NOU 2002: 2

Boligmarkedene og boligpolitikken

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Vurderinger og anbefalinger

13 Introduksjon til del IV

13.1 Bakgrunn

I dette kapitlet oppsummeres kort de overordnede boligpolitiske utfordringene slik utvalget ser det. Kapitlet er en introduksjon til del IV, der utvalget først i kapittel 14 fremmer sine forslag til justering av de boligpolitiske mål, og videre gir sine anbefalinger for å øke den boligpolitiske måloppnåelsen, jf kapitlene 15 til 19. I kapittel 20 presenteres økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger. Framstillingen bygger på det teoretiske og empiriske grunnlaget som ble presentert i utredningens del II og III.

I kapittel 14 gir utvalget sine anbefalinger til justeringer av de boligpolitiske mål. Etter utvalgets oppfatning er det en utfordring å tydeliggjøre boligpolitikkens miljø- og fordelingspolitiske mål.

Den videre presentasjonen i dette kapitlet bygger på boligpolitikkens tre hoveddimensjoner: Tilstrekkelig boligdekning og boligproduksjon (13.2), god boligkvalitet og godt miljø (13.3) og god boligfordeling (13.4). I siste avsnitt presenteres organisatoriske utfordringer for offentlig sektor (13.5).

13.2 Boligtilbud og boligdekning

Framskrivinger tilsier en moderat økning i den samlede boligetterspørselen over de neste 5-10 årene 1. Det er imidlertid usikkerhet med hensyn til hvordan den regionale balansen mellom boligmasse og befolkning vil utvikle seg.

I storbyregionene er en høy andel sysselsatt i tjenesteytende næringer, og det er grunn til å tro at denne andelen vil fortsette å øke i årene framover. Dette tilsier en fortsatt økning av befolkningen i storbyregionene. Enkelte internasjonale trender tilsier imidlertid økt bosetting utenfor disse regionene. Mye tyder likevel på at sentraliseringen vil fortsette, og at storbyregionene vil vokse på bekostning av de mer perifere utkantkommunene, slik det er skjedd i blant annet Sverige og Finland. Men også innen regionene forventes det sentralisering og befolkningskonsentrasjon til de lokale vekstsentra.

På tilbudssiden er utfordringene dels knyttet til en bedre utnyttelse av den eksisterende boligmassen og dels til å øke nybyggingen i vekstområdene.

En bedre utnyttelse av eksisterende boligmassen forutsetter bedre samsvar mellom de enkelte husholdningenes boligbehov og fordelingen av boliger, blant annet ved å omfordele boliger mellom barnefamilier som bor trangt og mindre hushold som bor romslig.

Behovet for å øke nybyggingen skyldes lav boligdekning i mange vekstkommuner, og særlig i Oslo-området. Lav nybygging i vekstkommunene har sammenheng med svak tomtetilgang, manglende lokale arealplaner og lav prioritering av arealer til boligtomter, svake kommunale incitamenter for boligbygging og høye byggekostnader.

For videre drøfting og anbefalinger for tiltak for å bedre boligdekningen og boligproduksjonen vises det til kapittel 15.

Statens viktigste virkemidler for å påvirke nybyggingen har vært Husbankens oppføringslån. Ved avvikling av rentesubsidiene i 1996 ble lånets styrke som virkemiddel redusert. Låneordningen har siden begynnelsen av 1990-årene vært gjenstand for vedvarende oppmerksomhet i kredittpolitisk sammenheng. Utvalget ser derfor betydningen av å vurdere oppføringslånets boligpolitiske bidrag.

For drøfting og anbefalinger omkring Husbankens oppføringslån vises det til kapittel 16.

13.3 Kvalitet og miljø

En «god bolig» ivaretar kvaliteter både for den enkelte beboer og for samfunnet. Kvaliteter er i dag mest utfordret i større byggeprosjekter. Boligpolitikkens rolle er å legge til rette for og stimulere til bygging av mer varierte boliger med gode kvaliteter enn hva som ellers ville ha vært realisert i et fritt boligmarked.

Det er kommunene som har hovedansvaret for å sikre tilstrekkelig kvalitet i boliger og i bomiljø. Flere kommuner har imidlertid problemer med lang saksbehandlingstid på byggesaker, og finner dermed ikke tid og rom for den nødvendige overordnede planleggingen. Det er en utfordring å sette kommunene i stand til å fylle sin tiltenkte rolle.

Selv om kvaliteter ikke nødvendigvis fordyrer et prosjekt, vil det ofte være en samvariasjon mellom kvaliteter og kostnader. Høye kostnader vil kunne redusere nybyggingen. Men kort- og langsiktig kostnadsbesparing trenger ikke å være sammenfallende. Ved å benytte billige materialer, som ofte belaster miljøet urimelig mye, kan kostnadene presses ned. På lengre sikt kan dermed lav kvalitet i byggeprosjekter falle dyrt.

En av de største miljøutfordringene er knyttet til energibruk. Energi benyttes både i boligen og til transport mellom bolig, arbeidsplass og servicefunksjoner. Energibruk i boligen er nært knyttet til oppvarming. Ufordringene knyttet til transport er relatert til lokalisering av funksjoner og samferdselspolitikk. Dette er imidlertid ansvar som er fordelt på en rekke statlige og kommunale etater.

Også med hensyn til bruk av byggematerialer og byggeprosess er det betydelige miljøgevinster å hente.

