Meld. St. 26 (2018–2019)

Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2018, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid

Til innholdsfortegnelse

3 Regelverk og retningslinjer

Kontrollen med eksport av strategiske varer, teknologi og tjenester er hjemlet i lov og forskrift. I tillegg er det offentliggjort særskilte retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, teknologi og tjenester for militære formål.

I henhold til Kgl. res. av 18. desember 1987 er departementet gitt myndighet til å utøve fullmakten som i eksportkontrolloven er tillagt Kongen. Dette innebærer bl.a. utarbeidelse av forskrifter og retningslinjer.

Figur 3.1 Oversikt over regelverk og retningslinjer

Figur 3.1 Oversikt over regelverk og retningslinjer

3.1 Eksportkontrolloven

Lov av 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven) er i hovedsak en fullmaktslov. Lovens formål fremgår i § 1, og er endret i 1990, 2005 og 2015. I tillegg til å hjemle kontroll av varer, teknologi og tjenesteytelser til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, har endringene utvidet formålet med eksportkontrollen til også å omfatte ytelser som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger. I tillegg gir loven hjemmel til å kontrollere formidling mellom to tredjeland, både av forsvarsmateriell og av varer som kan anvendes i masseødeleggelsesvåpen og leveringssystemer for slike våpen. Loven gir også bestemmelser om taushetsplikt, vilkår for lisens, informasjonsplikt samt omfattende straffebestemmelser.

I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det redegjort grundig for lovens virkeområde og regler. Departementet anser at lovens korte og målrettede utforming gir tydelighet om selve formålet og virkeområdet, samt om hvilke straffebestemmelser som følger av brudd på lisens- og opplysningsplikten når det gjelder utførsel av strategiske varer, teknologi og tjenester for militært formål. Loven anses med dette å gi hjemler til å utøve kontrollen med eksporten av strategiske varer på en effektiv måte, også i lys av de utfordringene som dagens sikkerhetspolitiske situasjon representerer. Samtidig vil det alltid være fokus på lovens virkeområde, med sikte på å sikre at lovens bestemmelser gir de nødvendige hjemler til enhver tid.

3.2 Eksportkontrollforskriften

Utenriksdepartementets forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester av 19. juni 2013 (eksportkontrollforskriften) utgjør det operative hjemmelsverket for Utenriksdepartementets gjennomføring av den strategiske eksportkontrollen. Mens eksportkontrolloven gir vide hjemler for kontrollen, angir forskriften nærmere regler om selve lisensieringen og adgangen til å trekke tilbake, suspendere eller endre en tidligere innvilget lisens.

I 2012–2013 ble det gjort en bred gjennomgang av forskriften, som opprinnelig var fra 1989. Ny forskrift trådte i kraft 19. juni 2013. Bakgrunnen for den nye forskriften var et ønske om å klargjøre omfanget av lisensplikten, samt å sikre norsk gjennomføring av et EØS-relevant direktiv om lisensiering av visse forsvarsrelaterte varer innenfor EU/EØS.

En betydelig forbedring i den nye forskriften, var at selve kontrollistene1 ble direkte innarbeidet i forskriften. EUs felles lister, som i realiteten er fremforhandlet i de multilaterale eksportkontrollregimene hvor Norge deltar, benyttes nå direkte i den norske forskriften. Innenfor EU gjøres et løpende og omfattende arbeid for å konsolidere de ulike regimenes lister, noe som gjør EUs felles lister brukervennlige for både eksportører og departementet. I tillegg følger Norge EUs syklus når det gjelder årlig oppdatering av listene i tråd med vedtak i regimene. Dette bidrar til å gi norske eksportører mest mulig like vilkår som eksportører i EU- og EØS-land. Forskriften er således gjenstand for årlige oppdateringer.

Det ble redegjort grundig for arbeidet med forskriften i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2014–2015).

Forskriften gir omfattende bestemmelser om omfanget av lisensplikten når det gjelder:

  • listeførte varer og tilhørende teknologi,

  • tjenesteytelser knyttet til listene, samt tjenester for øvrig som kan tjene til å utvikle et lands militære evne,

  • ikke-listede varer/teknologi og tjenester under nærmere angitte omstendigheter, og

  • formidling mellom to tredjeland.

I tillegg gir forskriften regler om:

  • unntak fra lisensplikten,

  • suspensjon, tilbaketrekning eller endring av lisenser,

  • adgang til å sette vilkår,

  • krav til sluttbrukererklæring, samt

  • administrative bestemmelser knyttet til eksportørens oppbevaringsplikt osv.

Forskriften inneholder omfattende regler om lisensplikten, men ikke normative kriterier for departementets saksbehandling. Retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell gir åpenhet om alle gjeldende vurderingskriterier og stortingsvedtak. Det redegjøres nærmere for retningslinjene nedenfor.

