2 Sammendrag

2.1 Sammendrag av utvalgets utredning

1. Utredningen inneholder utvalgets vurdering av behovet for særlige lovregler om organisering av kommunal, fylkeskommunal og inter(fylkes)-kommunal virksomhet og utvalgets forslag til slike regler. Utredningen gjelder særlig virksomhet som har et forretningsmessig innslag.

2. I utredningen gir utvalget en oversikt over tidligere arbeid med emnet ( kap 3), en oversikt over ulike typer kommunal virksomhet og måter kommunal virksomhet kan organiseres på innenfor gjeldende kommunelovgivning ( kap 4) og hvilke organisasjonstilbud som eksisterer utenfor kommunelovgivningen ( kap 5). I kap 6 gir utvalget en oversikt over bruken av de någjeldende organisasjonsformer i praksis og hvilke erfaringer kommunene og fylkeskommunene har gjort med disse. Utvalgets inntrykk er at det er en alminnelig oppfatning at kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 gir bedre grunnlag for politisk styring og kontroll over virksomheten enn der hvor virksomheten er organisert som aksjeselskap. En ulempe ved aksjeselskapsformen kan være at selskapet blir forholdsvis uavhengig av kommunens politiske styringssystem. Beslutningsprosessen for virksomheter organisert som kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 kan imidlertid være omstendelig.

3. I kap 7 behandler utvalget de rettslige rammer som gjelder for organisering av kommunal virksomhet. Utvalget behandler her særlig hvilken frihet kommunene har til å legge oppgaver til enheter som rettslig og økonomisk er skilt ut fra kommunen (egne rettssubjekter). Det skilles mellom lovpålagte oppgaver og oppgaver som kommunene frivillig påtar seg. Kommunene står fritt til å drive alle typer virksomhet, så sant ikke lov eller alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper er til hinder for det. All kommunal virksomhet kan organiseres som kommunale organer innenfor kommunen. Det som kan være usikkert er hvilken adgang kommunene har til å legge kommunal virksomhet til enheter som rettslig og økonomisk ikke er en del av kommunen - dvs til egne rettssubjekter. Når det gjelder oppgaver som kommunene er pålagt i lov å utføre, må spørsmålet om å legge oppgaven til egne rettssubjekter avgjøres med utgangspunkt i den aktuelle lovbestemmelse og en tolkning av denne. Er det ikke holdepunkter for annet, mener utvalget at hovedregelen vil være at lovpålagte oppgaver må drives av kommunen selv. Særlig når det gjelder utøvelse av offentligrettslig myndighet, må det kreves klar hjemmel i lov for å kunne legge oppgaver til andre rettssubjekter enn kommunen. Oppgaver som ikke er pålagt kommunene ved lov eller som på annen måte er undergitt lovregulering som har betydning for organisasjonsfriheten, står som hovedregel kommunene fritt i å organisere på den måten som finnes hensiktsmessig. Når en kommune driver forretningsvirksomhet, vil det derfor vanligvis ikke være noe rettslig hinder for at virksomheten legges til et rettssubjekt utenfor kommunen selv, f.eks. til aksjeselskap.

4. I kap 8 har utvalget gitt en oversikt over de regler som etter svensk, dansk og finsk rett gjelder for organisering av kommunenes virksomhet, og da særlig med sikte på virksomhet med et forretningsmessig innslag. Oversikten viser at det ikke er noen enhetlig rettstilstand i de nordiske land når det gjelder disse spørsmål.

5. I kap 9 behandler utvalget forholdet mellom kommunal næringsvirksomhet og EØS-avtalen. Utvalget drøfter her særlig hvorvidt det er elementer i de organisasjonsformer utvalget foreslår som kan være i konflikt med EØS-avtalen. Utvalget mener at de organisasjonsformer som foreslås i seg selv ikke vil være i strid med EØS-avtalens statsstøtteforbud. Kommunalt og fylkeskommunalt foretak etter utvalgets forslag omfattes av EØS-reglene om offentlige anskaffelser. Det samme vil som hovedregel gjelde for anskaffelser foretatt av interkommunale selskaper.

