NOU 2001: 22

Fra bruker til borger— En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Til innholdsfortegnelse

13 Arbeid

Boks 13.1

FNs standardregel 7 - Arbeid

Statene bør anerkjenne prinsippet om at mennesker med funksjonshemning må få mulighet til å utøve sine menneskerettigheter, særlig når det gjelder arbeid. Både i distriktene og i byene må de få like muligheter til produktivitet og inntektsbringende arbeid.

13.1 Innledning

«Jeg har opplevd det å være i jobb som veldig viktig. Det var lærer jeg ville bli og jeg tok et valg om at jeg ville fortsette. Jeg var usikker på hvordan jeg ville greie det. Jeg får det til. Det gir en god følelse. Jeg mestrer jobben. Så stiller jeg spørsmål ved om jeg er i stand til å vurdere min egen innsats. Jeg har aldri fått meldinger på at jeg ikke gjør en bra jobb. Det har vært en beruselse å klare å jobbe.»

Kilde: Krykkebrukende lærer, 32 år

Arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Det er en overordnet målsetting at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Deltakelse i arbeidslivet er noe langt mer enn å heve lønn. Arbeid gir identitet og bidrar til økonomisk selvstendighet, deltakelse og sosial tilhørighet, samtidig som den enkelte får anledning til å bruke sine krefter og evner. Det er betydelige forskjeller i levekår mellom de som har arbeid og de som har liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Mennesker med funksjonsnedsettelser må gis de samme muligheter som andre til å delta i arbeidslivet. Norsk arbeidsliv skal ha plass til arbeidstakere med helsemessige problemer, selv om de ikke kan fungere maksimalt (NOU 1997:25 Ny kompetanse - Grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk).

Ulike funksjonshemmende forhold utestenger i dag en rekke mennesker fra deltakelse i arbeidslivet. Mange er av den oppfatning at mennesker som har en eller annen form for nedsatt funksjonsevne er ulønnsom arbeidskraft. Oppfatningen er dels forårsaket av manglende kunnskap om hvilke yrkesmuligheter mennesker med nedsatt funksjonsevne har, og dels av at det ordinære arbeidsmarkedet ikke er tilrettelagt for arbeidstakere med nedsatt funksjonsnivå. Med mangelfull tilrettelegging i arbeidslivet menes at den fysiske utformingen av arbeidsplassen og dens utemiljø stort sett er tilpasset de optimalt fungerende, samt at de individuelle og praktiske tiltakene som tilbys er for begrensede til å dekke mange arbeidstakeres reelle behov (f.eks.: tolk, lese-/sekretærhjelp og praktisk bistand). Som følge av mangelfullt tilbud om transport- og hjemmetjenester ekskluderes mange fra arbeidsdeltakelse. Manglende tro på at det nytter kan sammen med negative erfaringer også utgjøre en barriere.

Mennesker med nedsatt funksjonsnivå utgjør en svært uensartet gruppe, også når det gjelder forutsetninger for deltakelse i arbeidslivet. Det er viktig å skille mellom friske og kronisk syke arbeidssøkere og arbeidstakere. Nedsatt funksjonsevne innebærer ikke i seg selv at en arbeidstaker er mer ustabil eller mindre utholdende enn sine kolleger. For personer med nedsatt funksjonsnivå vil forutsetningene for å utføre ulike typer arbeidsoppgaver være vidt forskjellige avhengig av om det er styrken, bevegelsesevnen, hørselen eller synet som er nedsatt.

Som i befolkningen for øvrig går det også et skille mellom høyt kvalifiserte og ikke kvalifiserte arbeidssøkere. Blant de som har et lavt kvalifikasjonsnivå vil forutsetningene også variere. På den ene siden har vi de som på grunn av sin nedsatte funksjonsevne har en del avgjørende begrensninger når det gjelder muligheter til å kvalifisere seg til ulike typer arbeid og derfor har et smalere spekter av jobber å velge mellom (eksempelvis utviklingshemmede). På den andre siden finner vi de som er ufaglærte eller har lavt utdanningsnivå, men som har en del valgmuligheter når det gjelder utdanning og arbeid. Til gruppen høyt kvalifiserte hører de som har gjennomført en lengre universitets- og høyskoleutdannelse, eller som har spesialisert seg på annen måte.

Målet må være at alle skal kunne delta i arbeidslivet ut fra egne premisser. Dette innebærer et syn på arbeid som noe mer enn det å kunne delta i det ordinære arbeidsliv på vanlige vilkår. Å oppfylle markedets krav om produksjon kan være et hinder for deltakelse. Systematisk individuell tilrettelegging med fleksible løsninger kan skape muligheter til arbeid for flere enn man først vil anta. Det finnes gode eksempler der nytenkning og ressursorientering i samarbeid mellom flere hjelpeinstanser har ført til gode løsninger både for arbeidstaker og arbeidsgiver. Arbeid er ikke utelukkende et spørsmål om lønnsinntekt, men også et spørsmål om å kunne delta i samfunnslivet.

Arbeidslinjen har vært sentral i norsk arbeidsmarkedspolitikk siden lanseringen av St.meld. nr. 39 (1991-92) Attføringsmeldingen. Arbeidslinjen som strategi, tar sikte på å hindre at personer støtes ut av arbeidslivet. Målet er at personer som er i stand til å arbeide skal kunne få delta i yrkeslivet, eventuelt i kombinasjon med trygd. Trygdeordningene må utformes slik at arbeidslinjen blir et førstevalg for alle parter, samtidig som velferdsordningene skal sikre inntekt for ikke-yrkesaktive og bidra til en rimelig fordeling av inntekt og levekår. Gjennom tidlig oppfølging av sykmeldte og yrkesrettet attføring skulle uførepensjonering forebygges. I St.meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen ble forebyggings- og etterprøvingselementene fra Attføringsmeldingen videreført. Forebygging for å hindre uførepensjonering, skal fortsatt bestå i tidlig oppfølging av sykmeldte og satsning på yrkesrettet attføring. Det legges vekt på at mange uførepensjonister har en restarbeidsevne. Det er derfor nødvendig med fleksible ordninger, slik at disse skal få mulighet til å prøve seg i arbeid. Arbeid skal være det naturlige førstevalget for personer i yrkesaktiv alder.

Mennesker med funksjonsnedsettelser utgjør en viktig arbeidskraftressurs. Regjeringen understreker i St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 at den fortsatt vil gi prioritet til at funksjonshemmede skal kunne få og holde på arbeid. Som virkemidler nevnes:

  • Arbeidslivet må innrettes slik at funksjonshemning ikke fører til yrkeshemning.

  • Forebygging for å hindre at yrkeshemning blir utviklet.

  • Yrkeshemmede arbeidssøkere skal assisteres slik at de kan komme tilbake i eller inn i arbeid.

  • Midler skal avsettes til spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede arbeidssøkere.

13.2 Mennesker med funksjonsnedsettelser og yrkesaktivitet

Utviklingen på arbeidsmarkedet generelt har de siste årene vært svært god. Fra 1993 frem til 2000 økte sysselsettingen med nesten 260 000 personer. I perioden 1993-1998 ble den registrerte ledigheten halvert. Prognosen fremover tilsier ingen økning i ledigheten, stor etterspørsel og mangel på arbeidskraft. Flere grupper som tidligere har hatt vansker med å få innpass i arbeidslivet er nå sysselsatt, bl.a. er ledigheten blant innvandrere og ungdom redusert. Det stramme arbeidsmarkedet har imidlertid ikke kommet mennesker med funksjonsnedsettelser til gode. Ledigheten på 1990-tallet, særlig blant unge, rammet mennesker med funksjonsnedsettelser langt sterkere enn andre.

Kompetanse er nøkkelen til arbeidslivet. Mennesker med funksjonsnedsettelser henger etter når det gjelder utdanning. Andelen med universitets- og høyskoleutdanning er betydelig lavere blant funksjonshemmede enn ikke-funksjonshemmede. I undersøkelsen Funksjonshemmede i Nordland oppgis andelen som har fullført universitet eller høyskole til å være dobbelt så stor blant ikke-funksjonshemmede som blant funksjonshemmede (Hanssen og Bliksvær, 1997). Yrkeshemmede har generelt et lavere utdanningsnivå enn den øvrige befolkning. Å øke den formelle kompetansen kan derfor være et viktig virkemiddel for at denne gruppen skal kunne konkurrere på det ordinære arbeidsmarkedet (NOU 1997:25). Undersøkelser viser at den relative betydningen av utdanning er tilnærmet dobbelt så stor når det gjelder arbeidsdeltakelsen for mennesker med funksjonsnedsettelser som for andre (Hanssen og Bliksvær 2000, jf. også kap. 12).

Det finnes ingen sikker oversikt som viser hvor mange arbeidssøkere som har nedsatt funksjonsevne. Aetat fører registre over yrkeshemmede. Kategorien yrkeshemmet omfatter imidlertid langt flere enn de som møter funksjonshemmende barrierer i arbeidslivet. Yrkeshemmede defineres som arbeidssøkere som har en fysisk, psykisk eller sosial funksjonsnedsettelse og som svekker deres muligheter til å få arbeid. Rusmisbrukere og personer som er sosialt mistilpassede omfattes således av definisjonen. Definisjonen av yrkeshemmede er myndighetenes operasjonelle begrep for å bestemme hvem som har rett til yrkesrettet attføring. Dette til forskjell fra definisjonen på funksjonshemning som et misforhold mellom personens nedsatte funksjonsevne og miljøets/samfunnets krav. I 2000 registrerte Aetat 57 375 personer som yrkeshemmede En økning i antall yrkeshemmede de siste par årene må ses i sammenheng med den generelle økningen i sykefraværet og en innskjerping av kravet om at attføring skal være forsøkt før søknad om uførepensjon kan behandles. Personer som registreres som yrkeshemmede, blir registrert som ikke formidlingsklare. Dette innebærer at de ikke står oppført i registeret over arbeidssøkere, og telles derfor ikke med i arbeidsstyrken. Ca. en tredjedel av alle yrkeshemmede har muskel- og skjelettlidelser, mens om lag en femtedel har psykiske lidelser eller rusproblemer (St.prp. nr. 1 (2000-2001) Arbeids- og administrasjonsdepartementet).

Det er lite tilgjengelig empirisk informasjon om situasjonen på arbeidsmarkedet for mennesker med funksjonsnedsettelser som gruppe. Det finnes ikke noen løpende statistikk over yrkesdeltakelsen. Nyere tall fra SSBs levekårsundersøkelser viser at mennesker med funksjonsnedsettelser som gruppe er mer utsatt for svingninger i de økonomiske konjunkturene enn mange andre arbeidstakergrupper (Ot.prp. nr. 34 (2000-2001)). Utviklingen på arbeidsmarkedet i Europa viser den samme tendensen som i Norge. Mennesker med funksjonsnedsettelser har to til tre ganger høyere risiko for å bli arbeidsledige og forbli arbeidsledige i lange perioder sammenlignet med resten av arbeidsstyrken (Rådsdirektiv 2000/78/EØF).

