NOU 2001: 22

Fra bruker til borger— En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Til innholdsfortegnelse

22 Økonomiske analyser og konsekvenser

22.1 Innledning

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene som blir fremmet. Det å gjøre en tradisjonell nytte/kostnadsanalyse innenfor dette temaet er vanskelig. Derfor inneholder kapitlet innledningsvis en teoretisk drøfting omkring problemstillingen. I resten av kapitlet presenteres kostnadene ved de ulike strategier og tiltak, herunder økonomiske vurderinger av forslagene til to av satsningsområdene i strategiens andre ledd: transport og bygninger/utemiljø. Det er også gjort forsøk på å beregne nyttegevinsten av at funksjonshemmede, som følge av virkemidler rettet mot kollektivtransport, vil kunne delta i yrkeslivet. Det er Møreforsking Molde, ved professor Arild Hervik og forsker Lage Lyche, som har bidratt med tekst, vurderinger og analyser (kap. 22.2-22.6 og 22.8). Det vises for øvrig til Møreforsknings rapport 0102: Full deltakelse og likestilling for funksjonshemmede - økonomiske analyser.

22.2 Prinsipielt om økonomiske analyser av tiltak innrettet mot mennesker med nedsatt funksjonsevne

Det å gjøre en tradisjonell nytte/kostnadsanalyse av tiltak innrettet mot mennesker med nedsatt funksjonsevne er metodisk vanskelig. Det er spesielt vanskelig å finne kvantitative tall på nyttesiden, men også på kostnadssiden har det vist seg vanskelig å komme opp med konkrete tall på ulike tiltak. Kort kan oppsummeres problemer av følgende type:

  • Det er problemer med å få et entydig mål på måloppnåelse, noe som gjør det vanskelig å sammenligne tiltak ut fra kostnadseffektivitet.

  • Det er vanskelig å måle nyttesiden i tiltakene, som igjen gjør det vanskelig å avgjøre om man står overfor lønnsomme tiltak.

  • I en nytte/kostnadsanalyse kan man strengt tatt ikke summere ulike individers nytte sammen uten at man implisitt har antatt noe om fordeling. I tilknytning til tiltak for mennesker med nedsatt funksjonsevne kan man stå overfor grupper hvor fordelingseffekter må tillegges stor vekt.

  • Det er ikke alle ting man på etisk forsvarlig vis skal ta sikte på å måle i en nyttesammenheng. Betalingsvillighet for tilgjengelighet av et transporttilbud for en liten gruppe funksjonshemmede hvor mobilitet blir en særs viktig del for livsutfoldelsen, omfatter ikke bare det den enkelte selv er villig til å betale, men det vil være en kollektiv betalingsvillighet som et samfunnsansvar for å sikre en slik rettighet i tillegg.

I nytte/kostnadsanalyser står begrepet betalingsvillighet for godet sentralt. Nytten måles som den betalingsvilligheten den enkelte har for godene og vil implisitt også avspeile den inntekten en gruppe har for å kunne kjøpe goder i markeder. Selv om man kunne måle nytten for goder som ikke direkte omsettes i et marked, vil likevel den betalingsvillighet som man måtte finne fra f.eks. intervjuer, måtte avspeile den inntektsrammen den enkelte rår over. En vanlig måte å unngå dette problemet på, er å anta at man har virkemidler til å realisere den inntektsfordelingen som samfunnet kollektivt ønsker seg, og at man kan skille mellom effektivitetstiltak og fordelingstiltak. I et slikt perspektiv fremmes effektiv fordeling med ett sett av tiltak via f.eks. trygder og/eller andre virkemidler, hvor nytte/kostnadsanalyser benyttes for å finne effektive tiltak. Dersom fordelingsproblemet likevel synes relevant, er det også vanlig at man eksplisitt presenterer fordelingsvirkningene som en del av nytte/kostnadsanalysen. I denne sammenheng synes fordelingsvirkninger for mennesker med nedsatt funksjonsevne å være så viktige at det neppe vil være forsvarlig å separere fordelingseffekter fra effektivitetsanalysen. Det betyr at selv om et prosjekt ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt, kan det likevel være riktig å realisere dette, fordi det eksempelvis vil være en kollektiv betalingsvillighet for å sikre grupper en viss minstestandard på transporttilbudet. En tilnærming til slike problemer, er å sette en minstestandard og forsøke å oppnå denne på den mest kostnadseffektive måten. Dette er også en anbefaling som faller sammen med NOU 1997:27 Om prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor.

Velferdsteorien er det teoretiske grunnlaget for nytte/kostnadsanalysen. Innenfor denne teorien behandler man også den typen etiske problemer som oppstår med hensyn til rettigheter for mennesker med funksjonsnedsettelser. En Rawls tilnærming til velferdsvurderinger opererer med rettferdighet som de avveininger man vil gjøre når man står bak usynlighetens slør, ex ante, og ikke vet i «hvem sine sko» man havner (Rawls 1971). Institusjoner som tilrettelegger for dem som kommer aller uheldigst ut i trekningen vil bak usynlighetens slør bli tillagt stor vekt. I dette perspektivet vil samfunnet ha en kollektiv samvittighet som vil kunne fanges opp i betalingsvillighet også i et ex post perspektiv for den risikoen alle har for å bli funksjonshemmede. Mer teknisk opererer man da med sannsynligheter for ulike utfall og stor risikoaversjon vil da føre til at man vektlegger institusjoner som tilgodeser uheldige utfall som alle vet de kan havne i og som vektlegges ex post, men også med en betalingsvillighet ex ante (Atkinson & Stiglitz 2000, Stiglitz 2000). Man finner også slike hensyn ofte ivaretatt i debatten om altruisme i velferdsteorien (Ho 2001, Bordman, Greenberg, Vining & Weimer 2000). Siden alle vet at de uforskyldt kan havne i en situasjon som funksjonshemmet, kan også den kollektive betalingsvillighet behandles som en felles forsikring. I forhold til generelle problemer med slike kollektive forsikringer, vil man her ikke få de typer incentivproblemer med at gode ordninger har ført til at man tilpasser seg for å kunne utnytte ordningen. Man vil ikke frivillig velge å påføre seg selv funksjonsnedsettelser (Laffont 1989).