Departementet har som mål at forskriften skal være mest mulig tydelig og forståelig for eksportørene og offentligheten for øvrig. Det er viktig at omfanget av lisensplikten og øvrige bestemmelser er så tydelig beskrevet som mulig, og i tråd med gjeldende praksis og behovet for å sikre en tidsmessig eksportkontroll. I denne forbindelse er departementet i ferd med å vurdere forskriftsendringer på noen aktuelle områder. Et særlig aktuelt spørsmål gjelder kontroll med såkalt immateriell teknologi, dvs. overføring av kunnskap og informasjon. Dette er et tema som har stor oppmerksomhet i de multilaterale regimene. Det arbeides nå med å definere bedre i forskriften hva som menes med immateriell teknologioverføring, og dermed gi større innsyn i hva denne kontrollen omfatter.

Når det gjelder kontrollen med flerbruksvarer og andre sivile varer under gitte forhold, baserer denne kontrollen seg i hovedsak på informasjon om spredningstrender av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringssystemer for slike våpen. Denne kontrollen er nærmere omtalt nedenfor.

3.3 Kontroll med teknologi- og kunnskapsoverføring

Spredningsfaren forbundet med immateriell teknologi- og kunnskapsoverføring står høyt på dagsordenen innenfor det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet.

Det norske eksportkontrollregelverket gir bl.a. hjemmel til å kontrollere teknologi, herunder immateriell teknologi, i form av overføring av kunnskap tilknyttet varer og teknologi som kan benyttes i alle typer MØV, leveringsmidler for MØV og konvensjonelle våpen. Myndighetenes muligheter til å kontrollere slike aktiviteter møter på nye og andre utfordringer enn ved kontrollen med eksport av fysiske varer. Utfordringen er særlig aktuell for norske forsknings- og utdanningsinstitusjoner som holder et høyt internasjonalt nivå innenfor fagområder som er relevante for eksportkontroll.

Det arbeides med å etablere målrettede, forebyggende tiltak og risikohåndtering rettet mot å hindre sensitiv kunnskapsoverføring fra Norge. Dette arbeidet retter seg i stor grad mot forebyggende informasjon og dialog med både utdanningsinstitusjoner, relevant næringsliv og teknologimiljøer. På denne måten bestrebes større årvåkenhet om spredningsrisiko forbundet med overføring av sensitiv teknologi og kunnskap. Utenriksdepartementet, i samarbeid med andre relevante etater, har også utarbeidet retningslinjer som er ment å være et hjelpemiddel ved utdanningsinstitusjonenes opptak og ansettelser av utenlandske personer. De forebyggende tiltakene som utføres av særlig Utenriksdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste, viser seg i en økende forståelse hos utdanningsinstitusjonene for kontrollen med teknologi- og kunnskapsoverføring.

I Meld. St. 25 (2010–2011), Meld. St. 8 (2012–2013), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 5 (2017–2018) ble det redegjort grundig om kontroll med kunnskapsoverføring til utenlandske studenter.

3.4 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell

I 1992 ble det for første gang publisert retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, samt teknologi og tjenester for militære formål. Disse erstattet de fortrolige retningslinjene fra 1989. Ved å offentliggjøre de nye retningslinjene, ønsket Regjeringen «å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg under. Retningslinjene vil således medføre økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging».

Det er fortsatt Regjeringens ønske å sikre at norske eksportører har mest mulig tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet. I tillegg er det viktig at offentligheten får god informasjon om reglene som gjelder. Retningslinjene, sammen med redegjørelser om praktiseringen og åpenheten om selve eksporten i de årlige meldingene til Stortinget, bidrar til god innsikt i og forståelse for rammene for eksportkontrollen.

Grunnlaget for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell baserer seg på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959, hvor det bl.a. heter at:

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».

I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».

I 1997 sluttet Stortinget seg enstemmig til en presisering av at «Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportkontrollen skal sikre at det blir fulgt. Det er forholdene på tidspunktet for eksport som er avgjørende.

Den pågående konflikten i Jemen har aktualisert vurderingen av forståelsen av «land hvor det er borgerkrig» jf. 1959-vedtaket. Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket innebærer at vi ikke tillater eksport av våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig. Praksis har vært at stater som intervenerer etter samtykke fra et lands lovlige myndigheter, ikke anses omfattet av 1959-vedtaket. I denne forbindelse forutsettes det at forsvarsmateriell fra Norge utelukkende er for mottakerlandets eget forsvar.

Utenriksdepartementet fører en streng «føre-var»-linje, noe som senest har vist seg i suspensjon av lisenser og stans i lisensiering til Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater (FAE) – selv om det ikke er holdepunkter for at norsk utstyr er avledet for bruk i strid med humanitærretten. Omfanget av eksporten til land i Midtøsten er nærmere omtalt i meldingens kapittel 9.

Stortingets 1959-vedtak og presisering i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell overhodet skal tillates til et land, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.

