4 En samfunnsøkonomisk vurdering av ulike finansieringsformer for kommunal virksomhet

Kjell Sunnevåg og Guttorm Schjelderup, Stiftelsen for Samfunns- og Næringslivsforskning

4.1 Innledning

Det kommunale og fylkeskommunale forvaltnings­nivå har vært den sterkest voksende del av den offentlige sektor, og fremstår i dag som utøvere av hoveddelen av den tjenesteytelse man forbinder med velferdsstaten. For en del av aktiviteten kan man se kommunesektoren som et utøvende organ, som står for den lokale implementering av nasjonale politiske målsetninger. For andre aktiviteter kan man imidlertid se den kommunale sektor som et instrument for en balansering av sammensetning og nivå på tjenester ut fra kjennskap til lokale behov og preferanser. Den samlede aktivitet kan altså deles opp i forskjellige oppgaver ut i fra hvilken grad kommuner og fylkes­kommuner kan velge utforming og nivå på tjenester. Hvilken dimensjon som slår igjennom for de forskjellige aktiviteter kan f.eks. avhenge av ønsker om likhet, muligheten for overspillsproblemer mellom lokale forvaltningsnivåer, fordel ved samordning av aktivitet på lokalt nivå, hensynet til minoritetsbeskyttelse mv.

Samtidig som man ser forskjeller i organiseringen av forskjellige oppgaver, ser man at den kommunale sektors finansiering avhenger av en rekke forskjellige enkeltordninger. Grovt kan man skille mellom skatter, avgifter knyttet til kommunale tjenester og forskjellige typer overføringer. Hver av disse grupper kan imidlertid deles ytterligere opp. Innenfor gruppen av overføringer er det f.eks. relevant å skille mellom øremerkede og generelle overføringer. Videre kan kommunen (i begrenset grad) også benytte seg av lånefinansiering.

Et sentralt spørsmål er hvor mye vekt som skal legges på de ulike finansieringsformene. Det kan settes opp ulike samfunnsmessige mål for hva finansieringssystemet først og fremst skal bidra til å oppfylle, og hvordan de ulike kriterier skal vektlegges. Den samfunnsøkonomiske del av denne problemstillingen er tema for det foreliggende notatet. En relatert, men mer politisk betont problemstilling, er hva ulike finansieringsformer for kommunal virksomhet betyr for det kommunale selvstyrets reelle innhold.

4.2 Kriterier for vurdering av finansieringskilde

Det kan skilles mellom følgende inntektsarter i kommuneforvaltningen:

• Kommunenes skatteinntekter består av skatt på inntekt, formue og eiendom. Inntektsskatten er den langt viktigste, mens formuesskatten og eiendomsskatten har relativt liten betydning for de fleste kommuner. Fylkeskommunenes skatte­inntekter består kun av skatt på inntekt.

• Statlige rammeoverføringer omfatter de generelle overføringer kommuner og fylkeskommuner mottar fra staten gjennom inntektssystemet.

• Øremerkede tilskudd fra staten er tilskudd som er øremerket til spesielle formål og kan dermed ikke benyttes til annen virksomhet. Driftstilskudd til barnehager og tilskudd til poliklinisk virksomhet ved sykehus er blant de største.

• Salgs- og leieinntekter består blant annet av brukernes egenbetaling ved bruk av polikliniske tjenester, egenbetaling for opphold i kommunale institusjoner (barnehager, aldershjem) og av vann-, kloakk-, renovasjons- og feieavgifter.

• Renter og andre driftsinntekter. I tillegg til renter består denne posten av overføringer fra fylkes­kommuner, kommuner og andre. Salg av utstyr som ikke er kapitalvare og konsesjonskraftinntekter inngår i denne samlebetegnelsen.

Kommunen og fylkeskommunen får i gjennomsnitt mellom 80 og 90 prosent av sine inntekter fra de direkte skattene og fra overføringer fra staten. De resterende inntektene er avgifter, leieinntekter, renteinntekter o.a. Dette innebærer at kommunene ikke har direkte innflytelse over de vesentligste elementer i de totale inntekter som de vil kunne disponere i løpet av et år. Skattereglene for inntektsskatten og formuesskatten fastsettes av Stortinget, og kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter følger av det lokale skattegrunnlaget. Størsteparten av de statlige overføringene er samlet i inntektssystemet og overføres etter faste kriterier. For mange kommunale avgifters vedkommende er det også slik at disse ikke kan fastsettes til et beløp som gir kommunen inntekter utover det som medgår til å yte den tjeneste som avgiften kreves for. Når Stortinget har fastsatt det maksimale skattøre og overføringene fra staten er fastsatt, har kommunene således få muligheter til å øke sine inntekter i budsjettåret i noen vesentlig grad.

Gitt det nasjonale regelverket, vil inntektene mellom kommunene først og fremst variere pga. forskjeller i skattegrunnlag, utslag på kriteriene i inntektssystemet, skjønnsmessige tildelinger, øremerkede tilskudd og lokal avgiftspolitikk.

Dersom vi trenger et system for å kanalisere ressurser fra privat til offentlig sektor, hvilke egenskaper skulle vi så ønske at dette finansieringssystemet for offentlig virksomhet skulle inneha? Vi kan stille opp flere ulike målsettinger:

• gode effektivitetsegenskaper;

• bidra til effektive kollektive beslutningssystemer;

• gi rettferdig fordeling av skattebyrdene;

• minimere de administrative kostnader ved skatteinnkrevingen; og

• minimere mulighetene for skatteunndragelse.

I sammenheng med en vurdering av kommunens finansiering vil vi også trekke inn spørsmålet om lokal beskatningsrett og oppgavedeling mellom forvaltningsnivå. Dette kommer vi inn på i kapittel 2.1 og 2.2. En egenskap som økonomer legger stor vekt på, er å unngå effektivitetskostnader. Målsettingen er et skattesystem som er i stand til å hente inn de nødvendige inntekter, men som ikke har noen uheldige sideeffekter med hensyn til effektiviteten i økonomien. Et skattesystem som gir vridninger i økonomiens virkemåte vil typisk medføre et velferdstap ut over det som kommer som et resultat fra skattebetalingene i seg selv. Dette ekstra velferdstapet kalles skattens dødvektstap, og skyldes at økonomiske beslutninger blir påvirket av skattemessige forhold som ikke har noe med samfunnsøkonomisk lønnsomhet å gjøre. Et slikt effektivitetskriterium etablerer en preferanse for nøytrale skatter. En nøytral skatt er en som ikke direkte endrer forutsetningene for de valg et individ gjør med hensyn til alternative goder, innsatsfaktorer eller ulike aktiviteter. Ved en nøytral skatt er det ingen mulighet for individet til å unnslippe skattens byrde ved å endre adferd – og det er nettopp dette vi ønsker. Det er endring i adferd som skaper effektivitetstapet. Skatten skal bringe inn nødvendige inntekter, men skal ikke, så langt det er mulig, introdusere vridninger i hvordan markedssystemet fungerer.

I tilknytning til det tradisjonelle prinsippet om å minimere skattens effektivitetskostnad kan vi også sette opp en målsetting om å utvikle et finansieringssystem for offentlig virksomhet som bidrar til effektive kollektive beslutningssystemer. Finansierings­systemet kan i seg selv påvirke omfang og sammen­setning av de offentlige utgiftene, og det er således viktig at systemet er utformet slik at det bidrar til at det offentlige engasjerer seg på de riktige områdene, i et riktig omfang – og riktig da i forhold til en total vurdering av kostnad og nytte. Dette er et spørsmål vi kjenner igjen fra diskusjonen om utforming av overføringsordninger (øremerkede eller generelle tilskudd), hvorvidt man skal ha øremerkede skatter (skatter som er direkte knyttet til en spesiell offentlig utgiftspost, der skatteyter ser en direkte sammenheng mellom betalte skatter og hva skattene blir benyttet til), og hvorvidt man skal ha en større grad av nytte-basert beskatning eller større grad av brukerbetaling.

Et nøytralt skattesystem vil ikke sikre effektive kollektive beslutningssystemer. Dersom den måten skattebyrdene er fordelt på avviker mye fra fordelingen av nytten vil noen politiske representanter gå sterkt i mot, mens andre vil støtte tiltaket. Utfallet blir et resultat av relativ politisk styrke, heller enn en total vurdering av kostnad og nytte ved tiltaket. I tillegg til nøytralitetskriteriet bør den måten skattebyrdene er fordelt på (incidensegenskapene) derfor ikke avvike for mye fra den nytten som de ulike politiske grupperinger knytter til den offentlige utgiftsposter. Ved store avvik vil det lett kunne oppstå problemer med privat forbigåing ( bypass) av kollektive ordninger. Eksempelvis kan det tenkes at folk med god økonomi, og som oppfatter det slik at de har en god helse, vil emigrere til land som har et lavere offentlig helse­budsjett og en lavere skattebelastning. Dersom nytte ikke avviker for mye fra belastning, så vil en utgiftspost som gir høyere nytteverdi enn kostnadene lettere få generell politisk støtte.

Et kriterium som går på beslutningseffektivitet vil også implisere at det generelt sett er ønskelig, i det minste på marginen, at kommunesektoren finansierer de tiltak de selv velger å gå inn for med egne inntektskilder heller enn med midler fra eksterne kilder. Dersom inntektene ikke er skaffet lokalt brytes koblingen mellom nytte og tiltakets reelle kostnader.

Det tredje kriteriet er at skattesystemet skal gi en rettferdig fordeling av skattebyrdene. Det offentliges engasjement skjer dels gjennom omfordelingspolitikken og dels gjennom å løse fellesoppgaver i offentlig regi. Ut fra dette er det naturlig å karakterisere velferdsstatens omfang og innhold dels ved grad av omfordelingspolitikk og dels ved omfanget av offentlig ressursbruk (Hagen (1992b)). Omfordeling kan skje på skattesiden når det gjelder finansieringen av offentlig inntektsbruk, men det kan også skje på utgiftssiden ved at offentlig tjenesteyting øremerkes for vanskeligstilte grupper gjennom ulike former for be­hovs­prøving. Det vil si at både inntektssiden og utgiftssiden i de offentlige budsjetter må tas med i betraktningen, og da ikke bare i det enkelte budsjettår. Det å ta i betraktning både inntektssiden og utgiftssiden blir særlig viktig i tilknytning til finansieringen av kommunesektoren der forholdet mellom nytte og skattekostnad delvis kan påvirke valg av bosted.

Det fjerde kriteriet, administrative kostnader, er et aspekt som står sentralt også i forhold til utformingen av kommunens finansiering. Med administrative kostnader menes ikke bare kostnaden knyttet til å kreve inn en gitt skatt eller avgift, så som administrasjonskostnader og overvåkingskostnader, men også skattebetalernes kostnader knyttet til etterlevelse, dvs. eget tidsforbruk og utgifter til advokater etc. Inkludert i administrasjonskostnadene regner vi også kostnadene ved å utforme og implementere lover og forskrifter. Rosen (1992) peker på at når de administrative kostnadene tas i betraktning, kan et effektivt skattesystemet medføre at mange goder ikke beskattes i det hele tatt. Det siste kriteriet knytter seg til skatteunndragelse. Skatteunndragelse er å unnlate å betale lovbestemte skatter. Det er viktig å ha klart for seg skille mellom skatteunndragelse og skattetilpasning. Det siste er tilpasning for å redusere omfanget av betalbare skatter. Slik tilpasning kan knyttes til skattens substitusjonsvirkninger, og er en fullt ut lovlig aktivitet (og verdifull i samfunnsøkonomisk forstand). Skatteunndragelse er imidlertid kanskje ett av de mest alvorlige problemer enhver skatteadministrasjon står overfor. Skatteunndragelse kan bidra til å undergrave skatteproveny-potensialet ved en gitt kommunal finansieringsform. Det kan knyttes en rekke kostnader til skatteunndragelse, f. eks. søkekostnader i tilfellet svart arbeid, transportkostnader i tilfellet smugling, liten offentlig kvalitetskontroll mv., i tillegg til at skatteproveny blir redusert. Den viktigste kostnaden er således at man velter en større del av skattebyrden over på områder der vridningsproblemene allerede er betydelige. Ved en gitt kommunal finansieringsform er det derfor viktig at man nøye analyserer virkningene på skatteunndragende aktivitet, og vurderer kombinasjoner av reformjustering, kontrolltiltak og straff.

4.2.1 Lokal beskatningsrett

Ønskeligheten av lokal beskatningsrett må for det første avveies mot prinsippet om skattemessig likebehandling. Dernest kan det tenkes at lokale myndigheter foretar beslutninger om tjenesteproduksjon som avviker fra innbyggernes ønsker (manglende velgerkontroll). Oppstår det et slikt avvik, vil det ikke lenger være en god sammenheng mellom etterspørselen etter kommunale tjenester og tilbudet. For det tredje kan ulik skattemessig behandling av eiendomsinvesteringer føre til skattekonkurranse mellom kommuner. Siden skattebasen på lang sikt er mobil mellom kommunene kan derfor skattekonkurranse tenkes gi et samfunnsøkonomisk tap. For det fjerde kan der eksistere imperfeksjoner i det lokale arbeidsmarkedet – f.eks. i form av lokale fagforeninger for kommuneansatte – som kan føre til at produksjonskostnadene kommunene står ovenfor overstiger de samfunnsøkonomiske kostnadene. I tillegg til disse forholdene må en ta i betraktning at lokal beskatningsrett kan skape makroøkonomiske styringsproblemer samt fordelingsvirkninger som er uakseptable fra et nasjonalt synspunkt. I fortsettelsen diskuteres noen av disse problemene.

4.2.1.1 Velgerkontrollen

Dersom det er slik at lokale skattesatser og tjenestetilbud ikke reflekterer preferansene til innbyggerne i en kommune, er dette et argument for en statlig skatt eller en begrensning i den kommunale frihet i skattleggingen av eiendom. En dårlig sammenheng mellom kommunalt tilbud og etterspørsel etter tjenester kan ha mange årsaker. En forklaring kan være at beslutninger om tjenestetilbud tas av lokale byråkrater og politikere som forfølger andre mål enn det flertallet av innbyggerne i kommunen har. Lokale myndigheter vil da ønske et høyere nivå på det kommunale budsjett enn velgerne i kommunen. En annen årsak til imperfeksjoner i det politiske systemet på lokalplanet kan være at pressgrupper får gjennomslag, eller at velgerne er dårlig organisert slik at de ikke klarer å påvirke beslutningstakerne. I denne sammenheng er det viktig å påpeke at dersom en eiendomsskatt blir brukt til å finansiere lokal tjenesteproduksjon, vil et bunnfradrag i eiendomsskattegrunnlaget føre til at store velgergrupper ikke betaler eiendomsskatt. Et bunnfradrag vil derfor svekke velgerkontrollen og i betydelig grad redusere argumentet for lokal beskatningsrett. Sagt annerledes; lokal finansiering av lokal tjenesteproduksjon ved bruk av eiendomsskatt i kombinasjon med et bunnfradrag, vil ikke gi en god sammenheng mellom tjenesteproduksjon og lokal etterspørsel. Mot disse forhold bør det anføres at skattekonkurranse mellom kommuner kan tenkes disiplinere lokale myndigheter. Det skyldes at innbyggerne – dersom de er misfornøyd med den kommunale styringen – kan tenkes å bytte bostedskommune. Hvor mye vekt en skal legge på dette argumentet vil avhenge av hvor mobil skattyterne i en kommune er. Dernest er det slik at selv om man kommer til den konklusjon at velgerkontrollen fungere dårlig på kommunalt nivå, så impliserer ikke dette at en statlig eiendomsskatt i større grad vil reflektere velgernes ønske. I en slik situasjon kan det tenkes at stat og kommune er like lite egnet til å finansiere lokal tjenesteproduksjon. Det er grunn til å være bekymret for at lokale myndigheter ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til hva innbyggerne ønsker av tjenester. Erfaringer fra USA tyder på at selv i kommuner med høy eiendomsskatt – hvor velgerne av den grunn har sterke incitamenter til å disiplinere politikerne – har der vært problemer med velgerkontrollen. F.eks ønsket et flertall av velgerne i den amerikanske staten California å begrense kommunenes bruk av eiendomskatten (jf. Wassmer (1993)). Dersom slike problemer kan overføres til Norge er dette et argument for å begrense den lokale beskatningsretten.

4.2.1.2 Skattekonkurranse

En rekke økonomer har hevdet at skattekonkurranse kan bedre effektiviteten i offentlig sektor. 1 Resonnementet er at dersom hushold og bedrifter er mobile mellom kommuner, vil skattegrunnlagene flytte fra jurisdiksjoner med høye skatter og/eller en lite effektiv offentlig sektor. Konsekvensen av slik utflytting er at den politiske ledelse i en kommune vil bli holdt ansvarlig for dette ved at sannsynligheten for å bli gjenvalgt reduseres. Muligheten for å miste politisk makt vil disiplinere den politiske ledelse til enten å sette ned skattene, og/eller å øke kvaliteten og omfanget av de kommunale tjenestene.

En foreløpig lærdom fra litteraturen om skattekonkurranse er at slik konkurranse vil gi en reduksjon i velferden til den enkelte jurisdiksjon. Skattekonkurranse kan riktignok redusere ineffektiviteten i kommunal sektor, men påfører en kommune en negativ fiskal eksternalitet ved at tilbudet av og kvaliteten på offentlige tjenester blir dårligere enn det ellers ville vært. Dette skyldes at enkeltkommuner vil være redde for å sette opp skattene fordi det kan føre til utstrømming av kapital. Velferdstapet knyttet til redusert offentlig tjenestetilbud dominerer de gevinster en kommune måtte ha av at offentlig sektors effektivitet forbedres og leder totalt sett til et velferdstap. 2

Det er to gjennomgående svakheter ved de studier som påpeker at skattekonkurranse gir uheldige virkninger. For det første tar de ikke eksplisitt hensyn til at offentlig konsum kan benyttes til å tiltrekke seg kapital gjennom f.eks. en bedring av offentlig infrastruktur. Dernest modelerer man ikke hva som driver offentlig sløsing. Kun et arbeide av Rauscher (1996) tar hensyn til disse forholdene. Rauscher konkluderer med at skattekonkurranse faktisk kan føre til at offentlig sektor blir mindre effektiv. Det skyldes at gevinsten et land kan oppnå ved å åpne for frie kapitalbevegelser kan gi rom for offentlig sløsing. Studien til Rauscher er et enkeltstående resultat som forsterker de tidligere resultatene fra denne litteraturen. Dog kan det tenkes at andre typer modeller hvor en også inkluder både handel og frie kapitalbevegelser gir andre resultater, men slike studier finnes foreløpig ikke. Et annet problem knyttet til skattekonkurranse er påpekt av den tyske økonomen Hans Werner Sinn. Hvis en jurisdiksjon har et velferdstilbud som er mere omfattende eller bedre enn andre jurisdiksjoner, vil denne jurisdiksjonen tiltrekke seg innflyttere som har mye å tjene på et godt lokalt tjenestetilbud. Slike innflyttere er ofte netto stønadsmottakere, dvs. de mottar mer i form av overføringer enn de bidrar med til fellesskapet. Et eksempel på slik innflytting kan være pensjonister eller enslige mødre som flytter til kommuner hvor hjelpe- og stønadsapparatet er godt utbygd. På sikt vil slik innflytting uthule velferdstilbudet i kommuner med et godt utbygd tjenestetilbud. Den langsiktige konsekvensen av slik flytting er at tjenestetilbudet vil bli noenlunde likt mellom kommuner. Et slikt resonnement forutsetter at det ikke er store flyttekostnader for individer mellom komuner. For mange familier betyr trolig familiestruktur og nærhet til slekt og venner mye slik at mobiliteten er mindre enn det de teoretiske modellene forutsetter.

Et annet poeng knyttet til skattekonkurranse er at kostnadene ved beskatning øker fordi skattefundamentene blir mere skatteelastiske. Dessuten vil ulike skattefundamenter ha ulik mobilitet. Konsekvensen av dette er at kostnadene ved ulike former for beskatning forrykkes innbyrdes, noe som vil få konsekvenser for omfanget av beskatningen samt selve skattestrukturen. Dette betyr at skal lokal tjenesteproduksjon kunne opprettholdes, må skattleggingen vris mot mere immobile skattefundamenter. En skatt på eiendom er f.eks. bedre egnet til å hindre de ugunstige virkninger knyttet til skattekonkurranse enn det mange andre skatteformer er.

Skattekonkurranse vil også øke kostnadene ved beskatning som følge av strategisk atferd. Disse kostnadene er knyttet til det såkalte tidsinkonsistens­problemet. Hvis f.eks. en kommune ønsker å tiltrekke seg nyetableringer, kan den gjøre det med lave skatter og/eller økt tjenesteproduksjon. Når kommunen har lyktes med å tiltrekke seg tilstrekkelig med realkapital, kan den uten stor risiko heve skattene i etterkant fordi investeringer i realkapital blir stedbunden. En slik skatteskjerpelse vil redusere verdien av anleggene til bedriftene og følgelig øke flyttekostnaden. Kommuner oppnår dermed en slags innlåsningseffekt. Bedrifter som tenker strategisk, vil gjennomskue fristelsen til kursendring i skattepolitikken og forhandle seg fram til langsiktige kontrakter som sikrer lavt skattetrykk. 3 Kommuner som bryter skatteløfter, påfører seg selv en kostnad knyttet til sitt omdømme som troverdig partner i lokaliseringsspørsmål. Det betyr at kompensasjonen investorer må ha for å flytte til en kommune blir større enn den ellers ville vært.

4.2.1.3 Imperfeksjoner i det kommunale arbeidsmarked

Et argument mot kommunal beskatningsrett er relatert til forholdene i det offentlige arbeidsmarked. Det skyldes at arbeidskraft utgjør den desidert viktigste innsatsfaktor i kommunal tjenesteproduksjon. Siden de fleste kommunalt ansatte er organisert i fagforeninger, kan det tenkes at fagforeningsmakt kan virke kostnadsdrivende i kommunal tjenesteproduksjon. F.eks. kan høyere lønn for fagforeningsmedlemmene øke den lokale skattesatsen for gitt lokal skattebase. Spørsmålet blir derfor om et statlig finansieringssystem virker lønns og kostnadsdempende i forhold til lokal finansiering.

4.2.1.4 Makroøkonomiske styringsproblemer

Et argument mot kommunal frihet i skattepolitikken er at slik frihet kan legge føringer på sentrale myndigheters muligheter til makroøkonomisk styring. Det skyldes at skattepolitikken har flere mål. Et slikt er å regulere den samlede etterspørsel. For eksempel kan det av hensyn til konjunkturpolitikken være ønskelig å dempe veksten i offentlige overføringer med det siktemål å dempe offentlig etterspørsel. Dersom et slikt styringsmål blir møtt med at kommunene kompenserer ved å heve eiendomsskatten, vil ikke det nasjonale styringsmål bli nådd. Liknende komplikasjoner kan oppstå dersom sentrale myndigheter ønsker å stimulere privat konsum og kommunene motvirker dette ved økt eiendomsskatt. Lokal beskatningsrett minsker dermed skattepolitikkens betydning som finanspolitisk instrument. Erfaringer både fra Danmark og Sverige tyder på at dette har vært et problem. Tiltak i disse landene har derfor gått ut på å redusere den kommunale frihet.

4.2.1.5 Fordelingspolitiske hensyn

Et problem knyttet til lokal fri beskatningsrett er at denne kan føre til store forskjeller mellom kommuner når det gjelder nivået på kommunal tjenesteproduksjon og skattesatser. Slike kommunale forskjeller kan skyldes at skattegrunnlagene kan være skjevfordelt mellom kommuner, eller at kommunene har ulike preferanser for kommunal tjenesteproduksjon. De fordelingspolitiske implikasjonene av lokal beskatningsrett kan således avvike fra de nasjonale prioriteringer. Spørsmålet er da om man av fordelingspolitiske hensyn burde tilrå lokal frihet i skattleggingen av eiendom.

Dersom man skulle mene at nasjonale fordelingspolitiske hensyn kommer i konflikt med kommunenes frie beskatningsrett av eiendom, må det skyldes at nasjonal utjevningspolitikk ikke er mulig i et system med delvis lokal beskatningsrett. Et slikt problem kan tenkes oppstå dersom skattegrunnlagene er svært ujevnt fordelt, samt at kommunene har stor grad av frihet i skattepolitikken.

På den annen side er det slik at desto mer sentrale myndigheter baserer seg på indirekte skatter, desto svakere styring vil de ha over omfordelingspolitikken (Boadway (1992)). Behovet for nasjonal kontroll og styring på dette området trenger ikke være til hinder for kommunal råderett for de indirekte skattene så som eiendomsskatt og bruk av gebyrer for kommunale tjenester, dvs. i den grad de er knyttet til relativt immobile skattefundament eller spesifikke ytelser.

4.2.2 Oppgavedeling mellom forvaltningsnivå.

Det offentliges engasjement skjer, som tidligere nevnt, dels gjennom omfordelingspolitikken og dels gjennom løsning av fellesoppgaver i offentlig regi. Kommunen og fylkeskommunen kan på samme måte som staten drive omfordelingspolitikk både på inntektssiden og på utgiftssiden. Men skal kommunen drive omfordelingspolitikk på egen hånd? Svaret på dette spørsmålet vil være førende for den videre diskusjonen av kommunens finansieringsformer. Men selv om svaret på dette spørsmålet skulle være benektende, er det klart at selv om kommunen er forhindret fra dette direkte, f. eks. gjennom inntektsgraderte barnehagesatser, så vil alle finansieringsformer og beslutninger med hensyn til kommunal tjenesteproduksjon ha fordelingsvirkninger i større eller mindre grad.

Det tradisjonelle synet på dette spørsmålet er at omfordeling skal være et nasjonalt ansvar (se f.eks. Musgrave (1959)). Det kan gis både et likhets- og et effektivitetsargument for dette. Likhetsargumentet er at like individer skal behandles likt uavhengig av hvor de bor. Den sosiale velferdsfunksjonen skal gjelde på nasjonal basis og behandle alle individer på symmetrisk grunnlag. Det kan på dette grunnlag argumenteres for at omfordeling av inntekt skal rettes mot individer og ikke mellom «fattige» og «rike» kommuner, jf. Oates (1977) (side 14). Dette er et spørsmål om treffsikkerhet, men det kan også knyttes til effektivitetsspørsmål: Statlig omfordelingspolitikk som overfører inntekt fra rike til fattige kommuner kan motvirke målsettinger om effektiv allokering av arbeid og kapital. Den enkelte kommunes skattenivå og nivå på offentlige tjenester vil ikke reflektere dens økonomiske potensiale. Effektivitetsargumentet for at omfordelingspolitikken skal være et sentralt ansvar er for det første at varierende progressivitet i lokale skattesystem eller store variasjoner i utformingen av kommunalt tjenestetilbud ut fra lokale omfordelende målsettinger vil kunne motvirke målsettinger om effektiv allokering av kapital og arbeidskraft. 4 Betydelig omfordeling vil således ikke være mulig på det lokale plan, særlig dersom mobilitet mellom kommuner er lett. Et relatert forhold er at en kommune med mange innbyggere vil være bedre i stand til å ivareta «risk-pooling»-funksjonen i et sosialt forsikringssystem bedre enn en kommune med få innbyggere. Men selv en forholdsvis stor kommune kan i enkelte situasjoner få problemer med å dekke sine forsikringsmessige forpliktelser overfor innbyggerne. Dette kan være tilfelle dersom et ensidig industristed rammes av at hjørnestensbedriften nedlegges. Dette er altså forhold som taler for at den sosiale forsikringsfunksjonen på skattesiden ivaretas av sentrale myndigheter.

Et annet forhold er at politiske mål om en desentralisert bosettingsstruktur kombinert med en ujevn fordeling av ressursene nødvendiggjør regional omfordeling. Dette kan bare skje gjennom nasjonal politikk. Lokal skattekonkurranse vil trekke mot økt samsvar mellom bosetting og ressursfordeling. Slik skattekonkurranse kan således undergrave effektiviteten i distriktspolitikken. Lokal omfordelingspolitikk kan også samvirke på en uheldig måte med statlig omfordelingspolitikk eller statlig direkte beskatning og føre til det som kan benevnes som fattigdomsfeller. Dette kommer vi tilbake til senere.

