6 Vurderingen av søknad om havbeitetillatelse

6.1 Innledning

Et viktig spørsmål er myndighetenes vurdering av om en søknad om havbeitetillatelse skal innvilges, og hvilke momenter som kan eller skal inngå i denne vurderingen. Man kan tenke seg flere muligheter. Det ene ytterpunktet representeres ved en ordning hvor det er fritt opp til myndighetenes vurdering i det enkelte tilfelle om en tillatelse skal gis eller ikke, og hvor loven ikke gir anvisning på de momenter som er relevante. I så fall vil man stå overfor en konsesjonsordning som overlater avgjørelsen til administrasjonens frie skjønn. Som et annet ytterpunkt kan man tenke seg at alle betingelsene fremgår av loven slik at myndighetenes oppgave innskrenker seg til en etterprøving av om lovens betingelser er oppfylt. I så fall står man overfor et rent lovbundet vedtak.

Det er ikke mulig å utforme vilkårene for å drive havbeite så presist at de fullt ut kan tas inn i loven. Vurdering av det enkelte tilfelle vil kreve en viss grad av skjønn med hensyn til miljøvirkninger og avveiningen av hensynet til søkeren mot andre interesser som vil bli berørt. At en person får rett til å utnytte vassdrag eller sjø til havbeite vil med nødvendighet innebære en fortrengning av andres interesser i utnyttelsen av sjø og vassdrag. Det er derfor ikke mulig å utarbeide en havbeitelov basert på prinsippet at det skal være en lovbunden rett til å drive havbeite. På den annen side bør adgangen til å drive havbeite ikke fullt ut bero på forvaltningens frie skjønn. Utvalget har ønsket å angi vilkårene for å kunne drive havbeite så presist som mulig. Utvalget har dessuten i utformingen av betingelsene for å få tillatelse til havbeite søkt å skille ut de forhold som er av privatrettslig karakter.

6.2 Privatrettslige betingelser for havbeite

De ulike sider ved havbeitevirksomheten vil kunne berøre rettigheter og interesser til andre på forskjellige måter. Den som skal drive havbeite må ha rett til å råde over de områder der virksomheten skal foregå, og til å stenge andre ute fra en rådighet som kommer i konflikt med havbeitevirksomheten. (Dette gjelder selvsagt for oppdrett av settefisk, som ikke reiser andre spørsmål enn dem som gjelder for oppdrettsvirksomhet forøvrig.) Utsetting av fisken kan tenkes å skje på en slik måte at det vil kreve tillatelse fra grunneier. I gjenfangstfasen kan likeledes fangstredskaper og innretninger samt anlegg for slakt og lagring av fisken forutsette en rett til å råde over berørte eiendommer. I de tilfelle der det er tale om anadrome laksefisk som settes ut i tilknytning til en elv, vil havbeitevirksomheten kunne forutsette en avklaring med samtlige grunneiere i vassdraget.

For å sikre gjenfangsten er det nødvendig å forby andres fiske etter den utsatte art. Dette vil i alle tilfelle forutsette en begrensning av allemannsrettigheten til fiske. For laks vil det også forutsette en ervervelse av særlig grunneierrett til fiske etter laks som følger av lakseloven.

Fiske etter marine arter skjer med få unntak i kraft av allemannsrettigheter. Allemannsretten er grunnlaget både for fjord-, kyst- og havfiske, og både for næringsfiske og fritidsfiske. Retten til fiske er således noe som tilkommer enhver, uavhengig av bosted og tilknytning. Men yrkesfiske er underkastet en omfattende offentligrettslig regulering som bl.a. regulerer og innskrenker deltakelsen i fisket og de kvanta som kan fiskes av de ulike fiskeslag.