6. I kap 10 vurderer utvalget behovet for ny lovgivning. Utvalget foreslår ingen begrensning i den adgangen kommunene i dag har til å drive virksomhet organisert som aksjeselskap, enten selskapet eies av kommunen alene, sammen med andre kommuner, sammen med private, eller sammen med staten. Det er utvalgets oppfatning at kommunene i hovedsak bør reservere aksjeselskapsformen for virksomheter som kan gis en relativt selvstendig stilling i forhold til den sentrale kommunale administrasjon og hvor ansvarsbegrensningen fra kommunens side er ment å være en realitet. Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå særregler for aksjeselskaper som eies av kommuner eller fylkeskommuner. Utvalget har vurdert om det er behov for en særlig organisasjonsform for kommunal virksomhet som er et eget rettssubjekt og hvor kommunene har et begrenset gjeldsansvar. En slik organisasjonsform vil i tilfelle være et alternativ til aksjeselskapet. Utvalget mener at det ikke kan påvises noe slikt behov, og fremmer derfor ikke forslag om en slik organisasjonsform. Utvalget mener at dagens regelverk for kommunale og fylkeskommunale bedrifter etablert med eget styre etter kommuneloven § 11, ikke dekker det behov som finnes for en organisasjonsform innenfor kommunen, men som ikke er en ordinær kommunal eller fylkeskommunal etat. Utvalget mener derfor at det bør innføres en ny organisasjonsform for kommunale og fylkeskommunale foretak som rettslig sett inngår som en del av kommunen eller fylkeskommunen, men hvor virksomheten ledes av et styre med forholdsmessig stor grad av selvstendig myndighet og ansvar. Når kommunen har et ubegrenset gjeldsansvar bør virksomheten ikke vær skilt ut som et eget rettssubjekt.

   Når det gjelder inter(fylkes)-kommunale virksomheter, peker utvalget på at det i dag er flere organisasjonsformer for slikt samarbeid. Samarbeidet kan bl.a. organiseres som aksjeselskap, som selskap med begrenset ansvar som ikke er aksjeselskap, jf aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1, som interkommunalt selskap etter kommuneloven § 27 og som ansvarlig selskap etter selskapsloven av 1985.

   Utvalget mener at det ikke er noe avgjørende behov for å opprettholde to alminnelige former for interkommunale selskaper med begrenset ansvar - både aksjeselskapet og interkommunalt selskap med begrenset ansvar etter unntaksbestemmelsen i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve unntaksbestemmelsen for inter(fylkes)-kommunale selskaper med begrenset ansvar i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1. Etter utvalgets forslag vil dermed aksjeselskapet være det eneste alternativet for inter(fylkes)-kommunale selskaper med begrenset deltakeransvar, med mindre vilkårene for å opprette selskapet som samvirkelag (aksjeloven § 18-2 første ledd nr 2) eller selskap som ikke har økonomisk formål (aksjeloven § 18-2 første ledd nr 3) er oppfylt.

   Som nevnt kan interkommunale selskaper der deltakerne har ubegrenset ansvar for selskapsforpliktelser dannes som ansvarlig selskap etter selskapsloven eller som interkommunalt selskap med eget styre etter kommuneloven § 27. Det er den siste organisasjonsformen som er den vanligste. Utvalget mener at det er behov for en særlig lovregulering av interkommunale selskaper hvor deltakerne har et ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser, og foreslår i samsvar med dette en egen lov om slike selskaper. Utvalget kan ikke se at det foreligger noe særlig behov for å opprettholde kommuners og fylkeskommuners adgang til å etablere interkommunale selskaper etter selskapsloven av 1985. Som en konsekvens av utvalgets forslag om en egen lov om interkommunale selskaper, foreslår utvalget at kommuneloven § 27 begrenses til å gjelde interkommunale samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter. Utvalget har også vurdert kommuners og fylkeskommuners deltakelse i selskaper sammen med private. Utvalget vil ikke begrense den muligheten kommuner og fylkeskommuner i dag har til å delta i aksjeselskap sammen med private. Når det gjelder ansvarlige selskaper, mener utvalget at kommunal deltakelse i slike selskaper sammen med private kan være betenkelig pga det ubegrensede deltakeransvaret. Utvalget foreslår et generelt forbud mot at kommuner og fylkeskommuner deltar i ansvarlig selskap etter selskapsloven.

7. Kap 11, Kap 12 og Kap 13 inneholder utvalgets lovutkast med motiver. Utvalget foreslår en egen lov om interkommunale selskaper. Loven gjelder for selskapsforhold hvor det bare er kommuner eller fylkeskommuner som er deltakere. Loven gjelder likevel ikke for selskaper hvor samtlige deltakere har et begrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Slike selskaper må i alminnelighet stiftes som aksjeselskap, jf over i pkt. 6.

   Etter utkastet vil et interkommunalt selskap være et eget rettssubjekt som selv har rettigheter og plikter, partsstilling i avtaler med private og offentlige myndigheter og som selv er part overfor domstol og andre myndigheter. Selskapet vil således rettslig og økonomisk være skilt ut fra deltakerkommunene og selv disponere sin inntekt og formue innenfor lovens og selskapsavtalens rammer.

