12 Økonomiske og administrative konsekvenser
12.1 Innledning
Utvalget behandler i denne utredningen den samlede finansiering av kommunesektoren. På grunnlag av en gjennomgang av dagens finansiering ved skatter, brukerbetaling og overføringer diskuteres mulige forbedringer i finansieringsopplegget. Utvalget har lagt vekt på å legge fram alternative løsninger for offentlig diskusjon, men gir også anbefalinger til endring i finansieringen. Utvalgets diskusjon av finansieringen er basert på dagens rammebetingelser for kommunesektoren, spesielt funksjonsfordelingen og kommuneinndelingen. Utvalget har ikke gått inn på finansieringsordninger for spesielle tjenester som f.eks. sykehus og eldreomsorg eller finansieringsordninger som forutsetter endring i organiseringen av tjenesteproduksjonen.
Utvalget har lagt til grunn dagens skattesystem. Utvalgets forslag om inntekts- og formuesskatt berører ikke utformingen av skattesystemet og har ingen direkte konsekvenser for skattyterne. Endring i finansieringen av kommunesektoren handler først og fremst om fordelingen av de ulike skatter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner. En eventuell gjennomføring av ny lov om eiendomsskatt vil kunne få konsekvenser for skattyterne.
Videre har utvalget tatt dagens økonomiske ramme for kommunesektoren som gitt. Ingen av utvalgets forslag har konsekvenser for det samlede inntektsnivå i kommunesektoren. Endring i fordelingen av skatter mellom staten og kommunesektoren er forutsatt motsvart av tilsvarende endringer i statlige overføringer.
Utvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring, og klarere ansvarsforhold. Alle reformer i finansieringssystemet vil påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Utvalgets forslag gir et skattegrunnlag som er jevnere fordelt mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.
Endring av finansieringsordninger for kommunesektoren påvirker de rammebetingelser kommuner og fylkeskommuner arbeider under. Det er ingen direkte sammenheng mellom utformingen av slike finansieringsordninger og den faktiske virksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Endring i rammebetingelsene vil ikke automatisk gi bedre lokalt selvstyre og mer effektiv ressursbruk. Hvis forslagene fungerer etter hensikten, vil et nytt finansieringsopplegg over tid kunne gi bedre forutsetninger for å realisere samfunnsmessige målsettinger om selvstyre, ressursbruk, fordeling og makroøkonomisk styring.
12.2 Konsekvenser av de enkelte forslag
Utvalget anbefaler at eiendomsskatten blir en frivillig skatt for alle kommuner og at kommunene fortsatt skal ha lokal beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats. Den økonomiske betydning av eiendomsskatten avhenger av oppfølgingen av forslaget til ny lov om eiendomsskatt presentert av Eiendomsskatteutvalget i NOU 1996:20 Ny lov om eiendomsskatt. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget til ny lov er diskutert av Eiendomsskatteutvalget.
Utvalget ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer. Utvalget anbefaler at kommunenes og fylkeskommunenes andel av inntektsskatten for personer øker. Økning i kommunalt og fylkeskommunalt skattøre vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner til fordel for de med høye inntekter av inntektsskatten. Hvor langt man vil gå vil derfor avhenge av vurderingen av fordelingsvirkningene og hvordan de kan motvirkes i inntektsutjevningen. Utvalget har gjort beregninger som viser virkningene av å øke skatteandelen av kommunesektorens inntekter fra dagens 45 prosent til henholdsvis 50 prosent og 55 prosent. Økningen i skatteandelen må ta hensyn til at staten må kunne regulere skattøren etter makroøkonomiske vurderinger. Forslaget har konsekvenser for fordelingen av skatteinntekter mellom stat og kommunesektor, men har ingen direkte administrative konsekvenser. Utvalget anbefaler at skatteandelen kan økes opp til 50 prosent.
Utvalget anbefaler at selskapsskatten, skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skatteytere, avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Forslaget betyr at skatten på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere i sin helhet bør tilfalle staten, og ikke, som i dag, deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Dette vil innebære en vesentlig skatteadministrativ forenkling. Det har sammenheng med at det, for selskaper med virksomhet i flere kommuner, ikke vil være nødvendig å fordele overskuddet på virksomheter i ulike kommuner.
Utvalget foreslår at skattegrunnlaget for kommuner og fylkeskommuner forenkles ytterligere ved at formueskatten avvikles for både kommuner og fylkeskommuner. Det antas at denne forenkling er av liten skatteadministrativ betydning.
Utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten for kommuner og fylkeskommuner gir betydelig jevnere fordeling av skatteinntekter i kommunesektoren. Forslaget om å øke den lokale skattefinansiering ved å øke den del av inntektsskatten for personer som kanaliseres til kommunene virker partielt sett til å øke forskjellene. Den samlede effekten av å fjerne selskapsskatten og formueskatten, og å øke inntektsskatten fra personer er imidlertid et klart jevnere skattegrunnlag. Virkningene for ulike kommunetyper og for fylkeskommunene er vist i kap. 11.8.
Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom forvaltningsnivåene. Gjennom samrådningen må det først og fremst utveksles informasjon om økonomiske forutsetninger og oppgaveløsning, slik at kommunesektoren og staten har en felles forståelse av det økonomiske opplegget. Det er naturlig at en slik dialog gjennomføres under arbeidet med den årlige kommuneøkonomiproposisjonen. Utvalget forutsetter at et slikt samråd ikke behøver noen spesiell bevilgning, men betraktes som en del av det løpende arbeid i statsadministrasjon og kommunesektor.