Alle slike rettighetsspørsmål av privatrettslig karakter må det forutsettes at den som vil drive havbeite selv ordner opp i. Han må således selv sørge for at han har den nødvendige rett til å råde over annen eiendom som virksomheten måtte forutsette. Likeledes må han i utgangspunktet selv ordne forholdet til andres særlige rett til å fiske. Havbeitetillatelsen vil ikke i seg selv gi noen rett i forhold til andre rettighetshavere. Utvalget har lagt til grunn at dersom havbeitevirksomheten skal kunne fortrenge andres rettigheter, vil dette være et ekspropriasjonsinngrep. Et slikt inngrep bør skje på samme måte som ekspropriasjon forøvrig. Utvalget foreslår derfor en tilføyelse til oreigningslovens § 2 som vil gi hjemmel til å ekspropriere til havbeiteformål. En slik ekspropriasjon vil være et selvstendig vedtak i forhold til vedtaket om å gi havbeitetillatelse.

Når det gjelder allmennhetens rett til å fiske etter allemannsrettigheten, antar utvalget at den kan innskrenkes ved lov og vedtak truffet med hjemmel i lov uten at det er tale om noen ekspropriasjon. Fiske etter marine arter nyter bare rent unntaksvis et ekspropriasjonsrettslig vern. Den rett til å fiske som følger av allemannsretten foreslår utvalget derfor at skal reguleres av den offentligrettslige havbeitetillatelsen i den utstrekning det er nødvendig for å sikre en hensiktsmessig gjenfangst. Allemannsrettigheten følger av den alminnelige handlefrihet, og tilkommer enhver. Innskrenkninger i allmennhetens rett til å fiske må skje på generell basis gjennom lov eller forskrift. Det er derfor praktisk å la loven og den enkelte havbeitetillatelse inneholde de begrensninger i allemannsrettighetene som er nødvendig for å gjennomføre havbeitevirksomheten. Hvis den aktuelle havbeitevirksomheten unntaksvis skulle berøre rettigheter til fiske etter marine arter som er av en slik karakter at de nyter et ekspropriasjonsrettslig vern, må ekspropriasjon skje og de berettigede få kompensert det økonomiske tapet som havbeitevirksomheten påfører dem, se kap. 8.3.

I hovedtrekk er det således et tosporet system utvalget vil legge opp til; den offentligrettslige havbeitetillatelsen vil gi den avklaring som er nødvendig i forhold til de offentlige interesser, mens en avklaring i forhold til private rettighetshavere vil måtte skje separat. Det går imidlertid ikke helt å holde disse aspektene ifra hverandre. Særlig gjelder dette i forhold til allemannsretten. Her må myndighetene veie på den ene side hensynene som taler for havbeite opp mot hensynet til de som blir berørt ved at allemannsretten blir innskrenket. Også i forhold til rettighetshavere som kan bli berørt må det skje en viss avveining. Selv om et eventuelt ekspropriasjonsvedtak er en egen sak, er det klart at havbeitetillatelse ikke bør gis, dersom det fremstår som sannsynlig at det forutsetter slike massive inngrep i private rettigheter at havbeitevirksomheten ikke opplagt blir mer til gagn enn til skade. Ut fra slike betraktninger vil det f.eks. neppe bli aktuelt å tillate havbeitevirksomhet i en elv som allerede på forhånd er en attraktiv lakseelv.

6.3 Miljøforhold

Utsetting av organismer til havbeite kan påvirke miljøet på forskjellige måter. Det kan være usikkert hvordan den totale biomasse i området blir påvirket av store utsettinger av en bestemt art. Den art som utsettes kan fortrenge andre arter ved at den beiter på samme føde som andre arter eller ved at den beiter på andre arter. De utsatte organismene kan også fortrenge ville organismer av samme art. Dette kan være et problem der stammene av ville arter er små, slik som for anadrome laksefisk. Når det gjelder nærmere om de miljømessige konsekvenser av havbeite med de forskjellige arter som det har vært drevet forsøk med vises til fremstillingen i kapittel 5.

Utvalget mener det er nødvendig med en kompetanse for myndighetene til å vurdere de miljømessige sidene ved et foreslått havbeiteprosjekt, og til i det enkelte tilfelle å avgjøre om det er forsvarlig at en tillatelse gis eller ikke. Det er også behov for en hjemmel til ut fra tilsvarende vurderinger å fastsette de nærmere avgrensninger av tillatelsen og til å stille vilkår.