   Etter utkastet vil den enkelte deltaker i et interkommunalt selskap ikke ha et solidaransvar for selskapsforpliktelser, men hefte ubegrenset for en prosent- eller brøkdel. Tilsammen skal delene utgjøre selskapets samlede forpliktelser.

   Et interkommunalt selskap har grunnlag i en skriftlig selskapsavtale som deltakerkommunene oppretter. Det enkelte kommunestyre eller fylkesting skal selv vedta avtalen. Lovutkastet inneholder nærmere bestemmelser om hva selskapsavtalen i det minste skal regulere. Selskapsavtalen og endringer i denne må, for å være bindende, være godkjent av departementet.

   Selskapets øverste organ er representantskapet hvor samtlige deltakerkommuner skal være representert med minst en representant. Medlemmene oppnevnes av vedkommende kommunestyre eller fylkestinget selv. Selskapets representantskap velger styret og behandler selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan samt andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. Det kan dessuten fastsettes i selskapsavtalen at visse arter saker som ellers hører under styret skal godkjennes av representantskapet. Vedtak om å avhende eller pantsette fast eiendom eller andre eiendeler eller foreta investeringer som er av vesentlig betydning for selskapet eller en eller flere av deltakerne, treffes av representantskapet etter forslag fra styret. Selskapets ledende organer er styret og daglig leder. Styret har det overordnede ansvaret for forvaltningen av selskapet og har ansvaret for en tilfredsstillende organisasjon av selskapets virksomhet. Styret velges av representantskapet og skal ha minst tre medlemmer. I større selskaper har de ansatte rett til styrerepresentasjon etter tilsvarende regler som gjelder i aksjeselskaper, ansvarlige selskaper og statsforetak. Hvis de ansatte har rett til styrerepresentasjon, skal styret ha minst fem eventuelt syv medlemmer. Et interkommunalt selskap skal ha en daglig leder som forestår den daglige ledelsen av selskapet. Daglig leder ansettes av styret med mindre det i selskapsavtalen er fastsatt at daglig leder ansettes av representantskapet.

   Representantskapet skal vedta selskapets budsjett for kommende kalenderår. Dersom selskapets budsjett forutsetter tilskudd fra deltakerne, skal budsjettet samordnes med deltakernes budsjetter. Ved vesentlige budsjettavvik, skal representantskapet sammenkalles og det skal legges fram forslag til revidert budsjett. Representantskapet skal også vedta selskapets økonomiplan for de fire neste budsjettår.

   Selskapet kan ikke ta opp lån med mindre dette er særskilt fastsatt i selskapsavtalen. Avtalen skal i så tilfelle fastsette en høyeste ramme for selskapets samlede låneopptak. Vedtak om å oppta lån må godkjennes av departementet. Et interkommunalt selskap kan ikke stille garanti eller pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser. Et interkommunalt selskap kan ikke gå konkurs. Lovutkastet har særlige regler for det tilfelle at et interkommunalt selskap ikke kan oppfylle sine forpliktelser. Utvalget foreslår at et interkommunalt selskap skal ha regnskapsplikt etter regnskapsloven. Det er likevel åpnet for at det i selskapsavtalen kan bestemmes at selskapet i tillegg skal avgi regnskap etter kommunale regnskapsprinsipper, eller at selskapet bare skal avgi regnskap etter slike prinsipper. Selskap som avgir regnskap etter regnskapsloven, har revisjonsplikt etter revisorloven.

   Lovutkastet har nærmere regler om uttreden, utelukkelse og oppløsning av interkommunalt selskap. Lovutkastet gir departementet hjemmel til å overprøve deltakernes eller selskapets beslutning om å tre ut selskapet, utelukke en deltaker eller oppløse selskapet. Departementet kan i denne forbindelse bl.a. bestemme at deltakerforholdet skal fortsette eller nekte å godkjenne et vedtak om å oppløse selskapet. Som nevnt i pkt 6 vil utvalgets forslag til regler om interkommunalt selskap avløse interkommunale selskaper etter kommuneloven § 27. Slike selskaper må innen to år etter lovens ikrafttreden være organisert som interkommunalt selskap. Det samme gjelder interkommunalt selskap som er organisert som selskap etter selskapsloven av 1985.

   Som også nevnt foreslår utvalget opphevet den adgangen någjeldende aksjelov § 18-2 første ledd nr 1 gir til å organisere interkommunale selskaper utenom aksjeselskapsloven. Slike selskaper må etter forslaget være omorganisert til aksjeselskap eller interkommunalt selskap innen to år fra lovens ikrafttreden.

