10 Behovet for ny lovgivning

10.1 Allment om Behovet for nye organisasjonsformer

Kommunal virksomhet (virksomhet som drives av bare én kommune eller fylkeskommune) kan som utvalget har gjort nærmere rede for i kap. 4 og 5, i dag drives som kommunal etat, eventuelt som en del av en kommunal etat, kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 eller som et aksjeselskap. Kommunen kan også legge kommunal virksomhet til en selvstendig stiftelse.

Den rene kommunale forvaltningsvirksomheten vil normalt bli organisert som en kommunal etat eller del av kommunal etat, og inngår da som et element i den sentrale kommunale forvaltningen etter kommuneloven. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere denne organisasjonsformen som ble gjenstand for en omfattende vurdering i forbindelse med kommunelovreformen i 1992.

10.2 Særlig om aksjeselskapsformen

Kommunen kan ved siden av den egentlige forvaltningsvirksomheten, også drive ordinær næringsvirksomhet. Som pekt på i kap. 6 kan slik virksomhet drives i mer eller mindre konkurranse med private, hvor det er naturlig å stille de samme lønnsomhetskrav som til vanlig privat næringsvirksomhet. Når det gjelder slik virksomhet, vil kommunens behov som eier vanligvis være å fastsette de generelle mål for virksomheten, fastsette generelle rammer, tilføre virksomheten kapital og velge et styre som kommunen har tillit til driver virksomheten på en forretningsmessig forsvarlig måte innenfor de rammer kommunen har fastsatt. For slik virksomhet vil vanligvis aksjeselskapsformen fremstå som en naturlig organisasjonsform. Aksjeselskapsformen særpreges ved en deling mellom eierfunksjon og ledelsesoppgavene, og er særlig velegnet for forretningsvirksomhet som må tilpasses et marked og hvor ledelsen har behov for en frihet til å treffe raske beslutninger som en markedstilpasning tilsier. Utvalget mener at aksjeselskapsformen fortsatt bør stå åpen for organisering av kommunal virksomhet hvor dette etter en samlet vurdering av de kommunale interesser som gjør seg gjeldende, fremstår som det mest hensiktsmessige.

Som nevnt bygger aksjeloven på at aksjeselskaper ledes av et styre og en daglig leder med vide fullmakter når det gjelder forvaltningen av selskapet, jf aksjeloven § 8-7. Når kommunal virksomhet organiseres som aksjeselskap, følger det av aksjeloven at tilknytningsforholdet mellom eieren og selskapsledelsen blir løsere enn om virksomheten organiseres som en del av en kommune. Som nevnt i kap. 5 er aksjelovens ordning at eierens innflytelse i selskapet utøves gjennom generalforsamlingen. Til gjengjeld har styret og daglig leder et klart ansvar i forhold til eieren for at selskapet blir ledet på forsvarlig måte innenfor de rammer som følger av lovgivningen, vedtekter, generalforsamlingsinstrukser mv. Dessuten har eieren et begrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Aksjelovens ledelsesstruktur kan komme i konflikt med kommunale styringsbehov som tilsier en nærmere politisk og administrativ kontroll fra kommunens side enn den rollefordeling mellom eier og ledelse som aksjeloven legger opp til. Dette kan bl.a. være forholdet hvor selskapet har til oppgave å løse særlige kommunale oppgaver, forvalte viktige kommunale ressurser og sist, men ikke minst, hvor virksomheten ikke er økonomisk selvbærende, men basert på økonomisk støtte fra kommunen. I slike tilfelle vil gjerne ansvarsbegrensningen heller ikke innebære noen realitet fordi kommunens overordnede interesser medfører at virksomheten uansett økonomisk resultat må opprettholdes som et kommunalt ansvar. Dette tilsier at kommunen ikke kan tillate at virksomheten kan gjøres til gjenstand for vanlig kreditorforfølgning gjennom konkurs mv.

Det er utvalgets oppfatning at kommunene i hovedsak bør reservere aksjeselskapsformen for virksomheter som kan gis en relativt selvstendig stilling i forhold til den sentrale kommunale administrasjon og hvor ansvarsbegrensningen er ment å være en realitet.

