2 Styringsmessige konsekvenser av kommunale finansieringsformer 1

Rune J. Sørensen, Handelshøyskolen BI

2.1 Innledning

Hvilken frihet bør de lokale myndighetene ha til å fastsette de lokale skattesatsene og størrelsen på kommunens inntekter? Etter konvensjonell økonomisk teori er svaret gitt: Kommunene bør ha stor frihet for å sikre at variasjoner i lokalbefolkningens preferanser avspeiles i forskjellige skattenivåer. Også etter tradisjonell statsvitenskap er svaret gitt: Lokaldemokrati, lokalpolitisk deltakelse og legitimiteten av det kommunale systemet forutsetter stor frihet til å sette skattenivået. Mot disse verdier og argumenter setter vi gjerne et konkurrerende styringsmål: likhet. Aversjon mot ulikheter i tjenestetilbudet i ulike deler av landet, motvilje mot skattemotivert flytting og omfattende statlige styringsambisjoner berettiger liten eller ingen kommunal beskatningsrett. Argumentet synes å ha særlig sterk appell i Norge.

Formålet med rapporten er å utfordre denne virkelighetsforståelsen. Målkonflikten er ikke alene mellom effektivitet, demokrati og samfunnsmessig styrbarhet på den ene siden, og likhet på den andre. Effektivitetstesen sier at en lokal finansiering gir en størrelse og sammensetning av offentlig sektor som samsvarer med velgernes preferanser, mens en sentral fastsettelse av offentlige inntekter gir et effektivitetstap. Disse resonnementene bygger på forutsetninger om perfekte demokratier, lokalt som sentralt. Hvis vi oppgir denne forutsetningen bringes vi over i en analyse av de relative imperfeksjoner i kommunal og statlig beslutningsfatting. For eksempel: Hvorvidt desentralisert finansiering gir høyest samfunnsøkonomisk effektivitet blir straks et åpent spørsmål.

Sagt med andre ord: Det er mulig å begrunne en sentralisert kontroll med kommunale inntekter ved henvisning til nasjonale mål om likhet i det offentlige tjenestetilbudet. Sentralisert kontroll over lokale inntekter står imidlertid ikke nødvendigvis i motsetning til effektivitet, lokaldemokrati og samfunnsmessig styrbarhet. Formålet her er å trekke frem argumenter som taler for og imot en desentralisert finansiering av kommunesektoren, gitt at målene nettopp er demokrati, effektivitet og styrbarhet.

Vi drøfter virkningene av sentraliseringsgraden for kommunal finansiering. Med finansieringssystem menes både den kontroll staten har over kommunesektorens 2 inntekter, og hvilken kontroll den enkelte kommune har over egne inntekter og inntektsfastsettelse. I et sentralisert system forutsettes at staten har stor kontroll over kommunenes inntekter, og lokalnivåene har liten eller ingen mulighet til å fastsette skattenivået. Et aspekt ved systemet gjelder graden av avhengighet av statlige overføringer, og kommunenes muligheter for å øke skatteinntektene ved å styrke skattegrunnlaget. I et desentralisert system antas kommunene både å ha muligheter til å påvirke egne skatteinntekter og å ha adskillig frihet til å fastsette det kommunale skattenivået.

Vi diskuterer tre mål: Demokratisk deltakelse angår borgernes motiv til deltakelse i utformingen av offentlig politikk og deres innflytelse over kommunenes prioriteringer; effektiviteten angir i hvilken grad offentlige prioriteringer avspeiler befolkningens preferanser, og styrbarheten fanger opp statens og kommunenes kapasitet til å balansere konkurrerende interesser. I tillegg kommer vi til å berøre likhetsmålet, dvs. nasjonale mål for utjamning av det offentlige tjenestetilbudet mellom kommuner og fylkeskommuner.

2.2 Finansieringssystem og vurderingskriterier

Dagens finansieringssystem innebærer at kommunene har liten innflytelse på egne inntekter; kommunenes ansvar er å fordele en gitt inntektsramme på et sett av oppgaver. Dette følger av systemet for reguleringen av skattøren for inntektsskatten. Kommunene har en viss handlefrihet når det gjelder fastsettelse av eiendomsskatt og gebyrer, og kommuner som ligger over minsteinntektsnivået (eller har håp om å komme over minstenivået) i inntektssystemet kan påvirke inntektene gjennom næringspolitikk og andre tiltak som styrker skattegrunnlaget. I lys av Inntektssystemutvalgets første delutredning drøftes konsekvensene av dagens system, dvs. opprettholdelse av reguleringen av inntektsskatten og en meget høy kompensasjonsgrad i inntektsutjamningen. Finansieringssystemet innebærer derfor at variasjoner i skatteinntekter mellom kommuner og over tid har liten betydning for kommunens samlede inntekter.

En modifikasjon av den sentraliserte modellen innebærer at kommunene er mer avhengige av eget skattegrunnlag. Dette betyr at skatteinntektene utgjør storparten av kommunenes inntekter, og at kompensasjonsgraden settes på et lavt eller moderat nivå. Det forutsettes imidlertid at kommunene har liten mulighet for å påvirke inntektene ved å endre skattesatser. Et desentralisert finansieringssystem er et mer radikalt alternativ som forutsetter en økt lokal beskatningsrett. Kommunene kan øke eller redusere de kommunale inntektene ved å endre skattesatsene, enten for inntektsskatten eller for eiendomsskatten eller en kombinasjon av disse.

Konsekvensene av et sentralisert og desentralisert finansieringssystem vurderes mot tre hovedkriterier:

1. Demokrati: Den grunnleggende styringsidé med kommunalt demokrati er at borgerne i det enkelte lokalsamfunn skal bestemme prioriteringene gjennom et politisk fellesskap. Finansieringssystemet bør derfor stimulere til deltakelse i det lokale demokratiet, og motivere til borgerkontroll med lokale beslutninger. Systemet bør derfor synliggjøre kommunens ansvar i forhold til tjenestetilbudet overfor kommunens innbyggere.

2. Effektivitet: Hovedideen med lokalt selvstyre og lokalt demokrati er at preferansene varierer mellom kommunene. Oppgaveprioritering og omfanget av den lokale offentlige sektoren bør bestemmes ut fra lokalbefolkningens betalingsvillighet for offentlige goder. Finansieringssystemet fremmer (allokerings)effektivitet dersom forskjeller i betalingsvillighet kommer til uttrykk i lokale beslutninger. Vi skal også berøre spørsmål knyttet til kostnadseffektivitet: Finansieringssystemet bør stimulere kommunene til å levere tjenester til lavest mulig kostnader for gitt kvalitet og volum.

3. Styrbarhet: Det demokratiske beslutningssystemet er organisert for å avveie konkurrerende hensyn og motstridende mål. For eksempel skal hensynet til ønsket om lave skatter avveies mot krav om høy dekningsgrad og god kvalitet på kommunale tjenester, og eldres behov for helsetilbud og omsorgstjenester skal avveies mot ønsker om barnehageplasser og skoletilbud. Demokratiske institusjoner kan være sårbare for ulike typer press, både i forholdet mellom stat og kommune, og mellom stat, kommune og grupper av offentlig ansatte, samt brukere av offentlige tjenester. Styrbarhet angir hvilken kapasitet lokale og sentrale institusjoner har til å avveie konkurrerende interesser under et sentralisert og et desentralisert finansieringssystem. Spesielt bør hensynet til å unngå uønsket vekst i lokalforvaltningens utgifts­nivå drøftes.

Rapporten presenterer ikke en omfattende analyse av finansieringssystemets betydning for likhetsmålene for kommunesektoren. I enkelte resonnementer berøres imidlertid likhetsmålene i offentlig politikk:

1. D)

   Likhet i kommunalt tilbud: Målsetningen om likhet i kommunenes økonomiske forutsetninger for å tilby offentlige tjenester kan defineres på flere måter. Det finnes to alternative definisjoner av likhet (se eks. Sørensen, 1991), i) den «norske» tilnærmingen: at kommunenes samlede inntekter setter dem i stand til å tilby et kvalitativt og kvantitativt like godt tilbud, hensyn tatt til forskjeller i kostnadsforhold og befolkningens behov, og ii) den «internasjonale tilnærmingen»: hvis kommunene har like høye skatteinntekter, og statlige overføringer korrigerer for forskjeller i skattegrunnlag, demografi, spredtbygdhet m.v., så har de like muligheter til å oppnå kommunalt servicetilbud. Forskjeller i skattenivå reflekterer ulike preferanser for kommunalt versus privat forbruk. Et slikt finansieringssystem bidrar til likhet i innbyggernes tjenestenivå i forhold til betalingsvillighet på tvers av kommunene. 3

2.3 Finansieringssystem og lokaldemokrati

Det norske finansieringssystemet gir staten meget høy grad av kontroll over de kommunale inntekter. Et sentralisert finansieringssystem kan evalueres ved å studere det eksisterende finansieringssystem. De statlige overføringene utgjør en høy andel av inntektene, i gjennomsnitt høyere for fylkeskommunene enn for kommunene. Det er satt et effektivt tak på skattøren. Dessuten mottar nærmere 80 prosent av kommunene overføringer over minsteinntektsordningen, og alle fylkeskommunene unntatt Oslo og Akershus såkalte «minsteinntektskommuner». For disse vil variasjoner i skattegrunnlag ikke ha betydning for samlede inntekter. Gebyrinntekter og eiendomsskatt spiller en viss rolle i kommunene, men har liten betydning for fylkeskommunenes samlede økonomi (se eksempelvis Inntektssystemutvalgets delutredning I, avsnitt 3.4). Totalt sett har kommunene og fylkeskommunene liten innflytelse over egne inntekter. Med Inntektssystemutvalgets forslag og Stortingets vedtak (juni 1996) om nytt inntektssystem innebærer en «kompensasjonsgrad» på 90 prosent. Det reviderte inntektssystemet vil i seg selv i liten grad endre (øke) kommunenes evne til å påvirke egne inntekter.

