2 Hovedpunkter og konklusjoner
2.1 Innledning og kapitteloversikt
Utvalget er oppnevnt for å foreta en bred faglig gjennomgang av inntektssystemet og en samlet vurdering av kommunesektorens finansieringskilder. Utvalget leverte første delutredning 11. januar 1996 med forslag til endring i inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. I denne andre delutredningen vurderes finansieringen av kommunesektoren generelt og forslagene til forbedring av finansieringssystemet legges fram. Utvalget har lagt til grunn dagens skattesystem og dagens funksjonsfordeling, kommuneinndeling og økonomiske rammer for kommunesektoren.
Utvalget gir i kap. 3 en historisk framstilling av utviklingen av kommunesektorens finansiering fra innføringen av formannskapslovene i 1837 til i dag. Den historiske gjennomgangen gir en bakgrunn for å forstå dagens finansieringssystem, som er beskrevet i kap. 4. Utvalget har samlet inn informasjon om finansieringen av kommunesektoren i andre land, spesielt Sverige, Danmark og England. Finansieringen i andre land dokumenteres og sammenlignes med det norske system i kap. 5.
Utvalgets vurdering starter opp med en utledning av kriterier for god kommunefinansiering i kap. 6. Utvalget tar sikte på å ivareta nasjonale målsettinger om lokalt selvstyre, effektiv ressursbruk, rettferdig inntektsfordeling og makroøkonomisk balanse. De følgende tre kapitler vurderer tre hovedtyper av finansiering i forhold til målsettingene. I kap. 7 behandles ulike skatteformer, spesielt eiendomsskatt og inntektsskatt, og spørsmålet om lokal beskatningsfrihet. Kap. 8 vurderer ulike typer brukerbetaling. Kap. 9 diskuterer statlige overføringer sett i sammenheng med hele kommunefinansieringen.
Etter en vurdering av de ulike finansieringsformer, samler utvalget opp fordeler og ulemper ved dagens finansieringssystem og de utfordringer vi står overfor i kap. 10. Utvalgets anbefalinger presenteres i kap. 11. Økonomiske og administrative konsekvenser er kort utledet i kap. 12.
Sammendraget konsentrerer seg om utvalgets vurdering av utfordringer og utvalgets anbefalinger.
2.2 Utfordringer
Utformingen av finansieringssystemet utgjør en del av rammebetingelsene for kommuner og fylkeskommuner, som legger til rette for kommunesektorens utøvelse av det lokale selvstyret, tjenesteproduksjon og samfunnsbygging. Rammebetingelsene er også etablert av nasjonale hensyn om makroøkonomisk stabilitet, regional balanse, effektiv ressursbruk og likeverdig tjenestetilbud. Rammebetingelsene kan være mer eller mindre gunstige for å fremme samfunnsmessige målsettinger på disse områder. Men det er ingen direkte sammenheng mellom rammebetingelsene og realisering av samfunnsmessige mål om stabilitet og utjevning, tjenestetilbud og samfunnsutbygging. Politiske og administrative organer i kommuner og fylkeskommuner fyller det lokale selvstyret med innhold, og tilsvarende organer nasjonalt fastlegger de løpende finansielle betingelser. Politiske beslutninger og administrativ gjennomføring nasjonalt og lokalt bestemmer hvordan tjenestetilbudet og samfunnsutbyggingen faktisk vil være. Det følger av dette at forbindelseslinjene mellom finansieringssystemets utforming og realisering av samfunnsmessige mål vil være indirekte.