22.3 Nytte/kostnadsanalyse for bedret tilgjengelighet i nærbusstransporten

For å illustrere problemstillingen nærmere, har man sett på en klassisk nytte/kostnadsanalyse for bedret tilgjengelighet i nærbusstransporten. Det forutsettes at nytten skal fanges opp fra den gruppen tiltaket er innrettet mot, og at fordelingen via trygdene definerer den form for rettferdighet som rådende politiske konstellasjoner definerer som rettferdig. Utgangspunktet er altså å godta inntektsfordelingen. Det vil si at man fanger opp den betalingsvilligheten som kommer til uttrykk fra den målgruppen som søkes, med den inntektsrammen de faktisk rår over, enten fra aktiv deltakelse i arbeidsstyrken eller via trygdesystemet.

Figur 22.1viser hvordan betalingsvilligheten for alle brukerne av et busstilbud (X langs den horisontale aksen) måles langs den vertikale aksen (G står for generaliserte reisekostnader).

Figur 22.1 Nyttegevinster ved en kvalitets/komfortforbedring som f.eks. lavgulvbuss

Figur 22.1 Nyttegevinster ved en kvalitets/komfortforbedring som f.eks. lavgulvbuss

Langs den vertikale aksen, for å finne punktet A, avsettes først hva det koster å reise med bussen, prisen P0, og dernest hvilke tidskostnader målt i kroner som forbindes med gangavstand til holdeplass, ventetiden på bussen samt reisetiden med bussen. Det er en egen profesjon å kartlegge verdien på slike tidskostnader målt i kroner. Dette innebære bl.a. en kartlegging av betalingsvilligheten for redusert gangavstand, samt ventetid, som er høyere enn redusert reisetid i bussen. I tillegg til billettkostnader og tidskostnader innføres en tilleggskomponent, som er et uttrykk for betalingsvilligheten for kvaliteten på andre elementer enn tidskostnader. Dette kan f.eks. være lavgulvbusser, om man får sitteplass samt andre komfortvariable på bussen. Når man har funnet summen av reisekostnader, tidskostnader og kvalitetskostnader for reisen, punktet G0(også kalt reisemotstanden), finner man antallet som reiser når man har denne reisemotstanden, X0, for å kunne avsette det første punktet på kurven for betalingsvillighet, nemlig punktet A. Dette er betalingsvilligheten for den marginale brukeren som reiser med bussen i dag. Kurven for betalingsvilligheten ut fra dette punktet viser nå en negativ sammenheng som er slik at jo høyere reisemotstanden er, jo færre reisende er det. Den stigende kurven til venstre for punktet A viser den maksimale betalingsvilligheten til de som reiser med bussen i dag. Arealet under kurven fra punktet A er den samlede betalingsvilligheten eller den samlede nytten av å bruke dette tilbudet for alle brukerne.

Dersom man nå får en bedring i kvaliteten på busstilbudet med f.eks. innføring av lavgulvbuss og ramper samt tilpassing på holdeplassene, får man redusert reisemotstand illustrert med G1. Derved går antall reisende opp til X1, og betalingsvilligheten for alle trafikantene for denne forbedringen er nå det skraverte arealet i figur 22.1. Den lille trekanten i det skraverte arealet som starter i A, er den ekstra nytten som kommer som følge av flere reisende. Resten av arealet er den nytten som de som også reiste før tiltaket ble satt inn, oppnår med forbedringen. Dette blir et stort areal først og fremst fordi at det blant denne passasjergruppen finnes eldre som er dårlig til bens, personer med barnevogn eller mye bagasje og andre som har stor nytte av tilgjengelighetstiltaket. Samlet sett vil f.eks. gruppen av rullestolbrukere bare utgjøre en liten andel av brukerne (erfaringer fra andre steder ca. 0,1 prosent). Derfor vil nyttegevinsten for denne gruppen bevegelseshemmede også bare utgjøre en liten del av den samlede nyttegevinsten, selv om forbedringen for denne gruppen er så stor at den gjennomsnittlige betalingsvillighet for hver enkelt bruker er langt høyere enn for de andre gruppene som dominerer i antall. Dersom det skraverte arealet i figur 22.1er høyere enn de årlige kostnadene forbundet med lavgulvbusser, ramper og investering i infrastruktur på holdeplassene, så vil man kunne si at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dvs. nytten er høyere enn kostnadene regnet på årsbasis.

Sett at det antas at 20 prosent av dagens brukere har nytte av tiltaket og at de i snitt er villig til å betale fem kroner ekstra for denne økte tilgjengeligheten. Da ville dette gitt en årlig gevinst på rundt 200 millioner kroner. Dersom trafikkøkningen er på fem prosent på lang sikt, vil den trekanten som er illustrert i figur 22.1utgjøre 25 millioner kroner, dvs. bare godt og vel ti prosent av gevinsten fra dem som i dag reiser med nærbussen. Det er gjort beregninger av bedret tilgjengelighet med lavgulvbusser, ramper, heiser og investeringer i infrastrukturen på holdeplassene, knyttet til den totale nærbusstransporten i Norge, som viser en årlig kostnad på rundt 300 millioner kroner (Aslaksen 2000). Det betyr at man ikke får dekket opp hele kostnaden, men man kommer langt på vei med dette enkle regneeksemplet og da er det mange effekter som ikke er tatt med.

