NOU 2001: 22

Fra bruker til borger— En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Til innholdsfortegnelse

11 Bolig

Boks 11.1

Anbefalinger til FNs standardregel 5 - Tilgjengelighet

Tilgjengelighet til boliger, bygninger og uteområder er av avgjørende betydning for funksjonshemmedes muligheter til deltakelse og likestilling

11.1 Innledning

«Alle kan jo ta seg frem i en lett skråning eller rampe. Jeg begriper ikke hvorfor alle arkitekter er så glad i trapper.»

Kilde: Familiefar og rullestolbruker

Hovedmålet med boligpolitikken er at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Boligen skal dekke grunnleggende behov og utgjøre et sted å høre til for den enkelte. En god bolig er et velferdsgode i seg selv, men også en forutsetning for å ta del i andre goder; så som skolegang, sosial omgang, deltakelse på arbeidsmarkedet, et tilfredsstillende bomiljø osv. (St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga). Boligpolitikken skal utformes slik at den tar hensyn til de løsningsbehov mennesker med funksjonsnedsettelser og andre grupper har. Det er et mål å øke andelen boliger og boligområder med livsløpsstandard for å sikre tilgjengelighet og tilrettelegging (St.meld. nr 28 (1997-98) Oppfølging av HABITAT II).

Det seneste tiåret har det blitt satset på hjemmebasert fremfor institusjonsbasert omsorg, en politikk som bl.a. er synliggjort i reformen for mennesker med utviklingshemning og i handlingsplanen for eldreomsorgen. Målet om at flest mulig skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø forutsetter at mennesker med behov for omsorg har en tilfredsstillende boligstandard ved at boligen er tilpasset nedsatt bevegelsesevne eller andre funksjonsnedsettelser. Den enkelte må i likhet med alle andre gis reelle muligheter til selv å velge bolig og man må kunne få nødvendige hjemmebaserte tjenester.

Tilgjengelige boliger og uteområder er viktige forutsetninger for at mennesker med funksjonsnedsettelser skal kunne delta aktivt, ha sosial omgang og leve selvstendige liv. Dette innebærer at den enkelte må ha en bolig som hun kan fungere hensiktsmessig i, og at den er utformet slik at det ikke blir vanskelig å få besøk av personer med tilsvarende eller andre former for funksjonsnedsettelser. Uteområder må likeledes være tilrettelagt fysisk og sosialt. Nærhet til transportmidler og servicefunksjoner er viktig for deltakelse.

For mennesker med funksjonsnedsettelser er boligen ekstra viktig. Grunnet lav yrkesaktivitet og redusert mobilitet oppholder mennesker med funksjonsnedsettelser seg mer i boligen enn resten av befolkningen og blir i større grad skadelidende ved dårlige boforhold. Gjennom gode boforhold vil de kunne øke sitt aktivitetsnivå og evne til egenomsorg.

11.2 Boligpolitiske trender

På 1960-tallet var kategoribygg eller spesialboliger det sentrale virkemidlet i boligpolitikken for funksjonshemmede. På 1970-tallet gikk man vekk fra slike særløsninger, da prinsippene om integrering og normalisering skulle legges til grunn for den statlige boligpolitikken (St.meld. nr. 76 (1971-72) Om boligspørsmål). Idealet var at alle skulle kunne bo i samme bomiljø uansett alder og førlighetsgrad. Selektive økonomiske støtteordninger og krav til boliger i bygningslov og byggeforskriftene ble brukt som virkemidler.

Boligpolitikken på 1980-tallet la vekt på at offentlige subsidier til boligsektoren skulle disponeres slik at de kom de svakeste gruppene til gode. Eldre og mennesker med funksjonsnedsettelser skulle gis større mulighet til å bo i egnede boliger med et omsorgs- og helsetilbud, og flest mulig skulle bo/bli boende i egen bolig med hjemmebaserte tjenester som hjørnestein. Utbyggingen av trygdeboliger ble vektlagt fremfor aldershjem. I en del kommuner bygget man også egne boliger for eldre og mennesker med funksjonsnedsettelser. Begrepet livsløpsstandard ble innført på 1980-tallet, og Husbanken ga lån til boliger som kunne dokumentere slik standard.

Hensikten med livsløpsstandard er at man også skal kunne fungere i boligen som gammel, fungere i den om man skulle bli bevegelseshemmet for en kortere periode, ta i mot besøk av bevegelseshemmede samt å kunne bli boende uten store bygningsmessige endringer selv om man blir varig bevegelseshemmet. 28 prosent av boliger bygget i perioden 1981-87 hadde livsløpsstandard (Brevik/Ritland 1999). Livsløpsstandard er definert ved en serie krav til tilgjengelighet for bevegelseshemmede, der rullestolen er brukt som den dimensjonerende faktor. Kravene gjelder trinnfri atkomst, samt at de viktigste funksjonene skal ligge på inngangsplanet og samme nivå uten trinn eller trapper (stue, kjøkken, ett soverom, bad/wc og privat uteplass).Videre er det et krav om tilstrekkelig dimensjon på rommene og forbindelse mellom dem. Livsløpsstandardens krav til planløsning gir et tilgjengelighetsnivå som også tjener andre grupper enn bevegelseshemmede. Livsløpsbolig er ingen spesialbolig, men skal være alminnelige boliger i den alminnelige boligmasse.

Etter 1980-tallets vekt på trygdeboliger fremfor aldershjem, ble 1990-tallet kjennetegnet ved bygging av omsorgsboliger fremfor institusjoner. Siden 1994 har Husbanken gitt lån og tilskudd til omsorgsboliger, som er definert som alt fra selvstendige boliger, bofellesskap til enheter i bokollektiv og lignende.

11.3 Krav til utforming og tilrettelegging av boliger og uteområder

Utforming og tilrettelegging av bolig og utemiljø er av betydning for om funksjonshemmende forhold fremprovoseres. De vil oftest være et resultat av hvordan det fysiske miljø er utformet (tilgjengelighet til bolig, nivåforskjeller i bolig, sanitærrom, inneklima, bruk av materialer, akustisk og visuell tilrettelegging), men det kan også være et resultat av personers manglende evne til å utføre huslige og personlige gjøremål.

Mennesker med ulike funksjonsnedsettelser har ulike krav til utforming av bolig og utemiljø og til tjenester knyttet til boligen. I forhold til bolig er det relevant å gruppere mennesker med funksjonsnedsettelser til mennesker med bevegelseshemninger, mennesker med klima- og miljømessige funksjonshemninger (astmatikere, allergikere og lungesyke) og mennesker med orienteringshemninger (synshemmede, hørselshemmede og kognitiv funksjonshemmede).

Krav til boligen

Bevegelseshemmede har krav i forhold til atkomst, boligareal, planløsning og dimensjonering av rom, spesialinnredning og utstyr. Ofte har de også krav til materialbruk, varmeisolasjon og oppvarming.

Mennesker med klima- og miljøhemninger har krav i forhold til materialvalg, varmeisolering, ventilasjon, oppvarming, overflatebehandlinger og arkitektoniske detaljer (det siste bl.a. i forbindelse med muligheter for støvansamling).

Mennesker med orienteringshemninger stiller krav i forhold til lys, farger, romdimensjonering, akustisk demping, lydisolering, varslings- og sikkerhetsutstyr, merking, tilsyn og servicetjenester.

Krav til nærmiljø

Et overordnet mål er at mennesker med funksjonsnedsettelser i alle aldre skal kunne leve i vanlige boområder. Tilgjengelige boliger er en selvfølgelig og nødvendig forutsetning dersom målet skal nås. Brukbare boliger er imidlertid ikke tilstrekkelig alene. Også boligområdene må være utformet slik at eldre og funksjonshemmede skal kunne bruke dem på tilsvarende måte som alle andre. Kravene til tilgjengelighet og brukbarhet vil spesielt gjelde bygg og anlegg som hører med i et bomiljø, men enkel tilgang til butikker og offentlig transport er av betydning. Hvordan nærmiljøet bør utformes har vært lite påaktet og er lite kartlagt.

Mindre vekt på institusjonsomsorg og økt vekt på hjemmebasert omsorg vil fremover stille ytterligere krav til utforming og tilrettelegging av boliger og nærmiljø. Målet må være at boliger og utemiljø blir tilrettelagt slik at man kan bo der gjennom hele livsløpet.