Videre vil det kunne være knyttet ekstra administrative kostnader til at kommunene på egen hånd driver omfordelingspolitikk. Et typisk eksempel på dette er når ulike kommunale organer samler inn og vurderer fjorårets ligningstall for å finne riktige betalingssatser for det enkelte individ eller husholdning for en gitt tjeneste. 5 På den annen siden kan det stilles et spørsmålstegn ved om staten gjennom sin omfordelingspolitikk skal redusere ulikheter mellom kommuner i produksjonen av lokale offentlige goder. I henhold til konsumentsuverenitetsprinsippet må det enkelte individ tillates å velge mellom lokale offentlige goder og private goder i henhold til egne preferanser. En statlig omfordelingspolitikk som er rettet mot å redusere ulikhet i produksjonen av lokale offentlige goder kan skape vridninger i konsummønster; det kan resultere i et større konsum av lokale offentlige goder og mindre konsum av private goder enn et omfordelingsprogram basert på overføring av kjøpekraft. Øremerkede tilskudd er et eksempel på en omfordelingsordning som kan skape slike vridninger i konsumavveiningen. Selv om konsumentsuverenitetsprinsippet er relevant, er det imidlertid mindre virkningsfullt for noen lokalt produserte offentlige goder enn andre. For eksempel er beslutninger med hensyn til om og hvor barnet skal gå i barnehage ikke tatt av individet selv, men av foreldrene.

Videre henger argumentasjonen for at omfordeling er et nasjonalt ansvar til dels på forutsetningen om at sentrale myndigheter er en velmenende institusjon som har som målsetting å maksimere velferdsnivået i samfunnet. Selv om dette skulle være tilfelle, er det ikke uten videre gitt at det finnes en sosial velferdsfunksjon som alle skulle være enig i. Dette er en velkjent konsekvens av Arrows umulighetsteorem (se Arrow (1951)). Det er også slik at en likhetsvurdering må foretas av noen, og det er ikke gitt at den vurdering sentrale myndigheter gjør i denne forbindelse, er bedre enn det lokale myndigheter klarer. Preferanser med hensyn til omfordeling vil variere mellom kommuner og mellom regioner. Dette kan settes i sammenheng med at en hyppig nevnt årsaker til at man ønsker en viss grad av kommunalt selvstyre er at det er større muligheter for å få tatt hensyn til og respondere på lokale ønsker og behov hvis beslutningene treffes lokalt heller enn sentralt, noe som skulle implisere at det er et visst rom for lokal implementering av likhetsmålsettinger.

Den samme nærheten til lokale forhold kan også bidra til å redusere det informasjonsproblemet som sentrale myndigheter har i forhold til treffsikkerheten i omfordelingspolitikken. Dette gjelder i prinsippet både på kommunens inntektsside og utgiftsside. En kommune med få innbyggere eller en stor kommune med bydelsadministrasjoner og med utstrakt formell og uformell kontakt med innbyggerne, har større forutsetning enn sentrale myndigheter i Oslo med hensyn på å avdekke reelle behov eller – på skatte- og avgiftssiden – om observerte inntektsforskjeller skyldes ulike preferanser med hensyn til fritid eller ulike muligheter. Mange vil også legge vekt på at en del omfordeling er basert på altruisme, og at dette i særlig grad vil gjelde overfor personer i eget «nabolag». I så fall vil omfordeling ha karakter av å være et lokalt offentlig gode som mer effektivt kan tilbys lokalt (se f.eks. Pauly (1973)). Argumentasjonen synes altså å lede frem til et delt ansvar for omfordelingspolitikken mellom sentrale og lokale myndigheter. Et slikt delt ansvar kan for eksempel bety at sentrale myndigheter har ansvaret for å utforme omfordelingspolitikken på inntekts- eller utgiftsiden, og at lokale myndigheter har ansvar for å omsette politikken i praksis ut fra kunnskap om lokale behov og preferanser.

Her må det imidlertid påpekes at prinsippet om at kommunens virkeområde er negativt avgrenset, gjør at vi må skille mellom oppgaver kommunen eller fylkeskommunen er pålagt å utføre, og de oppgaver som den selv velger å utføre. Det at kommunenes virkeområde er negativt avgrenset er meget vesentlig for hva som reelt sett ligger i begrepet kommunalt selvstyre, og gir større frihet for initiativ fra kommunenes side enn om man hadde en positiv avgrensning av kommunenes virkeområde, dvs. en ordning hvor kommunene bare får lov til å ta opp slike saker som det er eksplisitt uttrykt i lover at de kan ta opp (Bernt, Overå og Hove (1994)). Men for å sikre nødvendig budsjettdisiplin bør det som et generelt prinsipp være slik at det enkelte forvaltningsnivå på marginen har ansvar for å finansiere de disposisjoner som foretas på budsjettets utgiftsside (jf. Oates (1977), side 16). Mangel på slik kobling kan lett føre til et spill mellom forvaltningsnivå med ansvarsfraskrivelse der brukerne til slutt blir sittende med «svarte-per». 6 Selv om det kan argumenteres for at det enkelte forvaltningsnivå på marginen tar ansvaret for å finansiere tiltak som det selv beslutter å gjennomføre, kan det allikevel oppstå et behov for overføringer som kan knyttes til eksogene sjokk. Det vil si at overføringssystemet fungerer som et forsikringssystem. Sentralt kan en ha et ønske om å utjevne inntektsulikheter mellom kommuner som skyldes eksogene sjokk, f.eks. nedleggelse av hjørnestensbedrifter. 7

Om ansvaret for å finansiere tjenesten tilligger et gitt forvaltningsnivå, er det altså ingen ting i veien for at ansvaret for å utføre tjenesten legges til lavere forvaltningsnivåer 8 , eller for dens saks skyld til private tjenesteytere. Dette må skje ut fra en vurdering av hva som er mest effektivt i forhold til målsettingen. Utgangspunkt er da at den utførende enhet opptrer som agent for prinsipalen (kommunen, fylket, eller staten, dvs. norske borgere) med de konsekvenser det har for rimelig «avlønning» for å utføre tjenesten, i tillegg til kontroll og målstyring.

4.3 De enkelte finansieringsformer

Er det slik at det er enkelte inntektskilder som er mest hensiktsmessig for et bestemt forvalningsnivå? Basert på diskusjonen foran, og Musgrave (1983), kan vi sette opp noen generelle retningslinjer:

1. Sterkt progressive omfordelende skatter (så som en progressiv personlig inntektskatt) bør sentraliseres. Grunnlaget for dette er at bruken av slike skatter på lokalt nivå gir økonomiske incentiver for migrasjon av husholdninger på ulike inntektsnivå som igjen kan føre til lokaliseringsmessige vridninger og undergraving av skattens tilsiktede omfordelende virkninger.

2. Lavere forvaltningsnivå bør også unngå å benytte skatter på mobile skattefundament dersom skatten ikke er knyttet til bestemte ytelser.

3. Skattegrunnlag som er fordelt ujevnt mellom ulike jurisdiksjoner bør sentraliseres. Videre, skatter på ren profitt fra utnyttelse fra naturressurser som er lokalisert i enkelte jurisdiksjoner bør skattlegges sentralt for å unngå store ulikheter i enkelte lokale skattegrunnlag.

4. Brukeravgifter og betalinger kan benyttes for alle forvaltningsnivå. De er imidlertid særlig attraktive på lokalt nivå fordi de ikke gir grunnlag for rene økonomiske lokaliseringsincentiver; slike avgifter eller betalinger krever at mottageren av lokale tjenester betaler for dem (grovt sett) i samsvar med kostnadene å fremskaffe tjenesten. I en verden med mobile konsumenter, vil slike skatter fremme effektiv ressursallokering i privat sektor. 9

Dersom det er ønskelig med mest mulig nøytral skattlegging av ulike typer aktiviteter, taler det for å spre skattleggingen på flere grunnlag. Dette taler for å benytte flere ulike skatteformer samtidig. Fra et økonomisk synspunkt er det også hensiktsmessig at sentrale myndigheter samler inn større skatteinntekter enn det eget utgiftsbehov skulle tilsi. Dette er til dels en konsekvens av at ønsket sentralisering på skatte­siden er sterkere enn på utgiftssiden, f.eks. trenger de sentrale myndigheter en sterk nok tilstedeværelse på skattesiden til å kunne ivareta de ulike fiskale og konjunkturmessige målsettinger. Det er også nødvendig ut fra målsettinger om skatteharmonisering og nasjonale omfordelingsmålsettinger. Argumentasjonen peker altså i retning av en sterkere grad av desentralisering på utgiftssiden enn på inntektsiden. Hvor mye skatteansvar og, særlig; hvilke skattegrunnlaget som skal desentraliseres, avhenger av i hvilken grad man vektlegger nasjonal horisontal likhet og effektivitet.

Desentralisering av skatteansvar kan også skje i varierende grad. Det ene ytterpunktet er representert ved at skattegrunnlaget tillegges kommunene i sin helhet, og at de uavhengig av hverandre er ansvarlig for skattepolitikk og administrasjon. I tillegg kan skatte­grunn­laget også være tilgjengelig for ulike forvaltningsnivåer, og vi kan tenke oss varierende grad av koordinering, f.eks. fra avtaler om deling av skattegrunnlag til avtaler om både skattegrunnlag, satsstruktur og en felles skatteinnkrevingsmekanisme. Avtalene kan også omfatte sentralisert skatteinnkreving, men der en andel av skatteinntektene tilbakeføres til lavere forvaltningsnivå. Typisk ved alle disse ordningene er at det vil oppstå et gap i en del kommuner mellom inntekter og de kostnader som er knyttet til kommunale oppgaver ut fra nasjonale likhetsmålsettinger. Dette gapet må da fylles opp med overføringer i en eller annen form. Dette leder frem til spørsmålet om utforming av overføringsordninger. Dette er en diskusjon som har blitt tatt opp grundig av inntektssystemutvalget (NOU (1996)).

I prinsippet kan lokal tjenesteproduksjon finansieres gjennom en rekke typer skatter og avgifter. Det er naturlig å skille mellom tre ulike skatteformer som kan danne grunnlaget for lokal beskatning. Disse er inntektsskatten, eiendomsskatten og indirekte skatter lagt på varetransaksjoner og/eller tjenester i kommunen. Hvorvidt en kommune burde benytte kun en skatteform, eller kombinasjoner av flere vil avhenge av en rekke forhold av både lokal og nasjonal betydning. I det følgende vil vi ta for oss denne diskusjonen i forhold til de enkelte finansieringsformer.

4.3.1 Skatt på inntekt

En kommunal inntektsskatt er allerede innbakt i det norske skattesystemet ved kommuneskatten og fellesskatten. I prinsippet kan inntektsskatten variere mellom kommunene, men alle kommunene utnytter denne skattearten fullt ut. En lokal inntektsskatt som varierer mellom kommuner, kan lede til lønnsforskjeller etter skatt mellom kommunene. Slike forskjeller kan igjen lede til skattemotiverte flyttinger av kapital og arbeidskraft. F.eks. vil en lav inntektsskatt i noen kommuner kunne føre til lavere lønninger i lav­skatte­kommuner. Lavere lønninger kan påvirke syssel­settingen mellom kommunene samt påvirke lokaliseringsbeslutningene til ulike typer bedrifter. På lang sikt vil en forvente at dersom arbeidskraften er mobil mellom kommunene, vil en få en utjevning av slike lønnsforskjeller. Den nye likevekten vil imidlertid ha medført flytting mellom kommuner av både arbeidskraft og kapital. I hvilken grad dette skjer avhenger av mobiliteten til bedrifter og husholdninger. Det er rimelig å anta at hushold er mindre mobile enn bedrifter. Mange familier vil f.eks. ha bindinger til nær­miljøet som gjør at de er relativt lite mobile. Lite mobil arbeidskraft fører til at det i stor grad er bedrifter som påvirkes av lønnsforskjeller og at lavtlønnskommuner får en økning relativt sett av bedriftsetableringer.

Et annet forhold knyttet til en lokal inntektsskatt er at den kan medføre store inntektsulikheter mellom lønnstakere i ulike kommuner. Inntektsskatten er et av hovedverktøyene for staten i fordelingspolitikken. En lokal inntektsskatt kan derfor legge føringer på de fordelingspolitiske ambisjonene eller gjøre denne politikken mer komplisert. Et tredje forhold ved inntektsskatten er at skatteinngangen vil være konjunkturfølsom. Inntektsskatten påvirkes dessuten av skattyters aktivitet i andre kommuner. F.eks. vil skattyters underskudd i andre kommuner kunne komme til fradrag ved inntektslikningen. 10 Dessuten vil reglene om konsernbidrag i selskapsskatteloven § 1-3 til §1-5 føre til at et positivt skattegrunnlag i en kommune, kan bli redusert eller eliminert hvis virksomhet drives av et selskap i et konsern som driver underskuddsvirksomhet i andre kommuner. Inntektsskatten har altså den ulempe at konsern gis incitamenter gjennom interne transaksjoner til å flytte overskudd til kommuner hvor konsernet går med underskudd i. Slik sett vil en lokal inntektsskatt i mindre grad enn andre skattearter gi en kommune sikre inntekter. Kommunens aktiviteter blir da ikke bare konjunkturutsatte, men også utsatt for skattemotiverte flyttinger. I prinsippet er disse problemene av samme karakter som de man forbinder med flernasjonale selskaper. Flernasjonale selskap kan flytte konsernoverskudd til lavskatteland ved å manipulere internpriser.

Vi har tidligere påpekt at det synes mest hensiktsmessig at staten har ansvaret for skattene på de mest mobile skattefundamentene, noe som skulle implisere stor grad av statlig ansvar for inntektsskatt og skatt på overskudd. Et interessant spørsmål i tilknytning til inntektsskatten er om det er noe i veien for at skatteinntektene fra de direkte skattene deles mellom de ulike forvaltningsnivåer etter et gitt forhold, slik som tilfellet er i dag. Det vil si at sentrale myndighetene opptrer som en skatteinnkrever for de lokale myndigheter. Oates (1977) skriver at inntektsdeling medfører at de administrative fordelene med sentralisert ansvar for skatteinnkrevingen kan realiseres uten at det går på bekostningen av lokalt utgiftsansvar. Det har også vært hevdet at en fordel med inntektsdeling er bedre samsvar mellom offentlig utgiftsvekst og generell inntektsvekst, dvs. en form for automatikk i veksten i de lokale offentlige budsjetter. Således redusere mulighetene for at det oppstår et «fiskalt gap». Oates (1977) er skeptisk til dette poenget, bl.a. fordi det forutsetter at etterspørselen etter offentlige tjenester er en funksjon av inntektsnivå, og at folk er mer velvillig til vekst i offentlige budsjetter dersom dette skjer gjennom generell inntektsvekst enn om det skjer gjennom en økning i skattesats.

Så selv om det er praktisk, er en slik ordning ikke helt problemfri. Vi må også huske på at skattekonkurranse kan foregå på flere vis enn å endre skattesatsene – det kan også være konkurranse om å få et større skattegrunnlag. Den enkelte kommune vet at ved en slik ordning er eget inntektsnivå i et gitt forhold avhengig av inntektene fra f.eks. inntektsskatt og skatt på alminnelig overskudd. Selv om ansvaret for å fastsette nivået på inntektsskatten påligger staten, kan skatteinntektsdeling derfor føre til en strategisk næringspolitikk og boligutbyggingspolitikk der målsettingen er å tiltrekke seg bedriftsetableringer og tilrettelegge for innflytting av høyinntektsgrupper, noe som vil gå på bekostning av skattegrunnlaget i andre kommuner. Dette trenger ikke være et null-sum spill mellom kommuner, men samfunnet pådrar seg bl.a. flyttekostnader på bedrifters hånd og kostnader ved det vi kan kalle «uproduktiv profittsøking» på kommunens hånd. I den grad lokaliseringsvurderingen til ny og eksisterende industrivirksomhet ikke er basert på realøkonomiske forhold, vil slik skattegrunnlagskonkurranse føre til et samfunnsøkonomisk tap (se f.eks. Rothenberg (1977)). Dette tilsier at staten stiller krav om at kommunen skal dekke inn de fulle kostnadene ved å yte tjenester overfor mobile skatteytere, slik at lokaliseringsvurderingen i større grad bli et resultat av realøkonomiske forhold. I så fall vil delt skatteinntekt med staten være mindre problematisk. Men dersom overføringssystemet knyttes til nivået på den kommunale andelen av de direkte skattene, vil dette kunne redusere det kommunale incentiv til å stimulere til nyskaping og næringsutvikling dersom økt skatteinngang bidrar til tilsvarende reduksjon i overføringene. Konklusjonen på denne diskusjonen kan dermed synes å være at staten skal ha ansvaret for både å fastlegge satser og å hente inn alle skatteinntektene fra skatt på inntekt og overskudd. De økte inntektene som dette vil innbringe til staten på bekostning av lavere forvaltningsnivåer i forhold til dagens ordning, inngår f.eks. i et skattefordelingsfond. Det vil igjen si at statens mulighet til å drive inntektsutjevning mellom kommuner økes. En innvendingen vil gjerne være at innholdet i det kommunale selvstyret reduseres. Sett fra en ren økonomisk synsvinkel er det grunn til å tro at så lenge overføringene til kommunene er i en rund-sum form så vil ikke kommunene føle noen begrensninger på hvordan disse ressursene anvendes. Men i de politiske realiteters hverdag er dette synspunktet kanskje noe naivt. Også slike rund-sum overføringer kan benyttes politisk av sentrale myndigheter. Men vi må da huske på at også inntektsdelingen kan benyttes på samme måte, for eksempel konjunkturpolitisk, gjennom fastsetting av kommunenes andel av inntektsskatten.

4.3.2 Indirekte skatter

Med en lokal indirekte skatt menes en skatt som legges på transaksjoner som varekjøp eller tjenesteutveksling innen en kommune. I prinsippet kan slike indirekte skatter anta formen av en generell moms på varekjøp eller den kan anta karakter av særavgifter på enkelte varer og tjenester f.eks. lik tobakksavgiften.

Der finnes to prinsipper for skattlegging av varer, destinasjonsprinsippet og kildeprinsippet (opphavsprinsippet). Destinasjonsprinsippet medfører at varer skattlegges kun i den region hvor varen konsumeres. Under destinasjonsprinsippet vil altså en bedrift som eksporterer all sin produksjon ut av kommunen, bli fritatt for indirekte skatt på sin eksport. Kildeprinsippet derimot innebærer at varer skattlegges der hvor de er produsert. Dersom varer ikke selges på tvers av kommunegrenser er ikke forskjellen mellom disse to prinsippene særlig relevante for diskusjonen om lokal beskatningsrett. Hvis det derimot forekommer handel mellom kommuner og kommunene har frihet til å fastsette vareskatter, vil valg av skatteprinsipp ha betydning både for fordelingspolitikken og ressursallokeringen.

4.3.2.1 Ressursallokering og effektivitet

Destinasjonsprinsippet innebærer at varer skattlegges kun der hvor de konsumeres. Hvis der benyttes en uniform momsskatt vil det bety at to like varer produsert i ulike kommuner vil ha samme sluttpris dersom produsentprisen er lik. Hvis den ene vare er billigere må det bety at en produsent er mere effektiv i produksjonen. Destinasjonsprinsippet har følgelig den gode egenskap at en vares pris og dermed konkurranseevne i lokale markeder ikke avgjøres av det lokale skattesystemet, men av komparative fortrinn. Destinasjonsprinsippet vil altså eliminere skattemotiverte varestrømmer. Imidlertid forhindrer ikke dette systemet konsumenter fra å dra nytte av ulike vareskatter noe som diskuteres senere.

Under kildeprinsippet ilegges varer en skatt der hvor de er produsert. Hvis kommunene har ulike satser vil produkter fra høyskattekommuner ha en konkurranseulempe i forhold til varer fra lavskattekommuner. Kun med svært restriktive forutsetninger er det mulig å vise at kildeprinsippet også kan gi handel basert på komparative fortrinn. 11 Utfra et effektivitets synspunkt er det derfor ønskelig å la destinasjonsprinsippet være enerådende. I mange land er varebeskatningen utformet slik at investeringsgoder (innsatsvarer) er unntatt indirekte skatter. Dersom destinasjonsprinsippet benyttes vil slik differensiert beskatning ikke få konsekvenser for handelen mellom kommuner. Sagt annerledes, et avgiftssystem basert på destinasjonsprinsippet vil ikke medføre konkurransevridninger mellom produksjon innen en kommune og utenfor kommunen selv med differensierte vareskatter.

4.3.2.2 Skattearbitrasje og administrative problemer

Der oppstår et problem med destinasjonsprinsippet siden konsumenter kan krysse kommunegrenser uten tollklarering. Dersom det er kommunale variasjoner i satsene, kan det lede til vare- og tjenestearbitrasje mellom kommuner. Lønnsomheten av slik arbitrasje vil avhenge av forskjeller i skattesatser, reisekostnader og andre transaksjonskostnader. Husholdninger og bedrifter kan f.eks. ønske å utnytte prisforskjeller mellom kommunene ved å gjøre innkjøp i lavskattekommuner. Dersom transportkostnadene er små, vil forskjeller i lokale skattesatser kunne uthule det lokale skattefundamentet. Det er ingen enkel måte å stoppe varearbitrasje på med mindre man innfører kontroll ved kommunegrensene. Slike kontrolltiltak er neppe ønskelige politisk og svært kostbare å administrere. Dersom slik skatteomgåelse får stort omfang, kan høyskatteregioner bli tvunget til å harmonisere sine indirekte skatter med nabokommunenes ut fra provenymessige hensyn.

I USA har de enkelte statene relativt stor frihet i å fastsette indirekte skatter. Det er vel dokumentert at dette har resultert varearbitrasje spesielt når det gjelder innkjøp av varige konsumgoder. Selv bilkjøp, hvor regelverket krever at kjøper må ha bosted i kjøpsstaten, har skattytere unngått lokale salgsskatter på biler. Dette har skjedd ved at husholdningene har opprettet postkasseadresser i lavskatte-kommuner. Slike erfaringer, selv om de neppe er direkte overførbare til Norge, indikerer at lokale indirekte skatter er utsatt for både skattearbitrasje og skattekonkurranse. I USA har disse problemene ført til en ikke-koordinert harmonisering av satsene.

Problemene knyttet til lokale indirekte skatter er også synliggjorte innenfor EU. Innen EU har man skapt det indre marked ved å fjern grensekontrollene mellom landene. EUs begrunnelse for å fjerne grensekontrollen for inn- og utførsel av varer og tjenester er at det vil effektivisere handelen mellom bedrifter over landegrensene. Det indre marked kan på mange måter sammenlignes med en nasjon hvor hver kommune har frihet i momsfastsettelsen. Sinn (1990) har påpekt at bortfallet av grenseovergangene mellom landene i EU har gjort det lønnsomt for konsumenter i høyskatteland å kjøpe varer på postordre fra lavskatteland. Varene kan enten leveres via post eller ved direkte levering. til kjøperne. Slik levering er i strid med EU-reglene men kan vanskelig forhindres dersom ikke grensestasjonene fungerer.

Diskusjonen så langt har framhevet at destinasjonsprinsippet er å foretrekke framfor kildeprinsippet utfra effektivitetsegenskapene. Skal destinasjonsprinsippet fungere kreves det at man har fiskale grenser mellom kommuner som sørger for at importerte varer ilegges skatt og eksporterte varer fritas for indirekte skatter. Siden man ikke har fysiske grenser mellom kommunen kan det synes som om det er vanskelig å håndheve lokal beskatningsfrihet i kombinasjon med destinasjonsprinsippet. Imidlertid har Cnossen (1983) og Cnossen og Shoup (1987) påpekt at fiskale grenser ikke er nødvendige for å kunne håndheve destinasjonsprinsippet. Et alternativ til grenser er systemet med utsatt betaling av skatt («Deferred Payment Scheme») som bl.a. benyttes av Benelux-landene. Under dette systemet skjer ikke momspålegg ved grensene, men hos første bedrift som importerer varen. Samtidig skjer fritak for moms ved eksport ved at eksportbedriften dokumenterer via faktura at varen er eksportert ut av regionen.

Et annet alternativ er å opprette en klareringssentral for moms («Clearing house mechanism»; Cnossen (1983)). Dette systemet er foreslått opprettet innenfor EU i og med planene for harmonisering av vareskatter. Under dette systemet pålegges bedriftene lokal moms på lokalt salg og eksport, mens importører fullt ut kan trekke fra utenlandsk moms mot innenlandsk moms på salg. Systemet medfører at konsumentprisene ikke påvirkes av andre lands skattepolitikk og dermed at egenskapene til destinasjonsprinsippet ivaretas. Klareringssentralens oppgave i dette systemet er å beregne forskjellen mellom landene i eksportfritak og moms på import. For særavgifter har man tenkt seg et system med frilagre, hvor tilgang og avgang fra lageret kontrolleres av myndighetene i hvert land. Når en vare forlater frilageret, utløses avgiftsplikten i forbrukerlandet.

4.3.2.3 Fordelingspolitiske problemstillinger

Dersom et system for vareskatter skal fungere rettferdig innen en kommune dvs vi ønsker horisontal rettferdighet, må alle varer og tjenester skattlegges med samme sats. Dette vil sikre at to konsumenter som har like store vareutgifter, betaler det samme i indirekte skatter selv om preferansene og dermed valg av varekurv er ulike. Dersom man ønsker å omfordele inntekt mellom fattige og rike innen en kommune – altså oppnå vertikal likhet – må vareskattene differensieres. Omfordeling i dette tilfellet tilsier høyere skatter på varer som etterspørres av høyinntektsgrupper. Slik skattlegging kan komme i konflikt med de nasjonale fordelingsambisjonene.

Valg av system for skattlegging av varer har ikke bare implikasjoner for skattyterne innen en kommune, men også mellom kommunene. Et relevant spørsmål i denne sammenheng er om kildeprinsippet er å fore­trekke framfor destinasjonsprinsippet fordi kildeprinsippet kan medføre en mere rettferdig inntektsfordeling mellom kommunene? For å besvare dette spørsmålet er det instruktivt med et eksempel. Hvis vi antar at varer kan skattlegges ulikt og at forskjellene i skattleggingen av ulike varer reflekteres i relative konsumentpriser kan vi få fram enkelte sentrale poeng ved lokal skattlegging av varer. 12 Vi skal studere to ulike tilfeller. Anta først at lokale indirekte skatter benyttes til å finansiere lokal tjenesteproduksjon, og at den kommunale verdiskapningen reduserer de private bedriftene sine produksjonskostnader. Anta videre at skatten på hver vare er satt slik at den i mest mulig grad reflekterer den nytte produsenten har av kommunal verdiskapning. Hvis destinasjonsprinsippet benyttes, vil varer som eksporteres til andre kommuner fritas for lokal skattlegging. Konsumenter i andre kommuner får dermed tilgang til varer som har lav pris blant annet pga. verdien av den kommunale verdiskapningen i eksportkommunen. Slik sett er konsumentene i importkommunen gratis-passasjerer fordi de ikke bidrar med skatteinntekter til eksportkommunen. Destinasjonsprinsippet medfører altså en overføring av ressurser fra eksportkommunen til importkommunen. Overføringen gjør at importkommuner vil tjene på at destinasjonsprinsippet benyttes. Hvis man i stedet hadde anvendt kildeprinsippet, ville eksporterte produkter blitt skattlagt i eksportkommunen. Dermed ville verdien av kommunal produksjon og tjenesteyting bli reflektert i prisen til konsumentene i importkommuner. Kildeprinsippet unngår altså at man overfører ressurser fra eksport- til importkommuner. I praksis utgjør neppe kommunal verdiskapning en stor kostnadsreduksjon for bedrifter. I de fleste tilfellene vil kommunal verdiskapning gå direkte til konsumentene bosatt i kommunene. Dersom man er opptatt av at ressurser ikke overføres ufrivillig mellom kommuner og samtidig ønsker at skattesystemets effektivitetsegenskaper ivaretas, tilsier det at destinasjonsprinsippet er å foretrekke. Problemet med overføring av ressurser kan unngås ved at kommunale bidrag til bedrifters verdiskapning finansieres direkte ved brukeravgifter som ikke refunderes når bedriftene eksporterer.

4.3.3 Skatt på grunnrente

Grunnrente beregnes vanligvis som den avkastning som ressursene gir utover den normale avkastning til de innsatsfaktorer (arbeidskraft, kapital etc.) som settes inn i ressursutnyttingen. Grunnrenten 13 er en meravkastning som knyttes til knappe naturressurser, enten de er fornybare eller ei, og kan betraktes som en avkastning på forekomster av en ressurs som er mer produktive eller billigere å utnytte enn den marginale ressursenheten. Et eksempel på dette er vannkraftressurser hvor en generelt har stigende marginalkostnader ved utbygging.

