3 Historikk - tidligere arbeid med kommunal selskapsorganisering
3.1 Tidligere kommunelover
3.1.1 Kommunestyrelovene av 1921
Lovene om kommunestyret på landet og i byene av 30. september 1921 (kommunelovene av 1921) åpnet adgang for en kommune til å etablere et eget styre, eventuelt styre og råd, for en kommunal bedrift. Forutsetningen var at bedriften ikke trengte stadige driftstilskudd fra kommunekassen. Lovene fastsatte ikke nærmere hvilke typer virksomheter som kunne organiseres på denne måten, og bestemmelsene kunne anvendes både på typiske kommunale monopolvirksomheter, som elektrisitetsverk, og på virksomheter som ble drevet av en kommune i konkurranse med private - f.eks. bakeri, teglverk, kullforretning. Kravet om at virksomheten ikke skulle være avhengig av stadige driftstilskudd fra kommunekassen, begrenset imidlertid bestemmelsens virkeområde. Det var også et krav til all virksomhet som skulle drives av kommunen, at det dreiet seg om «kommunale anliggender». Dersom kommunen skulle etablere en virksomhet som i og for seg også kunne vært drevet av private, jf eksemplene foran, måtte formålet primært være å dekke et kommunalt behov, f.eks. at man ønsket å skaffe arbeidsplasser.
I kommunestyrelovene av 1921 ble det også inntatt bestemmelser om interkommunale sammenslutninger. I landkommuneloven § 32 het det således at to eller flere kommuner kunne opprette et felles styre til løsning av en kommunal oppgave. Det fremgår av Ot.prp. nr 30 (1921) der lovforslagene ble fremmet, at bestemmelsen var ment å være midlertidig, idet lovkomitéen tok sikte på senere å fremme et forslag til lov om «kommunelag». Departementet var i tvil om behovet for en slik midlertidig bestemmelse, men besluttet å gå inn for den. I begrunnelsen for dette het det i proposisjonen på s. 22:
«Da det vil kunne gå adskillig tid før der foreligger en ny lov i dette emne, som lovgivningen tidligere ikke har beskjæftiget sig med og som vil fremby mange vanskelige spørsmål, har man dog ansett det hensiktsmessig å foreslå komiteens utkast ophøiet til lov.»
3.1.2 Kommunestyrelovene av 1938
Ved lovene av 10. juni 1938 om kommunestyre på landet og om kommunestyre i byene (kommunestyrelovene av 1938) - begge lovers § 31 - ble det åpnet adgang for kommunene til å etablere styre eller styre og råd for enhver kommunal bedrift. Styret, eventuelt sammen med rådet, skulle fungere som en «driftsledelse». For den type bedrifter som ikke hadde behov for «stadig tilskudd av herredskassen (bykassen) til driftsutgifter utenom renter» åpnet lovene for at styret (eventuelt styret og rådet) kunne få en større myndighet enn det som fulgte av begrepet «driftsledelse». Hadde bedriften bare et styre, kunne dette få den samme myndighet som den herredsstyret/bystyret kunne overføre til formannskapet.
Dersom bedriften hadde både styre og råd, kunne kommunestyret også til disse organer overføre myndighet som til formannskapet. I tillegg kunne det overføres endel myndighet som ellers ikke kunne overlates til formannskapet: bedriftens organer kunne inngå kontrakter som bandt bedriften utover en periode på 5 år, de kunne opprette og nedlegge stillinger, og de kunne få en viss budsjettmyndighet. Lovutkastene ble fremmet av Den departementale Kommunallovkomite i komitéens «Innstilling II». Forslaget som gjaldt bestemmelse om interkommunalt samarbeid ble fremsatt i lovutkastets § 32 forsåvidt angikk landkommunene, og i § 33 forsåvidt angikk bykommunene. Forslagene og motivene til dem var imidlertid likelydende.
Lovforslaget lød (utkast til landkommunelov, Innstilling II, s. 39):
«To eller flere kommuner kan oprette et felles styre til løsning av en kommunal opgave. Hvis det ikke er foreskrevet noget annet i lov, kan til dette styre overdras den myndighet som vedkommende kommuner blir enige om. Kommunene kan danne fellesskapet i selskapsform hvis dette ansees hensiktsmessig. Det som i § 31 er foreskrevet om kasserer og revisor skal også gjelde ved bedrift, organisert efter denne paragraf.»