Bl.a. er den opsjonsverdien som den enkelte bruker vil ha av økt tilgjengelighet ikke tatt med. Dette vil først og fremst være grupper som reiser sjeldent, men som har en betalingsvillighet for å ha et godt tilgjengelig tilbud. Antar man at denne gruppen utgjør rundt 20 000 og at deres årlige betalingsvillighet er 500 kroner, vil dette årlig utgjøre ti millioner kroner. Dette vil likevel utgjøre en relativt liten del av samlet nytteverdi, fordi gruppen er liten og har relativt beskjeden betalingsvillighet (fordi mange har inntekter fra trygd).

Den nytteverdien som kan ligge i at man med bedret tilgjengelighet vil kunne avlaste familie og venner med mindre kjøring er heller ikke tatt med. Dersom det forutsettes at man for den samme gruppen på 20 000 får én mindre familiereise per måned og at denne besparelsen for den som blir fritatt kostnadsberegnes til 50 kroner, vil den årlige besparelsen være rundt ti millioner kroner. Dersom man trekker med den store gruppen eldre, kan bedret tilgjengelighet være avlastende for en langt større gruppe og dermed bety mye mer. Det er heller ikke trukket med at et slikt tilbud kan medføre at man får mindre bruk av TT-reiser eller andre reiser som i dag dekkes over trygden. TT-reiser har i dag et samlet årlig volum på ca. 540 millioner kroner og ulike undersøkelser (Kolstad, Solvoll, & Brastad 2000) indikerer at mer tilgjengelige bussløsninger kan redusere dette noe. Spesielt antas det at serviceruter (buss i rute som reiser helt frem til døra til brukerne) kan redusere dette behovet. I større byer vil trolig bedret tilgjengelighet via det ordinære busstilbudet få effekt på TT-bruken og en besparelse på ti prosent vil utgjøre over 50 millioner kroner årlig. Det kan også være et moment, at med bedret tilgjengelighet vil forflytningshemmede lettere kunne oppsøke støtteapparatet ved egen reise, i stedet for at støtteapparatet skal oppsøke dem.

Et annet moment er at bedret tilgjengelighet kan påvirke deltakelsen til mennesker med funksjonsnedsettelser i arbeidsstyrken. Dersom man med tiltaket fikk en økning på en prosent av funksjonshemmede inn i et arbeidsmarked med knapphet på arbeidskraft, ville dette alene gi en årsgevinst på 350 millioner kroner. Dermed ville tiltaket bli lønnsomt. Det er imidlertid liten grunn til å tro at en bedring i kvaliteten på busstilbudet vil ha noen stor effekt på arbeidsmarkedet, fordi man allerede for de sterkt bevegelseshemmede (rullestolbrukerne) vil ha ordninger med tilgang til bil og parkering (dersom dette er mulig), samt et drosjetilbud delvis betalt over trygden. Det kan likevel være noen marginalbrukere som ikke har problem med å ta seg frem til holdeplassene på egen hånd, men som på grunn av vanskeligheter med å komme seg av og på bussen ikke tidligere har brukt de vanlige bussrutene. Med bedre ombordstigningsmuligheter kan denne gruppen lettere melde seg i arbeidsmarkedet. Likevel vil det være snakk om svært få personer og selv en prosent økning vil være et høyt tall for den gruppen.

Det regneeksempelet som her er gjennomført viser at man har nytteverdier som kan ha signifikant betydning for å dekke opp for kostnadene. Det kan likevel være vanskelig å konkludere med at dette tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Usikkerheten i beregningene er store. Når lavgulvbuss trolig etter hvert blir den standardbussen som utvikles og selges ved alle nyinvesteringer, vil prisen gå ned. Dersom man i tillegg kan utvikle billigere løsninger med ramper og gjøre litt enklere tiltak på holdeplassene, vil de årlige kostnadene bli lavere. På denne måten vil et slikt tiltak kunne synes rimelig fornuftig sett fra et nytte/kost perspektiv. Dette gjelder spesielt hvis tiltakene kan gjennomføres over litt tid bl.a. i forbindelse med nyinvesteringer av busser og når det likevel skal gjøres veiinvesteringer. Det vil da være rimeligere og enklere å ta hensyn til tilgjengelighetstiltak. Man skal også legge merke til at en viktig årsak til at det eventuelt oppnås lønnsomhet, er at flere enn mennesker med redusert funksjonsevne vil ha nytte av prosjektet.

Hvordan tiltaket belaster offentlige budsjetter vil også være relevant for å vurdere godheten av tiltaket målt mot andre måter å bruke knappe offentlige midler på. I figur 22.1kan man se at trafikken øker fra X0 til X1, som med prisen P0, gir den økte inntekten til busselskapene lik det prikkete arealet. Ut fra erfaring i andre land er inntektsøkningen som følge av flere passasjerer neppe over 20 prosent av kostnadene. Man vil dermed få økte offentlige subsidier tilsvarende rundt 250 millioner kroner per år, dersom samlede årlige kostnader er 300 millioner kroner. Dersom tiltaket hadde medført en økning i arbeidstyrken for gruppen på en prosent, ville sparte trygder samt økt skatteproveny fra økt arbeidsinntekt oppveid disse 250 millioner kroner. Kostnadene ved tiltaket behøver som nevnt heller ikke bli så høye. Dersom lavgulv blir standard på alle nye nærtrafikkbusser og en i tillegg legger opp til litt rimeligere løsninger med ramper og investering på holdeplasser, kan dette føre til at innfasingen over tid bare vil gi beskjedne merkostnader over offentlige budsjetter.