Det er et mål at alle skal kunne tilbys en bolig tilpasset sitt funksjonsnivå, og at funksjonshemmede skal kunne integreres i vanlige bomiljøer. For å nå et slikt mål må dagens boligmasse tilpasses og nye boliger utformes med sikte på blant annet å øke tilgjengeligheten.

Enkelte av etterkrigsårenes drabantbyer ble utformet med lavere krav til blant annet boligstørrelse, og kan i dag synes mindre attraktive for barnefamilier. For å sikre en variert beboermasse og gode bomiljøer, er det en utfordring å kunne tilby en mer variert leilighetsstruktur og gode, trafikksikre utearealer.

For videre drøfting og anbefalinger av tiltak for å bidra til gode og miljøvennlige boliger og bomiljøer vises det til kapittel 17.

13.4 Boligfordeling

I 1990-årene har det vært endringer i husholdningsstruktur, inntektsfordeling gjennom livet og boligpriser som påvirker boligfordelingen. Endringene har resultert i boligetableringsproblemer og høye boutgifter for unge og vanskeligstilte.

Ungdomsfasen har blitt lengre, blant annet som følge av at flere tar høyere utdanning. Barnefødslene er blitt utsatt. Videre registreres det et økende innslag av oppløste parforhold. Dette er alle faktorer som bidrar til å øke antallet mindre husholdninger. I Oslo består nå 55 prosent av husholdningene av en person.

Lengre ungdomsfase med usikker inntekt, blant annet som følge av lengre utdanning, medfører at ungdomskullene blir senere økonomisk selvforsørgende enn det tidligere kull har blitt.

Prisveksten har vært sterkest for de minste boligene, og spesielt i storbyområdene. Prisøkningen har økt inngangsbilletten for de som etablerer seg for første gang, og hevet terskelen for å komme inn på boligmarkedet. Dette har medført at det er de unge, spesielt i storbyene, som har de høyeste etableringskostnadene og benytter mest av inntekten til å dekke boutgifter.

Unge enslige i storbyene, personer med etnisk minoritetsbakgrunn, funksjonshemmede og bostedsløse har de dårligste levekårene. Personer med etnisk minoritetsbakgrunn opplever også diskriminering på boligmarkedet. Det er en utfordring å forebygge negativ etnisk segregering i storbyenes drabantbyer i årene framover.

Det å bo til leie vil i lengden falle dyrere enn å eie. Dette skyldes hovedsakelig den gunstige fordelsbeskatningen av eieboliger. Husleien på utleieboliger er høyere i norske storbyer enn ellers i Skandinavia. Det er relativt sett flere unge og andre med svak økonomi som leier, blant annet som følge av at de ikke får lån til etablering i eid bolig. Norge har relativt sett færre utleieboliger og færre offentlige utleieboliger enn våre naboland. Utvalget anbefaler å stimulere til økt tilbud av ikke- kommersielle utleieboliger. Eventuelle tiltak for å bidra til styrking av et profesjonelt kommersielt utleiemarked vil, etter utvalgets vurdering, ligge innenfor skattepolitikken. Utvalget har derfor ikke gitt konkrete anbefalinger på dette området.

På kort sikt er en betydelig utfordring å utforme gode statlige tiltak for å bedre boligfordelingen, da tilbudet av boliger er gitt. Tiltak som bidrar til økt etterspørsel kan resultere i enda større prisøkning, uten at flere får en bolig. Det er derfor en nær sammenheng mellom boligfordeling og boligtilbud. Det er heller ikke gitt at det er formålstjenlig å bygge nye boliger øremerket de store gruppene av vanskeligstilte. For at boutgiftene i disse boligene skal bli overkommelige, må enten standarden være lav eller den offentlige støtten betydelig. Utvalget mener da at etablering i rimeligere brukte boliger er en bedre løsning.

Det er også en utfordring å utforme de boligpolitiske tiltakene slik at de bidrar til størst mulig yrkesdeltakelse, og unngå fattigdomsfeller.

Også i arbeidet med å bidra til en god boligfordeling er staten avhengig av et godt samarbeid med kommunene. Selv om kommunene har et formelt juridisk ansvar gjennom sosialloven, til å skaffe vanskeligstilte tak over hodet, er det bare gjennom godt samarbeid med staten at gode langsiktige boligløsninger kan realiseres. Selv om de statlige økonomiske og juridiske virkemidlene danner grunnlaget for dette arbeidet, benyttes i økende grad også kommunikasjon, veiledning og organisering som virkemidler.

For videre drøfting og anbefalinger av tiltak for å bidra til god boligfordeling vises det til kapittel 18.

13.5 Organisering og gjennomføring

For å kunne løse morgendagens boligpolitiske utfordringer vil det være nødvendig med et sterkere samarbeid mellom statlige organer, mellom staten og kommunene, mellom kommunene og mellom de forskjellige etater i kommunene Boligpolitikk inngår i en helhet med andre politikkområder, som blant annet innteksts- og skattepolitikk, næringspolitikk, arealpolitikk, samferdselspolitikk, miljøvernpolitikk og helse- og sosialpolitikk.

For å nå et godt boligpolitisk resultat er staten avhengig av et godt samarbeid med kommunene. Kommunene er på sin side, både økonomisk og på annen måte, avhengig av staten for å kunne tilby sine innbyggere tilfredsstillende boliger og tjenester. En del av disse tjenestene er lovpålagte. Det hersker således en gjensidig avhengighet mellom stat og kommuner. Utvalget ser det som en betydelig utfordring å stimulere kommunene til en mer aktiv rolle i boligpolitikken. Får å få dette til må kommunene gis tilstrekkelige incitamenter. Hver enkelt kommune vil ikke kunne fylle sin tiltenkte rolle alene.