Levekårsundersøkelsene viser at yrkesdeltakelsen blant funksjonshemmede i alderen 16-66 år har vært synkende fra 1987 og frem til 1991. I dette tidsrommet sank også tallet på sysselsatte i befolkningen totalt. Fra 1991 har det imidlertid vært vekst i sysselsettingen blant funksjonshemmede. En tilleggsundersøkelse om sysselsetting av mennesker med nedsatt funksjonsevne til arbeidskraftundersøkelsen (AKU) for fjerde kvartal 2000 viser at 47 prosent i alderen 16-66 år var sysselsatt i inntektsgivende arbeid, mens tre prosent var arbeidsledige. Mange er ikke i fulltidsarbeid og er i tillegg mottakere av gradert uførepensjon. Mennesker med funksjonsnedsettelser har en vesentlig lavere yrkesdeltakelse enn befolkningen for øvrig, der nær 80 prosent i alderen 16-66 år er sysselsatt. AKU-undersøkelsen viser at forskjellen i yrkesdeltakelsen mellom mennesker med funksjonsnedsettelser og befolkningen totalt er klart mindre blant de yngre enn blant de eldre.

«Statene bør, når de opptrer som arbeidsgivere i den offentlige sektor, skape gunstige vilkår for ansettelse av funksjonshemmede» (FNs standardregel 7). Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler i St.prp. nr. 1 (2000-2001) at det ønsker å stimulere til økt rekruttering av kvalifiserte funksjonshemmede i staten. Andelen ansatte med funksjonsnedsettelser i staten i dag er imidlertid meget lav. Siden 1997 har departementene og underliggende etater registrert antall funksjonshemmede og yrkeshemmede ansatt i staten. Av totalt 132 000 statsansatte ble det i 1999 registrert 948 personer, eller 0.7 prosent. 72 prosent av de tilsatte hadde fast ansettelsesforhold, mens 28 prosent hadde midlertidig tilsetting.

13.3 Personer med uførepensjon

Samtidig med at vi har hatt en vekst i sysselsettingen og reduksjon i ledigheten, har også antallet nye uførepensjonister vært sterkt økende de seneste årene. Ved utgangen av mars 2001 mottok 281 618 personer uførepensjon fra folketrygden, dvs. nær ti prosent av befolkningen i aldersgruppen 18-67 år. Kvinneandelen utgjorde 57 prosent. Gruppen nye uførepensjonister i perioden mars 2000 til mars 2001 utgjorde 28 220. Om lag 60 prosent av de nye uførepensjonistene har muskel- og skjelettplager eller er psykisk syke.

Rapport 07/00 fra Rikstrygdeverket fokuserer på den sterke økningen i uførepensjonering av unge mennesker under 35 år, som fant sted i 1990-årene. Det ble påvist mindre aktiv intervensjon for de som ble uførepensjonert i 1997 sammenlignet med de som ble uførepensjonert i 1992. Det ble videre påvist en markert økning i psykiske og sammensatte sosiale tilstander som medisinsk årsak til uførepensjonering, og at attføringstjenesten i liten grad makter å møte disse nye problemene. Undersøkelsen avdekket at medisinsk rehabilitering blir svært lite benyttet, og at det er en tendens til færre henvisninger av unge personer til yrkesrettet attføring. En undersøkelse gjennomført av Riksrevisjonen bekrefter at uførepensjon ofte tilstås uten at yrkesrettet attføring er forsøkt. Undersøkelsen viser at kun 15,4 prosent av alle nye uførepensjonister i 1999 hadde forsøkt yrkesrettet attføring de siste tre årene før uførepensjoneringen. Undersøkelsen viser en synkende tendens - tilsvarende tall for 1996 utgjorde 17,8 prosent (Riksrevisjonen, mars 2001). En undersøkelse foretatt av Statens Institutt for folkehelse, viser at i forhold til kriteriene for uføretrygd synes andre faktorer enn sykdom å være vel så viktige. Bosted har stor betydning. Personer i små utkantkommuner med et vanskelig arbeidsmarked og få muligheter til omskolering, blir i større grad uføretrygdet enn andre. Personer med lav utdannelse blir også i større grad uføretrygdet enn de som har høyere utdannelse. Leger og pasienter tvinges til å bruke en medisinsk diagnose for å løse et problem som har med arbeidsmuligheter og samfunnsforhold å gjøre (Holte, Krokstad & Magnus 2000).

Prognoser tilsier at antall uførepensjonerte vil fortsette å øke, dersom man ikke iverksetter nødvendige tiltak (jf. Sandmanutvalgets forslag kap. 13.4.3). Samtidig vil antall personer i yrkesaktiv alder bli betydelig redusert i årene fremover som følge av den demografiske utviklingen.

13.4 Virkemidler i arbeidsmarkedspolitikken

Virkemidlene for å nå målene i arbeidslinjen kan deles inn i to hovedgrupper:

  • Rettslige reguleringer.

  • Aetat og arbeidsmarkedstiltak.

13.4.1 Rettslige reguleringer

13.4.1.1 Internasjonale forpliktelser

ILO-konvensjon nr. 159 av 20. juni 1983, med tilhørende Rekommandasjon nr. 168 av samme dato, omhandler yrkesrettet attføring og sysselsetting av funksjonshemmede. Partene i konvensjonen skal utforme og iverksette en nasjonal politikk for bl.a. sysselsetting av funksjonshemmede. Denne politikken skal bl.a. ha som siktemål å fremme sysselsettingsmulighetene for mennesker med funksjonsnedsettelser på det åpne arbeidsmarkedet. Norge er part i ILO-konvensjon nr. 159.

EU-kommisjonen har lagt frem forslag om en samlet pakke for gjennomføringen av Amsterdamtraktatens artikkel 13, som bl.a. har et forbud mot å diskriminere funksjonshemmede ved ansettelse og senere i arbeidslivet. Direktivforslagene og forslagene til handlingsplan ble vedtatt i EUs rådsmøte juni 2000. Det er lagt opp til en implementering i medlemslandene innen utgangen av 2002.

13.4.1.2 Norsk lovgivning

Grunnloven

Etter § 110 i Norges Grunnlov av 17. mai 1814 påligger det «Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide.» Bestemmelsen er grunnleggende, og et viktig prinsipp for regjeringens praktiske arbeid med å nå målet om at alle som er i stand til å arbeide skal kunne få delta i yrkeslivet. Av bestemmelsen kan det imidlertid ikke utledes et lovbestemt krav på arbeid for alle.

Tjenestemannsloven

Forskriftene til lov om statens tjenestemenn av 4. mars 1983 nr. 3 har i § 9 følgende bestemmelser:

«Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å være funksjonshemmet/yrkeshemmet, og enten er eller blir uten arbeid, skal det alltid innkalles minst én slik søker til konferanse før det gis innstilling. Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å være funksjonshemmet/yrkeshemmet, og enten er eller blir uten arbeid, kan slik søker tilsettes selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen.»

Arbeidsmiljøloven

Forbudet mot diskriminering ved ansettelser i lov om arbeidervern og arbeidsmiljø av 4. desember 1977 nr. 4 er fra april 2001 utvidet til også å omfatte funksjonshemmede. Någjeldene § 55 A, annet ledd lyder:

«Arbeidsgiveren må ikke ved ansettelse forskjellsbehandle søkere på grunn av rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, homofil legning, homofil samlivsform eller funksjonshemning. Med forskjellsbehandling menes enhver handling som uten saklig grunn direkte eller indirekte stiller personer ulikt på grunn av rase, hudfarge, etnisk eller nasjonal opprinnelse, homofil legning, homofil samlivsform eller funksjonshemning, Ved vurderingen av om det foreligger forskjellsbehandling på grunnlag av funksjonshemning, skal det tas hensyn til om arbeidsgiver, så langt det er mulig og rimelig, kunne ha tilrettelagt arbeidsplassen for den funksjonshemmede.»

§ 55 A fjerde, femte og sjette ledd lyder:

«Arbeidssøker som mener seg forskjellsbehandlet, kan kreve at arbeidsgiveren skriftlig opplyser om hvilken utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner for arbeidet den som ble ansatt har.

Dersom arbeidssøkeren kan påvise forhold som gir grunn til å tro at det foreligger forskjellsbehandling, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at dette ikke skyldes forhold som nevnt i annet ledd.

Dersom arbeidsgiver har handlet i strid med bestemmelsene i annet ledd, kan arbeidssøkeren kreve erstatning etter de alminnelige regler.»

Arbeidsmiljølovens § 12 pålegger arbeidsgiver ansvaret for at teknologi, arbeidsorganisasjon, utførelse av arbeidet, arbeidstidsordninger og lønnssystemer legges opp slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger. Nødvendige hjelpemidler for å hindre uheldige fysiske belastninger skal stilles til arbeidstakernes disposisjon.

Arbeidsmiljølovens § 13 gir bestemmelser om at arbeidsgiver har ansvar for, så langt det er mulig, å legge til rette for yrkeshemmede arbeidstakere. Plikten gjelder både tilrettelegging slik at arbeidstakeren kan få arbeid ved virksomheten, § 13 nr. 1, og tilrettelegging for arbeidstakere som er blitt hemmet i sitt yrke som følge av ulykke, sykdom, slitasje e.l. skal kunne få eller beholde et høvelig arbeid, § 13 nr. 2. Arbeidstakeren skal fortrinnsvis gis anledning til å fortsette i arbeidet, eventuelt etter særskilt tilrettelegging av dette. Det er arbeidsgiver som plikter å finansiere, organisere og sette i verk nødvendige tilretteleggingstiltak.

Etter arbeidsmiljølovens § 60 kan oppsigelse bare skje dersom den er «saklig begrunnet i virksomhetens, arbeidsgiverens eller arbeidstakerens forhold.» Bestemmelsen i § 60 gir anvisning på en skjønnsmessig avveining av virksomhetens og den ansattes behov. Saklighetsnormen etter § 60 er imidlertid streng og det skal en del til før arbeidsforholdet kan avsluttes på denne måten.

Arbeidstakers helse eller funksjonsevne kan likevel etter omstendighetene gi grunn for oppsigelse dersom vedkommende har svekket arbeidsevne og ikke lenger fyller stillingen.

Arbeidsmiljølovens § 64 gir oppsigelsesvern ved sykdom. Arbeidstaker som har vært ansatt minst fem år sammenhengende i virksomheten kan ikke på grunn av sykdom sies opp de første tolv månedene etter at arbeidsuførheten inntrådte. Har arbeidstaker vært ansatt mindre enn fem år er grensen seks måneder.