22.4 Kostnader for tilgjengelighetstiltak knyttet til transport

Tabell 22.1viser en oversikt over hva det vil koste å gjøre store deler av det offentlige transporttilbud tilgjengelig for alle innen 2012.

Tabell 22.1 Kostnadsanslag ved å gjøre offentlig transport tilgjengelig for alle innen 2012.

Transportmiddel Totalkostnad (mill kroner) Kostnad per år (mill kroner)
Bybusser/lokaltrafikk 1.670,0 152,0
Bussholdeplasser 1.000,0 91,0
Fjernbuss 250,0 23,0
Regionalbuss 1700,0 155,0
NSB-Langdistanse 16,0 1,5
NSB-Mellomdistanse 28,0 2,5
NSB-Kortdistanse 53,0 4,8
Flytoget 2,5 0,2
Knutepunktstasjoner 1.150,0 104,5
Flytransport (terminalbygg) 7,0 0,6
Fergetransport 136,0 12,4
Totalt 6.012,5 546,6

Totalt vil det koste ca. 6,0 milliarder kroner eller ca. 550 millioner kroner i året å gjøre de offentlige transportmidlene, som utvalget har ønsket å se på, tilgjengelige for funksjonshemmede innen 2012. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til tallene.

Merkostnadene for å gjøre bybusser tilgjengelige for funksjonshemmede kan i realiteten bli mindre enn anslått. Det er grunn til å tro at etter hvert som krav om bedre tilgjengelighet blir innført, vil lavgulvbussene bli mer standardisert. Det betyr at ekstrakostnadene i forhold til dagens busser med høyt gulv, etter hvert vil bli utjevnet. Det finnes flere løsninger for å kunne gjøre av- og påstigningen til bussen for bevegelseshemmede enklere. En kan satse på å bygge om holdeplassene slik at de blir tilpasset gulvhøyden på bussene, eller man kan montere manuell eller elektrisk rampe eller heis på bussen. Velger man så langt som mulig den rimeligste løsningen på bussen, dvs. en enkel manuell rampe, samtidig med at man velger å gjøre enklere tiltak på holdeplassene, vil en kunne få en betydelig reduksjon i kostnadene. Det anslås at dette vil kunne innebære en reduksjon i kostnadene når det gjelder nærtrafikkbussene på ca. 450 millioner kroner eller ca. 40 millioner kroner per år. Dersom man regner med halvparten av kostnadene til oppgradering av holdeplasser, vil man kunne spare 500 millioner kroner eller ca. 45 millioner kroner per år.

I mange tilfeller kan det være mer kostnadseffektivt og gi større nytte for de med størst funksjonsnedsettelser, å satse på mer selektive tiltak som f.eks. tilpassede service- og bestillingruter eller annen tilrettelagt dør til dør transport. Dette forutsetter imidlertid at det blir tilbudt nok kapasitet i form av rutefrekvens og/eller spesialdrosjer. Svært ofte opplever brukerne av slike selektive ordninger forholdsvis lang ventetid. Når en vet at tidskostnader er den største nyttekomponenten i tradisjonelle nytte/kostnadsanalyser, vil det her være mye å hente i et samfunnsøkonomisk perspektiv.

Når det gjelder jernbane kan kostnadene bli betydelig større. NSB antar at det vil koste i størrelsesorden 500 - 600 millioner kroner per år, dersom det blir satt et krav om full tilgjengelighet for alle innen 2012. Tallene i tabell 22.1er basert på enhetskostnader hentet fra en undersøkelse i Australia (Attorney General's Department 1998). Disse tallene er i stor grad basert på ombygging av eksisterende togmateriell. Forutsetningen er at en vogn i hvert togsett skal være tilgjengelig. NSB mener at full tilgjengelighet krever utfasing av alt gammelt materiell. Det er gjort et grovt anslag på at dette vil koste ca. 7,5 milliarder kroner, dvs. en kostnad på 680 millioner kroner per år frem til 2012.

Det å skifte ut fergeflåten vil også medføre en betydelig kostnad og det er anslått at det vil koste 13,6 milliarder kroner å utfase alt gammelt fergemateriell. Dersom dette skal skje innen 2012 er det snakk om en kostnad på 1,24 milliarder kroner per år.

Dersom man også tar med fornying av togparken og fergeflåten samt reduksjoner i kostnadene for nærbusstrafikken i regnestykket, vil totale kostnader for å gjøre offentlig transport tilgjengelig for alle innen 2012 komme opp i ca. 26 milliarder kroner eller ca. 2,4 milliarder kroner per år. Det er imidlertid ikke riktig å tilskrive alle disse kostnadene tilgjengelighetskravene, da tog- og fergemateriellet innenfor et rimelig tidspunkt likevel må utfases.

Kostnadene som er presentert i tabell 22.1, er eksplisitte ekstrakostnader som følge av tilgjengelighetskravene. Dersom det stilles krav til full utfasing av gammelt materiell, er det forskjellen i neddiskonterte kostnader av at investeringene må skyves frem i tid som skal være med i en samfunnsøkonomisk analyse. Disse ekstrakostnadene er imidlertid vanskelig å finne, da man ikke har noen referansebane å forholde seg til, dvs. man vet ikke når investeringene ville ha kommet dersom tilgjengelighetskravene ikke var blitt stilt. Dersom utfasingen av gammelt tog- og fergemateriell må skje i løpet av en tiårs periode, vil neddiskonterte investeringskostnader med en diskonteringsrente på seks prosent utgjøre 16,5 milliarder kroner, mens innenfor en tidsperiode på 30 år vil neddiskonterte investeringskostnader til sammen utgjøre 9,7 milliarder kroner. Forskjellen i nåverdi vil være på ca. 6,8 milliarder kroner av at innfasingen av nytt materiell settes 20 år ut i tid. Et annet kostnadsbesparende moment ved at investeringene blir gjort over en lengre tidsperiode, er at man unngår press i markedet, og man vil da sannsynligvis unngå stor prisstigning.