Når kommunen etter en helhetsvurdering finner at en virksomhet bør organiseres som et aksjeselskap, mener utvalget at det er den alminnelige aksjeloven av 1976 som bør gjelde. Etter utvalgets syn er det generelt en fordel at aksjeselskapsformen beholdes mest mulig som en allmenn organisasjonform for all virksomhet som organiseres etter aksjeloven, uavhengig av om det er private eller offentlige eiere. Utvalget vil også vise til at individuell tilpasning i noen grad vil kunne gjennomføres i vedtektene innenfor rammen av aksjelovens regler. Utvalget har således ikke funnet grunn til å foreslå slike særregler for kommunale aksjeselskaper som kommunelovutvalget i NOU 1990:13, s. 422 har foreslått inntatt i aksjeloven § 18-8. Når det gjelder forslaget her om at visse større økonomiske disposisjoner som selskapet foretar skal forelegges kommunestyret, viser utvalget til at hvor et slik behov gjøres gjeldende, kan dette ivaretas gjennom vedtektsbestemmelse om at styrets vedtak i slike saker må godkjennes av generalforsamlingen.

Når kommunale hensyn medfører at den alminnelige aksjeloven ikke passer, og individuell tilpasning heller ikke på tilfredsstillende måte kan ivaretas gjennom vedtekter, generalforsamlingsinstrukser mv., antar utvalget at kommunen bør velge en annen organisasjonsform som bedre ivaretar særlige kommunale styringsbehov.

10.3 Særlig organisasjonsform for kommunal virksomhet med begrenset ansvar

I pkt. 10.2 har utvalget blitt stående ved at det ikke bør innføres særregler i aksjeloven som tar hensyn til særlige kommunale behov. Dette reiser imidlertid spørsmålet om det bør etableres en ny organisasjonsform for kommunal virksomhet hvor kommunen har et begrenset ansvar for selskapsforpliktelsene. Utvalget mener at det ikke kan påvises noe særlig behov for en slik organisasjonsform. Ansvarsbegrensningen er særlig på sin plass hvor det drives næringsvirksomhet i et marked i konkurranse med andre næringsdrivende. I en slik situasjon har aksjeselskapsformen langvarig tradisjon og har vist seg som en velegnet organisasjonsform for næringsvirksomhet. Dette har ikke minst sammenheng med at aktørene i næringslivet er fortrolige med selskapsformen og hvordan den fungerer. Utvalget har på denne bakgrunn vanskelig for å se at det er behov for en særlig organisasjonsform for kommunal næringsvirksomhet med begrenset ansvar eller at en slik organisasjonsform har mulighet for å bli noe reelt alternativ til aksjeselskapsformen.

10.4 Kommunal bedrift

Hvor kommunene idag ikke ønsker å organisere virksomhet som et aksjeselskap, men samtidig ikke finner det hensiktsmessig å la virksomheten være en kommunal etat eller inngå som et ledd i en kommunal etat, åpner kommuneloven for at virksomheten organiseres som kommunal bedrift under eget styre etter kommuneloven § 11. I kap. 4 pkt. 4.3 har utvalget gjort nærmere rede for denne organisasjonsformen etter gjeldende kommunelov.

De kommunale bedrifter inngår som en del av kommunen. Styrets myndighet har grunnlag i delegasjonsvedtak fra kommunestyret, og bedriften er underlagt kommunale styringsprinsipper og folkevalgt innsyn. Kommunen, dvs. kommunestyret eller fylkestinget, er bedriftens øverste myndighet og tar også selv hånd om spørsmål som knytter seg til fortsatt drift, nedleggelse, omorganisering av virksomheten o.l. Kommunestyrets/fylkestingets overordnede myndighet følger direkte av kommuneloven § 6, og loven fastsetter ikke særlige formregler for hvordan kommunestyrets eller fylkestingets myndighet skal utøves. Bedriften er også underlagt kommunelovens vanlige regler om statlig kontroll med de økonomiske sider av virksomheten. Det er videre på det rene at forvaltningsloven, offentlighetsloven og ombudsmannsloven gjelder fullt ut for bedriftens virksomhet.

Administrativt hører bedriftens daglige leder under administrasjonssjefen, jf kommuneloven § 23, og av dette følger at administrasjonssjefen har full instruksjons- og omgjøringsmyndighet overfor daglig leder.