Folketrygdloven

Lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19 har bestemmelser omkring sykefravær, medisinsk rehabilitering, yrkesrettet attføring og uførepensjon. Sykdom, skade eller lyte er kriterier for tildeling av ytelsene. Det skal være en sammenheng mellom den medisinske lidelsen og nedsatt arbeidsevne.

Sykepenger

Sykepengeordningen er regulert i folketrygdens kap. 8 og skal kompensere for tapt arbeidsinntekt ved sykdom. For å ha rett til sykepenger er det et vilkår at inntekten per år overstiger 50 prosent av grunnbeløpet. Sykepengene svarer til full årslønn opptil seks ganger folketrygdens grunnbeløp, og gis i inntil 52 uker.

Arbeidsgiver betaler som hovedregel sykepenger de første 16 fraværsdagene. Personer med kroniske lidelser kan få sykepenger fra folketrygden fra første fraværsdag. Det er spesielle regler for selvstendige næringsdrivende, frilansere og personer som midlertidig er ute av arbeid.

For en del sykmeldte vil det være gunstig med en viss arbeidsaktivitet eller arbeidstrening i sykdomsperioden. Aktiv sykemelding er en trygdeordning der arbeidstaker i en tidsbegrenset periode kan beholde sykepenger i forbindelse med bedriftsinterne tiltak.

Ved sykemelding utover tolv uker skal trygdekontoret fatte et særskilt vedtak om fortsatt rett til sykepenger. Samtidig kan trygdekontoret be arbeidsgiveren redegjøre for mulighetene for intern attføring av den sykmeldte. De kan også kreve at den sykmeldte gjennomfører aktive rehabiliterings- og attføringstiltak.

Rehabiliteringspenger

En person som har benyttet retten til sykepenger fullt ut eller har vært syk i et helt år og fremdeles er under aktiv behandling for å bedre arbeidsevnen, kan få rehabiliteringspenger. Det er et vilkår at inntektsevnen skal være nedsatt med minst halvparten, på grunn av sykdom og at stønadsmottaker er under aktiv behandling/rehabilitering. Rehabiliteringspenger blir vanligvis ikke gitt lenger enn i 52 uker (§ 10-8).

Attføringspenger

Stønad under yrkesrettet attføring ytes til den som har varig nedsatt arbeidsevne eller vesentlig innskrenkede muligheter ved valg av yrke eller arbeidsplass. Stønad ytes også til forbedring av den alminnelige funksjonsevne, når denne er vesentlig og varig redusert på grunn av sykdom, skade eller lyte. Under yrkesrettet attføring kan en få attføringspenger til livsopphold og tilskott til dekning av spesielle utgifter under utdanning og arbeidstrening (§ 11-7). En kan også få dekket utgiftene til tekniske hjelpemidler og til bil, dersom det er nødvendig for å få seg nytt arbeid eller beholde det arbeidet en har (§ 10-5 jf. § 10-7 bokstav a og h).

Yrkeshemmede som tilfredsstiller vilkårene i folketrygdloven for rett til yrkesrettet attføring, kan delta både på ordinære arbeidsmarkedstiltak og spesielle arbeidsmarkedstiltak.

Uførepensjon

«Jeg har jobbet som fostermor og sånt her da, men ikke sånn langvarig jobb. Jeg skjønte at jeg i hvert fall ikke klarer noe mer enn en 50 prosent stilling . . . ja, nei, koste hva det koste vil, det er jeg ikke med på lenger. Jeg fighta jo mot å bli uføretrygdet i nesten ti år. Men jeg kom jo til det punktet at jeg innså at livet består av så mange forskjellige brikker som må falle sammen, og for meg var da altså ikke jobb en av de brikkene.»

Kilde: «De sier du skal ha det tilnærma likt et annet liv, men det det er jo slettes ikke det» - SINTEF-rapport mars 2000

Folketrygdloven kap. 12 omhandler uførepensjon, som ytes til personer mellom 18 og 67 år når arbeidsevnen er varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Den medisinske lidelsen må ha medført en varig funksjonsnedsettelse av en slik grad at den utgjør hovedårsaken til nedsettelsen av inntektsevne/arbeidsevnen. Videre er det et vilkår at stønadsmottakeren har gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring. Ved vurdering av hvor mye inntektsevnen er nedsatt skal inntektsmulighetene i et hvert arbeid som vedkommende kan utføre, sammenlignes med de inntektsmulighetene som vedkommende hadde før sykdommen eller skaden oppsto. Hjemmearbeidende har krav på uførepensjon dersom evnen til å utføre arbeid i hjemmet er varig nedsatt med minst halvparten.

Uførepensjonen graderes (mellom 50 -100 prosent) når inntektsevnen/arbeidsevnen er delvis nedsatt. Uførepensjonister kan ha inntekt på inntil 1 G (friinntekt) før uførepensjonen revurderes. I forbindelse med opptrapping av arbeidsinnsats kan uførepensjonen graderes helt ned til 20 prosent. Uførepensjonister som prøver seg i arbeid, beholder retten til innvilget pensjon i inntil tre år.

Uførepensjonen består av grunnpensjon og tilleggspensjon og/eller særtillegg. Personer som er født uføre eller blitt uføre før fylte 26 år, har krav på garantert tilleggspensjon, beregnet på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng. Det kan ytes ektefelletillegg og barnetillegg til uførepensjon.

Grunnstønad

Personer som på grunn av funksjonsnedsettelsen har problemer med å komme til og fra arbeid, kan ha rett til grunnstønad til transport. Det kan også ytes grunnstønad i andre tilfeller, jf. § 6-3.

Arbeidsplasstilrettelegging

«På arbeidskontoret ble jeg gjort oppmerksom på at El-kjøp søkte etter nye ansatte. Jeg tok selv kontakt med El-kjøp, og etter en runde med søknad og intervju ble jeg ansatt på ordinære vilkår».

Fordi Geir sitter i rullestol spurte arbeidsgiveren om det var noe som måtte tilrettelegges for ham på arbeidsplassen. Ganske snart begynte det å skje ting. Toaletter ble gjort tilgjengelig i alle etasjer, elektriske døråpnere ble montert, kortleserne ble flyttet slik at de var mulig å nå fra rullestolen, og han fikk tildelt parkeringsplass i oppvarmet garasje.

Tilretteleggingen av arbeidsplassen har sørget for at funksjonshemningen overhodet ikke påvirker Geirs evne til å fungere i den jobben han har.»

Kilde: Fakta og erfaringer. Norges Handikapforbund 2000.

Det er et mål å legge arbeidsforholdene til rette slik at funksjonshemmede kan bli værende i arbeid eller komme inn på arbeidsmarkedet. Arbeidsplasstilrettelegging er ett av virkemidlene i denne sammenheng. Arbeidsmiljøloven (jf. tidligere omtale) og folketrygdloven gir bestemmelser om arbeidsplasstilrettelegging.

Etter folketrygdlovens § 10-5 ytes stønad til tiltak som er nødvendige for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid. Slik stønad kan ytes i form av hjelpemidler, ombygging av maskiner og tilrettelegging av fysisk miljø på arbeidsplassen, jf. folketrygdloven § 10-7 og forskrifter til bestemmelsen. Hjelpemidlet/ utstyret skal være tilpasset den enkelte arbeidstaker. Stønaden fra folketrygden er utformet som en individuell rettighet. Mennesker med funksjonsnedsettelser, som for å begynne i et arbeidsforhold er avhengig av å få tilrettelagt arbeidsplassen med tekniske hjelpemidler, kan få dekket disse fullt ut fra folketrygden. Utgiftene dekkes også i de tilfeller der utgifter påløper i løpet av de første seks månedene etter ansettelsen, eller dersom det er nødvendig å opprette en ny arbeidsplass i bedriften for en av de ansatte på grunn av vedkommendes funksjonsnedsettelse. Når hjelpemidler er nødvendig for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal kunne beholde et arbeid, har arbeidsgiver vanligvis ansvar for å finansiere disse med inntil en 1/2 G. Den ev. overskytende andelen er folketrygdens ansvar. Arbeidsgiveres egenandel er begrunnet med arbeidsgivers ansvar for tilrettelegging etter arbeidsmiljølovens § 13.

Hørselshemmede som er i arbeid kan få tolkehjelp med inntil 90 timer per kvartal fra folketrygden. Blinde og synshemmede som er i arbeid, kan få stønad til 30 timers lese- og sekretærhjelp per måned.

Transport

For mange er transportmuligheter til arbeidsstedet en forutsetning for deltakelse. Mennesker med funksjonsnedsettelser har ingen rett til transport. Hittil har kun et par fylker innvilget TT-brukere ubegrenset med reiser til/fra arbeidsstedet. Fra høsten 2001 vil det som et ett-årig forsøk bli igangsatt en landsdekkende transportordning, som skal gjøre det lettere for mennesker med funksjonsnedsettelser å komme seg til og fra utdanning eller arbeid (jf. kap. 9.11). En del innvilges imidlertid støtte til bil fra folketrygden for å komme til og fra arbeidsstedet.

Forsøksordning med funksjonsassistent

I 1997 ble det igangsatt et treårig forsøk med funksjonsassistenter til sterkt bevegelseshemmede som trenger praktisk bistand i arbeidssituasjonen. Prøveordningen er forlenget til 2002. Målet med ordningen er å øke andelen arbeidstakere med bevegelseshemninger i ordinært arbeid. Funksjonsassistenten skal gi praktisk bistand i arbeidstiden. Arbeidsgiverne og den funksjonshemmede arbeidstaker ansetter funksjonsassistenten i samarbeid, men det er arbeidstakeren som styrer assistenten. I 1999 var det 21 deltakere i ordningen. Arbeidsforskningsinstituttet har evaluert ordningen med særlig vektlegging av økonomisk kost-/nyttefaktorer. Evalueringen viser at ordningen er et godt virkemiddel for arbeidsmessig integrasjon av sterkt bevegelseshemmede, og den er lønnsom både for individet og samfunnet (Helle/Widding 2000). Sosial- og helsedepartementet skal sammen med arbeidslivets parter og representanter for brukerne av ordningen med funksjonsassistenter, fremme forslag til hvordan ordningen kan organiseres fra 2002.

13.4.2 Aetat

Aetat skal bistå arbeidssøkere med å få arbeid, bistå arbeidsgivere ved rekruttering og omstilling, samt forebygge og dempe skadevirkninger av arbeidsledighet. Innsatsen for yrkeshemmede arbeidssøkere er en integrert del av arbeidsmarkedspolitikken. Aetat skal, i henhold til § 11 i lov om tiltak til å fremme sysselsetting av 27. juni 1947 nr. 9, være nøytral og upartisk.