11.4 Hvordan bor funksjonshemmede

11.4.1 Boligmassens sammensetning og standard

De siste boforholdsundersøkelser viser til at flerparten av den norske befolkning bor godt. Sammenlignet med forholdene i andre land ligger den norske boligstandard på et høyt nivå. Selv om de fleste bor bra, er det fremdeles slik at en del husholdninger har dårlig bostandard, usikre leieforhold og høye boutgifter.

Norsk boligpolitikk har hatt som utgangspunkt at de fleste skal eie sin bolig selv. Funksjonshemmede leier bolig i større grad enn ikke-funksjonshemmede. Gjennomgående er det om lag fem prosent flere som leier innen alle aldersgrupper (Gulbrandsen og Ytrehus 1996).

De boliger som mennesker med funksjonsnedsettelser bor i skiller seg ikke fra resten av befolkningens når det gjelder utstyr og størrelse på boligen. Deres problemer i forhold til bolig er i første rekke knyttet til mangel på tilgjengelighet og tilpasning av boligen (St.meld. nr. 50 (1998-99)).

Utvalget kjenner ikke til at det er utført generelle og representative undersøkelser om tilgjengelighetsforhold i nærmiljøet. Levekårsundersøkelsen for 1997 viser en økning i miljøproblemer som følge av trafikkstøy og luftforurensning og da spesielt for lavinntektsgrupper i større byer. Dette samsvarer med funn i grunnstønadsundersøkelsen fra 1998, der det vises til at mange funksjonshemmede er utsatt for støv og støy i boligen.

11.4.2 Personer i hushold som trenger tilpasset bolig

Andelen av befolkningen som antas å ha boligrelevante funksjonsnedsettelser varierer mellom de ulike levekårsundersøkelsene, noe som forklares med at ulike kriterier ligger til grunn for definering av begrepet. Anslagsvis 13 prosent av befolkningen over 16 år har i henhold til Levekårsundersøkelsen 1997 boligrelevant funksjonsnedsettelse (kan ikke gå trapper eller greie vask av boligen). Nær 60 prosent av disse er over 60 år. 250 000 personer over 50 år bor i boliger, som vil være lite egnet for dem når de blir eldre.

I nær hver sjette husholdning bor det en person med funksjonsnedsettelse. Forekomsten av de fleste former for sykdom og funksjonsnedsettelse øker med alderen. Til tross for en bedring av eldres helsetilstand må det de nærmeste årene forventes en økning av antall mennesker med funksjonsnedsettelser. Veksten i antall innbyggere over 80 år vil fortsette frem til 2007. Deretter vil antallet stabiliseres inntil det fra 2020 igjen forventes en kraftig økning (St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005). Modernisering og ombygginger av eldreinstitusjoner har medført færre institusjonsplasser, samtidig som det er et mål at alle skal kunne bo i egen bolig så lenge som mulig. Disse faktiske forhold tilsier at flest mulig boliger bør ha en kvalitet som gjør dem egnet som bolig for alle. Behovet for tilpasning i ettertid bør minimeres.

Hver tredje norske husholdning er på en person. Flere undersøkelser de senere år viser at en noe større relativ andel funksjonshemmede enn ikke-funksjonshemmede bor alene (Andersen 1990), og at denne andelen tiltar (Gulbrandsen og Ytrehus 1996). Veksten i antall aleneboende funksjonshemmede medfører bl.a. at inntekten i husholdningen blir lavere. I tillegg vil behovet for tjenester og service øke som følge av at flere bor alene.

Boforholdsundersøkelsen 1995 viser en nær sammenheng mellom inntekt og eierforhold. Grupper med lave inntekter kan ha vansker med å etablere seg på boligmarkedet. Flere undersøkelser har vist at husholdninger med funksjonshemmede har lavere inntekt enn andre, noe som henger sammen med lavere yrkesfrekvens (Gulbrandsen, Ytrehus 1996).

Det er små forskjeller mellom mennesker med funksjonsnedsettelser og andre når det gjelder nivået på boutgiftene. Mennesker med funksjonsnedsettelser har imidlertid hyppigere problemer med å greie faste utgifter, noe som dels har sammenheng med lavere inntekt men også store utgifter bl.a. til transport, medisiner og lege. Gulbrandsen og Ytrehus peker på at funksjonshemmede har blitt hengende etter i forhold til andre i inntektsutviklingen. Det er yngre funksjonshemmede som har dårligst råd og som har de største problemene med å etablere seg i egen bolig. Et offentlig utvalg som ser på mål og virkemidler i boligpolitikken (Boligutvalget) vil spesielt ta for seg boligetableringsproblemer for mennesker med funksjonsnedsettelser. Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2001.

Undersøkelser kan tyde på at innvandrere med funksjonsnedsettelser tilbys dårligere boliger enn norske mennesker med funksjonsnedsettelser. Spesielt har innvandrere som bor i kommunale leiligheter store problemer med å få tilpasset boligene til sine behov. (Kilian 1999).

11.4.3 Tilgjengelighet- og brukbarhetstandard i boligene

Utvalget kjenner ikke til at det er foretatt undersøkelser direkte rettet mot tilgjengelighets- og brukbarhetsstandarden i boliger som mennesker med funksjonsnedsettelser bor i. Det er foretatt analyser omkring boforholdene til mennesker med funksjonsnedsettelser i forbindelse med levekårsundersøkelsene, folke- og boligtellingene samt gjennom egne boforholdsundersøkelser. I undersøkelsene er det lagt inn få kriterier omkring hvordan boligen fungerer for andre grupper enn bevegelseshemmede. Dataene som hittil er benyttet er imidlertid for dårlige til å kunne si noe sikkert om hvordan boligene fungerer. Nyere data fra Levekårsundersøkelsen 1997 er bare delvis analysert (jf. Gulbrandsen 1999).

Vel en million av landets boliger er bygget før 1970. En ombygging av disse boligene til livsløpsstandard kan være både vanskelig og kostbart. Dette har sin forklaring i små dimensjoner på baderom og gang, samt at installasjon av heis i blokker og bygårder er problematisk. Dog har man i den senere tid gjort en del positive erfaringer med installering av heis i etterkrigsbebyggelse. I statsbudsjettet for 2001 er det satt av midler til installering av heis i eldre boligbygg gjennom tilskuddsordningen «Tilskudd til byfornyelse og boligkvalitet». Midlene som Husbanken fordeler er imidlertid begrensede i forhold til behovet.

Mange eneboliger og småhus bygges på flere plan, med trapper mellom etasjer og til boligens inngang. Levekårsundersøkelsen 1997 viser at hele 46 prosent av norske boliger var slik at beboerne måtte gå etasjetrapp for å nå boligens viktigste rom (kjøkken, oppholds- og soverom, sanitærrom), mens 37 prosent av boligene hadde fire til fem trinn eller mer fra terrenget til inngangsdøra. Mer enn tre trinn gjør det vanskelig å etablere atkomst med rampe (Gulbrandsen 1999).

Det antas at anslaget over hvor stor del av boligmassen som fullt ut svarer til kravene om livsløpsstandard ligger på ca. seks prosent, dvs. ca. 115 000 boliger (Gulbrandsen 2000). Boforholdsundersøkelsen 1995 viser at tre av ti boliger har egenskaper som kan gi gode muligheter for tilpasning til bevegelseshemmedes behov, men en del av disse er for små. Norges Byggforskningsinstitutt har vist at det ikke koster mer å bygge livsløpsbolig enn annen bolig forutsatt at utbygger driver stram kostnadsstyring (Christophersen 1990).

Den generelle standardhevingen i norske boliger har sannsynligvis medført at flere mennesker med funksjonsnedsettelser klarer å skaffe seg en egnet bolig i dag, eller en bolig som kan gjøres egnet uten alt for store inngrep. Samtidig har mange problemer med tilgjengeligheten til og tilpasning av boligen. Det er vanskelig å fastslå hvor godt tilbudet på boligmarkedet er, da utvalgskriteriene er for dårlige i de undersøkelsene som finnes. Det er store muligheter for feiltolking og for høye subjektive tall for andelen tilgjengelige boliger. Boforholdsundersøkelsen antyder at 30 til 40 prosent av boligmassen enten har livsløpsstandard eller kan utbedres. Norges Byggforskningsinstitutt antyder at andelen boliger som enten har livsløpsstandard eller kan utbedres, hvis man vurderer nærmere bl.a. bad og alle forhold ved inngang/atkomst, sannsynligvis er under 20 prosent, antageligvis lavere, kanskje under ti prosent (Bolig mot år 2010, 1997).