Den militærtekniske utviklingen siden 1959 har medført at de hensyn som Regjeringens erklæring og Stortingets vedtak tok utgangspunkt i, bare kan ivaretas gjennom en eksportregulering som favner videre enn det som umiddelbart følger av ordlyden til erklæring og vedtak. Retningslinjene gjelder derfor ikke bare ved behandling av søknader om eksportlisens for våpen og ammunisjon, men også for annet materiell, konstruert eller modifisert for militært formål, ved delleveranser, samt for teknologi og tjenesteytelser for militære formål.

I det norske systemet er det ikke etablert negative eller positive landlister. Retningslinjene definerer fire landgrupper og to varekategorier. Landgruppene angir nærmere regler om hvilke varekategorier som kan tillates eksportert til de enkelte gruppene.

Varekategori A omfatter våpen, ammunisjon og visse typer materiell, samt annet materiell med strategisk kapasitet som vesentlig kan påvirke de militære styrkeforhold utover nærområdet.

Varekategori B omfatter øvrige forsvarsrelaterte varer som ikke har de egenskaper eller bruksområder som definert for varekategori A. Det er også praksis å behandle eksport av flerbruksvarer til militær sluttbruk etter retningslinjenes bestemmelser om lisensiering av B-materiell.

Dersom en søknad om lisens ikke er forenlig med retningslinjene, vil lisens avslås uavhengig av om det dreier seg om A- eller B-materiell.

Skillet mellom A- og B-materiell går igjen i de fleste lands regelverk. Eksempelvis skilles det i Sverige mellom «krigsmateriell for strid» og «øvrigt krigsmateriell», og i Storbritannia mellom «lethal equipment» og «non-lethal equipment».

Våpen og ammunisjon har i sin natur også en strategisk betydning utover nærområdet, det vil si for annen bruk enn beskyttelse av egne grenser. Spørsmål om å åpne opp for å selge A-materiell til nye land er derfor gjenstand for særskilt regjeringsbehandling. Beslutninger om eksport av B-materiell tas i hovedsak på departementsnivå innenfor rammen av retningslinjene. Dette er prosedyrer som Regjeringen ønsker å videreføre.

Retningslinjene angir hvilke landgrupper som kan få motta hvilken varekategori, samt hvilken dokumentasjon som kreves. Hensikten med denne inndelingen er å gi forsvarsbedriftene størst mulig forutsigbarhet rundt muligheten til å få eksportlisens.

Retningslinjene definerer fire landgrupper:

  • Landgruppe 1 er allierte, nordiske og særlig nærstående land.

  • Landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående regjeringsbehandling.

  • Landgruppe 3 er land som bare kan få motta B-materiell.

  • Landgruppe 4 retter seg mot land som Norge ikke selger verken A- eller B-materiell til. Dette er bl.a. land som rammes av 1959-vedtaket eller som er gjenstand for våpenembargo.

Retningslinjene gir klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Ved salg av forsvarsmateriell som ikke er delleveranser under myndighetsgodkjent samarbeidsavtale, kreves alltid sluttbrukerdokumentasjon før lisens kan innvilges.

3.4.1 Delleveranser

I regjeringens pressemelding av 28. februar 1992 i forbindelse med publiseringen av de første retningslinjene, het det bl.a. at «Eksport av varer, tjenester og teknologi til land som Norge har samarbeidsavtaler med, skal tillates dersom leveransen finner sted under et prosjekt som er godkjent av norske myndigheter med det hovedsiktemål å ivareta samarbeidslandenes egne forsvarsbehov. I slike tilfeller kan det ferdige produktet reeksporteres etter samarbeidslandets eksportkontrollregler, dersom det ikke fremstår som norsk. Denne bestemmelsen tar hensyn til det økende forsvarsmateriellsamarbeidet mellom vestlige land».

I forbindelse med at retningslinjene ble grundig gjennomgått i 2014, ble det besluttet å klargjøre og avgrense bestemmelsen i retningslinjenes punkt 6.2 om delleveranse under samarbeidsavtaler. Det heter nå at ved delleveranser under samarbeidsavtaler, kan det påregnes at norske myndigheter normalt vil godkjenne samarbeidsavtaler med land og bedrifter i landgruppe 1 – dvs. NATO-land, nordiske land og noen få særlig nærstående land.

I retningslinjenes punkt 6 om eksport av deler (delleveranser) heter det som følger:

  1. Definisjon: med delleveranser menes leveranser av varer som ikke har noen selvstendig funksjon.

  2. Ved delleveranser under samarbeidsavtaler med bedrifter eller myndigheter i andre land, skal eksportlisens gis når avtalen er godkjent av norske myndigheter. Samarbeidsavtaler med land eller bedrifter i landgruppe 1 bør normalt godkjennes, såfremt de norske deler, delsystemer eller komponenter samordnes med deler fra andre leveringskilder, og at det ferdige produktet ikke fremstår som norsk. Det kan i disse tilfellene avstås fra dokumentasjon for sluttbruk av det ferdige produkt.