Etter utvalgets oppfatning dekker ikke kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 det organisasjonsbehov for kommunal virksomhet som gjør seg gjeldende for virksomheter som ikke bør organiseres som aksjeselskap, og hvor det heller ikke vil være hensiktsmessig å organisere virksomhetene innenfor den sentrale kommunale forvaltning.

Dette har for det første sammenheng med at styrets myndighet - og dermed også dets ansvar - overfor bedriften er begrenset og til dels også uklar. Styret har etter kommuneloven status som et folkevalgt organ som utleder sin myndighet fra delegasjonsvedtak fra kommunestyret. Det kan dermed være uklart hvilket ansvar styret har for den forretningsmessige delen av bedriftens virksomhet. Uklarheten forsterkes ved at bedriftens daglige leder som nevnt er underlagt administrasjonssjefens instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Etter utvalgets oppfatning sier det seg selv at et slikt system lett kan skape uklare ansvarsforhold når det gjelder bedriftens organisasjon og virksomhet.

Dagens regelverk for kommunal bedrift er i noen sammenhenger ikke godt nok egnet til å tilfredsstille bedriftens behov for en rasjonell og rask beslutningsprosess.

Etter utvalgets oppfatning tilsier de forhold som er pekt på ovenfor at kommunal bedrift etter kommuneloven § 11 fremstår som et dårlig alternativ til aksjeselskapsformen hvor kommunal styring og kontrollbehov tilsier en nærmere tilknytning til kommunen enn det som på en hensiktsmessig måte kan etableres innenfor aksjeloven. Etter utvalgets oppfatning bør det derfor utarbeides en organisasjonsform for kommunal virksomhet hvor virksomheten ledes av et styre med stor grad av selvstendig myndighet og ansvar, se nærmere nedenfor og kap. 11 hvor utvalget gjør nærmere greie for sitt forslag.

Utvalget har på bakgrunn av de svakheter som hefter ved den kommunale bedrift etter kommuneloven § 11, foreslått en ny organisasjonsform til avløsning av denne. Se nærmere kap. 11 hvor utvalget gjør rede for de generelle hensyn som er lagt til grunn ved utformingen av organisasjonsformen.

I kap. 11 har utvalget gjort nærmere rede for hovedpunktene i forslaget.

10.5 INTERKOMMUNALE SELSKAPER - ALLMENT

I kap. 4 og 5 har utvalget redegjort for de alternative organisasjonsformer som står til rådighet når interkommunalt samarbeid skal organiseres i selskaps form. Når det gjelder selskaper med et begrenset ansvar, er det flere alternativer: Aksjeselskap etter aksjeloven av 1976 og interkommunalt selskap som unntas fra aksjeloven etter særregelen i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1, og videre samvirkelag (aksjeloven § 18-2 første ledd nr 2) og selskap med ideelt formål (aksjeloven § 18-2 første ledd nr 3).

Når det gjelder selskaper med ubegrenset deltakeransvar, finnes det to alternativer: Med grunnlag i kommuneloven § 27 kan det etableres selskapsforhold med ubegrenset deltakeransvar som ikke omfattes av selskapsloven, jf selskapsloven § 1-1 femte ledd. Samtidig må det antas å være adgang til å etablere et ansvarlig selskap etter selskapsloven.

Med unntak av samvirkelag og selskaper med ideelle formål, benyttes de organisasjonsformer som er nevnt over, vanligvis for virksomheter som i større eller mindre grad har preg av næringsvirksomhet. Interkommunalt samarbeid kan også gjelde virksomhet av ideell, kulturell e.l. karakter. Slikt samarbeid kan organiseres under ledelse av et særskilt styre etter kommuneloven § 27, men omfattes ikke av utvalgets mandat. Det vises i denne forbindelse til utvalgets forslag til endring av kommuneloven § 27 som innebærer at bestemmelsen videreføres for såvidt gjelder samarbeidsformer som ikke utgjør et eget rettssubjekt.