Studenter med funksjonsnedsettelser har et svært begrenset tilbud om tilrettelagte leiligheter, noe som kan påvirke valg av studiested. I Oslo er seks av studentsamskipnadens 5000 leiligheter tilrettelagte, i Trondheim er 50 av samskipnadens 3200 boliger tilrettelagte, i Bergen er to av samskipnadens 2327 boliger tilrettelagte, mens elleve av samskipnadens 1224 boliger i Tromsø er tilrettelagte (DELTA 2000). I henhold til KUF's Handlingsplan for studentboligbygging fra 2001 forutsettes det at det i de store byene bygges én per 30 hybelenheter tilrettelagt for funksjonshemmede. Det tas videre sikte på å avsette en pott av bevilgningen øremerket tilrettelegging av studentboliger for funksjonshemmede. Samskipnaden kan søke om midler til ombygging av studentboliger som skal spesielt tilrettelegges.

11.4.4 Fra institusjon til egen bolig

Institusjonen har historisk sett utgjort boligen for mange mennesker med nedsatt funksjonsevne. Den politiske satsningen i Norge fra 1990-tallet har hatt som mål at funksjonshemmede skal få bo i egen bolig med tjenester adskilt fra boligen. Med ansvarsreformen gikk man inn for å avvike av institusjoner for utviklingshemmede. Utviklingshemmede i HVPU-institusjoner skulle tilbys boliger i egen kommune. Reformen omfattet også hjemmeboende utviklingshemmede, men HVPU-beboerne ble prioritert. Mens flertallet av de som bodde i HVPU-institusjoner har fått bolig, er dagens situasjon slik at mange hjemmeboende utviklingshemmede står på venteliste til egen bolig. I perioden 1990-1996 ble det oppført 3500 boliger til utviklingshemmede med lån og tilskudd fra Husbanken. Evalueringen av reformen viser at det store flertallet har fått egne leiligheter og bedre plass, og hjemmene har stort sett et mer privat preg. Fellesskapsløsningene, der hver enkelt har sin leilighet, har blitt den dominerende boformen. 32 prosent bor i samlokalisert bolig, 45 prosent i bofellesskap og 14 prosent i bokollektiv. Kun seks prosent bor i egen bolig. Egen bolig er mer vanlig for de som ikke kommer fra institusjon (Tøssebro 1996).

I St.meld. nr. 25 (1996-97) Åpenhet og helhet la Sosial- og helsedepartementet frem en helhetlig politikk, inkludert boligsiden for tjenestetilbudene til mennesker med psykiske lidelser. Meldingen stadfester kommunenes basisansvar overfor personer med alvorlige lidelser og omfattende problemer. Meldingen er fulgt opp gjennom Opptrappingsplanen for psykisk helse 1999-2006. Psykiatrireformen innebærer en avinstitusjonalisering idet institusjonsomsorg som boform skal avvikles. I perioden 1999-2006 skal det oppføres 3400 omsorgsboliger for personer med psykiske lidelser. Kommunenes muligheter til å imøtekomme statlig politikk er ikke sammenfallende, da opptrappingsplanen legger opp til en gradvis økonomisk opptrapping hvor virkningen vil gi størst utslag mot slutten av perioden. Eksempelvis rapporterer Stavanger kommune at av 62 personer som er utskrivingsklare per mars 2001, kan 30 få tilbud om bolig og øvrige kommunale tjenester i løpet av inneværende år. I tillegg til å fremskaffe boligen må kommunen også tilrettelegge med dagtilbud/arbeid, transporttjenester m.m. De øvrige 32 vil måtte vente ennå lenger selv om de er klare til å skrives ut og flytte til egen bolig.

«Kjell, 33 år, var i 1987 utsatt for en ulykke og ble lam fra halsen og ned. Han bodde i fem år på gamlehjem, men kjempet hele tiden for et bedre alternativ. Overalt møtte han motstand. Omkvedet var «Du kan ikke bo alene», «det blir for dyrt». I dag bor Kjell i eget hus. Han har vist at han kan og at det nytter.»

Kilde: Innspill fra Norges Handikapforbund

Mange unge mennesker med funksjonsnedsettelser er blitt plassert i kommunale alders- og sykehjem. Siden 1996 har kommunene kunnet få et midlertidig statlig stimuleringstilskudd til utskriving av yngre fysisk funksjonshemmede fra alders- og sykehjem. Målgruppen er personer under 67 år. Sosial- og helsedepartementet opplyser at 300 personer per 31. desember 2000 hadde fått et individuelt botilbud gjennom ordningen. Tilskuddet, som er treårig, skal gå til dekning av kommunenes driftsutgifter med bo- og tjenestetilbudet. Boliginvesteringen finansieres ofte gjennom Husbankens tilskudd til omsorgsboliger.

Høsten 2000 foretok Ressurssenteret for omstilling i kommunene (RO) en landsdekkende undersøkelse. Det innkom svarskjema på at 737 personer bor fortsatt på alders- og sykehjem, men det antas at populasjonen utgjør 1000 personer. Beboerne har en snittalder på 55,6 år, maks. alder på 68 år og min. alder to år. Syv personer er under 18 år, tre er under ti år. 55 prosent er menn og 45 prosent er kvinner. Det er lagt planer for utflytting for 116 personer, mens 172 personer ikke ønsker å flytte. 95 personer oppgir at de ikke er kjent med at 2000 er siste søknadsår. Stortinget har uttalt at alle unge mennesker med funksjonsnedsettelser som bor i eldreinstitusjoner skal, dersom de selv ønsker det, få flytte ut innen 2005. Ingen nye funksjonshemmede skal i samme tidsrom flyttes inn i eldreinstitusjoner, dersom de ikke ønsker det.

11.4.5 Omsorgsboliger

Den statlige tilskuddsordningen til omsorgsboliger ble innført i 1994 og skal etter planen vare frem til 2003. Nær en fjerdedel av produksjonen av nye boliger i 1999 var omsorgsboliger med tilskudd fra Husbanken. Husbanken opplyser at det i norske kommuner i perioden fra 1994 til årsskiftet 2000/2001 var bygd/planlagt bygd 18 387 omsorgsboliger. Omsorgsboligene skal være tilgjengelige for orienterings- og bevegelseshemmede, og tilrettelagt slik at beboeren kan motta heldøgns pleie og omsorg. Stat og kommuner har satset betydelige beløp på utbygging av omsorgsboliger, noe som bl.a. har resultert i at mange eldre med omsorgsbehov har fått et tilfredsstillende og verdig botilbud.

Kommunenes behov for samordning av sine tjenester har resultert i at omsorgsboligene gjerne bygges sentralt og ofte i tilknytning til eksisterende sykehjem/baser for kommunale omsorgstjenester. Mens omsorgsboligene ofte er planlagt med utgangspunkt i eldres behov, er målgruppen for boligene stadig utvidet, bl.a. til utviklingshemmede, mennesker med tjenestekrevende funksjonsnedsettelser og personer med psykiske lidelser. Det at yngre personer plasseres i et omsorgskompleks sammen med i hovedsak eldre mennesker oppleves som problematisk. Mennesker med funksjonsnedsettelser i ulike aldersgrupper kan ha ulike oppfatninger om hva som passer dem best.