Som et resultat av forslag fremmet i Attføringsmeldingen ble ansvaret for den yrkesrettede attføringen i 1994 samlet hos arbeidsmarkedsetaten etter tidligere å ha vært delt mellom trygdeetaten og arbeidsmarkedsetaten. Trygdeetaten på sin side fikk ansvaret for tidlig oppfølging av sykmeldte og stønadsmottakere med rehabiliteringspenger. Målet med omorganiseringen var å skape større klarhet i ansvars- og oppgavefordelingen mellom de to etater på attføringsområdet. Det ble vurdert som viktig at innsatsen overfor yrkeshemmede ligger hos den etat som har ansvaret for den samlede arbeidsmarkedspolitikken og som har nær kontakt med arbeidsmarkedet og virksomhetene. Aetat fikk således ansvaret for planlegging og gjennomføring av hele attføringsprosessen. Tiltak på attføringsområdet skulle ha en klarere innretning mot det ordinære arbeidslivet. Man ønsket et sterkere fokus på yrkeshemmede arbeidssøkeres muligheter, kompetanse og ferdigheter mer enn deres begrensninger. Aetat ble rustet opp med personell og tiltaksressurser. Nye tiltak for integrering av arbeidstakere på arbeidsplassen ble prøvd ut.

Yrkesrettet attføring er et aktivt virkemiddel for å motvirke at yrkeshemmede støtes ut av arbeidslivet eller blir stående utenfor arbeidsmarkedet. For mange er det nødvendig å sette i gang tiltak for at de skal kunne komme i arbeid. Det er et sentralt mål at yrkeshemmede etter gjennomført attføring skal kunne ta ordinært arbeid. For særlig utsatte grupper, er det behov for skjermet sysselsetting.

Brukermedvirkning i attføringsprosessen blir tillagt stor vekt. Den yrkeshemmede må være motivert og ha tro på sitt attføringsopplegg, noe man mener den enkelte best får når hun selv får innvirkning på gjennomføringen av opplegget. Den enkelte skal selv utarbeide en individuell attføringsplan, som skal skissere realistiske arbeidsmål, løsninger og utviklingssjanser for å nå målene. Planen skal revurderes med jevne mellomrom. Innvendinger mot denne modellen er at yrkeshemmede kan oppleve møtet med arbeidsmarkedet som krevende. Særlig gjelder dette personer med dårlig selvbilde og manglende tillit til egne vurderinger (Fossestøl 1999).

Aetat er satt til å forvalte et bredt spekter av oppgaver, samtidig som den stadig tillegges nye oppgaver uten at ressurser tilsvarende følger med. Dette fører noen steder til dårligere kvalitet i tjenesteytingen. Forskning viser at man, som et virkemiddel for å få sysselsatt mennesker med nedsatt funksjonsevne på det åpne arbeidsmarkedet, i liten grad har vektlagt betydningen av kompetanse i det ordinære arbeidsformidlingsapparatet. Det oppleves som et problem at Aetat ansetter generalister fremfor spesialister, da mange yrkesveiledere og arbeidsformidlere har manglende kunnskap om det å være funksjonshemmet jobbsøker, og om deres muligheter og rettigheter. Dette avdekkes bl.a. i NHOs informasjonsprosjekt om yrkeshemmede rettet mot næringslivet (Bakke, 2000). Til sammenligning kan nevnes at den danske arbeidsmarkedsstyrelsen har ansatt en yrkesveileder for funksjonshemmede ved hvert av sine amtskontorer. Yrkesveilederen skal selv ha en funksjonsnedsettelse.

13.4.3 Arbeidsmarkedstiltak

Med hjemmel i Lov om tiltak til å fremme sysselsetting av 27. juni 1947 nr. 9 kan staten organisere arbeidsmarkedstiltak i det omfang som anses hensiktsmessig, og innenfor rammen av Stortingets bevilgning av midler. Arbeidsmarkedstiltakene skal forhindre at arbeidssøkere blir passive stønadsmottakere. Antall tiltaksplasser for yrkeshemmede har økt de siste årene.

13.4.3.1 Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede

Aetat rår over et bredt spekter av tidsbegrensede tiltak for yrkeshemmede (fase tre i arbeidsmarkedsbedriftene samt arbeidssamvirketiltakene er ikke tidsbegrensede). Det totale antall tiltak har over tid økt ved at nye er opprettet uten at overlappende tiltak er sanert. Mange av tiltakene er knyttet til skjermet sektor, i tillegg til tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv. Et hovedmål med arbeidsmarkedstiltakene er å bistå yrkeshemmede, slik at de blir i stand til å ta ordinært arbeid etter at attføring er gjennomført.

Sysselsettingstiltak for yrkeshemmede i offentlig sektor skal gi yrkeshemmede arbeidstrening i ekstraordinære, midlertidige arbeidsplasser med sikte på overgang til ordinært arbeid. Aetat yter prosentvis refusjon av lønnsutgiftene, mens deltakere får ordinær lønn.

Lønnstilskudd skal bidra til å motivere arbeidsgivere til å ta inn yrkeshemmede/ferdig attførte til ordinært arbeid på vanlige lønns- og arbeidsvilkår. Deltakere gis ordinær sysselsetting og de får ordinær lønn, mens arbeidsgiver får tilskudd i form av prosentvis lønnsrefusjon fra Aetat.

Bedriftsintern attføring (BIA) skal bidra til å hindre frafall og fravær hos personer i ordinært arbeid som har behov for attføringsbistand på arbeidsplassen. Deltakere får ordinær lønn. Arbeidsgiver får enten lønnstilskott eller driftstilskott etter fastsatt dagsats.

Integreringstilskott skal brukes for å medvirke til at personer med omfattende yrkeshemninger får og beholder et arbeid i ordinært arbeidsliv. Arbeidsgiver yter bistand og arbeidstrening på ordinære arbeidsplasser, og får driftstilskudd fra Aetat. Deltakerne beholder uførepensjonen og får bonus i tillegg.

Arbeid med bistand (AB) skal medvirke til at personer med omfattende yrkeshemninger får og beholder et arbeid i det ordinære arbeidslivet. Egne tilretteleggere i tiltaket yter nødvendig bistand til den yrkeshemmede på arbeidsplassen. Aetat gir økonomisk støtte til tilretteleggerfunksjonen. Deltakerne kan ha ytelser fra folketrygden, individstøtte under spesielle attføringstiltak, kombinasjon lønn/trygd eller lønn. Lønn avtales med arbeidsgiver og den yrkeshemmede.

Arbeidsforberedende trening (AFT) skal bidra til at yrkeshemmede med svake yrkesforutsetninger og med behov for tett og bred oppfølgning kan formidles til arbeid, søke utdanning eller gjøre nytte av andre formålstjenlige tiltak. AFT gir arbeidstrening, opplæring og sosial trening i kombinasjon for å kartlegge og bygge opp ressurser hos den yrkeshemmede. Deltakere får trygdeytelser eller individstøtte under spesielle attføringstiltak, mens tiltaket får driftstilskudd per godkjent plass.

Arbeidsmarkedsbedriftene (AMB) gir yrkeshemmede i en første fase avklaring av arbeids- og fungeringsevne, i en neste fase arbeidstrening og formell kvalifisering med sikte på formidling til ordinært arbeid eller utdanning, og i fase tre får et begrenset antall tilbud om varig sysselsetting i skjermet virksomhet. Deltakerne har trygdeytelser i første fase, og ordinær lønn i fase to og tre. Arbeidsgivere mottar attførings- og lønnstilskudd i de ulike fasene.

Arbeidssamvirketiltak (ASVO, ASV og PV) er et tilbud til yrkeshemmede med trygdeytelser og som ikke kan nyttiggjøre seg andre arbeidsmarkedstiltak. Målet med tiltaket er å skape varige arbeidsplasser som hjelp til å kvalifisere og utvikle ressurser hos yrkeshemmede. Deltakerne beholder sin uførepensjon og arbeidssamvirket får årlig driftstilskudd per plass. Arbeidssamvirke er i stor grad benyttet overfor personer med utviklingshemninger.

13.4.3.2 Ytelser til yrkesrettet attføring

Personer som gjennomgår yrkesrettet attføring kan få dekket kostnadene forbundet med trening og behandling i godkjent attføringsinstitusjon eller opplæring, trening og arbeidstilvenning ved skole, kurs m.m. Stønaden omfatter attføringspenger til livsopphold i den tiden vedkommende gjennomfører attføringstiltaket, samt dekning av utgiftene til tiltaket (attføringsstønad). Skole og hospitering er de mest vanlige tiltakene for personer med attføringspenger.

13.4.3.3 Ordinære arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedsopplæringen (AMO) er det viktigste kvalifiseringstiltaket for yrkeshemmede. Ca. 15 prosent av deltakerne på disse kursene er yrkeshemmede. AMO-kursene tilbys innenfor flere fagfelt. Om lag 60 prosent av kursene er kortere yrkesrettet opplæring. Som deltakere mottar man enten kursstøtte fra Aetat, eller man kan velge å beholde trygdeytelsene dersom man har rett til dette (dagpenger, attføringspenger mm.).

Praksisplasser skal styrke sjansene for overgang til ordinært arbeid og/eller motivere til ordinær utdanning. Opplæringen gis gjennom oppfølging og tilrettelagt arbeidstrening. Tiltaket kan nyttes i kombinasjon med skoleplass. Tiltaket er rettet mot nykommere på arbeidsmarkedet, herunder ledige under 20 år samt langtidsledige som mangler tilstrekkelig kvalifikasjoner og som trenger opplæring. Deltakerne mottar grunnstønad og tilleggsstønad samsvarende med den enkelte sin status. Til bedrifter som benytter ordningen ytes driftstilskudd.

13.4.3.4 Yrkeshemmede fordelt på tiltak

Aetat registrerte i 1999 om lag 54 700 yrkeshemmede og om lag 60 000 i 2000. 42 684 eller 78 prosent av de registrerte yrkeshemmede deltok på arbeidsmarkedstiltak i 1999, mens tilsvarende tall for 2000 utgjorde 79 prosent.

Tabell 13.1 Fordeling av antall yrkeshemmede arbeidssøkere på tiltak etter budsjettkapittel.

Tiltak fordelt på 1999 2000
Spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede, kap. 1592 19 549 19 223
Ytelser til yrkesrettet attføring (skole, hospitering, egen virksomhet), kap. 2543 22 431 24 802
Ordinære arbeidsmarkedstiltak, kap. 1591 704 1 058
Sum 42 684 45 083

Kilde: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Arbeids- og administrasjonsdepartementet la i januar 2001 frem et forslag til en omfattende forenkling av arbeidsmarkedstiltakene. Hensikten med forenklingen er å gi yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere et bedre tilbud, og redusere administrasjonen av arbeidsmarkedstiltakene. Dagens arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede og ordinære arbeidssøkere foreslås erstattet av en ny tiltaksstruktur med fem hovedgrupper av tiltak:

  • Lønnstilskudd til arbeidsgiver.