Musgrave (1983) mener at skatt på grunnrente fra naturressurser bør være en statlig inntekt for å sikre større grad av likhet i skattegrunnlaget mellom kommuner og sikre større horisontal likhet. Utgangspunktet om at skatter på renprofitt fra utnyttelse fra naturressurser som er lokalisert i enkelte jurisdiksjoner bør skattlegges sentralt for å unngå store ulikheter i enkelte lokale skattegrunnlag er utvilsomt kontroversielt. Gitt at lokalt eierskap over naturressurser (f.eks. vannkraft) er et uforanderlig faktum, vil dette tilsi at kommunen eller fylket er ansvarlig for beskatning av f.eks. ressursrente. I Norge er det i Innst. O. nr. 62 (1995-96) sagt at vannkraftressursene er en «nasjonal ressurs med sterk lokal forankring», noe som i praksis har medført at grunnrenteskatten tilfaller staten, skatt på overskudd deles mellom stat, fylke og kommune etter et annet forhold enn for alminnelig overskuddsskatt, mens eiendomsskatten som vanlig tilfaller kommunen. Så selv om skatt på grunnrente faktisk er en statlig inntekt i det systemet som gjelder fra 1997, vil fortsatt kraftvirksomheten gi kommunale inntekter som skaper til dels store inntektsforskjeller mellom kommunene, både i form av skatteinntekter og i form av utbytte. For mange kommuner utgjør inntektene fra kraftproduksjon en stor del av kommunens totale inntekter. Virksomheten pålegges en skatt på overskudd på 28 prosent, en skatt på grunnrente på 27 prosent, en naturressursskatt på 1,2 øre pr. kWh i tillegg til eiendomsskatt. Grunnrenteskatten går altså i sin helhet til staten, mens skatt på overskudd deles mellom stat, fylke og kommune – men i et annet forhold enn skatt på alminnelig overskudd. Naturressursskatten deles mellom fylket og kommune, dvs. at fylket får 0,2 øre pr. kWh. Kommunenes direkte inntekter fra denne virksomheten vil således utgjøres av den kommunale andelen av inntektsskatten, eiendomsskatten og naturressursskatten. I tillegg vil mange kommuner ha inntekter knyttet til sin eierandel i kommunale elektrisitets- og distribusjonsverk. I tillegg kommer indirekte skatteinntekter knyttet til arbeidsplassene og tilknyttet virksomhet.

Ut fra en effektivitetsbetraktning skulle det ikke være noe i veien for at kommunen har ansvaret for å beskatte det overskudd eller den grunnrente som oppstår ved kraftproduksjonen. Vi kan vanskelig tenke oss et mer immobilt skattegrunnlag enn vannkraft, selv om det kan oppstå avveiningsproblemer ved etablering av ny virksomhet. I den grad det dreier seg om kraftselskaper som har virksomhet som strekker seg over flere kommuner, kan det også være et spørsmål om plassering av overskudd eller underskudd. Kraftselskapet vil plassere overskuddet i den kommunen hvor skattenivået er lavest. I en underskuddssituasjon vil foretaket plassere underskuddet der hvor skattenivået er høyest, jf. diskusjonen i Kapittel 2.1.2 om skattekonkurranse. Dette tilsier et statlig ansvar for å fastsette skattenivå.

Større problemer kan knyttes til de betydelige inntektsforskjeller kraftinntektene kan gi opphav til mellom kommuner. Før energimarkedsreformen kunne det hevdes at en viss andel av grunnrenten kom husholdninger og andre forbrukere også utenfor kraftkommunene til gode gjennom subsidierte priser. Til tross for de ineffektivitetsproblemer som kan knyttes til en slik form for inntektsoverføring, dempet dette noe av behovet for en inntektsutjevning med utgangspunkt i de store inntektsforskjellene. En av målsettingene med et fritt energimarked og kraftskattereformen var at grunnrenten skulle materialiseres på kraftprodusentens hånd. Det vil si at forbrukerne i størst mulig grad skal betale en pris for kraften som svarer til verdien i beste alternative anvendelse. Dette vil bidra til å øke presset på en mer rettferdig fordeling av grunnrenten på tvers av landet. 14

Andre vil legge vekt på at vannkraft er en nasjonal ressurs på samme måte som Norges oljerikdommer, og at størstedelen av skatteinntektene fra kraftproduksjon derfor bør overføres til staten og skattefordelingsfondet. Kraftkommunene vil til dette hevde at kraftutbyggingen representerte visse kostnader for kommunen, f.eks. i form av å gi avkall på uberørte naturområder og fruktbare landbruks- eller beiteområder. Det er derfor rimelig med en viss kompensasjon for dette. Videre vil enkelte hevde at vannkraft på ingen måte er en nasjonal ressurs, det er tvert imot en lokal ressurs. Dette er gjerne bakgrunnen for at man i dag snakker om at vannkraften er en nasjonal ressurs med en lokal forankring. I den grad det kan snakkes om en slags lokal eiendomsrett til vannkraftressursene 15 er dette et argument for at en større del av inntektene tilfaller kommunen, og at målsettinger om horisontal likhet må vike. Dette er en diskusjon som vanskelig kan la seg løse gjennom økonomiske resonnementer, og vi vil derfor la den hvile her. Vi vil imidlertid konsentrere oss om to forhold. Det ene er et prinsipielt spørsmål, det andre knytter seg til effekter fra anvendelsen av kraftskatteinntekter.

La oss ta det prinsipielle først. Dersom vi først har bestemt oss for at eiendomskatten skal være en kommunal inntekt, og at inntektsskatten skal deles i et visst forhold mellom stat, fylke og kommune, kan ikke denne fordelingen uten videre endres ut fra en betraktning at inntektene er betydelige – selv om slike forskjeller kan føre til regional konflikt og misnøye. Grunnen til det er at dette åpner for tilsvarende vurderinger på en rekke andre områder, f.eks. når det gjelder store kommunale inntekter fra eiendoms- og inntektsskatt fra petroleumstilknyttet virksomhet. Det betyr igjen at inntektsforskjellene bør løses gjennom utformingen av inntektssystemet og den deling av skattegrunnlag og skatteinntekter mellom stat og kommune som gjelder for alle typer virksomhet. Et tilknyttet forhold er at mange kommuner vil ha inntekter knyttet til sin eierandel i kommunale elektrisitets- og distribusjonsverk ut over det som representerer en normalavkastning på investert kapital. I den grad det dreier seg om betydelige inntekter vil det igjen kunne reises et spørsmål om å la disse inntektene inngå i inntektsutjevningen. Igjen vil det være vanskelig å argumentere for at inntekter fra én type kommunal forretningsdrift skal inngå i utjevningssystemet, mens inntekter fra andre typer forretningsvirksomhet ikke skal inngå. I tillegg er det betydelige problemer knyttet til å fastslå hva som er normalavkastning og hva som ikke er det.

Et helt annet spørsmål er om fordelingen av inntektsskatten kan endres ut fra en betraktning om hva som har gitt opphav til inntektene. Inntekter fra petroleumsutvinning tilfaller som nevnt staten i sin helhet, mens kontorkommunen kun får glede av eiendomsskatten (og skatteinntektene fra tilknyttet lokal virksomhet). Det synes derfor mer rimelig at fordelingen av inntektsskatten kan være et resultat av en vurdering av om overskuddet kan knyttes til utnytting av en ressurs som anses for å være statlig, regional eller lokal eiendom. Dette er en vurdering som ikke bare kan gjøres i forhold til petroleum og vannkraftressurser, men også i forhold til overskudd og eventuell ressursrente som genereres i fiskeriene.

Det andre forholdet som vi vil påpeke, er at hvordan skatteinntektene benyttes vil ha viktige implikasjoner både for kort- og langsiktig ressursallokering. Det er en rekke ulike måter kommunen kan benytte disse inntektene på. Eksempelvis kan disse komme innbyggerne til gode gjennom direkte lump-sum tilskudd, skattereduksjoner, økt kvalitet på eksisterende tjenestetilbud, eller et utvidet, kommunalt tjenestetilbud. Alternativt kan kommunen etablere et investeringsfond som kan investere i nasjonale eller internasjonale kapitalmarkedet for å maksimere avkastningen, eller det kan investeres lokalt for å subsidiere konsum (subsidierte boliglån) eller industrietablering med den hensikt å skape mer diversifisert næringsstruktur eller å jobbskaping.

Det er klart at direkte overføringer til kommunens innbyggere vil gi en inntektsvekst og øke den lokale etterspørselen etter varer og tjenester, såvel som at det resulterer i en privat formuesvekst. Dette vil også være tilfelle i den grad skattenivået reduseres, eller det tilbys et høyere kommunalt tjenestetilbud. Det kan tenkes at økt tilflytting kan utjevne noen av disse forskjellene. Imidlertid er det lite trolig at dette vil skje i omfattende grad for en god del av de norske kraftkommunenes vedkommende. Men det kan ikke utelukkes at bostedsbeslutningen for enkelte arbeidstakere eller andre grupper motiveres ut fra et ønske om å fange inn en andel av grunnrenten. Dette vil f.eks. kunne dreie seg om arbeidstakere med barn der arbeidsplassen er innen pendleavstand fra kraftkommunen og skoletilbudet i kraftkommunen er særlig godt sammenlignet med hva arbeidskommunen kan tilby.

I den grad inntektene benyttes til å redusere skatt på overskudd, eller på annet vis subsidiere kapital, i forhold til hva som er tilfelle i landet for øvrig, vil dette føre til økt kapitaltilstrømming inntil avkastning etter skatt og subsidier utjevnes i relasjon til resten av økonomien. Denne kapitaltilstrømmingen reflekterer imidlertid ikke høyere kapitalproduktivitet i denne kommunen. Det vil si at vi vil få et effektivitetstap. Dersom kommunen benytter slike skatteinntekter til å redusere andre vridende skatter som pålegges lite mobile skattegrunnlag, f.eks. skatt på arbeid, kan det likevel tenkes at en effektivitetsgevinst kan oppnås. Men sannsynligvis er det mer hensiktsmessig at de totale skatteinntektene slikt sett kanaliseres sentralt, slik at det nasjonale skattenivået for de mest vridende skattene kan reduseres.

Alt dette impliserer at virkningen av lokale skatteinntekter fra ressursutnytting påvirker inn- og utstrømming av kapital og arbeidskraft på ulike vis, alt avhengig av hvordan inntektene blir benyttet, og at det kan være knyttet effektivitetstap til visse anvendelsestyper.

Til slutt kan vi peke på at grunnrente kan oppstå på andre områder enn gjennom utvinning av petroleum eller gjennom vannkraftproduksjon. Dette kan være på områder der myndighetene tildeler eksklusive rettigheter, for eksempel vil kommunale skjenkeløyver være av stor verdi for de bedriftene som får tildelt slike 16 , og kunne gi opphav til en grunnrente. Særlig vil dette være tilfelle i storbyene. Renten som oppstår ved at kommunale myndighetene på enkelte områder tildeler eksklusive rettigheter kan trekkes inn gjennom særskilt beskatning eller gjennom at slike rettigheter auksjoneres ut til høystbydende. Det siste er kanskje det som er enklest å administrere, og vi ser det brukt på stadig flere områder (jf. tildeling av landings­tillatelser og av radiofrekvenser). Vi kan på sett og vis si at et tilslaget i en auksjon representerer en brukerbetaling for rettigheten, der betalingen er relatert til den verdien rettigheten har for innehaveren. Andre former for brukerbetalingsordninger vil vi komme nærmere inn på i det neste kapittelet.

4.3.4 Brukerbetaling

Offentlig forvaltning produserer tjenester som finansieres via offentlige budsjetter eller direkte fra brukernes lommebøker. Det siste kan sees på som en form for privatisering av finansieringsansvaret for tjenester i offentlig regi. Eksempler på gebyrer og brukerbetaling i kommuneforvaltningen er egenbetaling for barnehage og hjemmehjelp eller ved legebesøk.

Kommunene har, innenfor rammen av gjeldende lover- og forskrifter, stor frihet til å fastsette satser for egenbetaling og avgifter på kommunale tjenester, og spørsmålet om økt anvendelse av brukerbetaling dukker tidvis opp i den offentlige debatten. Det argumenteres for at større deler av den offentlige sektor skal finansieres ved hjelp av brukerbetalinger. De uttalte formål ved å innføre brukerbetaling varierer fra en ren fiskal 17 til en mer effektivitetsmessig motivasjon. Noen ser i brukerbetaling et middel til å ekspandere det offentliges inntekter og derigjennom det offentliges virkeområde. Andre betrakter brukerbetaling som en måte å eksponere deler av offentlig sektor for markedskreftene, der den overordnete strategi har som mål å redusere det offentliges virkeområde. Andre vil anføre omlegging fra kollektiv til individuell finansiering av offentlige (private) tjenester – det vil si en slags nytte-beskatningsbetraktning («benefit taxation») – som en målsetting ved brukerbetaling i seg selv. Vi ser altså at brukerbetaling kan være et virkemiddel som tjener svært ulike hensikter.

Uansett hva som er hensikten må det først foretas et prinsipielt valg med hensyn til hvilke tjenester som skal tilbys fritt og finansieres fullt ut over skatteseddelen og gjennom overføringene, og hvilke tjenester som skal finansieres med ulike kombinasjoner av betaling og subsidier. Et slikt valg må være basert på en grunnleggende filosofi om hvilken rolle bruker­betalingen skal spille i produksjon og finansiering av de offentlige tjenestene. Beslutninger med hensyn til produksjon av lokale offentlige goder og finansiering sees helt uavhengig av hverandre heller som integrerte deler av en beslutningsprosess. Som bakgrunn for dette valget kan vi benytte OECD (1986), der brukerbetaling defineres som:

«Payments exchanged as a condition of the use of a public service of identifiable and direct benefit to a person on whose behalf a charge is paid».

I samsvar med en slik definisjon kan man altså knytte brukerbetaling til en situasjon der det er en klar relasjon mellom betaling og den nytte brukeren har av produktet. I en slik kontekst vil altså begrepet 'skatter' forbeholdes obligatorisk betaling til myndighetene uten at dette kan knyttes til en spesifikk, mottatt tjeneste. 18 Med utgangspunkt i OECD-definisjonen kan man legge til grunn en tilnærming til bruker­betaling som er effektivitetsmotivert, og som medfører at brukerbetaling innføres på brukertilpassede og verdi­skapende områder, der brukerne har reell mulighet til å tilpasse omfang og sammensetning av forbruket (se f.eks. Petersen (1990) og Bailey (1994)). Ut fra dette kan vi si at tjenesteområder som egner seg til brukerbetaling er:

• tjenester som er til nytte for konsumenten personlig og direkte;

• tjenester der det eksisterer en valgmulighet for hvorvidt man ønsker å benytte seg av tjenesten eller ikke (eller i hvilket omfang); og

• tjenester der det er mulig å måle individets eller husholdets konsum.

Denne tilnærming til områder som egner seg til bruker­betaling er etterspørselsside-orientert og trinnvis i tilnærmingen – den kan benyttes både i forhold til nye tjenester og varianter av eksisterende tjenester, men bare på de tjenesteområder som er brukertilpasset og verdiskapende, og som gir brukerne tilpasnings­muligheter i konsumet. Offentlig transport er et eksempel på en tjeneste som egner seg for brukerbetaling. En person som benytter seg av busstransport har personlig nytte av transporttjenesten, men trenger ikke benytte seg av akkurat dette transportmiddelet. Dersom buss velges kan reisens lengde bestemmes og det kreves betaling i samsvar med dette.

Den harde kjerne i enhver brukerbetalingsordning er således at dersom ordningen skal fungere i en effektivitetsmessig sammenheng, så må de betalinger som er en del av ordningen være av en slik størrelse at de tvinger brukeren til å vurdere å hvilket omfang det er ønskelig å benytte seg av ordningens ytelser. Gjør ikke ordningen det frembringes det ingen interessante signaler, og det som måtte komme av inntekter kan karakteriseres som en kamuflert skatteinnkreving. På den annen side kan det hevdes at selv om ordningen frembringer brukbare signaler er den uinteressant dersom ikke disse signalene benyttes til noe. Med andre ord bør produsenten ha den nødvendige frihet til å tilpasse ytelsesomfanget til hva konsumentene ytrer ønske om via betalingene. Friheten alene er ikke en tilstrekkelig betingelse. Produsenten av de offentlige tjenestene må også være interessert i å tilpasse seg signalene, dvs. ha de riktige incentivene. Det betyr igjen en overføring av myndighet fra den politiske til den administrative ledelse. Skjer ikke dette vil brukerbetaling igjen få karakter av å være en kamuflert skatt.

På denne bakgrunn kan det hevdes at det er viktig å frigjøre diskusjonen av brukerbetaling fra hensynet til å avlaste skattesystemet for øvrig. Brukerbetaling tar sikte på å få en bedre overensstemmelse mellom den som bruker og den som betaler for enkelte offentlige tjenestene – eller sagt på en annen måte, mellom tilbud og etterspørsel i visse deler av den offentlige sektor. Ett tilknyttet formål ved å innføre bruker­betaling kan også være knyttet til de problemene myndighetene har med å identifisere brukernes preferanser. Brukerbetaling kan være en måte å få informasjon om betalingsvilligheten for ulike kommunale tjenester. Men dersom formålet med å innføre brukerbetaling primært er å skaffe det offentlige inntekter kan man hevde at brukerbetaling ikke er et avgjørende fremskritt i forhold til kollektiv finansiering – det er snarere en omfordeling av byrder.

Imidlertid ser vi at diskusjonen over egentlig bunner i et spørsmål om hva som er målet og hva er middelet. Økte offentlige inntekter kan være målet, brukerbetaling kan være middelet, vi kan tenke oss at resultatet i tillegg til måloppnåelse (økte offentlige inntekter) blir redusert etterspørsel etter den kommunale tjenesten og derigjennom reduserte kostnader, dvs. totalt sett en mer effektiv ressursutnytting i offentlig sektor – særlig dersom effekten av brukerbetaling slår ut både på tilbuds- og etterspørselssiden. På den annen side kan vi tenke oss at mer effektiv ressursutnytting i offentlig sektor kan være målet, brukerbetaling middelet. I tillegg til måloppnåelse (mer effektiv ressursutnytting) kan man forestille seg at resultatet blir økte inntekter og reduserte kostnader. I den grad brukerbetling innføres på tjenesteområder som tidligere har vært kollektivt finansiert, vil det økte provenyet kunne benyttes til å redusere skattenivået eller til å øke omfanget av offentlig tjenesteyting. Dette er en diskusjon som vi ikke vil komme nærmere inn på her. Imidlertid er det et sentralt spørsmål hvordan inntektene disponeres i de offentlige budsjetter. Det vil vi komme tilbake til i Kapittel 3.4.5.

Når vi nå har lagt en rammen for å vurdere hvilke områder som egner seg for brukerbetaling, dukker spørsmålet om hvordan brukerbetalingen skal utformes. Om dette skriver Kommunal- og arbeidsdepartementet (1996) at selvkostprinsippet 19 legges til grunn for tjenester der virksomheten har karakter av myndighetsutøvelse eller kommunen langt på vei har monopol på tjenestene. Men vi kan tenke oss en rekke ulike prisingsprinsipper for brukerbetaling. Et av disse er effektivitetsbasert prising – eller grensekostnadsprising. Brukerbetalingsordningen kan være utformet også ut fra andre hensyn, for eksempel tilpasset eksterne virkninger og justert ut fra omfordelingsbetraktninger. Uansett prinsipp må brukerbetalingsordningen være tilpasset den institusjonelle ramme, hvilken rolle tjenesten spiller i offentlig sektor i tillegg til å ta i betraktning hvem tjenesten er rettet mot. Dette vil bli diskutert i det følgende.

4.3.4.1 Effektivitetsbaserte brukerpriser

I de fleste offentlige tjenester der det eksisterer brukerbetaling settes pris lik gjennomsnittskostnad. I virksomhetsområder med fallende grensekostnad vil en slik prispolitikk medføre at man beveger seg vekk fra det som er økonomisk effektivt. For eksempel vil vann- og kloakk – tjenester som typisk har høye investeringer (store faste kostnader) – med en slik prispolitikk kunne bli drevet med et ineffektiv lavt tjenestenivå og unødvendig høye kostnader. Det kan også tenkes at kommunen i enkelte situasjoner finner det fristende å sette pris høyere enn grensekostnad (gjennomsnittskostnad) i den grad det dreier seg om tjenester som ikke drives som selvstendige tjenesteområde og kostnadsstrukturen er lite transparent. Det vil igjen si at inntektsstrømmen fra tjenesten knyttes til budsjettmessige behov på andre områder. Avhengig av etterspørselssituasjonen vil det kunne føre til underutnyttelse av tjenesten og en form for skjult beskatning.

Innenfor velferdsøkonomien sier teorien at offentlige tjenester bør prises i henhold til langsiktige grensekostnader (dvs. kostnadene ved å fremskaffe ny kapasitet pluss driftskostnader, se f.eks. Theisen og Johnsen (1992)) for å realisere en effektiv ressursallokering. Det bærende prinsipp for effektiv prising er at den enkelte skal møte en pris som er lik den kostnad eller ulempe som ens egen bruk påfører andre. I teorien vil prising i henhold til grensekostnadsprinsippet medvirke til effektiv ressursallokering. De forutsetningene som ligger bak dette resultatet er svært sjelden realisert i praksis for offentlig virksomhet. For det andre kan implementering av prinsippet rett og slett være umulig i praksis.

En forutsetning bak resultatet er at det ikke er noen eksterne effekter hverken i produksjon eller konsumet og at økonomien drives kompetitivt. En offentlig tjeneste, som for eksempel utdanning, kan ha omfattende – men vanskelig målbare – eksterne effekter. Det kan også synes som monopol, eller monopolistisk konkurranse, er regelen heller enn unntaket. Mange typer offentlig virksomhet vil typisk være begrunnet nettopp ut fra at de er naturlige monopoler. Som en del av teorien antas også at Pareto-optimalitet er målsettingen, og at den resulterende inntekts- og velferdsallokering fra grensekostnadsprising er akseptabel. Disse antagelsene er typisk lite gangbare i lokalpolitikken (og ikke bare der) fordi offentlige tjenester tilbys gratis – eller nesten gratis – nettopp fordi markedsløsningen antas å være lite akseptabel (f.eks. fordi den faste komponenten av betalingen reellt sett vil være en regressiv kopp-skatt) og kollektive/objektive løsninger ofte vil dominere løsninger basert på individuelle/subjektiv rasjonalitet (f.eks. obligatorisk grunnskoleutdanning). Således vil praktiske vanskeligheter med å implementere prisingsprinsipper med utspring i økonomisk teori forsterkes av likhetsprinsipper og konstitusjonelle faktorer for ikke-industrielle kommunale tjenester.

I tillegg til dette har det lenge vært erkjent at grensekostnadsprising bare er en av mange ikke-perfekte prisingsprinsipper hvor vi rett og slett ikke har tilstrekkelig og relevant informasjon. Kostnadsdata på lokalt nivå er ofte svært utilstrekkelige – vekten legges på å opplyse om kilde og anvendelse av midler heller enn på hva som er alternativkostnad eller gjenanskaffelseskostnad. Ofte vil også informasjons­verdien tilsløres av mangelfulle regnskapsprinsipper. Det vil videre være slik at dersom grensekostnadsprising skal tilstrebe å imitere en først-best ressursallokering må man også ta i betraktning forholdet mellom både substitutter og komplementære varer og tjenester (f.eks. henholdsvis den innvirkning offentlig eiendomsutvikling har på private eiendomsutvikling og den innvirkning offentlig veiutbygging har på privat bilbruk) og den innvirkning prisendringer vil ha på realinntekt og derfor på etterspørselen etter varer og tjenester (se f.eks Feldstein (1972)).

I tillegg til de teoretiske problemene er det en rekke praktiske problemer. For det første kan dette prisingsprinsippet føre til svært komplekse tariffstrukturer. Det er som kjent to mål på grensekostnader; kortsiktige grense­kostnader som inkluderer driftskostnader og langsiktige grensekostnad som i tillegg inkluderer kapitalkostnader knyttet til ny kapasitet. Vi kan her skille mellom optimal dimensjonering av kapasitet (pris = langsiktig grensekostnad) og optimal utnytting av eksisterende kapasitet (pris = kortsiktig grensekostnad) pluss eventuell skyggepris på kapasitet. Avvik fra prising i henhold til langsiktig grensekostnad skal kun skje i perioder med overskuddskapasitet. Dersom overskuddskapasiteten er permanent skal ikke utstyret erstattes. Dersom prisen ikke dekker de kortsiktige grensekostnadene bør produksjonen avsluttes.

Et slikt prisingsprinsipp anvendt i praksis kan føre til tap dersom det er skalafordeler i virksomheten siden de langsiktige grensekostnadene er mindre enn de langsiktige gjennomsnittskostnadene dersom gjennomsnittskostnadene faller når produksjonen øker. Ved offentlig produksjon i slike tilfeller vil produksjonen finansieres av konsumentene som betaler en pris, og en subside. Subsidien finansieres av skattebetalerne. Vi får således en inntektseffekt som er negativ for skattebetalerne, og positiv for de som mottar subsidien. I praksis har behovet for å unngå tap ført til at mange offentlige tjenester benytter langsiktig gjennomsnittskostnad som prisingsprinsipp, eller det som i kommunal sammenheng kalles kostpris eller selvkost, dvs. at prisen for tjenester som for eksempel vann og kloakk skal i prinsippet være kostnadsdekkende. Noen av problemene med dette har vi vært inne på tidligere, bl.a. kostnadsdefinisjonen, avgrensing og manglende incentiver til kostnadsreduksjon og effektiv drift.

På den annen side kan prisingsprinsippet føre til profitt dersom det er skalaulemper. Dersom de langsiktige grensekostnadene er lavere enn de langsiktige gjennomsnittskostnadene, vil pris lik langsiktig grensekostnad føre til profitt. Profitt maksimering som prinsipp vil nok ikke være i samsvar med politiske målsettinger i mange kommunestyrer, særlig på områder der den kommunale virksomheten har en sosial dimensjon, og kan lett bli møtt med argumenter som monopolutnytting av konsumentene. På den annen side vil enkelte på visse områder argumentere for en pris for omsatte tjenester som i større grad enn sosiale ytelser er basert på prinsippet om en økonomisk pris, dvs. en pris som ikke bare gir kostnadsdekning, men som også gir mulighet for en fortjeneste. De vil argumentere for et det ikke er noen grunn til at kommunale myndigheter skal opprettholde visse tjenester som f. eks. fornøyelse (kino) til priser under det markedet kan tåle. Fortjenesten kan så benyttes for å finansiere andre tjenester eller til skattelette. For det første kan man spørre seg hvorfor virksomheten i så fall skal være kommunal. For det andre vil vi hevde at i den grad kommunen beskjeftiger seg på slike forretningsområder så må det være ut fra en betraktning om at dette gir muligheter for kommunale inntekter til en lavere samfunnsøkonomisk kostnad enn om kommunen måtte ty til skatter og avgifter.

Det er videre ekstremt vanskelig å måle grensekostnad i praksis. Regnskapspraksis, særlig ikke i kommunene, er ikke basert på samfunnsøkonomiske kostnadskonsepter. I tillegg til problemer knyttet til regnskapsprinsipper er det også et spørsmål knyttet til kostnadsbegrepet i seg selv. 20

De ulike problemer som kan knyttes til grensekostnadsprising som prinsipp, særlig knyttet til at overskuddskapasitet eller skalafortrinn medfører at man sjelden vil få dekket de totale tjenestekostnader, har gjort at man i litteraturen har gått videre med en forutsetning om at prispolitikken må utformes slik at de totale kostnadene dekkes uten eksterne subsidier. Målsettingen med prispolitikken er da å finne et sett av priser for virksomhetens produksjon som er slik at budsjettmålsettingen kan møtes med minst mulig vridninger i konsumentenes forbruksavveining. Målsettingen om å minimere vridningene kan føre til priser som har den egenskap at ulike konsumentgrupper kjøper den samme kvalitet og type tjenester til ulike priser, eller at ulike tjenester har et varierende påslag i forhold til grensekostnad. Begge tilfellene kan karakteriseres som prisdiskriminering. Denne tilnærmingen – det vil si å selge forskjellige enheter av den samme tjenesten til samme konsument til varierende priser – kalles i litteraturen for ikke-lineære priser. Ikke-lineære priser anvendes for eksempel innenfor telekommunikasjon. Men brukerbetaling vil ha liten innvirkning på ressursallokering dersom brukerne har små muligheter til å påvirke nivået på betalingen, f.eks. dersom den faste avgiften utgjør den største delen av regningen. I så tilfelle vil betalingen i større grad ha karakter av å være en skatt siden betalingen i stor grad er urelatert til konsum. Dessuten er det et avvisningstap dersom brukeravgiften er større enn de bruksavhengige kostnader. For en nærmere drøfting av ulike prisingsprinsipper henviser vi til Mitchell og Vogelsang (1991), Theisen og Johnsen (1992) eller Wilson (1993).