2.3.1 Beskatningsfrihet – en betingelse for et vitalt demokrati?

En grunnleggende forutsetning for lokalt demokrati er lokalpolitisk handlefrihet. Hvis folkevalgte representanter ikke kan treffe vesentlige beslutninger på vegne av borgerne blir lokaldemokratiet et skinndemokrati. I sin ytterste konsekvens fremstår kommunene og fylkeskommunene som iverksettere av statlig politikk, og lokaldemokratiet gir i beste fall en legitimering av avgjørelser tatt av sentrale myndigheter. Spørsmålet er om finansieringssystemet legger kritiske beskrankninger på det kommunale demokrati.

Staten fastsetter for alle praktiske formål fylkeskommunenes inntekter, og gir kommunene liten innflytelse over egne inntekter. Lokaldemokratiet må derfor utøves ved at kommunepolitikerne bestemmer prioriteringen av oppgavene innenfor en gitt inntektsramme. Men også tjenestetilbudet er underlagt statlig lovgivning og regulering, gjennom standardkrav (i første rekke minstestandarder) og gjennom rettighetsbestemmelser. Det er gjort en rekke undersøkelser av hvordan de folkevalgte selv opplever disse reguleringene (se Fevolden, Hagen og Sørensen, 1994 kap.4; Sørensen, 1996a). Tre punkter bør særlig fremheves: Befolkningen er ambivalent til avveiningen mellom likhet og frihet, den identifiserer seg med rollen som forbruker – ikke med rollen som borger; og, vi har vanskelig for å påvise klare effekter av statlig regulering på lokalpolitisk engasjement både ved nasjonale surveydata og komparative data for valgdeltakelse.

Ambivalens: Generelt synes lokalt folkevalgte å legge stor vekt på likhetsmål, og anser at et sterkt innslag av statlig styring er nødvendig for å realisere dette. Samtidig understreker mange av kommune­styre- og fylkestingsrepresentantene behovet for frihet, realisert gjennom redusert statlig styring av kommunens økonomi (jfr. Sørensen 1987, tabell 2). De folkevalgte har et splittet syn på avveiningen mellom utjamning og autonomi. Tilsvarende gjelder for befolkningen. I Kommunevalgsundersøkelsen 1995 4 ble respondentene stilt følgende spørsmål:

«I en diskusjon mellom personene A og B, sier A: Staten bør gi kommunen større frihet til å bestemme nivået på eget tjenestetilbud, selv om det fører til ulikhet mellom kommunene. Og B sier: Hensynet til et likeverdig offentlig tjenestetilbud over hele landet må gå foran større kommunal selvbestemmelse. Er du mest enig med A eller B?»

Vi finner at 60,6 prosent av utvalget var mest enig med B (prioriterte likhet), mens 39,4 prosent sa seg mest enig med A. Opinionen er delt, men slik at tyngdepunktet i svarfordelingen heller mot å vektlegge egalitære mål.

Folkevalgte i fylkestingene anser det samlede omfang av statlig styring som mer problematisk enn kommunestyrerepresentantene. Dette skyldes at fylkestingspolitikerne vektlegger handlefrihet sterkere enn folkevalgte i kommunene. Dette kommer også til uttrykk i synet på større frihet til å fastsette skattenivået. I en undersøkelse fra 1994/95 oppga 44 prosent av kommunestyrerepresentantene at de ønsket større frihet til å fastsette skattøren, mens 59 prosent av fylkestingsrepresentantene ønsket større frihet. Fylkestingspolitikerne mener også at de er underlagt sterkere begrensninger på selve tjenestetilbudet sammenlignet med kommunepolitikerne (Sørensen, 1996a).

Brukerorientering: Befolkningen kan definere sitt forhold til kommunen som a) borgere med et helhetlig syn på lokalpolitikken, og med rett til å delta i valg og til å la seg velge som representanter, b) som brukere av kommunale tjenester, og c) som betalere for disse tjenestene. Som borger er en opptatt av påvirkning av kommunale beslutninger, og av kommunens lydhørhet for innbyggernes meninger. Brukerne er opptatt av kvaliteten og nivået på kommunens tjenestetilbud, og at tjenestene er tilpasset behovene i den enkelte husstand. Betalere er opptatt av kommunens disponering av skattepengene, og av nivået på kommunale egenandeler, skatter og avgifter. Intervjumateriale viser klart at konsumentperspektivet dominerer – befolkningen er opptatt av de konkrete tjenestene som kommunen yter. Dernest er en opptatt av betalingen for tjenestene, mens folk flest tillegger borgerrollen minst vekt (Skare 1996, se spesielt Appendiks). Dette samsvarer godt med de observasjoner vi har gjort knyttet til fallende valgdeltakelse ved kommunevalgene.

Det er to tolkinger av dette resultatet: For det første kan konsumentorienteringen forklares ved egenskaper ved de tjenestene som ytes. Tjenestene og tjenesteorganiseringen oppfattes trolig som lite kontroversiell; det er stor enighet om at tjenester som grunnutdanning og helsetjenester skal være et offentlig ansvar og at tjenestene skal ha høy kvalitet. Hvis dette er hovedforklaringen vil reformer i finansieringssystemet (eller andre institusjonelle endringer) ha liten eller ingen effekt på befolkningens interesse for kommunen som borgere. For det andre kan konsumentholdningen overfor kommunene skyldes institusjonelle forhold, spesielt at omfanget og kvaliteten på de kommunale tjenester er fullstendig frakoblet det lokale skattenivået. Høyere standard og dekningsgrad oppnås ikke ved et høyere skattenivå, men ved statlige beslutninger og bevilgninger. Vi skal forfølge dette resonnementet videre i rapporten, spesielt i avsnitt 4.4.

Politiske ansvarsforhold: Lokaldemokratiet forutsetter at velgerne i siste instans kontrollerer sine representanter, og at borgerne holder kommunens folkevalgte ansvarlige for kommunens politikk og tjenestetilbud. En kan forvente at dagens finansieringssystem fører til at velgerne og lokale representanter holder statlige myndigheter ansvarlig for mangler i kommunens tjenestetilbud. Kommunevalgsundersøkelsen fra 1995 gjør det mulig å undersøke dette direkte. Undersøkelsen inneholdt følgende spørsmål:

Tenk deg en situasjon der to personer, A og B, diskuterer kommunepolitikk, og A sier: Stortinget bestemmer i store trekk hva kommunen skal drive med. Derfor har Stortinget ansvaret for om kommunenes velferdstilbud er godt eller dårlig. Og B sier: Kommunene har stor frihet til selv å bestemme. Derfor har kommunestyret ansvaret for kvaliteten på kommunenes velferdstilbud.

63 prosent av utvalget sa seg mest enig med B, at kommunestyret har ansvaret, mens 37 prosent sa seg mest enig med A. Dagens sentraliserte finansieringssystem og generelle regulering av kommunenes virksomhet synes ikke å føre til at velgerne legger ansvaret for kommunenes tilbud på statlige myndigheter. En kan så spørre om konsekvensene av at 37 prosent sier seg mest enig i at Stortinget bestemmer og har ansvaret for at kommunenes velferdstilbud er godt eller dårlig. En mulig konsekvens av dette er at velgerne tillegger stortingsvalgene større vekt enn lokalvalgene (som de faktisk gjør), og at de velgere som mener statlig kontroll dominerer over kommunal innflytelse er mindre villige til å engasjere seg i lokalpolitiske spørsmål. I tabell 2.1 ser vi på ulike politiske deltakelsesformer betinget av om respondenten er mest enig med A eller B i spørsmålet ovenfor.

Indeks for kommunalpolitisk deltakelse: Respondentene har angitt om de har a) skrevet under på opprop eller underskriftskampanjer, b) deltatt i aksjoner, protestmøter eller demonstrasjoner, c) tatt saker opp i parti, fagforening, eller annen organisasjon, d) henvendt seg til kommune- eller fylkeskommuneadministrasjonen, e) tatt kontakt med lokal politiker. Hvis respondenten har deltatt er variabelen kodet 1, ellers null. Indeksen er målt som summen av disse variablene.

Tabell 2.1 viser ubetydelige forskjeller i lokalpolitisk deltakelse betinget av oppfatningen av de politiske ansvarsforholdene mellom stat og kommune. Verken valgdeltakelse 5 , lokalpolitiske verv eller andre deltakelsesformer er lavere for borgere som mener at Stortinget bestemmer hovedtrekkene i kommunenes aktivitet. Dette tyder på at oppfatninger av ansvarsforholdene mellom stat og kommune har beskjeden betydning for borgernes lokalpolitiske engasjement.