  • Arbeidspraksis (trening, avklaring).

  • Opplæring.

  • Midlertidige sysselsettingstiltak.

  • Varig skjermet sysselsetting.

Forslaget er sendt ut på høring til berørte parter.

13.4.3.5 Kommunale tiltak

Kommunal tiltakssektor omfatter tiltak finansiert av kommunene. Dette kan være aktivitetssentra av ulik art (arbeidssentra, dagsentra, aktivitetssentra), men også andre tiltak som en del kommuner tilbyr, som Arbeid for sosialhjelp og tilrettelagte enkeltjobber for enkelte brukere. På aktivitetssentrene deltar yrkeshemmede på ulike aktiviteter. Det finnes ikke noe felles regelverk for sentrene. De er forankret i det ansvar lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991, nr. 81 pålegger kommunene, men kommunene avgjør selv i hvilket omfang og på hvilken måte tiltakene skal utformes innen ansvarsrammen.

For bestemte grupper av yrkeshemmede er den kommunale sektoren av særlig stor betydning, og gir plass til flere tiltaksdeltakere enn den statlige. Aktivitetssentrene tar hånd om personer med særlige alvorlig og omfattende yrkeshemninger, mens arbeidssamvirketiltakene fordrer en viss arbeidsevne (Seierstad 1998).

13.5 Utfordringer innen sysselsettingen av mennesker med funksjonsnedsettelser

Arbeid er et område der mange møter funksjonshemmende barrierer, med manglende deltakelse og likestilling som resultat. Arbeidsmarkedet er ikke innrettet slik at alle kan ha et arbeidsforhold. I tillegg til barrierer som følge av holdninger og kunnskapssvikt, manglende universell utforming og praktisk tilrettelegging, virker den økende rasjonaliseringen og effektiviseringen utestengende og utstøtende. Noen mennesker med funksjonsnedsettelser makter ikke arbeidslivets krav til effektivitet, samtidig som de slites fortere ut enn andre så lenge arbeidsmarkedet ikke tilpasses deres situasjon. På den annen side vil innføringen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien muliggjøre nye måter å organisere arbeidet på og vil for mange kunne bidra til å forbedre mulighetene for arbeid. Skal mennesker med funksjonsnedsettelser kunne oppnå samme økonomiske og sosiale situasjon som den øvrige befolkning, må det legges større vekt på at de skal ha reell tilgang til arbeidslivet.

13.5.1 Den kritiske overgangen fra skole/utdanning til arbeid

Overgangen fra skole til arbeid er en kritisk fase for alle, og spesielt for personer som har ulike behov for tilrettelegging. Dagens arbeidsliv er preget av skjerpede effektivitetskrav, noe som gir lite romslighet og tid til overs for ungdom med spesielle tilretteleggingsbehov (Jessen 1998). Regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede, Attføringsmeldingen, Velferdsmeldingen m.fl. retter søkelyset mot nødvendigheten av at overgangsfasen fra skole til arbeid er godt tilrettelagt for mennesker med funksjonsnedsettelser. Den må være helhetlig planlagt, noe som forutsetter tverrfaglig innsats fra skoleetat, arbeidsetat og trygdeetat. Ofte vil også helse-/sosialetaten involveres. Koordineringsansvaret må være klart plassert.

Som en oppfølging av Attføringsmeldingen ble prosjektet «Overgang skole- arbeid for funksjonshemmet ungdom», OSKAR, gjennomført i perioden 1993-1995. Målet var «å bedre unge funksjonshemmedes muligheter til yrkesaktivitet og deltakelse i samfunnslivet.» Gjennom økt tverretatlig samarbeid, felles innsats og koordinering av ressurser på lokalt nivå skulle forsøket utvikle bedre overgangsordninger mellom skole og arbeidsliv. Opplæringsetat, arbeidmarkedsetat, trygdeetat og helse-/sosialetaten deltok i prosjektet. Prosjektet ble i 1996 evaluert av INAS. Erfaringene fra OSKAR viser at kartlegging og arbeidsutprøving av elever med funksjonsnedsettelser spiller en sentral rolle i forberedelsen til arbeidslivet. Det må utarbeides rutiner og modeller for tverretatlig samarbeid, som tidlig i skolegangen sikrer nært samarbeid mellom Aetat og skolens yrkesrettledningstjeneste.

I Hordaland igangsatte arbeidsmarkedsetaten og skolemyndigheten i 1998 et samarbeid for å fange opp funksjonshemmede i overgangen mellom skole og arbeid. En modell for tverretatlig samarbeid om overgang skole/arbeid for unge mennesker med nedsatt funksjonsevne ble utviklet. Denne skulle danne utgangspunkt for Aetats arbeid. Erfaringene med modellen er gode. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har bedt Statens utdanningskontorer informere kommunene og fylkeskommunene om Hordalandsmodellen og ta initiativ for å vurdere om modellen kan legges til grunn for etablering av lokale samarbeidsavtaler.

«Jobb betyr mye for selvfølelse og menneskeverd, uttrykte Bjørn Waage i et intervju med Universitetsavisa i Trondheim. Ti år etter at han var ferdig utdannet fra universitetet fikk han endelig fast jobb.»

Kilde: Notabene nr. 4/2000

Mange erfarer at det er vanskelig å skaffe seg jobb og erfarer funksjonsnedsettelsen som diskvalifiserende til tross for gode kvalifikasjoner. Svært mange stiller ofte med mindre jobbpraksis enn andre søkere, fordi de som følge av manglende tilrettelegging må bruke mer tid og ressurser på studiene. Manglende arbeidserfaring eksempelvis fra sommerjobber oppleves som en ekstra barriere. Til sammenligning har man i USA søkt å lette overgangen mellom utdanning og arbeid gjennom The Workforce Recruitment Program for College Students with Disabilities. Opplysninger om og kvalifikasjonene til studenten legges inn på en CD-ROM, som distribueres gratis til aktuelle arbeidsgivere. Nødvendig arbeidsplasstilrettelegging finansieres av det offentlige. Erfaringene med programmet er meget gode.

13.5.2 Erfaringer med arbeidsmarkedstiltak og prosjekter

St.prp. nr. 1 (1997-98) Kommunal- og arbeidsdepartementet omtaler effekten av ulike arbeidsmarkedstiltak. Lønnstilskudd fører til 31 prosent bedre jobbsannsynlighet og gir klart best uttelling når det gjelder jobb. Til tross for at lønnstilskudd som tiltak fører til at en del kommer i arbeid, erfarer også en del at de mister jobben når tiltaket tar slutt, uansett om de har fungert bra i denne. Tidsbegrensningen på tre år er for andre i mange tilfeller for knapp til at tiltaket kan føre til varig etablering. Mange faller således ut av arbeidslivet og resultatet blir ofte uførepensjon og et dårlig selvbilde. Utjamningsmeldinga foreslo en prøveordning med lønnstilskudd på fem års varighet - et tiltak som vil kunne bidra til at flere kan være i arbeid fremfor å bli uførepensjonert. Forsøket med tilskudd av lengre varighet for personer med redusert arbeidsevne som følge av lidelser med variabelt forløp er iverksatt i fem fylker, f.o.m. annet halvår 2000. Tilskuddet utgjør lønnstilskuddsdelen i Aetats nye tilbud «Fleksibel jobb». Forsøket tar utgangspunkt i at tiltaksdeltakerne over noe tid i arbeid vil kunne forbedre sin funksjonsevne, selv om den medisinske tilstanden varierer. Det vil derfor vurderes jevnlig hvor lenge det er hensiktsmessig og nødvendig å fortsette tiltaket. Et målrettet oppfølgingsarbeid i samarbeid mellom den enkelte, arbeidsplassen, helsevesenet og Aetat vil ha betydning for resultatet. Departementet er innstilt på å ha ordningen i forsøksform noen år før den vurderes gjort permanent (St.prp. nr. 1 (2000-2001) Arbeids- og administrasjonsdepartementet).

Arbeid med Bistand har vært et mye brukt tiltak innen attføring. I Norge ble tiltaket tatt i bruk første gang i 1992, først som et prøveprosjekt, og fra 1996 som ordinært tiltak. Tiltaket er en god modell for attføring av yrkeshemmede med stort bistandsbehov, uavhengig av diagnose. Ca. en tredjedel av deltakerne i prøveprosjektet var personer med utviklingshemninger, en femtedel var personer med psykiske lidelser. Tiltaket har vist seg å ha en jobbskapningseffekt. Over halvparten av prøveprosjektdeltakerne var i stillinger som arbeidsgiverne opprettet for å få utført oppgaver som tidligere lå uløst, eller hadde vært tilleggsoppgaver for andre ansatte. Arbeidsgiverne fremhevet støtte fra tilretteleggerne som en viktig årsak for å ansette yrkeshemmede. Det er lang ventetid for å komme med i tiltaket.

Vernede og tilrettelagte arbeidsplasser stilles overfor økende krav til produktivitet og effektivitet. Interesseorganisasjonene for funksjonshemmede rapporterer at arbeidstakere med utviklingshemning og annen kognitiv svikt som følge av dette stadig opplever en utstøtning fra jobb og arbeidsmarked. Dersom disse personene hadde blitt fulgt opp nærmere av en tilrettelegger, ville langt flere av dem ha kunnet utført et både nyttig og effektivt arbeid. I noen tilfeller vil det være snakk om en fortløpende praktisk tilrettelegging. Andre ganger vil det være tilstrekkelig å følge opp med veiledning og støtte til arbeidstaker og arbeidssted for at arbeidstakeren skal kunne mestre arbeidsoppgavene og få hjelp til å takle de sosiale utfordringene arbeidsplassen innebærer.

Arbeidsmarkedstiltakene er viktige for å få mennesker med ulike funksjonsnedsettelser inn på arbeidsmarkedet, men det at virkemidlene er tidsbegrensede oppleves som en begrensning. Personen i tiltaket beholder arbeidsplassen kun så lenge støtteordningen varer. Det kan vises til mange tilfeller der f.eks. utviklingshemmede har mistet sitt arbeid fordi støtteordningen har opphørt. Således når man ikke målet om å få arbeidstakere over i ordinært arbeid.

Prosjekter knyttet til mennesker med funksjonsnedsettelser og arbeid er også av tidsbegrenset karakter. Prosjektperioden er ofte for kort til at man klarer å etablere prosjektet på en god måte. Videre bygges slike prosjekter opp og ned avhengig av økonomiske konjunkturer. Dette skaper dårlig forutsigbarhet og muligheter for planlegging. I tillegg skaper det usikre forhold for deltakerne i prosjektet.