Utvalget har tatt utgangspunkt i samfunnsmessige mål om lokalt selvstyre, effektiv ressursbruk, makroøkonomisk styring og inntektsfordeling. For å fremme disse mål må finansieringssystemet gi gode styringsbetingelser for kommuner, fylkeskommuner og stat. Utvalget vil peke på tre hovedutfordringer i dagens system:
For det første gir dagens system begrenset lokal forankring av kommunesektorens finansiering. Statlige overføringer utgjør en stor del av inntektene, og en stor del av disse kommer som øremerkede tilskudd. Størstedelen av skatteinntektene kommer fra inntektsskatten, hvor skattegrunnlaget deles mellom kommuner, fylkeskommuner og stat og hvor skatteinntektene i praksis fordeles etter nasjonalt bestemte skatteregler. Inntektsutjevningen i inntektssystemet gjør at endring i lokalt inntektsgrunnlag har liten betydning for skatteinntektene for de fleste kommuner. De aspekter som ivaretar lokal forankring i dag er først og fremst brukerbetalingen og den begrensede eiendomsskatten. Siden 1979 har alle kommuner og fylkeskommuner benyttet lovens maksimale skattesatser i inntekts- og formuesbeskatningen. Det vil være en motsetning mellom sterkere lokal forankring på den ene side og hensynet til stabile inntekter, rettferdig fordeling og makroøkonomisk styring på den andre. Det er en utfordring å finne fram til finansieringsordninger som i større grad kombinerer disse målsettinger.
For det andre innebærer dagens system ustabile inntekter for den enkelte kommune og fylkeskommune og mangelfull makroøkonomisk styring. Store svingninger i kommunesektorens skatteinntekter fra år til år er et problem for den makroøkonomiske styringen av kommunesektoren og til en viss grad også for den økonomiske planleggingen i kommunene. Ustabiliteten henger sammen med at størstedelen av skatteinntektene er fra inntektsskatten, at inntektsgrunnlaget er konjunkturavhengig, og at inntektsskatteendringer direkte påvirker den løpende skatteinngang. Ustabiliteten gjelder spesielt selskapsskatten.
Det er utvalgets vurdering at tiltak som kan øke stabiliteten i kommunesektorens finansiering vil være en fordel både for staten og kommunesektoren.
For det tredje er det uklare ansvarsforhold mellom kommunesektor og stat. Det følger i stor grad av at nasjonale velferdstjenester dominerer i kommunenes tjenestetilbud. Utformingen av grunnskolen, videregående skole, eldreomsorgen, primærhelsetjenesten og sykehusene er både et lokalt og et nasjonalt anliggende. Nasjonalt fastlegges målsettinger for omfang og innhold av tjenestene, og overføringssystemet skal sikre det finansielle grunnlag for likeverdig tilbud over hele landet. Lokale valg i utformingen gjelder spesielt lokalisering av skoler, institusjoner og sykehus, og også prioriteringen av ressursbruken mellom dem.
Finansieringssystemet ble reformert med det nye inntektssystemet i 1986 for å skape klarere ansvarsforhold. Rammestyring er et hovedprinsipp. Dersom lokaldemokratiet fungerer tilfredsstillende, vil dette gi tjenestesammensetning med standard, tilgjengelighet og fordeling som gjenspeiler innbyggernes ønsker og lokale kostnadsforhold. Dette bidrar til prioriteringseffektivitet og realisering av desentraliseringsgevinster ved at tjenestesammensetningen kan tilpasses lokale forhold. Systemet gir også kommunene insentiver til å holde kostnadene nede. Det skyldes at effektiviseringstiltak som reduserer enhetskostnadene ikke påvirker overføringene til den enkelte kommune. Økt kostnadseffektivitet vil følgelig gi større tjenesteproduksjon innenfor en gitt økonomisk ramme. I praksis gir imidlertid systemet kontinuerlig konflikt mellom stat og kommunesektor. Konflikten handler dels om hvor detaljerte premisser staten skal legge for den kommunale tjenesteproduksjonen gjennom rettighetslovgivning, standardkrav m.v., og dels om den samlede økonomiske ramme som bestemmes av skattøren og overføringer. Siden inntektene er eksterne har kommunesektoren all grunn til å kreve mere ressurser. På den andre siden kan staten pålegge kommunesektoren nye oppgaver med henvisning til dekning innen rammen. På lokalt plan kan høy grad av overføringsavhengighet mellom staten og kommunesektoren bidra til uklare ansvarsforhold og føre til strategisk tilpasning i forholdet til statlige myndigheter. På nasjonalt plan synes det å være mangelfull avklaring av de økonomiske forutsetningene for gamle og nye oppgaver. Ansvarsuklarhet gjelder også de enkelte tjenester. Det er spesielt synlig for tjenester som delvis finansieres ved øremerkede tilskudd eller etter avtaler med staten og tjenester som drives etter detaljerte forskrifter.