Gjennom intervjuundersøkelsen «Folks forhold til kommunen» (1996) 6 kan vi foreta ytterligere en test på forholdet mellom kommunal autonomi og politisk deltakelse. Befolkningen er her bedt om å oppgi (a) i hvilken grad kommunen oppfattes som autonom, og (b) hvilket forvaltningsnivå man mener har størst innvirkning på ens hverdag. Tabell 2.2 viser hvordan politisk deltakelse er betinget av respondentenes oppfatning av disse forholdene.

Tabell 2.2 avslører at svært mange ikke har noen oppfatning om kommunenes handlefrihet. Nesten 60 prosent av respondentene må svare «vet ikke» på spørsmålet om kommunenes autonomi. Av de som har en oppfatning viser tabellen (i likhet med tabell 2.1) at bare en liten andel mener kommunene har liten autonomi. Et flertall av utvalget mener dessuten at kommunene har større innvirkning på ens daglige liv enn stat og fylke. Tabellen viser også en svak tendens til at høy autonomi og stor lokal innflytelse øker befolkningens lokalpolitiske deltakelse. Effektene er imidlertid meget svake for valgdeltakelse, villighet til å stå på valgliste og indeksen for deltakelse. Grunnen til at vi finner en sterkere effekt på villighet til å påta seg lokalpolitiske verv er at personer med sterk politisk interesse er mer tilbøyelig til å vurdere kommunenes frihet som høy og er mer villige til å påta seg verv. Sammenhengen mellom autonomi og villighet til å påta seg verv fremstår dermed som sterkere enn den i realiteten er. Igjen finner vi liten støtte for tanken om at folks politiske deltakelse og engasjement i lokalpolitikken er influert av i hvilken grad de oppfatter kommunen som autonom i forhold til sentrale myndigheter.

Politisk deltakelse: Mer generelt er spørsmålet hvilke konsekvenser finansieringssystemet får for vitaliteten i lokaldemokratiet? En vil forvente at borgernes engasjement i lokalvalgene og lokalpolitikken vil være mindre desto strammere regulering av kommunenes finanser. Tanken om at statlig regulering av kommunene, og manglende lokalpolitisk handlefrihet, hemmer borgernes politiske engasjement bygger på en rasjonalistisk forståelse av velgeratferden: Den potensielle betydningen av valgdeltakelsen eller andre påvirkningsforsøk er større når kommunen oppfattes å ha stor innflytelse, mens effekten av politisk engasjement er mindre når staten kontrollerer kommunene sterkt. At forskjeller i lokalpolitisk deltakelse ikke er betinget av respondentenes virkelighetsforståelse (tabell 2.1 og 2.2), viser imidlertid ikke de langsiktige effektene av å endre de faktiske ansvarsforholdene mellom stat og kommune.

Disse analysene gir ikke informasjon om den langsiktige effekten av å endre et sentralisert finansieringssystem til et desentralisert system. Sammenligninger av data for ulike land med forskjellige finansieringssystemer kan gi en pekepinn om dette. Figur 2.1 viser valgdeltakelsen ved nasjonale og lokale valg i 10 vestlige land (ref. Skare, 1996, figur 9).

Nederland er bare for perioden 1970-1979 p.g.a. obligatorisk stemmeplikt før 1970. Storbritannia er for perioden 1970-1980. Endringen i fh.t. tidligere valg er imidlertid ikke dramatisk (CEPR 1993: 48). Sveits er bare perioden 1970-1988. Opplysninger om lokalvalg før den tiden mangler, men deltakelsen ved nasjonale valg var på 59.6 i perioden 1956-1979, altså langt høyere enn i perioden 1970-1988 (Morlan 1984: 462).

Kilde: Skare (1996)

For det første ser vi at valgdeltakelsen i nasjonale valg er høyere enn ved lokalvalgene i alle land unntatt Sveits. Dette har trolig både sammenheng med den utstrakte bruk av folkeavstemninger i Sveits, samt mindre interesse for nasjonale valg fordi valgutfallet har liten betydning for regjeringsdannelsen. For det andre ser vi at valgdeltakelsen i Norge ikke er lav sammenlignet med andre europeiske land. Differansen mellom deltakelsen i stortingsvalg og kommunevalg er heller ikke høyere enn forskjellen i deltakelse i nasjonale og lokale valg i mange andre land. Generelt tyder heller ikke materialet på at valgdeltakelsen ved lokalvalgene er sterkt avhengig av statlig regulering av kommunene. 7

2.3.2 Konsekvenser av kommunalt påvirkelige inntekter

Et sentralisert finansieringssystem kan modifiseres slik at kommunene gis større muligheter til å påvirke samlede inntekter uten å endre skattesatsene:

1. Lokale skatteinntekter utgjør en høy andel av kommunenes samlede inntekter. Det kan eksempelvis oppnås ved å sette et høyt skattøre for inntektsskatten, og et lavere nivå på de statlige overføringene.

2. Kommunal innsats for å utvikle skattegrunnlaget (eks. næringsutvikling) fører til høyere skatteinntekter. Derfor innebærer modellen en relativt lav «kompensasjonsgrad» i inntektsutjamningen.

Begge forutsetningene ovenfor må antas å være nødvendige for å ha betydning for demokratisk deltakelse. En indikasjon på at dagens overføringsavhengighet har betydning finner vi i en intervjuundersøkelse blant lokale politikere fra 1986. Avhengighet av statlige overføringer ble ansett som en vesentlig begrensning for kommunal og fylkeskommunal handlefrihet. Hele 95 prosent av fylkestingsrepresentantene og 90 prosent av kommunestyrerepresentantene mente at «stor avhengighet av økonomiske tilskudd fra staten» innskrenker det lokale selvstyret. Interessant nok oppgir færre at reguleringen av skattøren er et problem for lokalt demokrati, henholdsvis 81 prosent av fylkeskommunepolitikerne og 54 prosent av kommunepolitikerne (Sørensen 1987b, tabell 1).

Likevel er det tre grunner til å anta at en økt skatteandel ikke vil ha særlig effekt på befolkningens politiske engasjement.: For det første oppfatter velgerne seg først og fremst som brukere av kommunale tjenester; de identifiserer seg i liten grad med borgerrollen eller betalerrollen. I den grad slike roller er institusjonelt betinget er det vanskelig å se at endringer i inntektssammensetningen vil ha betydning så lenge inntektsnivået forblir under sterk statlig innflytelse. For det andre viser flere undersøkelser at de aller fleste velgere har begrenset informasjon om lokalpolitikken. For eksempel vet bare et mindretall hva som er kommunens høyeste organ, og bare en liten prosent av borgerne kjenner den kommunale skatteprosenten (Skare, 1996). Endringer i forholdet mellom skatteinntekter og statlige overføringer vil bare bli registrert av en ubetydelig del av befolkningen. For det tredje gir empiriske studier ingen holdepunkter for at variasjoner i inntektssammensetning har betydning for borgernes engasjement i lokalpolitikken. Kommunenes og fylkeskommunenes avhengighet av statlige tilskudd har ikke betydning for politikernes vektlegging av økt lokal handlefrihet (Sørensen, 1987b). De folkevalgtes vilje til å ta gjenvalg synes ikke å avta med (opplevd) grad av statlig styring, og gjenvalgsønskene synes å være sterkere blant fylkestingsrepresentantene enn kommunestyrerepresentantene (Sørensen, 1996a). Og variasjon i kommunale inntektskilder har ingen betydning for valgdeltakelsen (Hansen, 1995). Vi finner ingen effekt av inntektssammensetningen på omfanget av eller intensiteten i det lokalpolitiske engasjementet.

2.4 Finansieringssystem og effektivitet

Beskatningsfrihet oppfattes i de aller fleste land som et grunnleggende og definerende element ved lokaldemokratiet. Skattene er legitime fordi borgerne selv har pålagt seg disse, enten gjennom et direkte demokrati eller gjennom folkevalgte representanter. Skattenivået er viktig for størrelsen på den (lokale) offentlige sektor, noe som er den viktigste politiske konfliktdimensjon i Norge og andre vestlige land. Det norske systemet legger sterkere begrensninger på kommunal beskatningsrett enn i de fleste andre vestlige land (Owens, 1992). Norske kommuner og fylkeskommuner kan fastsette skattøren for inntektsskatten innenfor et begrenset intervall. Alle kommuner og fylkeskommuner har i lang tid benyttet den høyeste tillatte skatteprosenten, slik at ingen kommuner har mulighet til å øke inntektene gjennom inntektsskatten. Gjennom reguleringen av skattøren er en vesentlig del av den partipolitiske strid tatt ut av lokalpolitikken, noe som trolig påvirker borgernes interesse for lokalpolitikk.