Det finnes prosjekter, verktøy og erfaringer i Aetat for hvordan man skal få personer med til dels store yrkeshemninger ut i ordinært arbeidsliv. Disse erfaringene synes i stor grad å forbli isolerte, dvs. forbundet med de konkrete personer og prosjekter som har utviklet dem. De tilflyter ikke linjeorganisasjonen, og inngår i liten grad som en del av etatens arbeidsmetoder knyttet til yrkesmessig attføring. Dette innebærer at arbeidsmetoder som kunne ha bidratt til å realisere arbeidslinjen for flere yrkeshemmede, ikke utnyttes i det omfang som kunne ha vært ønsket (Blystad 1995, Blystad og Alm Andreassen 1999, Fossestøl 1999).

13.5.3 Funksjonsnedsettelse som barriere i sysselsettingen

Beate Lem søkte over 500 jobber før hun ga opp. Nå vil hun utdanne seg på ny. . . .Beate Susanne Lem har cerebral parese, sekretærutdannelse og har studert markedskommunikasjon. Hun har bodd i utlandet, for å styrke språkkunnskapene. I dag er Beate uføretrygdet. Det er en tilværelse hun vil bort fra. «Det er ikke noe liv, det er bare eksistens», sier hun. Til tross for en CV som burde gitt henne mange av de jobbene hun har søkt på, er det funksjonshemningen cerebral parese som står i veien. «Arbeidsgiverne er redde for handikappet mitt.»

Kilde: Vårt Land 6. juni 2000

«Jeg er så desillusjonert i forhold til det å få jobb. Jeg søker og får avslag. Det kan bli selvoppfyllende hele veien fordi jeg ikke lenger tror at jeg får jobb. Jeg søkte på jobb på en institusjon, men ble sendt hjem før intervjuet. De innkalte meg til intervju, men ville ikke intervjue meg da jeg kom.»

Kilde: Synshemmet sosionom, 28 år gammel

«De fleste av oss er nødt til å vurdere når i en jobbsøkerprosess, det er hensiktsmessig å opplyse om at en er funksjonshemmet. Når skal bomben slippes? I søknaden, når en ringer og følger opp søknaden - viser interesse - eller trenger en ikke nevne det? Skal man stille til intervju uten å ha nevnt noe? Det er denne problemstillingen som skaper terskelen til arbeidslivet.»

Kilde: Spinalflicker - 12. april 2000

Forskning viser at det er vanskelig for funksjonshemmede å få jobb, og det er mange som mister motet underveis. Hvis de bare opplever avslag etter avslag når de søker jobb, er det lett å gi opp til slutt (Notabene 4/2000).

Mange opplever at de utelukkes fra en stilling uten at det er tatt konkret stilling til deres kvalifikasjoner. Funksjonsnedsettelsen blir i seg selv ansett som diskvalifiserende, uansett om den vil innvirke på muligheten til å utføre det aktuelle arbeidet eller ikke. Innlemmingen av funksjonshemning i arbeidsmiljølovens § 55 A vil bedre rettsvernet og vil kunne bli et viktig virkemiddel for å forhindre diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser.

«Vanlige kvinner - uvanlige utfordringer. En studie av kvinner med funksjonshemning» er en kvalitativ undersøkelse av 37 kvinner, som ble gjennomført fra 1995-1997. Undersøkelsen viser at de fleste kvinner med funksjonsnedsettelser ønsker seg lønnet arbeid. Deres identitet og opplevelse av det gode liv er i stor grad knyttet til deltakelse på arbeidsmarkedet. Muligheten til å få arbeid og til å kunne opprettholde et arbeidsforhold har ofte sammenheng med negative holdninger. Flere mener de blir møtt med skepsis på arbeidsplassen. De må hele tiden bevise at de er like dyktige som andre arbeidstakere både på grunn av funksjonsnedsettelsen, men også fordi de er kvinner. Kvinner med utdanning har også ofte problemer med å komme i arbeid, og mange erfarer at åpenhet rundt funksjonsnedsettelsen minsker muligheten for å komme i arbeid. Flere mener uføretrygd velges før andre alternativer er tilstrekkelig utprøvd. Blant kvinner med funksjonsnedsettelser finnes det trolig et ubrukt potensiale for arbeidsmarkedet (Arntsen Sørheim 1998).

I følge en kartleggingsundersøkelse blant funksjonshemmede studenter ved Universitetet i Oslo (194 respondenter), synes det som om synshemmede har større problemer knyttet til studie- og arbeidssituasjon enn andre grupper. 29 prosent av deltakerne i undersøkelsen var i arbeid etter endt utdanning, mens sysselsettingsandelen for de med synshemninger var 21 prosent (Fossestøl 1995).

Telenors Trainee-program for funksjonshemmede (HCP) er et toårig dataopplærings- og arbeidstreningsprogram for mennesker med funksjonsnedsettelser som ønsker utdannelse og praksis innen IT. Det forutsettes at deltakerne går på attføring. Prosjektet har vist seg meget vellykket. 80 prosent av de som har vært innom prosjektet, har kommet i ordinær jobb. Kombinasjonen av kurs og arbeidstrening er en viktig grunn til at man har lykkes. Spesielt viktig er det at deltakerne gjennom arbeidstreningen har blitt kjent med en arbeidssituasjon, lært seg å fungere i et arbeidsmiljø og har utviklet kompetanse som er etterspurt i arbeidsmarkedet (Dahl 1999). Telenor vurderer mennesker med funksjonsnedsettelser som en ressurs i et trangt IT-marked, og ser på prosjektet som viktig for rekruttering i egne rekker. Nye prosjekter er nå igangsatt i Trondheim, Lyngdal og Fredrikstad.

«Falken er lite stabile. De er blitt bedre, men var grusomme en lang periode. De kommer for sent når jeg skal på jobben, og de kommer for sent for å hente meg når jeg skal hjem. Jeg ringer alltid og etterlyser dem. Jeg er alltid litt lenger enn jeg skal på jobben hver dag, så jeg har tid å gå på. Jeg jobber halv dag og har ok miljø på jobben og vi har det veldig bra. Men det er ikke ok å komme klokka 12 når jeg skulle vært der kl 10!»

Kilde: SINTEF-rapport mars 2000

Et hovedproblem for sterkt funksjonshemmede som ønsker ordinært arbeid, er behovet for en omfattende samordnet tverretatlig innsats for å legge forholdene til rette. Det omfatter fysisk tilgjengelighet, bruk av moderne teknologi og/eller mer ordinære tekniske hjelpemidler, transportløsninger, omsorgssystemer i hjemmet og i noen tilfeller også i forhold til utdannings- og/eller arbeidssituasjonen. Det finnes eksempler på at høyt kvalifiserte, sterkt funksjonshemmede har måttet si fra seg faste ordinære stillinger fordi transport og tilrettelagt botilbud manglet i kommunene med tilgjengelig arbeidsplass (Velferdsmeldingen).

Fra mennesker med funksjonsnedsettelser og deres interesseorganisasjoner blir vanskelighetene med å få en ordinær arbeidstilknytning ofte påpekt, og Aetat møter en del kritikk for en dårlig tilpasset bistand. Samtidig etterlyser Aetat funksjonshemmede arbeidssøkere, og hevder at de har satt igang prosjekter og tiltak uten å få særlig respons fra potensielle søkere. Også Telenor har i sitt trainee-program erfart vansker med å rekruttere funksjonshemmede arbeidstakere (Aftenposten 21. mai 2000), noe de mener har sammenheng med at Aetat i liten grad har oversikt over aktuelle funksjonshemmede.

I anbefalingene til FNs standardregel 7 om arbeid heter det at statene aktivt bør støtte integrering av funksjonshemmede på det åpne arbeidsmarkedet. Den aktive støtten kan skje ved hjelp av en rekke forskjellige tiltak, bl.a. kvoteringsregler. Noen land har praktisert kvotebestemmelser for å sikre arbeid til mennesker med funksjonsnedsettelser ved at arbeidsgivere har blitt pålagt å ha en viss andel funksjonshemmede i sin arbeidsstokk. Systemet oppsto etter krigen, bl.a. for å sikre hjemvendte krigsinvalider arbeid og blir med gode resultater praktisert både i Frankrike og Tyskland. Eksempelvis skal minst seks prosent av arbeidsstokken i en tysk bedrift med flere enn 16 ansatte være funksjonshemmet. Sterkt funksjonshemmede teller som to. Dersom bedriften ikke ønsker å fylle kvoten kan de kjøpe seg ut ved å betale en bot. Bøtene blir brukt til å finansiere arbeidsplasstilrettelegging ved mindre bedrifter. I Norge har vi ingen erfaring med bruk av kvotering som tiltak. Spørsmålet var oppe til vurdering i forbindelse med Attføringsmeldingen, men ble den gangen avvist. Funksjonshemmedes organisasjoner i Norge, som i Norden, for øvrig er av den oppfatning at systemet er diskriminerende.

«Jeg kom tilbake til samme arbeidsgiver etter ulykka, men ikke samme jobben, for det var tungt arbeid jeg hadde før, en måtte være frisk for å gjøre det. Jeg ble tatt vel i mot, arbeidskameratene var positive, tilbudet om lettere jobb kom med det samme. Jeg var i full jobb hele tida etter ulykka. På slutten var det strevsomt, men, til å begynne med var det bare morsomt. Det hadde nok vært smartere å jobbe deltid tidligere og heller være i jobb i flere år, det skjønner jeg nå. Det var ingen som nevnte den muligheten.»

Kilde: SINTEF-rapport mars 2000

Regjeringens mål er at så få som mulig skal henvises til uførepensjon. Arbeidsmarkedet må som en konsekvens av dette, tilrettelegges slik at mennesker med funksjonsnedsettelser kan delta, samtidig må stønadsordninger være fleksible. Det er viktig med virkemidler som motiverer personer med redusert arbeidskapasitet til å kombinere arbeid og trygd, med ordninger som stimulerer uførepensjonister til å prøve seg i arbeid enten i kombinasjon med pensjon eller ved å gå inn og ut av arbeidslivet i perioder.

I NOU 2000:27 Sykefravær og uførepensjonering foreslås det en rekke tiltak for å skape et mer inkluderende arbeidsliv, bl.a.:

  • Dagens skjermingsordning for arbeidsgivere som har ansatte med kronisk sykdom som medfører risiko for hyppig eller særlig stort fravær utvides. Ordningen foreslås utvidet til også å omfatte arbeidsgivers delansvar for sykepengene utover arbeidsgiverperioden. Arbeidstakere med kroniske lidelser og hyppig korttidsfravær foreslås skjermet slik at egenandelen begrenses til fravær i alt tolv arbeidsdager per år.

  • Tiltak for å forebygge sykefravær og følge opp sykmeldte er det viktigste virkemidlet for å hindre at behovet for uførepensjon oppstår. Utvalget mener at det må stilles strengere krav om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås.