10.6 INTERKOMMUNALE SELSKAPER MED BEGRENSET ANSVAR

Som nevnt i kap. 5 forutsetter aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 at det kan etableres interkommunale selskaper med begrenset ansvar som ikke omfattes av aksjeloven. Etter det som er sagt i kap. 5, under pkt. 5.2.1.3, fremgår det at slike selskaper etter Kommunaldepartementets tolkning hverken omfattes av kommuneloven § 27, øvrige bestemmelser i kommuneloven eller annen selskapsrettslig lovgivning. Interkommunale selskaper etter aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 reguleres etter dette primært av selskapsavtalen som suppleres med alminnelige kommunalrettslige og selskapsrettslige prinsipper, eventuelt ved også å anvende reglene i aksjeloven tilsvarende så langt det passer.

Utvalget har vurdert rettstilstanden for interkommunale selskaper etter aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1. Det synes som om interkommunale selskaper har fungert forholdsvis tilfredsstillende i det praktiske liv uten noen særlig lovregulering. Det kan ikke ses bort fra at mangel på lovgivning har åpnet for større grad av individuell tilpasning til selskapsdeltakernes konkrete behov og utvikling av selskapsformen enn hva som ville vært mulig innenfor en lovregulering.

Utvalget ser det likevel som uheldig at en selskapsform med såpass stor praktisk betydning som interkommunale selskaper, ikke er lovregulert. Utvalget vil heller ikke se bort fra at ulempene ved mangel av lovregulering vil bli mer påtakelige i fremtiden på grunn av større grad av interkommunalt samarbeid om tildels store virksomheter som vil skape et større behov for en lovfestet bakgrunnsrett. En lovfesting av bakgrunnsretten vil gjøre avtaleutformingen enklere. Mangel på lovregulering vil nødvendigvis skape rettsusikkerhet og stiller store krav til avtaleutformingen fordi deltakeren må avtaleregulere spørsmål som med en lovregulering kan løses i loven.

Disse selskapers forhold til kommuneloven går ikke klart frem av loven. Det kan videre pekes på at det synes å være svært vanlig at deltakerne garanterer for større eller mindre deler av selskapets forpliktelser. Bestemmelser om garantiforpliktelser inntatt i vedtektene er ikke sjelden av slik art at det kan være vanskelig å forstå om det er tale om et selskap med begrenset ansvar eller ikke. Siden dette spørsmålet vil være avgjørende for om virksomheten reguleres av kommuneloven eller ikke, fører slike forhold til at de rettslige rammer for virksomheten blir svært uklare.

Utvalget legger dessuten vekt på at et selskap med et begrenset ansvar i stor utstrekning også gjelder forholdet til tredjemannsinteresser, så som kreditorer og andre medkontrahenter, de ansatte mv. Gjennomgangen i kap. 5 viser at kreditorvernet er svakt utbygd i forhold til det som gjelder i den alminnelige aksjeretten. Således savnes regler som ivaretar kreditorenes interesser i forbindelse med utdelinger fra selskapet, oppløsning, endring av kapitalen mv. Utvalget vil også vise til den usikkerhet som gjelder om de interkommunale selskapenes registrering i Foretaksregisteret, om representasjonsretten utad og andre forhold som er av betydning for selskaper som ønsker å drive økonomisk virksomhet.

Spørsmålet for utvalget blir etter dette på hvilken måte interkommunale selskaper med begrenset ansvar skal undergis lovregulering. Utvalget vil da først vurdere om det bør gis en særlov for interkommunale selskaper med begrenset ansvar eller om kommuner som ønsker å etablere et selskap med begrenset ansvar, bør være henvist til aksjeloven.

For utvalget er et naturlig utgangspunkt at aksjeloven av 1976 er den alminnelige lovgivningen for selskaper med begrenset ansvar. Lovens virkeområde spenner fra enmannsselskaper til store børsnoterte selskaper. Når det har vært mulig å ha en generell lov som dekker et såpass vidt spekter av ulike selskapsforhold som har det til felles at deltakerne har et begrenset gjeldsansvar, henger dette sammen med at loven i stor grad åpner for individuell tilpasning, enten ved at loven selv gir alternative løsninger, at det åpnes for individuell tilpasning i vedtektene eller at loven kan suppleres med avtale mellom deltakerne. I det fremlagte utkast til ny aksjelov i Ot.prp. nr 36 (1993-94) ble det forøvrig foreslått et skille mellom private og offentlige selskaper hvor særreglene om private selskaper særlig var utformet med tanke på selskaper med få deltakere og liten omsetning av aksjene. Proposisjonen ble i mai 1995 sendt tilbake til Regjeringen uten realitetsbehandling, jf kap 5, pkt. 5.1.1.