2.4.1 Sentralisert finansieringssystem og effektiv ressursallokering

Effektiv ressursbruk forutsetter at innbyggernes betalingsvillighet for offentlige goder avspeiles i deres faktiske skattebelastning og faktiske forbruk av offentlige goder. Hvis vi antar at befolkningens preferanser for offentlige goder varierer mellom kommunene, tilsier det lokal frihet til å fastsette skattenivået. I enkelte kommuner vil et flertall av befolkningen ønske et høyere tjenestetilbud finansiert ved et høyere skattenivå; i andre kommuner kan flertallet foretrekke et lavere tilbud og et lavere skattenivå (Oates, 1972). Lokale demokratiske institusjoner fremmer dermed en effektiv ressursallokering. Dette resonnementet bygger på (minst) to viktige premisser, a) at det eksisterer forskjeller i befolkningens preferanser for offentlige tjenester mellom kommunene og fylkeskommunene, og b) at kommunale beslutninger vil avspeile lokalbefolkningens ønskemål. I den grad disse to forutsetningene er oppfylt vil det eksisterende, sentraliserte finansieringssystemet innebære et effektivitetstap.

Varierer innbyggernes preferanser systematisk mellom kommuner og fylkeskommuner? Sammenlignet med de fleste andre land er Norge fortsatt et homogent samfunn på en rekke felter av betydning for skattepreferansene. Sosiale og økonomiske forhold viser seg ofte å påvirke skattepreferanser. Målt ved sosiale og økonomiske indikatorer er forskjellene på individnivå relativt små, og når disse aggregeres til kommune- og fylkeskommunenivået blir ulikhetene enda mindre. De største sosio-økonomiske ulikhetene finnes innenfor storbykommunene. Homogenitet er både et resultat av historiske forutsetninger og et produkt av offentlig politikk, og må antas å redusere variasjonene i ønsket skattenivå mellom lokalnivåene. Slik sett kan et sentralisert finansieringssystem ha små effektivitetskostnader.

På den andre siden kan skattepreferanser ha annet grunnlag enn sosio-økonomiske forhold. Ideologiske og verdimessige prioriteringer kommer til uttrykk i befolkningens partipreferanser, spesielt mål ved høyre-venstre dimensjonen i norsk politikk. Et sentralt aspekt ved denne konfliktdimensjonen er størrelsen på offentlig sektor. Hvis de variasjoner vi kan observere i oppslutningen om de politiske partiene lokalt også avspeiler forskjellige ønsker om størrelsen på den (lokale) offentlige sektor, tyder det på at det sentraliserte finansieringssystemet innebærer et effektivitetstap. Dette inntrykket underbygges av at gebyrinntektene synes å bli benyttet som en alminnelig skatteinntekt, og at sosialistisk styrte kommuner setter høyere gebyrnivåer enn ikke-sosialistisk dominerte kommuner (Borge, 1995a). At kommunene og fylkeskommunene i Sverige og Danmark fastsetter såvidt forskjellige skattenivå gir en indikasjon på at den sentraliserte finansieringsmodellen i Norge kan innebære et effektivitetstap.

Vil kommunene fastsette et inntekts- og skattenivå som samsvarer med innbyggernes preferanser? Statlig fastsettelse av kommunenes inntekter kan begrunnes med at lokale beslutninger ikke avspeiler innbyggernes interesser. I prinsippet er det tenkelig at lokaldemokratiet gir skjeve prioriteringer, både slik at offentlige inntekter blir lavere eller høyere enn hva som er samfunnsøkonomisk effektivt. Det er minst tre grunner til at lokale inntekter og skatter blir satt systematisk for høyt:

For det første kan organiseringen av de administrative og politiske budsjettprosessene føre til for høye offentlige inntekter og skatter. Dette diskuteres nærmere i kapittel 5, se spesielt diskusjonen av budsjettdisiplin og universalisme. For det andre kan sterke «produsentinteresser» drive opp utgifts- og skattenivået. Innenfor «Public Choice»-skolen argumenteres det for at offentlige myndigheter vil opptre som en monopolist som maksimaliserer skatteinntekter. Konkurransen om skattebetalere på lokalnivået hevdes imidlertid å begrense monopolmakten i et desentralisert system. En har derfor søkt å etablere en sammenheng mellom størrelsen på offentlig sektor og graden av fiskal desentralisering. Den empiriske litteraturen gir ingen entydige konklusjoner (for en oversikt, se Oates, 1990: 52-53). Vi skal forfølge argumentet i kapittel 5 ved å studere betydningen av representasjon fra offentlig ansatte i kommunestyrer og fylkesting. For det tredje kan feiloppfatninger på velgernivå påvirke skattefastsettelsen. Anta at de folkevalgte og politiske partier tilpasser seg velgernes ønskemål (partikonkurranse), og at velgerne undervurderer prisen på offentlige tjenester. En grunn til undervurdering av det lokale skattenivå kan være kompleksiteten i skattesystemet, eksempelvis som følge av at skattebetalerne ikke makter å skille mellom kommunal, fylkeskommunal og statlig beskatning (for en diskusjon, se kapittel 5). I så fall vil kommunal sektor bli større enn hva som er samfunnsøkonomisk effektivt. Et interessant svar på dette er å lovfeste krav om folkeavstemninger ved økninger (endringer) i beskatningsnivået. Erfaringer fra Sveits tyder på at direkte demokrati styrker den lokale velgerkontrollen (Pommerehne og Schneider, 1982; Pommerehne, 1990). Krav om folkeavstemninger er også foreslått av den svenske Lindbeck-kommisjonen (SOU 1993:16). 8

Motsatt kan også fri inntektsfastsettelse føre til en for liten aktivitet i kommunene. Mobilitet i kombinasjon med konkurransen om skatteinntekter og skattebetalere kan føre til at kommunene setter et lavere skattenivå enn samfunnsøkonomisk effektivt. Dette kan være et argument for lovbestemte minstestandarder 9 på kommunale tjenester, men er i første rekke et argument for lovbestemt minstenivå på vesentlige skattekilder som inntektsskatten. Tilsvarende argumentasjon benyttes i forhold til skatteregimet innenfor den Europeiske Unionen (EU), og minstenivå for merverdiavgift er fastsatt (CEPR, 1993, kap.4). Komparative studier av lokale beskatningssystemer viser betydelige forskjeller mellom landene. En rekke land har betydelig statlig regulering av lokalforvaltningens inntektsgenerering (Owens, 1992).

2.4.2 Fiskale illusjoner og velgerkontroll

Skattefastsettelsen kan betraktes som resultatet av en interessekamp mellom grupper som ønsker høye offentlige utgifter (klientgrupper og -organisasjoner, produsentorganisasjoner, offentlige fagforeninger og profesjonsorganisasjoner) og skattebetalere som (i varierende grad) ønsker et moderat skattenivå. Utfallet av denne interessekampen avhenger av hvor godt informert velgerne og skattebetalerne er. Betydningen av slike «fiskale illusjoner» fremkommer klart i en studie av Mouritzen og Winter (1994): Forskerne forventet at jo bedre informasjon en person har om kostnadene ved offentlig virksomhet, desto mer tilbøyelig er personen til å ha en oppfatning om kostnadsnivået. Effekten av forbedret informasjon forventes å være sterkest for personer som ikke bruker en tjeneste, og for denne gruppen forventet forskerne at bedret informasjon vil føre til ønsker om lavere utgiftsnivå og mer bruk av egenbetaling. Undersøkelsen ble designet slik at halvparten av respondentene i en dansk småby ble spurt om holdninger om kommunale utgifter og skatter, mens den andre halvparten fikk ytterligere informasjon om det faktiske nivå på kommunale skatter, utgifter, enhetskostnader og annen relevant informasjon om tilbudet. Når forskerne sammenligner svargivningen til dem som fikk ekstra informasjon med de øvrige, finner de en klar tendens til svakere utgiftsønsker i den første gruppen. For eksempel: Tilgang på informasjon om kostnader, standard, ventelister, m.v. i spebarnsbarnehager («vuggestuer») fører til at respondentene foretrekker et lavere utgiftsnivå. Utslaget på preferansene er svakt for brukerne av tjenesten, men er betydelig for de grupper som ikke benytter denne kommunale tjenesten. I tråd med norsk materiale (Sørensen, 1992) tyder den danske undersøkelsen ikke på at tilgang på nøyaktig informasjon om den kommunale skatteprosent har noen effekt på holdningene til de kommunale skattenivået.

Generelt vil en imidlertid anta at velgernes informasjonsnivå avhenger av synligheten av skattene (se eksempelvis Oates, 1986): I et system der både stat og kommune utnytter samme skattekilde kan velgerne ha vanskeligheter med å oppfatte og skille de to fra hverandre. Ytterligere kompliseres dette hvis både kommuner og fylkeskommuner har beskatningsfrihet, og utnytter samme skattegrunnlag som staten (eksempelvis inntektsskatt). I det norske systemet vil en heving eller opphevelse av «taket» på den kommunale/fylkeskommunale inntektsskatten bety at endringer i skattesatsene både kan skyldes statlige og kommunale beslutninger. Vi må anta at evnen til en effektiv, lokal velgerkontroll blir forholdsvis liten fordi velgerne mister oversikt, og at dette kan føre til at forkjemperne for høyere kommunale utgifter og skatter vinner frem i stor grad. Lokal beskatningsfrihet bør knyttes til skatter som er eksklusive for kommunene eller fylkeskommunene.