For å lykkes med boligpolitikken vil staten spesielt være avhengig av et godt samarbeid med vekstkommunene, og da særlig i hovedstadsområdet. Det er her utfordringene vil være størst innen alle de tre boligpolitiske hoveddimensjonene; boligdekning og boligproduksjon, boligfordeling og boligkvalitet og miljø.

Arealbruk og tomtepolitikk er helt avgjørende for å løse de boligpolitiske utfordringer, særlig i pressområdene. Det er behov for sterkere prioritering av areal til boligbygging i forhold til andre interesser. Det er videre nødvendig å planlegge for regioner, dvs ut over kommunegrenser og noen ganger over fylkesgrenser. Boligplanleggingen må i sterkere grad samordnes med utvikling av offentlig kommunikasjon og annen infrastruktur for at gode resultater skal kunne nås.

For videre drøfting og anbefalinger av tiltak for å presisere den offentlige rollefordelingen og for å motivere kommunene til økt boligpolitisk innsats vises det til kapittel 19.

14 Forslag til boligpolitiske mål

14.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapitlet diskutere i hvilken grad boligpolitikkens målsettinger er tilstrekkelige for å møte framtidens utfordringer. I kapittel 7 ble dagens boligpolitiske målsettinger gjennomgått.

Utvalget diskuterer her hvordan en skal forstå det boligpolitiske overordnede mål, og om denne målsettingen er egnet som mål for framtidens boligpolitikk. Deretter diskuteres boligpolitikkens hovedmål, og det foreslås endringer og suppleringer av dagens mål.

14.2 Boligpolitikkens overordnede mål

Dagens overordnede målsetting er: «Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø».

Det overordnede målet må forstås som en målsetting om fordeling av gode boliger og bomiljøer. Med fordeling menes det her både å bidra til at det er tilstrekkelig boligforsyning av god kvalitet, å bidra til en god fordeling av disse boligene til befolkningen som helhet, og å yte bistand til de som har vanskeligheter med selv å greie sin boligsituasjon.

Forutsatt en slik fortolkning er, etter utvalgets mening, det overordnede målet dekkende også for framtidens boligpolitiske utfordringer.

At alle skal ha tilgang til en «god bolig» betyr at alle skal ha tilgang til en sunn bolig med god fysisk utforming. En god bolig er også en bolig som fyller de nødvendige forutsetningene for trygghet, deltakelse og integrasjon i samfunnet. Et godt bomiljø innebærer et godt oppvekstmiljø for barn og ungdom, trygghet, og verdige levekår.

Det er store individuelle forskjeller mht. husstandenes boligpreferanser. Boligprisene reflekterer for eksempel preferansene for sentralt beliggende boliger i byene, selv om dette i mange tilfeller vil gå på bekostning av boligareal eller utemiljøer.

Utvalget anser det derfor ikke som formålstjenlig å konkret definere hva som er en god bolig. Utvalget vil imidlertid understreke boligpolitikkens rolle og ansvar når det gjelder ivaretakelse av kollektive verdier herunder miljø- og ressurskvaliteter, kvalitet og bestandighet i utførelse og materialer, samt tilgjengelighet og fellesskap.

Boligstandarden fortsetter å øke for folk flest. Dette innebærer større problemer for de som ikke får del i denne velstandsøkningen. Sentralisering og sterkt stigende boligpriser gir særskilte utfordringer i vekstkommunene. Økt individuelt handlingsrom i et deregulert boligmarked medfører nye oppgaver når det gjelder å ivareta kollektive verdier. Forpliktelsene til å verne om det felles fysiske miljø er større enn tidligere.

Også boligpolitikkens rolle er endret fra regulering til å legge til rette for- og bidra til at markedet kan besvare boligetterspørsel og boligbehov. Dette gir klare begrensninger for hva som er realistiske boligpolitiske målsettinger. Slik utvalget ser det bør de nye utfordringene og boligpolitikkens endrede rolle reflekteres i de boligpolitiske hovedmålene.

14.3 Forslag til endringer av hovedmål

Dagens fem boligpolitiske hovedmål er:

  • God boligdekning og godt fungerende boligmarked

  • God boligfordeling

  • Gode boliger og godt bomiljø

  • Botrygghet

  • En funksjonell og rettferdig organisering av eie og leieforhold

En konkretisering av hovedmålene i form av delmål er gjort av Husbanken og i Statsbudsjettet. Husbankens boligpolitiske delmål er omtalt i kapittel 7. Målsettingene i Statsbudsjettet innebærer en viss presisering av enkelte av hovedmålene, men er ikke en operasjonalisering eller konkretisering av hele målhierarkiet. Som det er vist i kapittel 7 kan ikke disse målsettingene karakteriseres som «resultatmål» da de ikke angir hvilke resultater som skal oppnås.

Utvalget har ikke ansett det som sin oppgave å utarbeide et detaljert målhierarki. Utvalget anbefaler imidlertid at departementet gjennomgår målhierarkiet som helhet, også utvalgets forslag til nye hovedmål, med henblikk på å formulere operasjonaliserbare målsettinger som er mer hensiktsmessige for en målstyring av boligpolitikken.

De boligpolitiske hovedmålene har en symbolfunksjon ved å signalisere prioriterte boligpolitiske innsatsområder. Hovedmålene bør derfor være dekkende for dagens politiske utfordringer, og bør innebære en viss utdypning av det overordnede målet. Etter utvalgets syn er det behov for enkelte endringer av de boligpolitiske hovedmålene. Endringer av eksisterende hovedmål og forslag til nye målsettinger foreslås i de følgende avsnitt.

14.3.1 Målsettingenes formulering

De boligpolitiske målsettingene har et normativt grunnlag. Målsettingene er ment å ivareta politikkens ansvar for boligsituasjonen som helhet, og boligpolitikkens rolle i forhold til andre politikkområder. Et slikt ansvar kan ikke forventes at blir tatt av den enkelte aktør på boligmarkedet.

Det offentlige har redusert sitt engasjement i regulering og styring av boligforsyning, boligpriser, mm. De økonomiske virkemidler setter rammebetingelser, men må betraktes som incentiver og redskaper for kommuner og private aktører.

Unntatt fra dette er de boligpolitiske virkemidler som er rettet mot de svakest stilte på boligmarkedet. Disse gruppene har en lovfestet rett til bistand fra det offentlige, og de økonomiske virkemidlene er således rettet inn mot å fylle denne forpliktelsen.

De eksisterende boligpolitiske målsettinger står ikke i et klart forhold til boligpolitikkens faktiske rolle på boligmarkedet. De boligpolitiske målsettinger bør etter utvalgets syn derfor formuleres slik at det framgår av hver enkelt målsetting om politikkens oppgave er å bidra til visse forhold ved boligmarkedet, eller om målsettingen impliserer regulering av det aktuelle forhold.

14.3.2 Boligdekning og boligmarked

En god boligdekning innebærer slik utvalget ser det at det skal legges til rette for tilstrekkelig boligforsyning gjennom nybygging og god utnyttelse av den eksisterende boligmassen. Et godt fungerende boligmarked innebærer at det er en rimelig balanse mellom tilbud og etterspørsel av boliger.

Endringer i husstandsstruktur og bosettingsmønstre har medført sterkere etterspørsel etter mindre, rimelige og sentralt beliggende boliger. En økende sentralisering gir ulike konsekvenser for sentrale og perifere regioner. I de større byene, og særlig i Oslo, er etterspørselen høy. Boligprisene har økt betydelig og boligbyggingen er ikke tilstrekkelig til å dempe prispresset eller stabilisere prisene.

På den annen side har sentraliseringen medført lavere etterspørsel etter bolig i perifere regioner. De som ønsker å etablere seg i slike områder kan ha vanskeligheter med å få kreditt fordi byggeprisene er høyere enn boligens panteverdi.

God boligdekning og et godt fungerende boligmarked innebærer altså ulike utfordringer i de forskjellige regioner. Det er i dag et boligpolitisk hovedmål å bidra til god boligdekning og et godt fungerende boligmarked. Utvalget ønsker å understreke at en viktig målsetting for et effektivt fungerende boligmarked er at delmarkedene er godt tilpasset variasjonene i etterspørselsevne. For å understreke dette foreslår utvalget at det til dagens hovedmål tilføyes at dette gjelder «...hele landet».

Målsettingen vil da være formulert som følger: Boligpolitikken skal bidra til en god boligdekning og et godt fungerende boligmarked i hele landet.

14.3.3 Trygghet i boligsituasjonen

Forutsigbarhet er fundamentalt for en trygg boligsituasjon. Ikke tilfredsstillende kontraktsforhold, kortvarige/ustabile leieforhold og manglende stabilitet i boligfinansieringen gir liten forutsigbarhet og trygghet. Den enkelte husstand bør kunne vite at en ikke mister sin bolig på grunn av økonomiske forhold som ikke kan forutses. Husstander med lav, eller plutselig fall i inntekt bør gis bistand til å beholde sin bolig og boligkjøperes forbruksinteresser må ivaretas.

Det er også sentralt for en trygg boligsituasjon at beboere ikke opplever seg utsatt for vold, innbrudd eller andre kriminelle handlinger i sin bolig og i sitt boområde. Alle bør kunne være trygge der de bor. En særlig utfordring er imidlertid å sørge for at barn og eldre kan oppleve trygghet i boligsituasjonen.

Blant annet er lokalisering og lyssetting av tilgangsveier, oversiktlighet i omgivelsene og avklarte skiller mellom private og offentlige områder fysiske forutsetninger for opplevelse av trygghet i boligområdet. Andre menneskers tilstedeværelse gir trygghet. En-funksjonelle boligområder som tømmes for mennesker i arbeidstiden kan derfor oppleves utrygge. Integrasjon, fellesskap og deltakelse er viktig både for å unngå konflikter og fremmedfrykt, og for at naboer skal ta et gjensidig ansvar. Det er derfor et mål å forebygge kriminalitet og legge til rette for en trygg boligsituasjon i planlegging av boliger og boområder.

Utvalget foreslår derfor at målsettingen om botrygghet opprettholdes og formuleres på følgende måte: Boligpolitikken skal bidra til botrygghet.

14.3.4 Miljøvennlig bolig- og bygningspolitikk

Flere av de miljøpolitiske målene berører bolig- og bygningspolitikken. Boligform, -type og størrelse, energiøkonomisering i boliger og andre bygg, samt tilrettelegging og lokalisering av bygg slik at alternative energikilder kan utnyttes effektivt, er viktige faktorer som påvirker energibruk og utslipp av klimagasser. Planlegging for redusert energibruk til transport til og fra boligen og miljøeffektiv arealbruk vil kunne bidra betydelig til en mer miljøvennlig boligsektor.

Sett i et globalt perspektiv utgjør helseriktig og gjenvinnbar materialbruk, energi og ressursforbruket i bolig- og byggsektoren en sentral utfordring for framtidens boligpolitikk. For å kunne oppfylle det Norge har bundet seg til i Kyotoavtalen må veksten i energiforbruket i bolig og byggsektoren dempes.

For å oppfylle våre forpliktelser i internasjonal sammenheng, og for å ivareta ansvaret for framtidige generasjoner, er det etter utvalgets oppfatning behov for større oppmerksomhet omkring boligpolitikkens ansvar for en miljøvennlig boligsektor. Etter utvalgets syn bør en målsetting om at «boligpolitikken skal bidra til en miljøvennlig boligsektor» være del av de boligpolitiske hovedmål.

14.3.5 Presisering av målsetting for «god boligfordeling»

Et av dagens hovedmål er at boligpolitikken skal bidra til «god boligfordeling». Inntektspolitikken er i dag ikke tilstrekkelig til å sikre en fordeling som innebærer at alle selv kan ivareta sin boligsituasjon. Det er anslått at rundt 250 000 husstander i dag mottar en eller annen form for behovsprøvet bistand til bolig (se kapittel 5). Dette er omtrent hver tiende av alle norske husstander. En ikke ubetydelig andel av de som mottar bistand er i inntektsgivende arbeid.

Boligpolitikk har tidligere vært begrunnet med at bolig er et levekårs- og velferdsgode (se kapittel 4). Boligpolitikken skal sammen med den øvrige politikken bidra til å heve levestandarden, særlig for de som har minst. Det velferdspolitiske målet om at «boligpolitikken skal bidra til en annen fordeling enn den inntektsfordelingen skaper» er gitt en framtredende rolle som et viktig mål i forholdet mellom boligpolitikk og levekår i Utjamningsmeldinga (St.meld. nr. 50 (1998/99)). Etter utvalgets vurdering bør dette velferdspolitiske perspektivet opprettholdes og legges til grunn for framtidige målsettinger om bedre fordeling av bolig.

Etter utvalgets syn bør derfor en målsetting om at «boligpolitikken skal bidra til en bedre fordeling enn den formues- og inntektsfordelingen skaper» gis en plass blant de boligpolitiske hovedmål.

14.3.6 Boligpolitikk for vanskeligstilte

I det eksisterende overordnede målet heter det at «alle» skal kunne disponere en god bolig. Etter utvalgets oppfatning er det behov for en presisering av dette generelle mål.

Målsettingen er uproblematisk i forhold til den overveiende andel av norske husholdninger som selv er i stand til å ivareta sine interesser på boligmarkedet. Imidlertid omfatter målsettingen også personer som midlertidig har boligproblemer, enten dette er knyttet til livsfase eller annet, og den omfatter også de som ikke selv er i stand til, eller har reduserte muligheter, til selv å ivareta sine behov.

Boligbehovet for personer med nedsatt fysisk funksjon eller psykiske og sosiale funksjonshindre fanges i liten grad opp av markedet. Det er derfor en boligpolitisk oppgave å bidra til investeringer i særskilt tilpassede boligløsninger, og å bidra til at det knyttes de nødvendige tjenester til disse.

Etter utvalgets syn er det behov for en presisering av at det boligpolitiske ansvar omfatter disse gruppene og deres behov for tilrettelagte boliger eller en tilrettelagt bosituasjon.

Utvalget foreslår derfor følgende nye hovedmål: Alle skal kunne disponere en god bolig uavhengig av økonomiske, fysiske, helsemessige eller sosiale forutsetninger.

14.3.7 Mål knyttet til disposisjonsretten til bolig

Et av boligpolitikkens eksisterende hovedmål er at det skal legges til rette for en «funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold».

Målsettingen viser til det offentliges ansvar for de juridiske virkemidler som skal regulere forholdet mellom eiere og leietakere. Primært gjelder dette husleielovgivningen og borettslagslovgivningen.

Dagens målformulering er etter utvalgets vurdering uklar. Begrepet «organisering» av eie og leieforhold assosieres bredere enn til de boligjuridiske virkemidler. Målsettingen kan mistolkes i retning av et offentlig ansvar for å sidestille eiere og leiere av bolig økonomisk. En slik målsetting er ikke i tråd med Stortingets prioriteringer, og heller ikke i tråd med bolig- og skattepolitisk praksis som stimulerer til eierskap framfor leie.

Det er etter utvalgets vurdering ikke behov for en målsetting som peker på det offentliges ansvar for forholdet mellom eiere og leietakere blant de boligpolitiske hovedmål. En plassering av målsettinger for dette forhold på delmålsnivå vil samsvare bedre med målstrukturen for øvrig.

Utvalget foreslår således at målsettingen tas ut av de boligpolitiske hovedmål.

Særlig utslagsgivende for prioriteringen av eierskap i norsk boligpolitikk er skattefordelen knyttet til å eie bolig, men også dereguleringen av borettslagsboliger har forsterket prioriteringen av individuelt eierskap. Et samfunn med større mobilitet og lengre utdannelsesperioder gir imidlertid nye utfordringer for boligpolitikken. For det første er perioden etter utflytting fra foreldrehjemmet til etablering i bolig med ny familie forlenget. For det andre vil opphold ved et studiested ikke nødvendigvis innebære et ønske om å bosette seg på dette stedet.

Disse forhold medfører at det kan være et større behov for mer fleksible disposisjonsforhold enn det eierskap innebærer. Eierskap til bolig forutsetter både betydelig kompetanse om boligmarkedet, omsettingstiden er relativt lang, og omsettingskostnadene er betydelige. Leie av bolig er mindre kompetanse- og ressurskrevende og kan derfor være et bedre alternativ for noen.

En har lite konkret kunnskap om grunnlaget for boligpreferansene til personer som er i en etableringsfase. Boforholdsundersøkelsene viser en klar preferanse for å eie boligen, også for personer i mindre stabile livssituasjoner. På grunn av den skattemessige fordelen ved å eie kan imidlertid preferanser for eierskap være utslag av økonomisk rasjonalitet og ikke nødvendigvis hva personene opplever å ha behov for.

Utvalget anbefaler ikke å endre hovedretningen i norsk boligpolitikk som er at politikken først og fremst skal stimulere til et eiemarked. Utvalget ser imidlertid i større grad enn tidligere behov for at husstandene skal ha større mulighet til velge mellom å eie eller å leie. Det foreslås derfor et nytt hovedmål der det understrekes at boligpolitikken også skal bidra til et godt fungerende leiemarked.

Utvalget foreslår følgende nye hovedmål: Boligpolitikken skal bidra til et godt fungerende boligmarked, både i forhold til eie og leie av bolig.

14.3.8 Gode lokalsamfunn

For å opprettholde og videreutvikle gode lokalsamfunn er det vesentlig at boligmassen holdes ved like. Dette er først og fremst beboernes ansvar. Gjennom god organisering og et velutviklet lokalt demokrati kan lokale ressurser hentes fram. Gjennom utbedring og fornyelse kan boligenes brukskvalitet, tilgjengelighet og sikkerhet forbedres. Boligene kan oppnå livsløpsstandard og dermed gjøres mer velegnede for eldre og funksjonshemmede. En konsekvens vil være at eldre kan bo lengre i sine hjem.

I enkelte boligområder står en overfor en fornyet utfordring i å heve den generelle standard. Etter utvalgets oppfatning må intensjonene i byfornyelsesarbeidet videreføres med et bredere nedslagsfelt enn i dag. Den generelle standard er betydelig forbedret i indre byområder. Behovet for en heving av standarden i framtiden vil i større grad være knyttet til fornying og videreutvikling av etterkrigstidens boligområder. En utfordring her vil være å modernisere og heve standarden på boliger og boområdet med sikte på å skape grunnlag for en god og variert befolkningssammensetning. Her tenkes det både på familiestørrelse, alderssammensetning og inntektsnivåer. Slike moderniseringstiltak vil også kunne være med på å sikre effektiv utnyttelse av eksisterende kommunal infrastruktur.

Verdien av deltakelse og likhet mellom ulike samfunnsgrupper er prioritert i norsk boligpolitikk. Målsettinger om å unngå fysisk segregasjon er slik utvalget ser det ikke tilstrekkelig. Erfaringer tilsier at fysisk integrasjon kan bety segregasjon fra miljøer der beboerne selv ønsker å delta. Utvalget anser derfor et sentralt mål å være å utvikle en politikk for å gi mulighet for både fysisk, sosial og kulturell integrasjon. Gode bomiljøer og lokalsamfunn er miljøer der det er et positivt grunnlag for integrasjon.

Utvalget foreslår derfor et nytt boligpolitisk hovedmål om at: Boligpolitikken skal bidra til gode lokalsamfunn som fremmer integrasjon, fellesskap og deltakelse.

14.4 Boligpolitiske delmål

Utvalget anbefaler at det utarbeides et målhierarki som kan være egnet som styringsredskap i boligpolitikken. Dette innbærer at det bør konkretiseres delmål til hvert av hovedmålene.

En stor del av de boligpolitiske målsettingene vil det være kommunenes ansvar å ivareta. Dette ansvaret bør understrekes sterkere, for eksempel gjennom en lovfesting (se kapittel 19). Etter utvalgets syn bør de målsettinger som utledes av overordnet- og hovedmål legge vekt på å skille mellom de boligpolitiske mål som er statens ansvar, og de mål kommunene har ansvar for.

Hovedmålene skal være dekkende for boligmarkedet som helhet. En operasjonalisering av hovedmålene bør derfor legge særlig vekt på at delmålene også omfatter leiesektoren.

En stabil boligproduksjon er en særlig utfordring i perioder med svingende boligpriser. Utvalget vil derfor understreke det offentliges ansvar for stabiliteten i boligproduksjonen på tvers av konjunktursvingninger. Stabil boligproduksjon er på lengre sikt en forutsetning både for en god boligdekning og for et godt fungerende bolig- og byggemarked. Hovedmålet om god boligdekning og godt fungerende bolig- og byggemarked bør derfor etter utvalget syn knyttes til delmål om stabil boligproduksjon.

Videre bør hovedmålet om «gode boliger, god byggekvalitet og godt bomiljø» etter utvalgets mening knyttes til delmål om en områderettet boligpolitikk. Byfornyelse og miljøhandlingsplaner har gitt en betydelig oppgradering av indre byområder. I dag er de store utfordringene særlig knyttet til drabantbyene.

14.5 Boligutvalgets forslag til målsettinger - konklusjoner

Det er etter utvalgets oppfatning behov for å presisere og supplere de eksisterende hovedmål når det gjelder boligpolitikkens fordelingspolitiske betydning, boligpolitikkens målgrupper, samt å understreke miljøbegrepets sentrale betydning også i boligpolitisk sammenheng.

Utvalget er av den oppfatning at mål om boligforsyning fortsatt skal være en del av målstrukturen, og at en slik målformulering er en forutsetning for det fordelingspolitiske målet.

Boligutvalget anbefaler følgende endringer av de boligpolitiske målsettinger:

  1. Utvalget ønsker å understreke at delmarkedene må være godt tilpasset variasjonene i etterspørselsevne. Dette er en forutsetning for et effektivt fungerende boligmarked. Utvalget foreslår derfor at eksisterende hovedmål om boligdekning og boligmarked omformuleres til: Boligpolitikken skal bidra til god boligdekning og godt fungerende boligmarked i hele landet

  2. Et stort antall husstander har i dag behov for offentlig bistand til bolig. Dette omfatter også husstander med medlemmer i inntektsgivende arbeid. Målsettingen om at «boligpolitikken skal bidra til en bedre fordeling av levekår enn det formues- og inntektsfordelingen skaper» bør gis en plass blant de boligpolitiske hovedmål.

  3. Det er ikke målsettinger om en miljø- og ressursvennlig boligsektor blant dagens boligpolitiske hovedmål. Etter utvalgets syn bør boligpolitikkens ansvar for framtidens miljø framheves særskilt. Boligutvalget foreslår derfor at følgende mål gis plass blant hovedmålene: Boligpolitikken skal bidra til en miljø- og ressursvennlig boligsektor.

  4. For å sikre at alle vanskeligstilte grupper omfattes av det boligpolitiske ansvar bør følgende målsetting være del av de boligpolitiske hovedmål:

    Alle skal kunne disponere en god bolig uavhengig av økonomiske, fysiske, helsemessige eller sosiale forutsetninger.

  5. Etter utvalgets syn er dagens målsetting om at boligpolitikken skal legge til rette for «en funksjonell og rettferdig organisering av eie- og leieforhold» upresist formulert. En målsetting som tilkjennegir det offentliges ansvar for å regulere disposisjonsforhold til bolig bør fortsatt være del av de boligpolitiske mål, men bør omformuleres og plasseres på et lavere nivå i målstrukturen.

  6. På grunn av demografiske endringer og endringer i bosettingsmønstre ser utvalget et behov for økt valgfrihet mellom å eie og å leie bolig. Utvalget foreslår derfor et nytt hovedmål som understreker dette: Boligpolitikken skal bidra til et godt fungerende boligmarked, både i forhold til eie og leie av bolig.

  7. Det vil etter utvalgets oppfatning være en sentral utfordring i framtidens boligpolitikk å bidra til videreutvikling av gode lokalsamfunn. Utvalget foreslår derfor følgende nye hovedmål: Boligpolitikken skal bidra til gode lokalsamfunn som fremmer integrasjon, fellesskap og deltakelse.

Øvrige hovedmål opprettholdes med dagens formulering. Etter disse endringene vil hierarkiet av boligpolitikkens overordnede- og hovedmål være formulert som følger:

Overordnet mål

Alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø.

Hovedmål:

  • Boligpolitikken skal bidra til god boligdekning og godt fungerende boligmarked i hele landet

  • Boligpolitikken skal bidra til gode boliger og godt bomiljø

  • Boligpolitikken skal bidra til en bedre fordeling av levekår enn det formues- og inntektsfordelingen skaper

  • Alle skal kunne disponere en god bolig uavhengig av økonomiske, fysiske, helsemessige eller sosiale forutsetninger

  • Boligpolitikken skal bidra til botrygghet

  • Boligpolitikken skal bidra til en miljø- og ressursvennlig boligsektor

  • Boligpolitikken skal bidra til gode lokalsamfunn som fremmer integrasjon, fellesskap og deltakelse

  • Boligpolitikken skal bidra til et godt fungerende boligmarked, både i forhold til eie og leie av bolig.

15 Tiltak for å øke boligtilbudet

15.1 Innledning

Vurderingene i dette kapitlet tar utgangspunkt i beskrivelsen av boligmarkedets virkemåte i kapittel 3, utviklingstrekk på 1990-tallet i kapittel 5 og introduksjonen til del IV i kapittel 13.

Økt nybygging og bedre utnytting av eksisterende boligmasse kan øke boligdekningen. Avsnitt 15.2 drøfter tiltak for bedre utnyttelse av den eksisterende boligmassen. Innenfor dette temaet må det skilles mellom virkemidler som tar sikte på å bedre forholdet mellom husholdningenes boligbehov og fordelingen av boliger (avsnitt 15.2.1 og 15.2.2) og virkemidler for å utvide den eksisterende boligmassen gjennom utbedringstiltak (15.2.3). Utvalgets anbefalinger er gitt i 15.2.4.

I avsnittene 15.3-15.6 drøftes ulike tiltak som påvirker nybyggingen:

  • Tiltak for lavere byggekostnader

  • Areal- og tomtepolitikk

  • Ordninger for risiko og finansiering

  • Subsidier til nybygging

Effektene av tiltakene bør særlig vurderes med hensyn til konsekvensene de har i storby- og vekstområdene, siden det er her utfordringene er størst.