Hvorvidt et konkret havbeiteprosjekt er forsvarlig eller ikke sett fra en miljømessig synsvinkel vil i første rekke bero på en faglig, biologisk vurdering. Det vil imidlertid også kunne være nødvendig å foreta en avveining mellom på den ene siden miljømessige hensyn og på den andre hensynet til andre interesser som f.eks. søkerens interesser, behovet for ny virksomhet i lokalmiljøet, hensynet til allmennheten og friluftslivet etc. Ofte vil det kunne være usikkert hva de miljømessige konsekvensene av tiltaket vil bli, og det vil kunne bli spørsmål om å prioritere andre positive virkninger av tiltaket høyere enn en viss risiko for skadelige miljøvirkninger. Også slike avveininger og prioriteringer bør det i utgangspunktet være opp til myndighetene å foreta som ledd i avgjørelsen av om en tillatelse skal gis eller ikke.

Det kan diskuteres om myndighetene bør ha kompetanse til å tillate havbeite i tilfelle der det er klart at den vil ha skadevirkninger for miljøet av en viss betydning. Etter forurensningsloven har myndighetene adgang til å tillate forurensning som er skadelig ut fra en vurdering av virksomhetens nyttevirkninger for øvrig. Situasjonen er imidlertid etter utvalgets oppfatning annerledes i forhold til havbeite. Her står vi overfor en ny type næring. Det er ennå ikke knyttet økonomiske interesser til utøvelsen av den. Vi er ikke i en situasjon hvor vi på grunn av internasjonal konkurranse må gjøre kompromisser for å sikre norsk virksomhet like konkurransevilkår. Utvalget foreslår derfor at tillatelse til havbeitevirksomhet bare skal gis når det ikke foreligger fare for skade på miljøet.

6.4 Allmennhetens og andre ­lokale interesser

Det følger av det som er sagt ovenfor at myndighetene ikke har kompetanse til å gi tillatelse til havbeite der dette vil kunne være til fare for miljøet. Myndighetene har også en stor grad av faglig frihet til å bedømme og avgjøre om et omsøkt prosjekt vil innebære en miljørisiko. Men et annet spørsmål er om den som søker om havbeitetillatelse har krav på dette dersom det aktuelle prosjekt ikke representerer en fare for miljøet. Eller sagt på en annen måte; bør myndighetene ha kompetanse til å avslå en søknad ut fra andre grunner enn at det foreligger en fare for miljøet?

Som nevnt ovenfor i pkt. 6.2 vil havbeitetillatelsen for å sikre en effektiv gjenfangst innebære en innskrenkning i allmennhetens rett til å fiske. Hvor stor denne innskrenkningen vil være, vil være avhengig av en rekke faktorer. Som det fremgår av redegjørelsen i kapittel 7 vil størrelsen av gjenfangstområdet være avhengig av de biologiske forhold til den art det er tale om å drive havbeite på, og de geografiske forhold der havbeitevirksomheten skal lokaliseres. Betydningen av innskrenkningen i allmennhetens rett er ikke bare avhengig av størrelsen på gjenfangstområdet. Inngrepet blir mer vesentlig dersom det skjer i et område hvor allmennheten tradisjonelt har utnyttet fiskeretten ekstensivt, fordi området er attraktivt for yrkesfiskere eller fritidsfiskere. Utnyttelsesgraden vil også være avhengig av befolkningstettheten og utnyttelsen av området til rekreasjonsformål, såvel som av forekomsten av vill fisk.

I og med at havbeitetillatelsen skal fastsette en begrensning i allemannsrettigheter, må myndighetene foreta en vurdering av om det er rimelig å prioritere havbeiteinteresser i det konkrete tilfelle på bekostning av de interesser som knytter seg til allmennhetens fiske. Det kan derfor tenkes at myndighetene finner å ville avslå en søknad som isolert sett ikke vil ha skadevirkninger på miljøet.