Ulike typer beskatning kan ha forskjellig synlighet, noe som påvirker størrelsen av kommunal sektor. Kommunal eiendomsskatt kreves utelukkende av kommunene (ikke fylkeskommunene). Skatteøkninger og -reduksjoner har en høy synlighet i opinionen, noe som trolig fremmer en åpen politisk avveining mellom tjenestetilbud og lokalt beskatningsnivå. En vil forvente at kommunene er mindre villige til å utnytte inntektsgrunnlaget fra eiendomsskatten enn fra inntektsskatten. Dette samsvarer både med forskningsresultater og mer tilfeldige observasjoner: For det første benytter som nevnt alle kommuner i Norge det øverste nivået for inntektsskattesatsen. Eiendomsskatten utnyttes ikke maksimalt, og kommuner som har mulighet til å kreve eiendomsskatt benytter seg i mange tilfeller ikke av denne inntektskilden. Dette er i samsvar med den tolkning at høy synlighet av beskatningen reduserer sjansen for at inntektskilden blir utnyttet. I den grad en er bekymret for svak lokal velgerkontroll med skattenivået, og for uønskede økninger i det lokale skattenivået, taler det for å generalisere kommunenes anledning til å kreve inn eiendomsskatt. 10 For det andre viser erfaringer fra USA stor motstand fra velgerne mot høyt nivå på eiendomsskatter og økninger i disse. Særlig kjent er velgeropprøret i California som resulterte i den såkalte «Proposition 13»: Delstatsmyndigheten påla kommunene et lovbestemt tak for eiendomsskatten (se eksempelvis Shapiro og Sonsterlie, 1982). Tilsvarende eksempler finnes i flere andre amerikanske delstater. 11

2.4.3 Effekter av fritt skattøre i Norge

Alle kommuner og fylkeskommuner benytter den høyeste tillatte skattøren for inntektsskatten, og de utnytter ikke anledningen til å redusere skatteprosenten. For å studere mulige effekter av større lokal frihet til å fastsette satsen for inntektsskatten kan en anvende intervjudata om befolkningens og/eller folkevalgtes skattepreferanser. Vi har spurt hver enkelt kommunestyre- og fylkestingsrepresentant om hvordan de ville fastsette den (fylkes)kommunale skattøren – hvis de kunne fastsette denne fritt.

Spørsmålet ble stilt til alle kommunestyrerepresentanter i 79 kommuner, samt fylkestingsrepresentantene i alle fylkeskommunene. Intervjudata ble innhentet høsten 1994 og vinteren 1995. Representantene oppga først om de ønsket større frihet til å endre den eksisterende skatteprosenten. Knapt 40 prosent av kommunepolitikerne ønsket større frihet til å fastsette skattøren, 50 prosent ønsket å opprettholde det eksisterende system, mens omtrent 10 prosent ikke kunne svare på spørsmålet. De folkevalgte på fylkesplan var mer opptatt av større frihet: 53 prosent ønsket økt lokal frihet til å sette skattenivået, 37 prosent ville opprettholde dagens system mens 11 prosent ikke besvarte spørsmålet. Representantene ble gitt informasjon om hvor store endringer kommunene (fylkeskommunene) ville fått i sine inntekter ved en endring i kommuneskatten på 1 prosent. Videre ble det forutsatt at de statlige overføringene ville være upåvirket av endret skattøre. Situasjonen svarer til et system med fritt skattøre der et kriterium for fastsettelse av statlige overføringer (inntektsutjamningen) er basert på normerte skattesatser. Forutsetningen er at høyere kommunale skattesatser ikke gir høyere inntektsutjamning. Deretter ble representantene spurt:

Hvis din kommune, i forbindelse med budsjettet for neste år, kunne fastsette kommuneskatten fritt, ville du da redusere, øke eller ikke gjøre endringer i skattesatsene?

Tabell 2.3 viser at flertallet av representantene ønsker å opprettholde dagens nivå på skattøren. Av de lokalpolitikere som ønsker å endre skattøren foretrekker de aller fleste å øke skatteprosenten 12 . Spesielt ønsker mange av de folkevalgte i fylkeskommunene å øke det lokale skattenivået. Når vi beregner gjennomsnittlig skattepreferanse for hver kommune separat finner vi at mediankommunen ønsker å øke skattøren med 0,23 prosentpoeng, mens representantene i median-fylkeskommunen ønsker et skattøre som er 0,33 prosentpoeng høyere enn dagens nivå. Spredningen mellom kommunene er forholdsvis moderat; kvartilverdiene (25% og 75%-verdi i en sortert fordeling) er på henholdsvis 0,09 og 0,45 prosentpoeng i kommunene, og på 0,15 og 0,45 prosentpoeng i fylkeskommunene. Representantene ønsker en moderat økning i skattenivå, samtidig som preferansene varierer forholdsvis lite mellom kommuner og fylkeskommuner.

Hvis skattøren kan fastsettes fritt kan kommunepolitikerne bestemme omfanget av kommunalt forbruk relativt til privat forbruk. Vi skal holde overføringer til privat og statlig forbruk utenfor analysen, og i modellen ser vi bort fra offentlige og private investeringer og sparing. Vi forutsetter derfor at hver enkelt folkevalgt kan representeres ved en preferansefunksjon over privat og kommunalt forbruk, slik at vi kan analysere det ønskede nivået på disse størrelsene. Representantenes preferanser kan være betinget av kjennetegn ved kommunen og ved den enkelte representant, slik at vi i analysen vil ta hensyn til sosiale og strukturelle trekk ved kommunene og egenskaper ved representanten. Kommunens virksomhet finansieres ved to inntektskilder, inntektsskatt og statlige rammeoverføringer. Prisvridende tilskudd inngår ikke eksplisitt i modellen. Skattegrunnlaget bestemmes utenfor modellen, dvs. verken av flyttebevegelser («stemming med føttene») eller av at tilbudet av arbeidskraft generelt påvirkes av skattesatsene. Kostnadsnivået ved kommunal tjenesteproduksjon forutsettes også uavhengig av skattenivå. Vi ser for eksempel bort fra at høyere kommunale inntekter kan føre til høyere «slack» (lavere kostnads-effektivitet i tjenesteproduksjonen), eller at det lokale lønnsnivået presses opp som følge av høyere skattenivå (se Strøm 1996). Representantenes ønskede skattenivå vil da avhenge av sosiale, demografiske og strukturelle trekke ved kommunen, av rammeoverføringer fra staten, av enhetskostnaden ved å tilby kommunale goder relativt til private goder samt av egenskaper ved den enkelte representant. Modellen gir grunnlag for å formulere spørsmål om effektene av videre rammer for lokal fastsettelse av inntektsskatten i Norge:

2.5 Finansieringssystem og samfunnsmessig styrbarhet

Beskatningsrett, dvs. retten til å fastsette skattenivå, kan enten legges til statlige myndigheter alene, eller legges til statlige myndigheter i kombinasjon med beskatningsfrihet for fylkeskommuner og/eller kommuner. Staten vil normalt bestemme skattegrunnlaget for kommuner og fylkeskommuner. Hvilket regime som bør foretrekkes avhenger både av egenskaper ved beslutningssystemet i kommunene og i staten. Ofte diskuteres spørsmålet om beskatningsansvar ved å drøfte svakheter ved organiseringen av de lokale institusjonene, mens statlige myndigheter antas å treffe velinformerte, representative og upartiske avgjørelser. En balansert analyse krever at en samtidig evaluerer imperfeksjonene ved statlige og lokale beslutningsprosesser. Institusjonell «sårbarhet» gjør seg gjeldende både på statlig og lokalt nivå. Generelt vil skattenivået og størrelsen på offentlig sektor avhenge av organiseringen av det politiske beslutningssystemet både på nasjonalt og lokalt plan (se Inman og Rubinfeld, 1996). Vi skal diskutere tre beslektede spørsmål: Er de politiske og administrative institusjonene lokalt og sentralt organisert for å fremme god budsjettdisiplin? Vil folkevalgte organer på nasjonalt og kommunalt plan treffe beslutninger som innebærer et «riktig» beskatningsnivå? Hvordan vil finansieringssystemet påvirke det politiske «spillet stat og kommune», og hvilke utfall vil følge av de ulike spillsituasjonene?

2.5.1 Budsjettdisiplin i stat og kommune

I et system uten lokal beskatningsfrihet bestemmes lokalnivåets inntekter av statlige organer, spesielt gjennom statlige overføringer til kommunesektoren. Dersom det statlige systemet har en god budsjettdisiplin, kan det være et argument for å opprettholde dette systemet. Dersom det statlige systemet ikke har god budsjettdisiplin, men beslutningssystemet i kommuner og fylkeskommuner preges av sterke disiplinerende institusjoner, kan det være et argument for å legge et utvidet beskatningsansvar til lokalnivået.

Budsjettdisiplin kan måles på flere måter. Vi bygger på en tilnærming utviklet av von Hagen (1992). Han har på oppdrag fra EU-kommisjonen utarbeidet en indeks for «styrken» i et lands budsjettdisiplin. Budsjettsystemet kategoriseres etter fem dimensjoner:

1. Forberedende budsjettprosess. Indeksverdien øker med økende innflytelse til stats- og finansministre i det budsjettforberedende arbeidet. Tilsvarende kan (fylkes-)rådmannens posisjon vurderes i kommunesektoren.