  3. Ved delleveranser til prosjekter som ikke er myndighetsgodkjente, og der leveransen er basert på markedstilgjengelig teknologi og kundens produktbeskrivelse, skal lisens i alminnelighet innvilges til de land som ikke tilhører gruppe 4, dersom det ferdige produktet ikke fremstår som norsk. Det kan i disse tilfellene avstås fra dokumentasjon om sluttbruk.

  4. Søknad om eksportlisens for delleveranser av annen type enn nevnt, skal behandles på samme måte som ved eksport av sluttproduktet.

Varene som faller inn under punkt 3 ovenfor, kan f.eks. være en pakning, kabel eller et deksel som ikke er spesielt utviklet eller modifisert for militær bruk, men basert på markedstilgjengelig teknologi og tilpasset et format som kunden ønsker.

Ved delleveranser som faller inn under punkt 4 ovenfor, vil en søknad behandles i tråd med retningslinjenes regler om eksport av enten A- eller B-materiell. Dersom sluttproduktet f.eks. er å anse som A-materiell, er det bestemmelsene om eksport av A-materiell som vil gjelde.

3.4.2 Den konsoliderte kriterielisten

EUs åtte atferdskriterier har siden 2010 utgjort et eget vedlegg til retningslinjene (vedlegg A-kriteriene). Kriteriene utdyper de vurderinger Utenriksdepartementet foretar når det gjelder en rekke politiske spørsmål, jfr. 1959-vedtaket og 1997-presiseringen. Det ble redegjort grundig for kriteriene i Meld. St. 21 (2009–2010).

I 2013 og 2014 foretok Utenriksdepartementet en omfattende gjennomgang av retningslinjene. 28. november 2014 ble de reviderte retningslinjene offentliggjort, og de åtte Vedlegg A-kriteriene2 og de kriterier som følger av FNs våpenhandelsavtales (ATT) artikler 6 og 7 var innarbeidet direkte i en egen konsolidert liste. I mai 2019 ble retningslinjenes pkt. 2.3 bokstav b) justert for å tydeliggjøre hensynet til ATT artikkel 7 når det gjelder de grunnleggende menneskerettighetene og humanitærretten. På denne måten er kriteriene fremstilt på en samlet, tydelig og helhetlig måte.

Den konsoliderte kriterielisten kommer i tillegg til og utdyper Stortingets 1959-vedtak og presiseringen om menneskerettighetene i 1997. ATT omtales nærmere i meldingens kapittel 4.

I de oppdaterte retningslinjene fremkommer den konsoliderte kriterielisten under to ulike punkter: ett som gir særlige avslagsgrunnlag og ett som beskriver særlige vurderingskriterier som det skal tas hensyn til i en helhetlig vurdering.

Dette betyr at det ikke kan påregnes innvilget lisens når:

  • det er uforenlig med Norges internasjonale forpliktelser (jf. K1, og ATT artikkel 6),

  • det åpenbart er fare for at den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres kan bli brukt til intern undertrykking, til å krenke grunnleggende menneskerettigheter eller til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett (jf. K2, og ATT artikkel 7),

  • eksport vil kunne fremprovosere eller forlenge væpnede konflikter eller forverre eksisterende motsetninger eller konflikter i den endelige bestemmelsesstaten (jf. K3),

  • det åpenbart er fare for at den påtenkte mottakeren vil bruke den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, til å angripe en annen stat eller tvinge gjennom territorialkrav med makt (jf. K4),

  • eksportørstaten har kunnskap om at det militære utstyret vil kunne bli brukt til å begå folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser (jf. ATT artikkel 6),

  • det er overveiende sannsynlig at det militære utstyret vil innebære brudd på internasjonale regler om terrorisme og regler om transnasjonal organisert kriminalitet (jf. ATT artikkel 7).

Ved vurdering av søknader skal det tas særlig hensyn til:

  • den nasjonale sikkerheten i Norge, allierte og vennligsinnede land (jf. K5),

  • kjøperlandets atferd overfor verdenssamfunnet, særlig med hensyn til landets holdning til terrorisme, hvilke allianser det har inngått, og respekten for folkeretten (jf. K6),

  • risiko for at den militære teknologien eller det militære utstyret skal bli ulovlig omsatt i kjøperlandet eller reeksportert til en uønsket bruker eller bli anvendt til et uønsket formål (jf. K7),

  • forenligheten mellom eksporten av militær teknologi og militært utstyr og mottakerlandets økonomiske og tekniske evne, samtidig som det tas hensyn til at det er ønskelig at stater kan dekke sine legitime sikkerhets- og forsvarsbehov med minst mulig innsats av menneskelige og økonomiske ressurser til våpen (jf. K8),

  • risikoen for at eksporten av forsvarsmateriell kan bli brukt til å gjennomføre alvorlig kjønnsbasert vold eller vold mot kvinner og barn (jf. ATT artikkel 7).