Det vil være rimeligere å stille krav til standarder på transportmateriell og -infrastruktur i forkant, enn å reparere/bygge om i etterkant. Etter hvert som krav blir innført vil leverandørene av nytt utstyr og materiell standardisere produktene slik at kravene i utgangspunktet er innfridde. Selvfølgelig vil kravene til ekstrautstyr og tilpasninger gjenspeiles i innkjøpsprisen. Likevel vil denne prisstigningen være mindre enn kostnadene ved å bygge om gammelt materiell.

22.5 Samfunnsøkonomiske nyttegevinster dersom transporttiltak bidrar til økt sysselsetting blant funksjonshemmede

Som nevnt innledningsvis er nyttesiden vanskelig å beregne. Det er derfor ikke gjort noe forsøk på å kvantifisere direkte nyttegevinster av de konkrete tiltakene som er presentert i dette kapitlet. Likevel er det gjort forsøk på noen beregninger som kan illustrere nyttegevinsten av at flere vil kunne komme i arbeid som følge av virkemidler rettet mot transport. Det forutsettes at seks til sju prosent av befolkningen under 65 år har mobilitetsproblem og at to til tre prosent ikke vil kunne benytte seg av kollektivtransporttilbudet først og fremst fordi avstanden til holdeplassen blir en absolutt hindring. Dermed vil rundt fire prosent være brukerne i denne gruppen under 65 år. Trekker man også fra dem under 20 år for å finne den relevante gruppen å føre tilbake til arbeidsmarkedet, vil man ha rundt 100 000. Dersom økning av denne gruppen inn i arbeidsmarkedet er fem prosent vil man altså ha 5000 nye arbeidstakere. Dersom man fra før av har knapphet på arbeidskraft, skal verdien på denne arbeidsstyrken beregnes med den gjennomsnittlige årslønnen inklusive alle avgifter bedriften betaler. Dette blir rundt 300 000 kroner per arbeidstaker. I tillegg skal det samfunnsøkonomiske tapet som ligger i å hente inn trygdeutgiftene via skatter tas med, samt den samfunnsøkonomiske gevinsten man får ved økte skatteinntekter fra tidligere trygdede. Til sammen blir dette rundt 50 000 kroner. Man får derved en gevinst på 1,75 milliarder kroner dersom fem prosent flere fra den aktuelle gruppen kommer inn i arbeidsmarkedet. Per prosentpoeng arbeidsstyrken fra den relevante gruppen av funksjonshemmede øker, får man en samfunnsøkonomisk gevinst på ca. 350 millioner kroner.

22.6 Kostnader for tilgjengelighetstiltak knyttet til bygninger

Boliger

Det vil være svært vanskelig å beregne hva en oppgradering av boligmassen til full fysisk tilgjengelighet vil koste. Det er også en umulighet at boligmassen skal kunne være fullt tilgjengelig i overskuelig fremtid. Man har likevel prøvd å relatere noen kostnadstall til tiltak på boligmassen med utgangspunkt i en rapport utført av NBBL(Vigdel 2000). Her er prøvd å beregne kostnader ved å gjøre boligsamvirkets blokkbebyggelse fysisk tilgjengelig. Det har vært kontakt med Husbanken for å kartlegge ekstrakostnader knyttet til livsløpsstandard i boliger.

NBBL har tatt utgangspunkt i at ca. 90 prosent (78 677 boliger) i lavblokk mangler heis. Videre har de regnet seg frem til følgende kostnadstall ved montering av heis i eksisterende bebyggelse:

  • Ca. en million kroner per prosjekt

  • 200 000-300 000 kroner per etasje

  • 40 000-175 000 per bolig/leilighet.

Dette betyr at det vil koste ca. åtte milliarder kroner å ettermontere heiser i Boligsamvirkets blokkbebyggelse. Skal dette gjøres i løpet av en 20 års periode blir det snakk om investeringer på 440 millioner kroner per år.

Det er ikke nødvendigvis riktig å tilskrive alle disse kostnadene tilgjengelighetskravet for funksjonshemmede, da ettermontering av heis i mange lavblokker uansett vil komme før eller siden. Som nevnt i forrige delkapittel, er det bare de neddiskonterte ekstrakostnadene; som følge av at investeringene må skyves frem i tid, som skal være med i en samfunnsøkonomisk analyse. Dersom investeringer i nye heiser hadde skjedd over 40 år, ville man få neddiskonterte kostnader på 2,8 milliarder kroner, og over 20 år ville neddiskonterte kostnader være på 4,9 milliarder kroner med en diskonteringsrente på seks prosent. Dvs. at forskjellen i nåverdi ved å gå fra investeringer over 40 år til investeringer over 20 år vil være på 2,1 milliarder kroner.

Undersøkelser ved Norges Byggforskningsinstitutt i 1990 (Christophersen 1990), viser at det ikke koster noe mer å bygge boliger med livsløpsstandard enn vanlige husbankfinansierte boliger. Tvert i mot var faktisk kvadratmeterprisen på livsløpsstandardboliger ca. 1000 kroner lavere. Livsløpstandard i boliger vil kunne gi nyttegevinster i form av mindre behov for omsorgsboliger og redusert behov for alders-/sykehjemsplasser, kortere institusjonsopphold ved skader, færre fallulykker m.m.

Publikumsbygg

Tabell 22.2viser et grovt overslag over hva det vil koste å gjøre ulike typer offentlige bygg tilgjengelig for funksjonshemmede innen nærmere angitte tidspunkt.