2. Parlamentets vedtaksprosedyrer. Indeksen øker jo sterkere restriksjoner som er pålagt parlamentets budsjettvedtak, eksempelvis i form av initiale rammevedtak. Vi klassifiserer de restriksjoner som er pålagt kommunestyret og fylkestinget.

3. Budsjettfullmaktene for gjennomføring av budsjettet. Indeksverdien øker med avtakende handlefrihet for gjennomføringen av budsjettet.

4. Omfanget av informasjon i budsjettdokumentene. En høy score oppnås ved å ha oversiktlige og informative budsjettdokumenter.

5. Spesifisering av langsiktige mål for utviklingen i de offentlige finanser. En høy indeksverdi følger av lang planleggingshorisont.

Helland (1996) har komplettert beregningene med data for Sverige og Norge. Maksimal budsjettdisiplin gir en indeksverdi på 100. Frankrike får den høyeste scoren på 72, Norge får 55, Sverige får 35 og Italia oppnår 31. Dette tyder på at statlige myndigheter i Norge har en relativt høy budsjettdisiplin sammenlignet med mange andre land. 16 von Hagen finner et høyere budsjettunderskudd og en høyere brutto gjeld relativt til nasjonalproduktet for de land som har en lav verdi på disiplinindeksen. Han finner imidlertid at indeksverdien for flerårsmål (kategori 5 ovenfor) har betydning for budsjettunderskuddene, effektene skyldes utelukkende den «strukturelle indeksen» (kategoriene 1-4 ovenfor). Dette samsvarer med resultatene i Hagen og Sørensen (1996): Langtidsbudsjettet har ingen effekt på rådmannens «forhandlingsstyrke» i fylkeskommunene, mens en lukking (de folkevalgte og komiteene ekskluderes i de forberedende faser) av den forberedende budsjettprosess bidrar til å styrke rådmannens budsjettmål. For vårt formål er det sammenligningen med kommunesektoren som er relevant. Vi har søkt å beregne indeksverdien for kommuners og fylkeskommuners budsjettdisiplin på grunnlag av formelle bestemmelser i Kommuneloven og generell kjennskap til lokale budsjettprosesser. Blant annet på grunn av variasjoner i budsjettpraksis mellom kommunene vil det være adskillig skjønn ved fastsettelsen av indeksverdiene. Tabell 2.6 gir resultatene.

Kommunene oppnår en høyere score på den forberedende budsjettprosessen fordi Kommuneloven pålegger et heldekkende budsjettbalansekrav. Delindeksen fanger ikke opp at kommuner og fylkeskommuner er underlagt en etterfølgende statlig legalitetskontroll av budsjettene. Delindeksen for parlamentets budsjettbehandling gir staten en høyere score nettopp på grunn av at regjeringen kan falle på et budsjettforslag (mer om parlamentarisme nedenfor). Det er små forskjeller i gjennomsiktigheten av budsjettdokumentene, mens kommunesektoren oppnår høyest delindeks for gjennomføringen av budsjettvedtaket i budsjett-terminen. Dette skyldes Kommunenlovens krav til likviditetskontroll, samt at kommunene har mer begrenset mulighet til å overføre budsjettmidler fra en termin til den neste. Det er ingen vesentlige forskjeller mellom statlig og kommunal sektor i bruken av flerårige budsjettmål. Regjeringens langtidsbudsjetter bygger i større grad enn kommunenes på et formalisert prognoseverktøy, mens kommunenes langtidsbudsjett oppfattes som noe mer bindende enn på statlig plan. Kommunesektoren oppnår knapt ti indekspoeng høyere score enn statlig sektor. Selv om det er flere svakheter ved en slik indeksberegning 17 , tyder dette på at reguleringene av kommunal sektor gir en vel så sterk budsjettdisiplin som på statlig plan.

2.5.2 Beslutningsprosesser i stat og kommune

Tilnærmingen foran bygger på en formell institusjonell beskrivelse av budsjetteringsprosessene i stat og kommune. Ønskeligheten av en sentral versus lokal finansiering av kommunesektoren kan også bestemmes av hvordan demokratiet er organisert på statlig og kommunalt nivå. Vi skal her påpeke at beslutningsprosessene i de folkevalgte organene kan ha betydning for utgifts- og skattevedtakenes samfunnsøkonomiske lønnsomhet.

Vi legger til grunn at skattenivået fastsettes gjennom vanlige flertallsbeslutninger i folkevalgte organer, og at representantenes skattepreferanser bestemmes av deres ønske om fremtidig velgerpopularitet og gjenvalg. Anta at hver folkevalgt representerer en identifiserbar gruppe av innbyggere, typisk definert ved borgerne i et valgdistrikt eller ved en velgergruppe som har spesielle sosiale, demografiske og økonomiske kjennetegn. For resonnementets skyld tenker vi oss at den enkelte representant må ha oppslutning i «sin velgergruppe» for å få gjenvalg. Hver representant foreslår et prosjekt på vegne av denne gruppen, og prosjektet forutsettes finansiert ved en generell skatt som pålegges alle innbyggere og velgergrupper. I litteraturen diskuteres særlig to typer av flertallskoalisjoner:

Minste vinnende koalisjoner: Det etableres en koalisjon av representanter som stemmer for hverandres «prosjekter», men imot de prosjektene som er foreslått av representanter som ikke inngår i koalisjonen. Hvis beslutningsregelen krever simpelt flertall vil 51 prosent av representantene inngå i koalisjonen. Resonnementet er følgende: Representanter maksimerer sannsynligheten for gjenvalg, og gjenvalgssannsynligheten er en funksjon av de økonomiske fordeler som representanten kan oppnå for sitt valgdistrikt. Samlet nytte av prosjektet er konsentrert på distriktet, og totale prosjektkostnader dekkes ved skatter som pålegges borgerne i alle distrikter på like vilkår. Weingast (1979) viser at minimumsflertallet (Minimum Winning Coalition) er det beste utfallet for hver av representantene. Argumentet kan generaliseres ved å anta at hver representant fremmer prosjektforslag som har forskjellig totalkostnad. Hver representant vil foretrekke å ha med seg prosjekter med lavest mulige kostnader i flertallskoalisjonen fordi egne velgere må være med å bære skattebelastningen. Basert på visse forutsetninger om voteringsmåten kan det vises at en flertallskoalisjon med de billigst mulige prosjekter vil bli dannet (Ferejohn, Fiorina and McKelvey, 1987).

Universelle koalisjoner: Den beste løsning for hver av representantene er å inngå i minimumsflertallet fordi det gir størst fordeler til hjemdistriktet, og det gir høyest sannsynlighet for gjenvalg. Den enkelte representant vil imidlertid være usikker på om han eller hun kommer med i flertallskoalisjonen. Anta at hver av de mulige flertallskoalisjoner er like sannsynlige. Vi kan uttrykke den forventede velferd for hver av representantene både ved et flertallssystem, og i et system der en benytter enstemmighet (Universalisme: Alle representantene voterer for hverandres foreslåtte prosjekter). For hver av representantene gir enstemmighetsregelen større forventet velferd enn regelen om simpelt flertall. Modellen forutsier at prosjekter med konsentrerte fordeler og spredte kostnader vil bli vedtatt enstemmig ( «universalismeteoremet»), noe som kan bidra til å forklare hvorfor det vokser frem uformelle normer om at representanter stemmer i favør av hverandres prosjektforslag. Resonnementet kan benyttes analogt for å forklare universalisme i komiteene ( «norm of committee reciprocity») i folkevalgte forsamlinger (Fiorina, 1981). Weingast, Shepsle og Johnsen (1981) analyserer effektivitetsvirkningene av slike beslutningsregler. Under rimelige forutsetninger vil universalisme føre til at ulønnsomme prosjekter blir vedtatt. Lokalt rettede offentlige utgifter i kombinasjon med generalisert beskatning gir incentiver til å øke «prosjektomfanget» (eks. overføringer til kommunene) ut over det samfunnsøkonomisk lønnsomme.

Ved universalisme vedtas det flere og større prosjekter enn hva som er samfunnsøkonomisk optimalt. Også ved minste vinnende flertall kan samfunnsøkonomisk ulønnsomme tiltak bli iverksatt. Effektivitetstapet blir mindre og skattenivået lavere ved flertallsavgjørelser enn ved universelle koalisjoner. La oss i lys av dette resultatet vurdere de to finansieringsregimer:

Kommunal beskatningsfrihet: Hvis kommunale avgjørelser treffes gjennom uformelle normer om universalisme kan vi anta at det lokale skattenivået blir høyere enn samfunnsøkonomisk optimalt. Dette er et argument for å begrense den kommunale beskatningsmyndigheten, eksempelvis ved å fastsette tak på den lokale skattøren. Hvis skattenivået bestemmes av en dominerende lokal flertallskoalisjon, eksempelvis av et flertallsparti, vil skattenivået bli lavere.

Statlig finansiering av kommunene: Hvis avgjørelser om overføringer til kommunene treffes gjennom uformelle normer om universalisme i Stortinget, vil de statlige overføringene til kommunene bli høyere enn samfunnsøkonomisk optimalt, og skattebelastningen blir tilsvarende for høy. Tilsvarende blir overføringene til kommunene nærmere et effektivt nivå hvis en sterk flertallskoalisjon står bak beslutningene. Figur 2.2 oppsummerer de prinsipielle konklusjonene.