I motivene til denne bestemmelse het det fra komitéens side (Innstilling II, s. 10):
«Det var i sin tid Formannskapslovskomitéens forutsetning at nærmere lov om sammenslutning av kommuner til fremme av særskilte formål (kommunelag) skulle utferdiges, og komitéen avgav i 1923 innstilling til sådan lov. Innstillingen har imidlertid ikke ledet til nogen lov, idet de økonomiske vanskeligheter for kommunene allerede på den tid var begynt å melde sig, og man fant det da ikke praktisk å fremme denne lovsak. Nærværende komitéfinner heller ikke grunn til nu å anbefale at der gis en særskilt lov om kommunelag. Man vil i § 32 bare foreslå den tilføielse at fellesskapet skal kunne dannes i selskapsform, hvis dette anses hensiktsmessig. Formannen optar likeledes forslag om tilsvarende regel for administrerende direktør som han har foreslått i § 31.»
Departementet sluttet seg til formannens syn på administrerende direktørs stilling når det gjaldt medlemsskap i styret, og foreslo ellers å sløyfe siste punktum i § 32 første ledd som overflødig (Ot.prp. nr 1 (1938), s. 10). Stortinget fant at administrerende direktør burde kunne være fullt medlem av styret og eventuelt råd. Således het det i innstillingen fra kommunalkomitéen (Innst. O. X - 1938, s. 9):
« Komitéen mener at for administrerende direktør i felleskommunale styrer, bør gjelde en annen regel enn i kommunale styrer og råd. Det bør ikke være forbudt at han er stemmeberettiget medlem i felleskommunale styrer og råd.»
Vedtaket om overdragelse av myndighet til et interkommunalt styre - det ville i praksis si samarbeidsordningens vedtekter - måtte etter lovens § 60 godkjennes av Kongen. Dette hadde også vært ordningen etter loven av 1921.
Den vedtatte lovtekst ble som § 32 i lovutkastet, jf over.
Hverken lovene av 1921 eller av 1938 forhindret kommunene fra å danne aksjeselskap - det være seg alene eller sammen med andre - andre kommuner, staten eller private. Dette ble også gjort i praksis. Den eneste begrensningen lå i at kommunestyret bare kunne beskjeftige seg med «kommunale anliggender». Etableringen av et aksjeselskap måtte derfor ha et formål som kunne omfattes av dette begrepet. Det var ingen særlige regler for kommunalt eide aksjeselskaper i den daværende aksjelov, lov av 19. juli 1910.
3.1.3 Kommunestyreloven av 1954 - fylkeskommuneloven av 1961
Da man fikk lov av 12. november 1954 om styret i herreds- og bykommunene (heretter kalt kommunestyreloven av 1954), ble det ikke gjort endringer i bestemmelsene om kommunale bedrifter og interkommunalt samarbeid, og spørsmålet om kommunenes mer forretningsmessige virksomhet ble ikke berørt under arbeidet med loven. Det ble det heller ikke i forbindelse med arbeidet med lov av 16. juni 1961 om fylkeskommuner (heretter kalt fylkeskommuneloven), da det i §§ 30 og 31 (senere §§ 28 og 29) ble fastsatt tilsvarende bestemmelser for fylkeskommunale bedrifter og interfylkeskommunalt samarbeid som de som var inntatt i kommunestyreloven.
3.2 AKSJESELSKAPSLOVEN AV 1957
Lov om aksjeselskaper 6. juli 1957 (som avløste aksjeloven av 1910) var fra aksjelovkomitéens side i utgangspunktet ment å skulle gjelde for alle selskaper med begrenset ansvar. Unntatt var bare samvirkelag og endel beslektede selskapsformer, samt selskaper som det var gitt særlover for.
I brev 18. desember 1952 til Justisdepartementet pekte Kommunal- og arbeidsdepartementet på de særlige problemer som gjaldt interkommunale selskaper, og henstilte til (Justis)departementet å unnta interkommunale virksomheter fra aksjelovens anvendelsesområde, dersom de ikke i stiftelsesgrunnlaget var betegnet som aksjeselskap. Bakgrunnen for denne henstillingen var at det etter departementets kjennskap til praksis var etablert interkommunalt samarbeid der deltakerne hadde begrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Departementet (Kommunal- og arbeidsdepartementet) pekte i brevet på den økte betydning slike selskaper hadde fått og ville komme til å få i fremtiden, og viste til at kommunelovene bare inneholdt ufullstendige bestemmelser om slike sammenslutninger. I brevet het det videre bl.a.:
«Vedtektene for de interkommunale selskaper varierer. I enkelte selskaper svarer deltakerkommunene helt ut for gjelden, som oftest proratarisk. I andre selskaper overtar kommunene ansvar for gjeld bare i henhold til særskilte garantivedtak, eller bare inntil et bestemt beløp fastsatt i vedtektene. En del selskaper er stiftet i aksjeselskaps former. En har også noen selskaper som i formen er ordinære aksjeselskaper, men i realiteten eies av en enkelt kommune, jfr. bl.a. A/S Oslo Sporveier. (...)