Tabell 22.2 Kostnader knyttet til å gjøre publikumsbygg tilgjengelig for funksjonshemmede innen gitte tidspunkt. Kilder når det gjelder antall bygg er SSB, Kommuner, Posten, Aetat, Trygdeetaten og Statsbygg. *Som bygninger knyttet til publikumsservice er Postens bygninger, trygdekontorer, hjelpemiddelsentraler og Aetats bygninger tatt med.

Tilgjengelighet til type bygg Antall bygg med dårlig tilgjengelighet Kostnader per bygg Totalkostnad (mill kroner) Kostnad per år (mill kroner)
Bygninger med betydning for demokratisk deltakelse innen 2005 290 1 000 000 290 73
Bygninger knyttet til publikumsservice innen 2006 * 1220 1 000 000 1220 244
Barnehager innen 2010 3500 300 000 1050 117
Grunnskoler og videregående skoler innen 2010 2260 500 000 1130 126
Universiteter og høgskoler innen 2010 23 500 000 11 1,3
Arbeidsbygninger forvaltet av Statsbygg innen 2008 920 1 000 000 920 131
Totalt 8213 4622 691

På grunnlag av undersøkelser som er gjort i barnehagene (Barne- og familiedep. 1999), antas det at bare 40 prosent av den offentlige bygningsmassen er tilgjengelig for funksjonshemmede. Etter å ha talt opp antall bygg, har man kommet frem til at ca. 8200 bygninger av de typene som skulle undersøkes ikke er tilgjengelige. Det er i kostnadsberegningen forutsatt at det i barnehager, skoler og universiteter allerede eksisterer heiser som fungerer i forhold til bevegelseshemmede. Tiltak knyttet til disse byggene dreier seg først og fremst om tilgang til uteområder og fellesarealer. Iflg. undersøkelser gjort av Byggforsk, vil tiltakene i hovedsak dreie seg om ramper, teleslynger, rekkverk, kontrastmerking og merking av glassdører, fjerning av hindre, utskifting av dører og fjerning av terskler, ventilasjon, pictogrammer og annen skilting (Christophersen & Denizou 2000). Det antas at behovene er mer omfattende på skoler og universiteter enn i barnehager, på grunn av større gjennomsnittsareal per bygg. Når det gjelder den øvrige offentlige bygningsmassen, antas det at det for mange bygg også er behov for ettermontering eller utskifting av heiser. Gjennomsnittsprisen for dette er iflg NBBL ca. en million kroner (Vigdel 2000). Forutsatt at disse byggene gjennomgår den samme tiltakspakken som barnehager, skoler og universiteter og at det ettermonteres/skiftes ut heiser i 50 prosent av de ikke tilgjengelige byggene, vil gjennomsnittsprisen per bygg ligge på ca. en million kroner. Totale kostnader knyttet til å gjøre publikumsbygg tilgjengelige for funksjonshemmede blir dermed ca. 4,6 milliarder kroner eller ca. 700 millioner kroner per år. Dersom totalkostnadene for heismontering skilles ut blir disse på ca. 1,2 milliard kroner eller ca. 220 millioner kroner per år. Tallene kan være noe usikre både mht. antall bygg og kostnader per bygg.

Også når det gjelder publikumsbygg antas det at en del av manglene i forhold til de løsningsbehov mennesker med nedsatt funksjonsevne har vil bli utbedret, uansett om tilgjengelighetskrav blir stilt eller ikke. Det vil først og fremst være et spørsmål om tid. Neddiskonterte kostnader vil for publikumsbygg utgjøre 3,6 milliarder kroner over ti år og 2,1 milliarder kroner over 30 år. Forskjellen i nåverdi ved å gå fra investeringer over 30 år til investeringer over ti år, vil altså utgjøre 1,5 milliarder kroner.

Statsbygg opplyser at det ikke påløper noen vesentlige ekstrakostnader ved å legge til rette for funksjonshemmede i nye publikumsbygg. Tiltak rettet mot tilgjengelighet for funksjonshemmede vil da bare utgjøre en liten andel av totalentreprisen og vil på marginen kunne konkurrere godt med andre poster i nyinvesteringsprosjektet.

22.7 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi

IKT er et område som er særlig egnet til å belyse ett av utredningens hovedpoeng: kostnader ved ikke å stille krav og ved å reparere i ettertid er store, mens kostnader ved krav som stilles i forkant og ved nyinvesteringer til sammenligning er små.

Dette kan vises ved et eksempel. Bankenes Betalingssentral (BBS) står foran en utskifting av 50 000 - 60 000 betalingsautomater over hele Norge. BBS jobber nå med kravspesifikasjonen, som bl.a. skal beskrive terminalene, infrastrukturen, nettverks- og kommunikasjonsløsningene og programvaren. Kravspesifikasjonen skal være ferdig i løpet av høsten 2001. De som produserer terminaler selger standardløsninger, men skreddersøm er også mulig. Det er ingen tekniske hindre for at man kan lage terminaler som er fullt ut tilgjengelige for mennesker med funksjonsnedsettelser, men kostnadene vil bli høyere. I dag tilbys ulike tastaturløsninger og ergonomisk utforming som ikke er avskrekkende dyre, men det å muliggjøre betjening via lyd er mer kostbart. Dagens betalingsterminaler var heller ikke standardløsninger ved innkjøp. Bankaxept stilte en rekke særnorske krav, noe som medførte at man også i forrige innkjøpsrunde måtte ty til skreddersøm. Det ble imidlertid ikke stilt krav i forhold til tilgjengelighet for mennesker med funksjonsnedsettelser. Bankenes Betalingssentral opplyser at betalingsterminaler har syv-åtte års levetid, og at en terminal koster ca. 5000 kroner pluss installasjonskostnader. Enkelte tastatur- og display-løsninger, som kan bidra til tilgjengelighet for noen grupper funksjonshemmede, kan innarbeides i kravspesifikasjonen, og vil utgjøre en forsvinnende liten del av investeringen ved nye terminaler.