De politiske institusjoner har forskjellige egenskaper på statlig og lokalt plan. Dette kan ha konsekvenser for innslaget av univeralisme i beslutningsprosessen:

Geografisk representasjon: En grunnleggende forskjell mellom valgordningene er at Stortinget er satt sammen av representanter fra 19 valgdistrikter, men kommunestyret og fylkestingsvalget gjennomføres med basis i ett valgdistrikt for hver kommune og fylkeskommune. Stortinget er derfor mer sårbart, det vil lettere treffe ineffektive fordelingsbeslutninger utløst av geografisk universalisme: Representantene vil ivareta interessene til eget valgdistrikt ved å argumentere og stemme for høye overføringer til egne kommuner og fylkeskommuner. At stortingsrepresentantene i meget sterk grad er talsmenn/-kvinner for eget valgdistrikt er godt dokumentert, blant annet i Hernes og Nergaard (1989:201-209). Amerikansk forskning tyder på at geografisk univeralisme har stor betydning for omfanget og typen av føderale tilskudd til kommunene, se spesielt Craig og Inman (1988) samt Inman og Fitts (1990). Tilsvarende analyser av statlige tilskudd til lokalforvaltningen finnes ikke for Norge. Strøm (1996:111) hevder imidlertid at Norge er ekstremt utsatt for ineffektiv universalisme på statlig nivå. Økt aktivitet i kommunene må på marginen finansieres ved statlige tilskudd (eller i alle fall statlige beslutninger). Vi skal drøfte holdbarheten i dette argumentet nedenfor.

En tilsvarende geografisk universalisme er mindre relevant i kommunene. Fylkestingene var tidligere sammensatt av representanter for de enkelte «primærkommuner» i fylket. Etter innføringen av direkte valg til fylkestingene i 1975 er dette endret. Intervjudata tyder ikke på at fylkestingsrepresentantene oppfatter seg som representanter for hjemkommunen, men at de representerer fylkeskommunen og sitt politiske parti (Fevolden, 1989).

Partifragmentering: Valgordningen er av betydning for graden av partioppsplitting i de folkevalgte organene, og innslaget av universelle normer mellom partigruppene i de valgte forsamlinger. Situasjoner med mange små partier synes mer disponert for «universell hestehandel» enn situasjoner med få og store politiske partier (se Craig og Inman, 1988). Delingstallene som benyttes ved mandatberegningen favoriserer i større grad store partier ved stortingsvalg enn ved lokalvalgene. Partifragmenteringen kan derfor bli sterkere på lokalnivået enn på nasjonalt plan, slik at kommunesektoren er mer sårbar enn staten for «partiuniversalisme» i skattepolitikken. Denne effekten svekkes av at det er færre representanter i kommunestyrene og fylkestingene enn i Stortinget. I tillegg kan geografiske forskjeller i partioppslutningen føre til at partifragmenteringen blir sterkere på nasjonalt enn på lokalt nivå.

En rekke studier tyder på at partifragmentering har betydning i Norge: For eksempel viser Borge og Rattsø (1993) ved hjelp av historiske data for 1980-1990 at minoritetsregjeringer fører til en høyere vekst i kommunale utgifter enn flertallsregjeringer. På kommunalt plan viser flere studier at partifragmentering fører til høyere utgifter, blant annet til lønninger, videregående utdanning og administrative formål, samtidig som fragmentering øker gebyrinntektene og budsjettunderskuddene lokalt (Borge, 1995a; Borge 1995b; Falch og Rattsø, 1995).

Utøvende makt: Med unntak av Oslo kommune er formannskapet og fylkesutvalget det utøvende organ i kommuner og fylkeskommuner. Dette velges proporsjonalt blant medlemmene i kommunestyret og fylkestinget, og slik at alle de større partiene blir representert. En slik ordning synes å fremme konsensus, dvs. vedtak som alle grupperinger er enige i. Et parlamentarisk system klargjør og synliggjør ansvarsforholdet mellom de partier som er i posisjon, og de som er i opposisjon.

Et mulig utfall er at formannskapsprinsippet favoriserer normer om universalisme, mens et parlamentarisk system vil bringe frem et rendyrket flertallsstyre (minste vinnende koalisjoner) 18 . Gjensidighets- og enstemmighetsnormene lar seg lettere forene med et system der alle partier fremstår som ansvarlige for økonomisk politikk. Det regjerende parti øker ikke sannsynligheten for gjenvalg ved «å ta alle med på laget», gjenvalg oppnås ved å pleie egne og utsatte valgdistrikter på en fordelaktig måte. 19 Sagt på en annen måte: Det eller de parti som har regjeringsmakt vil søke støtte i Stortinget for å få oppslutning om egne forslag, og overføringer til kommunene vil ikke avhenge av enstemmig tilslutning (fra alle distrikters representanter). En annen mulighet er at parlamentarisme stimulerer til rivalisering mellom regjering/byråd og opposisjonen om å øke tjenestetilbudet, mens et formannskapssystem svekker parti- og mandatkonkurransen. Representantenes incitament til å fremme valgdistriktets økonomiske interesser er svakere under formannskapsordningen enn under parlamentarisme. Svekket rivalisering om velgeroppslutning og popularitet betyr enstemmige utgifts- og skattebeslutninger, men uten at dette nødvendigvis representerer en ineffektiv ekspansjonisme. Oslo kommune har som kjent innført et parlamentarisk styringssystem og Hedmark fylkeskommune har også utprøvet elementer i en slik modell (1988-1992). Erfaringene tyder ikke på at parlamentarisk organisering i seg selv sikrer en stram eller balansert utvikling av kommunale finanser (Fevolden, et.al. 1994: 174-176).

2.5.3 Spillet mellom stat og kommune

Hver for seg har beslutningssystemet i stat og kommune betydning for valg av finansieringssystem for lokalforvaltningen. Finansieringssystemet kan også ha konsekvenser for hvordan ansvarsfordelingen mellom styringsnivåene oppfattes, og dermed for interaksjonen mellom stat og kommune. Generelt synes et sentralisert finansieringssystem å utløse «spillsituasjoner»:

«Kriser» i tjenestetilbudet: I et system med sentral finansiering kan staten vanskelig unndra seg ansvaret for mangler i kommunenes tilbud, og dette sporer kommunene til ulike former for strategisk tilpasning i forhold til statlige myndigheter. Kommunene kan oppnå ytterligere overføringer fra staten ved å underprioritere viktige velferdsgoder, slik som sykehustjenester 20 (Carlsen, 1995) eller elevplasser i videregående skole. Optimistiske og/eller uheldige økonomiske disposisjoner kan føre kommuner inn i en økonomisk krise hvor staten må bidra med ekstraordinære tilskudd (Fevolden og Sørensen, 1983; se også begrunnelsen i Ot.prp. nr. 42 (1991-92), s.156). Generelt kan kommuner ha mye å tjene på «krisemaksimering» overfor statlige myndigheter. En del av kommunenes krisestrategi består i å ta kontakt med statlige myndigheter for å få statlige støtte:

Kommunal lobbyvirksomhet: «Lobbyvirksomhet» drives ut fra flere formål, slik som kraftkommunenes politiske aktivitet for å beskytte den eksisterende kraftverksbeskatning, enkeltkommuners og kommunegruppers argumentasjon for å endre kriteriene i overføringssystemet til egen fordel, og lobbyinnsats for å unngå nedleggelse av statlige enheter eller privat næringsvirksomhet i egen kommune. Tidligere har det vært lite kunnskap om denne typen av lobbyvirksomhet. I forbindelse med en undersøkelse ved årsskiftet 1994/1995 stilte vi kommunestyrerepresentantene og fylkestingsrepresentantene følgende spørsmål:

Mange kommunepolitikere (fylkeskommunepolitikere) mener at deres (fylkes-) kommune ikke får de ressurser fra staten som deres kommune har krav på. Har du personlig, i løpet av denne kommunevalgperioden (fylkesvalgperioden), tatt kontakt med noen av de følgende instanser for å påvirke kommunens ressurssituasjon, evt. hvor ofte har du vært i kontakt? Tabell 2.7 nedenfor gir svarfordelingen på dette spørs­målet, fordelt på kommunestyrerepresentanter og fylkestingsrepresentanter.

Tabell 2.7 gir et bilde av en intensiv møteaktivitet mellom kommunale og fylkeskommunale myndigheter på den ene siden og statlige myndigheter på den annen. Spesielt har lokalpolitikerne omfattende kontakter med stortingspolitikerne. Selv med det forbehold at kodingen av materialet kan undervurdere kontaktvirksomheten, finner vi at ordførerne har flere møter årlig med statlige myndigheter med sikte på å øke tilskuddene for egen kommune. I tillegg til dette kommer blant annet kontakter på administrativt plan (blant annet fra rådmannen og fylkesrådmannen) og bruk av profesjonelle lobbyister for å fremme (fylkes)kommunens sak. 21 Fylkestingspolitikerne har hyppigere møter med statlige myndigheter enn kommunestyrerepresentantene, og ordførerne tar hyppigere kontakter enn de «menige» representantene. Stortingspolitikerne, fylkesmannen og Kommunaldepartementet er de viktigste påvirkningsmålene. Vi finner imidlertid betydelige forskjeller mellom kommunene. Summerer vi opp antall kontakter med statlige myndigheter finner vi at i gjennomsnittskommunen har den folkevalgte 3,75 kontakter med statlige organer i løpet av en valgperiode. Det finnes eksempler på kommuner der ingen av representantene rapporterer kontakter med statlige myndigheter, og i én enkelt kommune rapporteres om hele 7,6 kontakter per kommunestyrerepresentant.