Hensikten er å sikre at behandlingen av søknader om eksportlisens ivaretar de aktuelle utenriks- og innenrikspolitiske hensyn, herunder hensynet til menneskerettighetene og risikovurderinger knyttet til intern undertrykking, i forbindelse med eksport av militært utstyr.

Særlig aktuelt er K2, hvor det bl.a. heter at man «skal vurdere mottakerstatens holdninger til relevante prinsipper som er nedfelt i internasjonale menneskerettsinstrumenter» samt «mottakerstatens holdninger til relevante prinsipper som er nedfelt i internasjonale humanitærrettsinstrumenter…». I denne sammenheng heter det videre at man deretter skal «avstå fra å utstede eksportlisens når det er åpenbar fare for at den militære teknologien eller det militære utstyret som skal eksporteres, kan bli brukt til intern undertrykking» eller «kan bli brukt til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett».

Videre fremgår det at intern undertrykking blant annet omfatter tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, summariske eller vilkårlige henrettelser, forsvinninger, vilkårlig frihetsberøvelse og andre alvorlige brudd på menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, som angitt i relevante internasjonale MR-instrumenter, herunder Verdenserklæringen om menneskerettighetene og den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

I EUs brukerveiledning om anvendelse av kriteriene, vises det bl.a. til at K2 gir noen kjernekonsepter for vurderingene. Med utgangspunkt i det aktuelle mottakerlandets holdning til relevante prinsipper nedfelt i internasjonale menneskerettighetsinstrumenter, skal man 1) avslå en eksportlisens når det er en uakseptabel risiko for at det militære utstyret eller teknologien kan være ment for intern undertrykking og 2) utøve særlig tilbakeholdenhet og forsiktighet ved innvilgelse av lisenser, og ta i betraktning det militære utstyret og teknologiens karakter, til land hvor FNs kompetente organer, EU eller Europarådet har fastslått at det skjer alvorlige brudd på menneskerettighetene. Med utgangspunkt i relevante prinsipper nedfelt i internasjonal humanitærrett, skal man 3) avslå eksportlisenser når det er en klar risiko for at det aktuelle militære utstyret eller teknologien kan bli brukt for utøvelse av alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett.

Når det gjelder de relevante prinsippene i internasjonal humanitærrett, vises det i veiledningen til at vurderingene gjelder situasjoner med væpnet konflikt og således ikke kommer til anvendelse overfor et land som legitimt bruker makt til å forsvare seg, jf. FN-paktens artikkel 51. I henhold til paktens artikkel 51 har alle stater en iboende rett til individuelt eller kollektivt selvforsvar. I dette ligger bl.a. prinsipper om å respektere statenes legitime interesse i å anskaffe konvensjonelle våpen for å kunne hevde sin rett til selvforsvar, og for fredsbevarende operasjoner; og i å fremstille, eksportere, importere og overføre konvensjonelle våpen3.

I vurderingen av det militære utstyret eller teknologien som søkes eksportert, forutsetter EUs brukerveiledning om K2 at vilkårene for slike vurderinger skal skje i tråd med K1. Her heter det at det tiltenkte eksporterte utstyret og teknologien skal vurderes grundig, særlig opp mot risiko for intern undertrykking. Eksportlandet skal undersøke om det i relevante rapporter og informasjon foreligger bevis for at det samme utstyret er benyttet tidligere for interne undertrykkingsformål, samt vurdere om det er grunn til å tro at utstyret vil bli brukt eller omadressert for slik sluttbruk. Det vises eksplisitt til at slikt utstyr kan være pansrede personellkjøretøy, skuddsikre vester/hjelmer, samt kommunikasjons-, overvåkings- og avlyttingsutstyr.

Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». Anvendelsen av listen har også konkretisert og synliggjort vurderingene som gjøres i departementet når det gjelder søknader om eksport av konkrete, militære varer og militær teknologi.

Kriteriene og ATT-bestemmelsene i retningslinjenes konsoliderte liste betinger at det foretas en særskilt vurdering av det konkrete utstyret som søkes eksportert og risikoen for at det konkrete utstyret er tenkt brukt i strid med kriteriene. Dersom det vurderes å foreligge en uakseptabel risiko for avledning til bruk i strid med retningslinjene, herunder brudd på folkeretten, vil lisens avslås uavhengig av om det dreier seg om A- eller B-materiell eller en flerbruksvare til militær bruk. Vurderinger knyttet til slik risiko gjennomføres med størst mulig aktsomhet for å sikre at eksport av alt norsk militært materiell eller flerbruksvarer, kun tillates i samsvar med retningslinjene. Dersom et mottakerland vurderes å rammes av 1959-vedtaket, vil eksport av enhver type militært materiell og av flerbruksvare for militær bruk avslås.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015) og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene.

Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, foretas vurderinger og endelige beslutninger på nasjonalt plan. Beslutninger om å tillate en leveranse eller å avslå en lisenssøknad, kan derfor være ulik mellom landene. Alle land har nasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser som veies opp mot kriteriene. For å fremme mest mulig lik forståelse og hindre at land undergraver hverandres beslutninger, utveksles det informasjon om avslag innenfor rammen av EUs adferdskodeks. Norge deltar i denne informasjonsutvekslingen, som gir viktig informasjon om anvendelsen av kriteriene i de ulike EU-landene.

3.4.3 Nærmere om departementets vurderinger

Departementets vurderinger av konkrete lisenssøknader innenfor rammen av retningslinjene er omfattende og grundige. I saker som involverer vurdering av risiko for brudd på folkeretten, vil det innhentes informasjon fra relevante avdelinger og fagseksjoner i departementet. Det benyttes også informasjon fra FN og andre relevante internasjonale organer og institusjoner, samt fra rapporter fremlagt av sivile organisasjoner.

Informasjonsutvekslingen innenfor rammen av multilateralt og regionalt eksportkontrollsamarbeid, bl.a. om lands avslag på lisens begrunnet i EU-kriteriene eller i nasjonal politikk, er en nyttig informasjonskilde når det gjelder departementets anvendelse av kriteriene i retningslinjenes konsoliderte liste. Informasjonen tas hensyn til i departementets lisensieringsarbeid. Selv om beslutninger om eksport av forsvarsmateriell tas på nasjonalt grunnlag, er det en forståelse om at samarbeidslandene tar hensyn til hverandres notifiserte avslag.

Dersom departementet mottar en lisenssøknad som sammenfaller med et annet lands avslag, skal departementet konsultere på bilateral basis for å avklare om det dreier seg om samme sak. Det forutsettes at «grunnleggende like» søknader skal avslås og at avslaget notifiseres. Denne forpliktelsen er særlig forankret i K1.

Når det gjelder vurderinger av risiko for bruk til interne undertrykkingsformål og til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett (K2), samt den interne sikkerhetssituasjonen i et aktuelt mottakerland (K3), trekkes det også på ambassadenes landrapporter og relevante landrapporter utarbeidet av andre land eller internasjonale organisasjoner. I tillegg kan rapporter fra ikke-statlige organisasjoner som bl.a. Amnesty International eller Human Rights Watch, gi viktig informasjon i konkrete saker.

Regjeringens mener at dagens norske eksportkontrollregelverk er strengt, tydelig og at det samtidig gir god forutsigbarhet. Retningslinjene danner et ansvarlig og godt grunnlag for å vurdere risiko for intern undertrykking, brudd på humanitærretten, samt respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

Regjeringen vil videreføre den etablerte strenge «føre-var»-linjen innenfor rammen av det veletablerte og innarbeidede regelverket og retningslinjene.

3.4.4 Sluttbrukerdokumentasjon

Det kreves alltid dokumentasjon om sluttbruk ved eksport av forsvarsmateriell fra Norge. Kravet til hvilken dokumentasjon som kreves fremkommer i retningslinjenes punkter 4 og 5.

Eksporten av forsvarsmateriell mellom NATO-lands forsvarsmyndigheter bygger på en langsiktig utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, hvor leveranser av materiell mellom partene er forankret i avtaler og mangeårig praksis. Ved eksport til medlemsland i NATO, nordiske land eller til nærstående land som er godkjent som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge, kreves dokumentasjon som godtgjør sluttbrukeren før lisens kan innvilges. Omfanget av dokumentasjonen som skal til for å godtgjøre sluttbrukeren vil avhenge av den enkelte sak, f.eks. i hvilken grad det foreligger et etablert samarbeidsforhold, avtaler, kontrakter o.l. I slike tilfeller legges det til grunn at mottakerne ikke videreselger materiell kjøpt fra Norge uten forhåndskonsultasjoner. Dersom det ikke foreligger slikt etablert samarbeid og begrunnet tillitsforhold, kreves mer omfattende dokumentasjon og forsikringer fra sluttbrukeren før tillatelse til eksport kan innvilges.

Ved eksport av A-materiell til land utenfor NATO og den nærstående landgruppen (landgruppe 2), kreves det myndighetsbekreftet sluttbrukererklæring med reeksportklausul, dvs. erklæring om at reeksport ikke må finne sted uten norske myndigheters godkjennelse.

For eksport av B-materiell kreves tilfredsstillende dokumentasjon som godtgjør sluttbruker og sluttbruk. Omfanget av slik dokumentasjon vil avhenge av utstyrets bruksområde og mottakerlandet.

Fra norsk side har man gjennom flere år arbeidet for å fremme en felles norm om sluttbrukererklæringer innen NATO og Wassenaar-samarbeidet. Innenfor Wassenaar samarbeider 42 land, som alle er leverandører av forsvarsmateriell og høyteknologi, om varelister og veiledende kontrollstandarder. Kontrollen gjennomføres på nasjonalt grunnlag og etter nasjonal rett. Det er redegjort grundig for dette arbeidet i tidligere meldinger til Stortinget om eksport av forsvarsmateriell, se Meld. St. 25 (2010–2011) og Meld. St. 8 (2012–2013).