Eksemplet viser at så lenge det ikke finnes noe krav om at betalingsterminaler skal kunne brukes av mennesker med funksjonsnedsettelser, er det oppdragsgiver (BBS) og bankene som definerer hva som skal innarbeides i kravspesifikasjonen. Det vil også være de samme gruppene som bestemmer hvor mye skreddersøm som kan aksepteres og til hvilken pris.

Dersom en velger å stille krav om at betalingsterminaler skal være fullt ut tilgjengelige for mennesker med funksjonsnedsettelser, vil dette trolig i første omgang føre til at de løsningene som velges blir litt dyrere. Men det er også et viktig poeng at de krav og standarder som settes faktisk påvirker hva som defineres som hyllevare og derigjennom også kostnadsnivået.

22.8 Oppsummering/konklusjon

Den teoretiske gjennomgangen viser at det er problematisk å gjøre en standard nytte/kostnadsanalyse innrettet mot funksjonshemmede. Økonomiske analyser i en slik sammenheng bør kanskje heller dreie seg om at det stilles krav til standarder som man forsøker å dekke på den mest kostnadseffektive måten. Det er derfor ikke forsøkt å kvantifisere nyttegevinsten (foruten noen enkle regneeksempler på nærbusstiltak) av å innføre konkrete tilgjengelighetstiltak, men man har kun konsentrert seg om kostnadssiden.

Kostnadene ved tiltakene viser seg å kunne bli svært høye. Spesielt dersom det stilles krav til full tilgjengelighet. Innenfor transportsektoren må man da utfase nesten alt gammelt materiell. Dette innebærer investeringskostnader på ca. 26 milliarder kroner. Det er imidlertid ikke riktig å tilskrive alle disse kostnadene tilgjengelighetskravene, da materiellet innenfor et rimelig tidspunkt likevel må utfases. Det er bare de neddiskonterte ekstrakostnadene av at investeringene må skyves frem i tid som skal være med i en samfunnsøkonomisk analyse. Disse ekstrakostnadene er imidlertid vanskelige å finne, da man ikke har noen referansebane å forholde seg til, dvs. man vet ikke når investeringene ville ha kommet dersom tilgjengelighetskravene ikke var blitt stilt. Forskjellen i nåverdi ved å utfase gammelt tog- og fergemateriell over en periode på ti år i stedet for 30 år vil utgjøre ca. 6,8 milliarder kroner. Dersom man forsøker å regne på rent eksplisitte ekstrakostnader som følge av tilgjengelighetskravene, vil dette innebære kostnader på til sammen ca. seks milliarder kroner. Dette innebærer bl.a. å bygge om eksisterende jernbanemateriell og fergemateriell, samt å fase inn alle nærbusser til lavgulv.

Det viser seg at det er rimeligere å implementere tilgjengelighetstiltak ved nyinvesteringer enn å reparere/bygge om gammelt materiell. Derfor bør det gjennom regler og lover stilles krav til utforming av materiellet i forkant. Da vil leverandørene av materiell og utstyr standardisere produktene, slik at kravene i utgangspunktet er innfridde. Dette vil gjenspeiles i innkjøpsprisene. Likevel vil denne prisstigningen være mindre enn kostnadene ved å reparere eller bygge om gammelt materiell. I mange tilfeller vil det kun være snakk om marginale ekstrakostnader ved å følge kravene ved nyinvesteringer.

Også for bygg vil tiltak rettet mot tilgjengelighet for funksjonshemmede innebære betydelige kostnader. Beregningene viser kostnader på ca. åtte milliarder kroner knyttet til NBBLs lavblokkbebyggelse og ca. 4,6 milliarder kroner knyttet til en stor andel av offentlige publikumsbygg. Forskjellen i nåverdi av å investere i heiser på NBBLs lavblokker over 20 år i stedet for over 40 år vil, utgjøre ca. 2,1 milliarder kroner, mens forskjellen i nåverdi av å nedkorte investeringsperioden for tiltak på publikumsbygg over ti år i stedet for over 30 år, vil utgjøre 1,5 milliard kroner.

Også når det gjelder bygg vil det være langt rimeligere å implementere tilgjengelighetstiltak ved nybygging enn ettermontering, ombygging og/eller reparering på gamle bygg. Bl.a. opplyser Statsbygg at tilgjengelighetstiltak utgjør en svært liten andel av totalentreprisen i et nybygg, og Byggforsk har funnet at kvadratmeterprisen på livsløpsboliger ligger under kvadratmeterprisen på vanlige husbankfinansierte eneboliger.

Konklusjonen må være at det vil være kostnadseffektivt å innføre krav om standarder, slik at man tar hensyn til funksjonshemmedes behov i forkant av nyinvesteringer. Et rettferdighetskrav om at all kollektivtransport og alle bygg i det offentlige rom skal være fullt tilgjengelige innenfor et kort tidsrom, blir uforholdsmessig dyrt. Selv om det i et Rawls rettferdighetsperspektiv kan være velfundert, så vil det ikke være forsvarlig kostnadsmessig å bygge om eller endre i etterkant. Det å stille krav til tilgjengelighet for funksjonshemmede ved alle nyinvesteringer i transporttilbud og bygg, vil derimot være mer forsvarlig fordi dette på marginen vil kunne konkurrere godt med andre poster i nyinvesteringsprosjektet. Det blir altså først og fremst på lang sikt, ved nyinvesteringer, at man kan tilpasse det kollektive transporttilbudet og bygg til universell tilgjengelighet på en kostnadseffektiv måte.

