10 Lovstruktur
10.1 Innledning
Når det skal gis regler om havbeite, kan disse gis som en egen lov eller de kan innarbeides i eksisterende lovgivning. I dag finnes egen lovgivning for saltvannsfisk og for anadrome laksefisk. Bakgrunnen for dette er at det tradisjonelt har vært adskilte forvaltningsordninger for innlandsfisket og saltvannsfisket. Anadrom laksefisk har vært forvaltet som innlandsfisk selv om den lever mesteparten av livet sitt i sjøen.
Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå inn på selve forvaltningsordningen. Utvalget har derfor ikke tatt stilling til om forvaltningsansvaret for havbeite bør være avhengig av hva slags art som settes ut på havbeite eller om ansvaret i sin helhet bør legges til ett forvaltningssystem. Det er imidlertid nødvendig for utvalget å ta stilling til den lovstruktur som utvalget vil anbefale, fordi dette har betydning for måten reglene utformes på. Etter utvalgets oppfatning vil ikke valg av lovstruktur binde utformingen av forvaltningsansvaret. Selv om en innarbeiding av havbeitereglene i den eksisterende lovgivningen naturlig vil lede tanken hen på at forvaltningsansvaret for havbeite vil følge arten slik forvaltningsansvaret for fiskeriene ellers gjør, er dette ingen nødvendig konsekvens. Og dersom man velger å utforme en egen lov for havbeite uavhengig av art, er det ingenting i veien for at forvaltningsansvaret gjøres avhengig av den art det i det enkelte tilfelle er tale om.
10.2 Hensyn
Valg av lovstruktur bør treffes ut fra en vurdering av en rekke hensyn. Lovstrukturen bør være slik at reglene er lettest mulig å finne frem i for brukeren og mest mulig hensiktsmessig som redskap for administrasjonen. I tillegg bør reglene være tilpasset den eksisterende rettstilstand på en slik måte at det oppstår så få avgrensnings- og tolkningsspørsmål som mulig. Selve lovgivningsprosessen kan også være et hensyn; å utforme en lovstruktur som best mulig sikrer at reglene om havbeite kommer på plass samtidig for alle arter.
Et viktig moment ved vurderingen er i hvilken utstrekning det er behov for egne regler for havbeite sett i forhold til de regler man allerede har om forvaltningen av ville bestander og utnyttelsen av disse. I dag har man f.eks. dispensable forbud mot utsetting av organismer til havbeite både i lakseloven og saltvannsfiskeloven. Slik sett er det muligheter for innenfor rammene av begge disse lovene å innføre en ordning hvor myndighetene etter en individuell vurdering gir tillatelse til utsetting av organismer. For begge lovenes vedkommende kan det imidlertid reises tvil om havbeiteformål er av de formål som kan begrunne en dispensasjon. Og i ingen av lovene har man i dag regler som kan sikre den som driver havbeite en eksklusiv rett til gjenfangst.
Det som er mest spesielt for havbeite sett i forhold til annen fiskeriforvaltning er utvilsomt gjenfangstretten og de bestemmelser som regulerer denne. Her vil regler om havbeite innføre noe prinsipielt nytt i norsk rett. Når det gjelder det forhold at det må innhentes tillatelse, innføres ikke egentlig noe prinsipielt nytt i forhold til de virkemidler som fiskerilovgivningen forøvrig gir anvisning på. Riktignok er utsetting til havbeite et nytt formål i fiskeriforvaltningen. Men hvorvidt en tillatelse skal gis, må vurderes i forhold til de generelle biologiske og økologiske hensyn som ligger til grunn for en forsvarlig regulering av bestandene.
På samme måte som oppdrettsnæringen vil havbeite også skille seg fra annet fiske ved at det er tale om en helt ny type næring som krever en egen regulering. Selv om havbeitevirksomhetens ulike faser i og for seg ikke representerer noe nytt i forhold til oppdrett, kultivering og fangst i sjø eller vassdrag, representerer sammensetning av fasene til nettopp havbeite noe kvalitativt nytt. Det kvalitativt nye er en bevisst manipulering med økosystemet for å øke produksjonen av en bestemt art i næringsmessig sammenheng.
10.3 Nærmere skisse av alternativene
Dersom det gis en egen lov om havbeite, må den inneholde de regler som er nødvendige for å hjemle innvilgelse av en havbeitetillatelse samt fastsette hva en havbeitetillatelse innebærer av rettigheter og plikter i forhold til det offentlige. Det må gis regler om gjenfangstretten og om utøvelsen av denne. Loven må avgrense havbeite fra annen virksomhet som går inn under den øvrige fiskerilovgivning. Denne avgrensningen kan være vanskelig å definere skarpt, fordi havbeitevirksomhet som nevnt ovenfor består av ulike faser som i og for seg isolert sett ikke skiller seg fra tradisjonell virksomhet som reguleres av den gjeldende fiskerilovgivning. Det kan derfor f.eks. være vanskelig å trekke grensen mellom kultiveringstiltak etter lakseloven og utsetting av organismer til havbeite etter en havbeitelov. På samme måte kan det være vanskelig å trekke noen skarp grense mellom utklekking som skjer i havbeitesammenheng, og utklekking som skjer som ledd i oppdretts- eller kultiveringssammenheng. Det som skiller havbeite fra annen virksomhet er formålet; fisken klekkes, oppdrettes og settes ut alt med det formål å skape grunnlag for en næringsmessig gjenfangst. Det er neppe noe reelt behov for å trekke skarpe grenser mellom de ulike lovenes virkeområder da grensene må utvikles gjennom administrativ praksis. Uansett må det skje et samarbeid mellom de myndigheter som praktiserer de forskjellige lovene.