Når havbeiteprosjektet veies opp mot allmennhetens interesser, må det også være relevant å legge vekt på andre faktorer. Allmennhetens fiskerett er i kystnære strøk nært knyttet opp til lokalsamfunnets interesser. Dersom et havbeiteprosjekt vil innebære andre positive virkninger for distriktet, må det kunne legges vekt på dette slik at de interesser som er knyttet til utøvelse av fiskeretten ikke gis gjennomslag. Det kan f.eks. tenkes at det konkrete prosjekt legges slik opp at det gir alternative arbeidsplasser til dem som har sine inntekter knyttet til tradisjonelt fiske. Eller det kan tenkes at gjenfangsten er tenkt lagt opp med salg av fiskerettigheter til sportsfiskere og at prosjektet vil få positive virkninger for stedets turistnæring. Slike forhold kan gjøre det lettere å akseptere innskrenkninger i allmennhetens rett til fritidsfiske.

6.5 Næringsinteresser

Når det legges opp til utvikling av en ny næring kan det reises spørsmål om i hvilken grad myndighetene skal kunne styre utviklingen av denne. Havbeite skjer i tilknytning til et næringsområde som tradisjonelt har vært underlagt sterk styring fra myndighetenes side både med hensyn til strukturen i næringen, distriktstilknytning, eierside etc. I forhold til havbeite kan man tenke seg en lang rekke føringer. Det kan f.eks være aktuelt å stille krav til hvem som skal kunne drive det; om man skal kreve lokal tilknytning, om det skal kreves at lokale fisker- eller jordbruksinteresser er med som eiere eller andelshavere etc. Videre kan det være aktuelt å stille krav om lokalisering; om havbeitetillatelser skal brukes som et aktivt tiltak i distriktsutviklingen. Det kan også være aktuelt å legge vekt på lønnsomhetshensyn; at antallet tillatelser totalt sett tilpasses slik at det ikke blir produsert så mye fisk at det bidrar til å undergrave markedet for havbeitenæringen selv, for oppdrettsnæringen eller for det tradisjonelle fisket.

Utvalget har drøftet om det bør legges frem et lovforslag som gir anledning til å legge vekt på denne typen hensyn når det vurderes om havbeitetillatelse skal gis. Utvalgets flertall, alle unntatt Egil Kvammen, mener at det er et rent politisk spørsmål om det skal legges vekt på slike hensyn ved vurderingen av søknader om havbeite. Flertallet har oppfattet sin oppgave dithen at det i første rekke skal legges frem et forslag til rettslig rammeverk som kan skape den rettslige regulering som er nødvendig for å sikre mulighetene til å drive havbeite. Hvorvidt myndighetene i tillegg skal kunne drive en næringsmessig regulering er et rent politisk spørsmål som andre får vurdere. Flertallet legger derfor frem et forslag til lovtekst som ikke åpner for å legge vekt på slike næringsmessige hensyn. Hvis det er ønskelig at slike hensyn skal kunne bli tatt, må dette komme klart til uttrykk i loven ved at loven gis en tilføyelse i retning av det som er foreslått av mindretallet Egil Kvammen. Flertallet har i og for seg ingen oppfatning om ønskeligheten av dette da det anser at dette ligger utenfor det området flertallet har noen særlig kompetanse til å uttale seg om.

Mindretallet Egil Kvammen uttaler:

En fremtidig havbeitevirksomhet vil komme som et viktig supplement til den tradisjonelle fiskerinæring. Utviklingen med større havgående fartøyer som leverer sine fangster til fordelingsanlegg har medført en konsentrasjon av virksomhet på mer sentrale steder. Dette har medført redusert aktivitet på mindre steder som har drevet et mer lokalt fiske med tradisjonell tilvirkning av tørrfisk, klippfisk og saltfisk. Denne utvikling har ført til endret bosettingsmønster.

Målsettingen for fiskerinæringen, slik den er kommet til uttrykk i St.meld. nr. 93 (1982-83) og St.meld. nr. 58 (1991-92), er bl.a.:

• Hovedtrekkene i bosettingsmønsteret skal bevares.

• Ressursgrunnlaget skal vernes.