Administrative konsekvenser og kostnader knyttet til å innføre brukerbetaling er et annet forhold som man må vie oppmerksomhet. Man må spørre seg om det kan tenkes at de administrative kostnader ved brukerbetaling spiser opp effektivitetsgevinsten. Det er imidlertid viktig at en slik sammenligning ikke blir for snever. Det er også viktig å inkludere dødvekts­tapet knyttet til økte eller nye skatter i tillegg til de administrative kostnader ved å samle inn skatten eller brukerbetalingen. Et annet viktig poeng i denne sammenhengen er at enkelte brukeravgifter kan være fradrags­berettiget i skattegrunnlaget. Det betyr at det er et avvik mellom brutto-brukeravgifter og det som det offentlige faktisk får inn netto. Den skattemessige effekt er det viktig å ta med i betraktningen – selv om virkningen reflekteres i budsjettene til andre kommuner eller høyere forvaltningsnivå.

Vi har tidligere pekt på at for at en effektivitetsmotivert brukerpris skal ha den tilsiktede effekt, må prissignalene ikke bare påvirke etterpørselssiden. Systemet må også ha gjennomslagskraft i forhold til de beslutninger som tas på tilbudssiden. Det betyr at mengdeendringer vil kunne påvirke sysselsettingsnivået i den inntektsbringende aktivitet. Manglende evne eller vilje til å gjennomføre de nødvendige tilpasninger, f.eks. gjennom ansettelsestopp eller lite fleksibilitet med å omdisponere ressurser vil kunne redusere potensialet for å realisere en gevinst. Med mindre brukerbetaling vil redusere byråkratiets evne til å fange inn en del av den økonomiske knapphetsverdien som den kommunale tjenesteproduksjonen genererer, er det liten grunn til å tro at det å introdusere brukerbetaling vil øke effektiviteten i tjenesteproduksjonen.

Et annet og tilknyttet forhold er at byråkratiet gjennom fastsetting av nivået på brukerbetaling kan påvirke utviklingen av konkurrerende aktivitet i privat sektor. En effektivitetsbasert brukerpris vil basere seg på alternativkost ved produksjon av den kommunale tjenesten i en vid forstand. I tillegg til at dette er et spørsmål om allokeringsmessig effektivitet ved offentlig tjenesteproduksjon, er det også et spørsmål som har med klimaet for privat entreprenørskap å gjøre. Dersom en privat aktør ønsker å tilby en tjeneste som kan erstatte helt eller delvis av en tjeneste som i utgangspunktet tilbys av det offentlige, bør ikke myndighetene hindre dette gjennom et kunstig lavt prisnivå. Dersom brukerprisene settes lavere enn alternativ kostnad, noe som innebærer kryss-subsidiering fra andre kommunale tjenester, vil myndighetene hindre konkurranse på kunstig vis. Fastsetting av bruker­priser med et effektivitetsbasert utgangspunkt kan invitere til konkurranse fra privat tjenesteprodusenter og således muliggjøre hvorvidt det faktisk foreligger en form for markedssvikt. Dette er en avsløring, og et sammenligningsgrunnlag, som ikke alltid er i samsvar med byråkratiets interesser.

En stor del av omfordelingen på lokalt nivå er i form av tjenesteyting («naturalia») heller enn differensierte lokale skatter. Det vil således være et incentiv for lokale interessegrupper til å søke å få en større andel av den lokale offentlige «kaken» – det vil si; øke sitt konsum av de lokale offentlige tjenestene som betales av hele gruppen av lokale eller nasjonale skatte­betalere. Et krav om enkeltrom på sykehjem kan vurderes ut fra en slik synsvinkel. Interessegruppers adferd motivert ut fra slike egeninteresser vil bli vanskeliggjort dersom lokalsamfunnet består av folk med homogene preferanser og husholdningene kan flytte til den kommunen som har den foretrukne kombinasjon av lokale skatter og offentlig tjenesteyting. For at dette skal være tilfelle må det, blant annet, være stabile forskjeller i skatt og tjenestesammensetning blant et stort antall kommuner. Det må også være slik at skatt og tjenestesammensetning lett og kostnadsfritt kan verdsettes av mobile husholdninger som lokale kommunestyrer prøver å tiltrekke seg ved å minimere gjennomsnittskostnaden ved kommunal tjeneste­produksjon. Disse forutsetningene er vanligvis ikke oppfylt. Det er heller ikke urimelig å gå ut fra at skatter og nivå og sammensetning på kommunal tjeneste­produksjon vil spille en relativt liten rolle i valget av bosted. Ofte vil sysselsettingsmuligheter og familiebånd spille en vel så stor rolle.

Gitt at «medlemsskap» i en kommune til en viss grad vil være av ufrivillig natur, så vil det på de ulike områder lokale myndigheter engasjerer seg også finnes ulike interessegrupper. 21 Ingen interessegruppe, stort sett drevet av egeninteresse, vil være villig til å kutte i nivået på kommunal tjenesteproduksjon som de selv drar nytte av, selv om balansen mellom nytte og kostnader ikke er den beste, og ressursene kunne ha vært utnyttet mer effektivt på andre områder. Dette skyldes naturlig nok at en slik endring i tjenesteproduksjonen vil føre til redusert nytteverdi for interessegruppens medlemmer uten en tilsvarende reduksjon i skattebetalingene. Motstand mot nedleggelse av skoler kan vurderes ut fra en slik betraktning. Disse koalisjonene vil tendere mot å legge overdreven stor vekt på likhet (dvs. omfordeling til egen fordel) eller grunnleggende rettigheter til gratis (eller tungt subsidierte) tjenester og nedtone eventuelle resulterende ineffektivitet. Dette fordi egen vinning ved omfordeling i egen favør er langt større enn andelen av det tap som koalisjonen vil måtte bære ved resulterende ineffektiv ressurs­allokering på nasjonal basis.

Politikerne i et kommunestyre eller et fylkesting vil naturlig nok motsette seg økninger i tjenestenivå dersom kostnadene for egen koalisjon er større enn nytteverdien. En minoritet i kommunen kan gjerne tenke seg høyere standard på de tjenestene som de selv nyter godt av, men må nøye seg med den standard som majoriteten fastlegger. Forsøk på å få til en omfordeling til fordel for egen interessegruppe vil støte på motstand fra de gruppene som må bære kostnaden i tillegg til budsjettmessige skranker.

En diskusjon av lokal beskatningsrett i forhold til politiske beslutningsprosesser, og som har relevans i denne sammenhengen finner vi i Strøm (1996). Flere forfattere har vist at det kan være rasjonelt for de enkelte representanter å opptre i henhold til «the norm of universalism», der alle får vedtatt sine forslag (enstemmighet). Utgangspunktet er at hver representant i nasjonalforsamlingen kun er opptatt av å maksimere velferden til innbyggerne i sitt eget distrikt. Representantene opptrer ukoordinert og hver representant beregner et optimalt tilskuddsnivå til sin hjemkommune under forutsetning av at marginale endringer i tilskuddsnivå til egen kommune ikke påvirker tilskuddsforslagene fra representanter fra andre kommuner. Men den kostnad hver representant står overfor ved å øke kommunal tjenesteproduksjon i egen kommune, er en brøkdel av de sanne samfunns­økonomiske kostnader. Årsaken til dette er at tjenestene finansieres ved en felles skatt og utgiftene deles på alle kommuner. Hver representant presenterer deretter dette optimale tilskuddsnivå som sitt forslag for egen kommune og alle representantene stemmer for hverandres forslag. Resultatet blir en politisk likevekt karakterisert ved et for høyt nivå på kommunale utgifter og en for høy nasjonal skattesats. Dette er et parallelt problem med almenningens tragedie som oppstår ved utnyttelse av en felles naturressurs. Problemstillingen kan overføres til et kommunestyre, der vi har representanter for ulike interessegrupper. Analogien består i at ingen av egeninteresse vil ta hensyn til de problemer deres beslutninger har for almen­heten. Dette er et vanlig incentiv-problem.

Det er derfor et innebygget incentiv for ekspansjon av den kommunale tjenesteyting og omfordeling som en naturlig konsekvens av at tjenestene er kollektivt finansiert og at det er rivalisering mellom grupper med hensyn til bruken av tjenestene. Lokale myndigheters evne til å tilpasse seg endrede sosio-økonomiske forhold blir således begrenses av karakteristika som er en innebygget del av en tjenesteproduksjon som baseres på en fast finansiell forpliktelse knyttet til kommunens innbyggere – typisk i form av skatter så som eiendomsskatt og skatt på inntekt.

Brukerbetaling vil potensielt kunne gi to effektivitetsgevinster i en slik sammenheng. For det første vil brukerbetaling føre til et større samsvar mellom tjenesteverdi og den marginale kostnad som interessegruppen står overfor. Det vil si at den politiske beslutningsprosess bedres i samfunnsøkonomisk forstand. Dersom det med utgangspunkt i en slik nytte-kostnadsvurdering blir vedtatt å bygge ut en gitt tjeneste, vil brukerbetaling videre føre til at interessegruppen i sterkere grad føler behov for å få «valuta for pengene», det vil si at det blir både et brukerpress og et politisk press fra interessegruppen for at tjenesten skal utføres effektivt.

4.3.4.2 Brukerbetaling justert ut fra eksterne virkninger

For at man skal realisere effektiv ressursallokering i kommunal sektor skal rene offentlige (kollektive) goder fullt ut finansieres ved subsidier, mens rene private goder fullt ut skal finansieres ved hjelp av brukerbetaling. I andre tilfeller kan betalingen justeres i henhold til omfanget av positive eksternaliteter (subsidie) eller for negative eksternaliteter (avgift). Det generelle prinsipp er at brukerbetalingen skal reduseres (økes) ved et subsidie (avgift) tilsvarende den marginale samfunnsøkonomiske verdi av den eksterne nytte (tap) som kan knyttes til bruken av tjenesten. For eksempel kan vi tenke oss at buss- eller togtransport blir subsidiert dersom økt bruk av kollektive transportmidler fører til redusert privatbilisme og derigjennom mindre kødannelse og forurensing. Et annet eksempel er kommunale fritidsklubber. Dette er en tjeneste som kommunen selv velger om den vil tilby. Siden dette er en kommunal aktivitet som kan gi eksterne virkninger i form av et bedre ungdomsmiljø og oppvekstmiljø er det gode grunner for at denne aktiviteten subsidieres. Siden et slikt tilbud også kan bidra til redusert kriminalitet er det også et argument for statlig subsidiering siden dette er en effekt som også virker inn på de statlige budsjetter.

Fortrengningspris er et eksempel på prinsippet om optimal prising anvendt i en spesiell situasjon. Betaling basert på fortrengningsprinsippet settes i utgangspunktet slik at den enkelte møter den pris som tilsvarer den kostnad eller ulempe som ens egen bruk påfører andre. Et eksempel er høye parkeringsgebyrer for bilister som kjører inn til sentrum eller særlig høye bompenger i rush-tiden. For mange kommuner kan det imidlertid tenkes at den primære målsettingen ved å innføre slik former for brukerbetaling være å skaffe seg en sikker inntektskilde der kommunen på «kjøpet» får positive allokeringsmessige effekter.

I praksis er imidlertid positive og negative eksternaliteter ekstremt vanskelig å estimere. I slike tilfeller vil politikere og byråkrater gjerne ty til «tommel­fingerregler» eller basere seg på det som ut fra en subjektiv vurdering oppfattes som «rimelig». I hvilken grad eksistensen av positive og negative eksternaliteter kan påvirke utformingen av brukerbetalingen avhenger også av andre faktorer. Viktigst er kanskje priselastisiteten. Sagt på en annen måte, en bruker­betaling har svært begrensede allokeringsmessige effekter dersom etterspørselen i liten grad påvirkes av prisendringer. Det mest interessante spørsmålet i en effektivitetsmessig sammenheng vil da være det relative dødvektstap knyttet til alternative finansieringsformer.

4.3.4.3 Brukerbetaling tilpasset omfordelingsbetraktninger

Mens brukerbetalingen kan justeres ut fra en vurdering av eksterne virkninger, kan betraktninger om like muligheter for tilgang til de kommunale offentlige tjenestene påvirke prispolitikken. Dersom brukerbetalingen for en kommunal tjeneste eksempelvis er utformet som en lik pris for alle vil dette svi mest for lavinntektsgrupper, ved mangel på nære substitutter og uelastisk etterspørsel. Økt bruk av brukerbetaling vil således kunne være i konflikt med fordelingspolitiske målsettinger. Spørsmålet er om effektivitet i bruken kan la seg kombinere med fordelingspolitikk gjennom utformingen av prissystemet.

Fordelingspolitiske målsettinger realiseres ofte gjennom selve utformingen av brukerbetalingen, og da ofte gjennom å gjøre betalingen inntektsavhengig. Dersom de kommunale myndighetene mener at det er viktig at lav-inntektsgrupper ikke skal utelukkes fra å benytte kommunale tjenester der det innføres brukerbetaling, kan den altså velge å la prisene subsidieres på ulike vis. En vanlige metode er å benytte seg av inntektsgraderte priser, der størrelsen på subsidien krever en fastlegging av brukernes inntekt og formue (såkalt behovsprøving, se Theisen og Johnsen (1992) for en oversikt). Et annet alternativ er å gi fritak eller rabatter uavhengig av inntekt og i stedet knytte subsidieringen til visse grupper av konsumenter, så som barn, studenter, pensjonister o.s.v. Slike kategoriske subsidier er enten en grov form for behovsprøving, eller de reflekterer en vurdering om at enkelte grupper fortjener en særskilt status. For eksempel kan pensjonister få rabatt på bussen fordi det antas at de har lav inntekt, eller fordi man tror at de fortjener fritak (selv om de er velstående) rett og slett på grunn av alderen. En annen form for skjerming, og som er vanlig i helsesektoren, er å innføre en øvre grense for brukerbetalingen slik at kostnader ut over dette dekkes av det offentlige.

Et annet problem knyttet til subsidierte priser ut fra omfordelingsbetraktninger er de administrative kostnadene knyttet til å vurdere behov. Men det oppstår også et informasjonsproblem: Vi kan risikere å støtte de som ikke har behov for støtte eller å ikke støtte de som har behov for støtte. Dette vil særlig kunne være tilfelle ved kategoriske subsidieordninger.

Enkelte vil hevde at heller enn å benytte subsidierte priser bør det innføres ulike former for kontantstønad siden dette vil gi et høyere velferdsnivå for den som mottar stønaden gjennom økte valgmuligheter i konsumet. Myndighetene, og skattebetalerne som finansierer de ulike støtteordningene kan imidlertid tenkes å ha visse betenkeligheter ved dette siden stønaden kan benyttes til andre formål enn den var tiltenkt. En måte å løse dette problemet på er å innføre informasjonsavsløringsmekanismer. Følgende eksempel illustrerer poenget: Alle ønsker en kontantstønad, både trengende og andre, men det er bare de trengende som vil stille seg i suppekø. Gitt at myndighetene ønsker å ha brukerbetaling kombinert med en form for sosial profil, kan man tenke seg kombinasjoner av subsidierte priser og kontantstønad. Målsettingen er å redusere noe av informasjonsproblemet som er knyttet til kontantstønad og å øke fleksibiliteten i konsumet som subsidierte priser gir opphav til på grunn av at subsidien ofte er knyttet til bruken av en bestemt tjeneste, og gir brukerne liten valgfrihet. Tildeling av verdikuponger («vouchers») er et eksempel på et redskap som har en slik målsetting. 22

Et annet interessant alternativ, og som burde utredes nærmere med hensyn til muligheten til å oppnå både effektiv ressursutnytting og fordelingspolitiske målsettinger, er å benytte ikke-linære (to-delte) brukerpriser etter modell fra for eksempel telekommunikasjon. Vi tenker oss da at prisen settes lik marginale brukerkostnader, mens gjennomsnittsprisen utjevnes ut fra likhetsbetraktninger gjennom å gjøre fast-delen (abonnementsprisen) inntektsavhengig.

Et annet viktig forhold knyttet til inntektsavhengige brukeravgifter i kommunal sektor er at dette vil øke den effektive marginalskatten. Samspillet mellom skatt på inntekt og formue, inntektsgraderte brukeravgifter og ulike sosiale stønadsformer kan da resultere i en marginalskatt på over 100 prosent, og føre til det som benevnes en fattigdomsfelle («poverty trap» i engelskspråklig litteratur, se f.eks. Dilnot og Stark (1986), Bailey (1995) eller Rønsen og Strøm (1991)). 23 Dilnot og Stark gir et eksempel på fattigdomsfelle i det britiske systemet på den tiden:

«The poverty trap in its most extreme form affects families in work who would find themselves worse off if they earned an extra £1. In this form it can only affect families with children who pay income tax and National Insurance, and receive Family Income Supplement (FIS) and Housing Benefit. An extra £1 of earnings can lead to a 30p increase in income tax, a 9p increase in National Insurance contribution, a 50p reduction in entitlement to Family Income Supplement, and a 21p reduction in entitlement to Housing Benefit – a total of £1.10.»(side 1-2).

Rønsen og Strøm (1991) ser på innelåsningseffekter av trygdeordninger relatert til enslige mødres tilpasning på arbeidsmarkedet med utgangspunkt i de ordninger som fikk virkning fra og med 1990, og er basert på resultatet av en spørreundersøkelse foretatt høsten 1990. De skriver i sin konklusjon at:

«Enslige mødre mottar overgangsstønader og ekstra barnetrygd. Dette gir de enslige mødrene arbeidsfrie inntekter. I analysen vår har vi funnet relativt streke inntektsvirkninger på arbeidstilbudet for enslige mødre. De arbeidsfrie inntektene bidrar til lav yrkesdeltagelse og lav arbeidsinnsats, gitt jobb. Gifte kvinner har også arbeidsfrie inntekter i form av barnetrygd. Men viktigst for dem er trolig mannens nettoinntekt. I denne gruppen finner vi derimot ikke spor av inntektseffekter i arbeidstilbudet, og de arbeidsfrie inntektene utgjør dermed ikke noen bremsende virkning på arbeidstilbudet.»(side 29).

Skjæringsflaten mellom statlig beskatning og inntektsgraderte kommunale brukerbetalingssystemer utgjør således et argument for statlig koordinering av form og omfang av brukerbetaling i kommunal sektor. I tillegg til at det altså er en del praktiske problemer knyttet til inntektsavhengige brukerbetalinger i kommunal sektor, kan det også reises et prinsipielt spørsmål om kommunen gjennom prisingen av de kommunale tjenestene skal drive fordelingspolitikk. Dersom det er staten som mest effektivt styrer fordelingspolitikken gjennom skatte- og trygdesystemet, kan det bidra til å redusere behovet for inntektsavhengige priser på kommunale tjenester. Det betyr igjen en arbeidsdeling der kommunen ivaretar effektivitetsmessige målsettinger med hensyn til dimensjonering og bruk, mens staten ivaretar fordelingspolitikken.

4.3.4.4 Brukerbetaling tilpasset den institusjonelle ramme

Enkelte vil se økt utnyttelse av brukerbetaling som et forsøk på å etterligne de frie markedskrefter, dvs. å la etterspørselen og betalingsviljen være styrende for tilbudet. En slik betraktningsmåte er på sett og vis en logisk konsekvens av en sterk vektlegging av økonomisk effektivitet. Men det kan hevdes at hovedproblemet med effektivitetsrasjonalet for brukerbetaling ikke er den tilsynelatende konflikt mellom likhet og effektivitet, men heller den manglende evne til å teoretisere hva som er det offentliges natur.

Basert på praksis i henholdsvis USA og Storbritannia peker Bird (1976) og Prest (1982) på den sterke kontrasten mellom prisingsprinsipper for offentlige tjenester i teori og i praksis. Noe av grunnen til dette kan være at regler og prinsipper for brukerbetaling ikke ganske enkelt kan overføres utilpasset fra et markedssystem til et ikke-markedssystem, rett og slett fordi målsettingene med virksomheten er så vidt forskjellig, f.eks. henholdsvis profittmaksimering og å sikre lik tilgang til tjenestene. Dette betyr at utformingen av brukerbetalingen må være tilpasset målsettingen ved den offentlige tjenesten der de implementeres.

For eksempel kan helse-, sosial- og trygdetjenester tilfredsstille effektivitetskriteriet for en bruker­avgift i den forstand at det dreier seg om en identifiserbar og ekskluderbar tjeneste som tilbys i en begrenset mengde og som er av verdi for brukeren. Men dette er tjenester som betraktes som en del av et sosialt forsikringssystem og som av den grunn skatte­finansieres. Eksempelvis vil et kommunalt overnattingstilbud for uteliggere tilfredsstiller effektivitetskriteriet. Men igjen må man vurdere den rolle tjenesten er tenkt å spille i offentlig sektor. Dersom målsettingen med tjenesten er et tilbud til fattige heller enn noe som eksempelvis er knyttet til økonomisk effektivitet, vil det være mest hensiktsmessig å tilby tjenesten i form av naturalia. Det vil si at en subsidiering av tjenesten via skattesystemet er det riktige. Brukerbetaling i sektorer som er en del av det sosiale forsikringssystem kan således konseptuelt betraktes som å bestå av to deler: Den første delen kan betraktes som en form for egenandel, og har samme funksjon som egenandeler i private forsikringssystemer, der vi generelt har en avveining mellom forsikring og incitamenter. Den andre delen av en brukerbetaling i disse sektorene kan baseres på en betraktning ut fra hva det offentlige overtar av den enkeltes utgifter. Ved et sykehusopphold kan dette eksempelvis dreie seg om kostbesparelse i hjemmet. Brukerbetaling i et ellers skattefinansiert sosialt forsikringssystem ut over det som kan knyttes til disse to delene, vil med stor sannsynlighet føre til utviklingen av et privat forsikringsmarked. Dermed har det blitt gjennomført en finansieringsomlegging som reduserer det offentliges skatteinntektsbehov, men som også har fordelingsmessige virkninger, og der totalvirkningen på ressursbruken i den aktuelle tjenesten er usikker.

Videre står en «blåøyd» forhåpning om en effektivitetsgevinst ved brukerbetaling i kontrast til en institusjonell forklaring på ineffektivitet basert på transaksjonskostnader (se f.eks. Williamson (1986)) og en mer generell forklaring innen politisk økonomi basert på interessegrupper (se f.eks. Olson (1986)).

Transaksjonskostnadene knyttet til å fullt ut definere og håndheve eiendomsrett er vanligvis så store at det vanligvis vil være praktisk umulig å utforme komplette kontrakter, dvs. kontrakter som dekker alle tenkelige utfall. En slik hindring kan være til hinder for enkelte markedstransaksjoner, og kan resultere i at enkelte varer eller tjenester produseres internt i organisasjon. Teorien kan medvirke til å forklare hvorfor bedrifter og selskap eksisterer, dvs. hvorfor ikke alle transaksjoner skjer i markedet. Dette er en forklaring som står i kontrast til hypotesen om at selskap dannes for å kontrollere og manipulere markedet. Williamsons syn er at et selskap er et effektivitetsmessig instrument nødvendiggjort ut fra markedets manglende evne til å definere og håndheve eiendomsrett. 24 Direkte sammenligning mellom kommunal tjenesteyting og idealisert og abstrakt markedsproduksjon blir således en overforenkling. Den påståtte effektivitetsgevinst er følgelig også overdrevet.

Videre er det slik at brukerbetaling og den aktuelle utforming bestemmes som et resultat av en politisk/byråkratisk beslutningsprosess. I offentlig sektor (men ikke bare der) kan vi godt tenke oss at økt produksjon medfører større budsjett, større budsjett gir større prestisje og privilegier, makt og mer i lønningsposen for byråkratiets ledere. Ved byråkratimakt er det for enkelt å tro at det å introdusere brukerbetaling i kommunal tjenesteyting vil kunne gi de store og umiddelbare effektivitetsgevinster. Det har vært hevdet at byråkratiets ideelle utforming av en brukerbetaling ikke vil påvirke dets evne til å produsere for mye til en for høy kostnad (se f.eks. Lee (1991)). Brukerbetaling har således potensialet i seg til å bidra til bedre ressursallokering, men gjør lite for å redusere problemene ved at en gitt produksjon skjer ved for høye kostnader, og som potensielt er av større betydning enn ineffektiv ressursallokering.

Målsettingen om økt økonomisk effektivitet i offentlig sektor krever således en mye mer sofistikert tilnærming enn bare å introdusere brukerbetaling basert på inkrementelle kostnader ved å tilby tjenesten, justert for eventuelle eksterne virkninger eller omfordelingsmessige målsettinger. Økt bruk av brukerbetaling i finansieringen av offentlig virksomhet vil ikke redusere behovet for å ha et sterkt fokus på effektiviteten – og hvordan virksomheten er organisert – i offentlig sektor. Det er ikke nødvendigvis slik at produksjonen av tjenesten skal være offentlig selv om finansieringen er det. Det er viktig å skille mellom statens ansvar for forsyningen bl.a. gjennom prispolitikken, og statens rolle som produsent. Argumenter for det første er ikke nødvendigvis argumenter for det andre. For en gitt tjeneste må man altså vurdere den institusjonelle rammen betalingen er tenkt innført i, hvilken rolle tjenesten spiller i offentlig sektor, hvem tjenesten er rettet mot, om effektivitetsmessige målsettinger kan oppnås på andre måter eller om brukerbetalingen må kobles med andre tiltak også på tilbudssiden. 25

4.3.4.5 Budsjettmessige implikasjoner

Brukerbetaling kan endre budsjetteringsprosessens karakter, og konkurranse mellom budsjettposter. Men fastsettes omfang og innhold i de ulike kommunale tjenestene uten referanse til inntekter fra brukerbetaling, er den budsjettmessige disponering av slike inntektene uten interesse i en effektivitetsmessig sammenheng. På den annen side, dersom brukerbetalingen for en kommunal tjeneste er effektivitetsmotivert, bør dette også påvirke kommunal ressursdisponering, dvs beslutninger med hensyn til å vedlikeholde, øke, eller redusere det kommunale tjenestenivå. En side ved brukerbetalinger, og som kan ha betydning for ordningens evne til å realisere effektivitetsmessige målsettinger, er således hvordan de inntekter som bringes inn blir behandlet i budsjettsystemet. Inntekter fra brukerbetaling kan grovt sett behandles på tre ulike måter:

• Inntektene øremerkes til den aktiviteten som genererer pengestrømmen;

• Inntekter fra brukerbetaling betraktes som ordinære offentlige inntekter; og

• Inntektene fra brukerbetaling inngår i et rullerende fond.

Det er ikke uvanlig at inntektene fra brukerbetaling øremerkes til den aktivitet eller enhet som generer inntektene. I teknisk forstand kan dette skje gjennom netto-budsjettering, dvs. at enheten kun står ansvarlig for differansen mellom inntekter og utgifter (dekningsbidraget) i det enkelte budsjettår. Det vil igjen si at enheten innenfor det enkelte budsjettår kan benytte inntektene fra brukerbetaling uten formell godkjenning fra kommunens administrative og politiske ledelse.

En av grunnene til at man knytter inntektene fra brukerbetaling til den enheten som genererer dem kan være at enheten skal ha større interesse i å generere denne type inntekter. Netto-budsjettering vil nødvendiggjøre et nærmere forhold mellom tilbyder og den som betaler for tjenestene på grunn av behovet for å tilpasse utgiftene til inntektene. Dette kan føre til økt vektlegging på kostnads-basert regnskapsføring, noe som igjen kan føre til et rimeligere pris eller avgifts­nivå. Netto-budsjettering kan også virke disiplinerende dersom mottageren av en tjeneste kan redusere etterspørselen når økte kostnader veltes over på brukerne via økte brukerbetalinger.