Som nevnt i kap. 5, er kommunelovens regler ikke ment å gjelde for interkommunale selskaper med begrenset ansvar. Utvalget kan derfor ikke se at forholdet til kommuneloven skulle nødvendiggjøre en særregulering av disse selskapene utenfor aksjeloven.

Når det gjelder forholdet til tredjemann, først og fremst kreditorer og andre medkontrahenter, gjør de samme hensyn seg gjeldende for interkommunale selskaper som for aksjeselskaper allment. Utvalget kan heller ikke se at forholdet mellom deltakerne skulle tilsi en særregulering. Riktignok vil det ofte kunne være slik at en rekke av aksjelovens regler vil være av liten eller ingen interesse for interkommunale selskaper, men dette er en allmenn problemstilling som gjelder for aksjelovens anvendelse på aksjeselskaper med få deltakere. Videre vil aksjeselskapsformen i stor grad kunne ivareta kommunedeltakernes særlige behov i selskapets vedtekter.

Utvalget vil dessuten peke på at iallfall når det gjelder selskaper som driver utadrettet virksomhet, vil aksjeselskapsformen ha klare fortrinn fremfor en eventuell særlov. Dette har sammenheng med at aksjeselskapsformen er velkjent innen næringslivet, og aktørene er fortrolige med selskapsformen. En særlig organisasjonsform for interkommunale selskaper vil neppe få den samme gjennomslagskraft som aksjeselskapsformen.

Utvalget har etter dette blitt stående ved at det ikke er behov for noen særskilt organisasjonsform for interkommunale selskaper med begrenset ansvar utenom aksjeselskapsformen. I lovutkastet har dette kommet til uttrykk ved at utvalget foreslår opphevet særregelen i aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1. I den utstrekning aksjeloven av 1976 blir erstattet med ny aksjelov, jf det pågående lovarbeid om dette, må det der eventuelt foretas en tilsvarende justering.

Når det gjelder overgangsregler for eksisterende interkommunale selskaper som er opprettet i medhold av aksjeloven § 18-2 første ledd nr 1 vises det til kap. 14.

Når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes adgang til å etablere og delta i samvirkelag etter aksjeloven § 18-2 første ledd nr 2 og selskaper som der nevnt vises til kap. 5 pkt 5.2.2.

På tilsvarende måte som for kommunale aksjeselskaper eid av en enkelt kommune/fylkeskommune, jf pkt. 10.2, har utvalget vurdert behovet for særregler i aksjeloven for interkommunale aksjeselskaper. Kommunelovutvalget foreslo enkelte slike bestemmelser, jf NOU 1990:13, s. 422.

Også når det gjelder interkommunale selskaper, har utvalget tatt utgangspunkt i betydningen av å opprettholde aksjeloven som en mest mulig allmenn lov uten særregler for spesielle virksomhetstyper eller eierforhold. Utvalget kan med dette utgangspunkt ikke se at det gjør seg gjeldende slike særlige hensyn for interkommunale selskaper at dette kan gi grunnlag for særregulering. Hvis den alminnelige aksjeselskapsformen, eventuelt med særlig tilpassede vedtekter, ikke tilfredsstiller deltakerkommunenes behov for styring og kontroll med virksomheten, er dette forhold som etter utvalgets oppfatning bør tilsi at deltakeren/deltakerne heller bør velge en annen organisasjonsform, så som utvalgets forslag til interkommunalt selskap. Dette henger også sammen med at utstrakt styring og kontroll med selskapet tilsier at deltakerne også bør ha ansvar økonomisk for virksomheten.

10.7 INTERKOMMUNALT SELSKAP MED UBEGRENSET DELTAKERANSVAR

Når det gjelder spørsmålet om lovregulering av interkommunalt selskap med ubegrenset deltakeransvar, har utvalget vurdert om deltakerne skal ha frihet til å velge mellom selskap med ubegrenset solidaransvar og delt deltakeransvar (pro rata ansvar). Etter selskapsloven er utgangspunktet solidaransvar, jf lovens § 2-4 første ledd, men det kan avtales at deltakerne bare skal hefte for deler av selskapsforpliktelsen forutsatt at delene tilsammen utgjør selskapets samlede forpliktelser, jf selskapsloven § 1-1 første ledd.