Funksjonshemmedes organisasjoner er kritiske til utviklingen og satsningen på omsorgsboligene. De rapporterer at mange omsorgsboliger er bygd og fungerer slik at de på sett og vis er å oppfatte som mini-institusjoner. Mange kommuner har store omsorgsfelt med boliger ved siden av et sykehjem eller en omsorgsbase. Mennesker med funksjonsnedsettelser har ofte ikke valgmuligheter når det gjelder boform, bolig og medbeboere, noe som strider mot prinsippet om samme muligheter som andre til å velge boform. Ulike grupper med behov for hjemmebaserte tjenester samles i «reservater» utenfor det ordinære bomiljøet. «Dette er grupper som det inntil for få år siden var ganske utenkelig å skulle samlokalisere boligmessig. I dagens kommunale omsorg føres grupper sammen på en måte som vi ikke har opplevd siden 1880-tallet.» (Sandvin, VG 8. september 1999). Retten til å velge bolig innskrenkes av kommunenes behov for effektivisering av tjenester. Utviklingshemmede spesielt, tilbys gjerne bolig i større omsorgskomplekser. Kommunenes ulike tjenester til mennesker som trenger hjelp i hverdagen synes å være knyttet til boligen og ikke til personen. I Sosial- og helsedepartementets budsjett for 2001 (St.prp. nr. 1 (2000-2001)) er det om omsorgsboliger til unge mennesker med funksjonsnedsettelser sagt

« . . .en del utflyttinger skjer til institusjonslignende omsorgsboliger. Selv om dette er bedre tilpassede boliger enn aldersinstitusjoner, vil departementet understreke at det så vidt mulig bør gis botilbud i vanlige bomiljøer.»

Dette er også understreket i Kommunal- og regionaldepartementets, Sosial- og helsedepartementets og Husbankens veiledere for omsorgsboliger. Sosial- og helsedepartementet har samtidig sendt ut et rundskriv til kommunene, hvor det presiseres at utformingen av bo- og tjenestetilbudet skal skje i nært samarbeid med den enkelte bruker og mest mulig i tråd med brukernes ønsker. Kommunal praksis er i følge funksjonshemmedes organisasjoner annerledes. Hensynet til effektiv tjenesteyting går ofte foran brukernes egne valg.

11.5 Virkemidler i boligpolitikken

Tre virkemiddelområder har stor betydning for utviklingen av tilgjengeligheten i den alminnelige boligmassen:

  • Innholdet i rettslige reguleringer.

  • Økonomiske virkemidler.

  • Informasjon, kunnskap og kompetanse.

11.5.1 Rettslige reguleringer

Ulike regelverk inneholder bestemmelser som har betydning i forhold til boligsituasjonen for mennesker med funksjonsnedsettelser, spesielt nevnes lov om sosiale tjenester mv. av 13. desember 1991 nr. 81 (sosialtjenesteloven), lov om husleieavtaler av 26. mars 1999 nr. 17 (husleieloven) og plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Disse regelverk er likevel ikke særskilt rettet mot å ivareta hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser, men har likevel generell betydning også i forhold til denne gruppen.

11.5.1.1 Sosialtjenesteloven

I formålsparagrafen til sosialtjenesteloven (§ 1-1 bokstav b) heter det at loven skal bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Det å leve og bo selvstendig innebærer for særlig tjenestetrengende tilgang på pleie- og omsorgstjenester i tillegg til en tilpasset bolig. Bestemmelsen uttrykker sosialtjenestelovens hovedprinsipp om å styrke den enkeltes mulighet til selv å styre sitt eget liv, men er ikke direkte et uttrykk for et mål om å sikre den enkelte egen bolig. Og mens det er gitt bestemmelser i sosialtjenesteloven som gir den enkelte rettskrav på pleie og omsorg i eget hjem eller i bolig med heldøgns omsorgstjenester, er det ikke gitt bestemmelser som sikrer personer med funksjonsnedsettelser tilpasset bolig.

Derimot fremgår det av sosialtjenestelovens § 3-4 at sosialtjenesten skal medvirke til å skaffe boliger til personer som selv ikke kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, herunder boliger med særlig tilpassing og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemning eller av andre årsaker.»

Bestemmelsen uttrykker et medvirkningsansvar for sosialtjenesten som innebærer deltakelse i den kommunale planleggingen av boligpolitikken. Dernest er kommunen forpliktet til å finne midlertidig husvære for dem som ikke klarer det selv, jf. sosialtjenstelovens § 4-5.

Mennesker med funksjonsnedsettelser som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet, har altså ikke noe rettskrav på å få tilrettelagt en tilpasset bolig (Kjønstad 1993). Sterkere står retten til tilrettelagt bolig for tidligere institusjonsboere i HVPU, idet kommunene ble pålagt å sikre dem minst et kvalitativt likeverdig tilbud sammenlignet med det tilbud vedkommende hadde som institusjonsbeboer (Syse 1997).

11.5.1.2 Husleieloven

Husleieloven har ingen særskilte bestemmelser som særlig skal ivareta hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser på boligmarkedet. Lovens kap. 11 inneholder imidlertid bestemmelser av betydning dersom man leier en bolig som er særskilt tilrettelagt for mennesker med funksjonsnedsettelser.

I lovens § 11-1 heter det at bestemmelsene i paragrafen gjelder utleie av bolig som etter vedtak av organ for stat, fylkeskommune eller kommune skal brukes av personer med spesielle boligbehov av varig karakter. Bestemmelsen gjelder bare dersom leieren har fått opplyst skriftlig at avtalen gjelder bolig som her nevnt, og at dette gir leieren færre rettigheter enn ved leie av annen bolig.

Innskrenkningene i rettighetene går på at man har mindre adgang til å fremleie og til å ta opp husstandsmedlemmer, enn man ville hatt ved leie av vanlig bolig. Bestemmelsen forklares med at leilighetene er klausulerte og skal forbeholdes mennesker med funksjonsnedsettelser.

11.5.1.3 Plan- og bygningsloven, Teknisk forskrift og veiledninger

Plan- og bygningsloven

Gjennom plan- og bygningsloven har man mulighet til å sette en del premisser for hva slags typer boliger som skal oppføres i landet. Plan- og bygningsloven med tilhørende Teknisk forskrift av 22. januar 1997 nr. 33 og veiledning danner rammen for selve den fysiske gjennomføringen av boligprosjekter.

Loven regulerer behandlingen av den enkelte sak, og forskriften utfyller med mer detaljerte bestemmelser særlig i forhold til helse- og personsikkerhet og utsatte gruppers interesser. Teknisk forskrift må ses i sammenheng med veiledningen. Mens forskriften gir funksjonskrav gir veiledningen eksempler på hva som kan godkjennes Et overordnet mål i Teknisk forskrift er sikkerhet for personer og tilpasning for mennesker med orienterings- og bevegelseshemninger. Kravet om tilgjengelighet til publikumsbygg kom inn i byggeforskriftene første gang i 1969, mens kravet til bolig kom første gang inn i 1976. Lovverket gjelder all nybygging og all større ombygging, utbedring og bruksendring.

Loven hjemler anledning til ved reguleringsplaner å gi bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i reguleringsområdet, jf. § 26. Det gis også anledning til her å sette vilkår for bruken eller forby former for bruk for å fremme eller sikre formålet med reguleringen.

Loven hjemler videre i § 16 kommunens plikt til å legge forholdene til rette for medvirkning. «Berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å delta aktivt i planprosessen» (§ 16). Ved regulering og omregulering av områder med eksisterende bebyggelse skal kommunen legge forholdene til rette for aktiv medvirkning fra de som bor i området, jf. § 27-1 tredje ledd. Og det faste utvalget for plansaker i kommunen skal på et tidlig tidspunkt under forberedelser søke samarbeid med offentlige myndigheter og organisasjoner mv., som har særlig interesse i reguleringsarbeidet, jf. § 27-1 fjerde ledd.

Etter plan- og bygningslovens § 7 er det anledning til å dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. «Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift.»

Vilkåret «særlige grunner» innebærer at det skal vises varsomhet ved bruk av dispensasjon, da det offentlige har sterk interesse av at de minimumskrav som er satt i forskriften blir fulgt.

Plan og bygningsmyndighetene kan iverksette ulike former for sanksjoner, dersom byggearbeider ikke er oppført samsvarende med bestemmelsene i eller i medhold av loven. Sanksjonene omfatter pålegg med tidsfrist for oppretting av ulovlig utført arbeid, forelegg om plikt til å etterkomme pålegg eller forbud, tvangsfullbyrding og tvangsmulkt. Sanksjonene som iverksettes skal stå i rimelig forhold til ulovligheten (§§ 113-116).

