetspolitikk og nasjonal diskresjon. Behandling av søknader om eksport av flerbruksvarer kan i mange tilfeller ta lengre tid enn behandling av søknader som gjelder forsvarsmateriell fordi kontrollen innebærer andre vurderinger og behov for innhenting av informasjon.
Departementet etterstreber å ha rask saksbehandling, effektiv kommunikasjon med søker i prosessen, og tydelig praksis. Legitim handel skal ikke hindres unødig. Dersom det vurderes i en lisenssøknad at det aktuelle salget utelukkende er for sivil sluttbruk, skal lisens innvilges.
Kontroll med digital overvåkningsteknologi står høyt på dagsorden i det internasjonalt. Norge deltar aktivt i dette arbeidet. Flere overvåkningsteknologier er allerede omfattet av kontrollistene. I tillegg ser Norge hen til EUs arbeid med kontroll av ikke-listeført overvåkningsutstyr ifm. vårt eget arbeid. Norge har sluttet seg til et amerikansk initiativ om en adferdskodeks knyttet til overvåkningsteknologier og hensynet til demokrati og MR. Det er et mål å lansere kodeksen i løpet av 2023.
5.3 Det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll
Det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll består av et tett sakssamarbeid mellom Utenriksdepartementet, PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten. PST er gjennom politiloven ansvarlig for å forebygge og etterforske brudd på eksportkontrollregelverket. Tolletaten er ansvarlig for vare- og dokumentkontroll ved eksport. Etterretningstjenesten har gjennom den nye etterretningstjenesteloven også lovpålagte oppgaver knyttet til eksportkontroll og ikke-spredning. Sammen gir partene i det nasjonale samarbeidet viktig beslutningsstøtte til departementets håndheving av eksportkontrollregelverket, både i enkeltsaker og for situasjonsforståelse knyttet til aktører, hendelser og spredningstrender.
Departementet trekker ved behov på ekspertise fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA).
Riksrevisjonens rapport påpeker at det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll og ikke-spredning er godt, men at det er nødvendig å styrke informasjonsutvekslingen, også på gradert nivå. Det anses nødvendig å etablere en effektiv, felles kommunikasjonsplattform for å styre det nasjonale samarbeidet og informasjonsutvekslingen.
Departementet fortsetter å legge stor vekt på arbeidet med å styrke og videreutvikle det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll. Stort sakstilfang og kompleksitet i vurderingene som må foretas understreker behovet for et tett sakssamarbeid med PST, Tolletaten og Etterretningstjenesten, og et strategisk samarbeid med de ansvarlige departementene. Etatene samarbeider med departementet om utvalgte saker i Operativ eksportkontrollgruppe (OEG) der formålet er å gi departementet beslutningsstøtte.
Partene opplever samarbeidet som godt og effektivt, og understreker at det er viktig at OEG har et bredt mandat for å kunne møte komplekse informasjonsbehov og følge utvikling på eksportkontrollfeltet, eksempelvis knyttet til fremvoksende teknologier og en styrking av veiledningsfunksjoner overfor næringsliv og akademia.
Det er nødvendig at alle de involverte nasjonale aktørene prioriterer arbeidet med eksportkontroll, og at disse har tilstrekkelige ressurser og kompetanse for å kunne støtte opp om en ansvarlig eksportkontroll og forebygge spredning av MØV.
Flere norske bedrifter utvikler eller produserer strategiske varer og teknologi som er etterspurt av land det er knyttet bekymring til med tanke på mulig utvikling av MØV, eller til andre uønskede militære formål. PST og Etterretningstjenestens åpne trusselvurderinger slår fast at norske bedrifter utsettes for fordekte anskaffelsesforsøk. Det er en viktig oppgave for myndighetene å bidra til økt årvåkenhet blant norske bedrifter. Det nasjonale samarbeidet spiller en avgjørende rolle for å sikre en ansvarlig gjennomføring av kontrolloppgavene, samt etterlevelse av Norges internasjonale forpliktelser på området. I denne sammenheng er det nødvendig at PST, Tolletaten, Etterretningstjenesten, FFI og DSA deltar i relevante ekspertmøter innenfor rammen av det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet.