NOU 1997: 1

Regelverk om tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner

Til innholdsfortegnelse

2 Sammendrag

Utredningen gjelder tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner, jf statsbudsjettets kapittel 857 post 70 for nasjonalt arbeid og post 79 for internasjonalt arbeid. Utvalget ble oppnevnt ved kgl.res. av 29. mars 1996, som en oppfølging av et stortingsvedtak. I kapittel 1 er mandatet gjengitt, og det er redegjort for utvalgets arbeid.

Hensikten med utredningen har vært å skape et samlet og oversiktlig regelverk. Etter mandatet skal utvalget også vurdere hvem som bør motta tilskudd og hva som er en rettferdig fordeling. Det er bedt spesielt om en vurdering av de partipolitiske ungdomsorganisasjonene.

Utvalgets forslag til nytt regelverk er omfattende i den forstand at det inneholder mange og lange paragrafer. Utvalget har lagt vekt på at hver paragraf skal være enkel å forstå, noe som krever at det ofte må brukes mange ord. Hensynet til at regelverket skal være mest mulig fullstendig og entydig, har gjort det vanskelig å lage det kortfattet.

Utvalgets forslag inneholder bestemmelser som vil påføre barne- og ungdomsorganisasjonene merarbeid og merkostnader. Regelverket vil også kreve mer ressurser når det gjelder forvaltningen av tilskuddsordningene. Hensynet til kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene tilsier at slike bestemmelser kan være nødvendige. Dette må bevilgende myndighet ta hensyn til når rammene for tilskuddsordningene fastsettes, og når ordningene skal evalueres, dvs. når utbytte i form av aktivitet innenfor barne- og ungdomsorganisasjonene skal vurderes opp mot kostnadene.

I kapittel 3 og 4 beskrives utviklingen av tilskuddsordningene fra 1950 og frem til i dag. Her er også de gjeldende retningslinjer fremstilt, og det er inntatt tallmateriale for de ulike ordningene.

I kapittel 5 er utvalgets mandat kommentert. Det er redegjort for ulike begreper. Videre er det referert noen formålsbeskrivelser som har vært nyttet etter 1950. Avslutningsvis nevnes ulike hensyn bak regelverket.

Utvalget har hatt som fundament:

  • Fjeld-kommisjonens rapport - NOU 1995: 19 Statlige tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjoner.

  • Fordelingsutvalgets utredninger i 1995 og 1996 om medlemskontroll og kurskontroll.

  • Riksrevisjonens sluttrapport 12. februar 1996 og antegnelse 13. mai 1996 om undersøkelse av statens ordning med tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner.

  • Stortingets behandling av d.o.

  • Statskonsults rapport 1996: 4 Statlig støttepolitikk og endringer i det frivillige organisasjonslivet.

  • Økonomireglement for staten fastsatt ved kgl.res. 26. januar 1996.

Disse dokumenter er omtalt i kapittel 6. Der er også tatt med et avsnitt fra en forskningsrapport om økonomien i barne- og ungdomsorganisasjonene.

Sentrale problemstillinger er vurdert i kapittel 7.

Selve regelverket er skrevet som en lov. § 1 angir formålet:

«Formålet med tilskuddsordningene er å legge til rette for barns og ungdoms deltakelse i barne-og ungdomsorganisasjonene. Organisasjonene skal sikres og styrkes som arena for medbestemmelse og demokrati og som barns og ungdoms redskaper for deltakelse i samfunnet.

Tilskuddene skal bidra til at organisasjonene kan drive nasjonalt og internasjonalt arbeid, herunder sentral koordinering og opplæringsvirksomhet. Tilskuddene skal være en stimulering av aktivitet og medvirke til mangfold i barne- og ungdomsorganisasjonene.»

§§ 2-3 inneholder grunnleggende definisjoner som det er nødvendig å kjenne når man skal lese og forstå regelverket, bl.a. disse begreper:

  • grunnlagsår

  • søknadsår

  • tilskuddsår

  • tellende medlem

  • medlem

  • årskontingent

  • sentralt medlemsregister

  • tellende lokallag

  • barne- og ungdomsstruktur

  • paraplyorganisasjon

  • årsrapport fra lokallag.

Mht. medlemmer er flere avgrensinger relevante:

  • Det sentrale medlemsregister skal inneholde alle medlemmer etter organisasjonens egen definisjon, herunder tellende medlemmer og andre med demokratiske rettigheter i organisasjonen.

  • Med «tellende medlem» forståes en person som pr. 31. desember i grunnlagsåret er under fylte 30 år, individuelt og frivillig har meldt seg inn i en organisasjon, står tilsluttet et tellende lokallag og har betalt årskontingent for grunnlagsåret.

  • Det er «tellende medlemmer under fylte 26 år» som gir poeng og dermed uttelling ved nasjonalt driftstilskudd.

  • Alle «tellende medlemmer som har fylt 15 år» skal ha fulle demokratiske rettigheter i organisasjonen.

Et «tellende lokallag» må være en selvstendig enhet i organisasjonen, ha egne vedtekter, minst 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år), årsmøte og eget styre valgt av og blant medlemmene. Dette er hovedregelen. Dessuten skal laget ha en selvstendig økonomi med eget årsregnskap, og det må sendes årsrapport til sentralleddet.

Årskontingenten kan ha varierende størrelse. Den kan innbetales til lokallaget, til regionalt ledd eller sentralledd. Kontingent kan imidlertid bare betales for ett år. Det er gjort unntak når man melder seg inn på høsten, og det kan gis dispensasjon til organisasjoner som arbeider for ungdom i utenlandsopphold.

Regelverkets § 3 inneholder relativt fyldige definisjoner og krav vedrørende kurs som er poenggivende ved driftstilskudd til nasjonalt arbeid.

Kapittel 7.2 i utredningen omhandler hvem som bør få tilskudd og hva som er en rettferdig fordeling. Utvalget tilrår at de partipolitiske ungdomsorganisasjonene fortsatt behandles på linje med de øvrige barne- og ungdomsorganisasjonene.

Regelverkets kapittel 2 og § 19 siste ledd angir uttømmende hvem som kan gis tilskudd. Mht. nasjonalt arbeid (tilskudd til drift og prosjekter) skal Fordelingsutvalget plassere organisasjonene i fire grupper:

  • Gruppe A: selvstendige barne- og ungdomsorganisasjoner.

  • Gruppe B: selvstendige barne- og ungdomsorganisasjoner, men med ideologiske bindinger til moderorganisasjon.

  • Gruppe C: andre organisasjoner som driver et utstrakt barne- og/eller ungdomsarbeid. Det må være en egen barne- og ungdomsavdeling innenfor organisasjonen. Ideologiske og organisatoriske bindinger til moderorganisasjon aksepteres. For den såkalte barne- og ungdomsstrukturen gjelder de vanlige kravene 1-10 nedenfor.

  • Gruppe D: mindre organisasjoner. Gruppen omfatter to kategorier. For det første organisasjoner som av særlige grunner, fortrinnsvis sitt rekrutteringsgrunnlag, ikke oppfyller kravene til antall medlemmer og/eller geografisk utbredelse i gruppe A, B og C. Den andre kategorien er organisasjoner som er i vekst og kan forventes å bli plassert i gruppe A, B eller C på et noe senere tidspunkt.

De grunnleggende kravene for samtlige organisasjoner er:

  1. egne vedtekter som klargjør formål, selvstendighet, organisasjonsform og oppbygging,

  2. en demokratisk oppbygging, der alle tellende medlemmer som har fylt 15 år har fulle demokratiske rettigheter og er valgbare,

  3. et landsmøte minst hvert tredje år som er øverste organ,

  4. en sentralledelse valgt av landsmøtet og som leder organisasjonen mellom landsmøtene,

  5. sentralt medlemsregister, EDB-basert eller manuelt ført, over alle medlemmer med opplysning om navn, adresse, fødselsår, lokallagstilknytning og anmerkning om medlemmet er tellende eller ikke,

  6. minst 1.200 tellende medlemmer under fylte 26 år. Minst 60 % av alle medlemmene skal være tellende medlemmer under fylte 30 år. For gruppe D er det tilstrekkelig med 100 tellende medlemmer under fylte 26 år,

  7. minst 25 tellende lokallag. For gruppe D er det tilstrekkelig med et antall på 5,

  8. tellende lokallag i minst 10 fylker. For gruppe D er det nok med 5 fylker, og det er adgang til å dispensere,

  9. eget budsjett, årsregnskap og årsmelding,

  10. statsautorisert eller registrert revisor.

En særbestemmelse i regelverkets § 19 siste ledd gir «uttrappende organisasjoner» mulighet til å søke halvt driftstilskudd i ett år. Det gjelder organisasjoner i gruppe A, B eller C som har mottatt tilskudd de foregående tre år, men som ikke lenger oppfyller kravene til antall medlemmer og/eller geografisk utbredelse.

Det poengteres at søknader om tilskudd skal baseres på aktivitet og opplysninger fra grunnlagsåret. Det innføres et fast opptellingstidspunkt for medlemmer og lokallag, nemlig den 31. desember i grunnlagsåret. Det påfølgende år kalles søknadsåret. Søknadsfrist for driftstilskudd er 1. september. Tilskudd utbetales fra januar i året etter, kalt tilskuddsåret.

Forslaget viderefører de eksisterende tilskuddsordningene. Den viktigste typen er driftstilskudd til nasjonalt arbeid. Av rammen for nasjonalt arbeid skal minst 80 % øremerkes til driftstilskudd for gruppe A, B, C og D (tilsvarende 45 mill kr i 1995). Maksimum 5 % av rammen kan benyttes til driftstilskudd for gruppe D (tilsvarende 2,8 mill kr i 1995).

For organisasjoner i gruppe A, B og C gis driftstilskuddet som et basisbeløp med tillegg for nettopoeng. Basisbeløpet fastsettes hvert år av departementet. Det bør ikke utgjøre mindre enn 2 G (grunnbeløpet i folketrygden). Bruttopoeng gis med:

  • 1 poeng pr. tellende medlem under fylte 26 år t.o.m. 20.000 medlemmer, og derover 0,5 poeng pr. medlem.

  • 20 poeng pr. lokallag t.o.m. 500 lokallag.

  • 8 poeng pr. deltakerdag på sentrale ledertreningskurs.

Bruttopoeng omregnes til nettopoeng med en faktor (F) som er 1,0 for organisasjoner i gruppe A, 0,8 for gruppe B og 0,5 for gruppe C.

På denne måte gis det størst uttelling til de mest selvstendige og demokratiske organisasjoner i gruppe A, noe mindre til organisasjoner med ideologiske bindinger i gruppe B og enda mindre til organisasjoner med ideologiske og organisatoriske bindinger i gruppe C. Faktoren (F) bør revurderes når det nye system er satt i kraft og man kan foreta nøyaktige beregninger for tilskuddene.

For organisasjoner i gruppe D fastsettes driftstilskudd skjønnsmessig.

Som tidligere er driftstilskuddene ubundne, men de skal ikke overstige 75 % av sentralleddets driftsutgifter.

I tillegg til driftstilskudd for nasjonalt arbeid kan det søkes om midler til nasjonale prosjekter. Dette er øremerkete tilskudd, men gis som hovedregel uten avregning.

Midler til internasjonalt arbeid fordeles til drift og prosjekter. Driftstilskuddene beregnes etter internasjonale poeng for deltakelse på møter, seminarer etc. i utlandet. Internasjonalt prosjekttilskudd kan gis til arrangementer som holdes her i landet. Også for kapittel 857 post 79 er Fordelingsutvalgets kompetanse begrenset til organisasjoner i de fire nevnte gruppene, A, B, C og D.

Departementet fastsetter tilskudd til nasjonalt og internasjonalt arbeid for paraplyorganisasjoner, typisk LNU. Departementet fastsetter også tilskudd, kontingenter m.v. til internasjonalt arbeid ved ungdomsutveksling, ungdomsfond, andre internasjonale institusjoner og ordninger.

Avsnitt 7.4. i utredningen omhandler forvaltningen og organisasjonenes plikter. Fordelingsutvalget er tilskuddsmyndighet i første instans. Utvalget skal ha 7 medlemmer oppnevnt av departementet. Fire av dem, inkludert lederen, oppnevnes på fritt grunnlag. De øvrige tre innstilles av organisasjonene. Utvalget skal ha juridisk og revisorfaglig kompetanse.