Teknisk forskrift

Teknisk forskrift av 1997 er til en viss grad skjerpet i forhold til forskriften av 1987 som den erstattet når det gjelder krav om tilgjengelighet/tilrettelegging i boliger. Generelt heter det i § 10-1 at utformingen av bygningen skal gi gode bruksmuligheter for orienterings- og bevegelseshemmede.

Forskriften fikk i 1997 en ny bestemmelse (§ 10-2) om krav til utearealer. Her stilles det krav om tilstrekkelig areal for rekreasjon og lek, og egnet atkomstmulighet til enhver bygning. I veiledningen til forskriften heter det at om boligmiljøene skal bli fullverdige, må også utearealene i størst mulig grad være tilgjengelig og brukbare for alle.

Teknisk forskrift gir funksjonskrav, mens veiledningen gir eksempler på hva som kan godkjennes. Forskriften skal ses i sammenheng med veiledningen. Om brukbarhetskravene heter det i Teknisk forskrift:

Atkomst

Ved all boligbygging skal det vises på plan hvordan tilrettelegging av atkomst for orienterings- og bevegelseshemmede kan utføres. Boligbygning med felles inngang til flere enn fire boliger skal ha atkomst fra kjørbar vei til hovedinngang, inklusive inngangen, som skal være lett å finne, lett å bruke, være uten hindre og tilrettelagt for orienterings- og bevegelseshemmede. (Jf. forskriften § 10-31).

Utearealer

I nærheten av byggverk skal det være tilstrekkelig antall parkeringsplasser tilrettelagt for bevegelseshemmede. (Jf. forskriften § 10-2). Utearealene må i størst mulig grad være tilgjengelig og brukbare for alle

Toaletter

Bolig skal ha planløsning og være tilrettelagt slik at det er enkelt å innpasse toalett som kan benyttes av orienterings- og bevegelseshemmede. For hybelbygning kan kommunen fastsette hvor mange hybler som dette kravet skal gjøres gjeldende for. I hver hybelbygning er det likevel tilstrekkelig at en tiendedel er brukbare for orienterings- og bevegelseshemmede. Dette gjelder ikke der forutsatt bruk tilsier at flere eller alle hybler er brukbare. (Jf. forskriften § 10-32).

Bevegelige bygningsdeler/kommunikasjonsveier

Dører til de deler av bolig som er tilrettelagt for orienterings- og bevegelseshemmede skal ha slik passasjebredde at vanlig rullestol kan passere med god og sikker klaring til karm og dørblad. Slike dører skal være lette å bruke, lette å se og skal være lette å åpne for orienterings- og bevegelseshemmede. (Jf. forskriften § 10-37).

Dører til rom for varig opphold skal være så brede at de ved vanlig transport i forhold til rommets funksjon, kan passeres komfortabelt med tilstrekkelig klaring til karm og dørblad. Dør skal være lett å bruke og lett å se, og skal kunne brukes av orienteringshemmede. (Jf. forskriften § 10-37).

For større boligbygg - med felles inngang til flere enn fire boenheter - stiller Teknisk forskrift krav til tilgjengelige innvendige kommunikasjonsveier og trinnfri forbindelse mellom én etasje og hovedinngangen. Kommunikasjonsveier skal utformes slik at de er hensiktsmessige i forhold til den ferdsel og transport som vil forekomme der. De skal være utformet slik at de kan brukes av orienteringshemmede. Der det er nødvendig, skal kommunikasjonsvei være tilrettelagt for bevegelseshemmede. (Jf. forskriften § 10-5).

Rampe skal utformes slik at den er hensiktsmessig i forhold til den ferdsel og transport som vil forekomme der. Rampe som skal nyttes av bevegelseshemmede skal ikke ha større stigning enn at den er lett å bruke for person i rullestol. (Jf. forskriften § 10-52).

Heis

Boligbygning med felles inngang til flere enn tolv boliger og flere enn fire etasjer, skal ha heis. Bygningen kan i tillegg ha inntil en underetasje eller ett garasjeplan uten at det kreves heis. (Jf. forskriften § 10-41).

I Sverige og Danmark er det krav om heis i bygninger på mer enn tre etasjer. I Norge er det et slikt krav når det gjelder arbeids- og publikumsbygninger.

Manøverknapper, skilt

Manøverknapper, hendler, håndtak, brytere og kontakter el. som er vanlige for bygningens bruk skal være utformet og plassert slik at de lett kan brukes av orienterings- og bevegelseshemmede. (Jf. forskriften § 10-43).

Norsk Byggforskningsinstitutt gjennomførte i 1990 en undersøkelse om hvordan tilgjengelighetskravene i byggforskriftene ble etterlevd i praksis. Undersøkelsen, som gjaldt både publikumsbygninger og boliger, viste at verken kommuner eller byggmeldere tok særlig hensyn til kravene (Lange og Christophersen 1990). Tilbakemeldinger fra funksjonshemmedes organisasjoner omkring dagens praksis tyder på at kravene i Teknisk forskrift omgås eller uteglemmes, samtidig som det også gis en del dispensasjoner. Dette gjelder særlig for større boligprosjekter. Funksjonshemmedes organisasjoner mener oppfølgingen er blitt svakere etter forskriftsendringene i 1997. Det er nå ikke lenger kommunene, men tiltakshaver som skal påse at kravene i TEK følges. Sentrale bygningsmyndigheter som utvalget har vært i kontakt med, mener på sin side at bolighus oppføres i hovedsak samsvarende med regelverket, og at dispensasjoner tas lite i bruk. Det er således ulike og til dels motstridende oppfatninger om praksis. Etter hva utvalget har brakt i erfaring, er det ikke igangsatt nyere undersøkelser for å dokumentere praksis.

Rundskriv T-5/99 Tilgjengelighet for alle av 21. desember 1999 klargjør nasjonale mål for tilgjengelighet til fysiske omgivelser og atkomst til bygninger. Betydningen av tilgjengelighet i arealplanleggingen fra kommuneplan til reguleringsplan er tydeliggjort. Det blir spesielt oppfordret til at brukerne trekkes med i planleggingen. Rundskrivet har videre som mål at antall dispensasjoner skal reduseres når det gjelder atkomst til bygninger.

Lokale planer eller avtaler

Kommunene kan stille krav om tilgjengelighet i regulerings- og bebyggelsesplaner og de kan i visse tilfeller stille krav til livsløpsstandard i utbyggingsplaner. Vi har ingen dokumentasjon på om eller i hvilket omfang kommunene bruker sine muligheter til å stille krav om tilgjengelighet i slike planer. Organisasjonene rapporterer at dette gjøres i svært liten grad.

11.5.2 Økonomiske virkemidler

Av statlige og kommunale ordninger, som er rettet mot å gi funksjonshemmede egnede boliger, er de fleste finansiert av staten gjennom Husbanken. Tilskudd fra Husbanken til bygging av omsorgsboliger har de seneste årene vært den dominerende tilskuddsordningen (hver fjerde bolig bygd i 1999 er en omsorgsbolig med husbankstøtte). Den sterke satsningen på omsorgsbolig har de seneste årene dominert og overskygget andre ordninger, noe som kan ha gitt uønskede skjevheter/vridninger. Ettersom handlingsplanen for eldreomsorgen nå nærmer seg sin sluttfase er tendensen i ferd med å snu. Mens andelen husbankfinansierte boliger med livsløpsstandard sank i perioden 1993-1996, har den de seneste par årene igjen hatt en viss stigning.

Det er antatt at en del personer er ukjent med de muligheter de har for å søke Husbankens støtteordninger - særlig gjelder dette utbedringslån og prosjekteringstilskudd. Avslag på søknader gis i et ganske stort omfang. En evaluering av Husbankens boligtilskudd til funksjonshemmede og eldre viste at hver tredje søknad ble avslått (Ytrehus, Stamsø og Østerby 1998). En del av avslagene skyldes at folk har for høy inntekt eller faller utenfor de aktuelle grupperingene ordningene er rettet mot. Avslag gis også dersom prosjektene er lite økonomisk realistiske, dvs. at låntakeren neppe vil klare utgiftene. Utover Husbankens økonomiske støtteordninger finnes det trolig få særordninger i kommunene.