En annen grunn kan ligge i at en tjeneste som ytes av en uavhengig enhet og som knyttes til en uavhengig inntektsstrøm er beskyttet fra generelle budsjettilpasninger. Peterson, Humphery og Miller (1981) har vist at vann- og kloakktjenester som ytes av selvstendige enheter blir vedlikeholdt bedre, har høyere reinvesteringstakt i nytt utstyr og har høyere brukerbetaling enn tjenester som ytes som en del av det generelle offentlige budsjettet. Dersom det er grunn til å tro at det i løpet av den daglige budsjetteringsprosess er slik at visse typer utgifter tenderer til å bli utsatt (så som vedlikehold), så vil et uavhengig tjenesteområde med myndighet til å gjennomføre prising som sikrer full kostnads­dekning være i det offentliges interesse.

Under netto-budsjettering skapes et incentiv for ledelsen til å øke inntektene for å dra nytte av et mulig høyere utgiftsnivå. På samme vis vil enheten ha større fleksibilitet med hensyn til å møte endret etterspørsel; en økning i etterspørselen med tilhørende utgifts­økning vil oppveies (helt eller delvis) av de økte inntektene. En slik ordning vil også kreve jevnlig revisjon av satsene for brukerbetaling. Netto-budsjettering vil også nødvendiggjøre en mer nøye vurdering av investerings- og driftskostnader, noe som igjen vil kunne lette effektivitetsvurderinger gjennom en vurdering av relative endringer i kostnader og inntekter over tid.

På den annen side kan det ved netto-budsjettering være et problemet å få en realistisk vurdering av virksomhetens inntekter. Virksomhetens ledelse og ansatte har et klart incentiv til å gi konservative estimater på inntektssiden, noe som kan resultere i et høyere netto tilskudd og/eller høyere brutto utgifter. Et tilknyttet aspekt går på mulighetene til å kontrollere misbruk av den monopolmakt som enheten måtte inneha. Det vil si at det er et klart behov for å ha formelle kontrollmekanismer som kan hindre misbruk av evnen til å generere inntekter i en situasjon der enheten er den eneste som tilbyr tjenesten. Det er med andre ord nødvendig å skille mellom situasjoner der kommunale enheter tilbyr sine tjenester eller produkter i et kompetitivt marked og situasjoner der de opptrer i et monopolisert marked. I den første situasjonen kan enheten gis en stor grad av frihet både med hensyn til å fastsette nivå, og med hensyn til å benytte inntektene fra brukerbetaling. I en monopolsituasjon må myndighetene institusjonalisere effektive kontrollsystemer som forhindrer misbruk av monopolmakt.

Ulike modifikasjoner i netto-budsjetteringsprinsippet kan avhjelpe noen av de problemene som er nevnt over. For eksempel kan avdelingen gis tillatelse til å øke kostnadene i forhold til budsjett innenfor en viss ramme, f.eks. 5 prosent, dersom dette kan motsvares av økte inntekter (se f.eks. OECD (1990)). Adgang til å overføre penger fra ett år til et annet kan også bidra til å sikre mer effektiv utnyttelse av pengene. Man kan unngå at en avdeling «panikkhandler» mot slutten av året for å unngå at bevilgede penger blir inndratt. Et annet alternativ – og egentlig en variant av øremerking – er at inntektene knyttes til et rullerende fond. Rullerende fond har vært brukt i ulike land i ulike sammenhenger. En definisjon og omfang av rullerende fond finner vi i Auditor General of Canada (1995):

«A revolving fund is a «revenue re-spending authority». Once Parliament authorizes a revolving fund for an organizational unit of the government, the managers of that unit can respend its revenues on an ongoing basis for approved purposes and within agreed limits. About $4.3 billion dollars flow through revolving funds each year. Most of this amount is for internal support services for the government. A small but growing part is for units that serve the public.»(kapittel 24>).

En annen måte å betrakte rullerende fond på er som en bank-konto eller en løpende kreditt. Gjennom et rullerende fond vil inntekter avsettes mot kostnader over tid. Et slikt fond kan på sett og vis betraktes som en mellomting mellom en ordinær kommunal avdeling og kommunal forretningsdrift – for eksempel i et aksjeselskap. I følge OECD (1990) er slike fond særlig velegnet i situasjoner der; inntektene fullt ut skal dekke kostnadene; inntektene og/eller utleggene gjelder for mer enn det enkelte budsjettår; aktiviteten som skal finansieres skiller seg i liten grad fra vanlige kommersielle driftsformer og kan skilles klart fra aktiviteter som finansieres på annet vis; inntektene kan direkte relateres til kostnadene; og at størrelsen på aktiviteten er stor nok til å rettferdiggjøre en separat myndighet. Målsettingen med et rullerende fond må være å bidra til at ledelsen gjennom det lengre tidsperspektiv et slikt fond har, får et sterkere fokus på kostnader, produktivitet og det å tilfredsstille kundene. Den regnskapsmessige side ved et slikt fond vil bidra til bedre informasjon og synliggjøring av innsatsen. Erfaringene med slike fond synes gode med hensyn til kundefokus mens erfaringene med kostnads­nivå og produktivitet er mer blandet, f.eks. skriver Auditor General of Canada (1995) at:

«We found reasonably strong evidence that revolving funds do help to shift attention to customer needs. Empirical data on productivity and costs, however, send a more mixed message».

Slike fond kan altså ha sine positive sider, men det synes rimelig å tro en del av de innvendingene som kan reises mot netto-budjsettering også gjelder her, f.eks. behovet for å kontrollere virksomheten dersom den er i stand til å utøve en eller annen form for monopol-makt. La oss igjen sitere Auditor General of Canada (1995):

«Proponents of revolving funds acknowledged that their use might give rise to side effects such as the following: they might be used to circumvent parliamentary authority; they might cause people to put the goals of their individual units before those of the government as a whole; and instead of improving performance they might be used to pass on excessive costs due to inefficiency, by charging users higher prices».

Andre forhold, som kanskje veier tyngre for enkelte, er reduserte muligheter for parlamentarisk kontroll over utgiftssiden for enkelte offentlige aktivitetsområder, særlig når inntektene overstiger de opprinnelige anslag, og kan benyttes til å øke kostnadssiden. Vi må videre huske på at brukerbetaling i enkelte sammenhenger ikke bare er tiltenkt å dekke de kommunale kostnadene ved å tilby tjenesten, men også skal dekke eksterne kostnader. Dette kan være kostnader som påløper for hele samfunnet eller av parter som utilsiktet blir påført kostnader som en konsekvens den kommunale tjenesteyting. En slik brukerbetaling vil altså reflektere kostnader ut over de som er reflekteres i enhetenes kostnadsnivå. Det resulterende overskudd bør følgelig heller ikke tas som en indikasjon på at enhetens tjenestenivå skal økes. Faktisk skal ikke avdelingen beholde dette overskuddet i det hele tatt siden det reflekterer kostnader båret av andre. Normalt vil det være vanskelig å kompensere de som bærer disse kostnadene. Derfor vil det vanligvis være slik at dette overskuddet inngår som en del av kommunens øvrige inntekter.

Dessuten vil netto-budsjettering gjøre det vanskeligere å sette opp budsjettet som et uttrykk for overordnede utgiftsmessige målsettinger. Det «klassiske» syn på brukerbetaling er såldes at inntektene betraktes på linje med andre kommunale inntekter (f.eks. skatteinntekter), dvs. at det er ingen knytning mellom de inntektene som genereres via brukerbetalinger og de midler som kanaliseres til den aktiviteten som generer inntektene. Med andre ord er prioriteringen med hensyn til budsjettmessige allokeringer uavhengig av hvordan de ulike aktiviteter er finansiert. Dette «klassiske» syn kan være særlig hensiktsmessig dersom det primære mål med brukerbetaling enten er å generere inntekter (redusere budsjettunderskudd) eller å redusere etterspørselen etter visse kommunale tjenester. Denne tilnærmingen kan imidlertid være problematisk dersom formålet med brukerbetaling er å eksponere offentlig sektor for «markedskreftene», dvs. å øke effektiviteten på tilbuds- og etterspørselssiden av kommunal tjenesteproduksjon. Ved at man ikke knytter inntektene til tjenesteproduksjonen, vil den «klassiske» tilnærmingen ikke lykkes i å gi incentiver til øket effektivitet eller å sanksjonere dårlig effektivitet. Dersom en kommunal tjeneste kan produsere offentlige tjenester og pådra seg kostnader helt isolert fra inntektssiden, kan målsettinger om kostnadsdekning lettere kompromitteres og tilbudet vil lettere være i lite samsvar med etterspørselen. Dessuten, dersom en enhet kan pådra seg kostnader uten at det er en referanse til salg eller inntekter legges det i liten grad press på ledelsen til å generere inntekter. Svikt på inntektssiden blir i liten grad straffet.

Vi kan avslutte denne diskusjonen med å påpeke et viktig forhold: Desto mindre brukerbetaling påvirker beslutninger med hensyn til å tilby mer eller mindre av en gitt tjeneste, desto mindre vil beslutninger med hensyn til den budsjettmessige disponering av brukerbetalingene påvirke effektiviteten i kommunal sektor. Vi kan imidlertid merke oss at det sentrale ikke er selve den budsjettmessige, eller regnskapsmessige, disponering – det vil si om brukerbetalingen øremerkes, inngår i et rullerende fond eller inngår som en del av de øvrige kommunale inntekter – men relasjonen mellom inntekter og beslutninger om tjenestenivå og -innhold.

4.3.4.6 Reguleringsmessige sider ved brukerbetaling

Mens vi tidligere har diskutert aspekter ved brukerbetaling som primært berører kommunen vis a vis dens innbyggere kommer vi her inn på den siden av brukerbetaling som berører kommunesektoren vis-à-vis sentrale myndigheter – det vi kan benevne den reguleringsmessige side. Det er flere interessante reguleringsmessige aspekter ved brukerbetaling i kommunesektoren, og det er to statlige hensyn som primært vil søkes ivaretatt. For det første er det fordelingsaspekter mellom personer og mellom regioner (kommuner). For det andre er det incitamentsvirkningene ved at kommunale betalingssystemer samvirker med statlige.

Vi kan si at det er statens ansvar – på ulike vis – å sørge for et noenlunde likt tjenestetilbud innenfor visse sektorer på tvers av kommunegrenser. Eksempler er skole og helse. Her er det klart bestemt i lov at kommunene skal gjennomføre bestemte tiltak eller opprettholde bestemte typer av virksomhet. Her er det ingen valgfrihet for kommunene når det gjelder spørsmålet om oppgaven skal gjennomføres, men det vil selvfølgelig være en viss frihet når det gjelder detaljer om hvordan oppgaven skal løses. I den grad det er hensiktsmessig å innføre brukerbetaling på slike områder kan det synes rimelig at staten – på samme vis som at den legger rammene for virksomheten – også legger rammene for brukerbetaling for å unngår store variasjoner i betalingen mellom kommuner. Dette er i tråd med prinsippet om horisontal likhet, dvs. at like personer skal behandles likt uavhengig av hvilken kommune de bor i.

På andre områder er det bestemt i lov at kommunene skal opprettholde et visst minimum av virksomhet eller tjenesteyting på ett område, samtidig som den selv kan velge om den vil yte mer enn det minimum som loven fastsetter. Videre er det en lang rekke områder hvor kommunene selv tar initiativet og løser oppgaven uten at det står noe i lover og regler om det og uten noen form for inngrep eller støtte fra statens side. Her synes det rimelig at kommunen har større frihet til å fastlegge satser og omfang av brukerbetaling. Visse forbehold bør imidlertid tas. For det første vil det kunne være slik at virksomheten utøves på områder der kommunen har tilnærmet monopol eller kan utøve monopolmakt. I den grad kommunesektoren ikke selv er i stand til å utøve selvjustis, kan det argumenteres for statlig kontroll og inngripen. For det andre vil det kunne være at tjenesten er rettet mot innsatsfaktorer som er mobile, f.eks. kapital eller arbeidskraft. For å sikre at kommuner ikke underbyr hverandre for å tiltrekke seg slike faktorer kan det være hensiktsmessig at staten pålegger kommunesektoren å anvende visse prisingsprinsipper ved tjenester som er rettet mot slike faktorer. 26 Et eksempel på dette er kommunal tilrettelegging av tomteareal, der det på dette grunnlag kan hevdes at kommunen skal legge de faktiske tilretteleggingskostnader til grunn. For det tredje vil staten fortsatt være opptatt av om slik lokal frihet på noe vis gir incitamentsvirkninger som integrerer med ulike statlige betalingsystemer. Dette har vi vært inne på tidligere: I den grad kommunen ønsker å drive fordelingspolitikk på egen hånd kan samspillet mellom skatt på inntekt, inntektsgraderte bruker­avgifter og ulike sosiale stønadsformer, resultere i en marginalskatt på over 100 prosent, og føre til det som i litteraturen benevnes en fattigdomsfelle («poverty traps»). Et annet reguleringsmessig forhold knytter seg til inntektssystemet. Inntektsutjevningen omfatter skatt på inntekt og formue. Det vil si at eiendomsskatt og eventuelle inntekter fra brukerbetaling ikke vil påvirke inntektsutjevningen. Kommuner med lave skatteinntekter – men med gode muligheter til å innføre brukerbetaling – vil da kunne komme godt ut av inntektsutjevningen og opprettholde et relativt høyt kommunalt tjenestenivå. En mulig tilnærming til dette spørsmålet kan være at i den grad kommunen lar inntektene fra brukerbetaling budsjettmessig inngå som en del av kommunens alminnelige inntekter bør dette også få konsekvenser for inntektsutjevningen. Problemet med en slik tilnærming er at inntektene fra brukerbetaling ikke bare vil knytte seg til utgiftene med å produsere tjenesten men også kan reflektere eksterne kostnader ved tjenesteproduksjonen. Videre; dersom inntektsutjevningen ble påvirket av kommunens bestrebelser for å skaffe seg alternative inntekts­kilder, vil dette kunne påvirke incentivene til å skaffe seg slike alternative inntektskilder, eller å sette igang brukerfinansierte aktiviteter som er i kommunens interesse. Alternativt vil det gi kommunen et sterkt incentiv til å øremerke inntektene til den inntektsgenererende virksomhet, opprette rullerende fond eller til og med overføre aktiviteten til et separat selskap.

4.3.5 Skatt på formue

For tiden svares formuesskatt til kommunen av den del av formuesskattegrunnlaget som overstiger kroner 120 000, med en flat sats som kommunen kan fastsette fra 0,4 til 1 prosent. Aarbakkegruppen gikk i NOU 1989: 14, inn for å oppheve formuesskatten for juridiske personer med en tosidig begrunnelse; for det første fylte ikke formuesskatt for selskaper en fordelingsfunksjon, og for det andre innebærer skatt på selskaper dobbeltbeskatning. Vanlig næringsvirksomhet, herunder privat eide kraftforetak fikk på denne bakgrunn opphevet formuesskatten på selskapenes hånd i skattereformen av 1992. Som en del av kraftskattereformen vil formuesskatten også bli fjernet for offentlig eide kraftforetak fra om med 1997. Flertallet i Aarbakkegruppen gikk inn for å opprettholde formuesskatten for fysiske personer. Dette var begrunnet både med siden formuesbeskatningen er en skatt på potensiell kapitalavkastning, mens kapitalinntektsbeskatningen skattlegger realisert avkastning, jf. NOU 1991: 17 (s. 42) så vil formuesbeskatningen i mindre grad enn kapitalinntektsbeskatningen svekke skattyters incentiv til å bruke kapitalen på en måte som gir høyest mulig avkastning før skatt. Utvalget pekte også på at dersom progresjonen i inntektsbeskatningen ble redusert, kunne formuesbeskatningen bli et viktigere fordelingspolitisk virkemiddel.

I sin vurdering av formuesskatten uttalte gruppen videre (jf. NOU 1991: 17, s. 49) at et hovedproblem med dagens formuesskatt var knyttet til ulik verdsettelse av de forskjellige aktiva. Utformingen av formuesskatten kunne derfor etter gruppens oppfatning neppe sies å oppfylle verken effektivitets- eller fordelingshensyn. Blant sine forslag til reformer i formuesskatten, la gruppen derfor vekt på en vesentlig mer lik og konsekvent verdsettelse av formuesobjekter, samt en utvidelse av skattegrunnlaget. Forslagene innebar å knytte formuesverdien opp til markedsverdien der det er mulig, og å gjøre formuesobjekter som ikke var skattepliktige til del av den skattepliktige formuen. Disse forslagene var kombinert med forslag om betydelige satsreduksjoner og ville innebære en reform av formuesskatten i samme retning som inntektsskattereformen, nemlig parallelle satsreduksjoner og grunnlagsutvidelser.

I Norge er eiendomsskatten en verdiskatt på bygninger og grunn hvor eiendomsskattetakst er sjablonmessig fastsatt. Skatten er dermed en formuesskatt avgrenset til disse to aktiva og kommer i tillegg til ordinær formuesskatt. Bygg og grunn blir derfor skattlagt dobbelt, først ved formuesskatten og så ved eiendomsskatten. Når det gjelder den nærmere vurderingen av formuesskatten i kommunal sektor henviser vi derfor til Vedlegg 1 i NOU 1996:20, «Ny lov om eiendomsskatt», der det er valgt en framstilling som tar sikte på å få fram sammenhengen mellom en uniform statlig formuesskatt og lokale variasjoner i kommunale formuesskatter, og til drøftingen av eiendomsskatt i det følgende.

4.3.6 Eiendomsskatt

I en del kommuner blir det utskrevet kommunal eiendomsskatt. Kommunal eiendomsskatt er regulert i eiendomsskatteloven. Det tilligger kommunestyret å avgjøre om det skal skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Eiendomsskatt kan utskrives for eiendommer som ligger i klart avgrensede områder som helt eller delvis er utbygget på byvis, eller der slik utbygging er igangsatt. Videre kan eiendomsskatt utskrives på verker og bruk, selv om disse ligger utenfor områder som nevnt.

Eiendomsskatten skal være minst 2 og maksimum 7 promille av takstverdien. Takstverdien fastsettes etter særskilte bestemmelser og er ikke den samme som ligningstaksten i inntekts- og formuesbeskatningen av bolig. I det følgende vil vi først se på hva som har vært fremholdt som ulike begrunnelser for eiendomsskatt, og gi en vurdering av ulike sider ved eiendomsskatt som kommunal finansieringsform.

4.3.6.1 Ulike begrunnelser for eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en kommunal skatt som utskrives med hjemmel i eiendomsskatteloven, opprinnelig hjemlet i skattelovene av 1911. Det har vært gjennom årene vært gitt ulike begrunnelser for denne skatten, bl. a. som: 27

• skatt på urealisert verdiøkning;

• virkemiddel for å fremme bedre ressursutnyttelse;

• kompensasjon for offentlige utgifter;

• sikker inntektskilde for kommunene, og;

• en del av et skattesystem bygd på flere forskjellige grunnlag.

Den faglige holdbarheten til de ulike begrunnelser kan variere. En verdiøkningsskatt i form av en inntektsskatt på urealisert verdiøkning på fast eiendom forutsetter at det er mulig å fastsette verdiendringen på eiendommen og at det kan skje med visse mellomrom for hver enkelt eiendom. Finansdepartementet antok i Ot. prp. nr. 44 (1974-75) at det foreløpig ikke var hensiktsmessig å utvide eiendomsbeskatningen til en verdiøkningsskatt, fordi det ville være vanskelig å fastsette verdiøkningen. Departementet pekte imidlertid på at eiendomsskatten et stykke på vei kan virke som en skatt på selve verdiøkningen, uten at det fører med seg problemer i forbindelse med fastlegging av verdiøkningen.

Med utgangspunkt i en betraktning om at tomtegrunn er en knapp ressurs, har eiendomsskatt vært begrunnet med at skatten kan bidra til at tomter ikke blir liggende uutnyttet. Eiendomsskatt som middel til å styre utbyggingsgraden kan ikke antas å ha noen særlig betydning i dag.

I forarbeidene til skattelovene av 1911 ble særlig den nytte grunneiendommene har av forskjellige samfunnsmessige tiltak som pådrar det offentlige utgifter, såsom utbygging av vei, vann, kloakk, elektrisitet osv fremhevet. Dette er samfunnstiltak som øker den enkelte eiendoms omsetnings- og nytteverdi, men som medfører betydelige omkostninger for det offentlige. Det ble derfor ansett rimelig at kommunene gjennom eiendomsskatt fikk kompensasjon for omkostningene ved den offentlige aktivitet og utbygging. Denne begrunnelsen er imidlertid ikke særlig relevant i dag, fordi plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr 77 har regler om full refusjon av offentlige utgifter til utbygging av vei, vann og kloakk. Reglene om full refusjon av offentlige utgifter til utbygging av vei, vann og kloakk er dog ikke til hinder for at kommunene fortsatt har anledning til å skrive ut eiendomsskatt på steder som helt eller delvis er utbygget på byvis. Begrunnelsen for dette er i følge Finansdepartementet at eiendomsskatten er begrunnet ut fra andre hensyn enn at skatten skal dekke utgiftene til offentlige tiltak.

Det ble i Ot. prp. nr. 44 (1974-75) også lagt vekt på at kommunene burde stå relativt fritt når det gjelder å benytte de ulike skattegrunnlagene. Eiendomsskatten bidrar til å sikre kommunene sikre inntektsmuligheter som gjør det mulig å dekke de kommunale oppgavene. Det kan stilles spørsmål ved om eiendomsskatt er en bedre skatteart for dette formålet enn andre skattearter. I denne sammenheng kan det påpekes at eiendomsskatt er en sikker inntektskilde for kommunen som skattyterne i liten grad kan påvirke, for eksempel ved å ta opp lån på eiendommene. Eiendomsskatten er også mer stabil, fordi den i motsetning til inntektsskatten er lite konjunkturutsatt. Eiendomsskatten er ikke, i motsetning til inntekts- og formuesskatt, omfattet av inntektssystemet til kommunene. Det vil si at økt eiendomsskatt ikke innebærer reduksjon i inntektsutjevnende tilskudd (lavinntektskommuner) eller trekk i kommunenes inntekter (høyinntektskommuner).

I nevnte proposisjon påpekte Finansdepartementet at det kan være en fordel om skattesystemet bygger på flere ulike skattegrunnlag. Det ble pekt på at én skatteform i visse tilfeller kan oppveie negative virkninger av en annen skatteform, slik at bruken av flere skatteformer gir en samlet sett mer rimelig beskatning. Eiendomsskatt kan derfor ses på som et supplerende element i et skattesystem som består av skatter og avgifter utlignet på ulike grunnlag. Et viktig kjennetegn ved eiendomsskatt er at skatten er en bruttoskatt, det vil si at det skal svares skatt av eiendommens verdi uten fradrag for gjeld. Eiendomsskatt gir derfor lite rom for skattemessige tilpasninger. Ved formuesbeskatningen verdsettes realaktiva lavt i forhold til finansaktiva, mens gjeld fradras med sitt fulle beløp. En følge av verdsettingsreglene innenfor formuesbeskatningen er derfor at mange betaler lite eller ingen formuesskatt selv om de har en betydelig nettoformue. Disse skattyterne vil imidlertid måtte betale eiendomsskatt, og eiendomsskatt kan fungere som et nyttig supplement til formuesbeskatningen. På den annen side kan det hevdes at eiendomsskatten i mindre grad enn formuesskatten tar hensyn til skatteevne. Dette er det imidlertid tatt et visst hensyn til gjennom adgangen til å innføre bunnfradrag for boligeiendommer, som ble innført fra og med 1993. Det er kommunen som bestemmer om det skal være bunnfradrag, og størrelsen på dette.

4.3.6.2 Vurdering av eiendomsskatt som finansieringskilde

Et generelt argument i favør av en eiendomsskatt er knyttet til internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft. I NOU 1989:14 påpekes det at økt økonomisk integrasjon vil føre til at skattegrunnlagene blir mer mobile internasjonalt. Dersom globalitetsprinsippet ble lagt til grunn for beskatningen i de enkelte landene, skulle inntektsbeskatningen være uavhengig av i hvilket land opptjening skjer. Dette skulle eliminere motivet for flyttinger av produksjonsfaktorer mellom land utfra skattemessige formål. Beskatning vil da utelukkende bestemmes av skatteyters bosted, og for å dra nytte av gunstigere skatteregler i andre land må skatteyteren etter dette prinsippet rent fysisk ta opphold i slike land. Resonnementet forutsetter imidlertid at all inntekt opptjent ute blir rapportert til norske skattemyndigheter. Denne forutsetningen er ikke oppfylt i praksis selv om noen få land har inngått avtaler om utveksling av informasjon. Det er derfor rimelig å anta at flytting av kapital mellom land påvirkes av nasjonale skattemessige forhold. Det innebærer at skattebasen blir mer skatteelastisk og at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning øker. På samme måte som at skattebasen blir mere skattelastisk i en åpen økonomi med fri kapitalmobilitet, blir skattebasen mere skattelastisk mellom kommuner hvis der er kommunale forskjeller i skatt­leggingen av varer og/eller kapital. Eiendomsskatten kan da ha sin berettigelse fordi det er klare begrensninger på hvor hardt de mest mobile faktorene kan beskattes. Eiendomsskatten innebærer beskatning av immobil kapital. Slik sett vil en utvidet bruk av eiendomsskatt kunne være en fordel ved at den opprettholder den finanspolitisk handlefrihet i en situasjon med lokal beskatningsfrihet.

Et annet argument til fordel for en lokal eiendomsskatt er at den er en sikker inntektskilde for kommunene som ikke kan reduseres ved f.eks. låneopptak fra skattyterens side. Til sammenligning vil f.eks. inntektene fra en generell lokal formuesskatt i stor grad avhenge av hvordan aktiva er finansiert. Inntektsskatten er også mindre stabil fordi den er mer konjunkturutsatt. Videre vil skattyters underskudd i andre kommuner kunne komme til fradrag ved inntektslikningen. 28 Et generelt argument mot eiendomsskatten som ikke bare gjelder ved en lokal eiendomsskatt, er at skatteyterne som må betale eiendomsskatt, ikke nødvendigvis har en løpende inntekt som kan dekke skatten (eiendomsskatten er en bruttoskatt). Dette kan være tilfelle dersom eiendommen er stor og gir liten avkastning samtidig som skattyter har liten annen inntekt. Et slikt likviditetsproblem kan løses ved at skattemyndighetene opparbeider et skattekrav på eiendommen som realiseres når den avhendes eller arves. En annen mulig løsning er innføringen av et inntektsavhengig bunnfradrag. Der er trolig muligheter for skatteplanlegging ved i alle fall den første løsningen, og dette bør utredes nærmere.

En overgang til økt bruk av eiendomsskatter vil trolig føre til at eiendomsskatten i større grad enn i dag kapitaliseres i eiendomsprisene. Slik sett kan eiendomsskatten virke som en engangsskatt på dagens boligeiere fordi de nominelle prisene på fast eiendom vil reduseres med den framtidige skattebelastning. Fordelingsvirkningene av eiendomsskatten må derfor tas hensyn til. Er ønsket å omfordele inntekt fra den eldre til den yngre generasjon, synes eiendomsskatten å være et velegnet fordelingspolitisk instrument.

4.3.6.3 Fordelingspolitiske konsekvenser av en eiendomsskatt

De fordelingsmessige konsekvensene av en eiendomsskatt vil avhenge av om skatten øker skattebelastningen for fattige i relasjon til rike. Et skattesystem som er progressivt, vil føre til inntektsutjevning ved at det omfordeler inntekt fra rike til fattige. Med progressivitet menes at gjennomsnittsskatten stiger med inntekten. Et progressivt skattesystem har dermed den egenskap at fattige betaler en mindre andel av sin inntekt i skatt enn rike (dette i motsetning til et regressivt skattesystem).

Når det gjelder skattlegging av grunn, vil den fordelingspolitiske profil avhenge av hvorvidt andelen av samlet inntekt som skatteyter oppebærer fra salg/utleie av grunn, øker når inntekten går opp. Hvis andelen stiger, er eiendomsskatten progressiv. Empiriske undersøkelser gjort på amerikanske og europeiske data synes å peke i retning av at eiendomsskatt på land/tomtegrunn er progressiv og dermed bidrar til inntektsutjevning. 29 En studie utført på norske data av Andersen, Hagen og Sannarnes (1993) indikerer det samme for Norge.

En skatt på boliger vil være inntektsutjevnende hvis budsjettandelen husholdningene benytter til boligkonsum går opp når inntekten øker. Er dette tilfelle, vil gjennomsnittsskatten øke for høyinntektsgrupper i forhold til lavinntektsgrupper og eiendomsskatten er dermed progressiv (jf. ovenfor).