Til tross for dette arbeidet, har det så langt ikke vært mulig å få oppslutning om Norges initiativ. Årsaken til manglende oppslutning er sannsynligvis at prinsippet om nasjonal suverenitet når det gjelder våpeneksport, står sterkt.

Regjeringen vil fortsatt arbeide på relevante internasjonale arenaer for å fremme enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportklausuler. Det er særlig relevant å arbeide for et sluttbrukerformat innenfor FNs våpenhandelsavtale, ATT. Norge samarbeider med andre land i forbindelse med møter i ATT for å skape en arena for å diskutere en universell sluttbrukererklæringsstandard med reeksportklausul. Det må legges til grunn at dette blir et langsiktig arbeid.

3.4.5 Om kontroll med flerbruksvarer for militær bruk

Kontrollen med flerbruksvarer baserer seg i stor grad på arbeidet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene. Hensikten med denne kontrollen er i hovedsak å hindre spredning av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringssystemer for slike våpen. Det er redegjort mer for denne MØV-rettede kontrollen i kapittel 6.

Dersom det er snakk om flerbruksvarer for konvensjonell militær bruk og det vurderes å ikke være en risiko for bruk i MØV-aktiviteter, vil lisenssøknader behandles etter samme regler som forsvarsmateriell i varekategori B, jf. Utenriksdepartementets retningslinjer.

Når eksporten gjelder flerbruksvarer for godtgjort sivil sluttbruk, innvilges lisens. Ved eksport av særlig sensitive varer kreves sluttbrukerdokumentasjon. Det kan også stilles vilkår for lisensinnvilgelsen.

I kapittel 9 fremgår informasjon om eksporten av flerbruksvarer til militær sluttbruk.

3.4.6 Kontroll med ikke-listede varer

Forskriften gir hjemmel til å utløse lisensplikt for sivile varer som ikke er omfattet av listene under nærmere angitte omstendigheter. Lisensplikt kan utløses i den hensikt å kunne hindre utførsel når:

  • eksportøren er kjent med eller har grunn til å forstå at varen, teknologien eller tjenesten er eller kan være ment, helt eller delvis, for bruk i forbindelse med et MØV-program eller for leveringsmidler for slike våpen;

  • når varen, teknologien eller tjenesten er til militær bruk til områder som er underlagt våpenembargo vedtatt av FNs sikkerhetsråd med hjemmel i FN-paktens kapittel VII eller andre tiltaksregimer som Norge har sluttet seg til;

  • når varen, teknologien eller tjenesten er til militær bruk til områder hvor det er krig, krig truer eller til land hvor det er borgerkrig;

  • når varen, teknologien eller tjenesten direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne på en måte som ikke er forenlig med vesentlige norske sikkerhets- og forsvarsinteresser.

3.5 Arbeidet med et oppdatert og tydelig rammeverk for eksportkontrollen

Regjeringen legger stor vekt på at regelverket og retningslinjene til enhver tid er oppdaterte og tydelige, både politisk og teknologisk, samt at norsk næringsliv så langt som mulig har de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter. Departementet er opptatt av å sikre dette, og regelverk og retningslinjer oppdateres løpende. Det dreier seg om et komplekst tema, hvor både Norges nasjonale interesser og internasjonale forpliktelser må ivaretas.

De reviderte retningslinjene som Utenriksdepartementet publiserte i november 2014, ble godt mottatt av Stortinget og sivilsamfunnsorganisasjoner som er opptatt av kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fra Norge.

I 2017 foretok departementet en fornyet gjennomgang av gjennomføringen av artiklene 6 og 7 i FNs våpenhandelsavtale (ATT). Ved Stortingets behandling av Meld. St. 36 (2015–2016), jf. Innst. 54 S (2016–2017), ba Stortinget (vedtak nr. 59) «Regjeringen utrede hvorvidt innholdet i ATT-avtalens artikler 6 og 7 kan innpasses i norsk lov eller forskrift, slik at det får en sterkere juridisk forankring og ikke bare gjenspeiles i departementets egne retningslinjer». Gjennomgangen i 2017 bekreftet de vurderingene som ble gjort i Prop. 86 S (2012–2013) om at det ikke var nødvendig å ta inn ATT-artiklene 6 og 7 i lov og forskrift, fordi de allerede er bindende for Norge.