11.5.2.1 Bostøtte

Bostøtte er en statlig støtteordning som administreres av Husbanken og kommunene. Ordningen, som ble opprettet i 1973, skal bidra til at eldre, trygdede og barnefamilier med svak økonomi kan skaffe seg eller bli boende i en god og hensiktsmessig bolig. Den skal også bidra til å utjevne inntektsforskjeller mellom pensjonistgrupper med forskjellige boutgifter.

For å motta bostøtte, må det i husholdningen være barn under 18 år, personer over 65 år eller personer som har støtte eller pensjon gjennom folketrygden. Bostøtten blir behovsprøvd ut fra forholdet mellom boutgiftene og husstandens samlede inntekt. I 2001 er budsjettet på ca. 1,7 milliarder kroner. Rundt 100 000 husstander får bostøtte i år. Brorparten går til ulike pensjonistgrupper. Hver husstand får i gjennomsnitt utbetalt 15 000 kroner.

I de største byene er boutgiftstaket i bostøtten for lavt i forhold til boutgiftene. I statsbudsjettet for 2001 er boutgiftstaket økt med 5000 kroner. Det er ikke foreslått økning i boutgiftstaket for dem som er mest utsatt.

Unge uføre blir behandlet særskilt i bostøtteregelverket, og får mer i bostøtte enn andre med samme inntekt og boutgifter. Dette har sin bakgrunn i at mange uføretrygdede har en eller annen form for fysisk funksjonsnedsettelse og har behov for spesiell boligtilpasning. Utjamningsmeldinga varslet at «regjeringa vil betre bustadtiltaka for vanskeleg stilte ved å betre bustønaden for unge uføre som bur i dei største byane ved å heve buutgiftstaket.»

Husbankens bostøtteordning hadde fra opprettelsen en jevn vekst frem til 1982, da den ble redusert. Ved inngangen til 1990-årene var det et erkjent problem at tilskuddsordningen var for lav. En undersøkelse av Rådet for funksjonshemmede i 1990 konkluderte med at nedgangen i bostøtte, samt økt vekt på etableringslån var en viktig forklaring på at mennesker med funksjonsnedsettelser hadde fått en strammere boligøkonomi og at bostøtteordningen nå bare delvis fungerer som et virkemiddel til aktiv forbedring av boligstandarden for de grupper ordningen omfatter.

11.5.2.2 Boligtilskudd til tilpasning

Husbankens boligtilskudd skal bidra til at eldre og funksjonshemmede får en bolig som over tid fungerer godt i forhold til bevegelsesvansker eller annen funksjonshemning. Ifølge retningslinjene for tilskuddet skal det gå til mindre utbedringer/tilpasninger av brukte boliger og spesialtilpasninger av ny bolig. Tiltak som øker tilgjengeligheten og gjør beboeren mest mulig funksjonsdyktig skal prioriteres.

Tilskudd gis etter en vurdering både av søkers behov for tilpasning og av husstandens samlede økonomi. Boligtilskudd kan gis til hel eller delvis dekning av vesentlige merkostnader ved nødvendig spesialtilpasning av boligen. Med vesentlige merkostnader menes normalt kostnader utover ca. 10 000 kroner. Tilskuddet kan dekke godkjente kostnader opp til maksimalt 20 000 kroner per bolig. Hvis spesialtilpasningen er dyrere enn 20 000 kroner kan godkjente kostnader utover dette finansieres med en kombinasjon av tilskudd og lån, der tilskuddet utgjør normalt inntil 20 prosent av kostnadene.

11.5.2.3 Tilskudd til råd og veiledning, prosjekteringstilskudd

Faglig bistand fra ergoterapeut og arkitekt under planleggingen er viktig for et godt resultat. Husbanken har en støtteordning for kjøp av tjenester fra privatpraktiserende arkitekter, og kan dekke inntil 15 timer prosjekteringshjelp til funksjonshemmede og eldre.

11.5.2.4 Etableringslån

Etableringslån fra Husbanken skal medvirke til at husstander med boligetableringsproblemer eller svak økonomi får mulighet til å skaffe seg en nøktern og god bolig. Den enkelte kommune innvilger lånet, som gis i forbindelse med kjøp av nye og brukte boliger, utbedring av eksisterende boliger og til refinansiering av dyre boliglån i private kredittinstitusjoner. I alt fikk 8157 husstander etableringslån fra kommunene i 2000, 782 av disse var husstander med funksjonshemmede medlemmer. Gjennomsnittslånet var på 238 000 kroner.

11.5.2.5 Utbedringslån

Husbankens utbedringslån skal bidra til å sikre gode boliger og gode bomiljøer innenfor den eksisterende boligmassen. Lånet gis til eldre, funksjonshemmede og andre prioriterte grupper som har behov for nødvendig og ønskelig tilpasning/utvidelse. Lånerammen til utbedringslån er fordelt på personrettede lån til enkeltpersoner og prosjektrettede lån til bolig- og miljøtiltak og byfornyelse. 15 014 boliger fikk tilsagn om utbedringslån i 2000. De fleste boligene, som det ble søkt om lån til, tilhørte borettslag.

11.5.2.6 Kjøpslån

Kjøpslån er en låneordning fra Husbanken som skal sikre grunnfinansieringen ved kjøp av brukt bolig til vanskeligstilte grupper. Dette gjelder rimelige boliger som er tilpasset søkerens spesielle boligbehov og økonomi. Låneordningen er behovsprøvet i forhold til inntekt og den generelle økonomiske situasjonen. Vansker med å få lån i det private kredittmarkedet eller behov for rimelige lånevilkår kan være utgangspunktet for å få kjøpslån. Husstander som fikk kjøpslån i 2000 hadde en gjennomsnittsinntekt på 234 000 kroner. Av de 2165 boligene som ble finansiert med kjøpslån i 2000, gikk 218 boliger til fysisk funksjonshemmede, mens 1781 boliger gikk til vanskeligstilte og ungdom.

11.5.2.7 Lånetillegg ved oppføringslån

Dersom det velges økt kvalitet utover de standarder som er satt for oppføringslånet, f.eks. i form av tilgjengelighet, gis det et lånetillegg fra Husbanken. I 2000 var lånetillegget for livsløpsstandard på 60 000 kroner. Dersom man velger heis i tillegg til livsløpsstandard gis det et tilskudd på 10 000 kroner. I 2000 ble det gitt lånetillegg for livsløpskvalitet til 49 prosent av de nesten 10 000 boligene som Husbanken lånefinansierte med oppføringslån. Det finnes ikke statistikk over hvilke brukergrupper som tar opp oppføringslån.

Enkelte kommuner har stimulert til bygging av livsløpsboliger, bl.a. ved å subsidiere tomtekostnader i kommunale boligfelt på betingelse av at nye boliger bygges etter standarden. Flere boliger med livsløpsstandard er et mål for myndighetene.

11.5.2.8 Tekniske hjelpemidler i boligen

Stønad til bygningsmessige og sanitærtekniske endringer i bolig og bygging av bolig for funksjonshemmede ble overført fra folketrygden til Husbanken i 1978. Ved overføringen ble det foretatt en grensedragning mellom folketrygdens og Husbankens ansvar for prosjektering og finansiering av boliger for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Folketrygden kan i dag dekke spesielle tiltak som rett nok har en viss tilknytning til boligtilretteleggingen, men som er slik at de sosialmedisinske sidene er fremtredende og som har karakter av utstyr/hjelpemidler (eks. løfteplate, rullestolheis, trappeheis, prefabrikkert rullestolsrampe, varslingsutstyr, terskeleliminator).

Grensedragningen mellom folketrygdens og Husbankens ansvarsområder er til tider problematisk. Rikstrygdeverket sier i kommentarene til forskriftene:

«Ved vurderingen av spørsmål om hvorvidt utgiftene i det enkelte tilfelle skal dekkes av folketrygden eller hører inn under Husbankens ansvarsområde, må det legges vekt på hvorvidt tiltaket anses som ledd i en boligendring eller oppføring av ny bolig/tilbygg eller om det gjelder anskaffelse/installasjon av utstyr (løsøre) med henblikk på å avhjelpe en funksjonshemning».