Så langt utvalget har erfart, blir interkommunalt selskap med ubegrenset ansvar som oftest stiftet som selskap med delt deltakeransvar (pro rata ansvar) hvor ansvaret vanligvis svarer til deltakernes eierandel og økonomiske interesse i selskapet. Noe stort praktisk behov for å åpne for interkommunalt selskap med solidaransvar synes derfor ikke å gjøre seg gjeldende. Utvalget vil dessuten peke på at solidaransvar i realiteten innebærer at den enkelte deltaker overfor selskapskreditorene garanterer for de øvrige deltakernes forpliktelser, og dette harmonerer dårlig med garantiforbudet i kommuneloven § 51 nr 1. Det vises i denne forbindelse til kap 5 pkt 5.3.4.

Det neste spørsmål blir så om man bør videreføre den valgfrihet kommunene idag har til å velge mellom hvorvidt et interkommunalt selskap med ubegrenset deltakeransvar skal organiseres etter selskapsloven eller etter særregler som avløser gjeldende kommunelov § 27.

Utvalget legger til grunn at når deltakerkommunene ikke finner det hensiktsmessig å organisere virksomhet etter aksjeloven, så vil det vanligvis ha sammenheng med at dette ikke anses nødvendig av hensyn til det marked selskapet skal drive i, og med at det vil være ønskelig med en nærmere tilknytning til deltakerne enn det aksjeloven gir, jf ovenfor. Dette gjelder ikke minst spørsmål som berører deltakernes økonomi, hvor det kan være behov for en viss tilpasning til kommunelovens økonomibestemmelser, herunder reglene om statlig kontroll.

Kommuneloven § 27 inneholder enkelte regler av selskapsrettslig karakter. Disse reglene er imidlertid ufullstendige, og etterlater betydelig usikkerhet i spørsmål som må løses, bl.a. gjennom alminnelig selskapsrettslig bakgrunnslovgivning. Som for dagens kommunale bedrift er ansvarsforholdet mellom det interkommunale styre og de deltakende kommuner lite avklart. Det samme gjelder til en viss grad forholdet til deltakerkommunenes økonomiforvaltning. Utvalget har blitt stående ved at den rådende uklarhet ikke på en hensiktsmessig måte kan løses innenfor rammen av selskapsloven. Et ytterligere moment er at selskapslovens regler primært er utformet med tanke på selskaper hvor deltakerne har et solidaransvar, mens utvalget som nevnt over, har blitt stående ved at ansvarsformen i interkommunale selskaper bør være delt ansvar. Utvalget har etter dette blitt stående ved å foreslå en egen lov om interkommunale selskaper. Formelt vil loven videreføre kommuneloven § 27 forsåvidt gjelder interkommunale selskaper, men vil innebære en betydelig utvidelse av den selskapsrettslige regulering.

Når utvalget foreslår en særlov for interkommunale selskaper hvor deltakerne har ubegrenset gjeldsansvar/pro rata, antar utvalget at dette bør være den obligatoriske organisasjonsform for slike selskaper. Noe tungtveiende behov for alternativt å organisere selskapet etter selskapsloven kan utvalget ikke se gjør seg gjeldende. Når bare kommuner eller fylkeskommuner er deltakere, vil virksomheten følgelig måtte organiseres etter den foreslåtte organisasjonsform.

En konsekvens av utvalgets forslag på dette punkt er at kommuneloven § 27 oppheves forsåvidt gjelder interkommunale selskaper. Bestemmelsen bør imidlertid videreføres forsåvidt gjelder andre samarbeidsformer, se nærmere spesialmerknadene til utvalgets utkast til endring av bestemmelsen.