Etter dette departements mening bør det ikke bli spørsmål om å la loven omfatte de interkommunale selskaper uten at de særskilte forhold vedrørende disse selskaper i tilfelle blir nærmere utredet. (...)
Det kan være grunn til å ta opp til overveielse spørsmålet om å få nærmere utredet de interkommunale selskapers stilling. I sammenheng med dette kan det også være grunn til å ta opp til nærmere drøftelse de såkalte «kommunale aksjeselskaper» hvor en kommune i realiteten eier alle aksjer, men der hvor 2 aksjer av omsyn til aksjelovens § 3 er plasert på andre hender. Det ble forøvrig allerede i Ot.prp. nr 1 (1938) om lover om kommunestyre på landet og i byene uttalt at de spørsmål disse selskaper reiser, burde gjøres til gjenstand for nærmere utredning og drøftelse.»
Justisdepartementet sluttet seg til dette synet og uttalte i proposisjonen (Ot.prp. nr 4 (1957), s. 22) bl.a.:
«Departementet er i det vesentlige enig i det som her er anført vedrørende de interkommunale selskaper. Felleskommunale foretagender av den omhandlede art har ofte en overveiende offentligrettslig karakter og står også ellers i en så vidt særegen stilling at det etter departementets mening ikke er grunnlag for å kreve at de organiseres i aksjeselskaps form. Departementet har derfor i sitt utkast tatt dem med blant de selskaper som aksjeloven ikke får anvendelse på med mindre de er stiftet som aksjeselskap, jfr. § 4 i departementets utkast. Unntaksbestemmelsen for kommunale selskaper tar etter utkastet sikte bare på felleskommunale foretagender, dvs. sammenslutninger som dannes med to eller flere kommuner (fylkeskommuner) som deltakere. Økonomiske foretagender som drives av en enkelt kommune, og som formelt er organisert som et selvstendig selskap, men som i realiteten er en kommunal bedrift, vil derfor etter utkastet omfattes av kravet til aksjeselskaps form, på samme måte som de selskaper som i realiteten er rene statsforetagender...»
Under sakens behandling i Stortinget fikk departementenes syn gjennomslag, og interkommunale selskaper ble således unntatt fra aksjelovens virkeområde.
3.3 AKSJESELSKAPSLOVEN AV 1976
Under arbeidet med forslag til ny lov om aksjeselskaper (lov av 4. juni 1976 nr 59, heretter kalt aksjeloven) fremmet aksjelovutvalget forslag om at unntaket for interkommunal virksomhet skulle videreføres i den nye loven. Noen nærmere begrunnelse for dette punktet i lovforslaget ble ikke gitt, og forslaget ble videre fremmet uten merknader både i departementets innstilling, Ot.prp. nr 19 (1974-75) og i komitéinnstillingen, Innst.O. nr 50 (1975-76). Begrunnelsen for unntaket må derfor antas å være den samme som for loven av 1957.
3.4 SELSKAPSLOVEN AV 1985
Ved vedtakelsen omfattet lov om ansvarlige selskaper og kommandittselskaper av 21. juni 1985 nr 83 (heretter kalt selskapsloven) også inter(fylkes)kommunale selskaper. Det var ikke gjort unntak for slike selskaper fra lovens § 1-1, som fastsatte at loven skulle gjelde «når en økonomisk virksomhet utøves for to eller flere deltakeres felles regning og risiko, og minst en av deltakerne har et ubegrenset, personlig ansvar for virksomhetens samlede forpliktelser». Loven skulle også gjelde «hvor to eller flere deltakere har et ubegrenset ansvar for deler av forpliktelsene når disse deler til sammen utgjør virksomhetens samlede forpliktelser».
Ved lov av 27. juni 1986 nr 49 fikk selskapsloven § 1-1 et nytt femte ledd som unntok inter(fylkes)kommunale selskaper fra lovens virkeområde, «(n)år ikke annet er avtalt».
Bakgrunnen for endringen fremgår av Ot.prp nr 52 (1985-86) der det på s. 1 bl.a. heter:
«.... Etter selskapsloven § 1-1 omfatter selskapsloven interkommunale selskaper opprettet i medhold av kommunestyreloven § 29 og selskaper opprettet med hjemmel i fylkeskommuneloven § 31, dersom selskapene driver «økonomisk virksomhet.» Kommunaldepartementet har i brev ... til Justisdepartementet pekt på at de beste grunner taler for at de nevnte selskaper holdes utenfor selskapsloven. I brevet heter det bl.a.:
«Bakgrunnen for opprettelse av slike styrer er at kommunene skal løse en kommunal oppgave, - som regel uten at formålet med driften er at den skal gi økonomisk gevinst. Ofte vil oppgaven være pålagt kommunene i lov. Se som eksempel lov om samordnet næringsmiddelkontroll av 17. mars 1978 nr 6 og forurensningsloven av 13. mars 1981 nr 6. Det økonomiske moment er her lite fremtredende. Imidlertid synes det ikke naturlig å betegne dette som ideell virksomhet, som ofte sies å være motsetningen til økonomisk virksomhet. Kommuneloven og fylkeskommuneloven er imidlertid ikke til hinder for opprettelse av selskaper som driver mer tradisjonell næringsvirksomhet. Vi vil her nevne som eksempel sagbruk og andre industribedrifter. Kommunale, fylkeskommunale og interkommunale selskaper kan gi økonomisk overskudd uten at dette er eneformålet med virksomheten. Dette gjelder f.eks. elektrisitetsverker, transportselskaper m.m.»
Justisdepartementet sluttet seg til Kommunaldepartementets syn, og fremmet lovendringsforslag i samsvar med den lovtekst som ble vedtatt, jf foran.
3.5 KOMMUNELOVEN AV 1992
Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (heretter kalt kommuneloven) har i likhet med de tidligere (fylkes)kommunelover bestemmelser som gir adgang til opprettelse av eget styre for kommunale og fylkeskommunale bedrifter - herunder inter(fylkes)kommunale virksomheter. Rammene for disse virksomhetene omtales nedenfor i kap. 4, under pkt. 4.3 og 4.4.
Både i den offentlige utredning som lå til grunn for lovforslaget (NOU 1990:13) og i odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr 42 (1991-92)) ble det understreket at det var behov for en gjennomgang av gjeldende regelverk for kommunale selskapsdannelser og annen kommunal organisering av særlig virksomhet. Det ble understreket at det ville være nødvendig å vurdere behovet for egne lovregler for dette saksfeltet. Det ble imidlertid konkludert med at spørsmålet burde utredes særskilt av et eget utvalg på et senere tidspunkt. I Ot.prp. nr 42 (1991-92) uttaler departementet på s. 120 om dette bl.a.:
«Det synes i stadig stigende utstrekning å bli vanlig at kommuner/fylkeskommuner skiller ut deler av sin virksomhet (hvor det er lovlig adgang til det), og organiserer denne virksomheten i form av privatrettslige sammenslutninger - aksjeselskaper, stiftelser o.l. Dagens kommunelover har ingen særskilte bestemmelser om dette, og det samme gjelder for særlovgivningens del. Rettstilstanden på området er uklar på flere punkter, også når det gjelder grensene for de områder hvor det er adgang til å skille ut virksomheten i form av slike sammenslutninger. I likhet med Kommunelovutvalget legger departementet til grunn at det har vist seg å være behov for å kunne organisere deler av den kommunale virksomhet i form av heleide kommunale selskaper. Den aktuelle problemstilling er på denne bakgrunn ikke om selskapsorganisering i det hele tatt skal tillates eller ikke. Det er mer aktuelt å foreta en nærmere grenseoppgang mellom de områder hvor kommunen/fylkeskommunen skal kunne organisere virksomhet i form av privatrettslige sammenslutninger, og de felt hvor virksomheten må drives innenfor det ordinære forvaltningssystemet. Departementet mener at det er ønskelig å utrede temaet selskapsorganisering av kommunal virksomhet ytterligere. Det foreligger ikke tilstrekkelig grunnlag til å vurdere og ta stilling til eventuelle lovregler om etablering av kommunale/fylkeskommunale selskaper. Det tas derfor sikte på å nedsette et eget utvalg til å utrede disse spørsmål, slik Kommunelovutvalget foreslår. Et slikt utvalg bør på bred basis vurdere ulike sider av selskapsorganisering av kommunal/fylkeskommunal virksomhet - herunder selskapsorganisering av interkommunalt samarbeid - og lovregulering i den forbindelse. Sett i forhold til kommuneloven innebærer selskapsorganisering en stor grad av fristilling. Dette kan vanskeliggjøre den politiske styring av virksomheten. Et hovedspørsmål er derfor om det bør innføres særlige lovregler for å ivareta offentlige hensyn, herunder spørsmålet om innføring av en egen lov for kommunale/interkommunale selskaper. Utvalget bør også vurdere spørsmålet om hvor man skal trekke grensen for hvilke områder som er aktuelle for selskapsorganisering. Utredningsarbeidet bør dessuten omfatte kommunal/fylkeskommunal deltagelse i selskaper m.v. sammen med private og også kanalisering av kommunale/fylkeskommunale oppgaver til private, se nedenfor.»
På denne bakgrunn ble utvalget til vurdering av behovet for særlige lovregler for organisering av (fylkes)kommunal og inter(fylkes)kommunal virksomhet og for eventuelt å fremme forslag til slike lovregler, nedsatt ved kongelig resolusjon av 11. desember 1992. Om utvalgets mandat, se kap. 1.