• Folk sikres trygge og gode arbeidsplasser.

• Den reelle lønnsevnen i fiskerinæringen skal økes.

Ut fra disse målsetningene vil det måtte legges opp retningslinjer for utstedelse av havbeitetillatelse. Sentralt vil være å ivareta og styrke næringssvake distrikter. I enkelte lokalsamfunn, hvor et lokalt fiske med mindre kystfiskefartøyer drives, vil havbeitevirksomhet kunne etablere ny virksomhet hvor det skapes like livskraftige lokalsamfunn som før en fikk konsentrasjon av fiske- og foredlingsvirksomheten på mer sentrale plasser. Ved avgjørelsen av om tillatelse skal gis, må det derfor legges vekt på en distriktsmessig heldig plassering.

For å ivareta den distriktsmessige målsetting vil en også ved avgjørelsen av om en søknad skal gis måtte foreta en vurdering av søkerens forutsetninger for å delta i en utbygging av en lokal virksomhet.

En havbeitevirksomhet bør foregå i et område som skaper få konflikter til den stedlige fiskeaktivitet og bosetning. Det vil derfor være viktig at en havbeitevirksomhet glir naturlig inn i den lokale fiskeaktivitet som foregår i området. Er det aktuelt og hensiktsmessig at havbeitevirksomheten foregår i et samvirkeforetak, bør et slikt foretak prioriteres til fortrengsel for person eller selskap uten en klar lokal tilknytning.

En prioritering av lokalsamfunnet vil være i samsvar med de distriktsmessige målsetninger som er nevnt i mindretallets merknad til sitt forslag til § 1.

Ut fra de målsetninger som her er nevnt, er det også nødvendig å ha full kontroll med eiersammensetningen til enhver tid. Enhver endring i eierforholdet må derfor godkjennes av myndighetene.

6.6 Utsetting i offentlig regi

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere både offentlige utsettinger uten krav om gjenfangstrett og private utsettinger der større eller mindre grad av eksklusiv gjenfangstrett inngår. Som det fremgår av drøftelsen foran mener utvalget at et sentralt punkt for den rettslige regulering av havbeite nettopp er sikring og avgrensning av gjenfangstretten. Utvalget har basert dette på en forutsetning om at det rettslige rammeverk skal legge forholdene til rette for kommersielt lønnsomt havbeite.

Dersom havbeite drives i offentlig regi, kan det tenkes at det drives under andre forutsetninger enn kommersiell lønnsomhet. Spørsmålet er i hvilken grad det bør gis egne regler for dette.

I noen tilfelle vil også det offentlige være interessert i dekning av de investeringer som foretas. Det kan f.eks. tenkes havbeite som drives av statlige eller kommunale enheter eller foretak. I noen tilfelle vil de offentlige investeringer ikke bli foretatt med sikte på avkastning direkte, men som et middel til å stimulere aktivitet i lokalmiljøet. Målsettingen kan f.eks. være å styrke bestanden for de lokale fiskere eller å sette ut laks for å styrke reiselivs- og turistnæringen. Slike formål kan ivaretas innen rammene av en eksklusiv gjenfangstrett for utsetteren, men hvor den offentlige utsetter lar andre utøve gjenfangsten eventuelt mot vederlag. Denne typen offentlige utsettinger kan foregå innenfor rammene av de generelle regler som utvalget foreslår, og reiser ingen særlige rettslige spørsmål.

I andre tilfelle kan det offentlige ønske å foreta utsetinger for å styrke tilgangen på fisk generelt sett, uten at det foretas noen regulering av gjenfangsten. Adgangen til å høste de utsatte organismer vil da være underlagt de vanlige regler om fiske i lakseloven og saltvannsfiskeloven. Slike utsettinger vil i utgangspunktet falle utenfor havbeite slik utvalget har definert det og vil rettslig sett være å betrakte som rene kultiveringstiltak. Utvalget antar at lakseloven og saltvannsfiskeloven gir de nødvendige hjemler til å regulere både utsettingen og fisket generelt, og vil derfor ikke foreslå egne regler for denne typen utsettinger.