Konkrete avgjørelser i tilskuddssaker er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Fordelingsutvalgets vedtak kan som i dag påklages til departementet.

For departementets vedtak i første instans (for paraplyorganisasjoner og internasjonale institusjoner og ordninger m.v.) må man enten tillate klage til Kongen i statsråd, eller ved forskrift gjøre unntak fra klagereglene i forvaltningsloven.

Regelverket presiserer hvilke oppgaver Fordelingsutvalget har, og hvilke som ligger til departementet.

Sekretariatet for Fordelingsutvalget påregnes å utgjøre ca 1 årsverk. Det skal faglig være underlagt Fordelingsutvalget og i sin tur departementet. Departementet må likevel ikke gripe inn i konkrete saker, noe som forstyrrer klageordningen. - Administrativt kan sekretariatet enten være underlagt et fylkesmannsembete eller departementet. I sistnevnte tilfelle kan man ha et kontorfellesskap med fylkesmannen.

Alle søknader om tilskudd skal leveres på fastsatte skjemaer. De som innkommer for sent kan avvises. Hvis manglende materiale ikke innsendes innen pålagt frist, kan søknad avgjøres på det foreliggende ufullstendige grunnlag.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder for tilskuddsordningene. Vedtak om tilskudd, herunder om avvisning og avslag, bortfall, tilbakebetaling og utelukkelse, er enkeltvedtak. Det samme gjelder visse avgjørelser om dispensasjon. De vanlige habilitetsregler i lovens kapittel II kommer til anvendelse, og ellers bl.a. reglene om veiledningsplikt, begrunnelse for vedtak og klage.

En generell regel presiserer at tilskuddsordningene skal baseres på tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene. Organisasjonene har en alminnelig opplysningsplikt når det gjelder forhold som har betydning for omsøkt eller utbetalt tilskudd. De skal samarbeide ved kontroll, fremskaffe og eventuelt systematisere nødvendig materiale. Tilskuddsmyndighetene og deres representanter skal ha rett til innsyn i sentrale medlemsregistre.

Sentralleddet er ansvarlig for at opplysninger i søknader er korrekte og plikter å oppbevare dokumentasjon i 5 år, iberegnet grunnlagsåret. Plikten omfatter bl.a. sentrale medlemsregistre, dokumentasjon for innbetalt kontingent, årsrapporter fra lokallagene, kursmateriale, dokumentasjon for nasjonale prosjekter og for internasjonalt arbeid - drift og prosjekter. - Ved utelukkende lokal kontingentinnkreving og lagring av dokumentasjon, varer oppbevaringsplikten i 3 år.

I utredningens avsnitt 7.5. behandles sentrale temaer som kontroll, revisjon, resultatoppfølging og evaluering.

Utvalget har ikke funnet noen enkel metode for å måle aktivitet i lokallagene. Oppfølging og evaluering foreslås gjennomført på forskjellige måter:

  • ut fra de tall og opplysninger som hvert år tilflyter tilskuddsmyndighetene gjennom søknader og rapporter m.v.

  • ved spørreundersøkelser til utvalg av organisasjoner, lokallag og medlemmer,

  • ved forskningsprosjekter.

Utvalget ser i sammenheng den egenkontroll organisasjonene foretar, revisorkontroll og myndighetskontroll. Tidligere har det bare vært krav om revisorattestasjon for medlemstall. Utvalget foreslår at revisor nå benyttes i en helt annen utstrekning.

De fleste organisasjoner har i dag statsautorisert eller registrert revisor, som for det første reviderer årsregnskapet og for det andre avgir særattestasjon. Dette gjøres nå obligatorisk for samtlige organisasjoner. Revisor skal særlig påse at det er tilfredsstillende opplegg for intern rapportering fra lokal- og regionalledd til sentralleddet, og at opplegget fungerer. Om dette og internkontrollen skal revisor hvert år avgi en særskilt uttalelse som vedlegg til søknad. På denne måten vil tyngden av kontrollen i organisasjonene ligge i fasen før søknad innleveres, dvs. mellom opptellingstidspunktet 31. desember i grunnlagsåret og søknadsfristen 1. september i søknadsåret.