ATT er en bindende traktat som Norge har forpliktet seg til. Norsk juridisk teori og rettspraksis tilsier at det ikke er rettslig avgjørende for forvaltningens kompetanse at traktatbestemmelser innlemmes i lov eller forskrift. Med mindre noe annet er uttrykkelig vedtatt i lov eller forskrift, er forvaltningen forpliktet til å følge de folkerettslige forpliktelsene som Norge har inngått og således er bundet av. Ved å ta ATT-artiklene 6 og 7 inn i retningslinjenes konsoliderte liste, sikres en mest mulig enhetlig og tydelig fremstilling av de vurderingene som søknader om eksportlisens for forsvarsmateriell er gjenstand for i Utenriksdepartementet.

Det er redegjort grundig for gjennomføringen av ATT i norsk rett i Meld. St. 5 (2017–2018).

3.5.1 Et mer tilgjengelig regelverk

Regjeringen har gjennomgått eksportkontrollregelverket (lov, forskrift og retningslinjer) for å sikre et mer tilgjengelig regelverk, og søker å øke forståelsen rundt hvordan regelverket anvendes og hvordan lisenssøknader vurderes.

Utenriksdepartementet legger stor vekt på å gi god informasjon til både Stortinget, bedrifter og sivilt samfunn om kontrollregimet, både gjennom årlige stortingsmeldinger, informasjonsmøter for eksportørene og ved egne møter med bedrifter, organisasjoner og media. Flere organisasjoner er opptatt av eksportkontrollen, og departementet stiller seg til rådighet for å gi informasjon og svare på konkrete spørsmål om anvendelsen av retningslinjene. Departementet deltar i dialogmøter og legger vekt på å bidra aktivt til en informert offentlig debatt om norsk eksport av forsvarsmateriell.

Informasjon om selve regelverket og retningslinjene, med lenker til relevante informasjonskilder, samt utfyllende informasjon om eksportkontrollen, er å finne på www.eksportkontroll.no. Informasjonen oppdateres jevnlig i lys av ny utvikling, endringer i regler o.l.

Utøvelse av kontrollen med eksport av forsvarsmateriell skjer innenfor rammen av nasjonale utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser og hensyn. Spørsmålet om å tillate eksport eller ikke, er gjenstand for nasjonal suverenitet. Samtidig gjør en rekke internasjonale forpliktelser seg gjeldende, f.eks. internasjonale konvensjoner om de grunnleggende menneskerettighetene og den internasjonale humanitærretten, samt konsensusvedtak innenfor det multilaterale og regionale eksportkontrollsamarbeidet som Norge deltar aktivt i. Det er bred politisk enighet om at Norge skal ha en praksis som er ansvarlig og holder høy internasjonal standard. Det er også viktig at lisenspraksisen gir forsvarsbedriftene mest mulig forutsigbarhet og langsiktighet. Retningslinjene skal bidra til dette gjennom åpenhet om hvilke prinsipper og kriterier som gjelder.

Norge deltar i alle eksportkontrollregimene, og har som eneste ikke-EU land også et etablert samarbeid med EU om eksportkontroll. Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell baserer seg på nasjonal lovgivning også i EU-land, og alle beslutninger om å tillate eksport eller ikke tas på nasjonalt nivå. Selv om de samme kriteriene gjelder, skjer anvendelsen av kriteriene av den enkelte nasjonalstat og endelige beslutninger om å tillate eksport eller ikke, kan falle ulikt ut. Dette skyldes som oftest at ulike nasjonale interesser gjør seg gjeldende.

Regjeringen anser at kjeden med lov, forskrift og retningslinjer gir nødvendige hjemler for utøvelse av en ansvarlig eksportkontroll med strategiske varer.

Vekslende regjeringer har siden 1996 fremlagt årlige meldinger om eksporten av forsvarsmateriell. Meldingene har i økende grad omtalt etablert politikk og Utenriksdepartementets praktisering av retningslinjene. De årlige meldingene til Stortinget om omfanget av den faktiske eksporten av forsvarsmateriell legger godt til rette for å gjøre rede for og klargjøre praktiseringen av retningslinjene ytterligere. Norge ligger i det internasjonale tetsjiktet når det gjelder å utvise åpenhet om eksporten i de enkelte år, inkludert informasjon om lisensavslag og grundige omtaler av regelverk og praktiseringen av retningslinjene. Spørsmålet om åpenhet er nærmere omtalt i meldingens kapittel 2.

Regjeringen mener at regelverket og retningslinjene, sammen med den betydelige åpenheten om eksporten og praktiseringen av retningslinjene som fremgår i de årlige meldingene til Stortinget, ivaretar en forutsigbar, streng og tydelig eksportkontroll.

Fotnoter

1.

Liste I: våpen, ammunisjon og militært materiell og tilhørende teknologi (forsvarsrelaterte varer og teknologi).

Liste II: flerbruksvarer (dvs. sivile varer som er identifisert av de multilaterale eksportkontrollregimene til å også ha viktige militære anvendelsesmuligheter).

2.

Omtales heretter som K1 – K8

3.

https://lovdata.no/dokument/TRAKTAT/traktat/2013-04-02-8

Til dokumentets forside