10.8 VIRKSOMHETER DREVET I SAMARBEID MELLOM KOMMUNER OG/ELLER FYLKESKOMMUNER OG PRIVATE

Utvalget ser ikke særlige problemer ved at en kommune deltar i et aksjeselskap sammen med private. Derimot har utvalget vurdert kommunal deltakelse i ansvarlig selskap sammen med private. Utvalget ser det slik at hvis kommunen i et slikt selskap har et solidaransvar for selskapsgjelden, innebærer dette i realiteten at kommunen garanterer for de private deltakeres forpliktelse i selskapsforholdet. Dette antar utvalget harmonerer dårlig med garantiforbudet i kommuneloven § 51 nr 1.

Når deltakerne i et ansvarlig selskap har avtalt delt deltakeransvar, gjør hensynet til garantiforbudet seg ikke gjeldende med samme styrke. Men også i slike selskapsforhold innebærer kommunal selskapsdeltakelse at deltakerkommunen overlater til selskapets organer å pådra deltakerne økonomiske forpliktelser uten at forholdet til reglene om låneopptak og garantiforpliktelser i kommuneloven §§ 50 og 51 er tilfredsstillende ivaretatt. Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at det enten må innføres særregler i selskapsloven som ivaretar hensynet til kontroll med låneopptak og garantiforpliktelser i selskapsforhold med kommunal deltakelse, eller så må kommunal selskapsdeltakelse i ansvarlig selskaper avskjæres. Ettersom utvalget ikke kan se at det gjør seg gjeldende noe stort behov for kommunal deltakelse i ansvarlig selskap, har utvalget blitt stående ved det siste alternativet. Se utvalgets forslag til tilføyelse i selskapsloven § 1.

En konsekvens av utvalgets forslag om å forby kommunal deltakelse i selskap etter selskapsloven, er også at en kommune heller ikke kan delta i kommandittselskap, jf selskapsloven kap. 3. Utvalget har ikke registrert noe behov for slik deltakelse.

10.9 STATLIG KONTROLL AV OVERFØRING AV OPPGAVER TIL PRIVATEIDE SAMMENSLUTNINGER

I mandatets pkt. 4 er det presisert at utvalgets vurderinger bl.a. bør omfatte spørsmålet om «overlating av oppgaver til helt ut privateide sammenslutninger bør underlegges statlig kontroll i form av f.eks. bestemmelse om krav om konsesjon».

Utvalget har vurdert spørsmålet, og kommet til at det ikke gjør seg gjeldende et avgjørende behov for en alminnelig ordning med statlig kontroll med overføring av oppgaver til private. Utvalget har i kap. 7 vurdert hvilke rettslige rammer som gjelder kommunenes adgang til å overlate oppgaver til selskaper m.v. utenfor kommunen. Innenfor de rammer som der er trukket opp mener utvalget det må være kommunenes eget valg og ansvar å organisere kommunal virksomhet på en hensiktsmessig måte. Utvalget viser til at kommuneloven § 59 gir departementet myndighet til å gripe inn hvis kommunene i strid med lov overlater oppgaver til private. Formålet med en godkjenningsordning i tillegg til legalitetskontrollen vil i tilfelle være å foreta en kvalitetssikring av kommunenes vurdering av spørsmålet. Utvalget kan ikke se at det generelt gjør seg gjeldende et behov for dette. Utvalget vil i denne forbindelse peke på at det generelt bør vises varsomhet med å begrense kommunenes autonomi.

Når det gjelder hensynet til kommunenes økonomi antar utvalget at dette allerede er tilstrekkelig ivaretatt gjennom den nåværende kommunelovs økonomibestemmelser, særlig garantireglene i lovens § 51 samt utvalgets forslag til regler om kommunenes adgang til å delta i selskaper sammen med private.

Utvalget vil ikke utelukke at det for enkelte oppgaver som særlovgivningen pålegger kommunene kan være behov for en godkjennelsesordning hvis oppgaven ønskes lagt ut til private. En slik kontroll kan bl.a. ha som siktemål å påse at kommunene sikrer seg den nødvendige styring og kontroll med at oppgaven blir løst på en forsvarlig måte, at rettssikkerhetshensyn blir ivaretatt og at den som får overlatt oppgaven har de nødvendige økonomiske forutsetninger. Utvalget mener imidlertid at spørsmålet om slike kontrollordninger bør vurderes konkret i forhold til den enkelte særlov, og det vil falle utenfor dette utvalgets mandat å foreta en slik gjennomgang av særlovgivningen.