Utvalget mener at finansieringssystemet kan reformeres for å bedre arbeids- og ansvarsdelingen mellom stat og kommunesektor.
2.3 utvalgets anbefalinger
Utvalget foreslår reformer i finansieringssystemet med sikte på å gi større lokal forankring, bedre stabilitet og makroøkonomisk styring, og klarere ansvarsforhold. Alle reformer i finansieringssystemet vil påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner. Det vil generelt være målkonflikter mellom disse fire hensyn. Bedre lokal forankring kan lett gi større ustabilitet og nye inntektsskjevheter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, og begrense ivaretagelsen av nasjonale målsettinger. Valg av finansieringsopplegg vil derfor innebære avveininger mellom motstridende hensyn.
Større lokal forankring
Utvalget anbefaler at eiendomsskatten blir en frivillig skatt for alle kommuner og at kommunene fortsatt skal ha lokal beskatningsfrihet i eiendomsskatten innenfor en maksimalsats. Eiendomsskatten vil få økt betydning om forslag til ny lov om eiendomsskatt framsatt av flertallet i Eiendomsskatteutvalget i NOU 1996:20 «Ny lov om eiendomsskatt» gjennomføres. Eiendomsskatten vil da omfatte all fast eiendom i kommunene. Fra et kommunaløkonomisk synspunkt er det ønskelig at de fleste innbyggere omfattes av skatten. For å sikre at eiendomsskatten fastlegges av selvstendige kommunale beslutninger, anbefales det at eiendomsskatten ikke inngår i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Forslaget fra Eiendomsskatteutvalget reduserer forskjellene i skattegrunnlag og fordelingsproblemet er med det nye opplegget av mindre betydning. Eiendomsskatten vil med forslaget være en eksklusiv kommunal skatt. Det gir skatten sterk identifikasjon med den kommunale virksomhet, og man unngår ulempene ved at skatten deles med andre forvaltningsnivåer.
Med dagens utforming gir eiendomsskatten relativt lite skatteinntekter i forhold til kommunenes utgifter. I 1994 utgjorde eiendomsskatten om lag 0,5 prosent av bruttonasjonalprodukt. Skattens betydning er avhengig av skattepolitiske vurderinger som utvalget ikke tar opp. Kommunenes inntektspotensiale fra eiendomsskatten i forhold til de samlede kommunale utgifter vil likevel være begrenset.
Utvalget ønsker å redusere kommunesektorens avhengighet av overføringer. Gitt at eiendomsskatten gir begrensede skatteinntekter, og fordi den ikke berører fylkeskommunene, bør kommunesektoren også utnytte inntektsskatten for personer. I 1996 utgjør inntektsskatten for kommunene 11,75 øre og for fylkeskommunene 7 øre av den skatt på alminnelig inntekt for personer på 28 skattøre. Utvalget anbefaler at kommuners og fylkeskommuners andel av inntektsskatten øker. Økning i kommunalt og fylkeskommunalt skattøre vil isolert sett påvirke inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner til fordel for de med høye inntekter av inntektsskatten. Hvor langt man vil gå vil derfor avhenge av vurderingen av fordelingsvirkningene og hvordan de kan motvirkes i inntektsutjevningen. Utvalget har gjort beregninger som viser fordelingsvirkningene av å beholde dagens skatteandelen av kommunesektorens inntekter på 45 prosent (jf. tabell 4.1), og en økning av skatteandelen til henholdsvis 50 prosent og 55 prosent. Utvalget anbefaler at skatteandelen kan økes opp til 50 prosent.