Det kan se ut som om det oppsplittede finansieringsansvaret ofte resulterer i at løsning velges ut fra mulig betalingskilde og ikke ut fra hvilken løsning som vil være mest hensiktsmessig for brukeren, eksempelvis ved at folketrygdfinansiert trappeheis foretrekkes fremfor tilrettelegging av bolig. Dette er et generelt problem i tilfeller der folketrygdloven gir den enkelte individuelle rettigheter til bestemte ytelser, mens alternative eller tilgrensende ytelser fra andre statlige, fylkeskommunale eller kommunale myndigheter er behovsprøvet eller avhengig av kommunens vurdering/økonomi.

På oppdrag fra DELTA-senteret gjennomførte Rehab-Nor høsten 1999 en undersøkelse for å evaluere brukernytten av folketrygdfinansierte heisløsninger. Undersøkelsen skulle også utrede hvilken betydning dagens finansieringsordninger fra folketrygden og Husbanken har hatt for valg av løsning. Undersøkelsen avdekket at brukerne fikk liten informasjon om alternative løsninger til heis, og svært få hadde benyttet seg av Husbankens ordning med prosjekteringsstøtte. Samtidig viste den at brukerne ofte er eldre mennesker som vegrer seg mot det å oppta lån og således heller ønsker en kostnadsfri løsning fremfor en som kan være mer hensiktsmessig.

«En MS-rammet kvinne fikk i 1998 innvilget 300 000 kroner i stønad fra folketrygden til å bygge rullestolsjakt/rampe, slik at hun skulle kunne komme seg fra boligen til sin spesialbygde bil. Boligens fysiske utemiljø umuliggjorde bygging av sjakt/rampe. Som alternativ løsning ble foreslått innebygd rullestolbane mellom utgangsdør og vei kostnadsberegnet til 100 000 kroner. Løsningen falt utenom folketrygdens men innenfor Husbankens ansvarsområde. Søknaden om tilskudd fra Husbanken ble avslått, da familiens samlede inntekt er for høy.»

Kilde: Avisen Tromsø 26. september 1998

Eksemplet illustrerer at dagens tilskudds- og stønadsordninger kan slå urimelig ut.

11.5.3 Informasjon, kunnskap og kompetanse

Tilgjengelighet til boliger og bomiljø handler også om informasjon, kunnskap og kompetanse om planlegging og bygging, samt om hvilke rettigheter, muligheter og behov som mennesker med funksjonsnedsettelser har. Det er behov for kunnskaps- og kompetanseoppbygging av studenter, planleggere og utførere. Prinsippene om universell utforming må inngå som en naturlig del av samfunnsplanleggingen.

Miljøverndepartementets utviklingsprogram «Planlegging for alle» søker å øke oppmerksomheten og forbedre praksis omkring planlegging og utforming av de fysiske omgivelsene i samfunnet, slik at de er best mulig for den enkelte og for samfunnet som helhet. Det settes et spesielt søkelys på hensynet til mennesker med funksjonsnedsettelser og på strategien universell utforming. Programmet pågår i perioden 1998-2001, og er et samarbeid med Sosial- og helsedepartementet gjennom Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001.

Boliger, bygninger og utemiljø som er universelt utformet vil passe alle og bli mer brukbart for alle. På sikt vil det være billigere å lage gode løsninger fra starten av, enn senere å måtte forandre og forbedre. Med mål om å få til en bedre planlegging har Husbanken, basert på konseptet universell utforming, igangsatt et utdanningsprosjekt. Gjennom prosjektet vil en forsøke å få planlegging for funksjonshemmede inn som en integrert del av undervisningen og innarbeidet i fagplanene i aktuelle helseutdanninger og i alle tekniske utdanninger. Prosjektet gjennomføres i samarbeid med funksjonshemmedes organisasjoner.

11.6 Vurdering/analyse av området bolig

11.6.1 Samsvar mellom norske og internasjonale mål

Hovedmålet med boligpolitikken er at alle skal disponere en god bolig i et godt bomiljø. Boligen skal dekke grunnleggende behov og utgjøre et sted å høre til for den enkelte. En god bolig er en forutsetning for å ta del i andre goder; så som skolegang, sosial omgang, deltakelse på arbeidsmarkedet m.m. Alle skal kunne bruke de samme løsningene i så stor grad som mulig, enten det er bygninger, utearealer eller transportmidler. Det er et mål å øke andelen boliger og boligområder med livsløpsstandard for å sikre tilgjengelighet og tilrettelegging.

Den politiske satsningen har fra 1990-tallet hatt som mål at funksjonshemmede skal få bo i egen bolig, dvs. en utvikling fra tradisjonell institusjon til egen bolig med tilgang på tjenester forankret i personens individuelle behov og organisatorisk atskilt fra boligen.

FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter understreker at bolig er grunnleggende for den menneskelige eksistens. FNs standardregler understreker at tilgjengeligheten til boliger, bygninger og uteområder er av avgjørende betydning for funksjonshemmedes muligheter for deltakelse og likestilling.

Det uttrykte målet for norsk boligpolitikk samsvarer med hva som fremgår av de internasjonale forpliktelser.

11.6.2 Samsvar mellom mål og virkelighet

En god boligpolitikk nødvendiggjør en politikk med klare nasjonale mål som virker på tvers av ulike sektorer. Den norske boligpolitikken har vært karakterisert av manglende helhetlig tenkning og praksis om hvordan man kan imøtekomme de ulike behov knyttet til bolig mennesker med funksjonsnedsettelser har. Man har i planlegging og bygging tatt utgangspunkt i den delen av befolkningen som ikke har nedsatt funksjonsevne, dvs. man har ikke lagt universell utforming til grunn ved utforming boliger og boområder.

De senere års boligpolitikk kjennetegnes av en økende kommunalisering. Mens staten setter mål og gir rammebetingelser gjennom lovverk og økonomiske tilskudd, så er det kommunene som utformer areal-, tomte- og boligtildelingspolitikken. Det kommunale initiativet er samtidig avgjørende for byggingen av omsorgsboliger og for utløsning av statlige midler. Mennesker med funksjonsnedsettelser opplever store kommunale forskjeller når det gjelder tilbud.

Trenden og målet de seneste tiårene har vært en mer inkluderende boligpolitikk, der personer med hjelpebehov skal tilbys egen bolig med tilknyttede tjenester fremfor institusjon. Til tross for dette blir mange mennesker med funksjonsnedsettelser fortsatt segregert i institusjonslignende forhold.

Utflyttingen fra institusjon til bolig på 1990-tallet har resultert i en nær kobling mellom omsorgs- og boligpolitikken. I arbeidet med å skape en mer inkluderende boligpolitikk er selektive ordninger iverksatt, f.eks. satsning på omsorgsboliger som i utgangspunktet var rettet inn mot eldre. Tiltak rettet mot eldre blir også anvendt overfor personer med funksjonsnedsettelser uten å de vurderes inn i en helhetlig politikk for funksjonshemmede.

11.6.3 Funksjonshemmende barrierer og virkemiddelbruk

Manglende rettighet til egen bolig

Norsk lov hjemler ingen individuell rett til tilpasset bolig, selv om sosialtjenesteloven har som mål at alle mennesker skal gis muligheter til å leve og bo selvstendig.

Utviklingshemmede som tidligere bodde i HVPU-institusjoner fikk på sin side rett til bolig gjennom avviklingsloven, idet kommunene ble pålagt å sikre tidligere institusjonsboere et samlet tilbud som var minst kvalitativt likeverdig det tilbud de hadde hatt i HVPU. Reformen har vært et godt virkemiddel til å få utviklingshemmede ut av institusjon, og oppbyggingen av alternative botilbud for dem som bodde i HVPU-institusjoner er i ferd med å bli sluttført. Hjemmeboende utviklingshemmede fikk ikke samme rettigheter, noe som har resultert i at flere i dag står i kø for ny bolig.

Det bor fortsatt mennesker med ulike funksjonsnedsettelser i alders- og sykehjem - yngste beboer er to år. Utflyttingsprosesser er igangsatt og i forhold til unge fysisk funksjonshemmede synes midlertidige stimuleringsmidler avsatt til formålet å ha vært et velegnet virkemiddel.

Tilgjengelighet til bolig og boområder

Gjennomgangen av bosituasjonen viser at en rekke personer møter funksjonshemmende barrierer. Manglende tilgjengelighet gir mange mennesker med funksjonsnedsettelser færre muligheter på boligmarkedet, samtidig som det påvirker i hvilken grad de kan dra på besøk til familie og venner. Dette hindrer deltakelse og likestilling.