Det er uenighet blant økonomer om en eiendomsskatt på boligeiendom virker omfordelende. 30 Uenigheten skyldes valg av inntektsbegrep. Empiriske studier som benytter årlig inntekt hos husholdningene som inntektsgrunnlag, finner at lavinntektsgrupper bruker en større andel av sin inntekt til boligkonsum enn husholdninger med høy inntekt. En forholdsvis entydig konklusjonen blant disse studiene er at eiendomsskatten er regressiv. 31 Det betyr at husholdninger med lave inntekter får økt sin gjennomsnittsskatt i forhold til husholdninger med høy inntekt. En eiendomsskatt på bolig bidrar dermed ikke til inntektsutjevning (snarere det motsatte).

En del empiriske studier er gjort med utgangspunkt i gjennomsnittsinntekt eller normalinntekt for hushold. Det teoretiske fundamentet bak disse studiene er at årlige svingninger i inntekten til et hushold ikke bør påvirke analysen av fordelingsegenskapene.

Kjøp av bolig er en langsiktig investering og inntektsbegrepet som benyttes bør reflektere dette faktum. Mange studier benytter et gjennomsnittstall for inntekt over en periode på flere år for å korrigere for årlige svingninger. Selv om resultatene fra disse studiene til dels er motstridende, er en rimelig fortolkning at husholdningenes boligkonsum er proporsjonal med inntekten (jf. Rosen (1992)). En slik konklusjon innebærer at en eiendomsskatt på hus/bygg verken er regressiv eller progressiv. Det betyr at gjennomsnittsskatten ikke endrer seg mellom inntektsgrupper, og vi kan si at skatten er fordelingsmessig nøytral.

I forbindelse med Ny lov om eiendomsskatt: NOU 1996: 20, ble det foretatt relativt omfattende analyser vedrørende fordelingseffekten av en eiendomsskatt. Beregningene viser at en skatt på bolig mv. i liten grad virker omfordelende mellom husholdningene. Slik sett er analysene på linje med de resultatene som ble funnet ved å benytte gjennomsnittsinntekt eller normalinntekt for hushold: Gjennomsnittsskatten endrer seg ikke mellom inntektsgrupper og skatten er fordelingsmessig nøytral. 32 Beregningene viser også at om en studerer yrkesaktive og pensjonister hver for seg, så endres ikke disse resultatene i særlig grad.

Beregningene som er foretatt i NOU: 1996:20 viser at en skatt på eiendom kan gjøres svakt progressiv med et bunnfradrag. F.eks. er det slik at tar man alle husholdninger under ett og benytter markedsverdier på boliger og et bunnfradrag på 1 million kroner, vil gjennomsnittsskatten for de med høyest inntekt øke med 0,3 prosentpoeng mens gjennomsnittsskatten for de med lavest inntekt øker med 0,2 prosentpoeng. En nærliggende konklusjon fra disse studiene er – gitt de relativt beskjedne utslagene av et stort bunnfradrag – at en skatt på eiendom ikke er velegnet som fordelingspolitisk virkemiddel. Isolert sett taler dette til fordel for eiendomsskatten som en lokal skatt fordi den ikke kommer i konflikt med nasjonale målsettinger i fordelingspolitikken.

4.3.6.4 Eiendomsskatt som brukeravgift

Spesielt i USA har man ment at skatt på eiendom er særlig velegnet som finansieringsform for kommunal tjenesteproduksjon. Det er flere grunner for dette synet. Eiendom er et relativt immobilt skatteobjekt slik at skattekonkurranse ikke representerer noe stort problem på kort sikt. Dessuten – siden etterspørselen etter og tilbudet av eiendom på kort sikt i liten grad påvirkes av skatter – vil en skatt på eiendom gi et lite velferdstap sammenlignet med andre finansieringsformer. Det kanskje viktigste argumentet blant tilhengerne av eiendomsskatten har vært at en eiendomsskatt kan fungere som en brukeravgift eller implisitt pris på alle kommunale tjenester. I fortsettelsen redegjøres det nærmere for dette synet – det såkalte brukeravgiftssynet – og hvilke implikasjoner det har for finansieringen av kommunesektoren.

4.3.6.5 Brukeravgiftssynet

Dersom det er slik at en skatt på eiendom (bygg og grunn) er en pris (brukeravgift) på kommunal tjenesteyting, har dette vidtgående konsekvenser. For det første vil det innebære en tettest mulig sammenheng mellom lokal finansiering og tilbud av tjenester og innbyggernes etterspørsel etter disse tjenestene. Dernest – siden eiendomsskatten er en pris på linje med andre priser i økonomien – medfører en skatt på eiendom ikke et effektivitetstap. En eiendomsskatt blir da den billigt muilge måte å finansiere lokal tjenesteproduksjon på. Dessuten blir det meningsløst å diskutere om en eiendomsskatt kan overveltes på andre aktører i økonomien fordi eiendomsskatten ikke er en skatt i ordets rette betydning, men en pris på linje med andre priser i økonomien som bedrifter og husholdninger betaler frivillig for kommunal tjenesteyting.

Brukeravgiftsynet skriver seg fra midten av 50-årene og den amerikanske økonomen Tiebout. 33 Tiebout utviklet en formell modell for å beskrive hvorledes husholdninger valgte bosted utfra sine preferanser for nivået på kommunal tjenesteyting. I modellen forutsettes det at kommunene tilbyr lokale kollektive goder til husholdningene og at disse finansieres med en koppskatt. De kommunale produksjonskostnadene per capita antas være U-formet. Det innebærer at kostnadene pr enhet først faller når antall innbyggere øker, for så å stige når antall innbyggere øker, grunnet trengsel i konsumet. Det sentrale i modellen er husholdningenes atferd. Tiebout mente at husholdningene lett kunne flytte mellom kommuner, og at valg av bosted kunne sammenlignes med en konsument på handletur i et supermarked. I et supermarked vil konsumenten velge de varene som gir høyest behovstilfredsstillelse i forhold til prisen. Analogien til kommunesektoren er at husholdene vil bosette seg i den kommune hvis totale nivå på tjenestetilbudet passer best med hva husholdene er villige til å betale for et slikt tilbud.

I Tiebout-modellen fører en U-formet kostnadskurve per capita for kommunale goder til at en typisk kommune vil ønske innflytting så lenge man er på den synkende del av kostnadskurven. Det finnes følgelig et optimalt innbyggertall i hver kommune gitt ved kostnadsminimum. Tiebout forutsatte at hver kommune kunne begrense innflyttingen slik at befolkningsstørrelsen ble kostnadseffektiv. Innbyggertallet i en kommune mente han kunne kontrolleres ved hjelp av kommunale reguleringsplaner. 34

Hvis myndighetene kan begrense innflyttingen, leder Tiebouts tankeskjema til at hver husholdning betaler en koppskatt lik (marginal og gjennomsnittlig) produksjonskostnad for kommunale tjenester. Koppskatten blir dermed en brukeravgift. I Tiebout-modellen får man en fordeling av hushold og bedrifter mellom kommuner som reflekterer hver enhets betalingsvilje for kommunal tjenesteyting. 35 Satt på spissen kan man si at innbyggerne i en kommune vil ha de samme preferansene for kommunal tjenesteyting. Uttrykket like barn leker best synes derfor være en passende beskrivelse på utfallet av Tiebouts tankeskjema.

Et problem knyttet til Tiebout-modellen er at den forutsetter finansiering av komunale tjenester med en koppskatt. En koppskatt har kontroversielle fordelingsvirkninger og er derfor ikke en realistisk finansieringsform for kommunale tjenester. Det er derimot eiendomsskatten. Problemet med eiendomsskatten er at den – i motsetning til koppskatten – er prisvridende ved at den påvirker atferden til husholdningene. For at eiendomsskatten skal ha egenskaper som en brukeravgift, må man derfor løse et gratispassasjer-problem som oppstår ved overgangen til eiendomsskatt. Gratispassasjer-problemet kan enkelt eksemplifiseres. I Tiebout-modellen betaler husholdningene en koppskatt som svarer til verdien av tjenestene husholdene mottar. Hvis koppskatten erstattes av en eiendomsskatt, vil det bli lønnsomt for hushold i kommuner med et lavt nivå på de kommunale tjenestene, å flytte til kommuner med et høyt tjenestetilbud. Ved å bygge hus mindre enn gjennomsnittsboligen i slike kommuner, vil husholdet få tilgang til kommunale goder til en lavere pris enn gjennomsnittshusholdningen. På sikt vil slik innflytting uthule kommunale forskjeller i tjenestetilbudet.

Løsningen på gratispassasjer-problemet er gitt i to artikler av Hamilton (1975), Hamilton (1976). I disse arbeidene viser Hamilton at eiendomsskatten kun kan fungere som en brukeravgift dersom minst en av to forutsetninger er oppfylt.

Den første forutsetningen er at kommunene gjennom reguleringsplaner kan bestemme hvilken normalstørrelse bygg i kommunen skal ha. Denne forutsetningen innebærer at størrelsen på nybygg er fastsatt i reguleringsplanen for vedkommende kommune. Reguleringsplanen vil forhindre at det bygges hus som er mindre enn gjennomsnittshuset. Følgelig vil flyttingen være basert på virkelig betalingsvilje for kommunale goder. Slik planregulering er selvsagt teoretisk mulig, men kravet kan synes sterkt i forhold til den virkelighet man observerer.

Den andre forutsetningen for at eiendomsskatten skal kunne være en brukeravgift, er at tilbudet av bygg i hver kommune er konstant. Antakelsen om at tilbudet av bygg er uelastisk må tolkes som om at det ikke er mulig å bygge nytt fordi all grunn er utnyttet. I en slik situasjon vil eiendomsskatten fungere som brukeravgift selv om noen kommuner har eiendommer av ulik størrelse (heterogene kommuner). Dette skyldes måten eiendomskatten blir kapitalisert inn i husprisene på.

For å tydeliggjøre dette poenget kan vi forestille oss en kommune med to hushold – kalt H og L – som bor i hus med markedsverdi på henholdsvis kroner 50 000 og kroner 25 000. For enkelhets skyld antar vi at husene er bygd på tomter av identisk størrelse og at eiendomsskatten legges på selve verdien av husene. Hvis hver husholdning mottar kommunale tjenester til en verdi av kroner 500 og det kommunale budsjett skal balansere, vil myndighetene måtte drive inn kroner 1 000 ved hjelp av eiendomsskatten. Følgelig må skatten utgjøre 1,33 prosent av den samlede eiendomsmasse. Eiendomsskatten for L-huset blir da kroner 333 og for H-huset kroner 667.

Husholdene kan – dersom de finner det lønnsomt – flytte til andre kommuner. Istedet for å bo i en heterogen kommune kan husholdene flytte til homogene kommuner dvs. kommuner hvor alle eiendommer er like store og hvor det kommunale tjenestetilbudet følgelig reflekterer betalingsvilje. Det at husholdene kan flytte medfører at i den heterogene kommunen må de fiskale forskjellene mellom husholdene – dvs. ulik eiendomsskatt kontra likt tjenestetilbud – bli reflektert i husprisene. Det betyr at hvis markedsrenten er 10 prosent, må markedsprisen til H-huset synke med kroner 1 670 [= (667 – 500)/0.1] i den heterogene kommunen sammenlignet med prisen for samme hus i en homogen kommune. På samme vis må et L-hus få en relativ prisoppgang på kroner 1 670 [= (500 – 333)/0.1] i forhold til en kommune bestående av L-hus.

Eksemplet ovenfor illustrerer hva man i litteraturen betegner som perfekt kapitalisering av fiskale forskjeller. Eksemplet har også generalitet i den forstand at hvis grunnarealet i alle kommuner er identisk, vil den totale verdi av eiendommer i en heterogen kommune være lik verdien til eiendomsmassen i en homogen kommune.

De sterke forutsetningene som må innfris for at brukeravgiftssynet skal gjelde, gjør det legitimt å spørre om denne teorien har relevans. Hvis eiendomsskatten er en brukeravgift, burde det være en forholdsvis tett sammenheng mellom eiendomsskattens størrelse og nivået på de kommunale tjenester. I den grad eiendomsskatten påvirker eiendomsprisene i en kommune må det skyldes at verdien av eiendomsskatten overstiger verdien av det kommunale tjenestetilbud. I et viktig empirisk arbeide av Oates (1969) er nettopp en slik sammenheng påvist. Arbeidet til Oates (1969) viser at økte kommunale utgifter (og dermed tjenestetilbud) gir en økning i eiendomsprisene, mens en økning i eiendomsskatten fører til reduserte eiendomspriser. Fra disse funnene kan en trekke konklusjonen at høye eiendomsskatter ikke nødvendigvis reduserer eiendomsprisene hvis skatteprovenyet brukes til kommunal verdiskapning. Kommunen kan altså motvirke de negative effektene av skatten ved å ha et godt tjenestetilbud. Studien til Oates finner dermed at konsumentene tar hensyn til fiskale variabler når de velger bostedskommune. 36 Enkelte økonomer har advart mot å trekke for vidtrekkende konklusjoner av studien til Oates. 37 Deres innvendinger er at en rekke andre forhold også påvirker eiendomsprisene. For eksempel har analyser av eiendomsprisene i California vist at prisene i liten grad påvirkes av kvaliteten og nivået på de kommunale tjenester, men snarere avhenger av generelle trender i tilbudet og etterspørselen etter boliger. 38

4.3.6.6 Brukeravgiftssynet anvendt på norske forhold

Som påpekt ovenfor er der en rekke forutsetninger som må være oppfylt for at en eiendomsskatt skal kunne fungere som en brukeravgift. Disse kan oppsummeres slik:

• Husholdninger og bedrifter må være svært ­mobile.

• Finansieringen av kommunale tjenester må skje kun ved en skatt på eiendom.

• Kommunene må ha administrative muligheter for å regulere størrelsen på tomter og bygg.

Det synes klart at dette er sterke forutsetninger som neppe er tilfredsstilt i Norge. Spesielt synes de reguleringstekniske forutsetningene være vanskelige å etterkomme, samt at der trolige er store politiske problemer knyttet til finansiering av kommunale tjenester ved bruk av kun eiendomsskatt.

Dersom vilkårene for at en eiendomsskatt skal kunne fungere som en brukeravgift ikke er oppfylt, svekkes de gunstige egenskapene til eiendomsskatten. Likevel kan det være slik at en skatt på eiendom i større grad enn andre skatter og avgifter kan bære preg av å være en brukeravgift.

4.3.7 Overskudd fra kommunal forretningsdrift

Utbytte fra kommunale aksjeselskap, eller overskudd fra andre selskapsformer, vil inngå som en del av kommunens frie inntekter. Det er da viktig å påpeke et sentralt forhold: En forutsetning for optimal drift av selskapet og velferdsmaksimering er at bedriftens produksjons- og investeringsbeslutning er separert fra eierens konsum- og sparebeslutning (Fisher-separasjon, se f.eks. Copeland og Weston (1988)). Siden kommunens øvrige inntekter i stor grad er bestemt når Stortinget vedtar statsbudsjettet, og siden det i praksis knytter seg sterke restriksjoner på kommunens muligheter for lånefinansiering (av drift), kan det være fristende for kommunen å knytte budsjettmessige disposisjoner til det kommunale aksjeselskapets utbyttedisposisjoner. Resultatet kan meget lett bli et velferdstap for kommunens innbyggere. Kommunen bør derfor unngå å knytte overskuddsdisposisjoner direkte til finansieringen av den kommunale virksomheten. Poenget er at utbyttepolitikken må være diktert ut fra hva som er en langsiktig optimal finansiering av virksomheten og ikke vice versa.

Spørsmålet om prisingen av de tjenester som en virksomhet leverer på områder der det eksisterer naturlige monopoler har opptatt økonomer i en årrekke. I den grad slik virksomhet genererer avkastning ut over normalavkastningen vil dette kunne knyttes til monopolistisk prising, og forårsake et allokeringstap i konsumentenes tilpasning. Dette gjelder selv om det i prinsippet er kommunens innbyggere som selv disponerer overskuddet fra denne virksomheten. Dette allokeringstapet må i så fall veies opp mot det dødvektstapet som kan knyttes til alternativet, dvs. skattefinansiering av kommunens virksomhet.

I prinsippet kan det offentlige overlate til private å investere i aktiviteter der det genereres en grunnrente for så å beskatte grunnrenten 39 fullt ut uten at dette påvirker tilpasningen. Private aktører vil investere så lenge de på marginen får normalavkastningen (risikojustert) på investert kapital. I praksis vil det være vanskelig for det offentlige å fange inn den fulle grunnrente gjennom skattesystemet, bl.a. fordi det er vanskelig å skille fullstendig mellom egentlig grunnrente og avkastning på sysselsatt kapital, belønning for å ta risiko etc. Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten kan betraktes som et tiltak i lys av dette. Privat informasjon om grunnrenten kan altså tale for offentlig eierskap. Dersom kommunene engasjerer seg forretningsmessig med en slik motivasjon, er det viktig at den kommunale eier stiller krav om at all avkastning på investert kapital tilbakeføres til eieren pluss grunnrente. Dette stiller selvsagt sterke krav til å verdsette sysselsatte innsatsfaktorer. 40 Utbytte ut over det som er forsvarlig i denne sammenheng vil gi uoptimal drift. Men det kan også tenkes at grunnrenten «spises» opp av de ansatte i virksomheten i form av høye lønninger, ekstravagante administrasjonsbygg og andre frynsegoder, eller av leverandører til virksomheten.

Det er også viktig å diskutere den konfliktsituasjon som kan oppstå når bedriftens eiere faktisk er dens viktigste kunder. Dette er den faktiske situasjonen for mye av kommunal forretningsdrift, om det nå dreier seg om virksomhet der det er et naturlig monopol eller der målsettingen er å realisere mest mulig av en grunnrente til beste for kommunens innbyggere. Kommunal strømforsyning er et slikt eksempel. I enkelte kommuner vil det være slik at det lokale elektrisitetsverk prioriterer å levere billig strøm til kommunens innbyggerer fremfor å maksimere overskuddet gjennom å selge strømmen til en best mulig pris i markedet. Et annen utgangspunkt kan vi finne i en slags samvirkemodell, der produktet selges til markedspris i konkurranse med andre virksomheter, men der overskuddet deles av samvirkelagets eiere. Det er flere spørsmål som her må vurderes nærmere. For det første er det et spørsmål om det er praktisk mulig å diskriminere mellom kommunens egne innbyggere og innbyggere i andre kommuner ved konsum av den varen som produseres. Ved kommunal elektrisitetsforsyning vil dette være en overkommelig oppgave. Ved kommunal kinodrift vil det kunne være vanskeligere, med mindre man innførte legitimasjonsordninger eller rabattordninger som vil være vanskelig å benytte for andre enn kommunens egne innbyggere, f.eks. årskort. Kanskje av større betydning enn de eventuelle praktiske problemer er om det faktisk er ønskelig ut fra en omfordelingsmessig og effektivitetsmessig betraktning. Vi må spørre oss om fordelingsvirkningene ved subsidierte priser er slik vi ønsker ut fra hva som er kommunale preferanser. Vi kan for eksempel tenke oss at det er høyinntektsgrupper som har det høyeste strømforbruket, og som derfor får mest utbytte av subsidieringen. Dersom den kommunale eier prioriterte utbytte fremfor lave priser vil det kunne gi inntekter som kan benyttes mer treffsikkert i så måte. Spørsmålet kan også relateres til vår tidligere diskusjon om det er hensiktsmessig ut fra nasjonale målsettinger at kommunen driver fordelingspolitikk. Vi kan også stille spørsmål ved om ikke inntektssystemet burde vært utformet slik at det fanget inn kommuner som har «råd» til å subsidiere sine innbyggere.

Det kan også knyttes effektivitetsmessige betraktninger til dette spørsmålet. Dersom kommunen driver en prispolitikk for virksomheten som kan karakteriseres som monopolistisk, eller pålegger særskilt høye eller lave priser på tjenesten fordi det antas at det er bestemte grupper som benytter seg av tjenesten i utstrakt grad, vil det knytte seg et dødvektstap til produksjonen fordi etterspørselen blir for lav eller for høy i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Igjen kan vi benytte kommunal strømforsyning som et eksempel. Subsidierte priser vil føre til et kommunalt elektrisitetsforbruk som er for høyt sett i forhold til en samfunnsøkonomisk betraktning ut fra hva som er alternativverdien av strømmen, dvs. den verdi strømmen har i sin beste alternative anvendelse. Monopolistisk fastsatte strømpriser eller overføringsstariffer representerer en skjult beskatning av kommunens innbyggere og næringsvirksomhet. Resultatet blir et underoptimalt strømforbruk (økt bruk av mer forurensende energikilder), fraflytting eller flytting av næringsvirksomhet til andre kommuner. Poenget må være at selv om det er bedriftens eiere (innbyggerne) som er bedriftens viktigste kunder, bør det være en målsetting å skille eiernes konsumbeslutning (kommunale budsjetter) fra den kommunale bedriftens produksjonsbeslutninger. Samtidig bør de folkevalgte politiske representanter, og særlig de som sitter i de kommunale bedriftenes styrende organer, være opptatt av å komme frem til en prispolitikk som bidrar til effektiv ressursutnyttelse.

Sett i sammenheng med kommunens finansiering kan det avslutningsvis prinsipielt påpekes at den eneste grunnen til at kommunen skulle basere seg på overskudd fra slik virksomhet som en finansieringskilde, må være at dette er en måte å skaffe kommunale inntekter på som skaper mindre vridninger i husholdningenes tilpasning enn skatter og avgifter.

4.3.8 Kommunalt låneopptak

Formålet med gjeldsfinansiering for sentrale myndigheter vil avvike i forhold til den funksjon det har for kommunale og fylkeskommunale myndigheter. For sentrale myndigheter kan vi grovt sett si at gjeldsopptakets sentrale funksjon er å påvirke etterspørselen i privat sektor slik at økonomien stabiliseres ved et høyt sysselsettingsnivå og med stabile priser. For å stimulere etterspørselen kan myndighetene finne det hensiktsmessig at utgiftene overstiger skatteinntektene og finansiere underskuddet ved å utstede statsobligasjoner. Sentralbanken kan så, i den grad det er nødvendig, kjøpe disse obligasjoner, og derigjennom øke pengemengden som er i omløp. På denne måten kan Finansdepartementet sammen med Norges Bank bestemme omfang og sammensetning av den nasjonale gjeld. På sentral nivå er gjeldsfinansiering således primært et verktøy for å kontrollere aggregert etterspørsel i økonomien og er derigjennom tillagt en konjunkturregulerende oppgave.

På lokalt nivå derimot, spiller gjeldsfinansiering en helt annen rolle. Mens sentrale myndigheter tillegger lånefinansiering en konjunkturregulerende rolle, er lokale myndigheter oppgave å sørge for en produksjon av offentlige tjenester som er i samsvar med innbyggernes preferanser. Og det er i dette perspektivet lokal gjeldsfinansiering må betraktes.

4.3.8.1 Kort om gjeldende regelverk

Kommunalt låneopptak kan i henhold til kommuneloven benyttes til tre formål:

• Kapitalformål;

• Likviditetsformål; og

• Dekke underskudd på årsregnskapet.

Som hovedregel kan det bare tas opp lån til kapitalformål eller til konvertering av eldre gjeld. 41 Dette er en begrensing som ikke utelukker lån brukt til innskudd i form av eierandel i anlegg eller selskap hvor formålet med dette er å ivareta kommunale eller fylkeskommunale interesser i tiltaket eller virksomheten. I utgangspunkt kan kommunen og fylkeskommunen ikke formelt kunne svekke sin formuesstilling ved å oppta lån til drift. Det vil imidlertid ofte kunne være slik at kommunens investeringer er av så spesiell art at investeringens kostnad svarer til dens markedsmessige verdi. Kommunen kan også oppta lån til likviditetsformål, men det stilles da krav om at slike lån må være gjort opp innen avslutningen av kommunens regnskap for det budsjettåret da lånet ble tatt opp. En løpende kassakreditt må således gjøres opp ved hver regnskapsavslutning. I tillegg til de to formålene som er angitt over, er det adgang til å oppta lån for å dekke underskudd på årsregnskapet. Dersom et slikt underskudd etter økonomiplanen skal dekkes over flere år, kan altså motsvarende lån tilbakebetales over samme tidsrom. I praksis vil det si maksimalt i løpet av de tre første årene etter det år da regnskapet legges frem.

Et annet sentralt forhold er at det for kommunale lån og garantistillelse kreves statlig godkjenning. Denne godkjenningsmyndigheten forutsettes imidlertid bare benyttet til å ivareta hensynet til en forsvarlig økonomisk drift i kommunen eller fylkeskommunen. Staten skal ikke bruke sin godkjenningsmyndighet overfor kommunene og fylkeskommunene til å ivareta generelle makroøkonomiske hensyn eller et ønske om å påvirke en beslutning i en konkret sak av andre grunner. De statlige myndigheter har da også vært og er gjennomgående svært tilbakeholdne med å gripe inn også overfor denne type økonomiske transaksjoner.

4.3.8.2 Kommunalt låneopptak i forhold til kommunens finansiering

Bernt, Overå og Hove (1994) peker på at dersom ulike tiltak og utgifter finansieres ved låneopptak, innebærer dette at utgiftene veltes over på kommende kommune­styrer og fylkesting, og at dette skaper en åpenbar risiko for uansvarlige disposisjoner. I motsetning til aksjonærene i et aksjeselskap vil ikke kommunestyret eller fylkestingsmedlemmene selv måtte ta tapet hvis det foretas uansvarlige disposisjoner som undergraver den lokale økonomien. Det er kommunen eller fylkets innbyggere som må betale regningen, i form av høyere skatter eller avgifter hvis det skulle være rom for dette, og ellers i form av redusert ytelsesnivå, eventuelt ned mot og i praksis ofte under de rettslige minstekrav som gjelder på vedkommende område.

Med det omfang den kommunale og fylkeskommunale virksomheten har i Norge, og med de store og ressurskrevende oppgaver som er lagt til lavere forvaltningsnivåer, er det imidlertid verken praktisk eller hensiktsmessig med et forbud mot låneopptak. Det er flere grunner til dette.

Som det ble pekt på innledningsvis i dette avsnittet, er det en grunnleggende asymmetri mellom låneopptakets rolle på statlig og på kommunal og fylkes­kommunal hånd. Siden obligasjoner utstedt av sentrale myndigheter i stor grad holdes av innbyggerne i landet, vil dette på en måte være en form for intern gjeld; utstedelse av slik gjeld vil ikke i utgangspunktet medvirke til å flytte gjeldsbyrden til fremtidige generasjoner. Fremtidige innbyggere vil riktignok betale tilbake gjelden, men de vil også motta betalingen. 42 I motsetning til dette vil lokalt gjeldsopptak typisk motsvares av en fordring som innbyggerne i andre deler av landet sitter på. Lokal gjeld vil således være et eksternt gjeldsopptak og derigjennom føre til en fremtidig kontantstrøm fra innbyggerne i kommunen til innbyggerne i andre kommuner. Dette medfører at bruk av lånefinansiering lokalt vil påføre en reell byrde på fremtidige innbyggere. Gjeldsopptak blir en form for utsatt skatt der også «dødvektstapet» veltes over på fremtiden.

Det konvensjonelle synet på kommunalt låneopptak er at dette benyttes til kapitalformål, dvs. å finansiere investeringer. Gjennom å skape en ekstern gjeld for å dekke kapitalkostnadene ved en investering plasseres noe av byrden på fremtidige innbyggere som vil dra nytte av investeringen. 43 Langsiktige investeringsprogram er karakterisert ved per store kapitalutlegg initielt og en nytteverdi som er spredt over mange påfølgende år. For eksempel skriver Bernt, Overåog Hove (1994) at:

«Hovedsynspunktet må være at låneopptak skal tjene som et utgiftsfordelende virkemiddel. Vi skal unngå at store «engangsutgifter» må belastes et enkelt budsjettår, og i stedet fordele disse utgiftene over et større eller mindre antall av de år hvor gjenstanden tjener sitt formål»(side 472).