  • Nåværende uførepensjonsordning deles inn i en tidsbegrenset og en varig uførepensjon. Tidsbegrenset stønad skal ikke kunne tilstås for mer enn fire år av gangen. Den varige uførepensjonen skal som hovedregel forbeholdes personer som er 100 prosent arbeidsuføre uten utsikt til å gjenvinne arbeidsevnen. Når det gjelder personer som allerede er tilstått uførepensjon, foreslår utvalget en revurdering som i første omgang begrenses til personer under 50 år med uføregrad lavere enn 100 prosent som har hatt uførepensjon i mindre enn fem år. For å stimulere til yrkesaktivitet, foreslår utvalget en ny ordning med gradvis avkorting av stønad/pensjon i forhold til arbeidsinntekt. Dagens regler om friinntekt på 1G har vist seg å ha uheldige terskelvirkninger som ikke stimulerer til økt arbeidsinnsats. Forslag til omlegging vil innebære at det alltid vil lønne seg å arbeide litt mer.

13.5.4 Den viktige arbeidsplasstilretteleggingen

«En rullestolbrukende ansatt i Nittedal kommune, ble permittert fra jobben fordi den nye Rådstua i Nittedal rådhus er ufremkommelig for funksjonshemmede. Nå må det nye rådhuset tilrettelegges.»

Kilde: Østlandssendingen 10. november 2000

Mange arbeidsplasser er ikke aktuelle for mennesker med funksjonsnedsettelser fordi arbeidslokalene ikke er tilgjengelige. Dette gjelder også statlige/fylkeskommunale og kommunale arbeidsplasser. Når Statsbygg bygger følger de tilgjengelighetskravene i plan- og bygningsloven, men Statsbygg setter ikke krav om at leide lokaler skal være tilgjengelige for funksjonshemmede. I tillegg finnes problemene med dispensasjoner som gis til nybygg (ref kap.8.1.3).

Funksjonshemmende forhold på arbeidsplassen vil ofte kunne elimineres ved innsats av tekniske og ergonomiske tiltak. Regelverket omkring finansiering kan synes klart (jf. kap. 13.3.1.2), men mange melder tilbake at regelverket er lite kjent. Det er for lite informasjon til arbeidsgivere om de muligheter som ligger i støtteordningene, samtidig som dette heller ikke alltid er kjent for arbeidssøkere og arbeidstakere. Undersøkelsen «Yrkeshemmedes livsløp - forholdet til arbeid og utdanning» bekrefter at yrkeshemmede har mangelfull tilgang til informasjon om rettigheter og hjelpeordninger. Manglende kjennskap til mulighetene vil kunne resultere i at mennesker med funksjonsnedsettelser ikke blir ansatt, eller at arbeidsplasser ikke tilrettelegges med utstøtning som konsekvens (Solvang 1989).

Utgiftene til arbeidshjelpemidler på stønadsbudsjettet er lavt. Regnskapstallene for 2000 viser at det ble kjøpt inn hjelpemidler for drøyt 2,4 milliarder kroner, hvorav det ble lånt ut hjelpemidler til arbeid og attføring for om lag 40 millioner kroner.

Regelen om at arbeidsgiver plikter å finansiere utgifter til arbeidsplasstilrettelegging med inntil halvparten av folketrygdens grunnbeløp oppleves som en stor barriere. Regelen skremmer en del arbeidsgivere fra å ansette mennesker med funksjonsnedsettelser. Også Sandmanutvalget var opptatt av denne problemstilling. I NOU 2000:27 heter det: «Det vurderes å oppheve bedriftenes egenandel på 1/2 G ved tilrettelegging av arbeidsplassen ved hjelp av tekniske hjelpemidler.»

«Byråkratiet kan være ganske tungt for mange. Det er et spørsmål om å få hjelpemidler i en arbeidssituasjon, det tar alltid altfor lang tid, noe som betyr at du kan komme til å miste det nappet du har i arbeidslivet før utstyret er på plass.»

Kilde: TV2-nyhetene 4. oktober 2000

Brukere og fagfolk rapporterer at der det søkes om arbeidsplasstilrettelegging kan det ofte ta svært lang tid før de nødvendige hjelpemidlene blir tildelt. Praksis varierer også sterkt mellom fylkene. Interesseorganisasjonene kan vise til eksempler der potensielle arbeidstakere har måttet si fra seg en jobb grunnet sen hjelpemiddeltildeling.

Undersøkelsen fra Universitetet i Oslo viste at 66 prosent rapporterte at de var avhengig av spesielt tilrettelagte arbeidsplasser. En femtedel rapporterte om problemer knyttet til bruk eller anskaffelse av nødvendige tekniske hjelpemidler i forbindelse med nåværende jobbforhold. Det er behov for utprøving av hjelpemidler, opplæring i bruk samt muligheter for kontinuerlig oppdatering av hjelpemidlene. Ikke minst gjelder dette synshemmede arbeidssøkere/arbeidstakere, som ofte er avhengig av mye datautstyr for å kunne mestre sin arbeidssituasjon. Manglende arbeidsplasstilrettelegging synes å være en viktig årsak til at ikke flere synshemmede er i arbeid. Undersøkelsen «Vanlige kvinner - uvanlige utfordringer» rapporterer at spesielt synshemmede kvinner opplever det å få tilrettelagt arbeidsplassen som en kamp, i første rekke dreier dette seg om datatekniske hjelpemidler og tilrettelegging.

FANT-prosjektet, «Funksjonshemmede i arbeid med ny teknologi», konkluderte med at det er mulig å bruke datateknologi til å etablere gode arbeidsplasser og at datateknologien kan være gode arbeidsredskaper for læring og for utnyttelse av egne ressurser for sterkt bevegelseshemmede. Det er kostnadsmessig lønnsomt å satse på yrkesmessig tilrettelegging, selv med høye investeringer i utstyr og opplæring. Transport er holdt utenfor kostnadsanalysen, men prosjektet viste et tydelig behov for rasjonelle lokale transporttilbud.

For yrkesaktive med lesehemninger er det et problem at de ikke har krav på å få litteratur som de bruker i jobbsammenheng i tilgjengelig form. Dette skaper problemer i forhold til å holde seg ajour i jobben, og kan i verste fall føre til utstøtning av arbeidslivet (Fossestøl og Kessel, 2000).

Svært mange mennesker med funksjonsnedsettelser trenger fleksibilitet i arbeidssituasjonen for å opprettholde en arbeidstilknytning. Dette dreier seg ikke bare om tekniske hjelpemidler, men også om forhold knyttet til arbeidstiden. Personene trenger deltidsarbeid, respekt for redusert arbeidskapasitet i perioder, muligheter for lenger sykefravær mv. (Fossestøl, 1995).

13.5.5 Informasjon om ordninger og tiltak

Mange ønsker bistand i forbindelse med jobbsøking. Slike ønsker kommer også til uttrykk blant personer med høyere utdanning. De ønsker informasjon om rettigheter og støtteordninger, motivasjon og støtte, kontaktpersoner i arbeidsmarkeds- og trygdeetaten, trening i jobbsøking mv. Det dreier seg om råd, informasjon og støtte som tar hensyn til de særegne utfordringer som funksjonsnedsettelsen deres skaper (Fossestøl, 1994). Tilsvarende viser erfaringer fra det såkalte muskelsmerteprosjektet, at mange trenger hjelp til å manøvrere seg gjennom det offentlige hjelpesystemet (Alm Andreassen 1999).

På oppdrag fra Arbeids- og Administrasjonsdepartementet gjennomførte Burson-Marsteller as i 1998 prosjektet «Informasjonsarbeid om yrkeshemmede/funksjonshemmede i forhold til arbeidslivet». Prosjektet satte fokus på hvilke barrierer som hindrer økt yrkesdeltakelse. Serviceapparatet rundt den yrkeshemmede er i for liten grad innstilt på at målet er å få tak i en ny type jobb til den enkelte. På arbeidskontoret har de yrkeshemmede fått mest informasjon om rettigheter og plikter, men lite informasjon bl.a. om ledige stillinger. Mange yrkeshemmede har liten tro på seg selv som ressurs på arbeidsmarkedet og har et stort behov for støtte og veiledning. Lønn er hovedmotivasjonen for ønsket om å komme i jobb. Arbeidsgiverne er generelt sett positive til yrkeshemmede, samtidig som de mener det er et samfunnsansvar å integrere yrkeshemmede i arbeidslivet. På den annen side velger de i liten grad å ansette yrkeshemmede. Arbeidsgivere har behov for mer informasjon om økonomiske og praktiske støtteordninger, samtidig som det kan tyde på at det også er behov for mer langsiktige/varige støtteordninger for å opprettholde arbeidsforholdet.

«Det er urealistisk å tro at arbeidsgivere er så idealistiske at de er villige til å ansette arbeidstakere med en ustabil arbeidsinnsats fast, uten noen form for kompensasjon. Dersom man i langt større grad ønsker de som har en varig nedsatt arbeidsevne ut i arbeidslivet, vil trolig den tapte arbeidsfortjenesten til en viss grad måtte kompenseres av det offentlige».

Kilde: «Informasjonsarbeid om yrkeshemmede/funksjonshemmede i forhold til arbeidslivet»

13.5.6 Trekk ved politikken

Mange funksjonshemmede har funksjonsnedsettelser som krever at de yrkesutøverne som skal bistå dem, har kompetanse om deres problemer. I Aetat har man i den senere tid satset på utviklingen av generalister, mer enn på spesialister. Spørsmålet er hva dette innebærer for de som har spesielle yrkeshemninger (Fossestøl 1999). Norsk og internasjonal forskning har i lang tid pekt på at distribusjonen av velferdsgoder ikke skjer i politiske organer, men i yrkesutøvernes individuelle, skjønnsmessige beslutninger ansikt til ansikt med brukerne. Vi vet for lite om hvilke forhold som påvirker yrkesutøvernes skjønnsutøvelse, og vi vet for lite om hvordan vi kan bidra til at yrkesutøvernes skjønn i størst mulig grad skjer i overensstemmelse med politiske mål og vedtak og på en forvaltningsmessig forsvarlig måte. Forskningen viser at yrkesutøvernes skjønnsutøvelse har en tendens til å favorisere de sterkeste brukerne. Det som populært går under betegnelsen 'trynefaktoren' er således en realitet (Bleikli, Jacobsen & Thorsvik 1994, Hvinden 1994, Fossestøl 1999).