Lokal forankring påvirkes også av den mulighet kommuner og fylkeskommuner har til å påvirke egne inntekter. Utvalget foreslår at kommunene fritt kan bestemme skattesatsen for eiendomsskatten innen et intervall og at kommuner og fylkeskommuner skal kunne subsidiere brukerbetalingen innenfor selvkostprinsippet. Utvalget anbefaler ikke at det gis full lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. Dels krever makroøkonomiske og fordelingsmessige hensyn at staten kan bruke skattøren som virkemiddel, og dels vil slik beskatningsfrihet gi uakseptable forskjeller mellom kommunene. Utvalget diskuterer fordeler og ulemper ved begrenset lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten innenfor et intervall og en ordning hvor kommuner og fylkeskommuner gis tillatelse til å øke skattøren midlertidig og i ekstraordinære situasjoner. Etter en samlet vurdering vil utvalget heller ikke anbefale begrenset beskatningsfrihet i inntektsskatten.
Bedre stabilitet
Utvalget anbefaler at selskapsskatten, skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige skattytere, avvikles som kommunal og fylkeskommunal skatt. Selskapsskatten har svakheter i forhold til viktige kriterier for gode lokale skatter. Det har sammenheng med at selskapsskatten gir en svak kobling mellom skattebetaling og tjenesteforbruk, at skattegrunnlaget er mobilt og svært ujevnt fordelt, at skatteinntektene er konjunkturavhengige og lite forutsigbare, og at fordelingen av selskapsskatten på kommuner påvirkes av eierforhold. Et forslag om å avvikle den kommunale og fylkeskommunale selskapsskatten betyr at skatten på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige skattytere i sin helhet bør tilfalle staten, og ikke, som i dag, deles mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. I tillegg vil en avvikling av den kommunale og fylkeskommunale selskapsskatten innebære en vesentlig skatteadministrativ forenkling. Det har sammenheng med at det, for selskaper med virksomhet i flere kommuner, ikke vil være nødvendig å fordele overskuddet på virksomheter i ulike kommuner. Utvalget legger vekt på at forslaget reduserer de store ulikhetene i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner. Forslagene gir grunnlag for en jevnere fordeling av statlige overføringer og reduserer problemene som dagens store forskjeller i fordeling mellom skatt og overføringer medfører. Avvikling av selskapsskatten vil gi betydelig inntektsreduksjon for enkelte kommuner, f.eks. Oslo. De fleste av disse kommunene vil fortsatt ha relativt høye skatteinntekter. Utvalget mener det må vurderes særlige tiltak for kommuner som får en betydelig inntektsreduksjon.
Utvalget mener det er viktig at staten beholder skattøren til kommuner og fylkeskommuner som makroøkonomisk virkemiddel. Dels kan det være nødvendig å regulere skattøren av stabiliseringspolitiske grunner. Dels må skattøren kunne reguleres for å skape balanse i utviklingen av skatteinntekter og overføringer, og dermed gi balanse i inntektsfordelingen mellom kommuner og fylkeskommuner. Bruken av skattøren som makroøkonomisk og fordelingspolitisk virkemiddel krever at skattøren fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet om høsten. Denne bruken av skattøren gir også den beste forutsigbarheten for kommunenes budsjettering. Det kan da gis klare signaler om nivå på skatteinntekter og rammetilskudd ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen om våren. I statsbudsjettet fastsettes deretter skattøren slik at man treffer det varslede skattenivået.
Utvalget har diskutert ønskeligheten av å sikre staten større kontroll med tilførsel av skatteinntekter til kommunene. Utvalget finner at spørsmålet om tilførsel av skatteinntekter representerer et dilemma mellom ønsket om lokal forankring (dagens tilførsel) og ønsket om stabilitet (alternativ tilførsel), som også påvirker det strategiske forhold mellom kommunesektoren og staten. Utvalget konkluderer med at dagens tilførselsordning beholdes hvis selskapsskatten avvikles som inntektskilde for kommuner og fylkeskommuner og det ikke gis lokal beskatningsfrihet i inntektsskatten. De største problemer med forutsigbarhet, stabilitet og fordeling er knyttet til selskapsskatten og lokal beskatningsfrihet.