Investering i et nytt kloakk-system er et eksempel på et prosjekt som krever store investeringsutlegg og som kan forventes å være til nytte i mange år fremover. Det betyr igjen at det ikke bare er dagens innbyggere i kommunen som kan nyttiggjøre seg tjenestene, men også fremtidige innbyggere vil dra nytte av de tjenester som prosjektet yter. Da kan det synes rimelig at også de fremtidige innbyggerne i kommunen er med på å dele investeringskostnadene, det vil si at det skjer en form for konsumglatting over tid. Låneopptaket blir da en metode til å spre betalingene for prosjektet ut over levetiden slik at det blir et bedre samsvar mellom kontantstrømmer og ytelser fra prosjektet. Det kan imidlertid være hensiktsmessig å se litt nærmere på denne konvensjonelle måten å betrakte kommunalt låneopptak på. Vi kan da utgangspunkt i en modell for lokal finansiering karakterisert av mobile husholdninger. Vi kan anta at vi har en Tiebout-type økonomi der husholdningene kan flytte kostnadsfritt rundt i respons på fiskale og tjenestemessige forskjeller. I likevekt vil dette innebære at fiskale fortrinn i en kommune vil kapitaliseres i form av høyere lokale eiendomsverdier. I dette rammeverket kan vi se på to nabo-kommuner på en øy. Kommunene er like i alle henseende, og de bestemmer seg i fellesskap for å investere i en bro over til fastlandet. Kostnadene deles likt, men den ene kommunen (kommune Nord) bestemmer seg for å ta kostnadene over det løpende budsjettet (f.eks. økte skatter dette ene året), mens den andre (kommune Syd) bestemmer seg for å lånefinansiere investeringen slik at betalingen spres over broens antatte levetid. Ved enden av året står broen ferdig, og den antatte nytteverdien vil være lik for de to kommunene. Det vil si at nytteverdien av broen kapitaliseres likt i eiendomsverdiene i de to kommunene. Imidlertid er kostnadene fullt ut betalt i kommune Nord, mens innbyggerne i kommune Syd vil ha en fremtidig skatteforpliktelse hengende over seg knyttet til gjeldsopptaket. Hvis vi sammenligner innbyggerne i de to kommunene ser vi at befolkningen i kommune Nord har den samme verdien fra strømmen av tjenester fra broen som innbyggerne i kommune Syd, men de har ingen korresponderende skatteforpliktelse. I denne friksjonsløse økonomien skulle vi forvente en kapitalisering av denne forpliktelsen på samme måte som nyttestrømmen. Således vil verdien av et typisk hus i kommune Nord overstige verdien av et tilsvarende hus i kommune Syd med den diskonterte verdien av den fremtidige skatteforpliktelsen for husholdningen i kommune Syd.

Mens innbyggerne i kommune Nord vil måtte betale sin andel av investeringen umiddelbart, vil innbyggerne i kommune Syd oppleve et tilsvarende umiddelbart fall i eindomsverdiene relativt til innbyggerne i kommune Nord. Innbyggerne i begge kommunene får den samme kompensasjon for bruksverdien av broen i eiendomsprisene. Dersom husholdningene har fri tilgang til kapitalmarkedene og til samme rentenivå som det kommunen eller fylkeskommunen står overfor, er det helt likegyldig for innbyggerne om kommunen benytter seg av gjeld eller skatter for å finansiere et investeringsprosjekt. Dette er et eksempel på såkalt Ricardiansk ekvivalens. Vi kan f.eks. tenke oss at en innbygger i kommune Nord ønsket å utsette skattetrykket knyttet til investeringen. Vedkommende kan da ta opp et lån (utstede en obligasjon) for å finansiere de økte skattene dette året og betale ned lånet over de følgende år og derigjennom skape en finansiell stilling som er lik den innbyggeren i kommune Syd står overfor. På samme vis kan en innbygger i kommune Syd, og som ønsker å ta belastningen med investeringen i investeringsåret, kjøpe obligasjonen. Pengestrømmen fra obligasjonen vil da akkurat dekke de fremtidige skattebetalingene.

Det synes derfor klart at kapitaliseringsprosessen ved gjeldsfinansiering ikke vil tillate at kostnader kan skiftes over til fremtidige innbyggere relativt til skattefinansiering. På sikt vil (faktiske eller implisitte) leiepriser i kommune Nord øke slik at de reflekterer nytteverdien av broen. Leieprisene i kommune Syd vil også reflektere nytteverdien. Slikt sett vil det, uansett finansieringsform, ha blitt introdusert en form for brukerbetaling av broen i begge kommunene.

Hva er så igjen av det konvensjonelle synet på gjeldsfinansieringens rolle med hensyn til å få et «rimelig» betalingsmønster, og som er knyttet til prosjektets nyttestrøm, i forhold til andre finansieringsformer? For å svare på dette kan vi se på forutsetningene til resonnementet fremført over. For det første er det antatt tilstrekkelig mobilitet blant husholdningene til at fiskale differanser mellom kommuner kapitaliseres i lokale eiendomsverdier. For det andre antas det kostnadsfri tilgang til kapitalmarkedene til samme rentesats både for husholdningene og for kommunen. Dersom fiskale forskjeller mellom kommuner ikke kapitaliseres, vil umiddelbar skattefinansiering legge en større del av byrden med å finansiere prosjektet på dagens innbyggere, mens mye av nytteverdien vil falle på fremtidige innbyggere. Dersom slik kapitalisering ikke skjer, synes det altså som om noe av argumentet for gjeldsfinansiering fortsatt er gyldig. Også antagelsen om tilgang til kapitalmarkedene til én enkelt rentesats er en ganske grov forenkling. I utgangspunktet kan lokale myndigheter låne til en før skatt kapitalkostnad under det private husholdninger kan håpe på. Det kan også være betydelig motvilje hos enkelte til å oppta lån på personlig hånd. Sammen med transaksjonskostnader kan det implisere at i den grad innbyggerne ønsker å spre betalingen ut over tid kan det være en reell gevinst med låneopptak på kommunal hånd. På den annen side er kapitalinntekter og -kostnader på husholdningenes hånd fradragsberettiget i skattegrunnlaget, noe som medfører en lavere etter skatt kapitalkostnad på husholdningenes hånd. Det må også være en forutsetning at det kommunale låneopptaket er lite i den «store sammenhengen», dvs. at ikke rentenivået endres slik at det oppstår crowding-out effekter i forhold til private investeringer.

I forhold til det å minimere skattefluktuasjoner kan det imidlertid være en viss fordel ved kommunalt låneopptak, dvs. for å minimere det (Musgrave (1959), side 567) kaller skattefriksjoner. Siden store ikke-­periodiske utgifter knyttet til investeringsprosjekter kan være en kilde til betydelig usikkerhet i utgiftsnivået kan det å basere seg kun på skatteinntekter medføre betydelig fluktuasjon over tid i skattesatser. Ved å benytte gjeldsfinansiering kan kommunen unngå disse fluktuasjonene ved å spre betalingen ut over tid. Lån er således bedre enn økte skatter og avgifter for å finansiere et kortvarig lokalt budsjettunderskudd. Dette kan knyttes til en effektivitetsbetraktning. Generelt er det bedre med to små skatter enn én stor siden dette vil redusere effektivitetstapet. Fra et effektivitetssynspunkt er det således bedre med et gjeldsfinansiert periodisk offentlig underskudd enn et skattefinansiert – skattenivået bør jevnes ut over tid (Barro (1979)).

Dette fører oss til det som kanskje, ut fra en svært pragmatisk synsvinkel, er den mest overbevisende grunnen for at kommunen i stor grad bør basere seg på å lånefinansiere større investeringer: for mange gode prosjekter er låneopptak den eneste og mest praktiske måten å skaffe de nødvendige midler til investeringen. Investeringer i bygninger og anlegg vil typisk medføre store kostnader som må dekkes inn over kort tid. Av denne grunn er det ofte svært vanskelig å dekke inn kostnaden over de løpende inntekter. Dette er typisk ikke bare for offentlig sektor. Dersom et prosjekt klart er i det offentliges interesse (dvs. verdien av de fremtidige ytelsene overtiger kostnadene), bør det ikke legges til side, for eksempel på grunn av formelle begrensninger på kommunalt låneopptak. Heller enn å frata både dagens og fremtidige innbyggere i kommunen verdifulle offentlige ytelser bør kommunale myndigheter benytte seg av lån for å finansiere investeringen. Dersom lokale myndigheter forhindres fra låneopptak kan man risikere at mange ønskelige prosjekter (i samfunnsøkonomisk forstand) simpelthen ikke blir gjennomført på grunn av begrensninger knyttet til det løpende skatteinntektsnivå. En sterk motvilje mot kommunalt låneopptak, eller juridiske hindringer for dette, kan således øke sannsynligheten for at potensielt nyttige prosjekter ikke gjennomføres på grunn av den belastning som det legger på de løpende inntekter.

Diskusjonen over peker derfor i retning av at gjeld sammen med skattefinansiering bør være en integrert del av lokal finansiering, men det kan være på sin plass å peke på at det er en anerkjent økonomisk leveregel at langsiktig gjeld bør finansiere langsiktige plasseringer. Dette vil i det lange løp sikre størst økonomisk handlefrihet. Videre; Bernt, Overå og Hove (1994) skriver at:

«Låneopptak ... skal ikke tjene som virkemiddel til å velte utgiftene ved dagens virksomhet over på morgendagens kommunestyrer og fylkesting».(side 472).

Til grunn for enhver investeringsbeslutning – og hvordan denne skal finansieres – må det foreligge en kost-nytte vurdering. Det kan imidlertid være tilfeller der den politiske majoritet faller for fristelsen til å lånefinansiere populære tiltak for å sikre gjenvalg – nytteverdien overdrives i forhold til kostnadene. Man kan hevde at på et tidspunkt må politikerne stå til rette for sine beslutninger overfor velgerne. Ofte vil dette imidlertid være et fremtidig kommunestyre eller fylkesting, og det å stå til rette innebærer kun verbal politisk skyldfordeling. Det kan derfor synes rimelig å opprettholde visse kontroll- og godkjenningsmekanismer på linje med det vi kjenner i dag i tillegg, muligens, til sterkere krav til politikerne om å synliggjøre prosjektets «fortreffelighet» (dvs. lønnsomhet) overfor innbyggerne. Den andre advarselen kan knyttes til en historisk påminnelse om konkursrisiko. De kommuner som av forskjellige grunner ikke hadde noen gjeldsbyrde av betydning, behersket inntektssvikten etter konjunkturomslaget i 1920 vesentlig bedre enn kommuner med stor gjeldsbyrde. På en ganske annen måte enn sistnevnte kunne de regulere sitt utgiftsbudsjett i takt med inntektsnedgangen. Kristiansund var den første, men langt fra den siste kommune som kom i vanskeligheter fra årsskiftet 1920/21 av. Fellestrekket for alle disse kriserammede kommuner var den ytterst sårbare stilling de sto i som en følge av for stor og for kortsiktig gjeld. Kristiansund hadde forbygget seg på sitt kraftverk, og, i løpet av fem år, åttedoblet sin gjeld – fra 2,5 millioner til mer enn 22 millioner kroner. Kommunen måtte anmode statlige myndigheter om bistand. Myndighetenes analyse av kommunens problemer konkluderte med en påpekning av tre hovedproblemer (se f.eks. Myhren (1977)):

• For det første var det igangsatt en rekke ekstraordinære tiltak som hadde krevd lånemidler av et omfang som langt oversteg kommunens økonomiske evne.

• For det andre kritiserte man kommunen for at den i de «gode år» ikke bare hadde forbrukt alle sine inntekter uten å legge opp fonds, men at man også hadde gitt bevilgninger utenfor budsjett uten å ha noen motpost i tilsvarende inntekter.

• Endelig hadde byens myndigheter forutsatt at stigningen i de gode år ville forutsette og lagt dette til grunn som en avgjørende premiss for den økonomiske forvaltning.

Noen vil sikkert hevde at myndighetene her burde ha sett byens problemer også i forhold til konjunkturomslaget, og at problemene i betydelig grad bare var en del av et større mønster for offentlig adferd i økonomiske forhold på den tiden. Ikke desto mindre ligger det betydelig innsikt i dette historiske tilbakeblikket. Også innenfor finansteori er det et velkjent resultat at konkursrisiko og konkurskostnader taler til fordel for egenkapitalfinansiering fordi høy egenkapitalandel reduserer konkurssannsynligheten. Det samme forholdet – og historisk erfaring – skulle således tale for en viss kommunal tilbakeholdenhet med hensyn til lånefinansiering og med hensyn til overdreven optimisme hva angår nivået på fremtidige kommunale inntekter. Så er det da også innført et forsvarlighets­kriterium i kommunelovens § 50, nr. 4; kommunens samlede gjeldsbyrde må ikke være større enn det som er forsvarlig ut fra balansen i årsbudsjettet og økonomiplanen. Videre kreves det statlig godkjenning for kommunalt låneopptak. Et flertall i kommunelovutvalget foreslo at den tidligere ordning med statlig godkjennelse av kommunale låneopptak skulle opphøre, men Kommunal- og arbeidsdepartementet fant å ville foreslå for Stortinget at det fortsatt skulle være en betingelse for kommuners opptak av lån at låneopptaket ble godkjent. Således kreves det for kommunale lån og garantistillelse fortsatt statlig godkjenning.

Avslutningsvis vil vi peke på et reguleringsmessig aspekt ved lånefinansiering. Ut fra en konjunkturpolitisk synsvinkel kan sentrale myndigheter ha behov for å styre utgiftsnivået i kommunene, f.eks. gjennom overføringene eller gjennom å fastsette nivå på lokale skatter. Dersom lokale myndigheter finansierer en økning i lokale offentlige budsjetter gjennom å øke lokale skatter er det konjunkturpolitiske argumentet for å overstyre dette sentralt svakt. Dette fordi lokal offentlig utgiftsvekst vil motsvares av lokal privat utgiftsreduksjon. Men dersom lokale myndigheter finansierer utgiftsveksten gjennom eksternt låneopptak er det fra et konjunkturpolitisk synsvinkel et sterkere argument for å styre dette (se f.eks. King (1988)).

4.3.8.3 Vurdering av leasing

Leie av driftsmidler har vært benyttet i privat sektor som et alternativ til egen eie i en rekke år. Den senere tid har dette alternativet fått sterk oppmerksomhet også i forhold til offentlig sektor. For eksempel har private aktører tilbudt et utleie-sykehus til Østfold fylkeskommune. I leieavtalen inngår både bygg med utstyr, matservering, vask, renhold og pasienthotell. Tanken er at driftsansvaret fortsatt påligger fylkes­kommunen. En representant for utleierne påpeker at modellen innebærer at det er «private investorer som finansierer sykehusutbyggingen, mens det offentlige skal ha den fulle styringen av virksomheten». 44 I Bergen vurderer kommunen å finansiere en ny ungdomsskole etter samme modell; private aktører planlegger, oppfører, finansierer, driver og vedlikeholder skolen. 45 Leasing benevnes i engelskspråklig litteratur også som «off-balance sheet financing», men er ellers ekvivalent med et låneopptak – et initielt låneopptak konverteres til en serie med faste leiebetalinger. Aksjeanalytikere har lært seg til å gjennomskue slike forhold, og det stilles krav om at bedriften skal opplyse også om slike finansielle forpliktelser i årsmeldingen. Dette er vel grunn til å tro at Fylkesmennene, med sitt delegerte ansvar for å godkjenne kommunalt låneopptak, også vil ha et spesielt øye på denne kommunale finansieringsformen.

Leasing kan ifølge Brealey og Myers (1991) defineres som en leieavtale som varer i ett år eller mer, og som medfører en serie faste betalinger. Det er vanlig å skille mellom avtaler med salg og tilbake-leasing («sale-and-lease-back»), samt operasjonell og finansiell leasing. Salg og tilbake-leasing innebærer at selskapet som eier eiendelen selger dette, og samtidig leaser det tilbake for en gitt periode, ofte med en avsluttende gjenkjøpsavtale. Operasjonell leasing vil vanligvis være kortvarige leasingavtaler hvor leietaker har rett til å kansellere leasingavtalen i leieperioden. I tillegg vil normalt utleier ha ansvar for vedlikehold. Vurdering av slike avtaler er vanligvis relativt komplisert fordi leieavtalen kan oppfattes som en amerikansk salgs-opsjon, se f.eks. Copelandog Weston (1988). Ved finansiell leasing er leasingavtalen mer å sammenligne med ordinær gjeldsfinansiering. Leasingavtalen vil typisk gjelde for mesteparten av driftsmidlets økonomiske levetid og kan bare brytes ved at utleier blir kompensert for tap. Leietaker står i de fleste avtaler for vedlikehold og forsikring.

Hvorfor skulle så kommunen foretrekke leasing fremfor å eie driftsmidler? La oss tenke oss at kommunen står foran en beslutning om å eie eller å lease en ungdomsskole. I er investeringsutgiften for skolen, D er driftsutgiftene for skolen, R er nåverdien av før-skatt restverdi R_N i år N, og L er nåverdi av før-skatt leiebetalinger ( L_t er årlig leiebetaling). En finansiell leasing kan som nevnt betraktes som et substitutt for ordinær gjeldsfinansiering av ungdomsskolen (se f.eks. Nunnally, Plath og Johns (1991)). Diskonteringsrenten r^p for den private part i disse beregningene vil da være den lik lånerente r etter ordinær selskapsskatt t _c, mens den for den offentlige part vil være lik en før skatt lånerente r^o.

(1)

Vi antar her at det ikke er noen usikkerhet knyttet til størrelsen på de ulike variablene. Heller ikke er det noen usikkerhet med hensyn på perioden leieforholdet omfatter. I den grad det skulle være et ønske om oppsigelighet fra den ene eller annen part, vil kostnaden/verdien ved en slik opsjon være reflektert i leieprisen. Vi vil så introduserer følgende effektive 46 skattesatser for utleier, under forutsetning av at utleier er i skatteposisjon

τ_I = Effektiv skatt på investeringer

τ _c = Effektiv skatt på leieinntekt og driftskostnader (= 28%)

τ _R = Effektiv skatt på restverdi

Dersom kommunen velger å leie, vil utleiers kontantsstrøm være gitt ved:

(2)

det vil si at utleier pådrar seg en etter-skatt investeringsutgift og de årlige driftsutgifter, men får en årlig leieinntekt og restverdien av skolen når utleieperioden er over. Nåverdien av kommunens differanse-kontantstrømmer fra leie fremfor å eie er:

(3)

Her ser vi at kommunen sparer investeringskostnaden og de årlige driftskostnader, men pådrar seg en årlig leiekostnad i tillegg til at restverdien av skolen tapes. Siden kommunen ikke er skattepliktig inngår ikke skattemessige forhold i dette uttrykket.

Det er en del sentrale forhold som vi kan merke oss ved disse uttrykkene. For det første vil «break-even» leie i et kompetitivt marked fastsettes slik at NV_p=0. Dersom markedet ikke er kompetitivt vil dette kunne resultere i en årlig leiepris som gir mer enn normalavkastningen for utleier. Dette vil selvsagt ikke tale til fordel for leiealternativet for kommunen. For det andre fastsettes den årlige leie basert på en etter skatt rente r^p. Vi kan tenke oss at kommunen i utgangspunktet er i stand til å skaffe en finansiering til en rente r^o som er lavere enn de private utleiernes før skatt rente r. Etter skatt renten vil imidlertid kunne bli lavere, noe som vil reflekteres i en leiepris som er lavere enn kommunens implisitte leiepris. Her er det imidlertid viktig å se de ulike offentlige budsjetter i sammenheng. Den lavere effektive finanskostnaden for de private utleiere vil reflekteres i lavere skatteinntekter for kommunen, fylket og staten. Den kan være at kommunen allikevel ser en gevinst i dette, men for samfunnet totalt sett vil den være illusorisk. Den samme argumentasjonen gjelder i forhold til utslag knyttet til differanser mellom den effektive skatt på investering, restverdi, driftskostnader og leieinntekt – det er ingen realøkonomiske gevinster å hente her.

De andre variablene som kan påvirke vurderingen er de årlige driftskostnader og skolens restverdi. Dersom den private utleier er i stand til å vedlikeholde skolen mer kostnadseffektivt enn kommunen vil dette igjen kunne resultere i en leiepris som er lavere enn kommunens implisitte leiepris og tale til fordel for leiealternativet i en isolert betraktning. Et annet forhold er at det lett kan være stordriftsfordeler i vedlikehold av offentlige bygninger. Dersom kommunen er i stand til å realisere slike fordeler i motsetning til en privat aktør som kun er ansvarlig for et fåtall skoler, vil dette tale for eie-alternativet, eller i hvert fall et offentlig vedlikeholdsansvar. På den annen side kan det være at vedlikehold av offentlige bygninger lett taper i kampen om å bli prioritert på offentlige budsjetter. Dette er ikke et ukjent fenomen. Dette kan føre til en besparelse ved kommunalt eie i første omgang, men vil reflekteres i lavere restverdi i neste omgang. Privat eie kan således betraktes som en måte å beskytte eiendomsmassen fra forfall som en konsekvens av varierende prioriteringer over tid siden drifts- og vedlikeholdskostnader inngår som en del av den årlige, faste leiebetalingen. Dette resonnementet forutsetter at de private aktørene ikke prioriterer en kortsiktig gevinst ved å la eiendomsmassen forfalle. Hva angår det initielle investeringsbeløpet kan det selvsagt være at private aktører er flinkere og mer effektive til å prosjektere og styre ubyggingen, men totalt sett synes det rimelig å tro at det ikke vil være store forskjeller i selve investeringsbeløpet om kommunen eller private som står for investeringen. Alt i alt er det en del forhold som gjør at kommunesektoren bør være forsiktig med hensyn til å tro at det er store gevinster knyttet til å leie fremfor å eie driftsmidler. Det er viktig å huske på at å leie driftsmidler er ekvivalent med å lånefinansiere investeringen. Det kan imidlertid være forhold, særlig knyttet til driftseffektivitet, som kan gi realøkonomiske gevinster ved en utradisjonell arbeidsdeling.

4.3.9 Reguleringsmessige sider ved kommunale overføringer

De fleste vil nok forbinde overføringene med en målsetting om inntekts- og kostnadsutjevning mellom kommuner, dvs. som en del av omfordelingspolitikken. Et annet perspektiv er overføringer som et statlig kontrollmiddel overfor kommunene, f.eks. som en del av konjunkturpolitikken , distriktspolitikken og som et reguleringsinstrument. Uansett hvilket syn man legger på målsettingen med overføringene blir det viktig å undersøke hvilke incentivmekanismer som et gitt overføringssystem fører til, f.eks. om det reduserer kommunens handlefrihet og derigjennom pasifiserer kommunen i sine forsøk på å finne egne inntektskilder eller å effektivisere driften – det vil si at det skapes en form for overføringsavhengighet.

Utformingen av overføringssystemet er grundig drøftet gjennom Rattsø-utvalgets arbeid NOU (1996). Vi vil derfor ikke diskutere utformingen av overføringsystemet som sådan, men heller konsentrere oss et par poeng av mer generell art, og da knyttet til det forhold at overføringene utgjør en vesentlig del av det kommunale inntektsgrunnlag. Vi kan her skille mellom en betraktning på mikro- og på makronivå. På mikronivå vil vi hevde at systemet må være forutsigbart. Spørsmålet om myndighetenes evne og vilje til å binde seg til en fast politikk er relevant i en rekke forhold innen økonomisk politikk, og er drøftet i Osmundsen og Sunnevåg (1996). Spesielt viktig er denne problemstillingen i forbindelse med næringslivets langsiktige rammebetingelser. Men den er også relevant i forhold til kommunenes «arbeidsbetingelser». Det er et velkjent forhold i et demokratisk samfunn at ett Storting ikke kan binde opp det neste. Men også en og samme regjering kan finne det for godt å endre «spillereglene» innenfor sin regjeringsperiode. Dette kan føre til det som benevnes som en dynamiske inkonsistent politikk. En slik politikk kan og påvirke kommunenes evne og vilje til langsiktig planlegging på en uheldig måte. Betydningen av stabile og forutsigbare rammebetingelse må derfor understrekes både i en privat og i en kommunal sammenheng. Med stabile rammebetingelser menes imidlertid ikke at disse ikke kan endres over tid, men at det må være avtalt på forhånd når rammebetingelsene kan endres og hva som er kriteriene for endring. En opportunistisk politikk der staten trekker inn kommunale (ekstra) inntekter ut over det som følger av inntektssystemet vil for det første oppfattes som urimelig. For det andre vil det kunne introdusere en asymmetri med effektivitetsmessige konsekvenser dersom ikke det motsatte skjer ved et inntektsbortfall.

På makronivå vil inntektssystemet også inngå som en del av regjeringens konjunkturpolitiske redskaper. For eksempel vil sterk vekst i skatteinntektene som følge av økt økonomisk vekst og mindre ledighet, lett kunne føre til inflasjonsproblemer dersom den offentlige – statlige såvel som den kommunale – utgiftsveksten ikke begrenses. En slik betraktningsmåte synes å bli bekreftet av statsbudsjettet for 1997: Her anslås kommunesektorens skatteinntekter for 1996 til å bli 2,5 milliarder kroner høyere enn det som var opprinnelig anslått. I følge statsbudsjettet for 1997 vil kommunesektoren få beholde merskatteinntektene i 1996, men de videreføres ikke i 1997. Det fremgår av statsbudsjettet for 1997 at for å videreføre skatteinntektene for kommunesektoren på uendret realnivå i 1997, så reduseres det kommunale skattøret for personlige skatteytere med 0,75 prosentpoeng til 11 prosent, mens skattøret for bedrifter reduseres med 0,75 prosentpoeng til 4,75 prosent. Det fylkeskommunale skattøret vil også bli redusert. Men på makronivå vil inntektssystemet også inngå som en del av en «Robin Hood» politikk. Regjeringens uttalte begrunnelse for å redusere satsene for de kommunale og fylkeskommunale skattørene er nettopp for å unngå for stor nedgang i rammetilskuddet og å sikre god fordeling kommunene i mellom. Vi kan her skille mellom en situasjon med generell vekst og en situasjon der det blir større spredning i skatteinntektene. Dersom kommunesektoren opplever en generell vekst i skattenivået vil en gjennomsnittsbetraktning tilsi at de rike kommuner overfører en viss andel av veksten til de fattige for å bringe disse opp til et gjennomsnitt. For eksempel; dersom den fattige kommunen i utgangspunktet har skatteinntekter på 5 millioner kroner, mens den rike har skatteinntekter på 15 millioner, skulle inntektsutjevning tilsi en overføring fra den rike til den fattige på 5 millioner. Dersom vi antar at skatteinntektene øker med 10 prosent, vil dette tilsi at overføringen fra fattig til rik øker fra 5 til 5,5 millioner, dvs. at den rike kommunen får beholde 1 million kroner av inntektsveksten. Dersom det blir større spredning i skatteinntektene, vil ikke dette nødvendigvis være tilfelle. La oss tenke oss at den rike kommunen blir rikere, og den fattige fattigere. Den rike kommunens inntekter er nå økt til 17 millioner, mens den fattige kommunens skatteinntekter er tilsvarende redusert til 3 millioner kroner. Snittet er fortsatt på 10, dvs. at den rike kommunen må overføre hele sin vekst til den fattige kommunen. Det kan her bemerkes at argumentet for inntektsutjevning er sterkere jo større spredningen er. Et annet forhold, og som er nært tilknyttet konsistensspørsmålet, er at systemet ikke må være utformet – eller praktiseres – slik at det påvirker kommunenes incentiver til å utnytte det kommunale skattegrunnlag optimalt. For eksempel; dersom kommunene gjennom overføringssystemet garanteres en (andel av) nasjonal gjennomsnitts skatteinntekt, kan dette kunne gi et disincentiv til å introdusere nytte-baserte skatter, til tross for at dette vil kunne gi en effektivitetsgevinst i kommunal tjenesteproduksjon og -etterspørsel, og føre til mindre effektivitetstap i bruken enn det en får ved generell beskatning.

Et spørsmål som kunne vært drøftet nærmere i denne forbindelse er om det er mest hensiktsmessig at overføringssystemet baseres på realiserte skatteinntekter, eller om det er skattepotensialet som bør utgjøre grunnlaget for inntektsutjevningen (se f.eks. C. E. McLure og Mieszkowski (1983)). Dersom kommunene har liten frihet til å fastsette skattenivå er dette et mindre interessant emne enn om kommunen f.eks. kan fastsette om, og i hvilken grad, den vil benytte seg av eiendomskatt.