Som en del av arbeidslinjen og for å begrense veksten i uførepensjoneringen, ble det vedtatt at yrkesrettet attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan tilstås. Ansvarsdelingen mellom trygdeetaten og Aetat skulle i tillegg gi et mer enhetlig og koordinert tilbud til brukerne. Trygdeetaten og Aetat har ikke tolket dette på samme måte. Mens trygdeetaten har ønsket å sørge for at personer som står i fare for å miste en arbeidslivstilknytning får gjennomgå tiltak, har Aetat, ikke alltid definert slike som hensiktsmessige. Fokuset har vært på formidling av arbeidssøkere, mer enn på å minske trygdebudsjettene. Dette betyr at vi opererer med en gråsone hvor trygdeetaten populært sagt definerer personen som for frisk til å få trygd, mens Aetat avviser personen som for syk til å få arbeid. Uklare mål og ulike operasjonaliseringer av målene skaper dermed muligheter for kasteballeffekter for brukerne. Det har heller ikke vært så stor økning i antall personer som forsøker attføring som man kunne forvente seg. I tillegg er det bare en mindre andel av de nye uførepensjonistene som forsøker yrkesrettet attføring (Hvinden og Ford 1997, Ford 2000). Riksrevisjonens undersøkelse dokumenterer dette (jf. kap. 13.3).

13.6 Vurdering/analyse av området arbeid

13.6.1 Samsvar mellom norske og internasjonale mål

Full sysselsetting er et overordnet mål i den økonomiske politikken. Arbeidslinjen er av norske myndigheter proklamert som hovedstrategi for å nå målet. Strategien ble lansert i St.meld. nr. 39 (1991-92) Attføringsmeldingen, og er senere gjentatt i St.meld. nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen og St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldingen. Senest i St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 blir det understreket at det fortsatt skal gis prioritert til at funksjonshemmede skal kunne få og holde på arbeid.

FNs standardregel 7 påpeker at statene bør anerkjenne prinsippet om at mennesker med funksjonsnedsettelser må få mulighet til å utøve sine menneskerettigheter, særlig når det gjelder arbeid. Både i distriktene og i byene må de få like muligheter til produktiv og inntektsbringende arbeid.

Det synes å være samsvar mellom målene i norsk og internasjonal arbeidsmarkedspolitikk.

13.6.2 Samsvar mellom mål og virkelighet

I forhold til målet om full sysselsetting, blir arbeidsløshet blant mennesker med nedsatt funksjonsevne usynliggjort så vel statistisk som politisk. Full sysselsetting betyr ikke det samme som arbeid for alle, dvs. at alle borgere som ønsker det har en jobb. Full sysselsetting innebærer derimot lav registrert arbeidsledighet i arbeidsstyrken (sysselsatte i yrkesaktiv alder og registrerte arbeidssøkere). Svært mange mennesker med funksjonsnedsettelser faller utenfor arbeidsstyrken fordi de mottar uføretrygd eller andre stønader, eller er plassert i kategorien yrkeshemmede som ikke anses for å være formidlingsklare og dermed ikke registreres som arbeidsledige.

En politikk for full sysselsetting tar utgangspunkt i arbeidsmarkedets behov for visse typer kvalifisert arbeidskraft, og ikke i befolkningens ressurser og forutsetninger. I praksis gir denne politikken seg utslag i at det oppstår situasjoner med knapphet på arbeidskraft, samtidig som mange mennesker ufrivillig er arbeidsløse, jf. dagens debatt om behov for arbeidsinnvandring og Norges import av arbeidskraft for 30 år siden.

Den manglende interessen for og etterspørselen etter arbeidskraften til mennesker med funksjonsnedsettelser kan også forklares med at personer som går på uføretrygd eller ulike typer tiltak ofte blir betraktet som ukvalifiserte eller arbeidsudyktige.

Arbeidslinjen, som innebærer at arbeid skal være førstevalget, forutsetter imidlertid at muligheten for den enkelte til å velge arbeid er reell. En slik valgmulighet opplever ikke mennesker med funksjonsnedsettelser at de har i dag, selv om de kan ha gode kvalifikasjoner.

Offentlig debatt og forskning har hatt lite fokus på sysselsettingssituasjonen for funksjonshemmede. Et unntak er den oppmerksomhet som det økende antall uføretrygdede får i samfunnet. I den senere tid har det særlig vakt bekymring at økningen er stor blant yngre mennesker. Mangel på eksakt kunnskap om sysselsettingsfrekvens og om den reelle arbeidsløsheten blant funksjonshemmede, utgjør et alvorlig hinder for en synliggjøring av denne arbeidsløsheten som et sosialt problem.

Den statistikken som finnes over levekår og over mottakere av uføretrygd m.m. gir grunn til å konkludere med at sysselsettingsfrekvensen blant funksjonshemmede er lavere enn for den øvrige befolkningen, og at det er langt igjen til målet om full sysselsetting er nådd. En ytterligere bekreftelse på dette er det faktum at tallet på de som faller utenfor arbeidsstyrken stadig øker, fra åtte prosent av alle i yrkesaktiv alder (16-66 år) i 1980 til 16 prosent i dag (Brevik 1999). Mennesker med nedsatt funksjonsevne hører til de mest marginaliserte grupper i forhold til arbeidsmarkedet og det er god grunn til å anta at denne utviklingen omfatter denne gruppen.

13.6.3 Funksjonshemmende barrierer og virkemiddelbruk

Individrettede tiltak

Den sysselsettingspolitikken som har vært ført overfor mennesker med nedsatt funksjonsevne har i sterk grad vært preget av at arbeidsløsheten forklares på individnivå, dvs. at det tas for gitt at det er den nedsatte funksjonsevnen som er hovedårsaken til arbeidsløsheten og den passive tilværelsen.

Denne forståelsen av arbeidsløsheten har gitt seg utslag i utstrakt bruk av individbaserte tiltak og støtteordninger. Som det også er blitt påpekt fra myndighetenes side har det vært en tendens til å fokusere på begrensningene i stedet for mulighetene. Virkemiddelbruken har vært innrettet på å korrigere og kompensere for den nedsatte funksjonsevnen. Korrigering og endring av de funksjonshemmende barrierer av fysisk, praktisk og holdningsmessig art har tradisjonelt ligget utenfor formidlingsapparatets virkeområde.

Dersom arbeidslivet skal bli åpent for alle typer arbeidskraft, uavhengig av funksjonsnivå, vil det kreve helhetstenkning og en atskillig mer aktiv innsats fra myndighetenes side på ulike nivåer.

Myndighetenes innsats for å fjerne barrierer og få bukt med utestengende og utstøtende mekanismer har etter utvalgets vurdering hittil vært for beskjeden om arbeidslinjen skal realiseres. Vil man legge forholdene til rette for funksjonshemmedes deltakelse i arbeidslivet er det ikke tilstrekkelig å satse på individuelt kompenserende tiltak Det er også nødvendig å legge til rette forholdene i arbeidslivet, slik at alle kan delta utfra ulike premisser. Kravene om effektivitet og produktivitet øker, og det blir stadig vanskeligere for mennesker som ikke er optimalt fungerende å henge med i forhold til arbeidstempo og omstillingsevne. Norsk arbeidsmarkedspolitikk generelt har i liten grad vært rettet inn mot påvirkning eller endring av disse rammebetingelsene i arbeidslivet.

Forpliktelser og lovverk

ILO-konvensjon nr. 159, som Norge har ratifisert, har som mål

«å gjøre en funksjonshemmet i stand til å sikre seg, holde på arbeid og ha fremgang i arbeidslivet og derved fremme slike personers integrering og reintegrering i samfunnet . . ..Politikken skal bygge på prinsippet om like muligheter for funksjonshemmede arbeidstakere og arbeidstakere generelt.»

Norsk lovgivning gir ingen rett til arbeid. Grunnlovens § 110 er ikke juridisk bindende. Norsk lovgivning kan imidlertid ikke sies å stride mot internasjonale konvensjoner eller FNs standardregler på dette området, da heller ikke disse bestemmelsene pålegger noe lands myndighet å skaffe arbeid til alle sine borgere. Det er snarere snakk om en oppfordring til statene om å legge til rette for at alle skal kunne delta i arbeidslivet.

Artikkel 13 i Amsterdamtraktaten forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeidslivet. I direktivet er det innført omvendt bevisbyrde i saker som gjelder diskriminering. Det er nylig innført er vern mot å bli diskriminert på grunn av nedsatt funksjonsevne i Norge (§ 55a i arbeidsmiljøloven). Det er vanskelig å vite hvilke konsekvenser denne beskyttelsen i lovverket vil gi. Det at diskrimineringsforbudet omfatter opplysningsplikt for arbeidsgiver, delt bevisbyrde og erstatning ved usaklig forskjellsbehandling synes viktig for at forbudet ikke kun skal bli et papirforbud. Det er sparsomt med erfaringer å trekke på fra andre land med denne type lovgivning. I USA, som har hatt lengst erfaring med antidiskrimineringslovgivning, synes det som lovgivningen har hatt størst effekt for dem som allerede er ansatt. Hvorvidt den også har fremmet sysselsettingen blant de grupper loven omfatter, er mer usikkert. Bortsett fra adgang til positiv diskriminering av arbeidssøker som er kvalifisert, i forskrift til Tjenestemannsloven, er det i Norge ingen legale virkemidler for å fremme sysselsetting av funksjonshemmede.

Bestemmelser om tilrettelegging av arbeidsplassen med hjelpemidler og andre tiltak er lite kjent for arbeidssøkere og arbeidsgivere. Lang saksbehandlingstid på søknader om nødvendige hjelpemidler fører til stor usikkerhet og i verste fall bortfaller jobbtilbudet. Fra arbeidsgiverhold er det påpekt gjentatte ganger at det er avgjørende at arbeidskraften er tilgjengelig når det er behov for den. Videre etterlyser arbeidsgivere en instans hvor de kan henvende seg og få klare og konsise svar om gjeldende regelverk og ordninger, samt hjelp til tilrettelegging av arbeidsplassen.

Utvalget ser også oppmykingen av reglene for uføretrygd som et viktig bidrag for at mennesker med sterkt nedsatt funksjonsevne eller kroniske lidelser skal få brukt sine ressurser i arbeidslivet. Kombinasjoner av arbeid og trygd er et godt eksempel på at samfunnet kan ha mye å hente ved å unytte eksisterende arbeidskraftreserve fullt ut.

Arbeidsmarkedstiltak

Den manglende differensieringen av funksjonshemmede som gruppe har vært et problem når det gjelder arbeidsmarkedstiltakene. Ulike typer og grader av nedsatt funksjonsevne har svært ulike konsekvenser for den enkelte arbeidstaker. Tiltakenes varighet og omfang må fastsettes utfra hensynet til dette. Ordningen med lønnstilskudd er et eksempel på at manglende differensiering av arbeidssøkerne får uheldige konsekvenser. Begrensningen til tre år i ordningen rammer dem som trenger ordningen permanent på grunn av lavere yteevne enn kollegene. Samtidig opplever de best fungerende og godt kvalifiserte at ordningen lett kan misbrukes av arbeidsgivere, og at de ikke blir vurdert på linje med kollegene.

Til dokumentets forside