Klarere ansvarsdeling
Utvalgets forslag vil gi et klarere og mer avgrenset skattegrunnlag for kommuner og fylkeskommuner. Utvalget anbefaler at både selskapsskatten og formuesskatten avvikles som lokale skatter, og at naturressursskatten videreføres etter Stortingets forutsetninger. Etter utvalgets forslag vil kommunene ha skatteinntekter fra skatt på eiendommer (personer og bedrifter) og alminnelig inntekt (personer) og fylkeskommunene ha skatt på alminnelig inntekt (personer), i tillegg til at begge nivåer har naturressursskatt (kraftforetak).
Utvalget mener at rammefinansiering bør være det bærende prinsipp for finansieringen av kommunesektoren. Dette innebærer at frie inntekter, dvs. skatt og rammetilskudd gjennom inntektssystemet, skal utgjøre størstedelen av kommunesektorens inntekter. Dette er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt innenfor gjeldende lov- og regelverk. Utjevning og inntektstilførsel bør ivaretas gjennom rammeoverføringene i inntektssystemet. Begrunnelsen er at rammeoverføringer i disse sammenhengene er et mer treffsikkert virkemiddel enn øremerkede tilskudd. Rammeoverføringer tilfører inntekt og utjevner de økonomiske forutsetningene uten å vri kommuners og fylkeskommuners ressursbruk mot bestemte tjenesteområder. Rammefinansiering fremmer prioriteringseffektivitet og kostnadseffektivitet når det fungerer etter hensikten.
Regjering og Storting har i ulike sammenhenger behov for å styre omfanget og implementeringen av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjon. Slik styring kan skje gjennom lovreguleringer eller gjennom finansielle virkemidler. Både for staten og kommunesektoren vil bruk av øremerkede tilskudd kunne være en mer fleksibel og målrettet framgangsmåte enn lovregulering for å sikre nødvendig styring. Øremerkede tilskudd er overføringer som skal benyttes til spesielle formål i kommuner og fylkeskommuner. Hovedhensikten med slike tilskudd er å påvirke ressursbruken lokalt. Det viktigste argumentet for slike tilskuddsordninger er følgelig at den lokale ressursbruken ikke er i overensstemmelse med overordnede nasjonale mål. På grunn av ulempene med å bryte med rammestyrings-prinsippet, mener utvalget det må foreligge særlig begrunnelse for øremerkede tilskudd.
Utvalget foreslår at det etableres en prosedyre for samråd mellom kommunesektoren og staten for å sikre klare ansvarsforhold og god arbeidsdeling mellom nivåene. Gjennom samrådningen må det først og fremst utveksles informasjon om økonomiske forutsetninger og oppgaveløsning, slik at kommunesektoren og staten har en felles forståelse av det økonomiske opplegget. Fra statens side vil det være viktig at det legges fram materiale om statlige pålegg og reguleringer som har økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Fra kommunesektorens side må det frambringes informasjon om kostnadsforhold i tjenesteproduksjonen og utvikling i brukerbetaling og avgiftsnivå. Det er naturlig at en slik samrådning gjøres under arbeidet med den årlige kommuneøkonomiproposisjonen. I første omgang må samrådningen sikre informasjonsutveksling og felles forståelse. På lengre sikt kan et slikt samrådningsorgan utvikle mer forpliktelse for begge parter.
Ivaretagelse av utjevning
Utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten for kommuner og fylkeskommuner gir betydelig jevnere fordeling av skatteinntekter i kommunesektoren. Forslaget bidrar til å redusere målkonflikten mellom hensynet til lokal forankring og utjevning ved å sikre jevnere fordeling av skattegrunnlaget i kommunene. Forslaget om å øke den lokale skattefinansiering ved å øke den del av inntektsskatten for personer som kanaliseres til kommunene virker partielt sett til å øke forskjellene. Den samlede effekten av å fjerne selskapsskatten og å øke personskatten er imidlertid et klart jevnere skattegrunnlag. Utvalgets forslag gir i seg selv ikke grunnlag for å endre inntektsutjevningen i inntektssystemet, men det må vurderes særlige tiltak for enkeltkommuner som får betydelig inntektsreduksjon. Utvalget har diskutert ulike modeller for inntektsutjevningen som kan øke utjevningen og bedre den lokale skatteforankring.