Selv om tabell 2.7 ikke gir belegg for at kommunal lobbyvirksomhet gir uttelling i form av økonomiske fordeler, underbygger materialet vår generelle tolkning: Det eksisterende systemet legger finansieringsansvaret på staten, noe som forsterker kommunenes og fylkeskommunenes spore til å legge press på nasjonale politikere for å fremme egne økonomiske interesser.

Økonomisk «robusthet»: Jo høyere usikkerheten mhp. fremtidige inntekter er, desto viktigere er det for kommunen å styrke egenkapitalen. Nivået på skatteinntektene oppfattes trolig som mer usikkert enn nivået på de statlige overføringene. Det er imidlertid en sammenheng mellom skatteinntekter og rammetilskudd. En høy kompensasjonsgrad i inntektssystemet vil føre til at et fall i skatteinntekter automatisk kompenseres med høyere tilskudd gjennom inntektsutjamningen. Hvis kompensasjonsgraden ikke er «for høy» vil en økning i skatteinntekter øke driftsutgiftene mindre enn en tilsvarende økning i rammetilskudd. Sagt på en annen måte: Desto høyere skatteavhengighet, jo mer vil kommunesektoren ta høyde for at fremtidige inntekter er usikre. Kommunene vil få sterkere incentiver til å redusere usikkerheten i fremtidige skatteinntekter, få flere bein å stå på enn den ene hjørnesteinsbedriften. I dag synes staten å bære storparten av denne makroøkonomiske usikkerheten. Når staten bærer stor­parten av den økonomiske usikkerheten blir trolig staten mer utsatt fra press fra kommunenes side.

Finansiering av reformer: Statlige reformer innebærer typisk at kommunene pålegges nye obligatoriske tjenester, gjerne definert ved rettighetslovgivning og/eller minstestandarder. La oss tenke oss en slik reform i et system der kommunene ikke har beskatningsfrihet. Konsekvensen av dette er at staten må beregne kostnadene ved reformen, og eventuelt øke statstilskuddene til kommunene slik at disse kan tilfredsstille reformens krav. På den ene siden må dette antas å fremme gjennomtenkte reformer fordi det må gjøres en sentral og helhetlig kostnads-nytte vurdering. På den andre siden gir dette kommunene et incentiv til å overdrive kostnadene ved reformen for å sikre seg høyest mulige overføringer. Asymmetrisk informasjon i forholdet mellom stat og kommune gjør at reformene blir dyrere enn nødvendig. I prinsippet kan det føre til at statlige reformer ikke blir gjennomført fordi de oppfattes som for kostbare.

La oss tenke oss en tilsvarende reform når kommunene forutsettes å finansiere reformen ved å beskatte innbyggerne. Politikk på nasjonalt og lokalt plan dreier seg om å høste æren for velferdsreformer i form av nye rettigheter og standardkrav. I et system med lokal beskatningsfrihet kan Stortinget eller deler av Stortinget vedta at kommunene skal få et utvidet lovbestemt ansvar, og forutsette finansiering gjennom økte kommunale skatter. Staten kan stå overfor et svakere press for å kostnadsberegne reformene, og foreta en realistisk vurdering av velferdsgevinster mot kostnader. Spesielt foran stortingsvalgår kan nasjonale folkevalgte være fristet til å vedta tilsynelatende populære reformer, men velte kostnadene over på et annet styringsnivå. Faren er at det vedtas nasjonale reformer uten tilstrekkelig utredning av alle fordeler og kostnader. De samlede kostnadene ved reformen kan likevel bli mindre enn ved finansiering gjennom statlige overføringer – lokale representanter har en spore til å gjennomføre reformen med lave skattekostnader for egne velgere. Når borgerne skal direktebelastes utgiftene ved nasjonale reformer, vil kommunene ha en spore til å gjennomføre disse på en kostnadseffektiv måte.

2.6 Konklusjoner

Lokalforvaltningen kan finansieres ved et sentralisert system der kommunene har liten innflytelse over egne inntekter, eventuelt modifisert slik at kommunenes inntekter er avhengig av variasjoner i eget skattegrunnlag, eller med et desentralisert system der kommunene kan øke eller redusere de kommunale inntektene ved å endre skattesatsene. Finansieringsordningene har konsekvenser for lokaldemokratiske verdier, samfunnsøkonomisk effektivitet og samfunnsmessig styrbarhet.

Effektivitetsvirkningene av dagens sentraliserte finansieringssystem avhenger av graden av preferanseforskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner. Generelt synes homogeniteten i preferanser å være større i Norge enn i de fleste andre land. Dette inntrykket forsterkes når lokalpolitikerne oppgir ønsket skattenivå. At gebyrnivåer varierer sterkt mellom kommunene og at gebyrene utnyttes fiskalt, tyder likevel på at det finnes preferanseforskjeller mellom kommunene: Ulike lokalsamfunn foretrekker forskjellig nivå på privat forbruk relativt til offentlig konsum. Observerbare forskjeller mellom svenske og danske kommuner kan også peke i retning av at preferanseforskjeller eksisterer i homogene nordiske samfunn, og slik at reguleringen av den kommunale skattøren kan innebære et effektivitetstap.

Et sentralisert finansieringssystem har betydning for lokaldemokratiet. Vi har vanskelig for å se at kommunenes mulighet til å påvirke egne skatteinntekter ved å utvikle inntektsgrunnlaget har vesentlig betydning for deltakerdemokratiske verdier. I vurderingen av økt lokal beskatningsrett peker argumentene i ulike retninger: På den ene siden: Hvis systemet fører til at velgerne holder statlige myndigheter ansvarlig for kommunenes politikk vil interessen for lokaldemokratiet avta. Intervjudata tyder imidlertid på at hovedtyngden av velgerne holder kommunene ansvarlig for resultatene av lokalpolitikken. Ansvarsattribusjoner har liten betydning for lokalpolitisk deltakelse, både sett fra velgernes og representantenes side. På den andre siden: Analyser av politiker- og velgerpreferanser viser at skattefastsettelse er av de aller sterkeste politisk ladede spørsmål i norsk politikk. Sentralisert finansiering innebærer at høyre-venstre dimensjonen i stor grad er regulert ut av lokalpolitikken. Større lokalpolitisk innflytelse over skattesatser kan derfor øke interessen for lokalpolitikken.

Valget mellom sentralisert og desentralisert finansiering av kommuneforvaltningen forutsetter også en sammenligning av statlig og kommunal beslutningstaking. Det formelle budsjettsystemet indikerer en minst like høy budsjettdisiplin på lokalt plan som på statlig plan. Det viktigste unntaket er at det utøvende organ på lokalt plan ikke har den makt som ligger i et parlamentarisk system. Vi finner dessuten belegg for at dominansen av offentlig ansatte i kommune­styrer og fylkesting har betydning for representantenes utgifts- og skattepreferanser.

Universalistiske normer vil lett føre til et høyere utgifts- og skattenivå enn samfunnsøkonomisk optimalt. Den geografiske representasjonen til Stortinget gjør at et sentralisert finansieringssystem er disponert for ineffektive fordelingsbeslutninger, noe som kan føre til høyere overføringer enn ønskelig. Valgordningen til stortingsvalg favoriserer store politiske partier i sterkere grad enn valgordningen ved kommunestyre- og fylkestingsvalgene, noe som kan redusere innslaget av universalistiske normer på statlig nivå.

Mye taler for at dagens sentraliserte finansieringssystem skaper uklare politiske ansvarsforhold mellom stat og kommune. Tidligere forskning tyder på at dette fremmer uheldige spillsituasjoner i form av utpressing, «krisemaksimering» og lobbyvirksomhet. Heller ikke på dette punkt er konklusjonene entydige: Et sentralisert finansieringssystem ansporer muligens til større statlig forsiktighet med reformer, men kan gi mer kostbare reformer. Motsatt kan et desentralisert system stimulere til flere nasjonale reformer – men slik at det lokale finansieringsansvaret begrenser kostnadene.

Mål om likhet i det offentlige tilbudet er ikke nødvendig for å forsvare at statlige myndigheter fastsetter kommunenes inntekter. Både vitaliteten i lokaldemokratiet og overordnet effektivitet kan være vel tjent med et sterkt sentralisert finansieringssystem. Hvis vi likevel søker til likhet som et tungtveiende premiss, står vi etter denne omgangen overfor en mer krevende bevisbyrde enn da vi startet: Vi innser at det ikke er tilstrekkelig å postulere at et finansieringssystem gir staten muligheter for å ivareta egalitære hensyn. En normativ konklusjon forutsetter en forståelse om hvordan staten faktisk vil fordele samfunnets inntekter på de lokale enhetene. Likhetsmål er verken en nødvendig eller tilstrekkelig begrunnelse for sentral kontroll over kommunenes inntekter.