Dette spørsmålet kan også knyttes til hvilke (faktiske eller potensielle) inntektskilder utjevningen skal omfatte (utbytte fra kommunal forretningsdrift, brukerbetaling etc.). For eksempel er det i den kanadiske helselovgivning slik at overføringene til provinsene reduseres med et beløp tilsvarende det som trekkes inn gjennom brukerbetaling for lege- og tannlege­tjenester pluss det som kreves inn av brukerbetaling ved helsetjenester som omfattes av forsikringsordninger (se Boadway (1992)). Grunnen til dette er at man frykter at ulike provinser med godt brukerbetalingspotensiale ellers vil kunne benytte seg av brukerbetaling for å konkurrere bedre om knappe ressurser som helsepersonell. Dersom inntekter fra brukerbetaling skal inngå som et element i inntektssystemet, bør det skilles mellom betaling for å produsere tjenesten og betaling ut over kostnaden ved å produsere tjenesten. Videre bør det tas hensyn til den delen av tjenesten som allerede er finansiert via ulike former for overføringer. For eksempel, dersom det koster 100 kroner å produsere en gitt tjeneste, 50 prosent er finansiert via øremerket tilskudd, og brukerbetalingen er på 70 kroner, så bør overføringene reduseres med 20 kroner. Dersom utbytte fra kommunal forretningsdrift skal inkluderes er det viktig å skille mellom utbytte som er en del av normalavkastning på investert kapital, og det som er avkastning ut over dette. Kun det siste bør får innvirkning på overføringenes størrelse.

Videre bør spørsmålet om hvilke inntektskilder utjevningen skal omfatte inneholde en vurdering av hvilke konsekvenser det får for utformingen at kommunen har eksklusiv informasjon om lokale beskatningsmuligheter. Dette siste er et problem som har en klar parallell til det problemet myndighetene har ved utformingen av en optimal inntektsskatt. Problemet med å utforme en lump-sum skatt – en skatt uten incentivvirkninger – er at myndighetene ikke har tilstrekkelig informasjon til å definere en tilpasningsmessig nøytral skattebase. Problemet med inntektsskatten er at den til dels er lagt på et grunnlag som er bestemt av individets tilpasning, men myndighetene kan ikke avgjøre hva som er bestemt av individets tilpasning og hva som er bestemt av ytre forhold. Utfordringen som myndighetene da står overfor er om der er mulig å introdusere incentivmekanismer (selv-seleksjonsmekanismer) der skattyterne gis et valg mellom ulike skattepakker slik at de med høyest inntektspotensiale avslører seg gjennom de valg de gjør. Parallellen til kommunal sektor er klar; den enkelte kommune har eksklusiv infomasjon om eget skattepotensiale. Myndighetene ønsker ikke overføringer til «rike» kommuner med stort beskatningspotensiale, men som av forskjellige grunner fremstår som «fattige».

Myndighetene skulle derfor ønske å utforme et overføringsssystem som får kommunen til å avsløre sitt egentlige skattepotensiale. Det ville innebære at kommunene kunne velge mellom ulike overføringssystemer. Et annet reguleringsrelevant tema er om overføringssystemet skal utformes slik at det påvirker kommunens produksjonseffektivitet. Spørsmålet har en klar parallell til helsesektoren, der stykkprisfinansiering er et «hett» tema. Her bør det for det første skilles mellom øremerkede overføringer og rammetilskudd. Ved øremerkede overføringer kan det være fornuftig at det stilles krav om produksjonseffektivitet som en betingelse for overføringens størrelse, særlig siden kommunesektoren her utfører en oppgave på vegne av staten. Hvordan dette kan løses i praksis er et omfattende og komplekst spørsmål, særlig når det dreier seg om sektorer eller tjenester der det er vanskelig å måle produktivitet og kvalitet på utførte tjenester (jf. Hagen (1992a)). Med hensyn til rammefinansieringsdelen blir det vanskeligere å stille slike krav fordi denne delen av tilskuddet til dels går til kommunale aktivitetsområder som kommunen selv har vedtatt at den skal finansiere. Derfor bør det være opp til lokal politisk kontroll og lokalt vedtatte incentivmekanismer å sørge for produksjonseffektivitet. Unntak fra dette er statlige pålagte kommunale funksjoner som rammetilskuddet skal bidra med å finansiere. Siden det er både staten og kommunens egne innbyggere som er prinsipalene i dette tilfellet, kan prinsippet være at man har en kombinasjon av statlige incentivmekanismer og lokal politisk kontroll.

Dersom vi først og fremst er opptatt av ulikhet mellom individer, bør tiltakene således rettes inn mot individer 47 , og ikke regioner, eller områder. Statlig omfordelingspolitikk som overfører inntekt fra rike til fattige kommuner kan i tillegg til problemene med treffsikkerhet (se Oates (1977), side 14), også motvirke effektiv allokering av arbeid og kapital. Den enkelte kommunes skattenivå og nivå på offentlige tjenester vil ikke reflektere dens økonomiske potensiale. Myndighetenes argument i slike situasjoner er typisk distriktspolitisk i tillegg til at samfunnet ved fraflytting pådrar seg til dels store omstillingskostnader. Det kan også oppstå kostnader knyttet til fiskale eksterne virkninger. Dersom kommunal virksomhet er begrunnet ut fra naturlig monopol, betyr utflytting høyere kostnader per capita for de gjenværende, og det økonomiske motivet for fraflytting blir større. Dette kan lede til en ond sirkel. Et beslektet spørsmål er om de som flytter til pressområder møter de fulle kostnader som flyttingen fører til, for eksempel press på infrastruktur som transport, skole, helsevesen etc.

På bakgrunn av den diskusjonen som er ført over mht. til incentivstruktur, føler vi at et annet spørsmål som bør drøftes nærmere er hvorvidt det er hensiktsmessig å basere en så stor del av kommunens finansiering på rammetilskudd som tilfelle er i dag. Dagens praksis er motivert ut fra en vurdering av at det kommunale selvstyret skal ha et reellt innhold, dvs. at kommunen selv i stor grad skal kunne prioritere disponeringen av midlene, samtidig som kommunen har best informasjon om lokale behov. Imidlertid vil mange hevde at disponeringsmulighetene er svært begrensede for mange kommuners vedkommende, etter at de har foretatt budsjettmessige disposisjoner til de oppgaver som de er statlig pålagt å utføre. Det bør drøftes hvorvidt en større grad av øremerkede overføringer for statlig pålagte oppgaver er bedre egnet til å møte målsettinger om horisontal likhet i denne delen av det kommunale tjenestetilbudet. Om dette skriver Oates (1972) bl.a. at:

«...the certain way to reach this goal [national minimum levels of output of local public goods] is for the central government to finance these minimum levels completely; lump-sum conditional grants sufficient to finance the desired level of output would ensure success».(side 92).

For eksempel er det velkjent at variasjonsbredden i det kommunale skoletilbudet er stor på landsbasis. Dette må sies å være betenkelig, særlig tatt i betraktning at elevene fra ulike landsdeler senere vil konkurrere om opptak på universitet og høyskoler, og om arbeidsplasser. Det er også slik at kommunale prioriteringer – eller dårlig økonomistyring – lett kan gå på bekostning av innholdet i statlig pålagt tjenestetilbud. Et overføringssystem basert på øremerkede overføringer vil i større grad en rammetilskudd bidra til at overføringene rettes mot individer heller enn regioner, dvs. at treffsikkerheten i omfordelingspolitikken bedres.

En konsekvens av en større grad av øremerkede tilskudd er at inntektsutjevningen baseres på et smalere grunnlag, dvs. på et redusert kommunalt skattøre. Dette trenger imidlertid ikke i realiteten å gå på bekostning av det kommunale selvstyret, det betyr bare at kommunen påtar seg et større ansvar for å finansiere de oppgaver som den selv velger å gjennomføre med utgangspunkt i egne inntekter (og en andel fra overføringssystemet i den grad det dreier seg om kommuner med et lavt faktisk eller potensielt inntektsgrunnlag). Kommunale initiativ med eksterne virkninger kan i tråd med gjeldende praksis delfinansieres med statlige «matchende» tilskudd i et gitt forhold. Spørsmålet er imidlertid mer komplisert enn det man kan få inntrykk av, f.eks. ut fra sitatet over, og vi har ingen intensjon om å konkludere på dette punktet. Men uansett hvilket overføringssystem som velges, er det generelt viktig å passe på at det er samsvar mellom oppgavefordeling og finansiering. Ubalanse vil sette systemet under press.

4.4 Andre inntekter

I dette kapittelet vil vi se på to andre inntektskilder, nemlig kapitalinntekter og salgs- og leieinntekter. Under normale omstendigheter vil disse inntektskildene utgjøre en forholdsvis liten del av kommunenes totale finansieringssituasjon. Vi vil derfor kun gi en ganske kort omtale av disse.

4.4.1 Kapitalinntekter

I budsjett- og regnskapsforskriftene for kommunene heter det i del 1 at:

«Økonomibestemmelsene i kommuneloven bygger på det hovedprinsipp at løpende inntekter skal finansiere løpende utgifter, sparing (avsetninger) og investeringer (kapitalutgifter). Kapitalinntekter skal kun finansiere kapitalutgifter (investeringer). Bakgrunnen for en slik grensedragning er at en kommune og fylkeskommune for sin alminnelige drift ikke skal etablere et aktivitetsnivå som den ikke kan finansiere av de løpende inntektene».

Bak regelverket ligger, i følge Bernt, Overåog Hove (1994), den hovedtanke at kommunene skal søke å bevare sin formue, og at den enkelte generasjon ikke skal forbruke i større grad enn det den selv har økonomisk bæreevne til. Prinsippet om at kommunen gjennom sin alminnelige drift ikke skal etablere et aktivitetsnivå som den ikke kan finansiere av de løpende inntektene, er det i utgangspunktet ikke vanskelig å gi sin tilknytning til. Men begrunnelsen for å legge begrensninger på anvendelsen av enkelte inntektsarter bør drøftes nærmere.

Den uttalte motivasjonen for en slik begrensning er altså at kapitalinntektene er knyttet til en formuesplassering, og at å bruke disse inntektene til å finansiere driften vil bidra til redusere formuesplasseringens verdi over tid. I så fall bør det skilles mellom den delen av renteinntektene som er kompensasjon for inflasjon, og den delen som er en kompensasjon for forbruksavståelsen. Dette vil være i samsvar med at vi legger en standard-definisjon av inntekt til grunn (et Hicks-inntektsbegrep, jf. Myles (1995), side 60), der inntekt defineres som verdien av det som kan konsumeres i en periode uten at formuen reduseres. Her er det ingen prinsipiell forskjell på en løpende inntekt og en kapitalinntekt. På den annen side kan det stilles et spørsmål ved om det skal være et poeng i seg selv å opprettholde formuesverdier. Vi kan si at renteinntekter er en betaling for en sikker formuesplassering. Denne betalingen bør kommunen kunne benytte fritt til konsum eller til videre sparing ut fra gjeldende politiske prioriteringer, på linje med alle andre kommunale inntekter, f.eks. utbytte fra kommunal forretningsdrift – som jo er en betaling for en usikker formuesplassering.

Begrunnelsen for dette er at det er hensiktsmessig å skille konsumbeslutningen fra kapitalforvaltningen. Kommunen bør investere helt til den marginale avkastning tilsvarer avkastningskravet. Adskilt fra denne beslutningen bør kommunen spare dersom avkastningen på sparing er høyere enn det som måtte være innbyggernes tidspreferanserate med hensyn til kommunal tjenesteyting. I en slik situasjon vil sparing for kommunal tjenesteyting i fremtiden gi en høyere nytte for kommunens innbyggere enn om pengene ble benyttet til kommunal tjenesteyting i dag. Dersom avkastningen på sparing er mindre enn tidspreferanseraten med hensyn til kommunal tjenesteyting, vil inntektene i større grad gå til kommunal tjenesteyting i dag. Det kan til og med være hensiktsmessig å lånefinansiere kommunale utgifter i dag på bekostning av konsum i fremtiden dersom lånerenten er lavere enn innbyggernes tidspreferanserate. Et spørsmål som selvsagt følger naturlig etter en slik prinsipiell avklaring, er om sparingen skal skje på kommunens hånd, eller på innbyggernes hånd, det vil si om disponible formuesverdier skal tilbakeføres til kommunens innbyggere gjennom skattelette etc. På den ene siden kan det være hensiktsmessig å overlate denne vurderingen til innbyggerne siden det ikke finnes noe som en «kommunal tidspreferanserate» – denne vil variere mellom innbyggerne. På den andre side kan kommunen oppnå bedre betingelser for sparing enn den enkelte innbygger. Å unngå tilbakeføring kan også bidra til å sikre et jevnere nivå på kommunal tjenesteyting over tid siden det ved inntektssvikt kan være vanskeligere å få aksept for å øke skatte- og avgiftsnivået.

4.4.2 Salgs- og leieinntekter

Leieinntekter vil normalt være av mindre interesse for å finansiere kommunal virksomhet. I enkelte år vil imidlertid enkelte kommuner kunne realisere betydelige inntekter fra salg av kommunale aktiva. Begrunnelsen for dette kan variere; det kan være motivert ut fra et behov for å nedbetale gjeld og øke handlefriheten, eller det kan rett og slett være at kommunen finner det mest hensiktsmessig å konsolidere eiendomsmassen ut fra en total behovsvurdering. I alle tilfeller dreier det seg om en formuesomplassering. En ren formuesomplassering vil ikke øke den kommunale handlefriheten. Kommunen skulle i utgangspunktet være indifferent mellom å ha en million kroner i gjeld i tillegg til en aksjeandel som gir en sikkerhetsekvivalent avkastning tilsvarende rentebelastningen, og å selge aksjene for å kvitte seg med gjelden.

Hvorvidt denne formuesomplasseringen vil gi en nettogevinst for kommunen avhenger av mange faktorer. Et sentralt forhold kan være skattemessige vurderinger. 48 Her er det imidlertid viktig at man ser de ulike kommunale og statlige budsjetter i sammenheng. En annen begrunnelse kan være at det kan være stordriftsfordeler eller synergifordeler ved et annet eierforhold. I så fall vil formuesomplasseringen også gi en samfunnsøkonomisk gevinst. Salgsinntekter kan benyttes til å betale ned kommunal gjeld, gi en lump-sum utbetaling til kommunens innbyggere, redusere nivået på den kommunale eiendomsskatten eller å øke det kommunale tjenestetilbudet. Det kan da reises et effektivitetsspørsmål knyttet til disponering av inntektene. Dette spørsmålet er i stor grad dekket inn gjennom diskusjonen av de øvrige inntektsformene.

Det er også et fordelingsspørsmål. Til en viss grad vil det være kommunens innbyggere som over tid har finansiert den kommunale formue, og som følgelig bør nyte godt av salgsinntektene. Det er selvsagt et spørsmål om treffsikkerheten her – det vil være andre grupper eller generasjoner som har bidratt til å finansiere det som selges enn de som drar nytte av salget gjennom skattelette og så videre, dvs. et fordelingsspørsmål. Men også statlige tilskudd har spilt en viss rolle. Hvilke konsekvenser en slik formuesomplasseringen skal ha i forhold til inntektssystemet er et spørsmål som da kan diskuteres. Vi kan derfor tenke oss at salget resulterer i en lump-sum overføring til kommunens innbyggere og en forholdsvis tilbakeføring til staten. En betydelig formuesomplassering vil synliggjøre kommunale verdier i form av salgsinntekter i et enkelt budsjettår. Det vil si at en nåverdien av en inntektsstrøm synliggjøres. Dette kan resultere i et politisk press for å redusere overføringene til denne kommunen i salgsåret – selv om hverken salgsinntekter eller inntektsstrømmen som sådan inngår i grunnlaget for inntektsutjevningen. Dette er i så fall et typisk eksempel på en dynamisk inkonsistent overføringspolitikk. Vi kan si at spillets regler endres underveis – etter at kortene er lagt på bordet. Om ikke kommunene er i en situasjon der de, i motsetning til privat forretningsdrift, kan nekte å delta videre i spillet, vil det i det minste skape betydelig frustrasjon.

Denne saken er nylig aktualisert gjennom forslag om salg av f.eks. kommunale kraftverk. I tillegg til frustrasjonseffekten vil en slik politikk diskriminere mellom de kommuner som velger å opprettholde en løpende inntekt fra kommunale aktiva, og de som velger å realisere kontantverdien av denne løpende inntekten i et enkelt år. Videre vil det oppstå betydelige disincentiver med hensyn til å selge kommunale aktiva, om nå begrunnelsen er å betale ned gjeld, eller å realisere en reell gevinst gjennom mer effektivt eierskap. Men på den annen side ble det over påpekt at oppbyggingen av kommunale formuesaktiva også til en viss grad kan tilskrives statlige tilskudd av ulik art. Det kan derfor hevdes at det ikke bare er kommunens innbyggere som skal godskrives disse inntektene gjennom reduserte skatter eller et bedre kommunalt tjenestetilbud, noe bør også komme andre kommuner til gode. Men vi ser at spørsmålet egentlig bunner i mangel på prinsipiell avklaring: Er grunnlaget for inntektsutjevningen omfattende nok? Det dreier seg egentlig om vi har et korrekt kommunalt inntektsbegrep. Bør også (netto) inntekter fra kommunal forretningsvirksomhet og andre former for kommunalt eierskap og virksomhet (f.eks. brukerbetaling) inkluderes? Vi kan for eksempel tenke oss en kommunal versjon av et Schanz-Haig-Simons inntektsbegrep. 49 Courchene (1979) foreslår at de kommunale inntekter todeles i overføringssystemet. Den første delen består av de ordinære skatteinntektene, så som skatt på personinntekt og overskudd. Den andre delen består av alle andre inntektskilder, og beregnes på et nettogrunnlag. Det betyr at inntektsbegrepet utvides til å omfatte både salgsinntekter og løpende nettoinntekt (faktisk og beregnet) fra kommunale aktiva. Et slikt system er ikke uten problemer, særlig ikke med hensyn til å finne et fornuftig netto-inntektsbegrep. Dette bør derfor underlegges nærmere vurdering.

4.5 Avsluttende merknader

I denne rapporten har vi gitt en prinsipiell drøfting av ulike samfunnsøkonomiske sider ved kommunens finansieringssituasjon. Noen hovedpunkter vil bli kort oppsummert i det følgende. Et hovedprinsipp i det norske skattesystemet, og et tradisjonelt krav til samfunnsøkonomisk optimal kapitalbruk, er skattemessig nøytral behandling av ulike typer realaktiva (jf. NOU 1989:14). Med nøytralitet menes at alle kapitalinntekter behandles skattemessig likt. Lokal beskatningsrett vil kunne innebære et brudd på dette likhetsprinsippet, det vil si at kommunal skattepolitikk vil kunne påvirke både nasjonal og kommunal ressursallokering.

I prinsippet kan lokal tjenesteproduksjon finansieres gjennom en rekke typer skatter og avgifter. Det er naturlig å skille mellom tre ulike skatteformer som kan danne grunnlaget for lokal beskatning. Disse er inntektsskatten, eiendomsskatten og indirekte skatter lagt på varetransaksjoner og/eller tjenester i kommunen. Hvorvidt en kommune burde benytte kun en skatteform, eller kombinasjoner av flere vil avhenge av en rekke forhold av både lokal og nasjonal betydning. Dersom det er ønskelig med mest mulig nøytral skattlegging av ulike typer aktiviteter, taler det for å spre skattleggingen på flere grunnlag. Dette taler for å benytte alle tre skatteformene samtidig. Dernest må en vurdere hvorvidt lokal beskatningsrett kan medføre skattekonkurranse mellom kommuner. Dersom skattekonkurranse er et potensielt problem, er det ønskelig å skattlegge aktiva som i liten grad er mobile mellom kommuner. Lokal skattlegging vil også ha implikasjoner for fordelingspolitikken. Det skyldes at kommunal skattepolitikk kan ramme skatteytere forskjellig avhengig av hvilken kommune de er bosatt i. Skattesatsene kan f.eks. variere mellom kommuner selv om skattegrunnlagene er jevnt fordelt. Det betyr at skatteytere som bor i høyskattekommuner, vil få en høyere skattebyrde enn innbyggere i lavskattekommuner. Det blir da et politisk spørsmål om der går en fordelingspolitisk grense for hvor store skatteforskjeller som er akseptable. I denne sammenheng må det foretas en avveining mellom skattebyrden som pålegges innbyggerne i en kommune, og verdien av kommunal tjenesteproduksjon.

En annen fordelingspolitisk utfordring er at ressursgrunnlaget kan variere mellom kommuner. Er ressursgrunnlagene skjevt fordelt kan det tvinge noen kommuner til å skrive ut høye skatter på smale grunnlag for å finansiere kommunal tjenesteproduksjon. Slik skattlegging kan føre til ulik skattemessig behandling av skattytere – ikke bare mellom kommuner – men også innen hver kommune. Dette reiser igjen spørsmål om inntektsutjevning, og medfører at man i valg av lokal finansieringsform burde tilstrebe finansieringsformer som i minst mulig grad kommer i konflikt med nasjonale prioriteringer.

I tillegg til disse hensynene må staten i utformingen av et lokalt beskatningssystem ta hensyn til den totale nasjonale skattebyrde. Det skyldes at kommunene selv ikke har egeninteresse av å ivareta slike hensyn. Staten burde derfor fastsette maksimumsgrenser for kommunale skatter utfra nasjonale prioriteringer. Slik sett er det flere problemer knyttet til lokal beskatningsrett som gjør det berettiget å stille spørsmål om der finnes argumenter for lokal beskatningsrett som kan tenkes å oppveie ulempene.

Et hovedresultat fra økonomisk teori er at nytten av lokalt tjenestetilbud blir høyere desto tettere sammenheng det er mellom tilbudet og etterspørselen. Optimalt tjenestetilbud vil slik sett være karakterisert av en avveining mellom preferansene for lokal tjenesteproduksjon, skattesatsene og produksjonskostnadene. I spørsmålet om lokal versus statlig beskatningsrett innebærer dette at lokal beskatningsrett er å foretrekke framfor statlig. Fordelen ved lokal beskatningsrett er at kommunene er bedre i stand til å velge det optimale nivå på kommunal tjenesteyting. Staten må – i utformingen av tjenestetilbudet – ta hensyn til preferansene til alle kommuner samtidig. Dermed blir det en mindre tett sammenheng mellom hvilken tjenesteproduksjon innbyggerne i de enkelte kommuner ønsker og den utforming tjenestetilbudet får. Den lokale forankringen av tjenesteproduksjonen reiser spørsmål om hvordan kommunal tjenesteproduksjon bør finansieres hvis målet er å oppnå en tettest mulig sammenheng mellom etterspørselen etter, og tilbudet av, kommunale tjenester. En mulighet er å ta direkte betaling for kommunale tjenester ved avgifter. Avgifter fungerer på samme måte som priser gjør i private markeder. En ulempe ved avgifter er at ikke alle kommunale tjenester kan rasjoneres ved hjelp av prismekanismen, dels fordi de antar karakter av fellesgoder, og dels fordi det av fordelingshensyn ikke er ønskelig med slik rasjonering. Et alternativ er da å tilby kommunale tjenester gratis, men å finansiere disse ved lokale skatteinntekter eller ved tilskudd fra staten.

Når det gjelder de ulike inntektskildene kan vi sette opp noen generelle retningslinjer. For det første bør ansvaret for sterkt progressive omfordelende skatter være statlig. Grunnlaget for dette er at bruken av slike skatter på lokalt nivå gir økonomiske incentiver for migrasjon av husholdninger på ulike inntektsnivå, noe som igjen kan føre til lokaliseringsmessige vridninger og undergraving av skattens tilsiktede omfordelende virkninger. Lavere forvaltningsnivå bør også unngå å benytte skatter på mobile skattefundament dersom skatten ikke er knyttet til bestemte ytelser. For det tredje bør ansvaret for å beskatte skattegrunnlag som er fordelt ujevnt mellom ulike jurisdiksjoner også sentraliseres. Det betyr at skatter på renprofitt fra utnyttelse fra naturressurser som er lokalisert i enkelte jurisdiksjoner skattlegges sentralt for å unngå store ulikheter i enkelte lokale skattegrunnlag. Her vil lokalt eierskap kunne medføre at nasjonale målsettinger om horisontal likhet må vike. Til slutt kan vi si at brukeravgifter og -betalinger kan benyttes for alle forvaltningsnivå. De er imidlertid særlig attraktive på lokalt nivå fordi de ikke gir grunnlag for rene økonomiske lokaliseringsincentiver. Dette fordi slike betalinger krever at mottageren av lokale tjenester betaler for dem (grovt sett) i samsvar med kostnadene å fremskaffe tjenesten. I en verden med mobile konsumenter vil slike skatter fremme effektiv ressursallokering i privat sektor. Det kan imidlertid pekes på at statlig regulering av brukeravgifter vil være nødvendig dersom kommunale brukeravgifter samvirker på en uheldig måte med statlige direkte skatter, dersom de i stor grad bryter med nasjonale målsettinger om horisontal likhet, dersom det er snakk om betalingsordninger (eller mangel på sådanne) som er rettet mot bedrifter eller andre mobile produksjonsfaktorer, eller dersom det er snakk om brukerbetaling på områder der kommunen er eneleverandør.

Vi har påpekt at det er en rekke forutsetninger som må være oppfylt for at en eiendomsskatt skal kunne fungere som en brukeravgift: (i) Husholdninger og bedrifter må være svært mobile; (ii) Finansieringen av kommunale tjenester må skje kun ved en skatt på eiendom; og (iii) Kommunene må ha administrative muligheter for å regulere størrelsen på tomter og bygg. Det synes klart at dette er sterke forutsetninger som neppe er tilfredsstilt i Norge. Spesielt vil de reguleringstekniske forutsetningene være vanskelige å etterkomme, samt at det trolig er store politiske problemer knyttet til finansiering av kommunale tjenester ved bruk av kun eiendomsskatt. Dersom vilkårene for at en eiendomsskatt skal kunne fungere som en brukeravgift ikke er oppfylt, svekkes de gunstige skattemessige egenskapene ved eiendomsskatten. Likevel kan det være slik at en skatt på eiendom i større grad enn andre skatter og avgifter kan bære preg av å være en brukeravgift.

Inman og Rubinfeld (1996) argumenterer for at lokale myndigheter bør dele en nasjonalt fastsatt og administrert skatt med staten («Piggy-back»), f.eks. skatt på personinntekt, etter et gitt forhold. Slik kan lokalt utgiftsansvar kombineres med sentralt inntektsansvar for de direkte skattene. Selv om dette kan bidra til å gi det kommunale selvstyret et større reelt innhold, er en slik ordning ikke helt problemfri. For det første vil staten ofte måtte la konjunkturpolitiske målsettinger overstyre behovet for å ivareta det lokale selvstyrets reelle innhold gjennom å tilpasse kommunenes andel av skatteinntektene. Dette vil føre til lokal frustrasjon og kan oppfattes som om at «spillereglene» endres etter at kortene er lagt på bordet. Dette kan påvirke kommunenes evne og vilje til langsiktig planlegging på en uheldig måte. For det andre kan skattekonkurranse foregå på flere vis enn å gjennom kommunalt fastsatte skattesatser – det kan også være konkurranse om å få et større skattegrunnlag. Skatteinntektsdeling kan således føre til en strategisk næringspolitikk og boligutbyggingspolitikk. Dette skaper et behov for statlig regulering av brukeravgifter overfor mobile husholdninger og bedrifter. Skatteinntektsdeling vil også redusere statens muligheter til å foreta regional omfordeling.

På dette grunnlag kan det stilles spørsmål ved om det ikke er hensiktsmessig å gå vekk fra prinsippet om deling av skatt på inntekt mellom kommune, fylke og stat, og heller la inntektsskatten i sin helhet tilfalle staten. Det økte skatteproveny til staten som dette medfører vil øke statens muligheter til å drive regional omfordeling. En annen konsekvens av at den direkte inntektsdelingen opphører, og at provenyet i sin helhet tilfaller staten, er at staten må påta seg et mer direkte finansieringsansvar for de oppgaver kommunen og fylket er pålagt å utføre (f.eks. gjennom øremerkede tilskudd). Med utgangspunkt i lokale inntektskilder (eiendomsskatt og brukeravgifter) og omfordelende overføringer får kommunesektoren et større ansvar for å finansiere oppgaver den selv påtar seg. Ved å utnytte lokalt inntektspotensiale optimalt kan kommunesektoren da faktisk øke sine frie inntekter. Siden inntektsskatten samles inn sentralt og omfordeles, vil resultatet også bli en mer stabil og forutsigbar finansieringssituasjon for kommunal sektor.