22.9 Kostnadsberegninger av utvalgets forslag til strategi

I kap. 21 har utvalget foreslått en strategi i tre ledd, hvorav det har vært mulig å legge inn forslag til finansiering av første ledd og kostnadsberegninger av andre ledd.

22.9.1 Strategiens første ledd

Som del av strategiens første ledd har utvalget foreslått følgende:

  • Opprettelse av lovutvalg for ny antidiskrimineringslov.

  • Styrking av eksisterende lovgivning - lovgjennomgang.

  • Opprettelse av Tilsyn for funksjonshemmedes rettigheter.

  • Styrking av forskning om funksjonshemmede.

  • Etablering av et dokumentasjonssenter.

  • Økning av driftstilskuddet til funksjonshemmedes organisasjoner.

  • Møteplasser/kommunale råd for funksjonshemmede.

Av tiltakene skal styrkingen av den eksisterende lovgivningen gjennomføres i form av en lovgjennomgangen av hvert enkelt ansvarlig departement, som en naturlig del av departementets arbeid. Møteplasser eller kommunale råd må som før være en del av kommunenes arbeid i forhold til funksjonshemmede. Disse tiltakene forutsetter derfor ingen særskilt bevilgning.

Utvalget har fått opplyst at Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede ikke skal videreføres. For 2001 har handlingsplanen hatt om lag 41 millioner kroner til rådighet over Sosial- og helsedepartementets budsjett. Utvalget foreslår at midlene, som nå brukes på handlingsplanen, blir brukt til å gjennomføre forslagene i strategiens første ledd.

22.9.2 Strategiens andre ledd

De økonomiske beregningene viser at det er langt rimeligere å innarbeide tilgjengelighetstiltak ved nyinvesteringer enn å reparere på det eksisterende. De funksjonshemmende barrierene er imidlertid på enkelte områder så store og så ekskluderende at utvalget mener man her må være villig til å igangsette et omfattende og målrettet reparasjonsarbeid, samtidig som man på alle områder må innføre krav om standarder. Universell utforming må fra nå av være et ufravikelig krav i all planlegging og utforming av produkter, bygninger og omgivelser. Kun på denne måten vil en fortsatt bygging av funksjonshemmende barrierer kunne forhindres.

Utvalget mener samfunnet må være villig til å ta kostnadene forbundet med reparasjonsarbeid av barrierer innen sektorene transport og bygninger, da ekskludering herfra hindrer deltakelsen på vesentlige livsområder. IKT er et nyere område der de største utfordringene er knyttet til at nye barrierer skapes. For å motivere ansvarshavere mener utvalget at det på alle tre felt er nødvendig også å avsette stimuleringsmidler til arbeidet.

Satsningsområde én - full tilgjengelighet til transport for alle

Tilgjengelighet til kollektivtransport med tilhørende infrastruktur (transportmidler og terminaler) innen 2012 er kostnadsberegnet til 26 milliarder kroner (jf. kap. 22.4).

Utvalget foreslår at det i femårsperioden 2004-2009 avsettes stimuleringsmidler for tilrettelegging av eksisterende transportmidler og terminaler på 300 millioner kroner per år.

Satsningsområde to - full tilgjengelighet til byggverk og uteområder

Full tilgjengelighet til bygninger med lokaler for folkevalgte organer innen 2005 er kostnadsberegnet til 290 millioner kroner (jf. kap. 22.6).

Tilgjengelighet for miljø-, orienterings- og bevegelseshemmede til alle bygninger der det ytes publikumsservice innen 2006 er kostnadsberegnet til 1,2 milliarder kroner. Det vises til at beregningene kun omfatter Postens bygninger, trygdekontorer, hjelpemiddelsentraler og Aetats bygninger (jf. kap. 22.6).

Tilgjengelighet for alle til barnehager, skoler og universiteter innen 2007 er kostnadsberegnet til 2,2 milliarder kroner (jf. kap. 22.6).

Tilgjengelighet for alle arbeidstakere og besøkende til bygninger og lokaler som inneholder arbeidsplasser innen 2008 er kostnadsberegnet til 920 millioner kroner. I beregningen ligger kun arbeidsbygninger forvaltet av Statsbygg (jf. kap. 22.6).

Utvalget foreslår at det avsettes stimuleringstilskudd for tilretteleggingsarbeidene på 150 millioner kroner per år i en femårsperiode.

Satsningsområde tre - full tilgjengelighet til informasjon og informasjons- og kommunikasjonsteknologi

Flere av de foreslåtte målene/tiltakene i satsningsområdet er tiltak Norge har «forpliktet» seg til, ved å ville «sikre minst like ambisiøse mål på IT-området som er formulert i eEurope-planen» ( eNorge 3.0). Det gjelder forslaget om å gjennomgå lovgivning og standarder, og forslaget om at alle offentlige nettsteder skal være i tråd med retningslinjene fra WAI.

Andre mål/tiltak er foreslått for at Norge skal kunne være i forkant, og for å hindre at det skal påløpe kostnader ved å måtte reparere i etterkant. Dette omfatter forslagene om bestemmelser i den nye Konvergensloven og forslaget om nye krav i retningslinjene for den offentlige innkjøpspolitikken.

En forutsetning for at det er mulig å stille krav er imidlertid at det finnes standarder på et område. Her mener utvalget at Norge skal ha de fremste standardene som er utviklet, og at Norge skal delta aktivt i standardiseringsarbeid. Det er særlig på dette området det er viktig å bruke stimuleringsmidler.

Utvalget foreslår at det i en treårsperiode fra 2002 settes av 100 millioner per år i stimuleringsmidler.

Til dokumentets forside