Virkemidler for å fremme tilgjengelighet har dels vært lovgivning og dels økonomiske ordninger. På området lovgivning er det plan- og bygningsloven med tilhørende Teknisk forskrift og veiledninger som er sentral. Plan- og bygningsloven har ingen lovbestemmelse som særskilt sikrer tilgjengelighet for mennesker med funksjonsnedsettelser. Loven er heller ikke tydelig nok på at det kan settes krav til livsløpsstandard i regulerings- og bebyggelsesplaner. Brukbarhetskravene i Teknisk forskrift er nedfelt som funksjonskrav. Nivået på kravene oppfattes som lavt og utydelig. F.eks. er heiskravet det lempeligste i Skandinavia. Konsekvensen er en boligmasse der et mindretall av boligene er tilgjengelige for alle.

Utvalget vurderer lov- og regelverket på området som for svakt og det synes ikke å ha vært et effektivt virkemiddel for å oppnå en mer tilgjengelig boligmasse. Når det gjelder spørsmålet om omgåelse av regelverket og bruk av dispensasjoner gir fagmyndighetene og interesseorganisasjonene til dels motstridende opplysninger. Samtidig etterlyses nyere undersøkelser omkring praksis.

Husbankens boligtilskudd og lånetillegg er det økonomiske virkemidlet som er brukt for å oppnå tilgjengelighet og livløpsstandard. Dette virkemidlet har ikke hatt god nok effekt. De siste par årene har det vært en oppgang i andelen husbankfinansierte boliger med livsløpsstandard, men andelen boliger med livsløpsstandard i boligmassen generelt er for lav. Det er flere forklaringer på dette. En forklaring kan være at Husbanken ikke lenger har den dominerende rollen i finansiering av norske boliger. En annen kan være at til tross for at livsløpsstandard kommer alle til gode, er den ikke etterspurt på markedet. En tredje at boligbyggingen styres i større grad av private utbyggere, og kommunene stiller ikke krav om livsløpsstandard i regulerings- og bebyggelsesplaner. Det er fortsatt et uttrykt politisk mål at andelen boliger og boligområder med livsløpsstandard skal økes og det blir viktig å finne frem til nye virkemidler som kan ha effekt.

Brukermedvirkning synes i liten grad å ha vært nyttet som virkemiddel i utformingen av boliger og boligområder. Bestemmelsen om medvirkning i plan- og bygningslovens § 27, jf. § 16 har i liten grad blitt brukt. Man kan neppe utlede en rettslig plikt til medvirkning av § 16, til tross for lovparagrafens kategoriske utforming. I stor grad er det opp til planleggingsmyndighetene om de ønsker en slik organisert medvirkning.

Nær hvert annet kommunale råd for funksjonshemmede (finnes i halvparten av landets kommuner) fungerer som høringsinstans til kommunale planer. Medvirkning i selve planprosessen skjer i liten grad (NIBR 1999).

Det er all grunn til å minne om FNs standardregel 18, som påpeker at statene bør anerkjenne funksjonshemmedes organisasjoners rådgivende rolle når det skal tas avgjørelser i saker som gjelder funksjonshemmede.

Begrensninger i boligvalg

Mange mennesker med funksjonsnedsettelser har begrensede valgmuligheter når det gjelder bolig og bosted. Dette skyldes ikke bare dårlig fysisk tilgjengelighet og manglende infrastruktur, men har også sammenheng med at tjenestetilbudet i en del kommuner er knyttet opp mot spesifikke boliger. Spesielt er valgmulighetene begrenset for personer som har behov for både tilrettelagte boliger og tjenester.

Omsorgsboliger med tilhørende tjenester ble opprinnelig bygd som et tilbud til eldre med omfattende pleiebehov, men også utviklingshemmede og andre sterkt tjenestetrengende har de senere årene blitt «sluset inn i» slike omsorgskomplekser. Personer som tilbys omsorgsbolig har oftest liten frihet til selv å velge bolig og påtvinges et fellesskap med andre i en boligsetting mange opplever som mini-institusjon. Bolig- og tjenestetilbudet synes mer å bli organisert ut fra kommunens behov for effektivitet og lønnsomhet, enn ut fra hvilke løsninger som best vil tjene enkeltindividet. Samtidig er dette i tråd med anbefalinger gitt i handlingsplaner og veiledere, hvor det fra myndighetenes side blir argumentert for at det er kostnadseffektivt å legge omsorgsboligene nært opp til kommunale omsorgsbaser. Alternativet vil ofte innebære økt ressursbruk (personell og økonomi). Utvalget bestrider ikke kostnadseffektiviteten, men mener det et lite samsvar mellom myndighetenes anbefalinger om lokalisering og politiske vedtak om normalisert og individuelt tilrettelagt boligsituasjon.

Boligpolitikken varierer fra kommune til kommune i forhold til de som er spesielt tjenestetrengende. I stor grad synes den å være preget av kategoritenkning. Mennesker med funksjonsnedsettelser blir ofte sett på og oppfattet som en gruppe, som alle har de samme individuelle behov, ønsker og forutsetninger. Boligene er i liten grad integrert i den ordinære boligmasse. Tjenestene følger boligen i stedet for at det tas utgangspunkt i enkeltindividets behov. Resultatet blir manglende frihet til selv å velge hvor man vil bo og hvem man vil bo sammen med. Dette påvirker i stor grad opplevelsen av det å leve sitt liv ut fra egne behov og interesser. Det er et gap mellom det botilbud mange gis og målet om å kunne leve og bo utenfor institusjon med utgangspunkt i individuelle ønsker og behov.

Mennesker med funksjonsnedsettelser har i realiteten også reduserte muligheter for å flytte til en annen kommune. Rundskriv I-31/2000 fra Sosial- og helsedepartementet presiserer riktignok at tilflyttingskommunen har plikt til å ta imot og legge til rette for et tjenestetilbud, men den er ikke forpliktet til å følge opp det tjenestetilbudet personen mottok i kommunen vedk. flyttet fra (jf. kap 15).

Økonomi

Mennesker med funksjonsnedsettelser har ofte lavere inntekt enn andre, samtidig som mange har store merutgifter som følge av funksjonsnedsettelsen (jf. kap. 7.6). Økonomien gir begrensninger i boligvalg og -løsninger. Offentlige låne- og tilskuddsordningene tar ikke tilstrekkelig høyde for kostnader forbundet med ev. utbedring og tilrettelegging. Boutgiftstaket i bostøtten er i de største byene for lavt i forhold til boutgiftene. Bevilgningene er for lave.

Det er behov for å rydde opp i den problematiske grensedragningen mellom Husbankens og folketrygdens finansieringsansvar for boligtilrettelegging, da den ofte bidrar til uhensiktsmessige løsninger. Det er lite samsvar mellom målet om en god bolig i et godt bomiljø og den virkelighet personer med funksjonsnedsettelser møter.

Utvalget viser ellers til Boligutvalgets innstilling, som skal leveres innen utgangen av 2001.

Kunnskap

Manglende kunnskap og kompetanse om regelverk og løsningsbehov hos planleggere og utførere er en barriere i arbeidet med å øke andelen tilgjengelige/tilrettelagte boliger. Stigmatiserende holdninger overfor mennesker med funksjonsnedsettelser er også begrensende i forhold til gode løsninger (jf. oppfatningen av utviklingshemmede som en homogen gruppe). Målet om en boligpolitikk som tar hensyn til funksjonshemmedes løsningsbehov, vil neppe nås, med mindre man iverksetter tiltak som fremmer planlegging og bygging for alle. Miljøverndepartementents prosjekt «Planlegging for alle» samt Husbankens utdanningsprosjekt, er positive bidrag for å bringe mer kunnskap til aktuelle yrkesgrupper, men det er for tidlig å si noe om effekten.

Faktagrunnlag omkring tilgjengelighets- og brukbarhetsstandarden i norske boliger er ufullstendig, noe som delvis skyldes for liten utnytting av nyere undersøkelser. Spesielt er kunnskapen dårlig med hensyn til orienterings- og miljøhemmede. Det synes behov for å igangsette bredere undersøkelser omkring disse forholdene.

Til dokumentets forside