Fordelene med en egen havbeitelov er at regler for denne virksomheten samles for seg. Dette vil lette oversikten både for brukerne og for forvaltningen. Ulempene er at en slik lovstruktur innebærer dobbelt regulering av en del former for virksomhet som også er regulert i den tradisjonelle lovgivning; utsetting og fangst av fisk og andre organismer. Ytterligere ulemper er at de hensyn som må tas av miljømessig og økologisk karakter, er av samme art som de som tas ved forvaltningen av ville bestander etter den eksisterende lovgivning. Det vesentligste av ulempene er knyttet til at en egen havbeitelov ikke i seg selv vil sikre den nødvendige koordinering mellom de ulike myndigheter som administrerer de ville bestander og havbeitevirksomheten.
Dersom regler om havbeite skal innarbeides i den eksisterende lovgivning kan dette hensiktsmessig skje i saltvannsfiskeloven og lakseloven. Disse lovene må da endres slik at de hjemler en forvaltning ut fra de hensyn som ligger til grunn for å regulere havbeitevirksomhet. Når det gjelder reguleringshjemlene er det ikke sikkert at det kreves så mye av endringer og tilføyelser i de to lovene. Men det vil i alle fall bli nødvendig å innarbeide regler om gjenfangsten for å sikre eksklusivitet for havbeitevirksomheten og for å kunne gi reguleringer som er tilpasset problemstillingen.
Fordelene med denne løsningen er at man kan bygge på de eksisterende regler og den praksis og forståelse som har utviklet seg. Bestemmelsene vil bli lett å forholde seg til for forvaltningen dersom man opprettholder den eksisterende forvaltningsstruktur også for havbeite. Av ulemper kan trekkes frem hensynet til brukerne som vil få en mindre oversiktlig lovsituasjon. Ved at bestemmelsene innarbeides i to forskjellige lover vil man også kunne risikere forskjeller i utforming som kan skape tvil om bestemmelsene innholdsmessig er like eller forskjellige. En slik modell åpner også for at lovgivningsprosessen blir forskjellig slik at man ikke får regler som åpner for havbeite på alle arter samtidig.
10.4 Utvalgets vurdering
Utvalget mener at løsningen med en egen havbeitelov har de beste grunner for seg, og har lagt opp sitt forslag i forhold til dette. Dette vil gi den mest oversiktlige rettssituasjon. Uansett om loven skal håndheves av en eller flere uavhengige forvalningsmyndigheter vil dette sikre at de rettslige rammebetingelser for havbeite blir like uansett hvilken art det drives havbeite med.
Utvalget kan ikke se at de innvendinger som kan reises mot en slik løsning er særlig tungtveiende. Selv om det kan være vanskelig teoretisk å avgrense de ulike elementer som inngår i havbeite fra det som går inn under den øvrige fiskerilovgivning, kan utvalget vanskelig tenke seg at dette vil volde problemer i praksis. Den avgrensning som praktisk sett kan være mest problematisk er mellom havbeitevirksomhet med anadrome laksefisk og kultiveringstiltak etter lakseloven. Utsetting av fisk vil i slike tilfelle uansett kreve tillatelse av myndighetene. Det vil derfor være myndighetene som gjennom sin praksis vil måtte bestemme om tiltaket skal behandles etter havbeiteloven eller etter lakseloven. Valget her må bero på praktiske kriterier; dersom man har behov for de styringsmuligheter havbeiteloven gir, og det er rom for å si at utsettelsen skal skje med det formål å drive næringsmessig gjenfangst, vil havbeitelovens regelsett måtte brukes.
Det er riktig at forvaltningen av de ulike arter i havbeitesammenheng må skje på en måte som tar hensyn til de ville bestander, og at forvaltningen langt på vei må samordnes. Det er derfor mulig at det ikke er hensiktsmessig med noen egen havbeitemyndighet. Men dette kan på den annen side ikke tilsi at det rettslig sett skulle være fordelaktig med en egen habeitelovgivning for den enkelte art. Utvalget har hatt som mandat å legge frem forslag til rettslig regulering av havbeite uavhengig av hvilke arter det skal drives havbeite med. Den eneste naturlige løsning når det skal lages et generelt rammeverk er å samle dette i en felles lov.