2 Innledning
2.1 Stiftelseslovutvalgets oppnevning, sammensetning og mandat
Ved kgl res 28 juni 1996 ble det oppnevnt et utvalg (Stiftelseslovutvalget) til å foreta en revisjon av stiftelsesloven.
Utvalget fikk følgende sammensetning:
Professor dr juris Geir Woxholth (formann)
Avdelingssjef Rannveig Bjerkmo
Advokat Gudmund Knudsen
Statsautorisert revisor Sue K Remme
Førsteamanuensis dr juris Inger-Johanne Sand
Høyskolekandidat Jon Schrøder
Advokat Jon Schultz
Rådgiver Hilde Widerberg
I møte 15 november 1996 ble det besluttet at førstekonsulent (nå rådgiver) Henning Brath i Justisdepartementets Sivilavdeling fikk anledning til å følge utvalgets arbeid som observatør. Stud jur Håvard K Sandnes og stud jur (senere advokatfullmektig) Kristian Østberg ble oppnevnt som sekretærer for utvalget.
I utvalgets mandat heter det bl a:
«2. Lov 23 mai 1980 nr 11 om stiftelser m.m. trådte i kraft 1 januar 1982. På bakgrunn av den utviklingen som har vært på dette området siden loven trådte ikraft, bør det etter Justisdepartementets syn foretas en generell revisjon av loven. Denne revisjonen kan mest hensiktsmessig foretas av et utvalg.
Utvalget står i utgangspunktet fritt til å ta opp alle sider ved stiftelsesloven og tilstøtende lovgivning. Justisdepartementet vil likevel nevne enkelte spørsmål som utvalget under enhver omstendighet bør utrede nærmere:
3. Det er i dag i utgangspunktet ingen begrensninger mht hvilket formål en stiftelse kan ha. Erfaringen har vist at enkelte stiftelser har liten samfunnsnytte, eller at de blir brukt til å omgå annet regelverk. Departementet ber utvalget vurdere om det bør innføres begrensninger i hvilket formål en stiftelse kan ha. Det skal legges vekt på at stiftelser fortsatt skal kunne ivareta kulturelle og ideelle formål.
4. Det sentrale med en stiftelse er at en formuesverdi selvstendig blir stilt til rådighet for stiftelsen, jf stiftelsesloven § 2. Loven angir imidlertid ikke klart hva som skal til for at en stiftelse skal anses opprettet. Utvalget bør vurdere om dette spørsmålet bør avklares bedre, derunder om det bør stilles krav til størrelsen og arten av den formuesverdien som skal stilles til rådighet for stiftelsen. I mange tilfeller kan det dessuten stilles spørsmål ved hvor selvstendig stiftelsen er i forhold til for eksempel stifteren eller de personer som skal tilgodeses. Utvalget bør derfor vurdere endringer som i større grad enn dagens system kan sikre at selvstendighetskriteriet i stiftelsesloven § 2 blir oppfylt i praksis. Dette spørsmålet har også en side til spørsmålet om hvem som oppnevner styret, samt styrets sammensetning og arbeidsmetoder.
5. Av spesiell betydning for de næringsdrivende stiftelsene er spørsmål knyttet til egenkapitalsituasjonen i stiftelsen og i hvilken grad det er sannsynlig at stiftelsen i fremtiden kan innfri sine forpliktelser. Utvalget bør ta stilling til om det bør innføres regler som kan bidra til å sikre at (næringsdrivende) stiftelser for eksempel drives med en forsvarlig egenkapital. Utvalget bør også vurdere de særlige problemer som kan oppstå der en stiftelse for eksempel blir brukt som et mellomledd mellom bestemte personer og et aksjeselskap som driver næringsvirksomhet, jf stiftelsesloven § 24 første ledd nr 3.
6. Stiftelsesloven skiller mellom flere ulike stiftelsesformer: det skilles mellom private og offentlige stiftelser, og mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser. Innenfor de ulike gruppene er det igjen nye inndelinger som har ulike rettslige konsekvenser. Utvalget bør vurdere om alle disse inndelingene og skillene er hensiktsmessige, eventuelt om det bør innføres andre inndelinger enn dem som dagens lov kjenner.
7. Skillet mellom private og offentlige stiftelser har særlig betydning for tilsynsmyndighetenes kontrollmuligheter og sanksjonshjemler. Etter departementets syn bør tilsynsmyndighetene i større utstrekning enn i dag ha mulighet til å kontrollere og å gripe inn overfor stiftelser som ikke etterlever stiftelseslovens bestemmelser. Uavhengig av hvilke skiller og inndelinger mellom forskjellige stiftelser utvalget går inn for, ønsker departementet at utvalget tar opp spørsmål knyttet til kontroll og sanksjoner i sin fulle bredde.
8. Idag er det fylkesmannen i det fylke hvor stiftelsen hører hjemme, som står for tilsynet. Det er i praksis store variasjoner mellom de ulike fylkesmannsembetene mht hvor mye ressurser som er nødvendig for å utføre tilsynet. Blant annet på denne bakgrunn bør utvalget vurdere om det i fremtiden er hensiktsmessig at tilsynsfunksjonen er delt mellom alle embetene eller om ett fylkesmannsembete skal føre tilsyn med alle stiftelsene. En annen mulighet er å opprette en nemnd eller annen organisatorisk enhet som skal stå for tilsynet. Av mulige forslag til endringer i tilsynssystemet skal minst to ligge innenfor nåværende kostnadsramme eller lavere. Én mulighet her er for eksempel at kostnadene ved tilsynet helt eller delvis bæres av stiftelsene.
9. Utvalget skal i utgangspunktet ikke ta opp de spørsmål som er vurdert i NOU 1993:30 og Ot prp nr 9 (1994-95), jfr lov 7 april 1994 nr 14. Utvalget skal likevel vurdere om det er behov for tilpasninger eller justeringer i de nye reglene, som blant annet kan være begrunnet i sammenhengen med andre forslag i utvalgets utredning.
10. Det skal utarbeides et forslag til de nødvendige lovendringer. Utvalget må selv vurdere om de endringene som foreslås bør gjennomføres som en endringslov eller om det er mer hensiktsmessig å utarbeide en helt ny stiftelseslov. De økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget skal utredes.»
2.2 Stiftelseslovutvalgets arbeid
Siden utvalget ble oppnevnt ved kgl res 28 juni 1996 har det i alt hatt 32 alminnelige utvalgsmøter. De fleste møtene har vært halvdagsmøter, men i arbeidets sluttfase har det vært avholdt flere heldagsmøter. Utvalget har vært i kontakt med Finansdepartementet vedrørende utformingen av reglene om stiftelsers regnskapsplikt, jfr utvalgets brev 28 januar 1997 og Finansdepartementets svar i brev 13 mai 1997. Utvalget har mottatt informasjon fra Brønnøysundregistrene vedrørende registrering av stiftelser, jfr brev 18 juli 1997 fra Brønnøysundregistrene, ved Næringsavdelingen. Brønnøysundregistrene har også stilt til disposisjon statistiske opplysninger om antall stiftelser, geografisk plassering, ansatte mv. Utvalget har innhentet opplysninger om rettsreglene i Sverige og Danmark.