Myndighetenes kontroll konsentreres om innsendt søknadsmateriale, og en viss etterkontroll. Det forslås at man som tidligere foretar særskilt kontroll av et utvalg organisasjoner hvert år. Organisasjonene må være forberedt på å dokumentere innbetalte medlemskontingenter. Utvalget antar at to nye typer dokumenter vil være meget tjenlige for oversikt og kontroll:

  • sentrale medlemsregistre

  • årsrapporter fra lokallagene.

Utvalget har søkt å utforme klare bestemmelser om reaksjoner i tilfelle brudd på regelverket: bortfall av tilskudd, tilbakebetaling og utelukkelse fra ordningene.

Utredningens kapittel 8 inneholder bemerkninger til enkelte paragrafer i regelverket.

I kapittel 9 vurderes økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Organisasjonene påføres ekstra utgifter til revisjon, og det blir merutgifter for dem som ikke allerede har opprettet sentralt medlemsregister. Sekretariatet for Fordelingsutvalget vil utgjøre ca 1 årsverk, mot 1/3 årsverk før «medlemssaken». Også i Fordelingsutvalget må det påregnes mer arbeid enn før «medlemssaken».

I forhold til tidligere kunngjøringsbrev og retningslinjer, fremheves følgende endringer i utkastet til nytt regelverk:

  1. I §§ 2-3 er det definert en rekke grunnleggende begreper.

  2. Kravet om antall barn og unge t.o.m. 25 år (dvs. under fylte 26 år) er redusert fra 1.500 til 1.200 for den enkelte organisasjon.

  3. Kravet om andel barn og unge av totalt medlemstall er redusert fra 2/3 under 25 år til 60 % under fylte 30 år.

  4. Bare tellende medlemmer i tellende lokallag gir poeng ved driftstilskudd.

  5. Det vil være nok med 5 tellende medlemmer (under fylte 30 år) i lokallag, mot tidligere 10 medlemmer (uten aldersgrense).

  6. Det presiseres at flerårskontingenter ikke godtas, med et par unntak.

  7. Det innføres et fast opptellingstidspunkt (31. desember i grunnlagsåret) for medlemmer, lokallag mv., mot tidligere flytende/valgfritt tidspunkt innenfor en 13-måneders periode.

  8. Det innføres krav om sentralt medlemsregister i hver enkelt organisasjon (men ikke krav om sentral innkreving av kontingent).

  9. Hvert lokallag skal sende årsrapport til sentralleddet.

  10. Plikten til å oppbevare dokumentasjon for opplysninger i søknader regelfestes til 5 år for sentralleddet og 3 år for lokalleddet (medregnet grunnlagsåret).

  11. En ny gruppe D for små organisasjoner åpner for tilskudd - ikke bare til organisasjoner for funksjonshemmete, men også for minoriteter, og organisasjoner som er i vekst og forventes å bli plassert i de ordinære gruppene på et noe senere tidspunkt.

  12. Ordningen med fremmøtebasert medlemskap opphører (10 oppmøter i året og skriftlig bekreftelse for medlemskapet).

  13. Det presiseres at bransje-, yrkes- og arbeidslivsorganisasjoner for ungdom faller utenfor regelverket.

  14. Alle organisasjoner som mottar tilskudd skal ha statsautorisert eller registrert revisor, og det stilles strengere krav til revisors habilitet og arbeid, herunder standardiseres revisorerklæringene.

  15. Det er enighet om at forvaltningen legges til et kollegialt Fordelingsutvalg, men slik at representanter som innstilles av organisasjonene er i mindretall.

Utvalget tilrår at retningslinjene gis som regelverk og ikke forskrift.

Videre bør bevilgningene under post 70 og 79 gjøres overførbare (for inntil 5 %). Det vil lette administrering av ordningene betraktelig.

På et par punkter er det dissens. Dissensene er innarbeidet i forslaget til regelverk og de tilhørende kommentarene står i kapittel 8.

Til forsiden