8. Utvalget foreslår også en ny organisasjonsform for kommunalt og fylkeskommunalt foretak som vil avløse reglene om kommunal bedrift i kommuneloven § 11. Reglene om kommunalt og fylkeskommunalt foretak foreslås tatt inn som nytt kap 11 i gjeldende kommunelov. Et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak vil rettslig og økonomisk være en del av vedkommende kommune eller fylkeskommune. Kommunen, eventuelt fylkeskommunen, vil derfor svare for foretakets forpliktelser, og kommunestyret, eventuelt fylkestinget, vil være foretakets øverste organ.

   Kommunestyret, eventuelt fylkestinget, treffer vedtak om opprettelse av et kommunalt eller interkommunalt foretak, og velger i forbindelse med opprettelsen foretakets styre og fastsetter dets vedtekter.

   Et kommunalt foretak ledes av et styre og en daglig leder. Styret skal ha minst tre medlemmer som velges av kommunestyret eller fylkestinget selv. I vedtektene kan det bestemmes at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte i foretaket.

   Styret har etter lovutkastet myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet. Det påligger styret å drive virksomheten i samsvar med foretakets formål, vedtekter, kommunens eller fylkeskommunens økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget. Styret har et tilsynsansvar overfor daglig leder.

   I vedtektene kan det bestemmes at styrets vedtak i nærmere angitte saker må være godkjent av kommunestyret eller fylkestinget.

   Styret er direkte underordnet kommunestyret og eventuelt fylkestinget, og daglig leder er direkte underordnet styret. Dette innebærer at daglig leder ikke vil stå i noe direkte underordningsforhold til kommunens administrasjonssjef, som følgelig heller ikke har noen omgjørings- eller instruksjonsmyndighet overfor daglig leder. Administrasjonssjefen vil imidlertid som den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon ha et særlig ansvar for at foretakets saker vurderes i en samlet kommunal/fylkeskommunal sammenheng, og han kan i den anledning legge frem en sak som er eller har vært til behandling i foretaket for kommunestyret/fylkestinget med sin innstilling. Administrasjonssjefen har etter gjeldende kommunelov § 23 nr 3 møterett i foretakets styre, og vil ordinært få tilsendt dagsorden for styremøtene. Administrasjonssjefen er i lovforslaget gitt en rett til å vedta utsatt iverksetting av et vedtak som er truffet i foretaket. I slike tilfeller må vedtaket forelegges kommunestyret/fylkestinget til endelig avgjørelse. Kommunelovens alminnelige regler om budsjett og regnskap vil gjelde for kommunale og fylkeskommunale foretak fordi foretaket er en del av kommunen/fylkeskommunen.

   Et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak som driver næringsvirksomhet har i tillegg til regnskapsplikten etter kommunalrettslige regnskapsprinsipper, plikt til å avgi regnskap etter regnskapsloven med mindre noe annet er fastsatt i vedtektene. Foretak som avgir regnskap etter regnskapsloven har også revisjonsplikt etter revisorloven.

   Utvalgets forslag til regler om kommunalt eller fylkeskommunalt foretak vil avløse reglene om kommunal bedrift med eget styre etter nåværende kommunelov § 11. Kommunale virksomheter som er organisert som kommunal bedrift etter kommuneloven § 11, må innen to år fra loven trer i kraft være omorganisert til kommunalt eller fylkeskommunalt foretak. Har omorganiseringen ikke funnet sted innen fristen, anses styret som fast utvalg etter kommuneloven § 10. Paragraf 11 opprettholdes for så vidt gjelder institusjoner.

9. Interkommunale selskaper og kommunalt og fylkeskommunalt foretak skal registreres i Foretaksregisteret. Det foreslås at et interkommunalt selskaps firma skal inneholde ordene «interkommunalt selskap» eller forkortelsen IKS. Firmaet for kommunalt foretak skal inneholde ordene «kommunalt foretak» eller forkortelsen KF. Firmaet for fylkeskommunalt foretak skal inneholde ordene «fylkeskommunalt foretak» eller forkortelsen FKF.

10. Det foreslås ikke særskilte regler om forvaltningslovens og offentliglovens anvendelse i interkommunale selskaper og kommunalt og fylkeskommunalt foretak. Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven må derfor avgjøres etter de vanlige reglene som gjelder for disse lovenes virkeområder. Dette innebærer at et kommunalt eller fylkeskommunalt foretak er omfattet av offentlighetsloven og forvaltningsloven. Et interkommunalt selskap vil som nevnt ha status som et eget rettssubjekt, og vil dermed i utgangspunktet ikke omfattes av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det kan likevel bli spørsmål om lovene gjelder fordi virksomheten har en særlig offentlig tilknytning. Det må foretas en konkret vurdering for hvert enkelt selskap.