15.2 Tiltak for bedre utnyttelse av boligmassen

Tiltak for bedre utnyttelse av boligmassen er av to typer:

  • Virkemidler som tar sikte på å endre markedets virkemåte for å få bedre samsvar mellom de enkelte husholdningenes boligbehov og fordelingen av boliger. Fordelingen av boligforbruket blir ikke bare bestemt av husholdningenes boligbehov, men også av at boliger anses som et gunstig investeringsobjekt. De sentrale virkemidlene for bedre utnyttelse av boligmassen er særlig skattereglene.

  • Virkemidler som tar sikte på utbedring og modernisering av den eksisterende boligmassen. De aktuelle virkemidlene er særlig lån og tilskudd som stimulerer til bestemte investeringer.

15.2.1 Skattemessig nøytralitet

De viktigste hindringene for at markedet fordeler boliger mellom husholdninger på en effektiv måte i Norge, ligger i utformingen av skattesystemet.

I kapittel 3 er det nærmere beskrevet hvordan skattesystemet behandler eie og leie av bolig forskjellig. En konsekvens av skattesystemets utforming er at det gjennomgående koster mer å leie enn å eie den samme boligen. De gruppene som benytter leiemarkedet (bl.a.unge, innvandrere, personer med usikre inntekter og liten formue) står dermed overfor en høyere pris på sitt boligforbruk. Dette fører til at de har en lavere boligstandard enn de ville hatt med et mer nøytralt skattesystem. Boligmassen ville bli utnyttet mer effektivt dersom eiere og leietakere sto overfor like bokostnader. Det krever skattemessig likebehandling av eie og leie av bolig. Skattemessig likebehandling ville også hatt en gunstig fordelingseffekt.

Lav verdsetting av bolig i formuesskatten gjør at boligforbruket koster mindre for personer med stor formue enn for personer med liten formue. I tillegg har personer med høy formue lavere lånerenter enn personer med lav formue. Dette fører til økt boligforbruk for personer med høy formue. Innenfor den eksisterende boligmassen blir det da mindre plass til andre. Boligmassen ville bli bedre utnyttet dersom bolig og andre formuesobjekter ble behandlet likt i formuesbeskatningen.

Også reglene i inntektsbeskatningen gjør at boligforbruket koster mindre for noen. Her er det viktigste skillet mellom de få som har så lave inntekter at de ikke får full nytte av rentefradraget og de øvrige.

Dokumentavgiften øker kostnaden ved å skifte bolig og er nærmest å regne som en flytteavgift. Avgiften bidrar til at personer som flytter ofte kan tjene på å leie framfor å eie bolig. Dokumentavgiften kan medvirke til lavere mobilitet i boligmarkedet og har med dagens regler ingen boligpolitisk begrunnelse. Den kan føre til færre flyttinger, og derfor til at boligforbruket i mindre grad blir tilpasset de aktuelle boligbehovene. Men det er ikke kjent hvor store disse effektene eventuelt er.

15.2.2 Omgjøring fra eie til leie

I dag er det relativt få restriksjoner knyttet til bruk av boliger. Det er imidlertid visse begrensninger med hensyn til utleie av borettslagsboliger. I NOU 2000:17 foreslo Borettslovutvalget en oppmyking av retten til utleie av borettslagsboliger, men Borettslovutvalget mente likevel at eierens egen bruk skulle være hovedregelen og utleie unntaket. Boligutvalget mener at disse restriksjonene har hatt flere fordeler enn ulemper. Men i takt med et økt leiebehov i byområdene, kan eldre borettslagsleiligheter med relativt lav standard ofte være aktuelle for de gruppene som er henvist til å leie. Hvis restriksjonene på utleie håndheves strengt, kan reglene bidra til at det blir relativt dyrere å leie enn å eie i denne delen av boligmarkedet. Resultatet kan bli en dårligere utnyttelse av boligmassen enn ellers.

15.2.3 Utbedringstiltak

Boligmassen kan gjennom utbedring og modernisering utnyttes bedre. Slike tiltak består ofte av investeringer som genererer et finansieringsbehov. Husbankens utbedringslån, samt mindre tilskudd til fornyelse og utbedring av den eksisterende massen har vært de viktigste boligpolitiske virkemidlene på dette området.

Eiere av boliger har i stor grad mulighet til å påvirke utbedringen og utformingen av sine boliger. Dette er vanskeligere i blokkbebyggelse enn for småhus. I blokkbebyggelse vil større tiltak kreve felles beslutninger og samordning. I borettslag og sameier er det mulighet for dette, men interessekonflikter kan gjøre det vanskelig. Fornyelse av større områder knyttet til infrastruktur og miljø som krever samordning av flere aktører vil særlig innebære problemer da dette ofte er kostnadskrevende og komplisert å organisere.

For å sikre økonomisk og sosialt bærekraftige lokalsamfunn kan det være nødvendig at statlige og kommunale myndigheter engasjere seg sterkere for områdefornying, blant annet for å utnytte tidligere kommunale investeringer i fysisk og sosial infrastruktur.

15.2.4 Utvalgets anbefalinger

Skattemessig likebehandling av eie og leie (både i forhold til innteks- og formuesskatt) og avskaffelse av dokumentavgiften vil være tiltak som kan bidra til bedre utnyttelse av boligmassen. Slike tiltak må imidlertid vurderes i en helhetlig skattepolitisk sammenheng. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å foreta en bred skattepolitisk vurdering, og fremmer derfor heller ikke konkrete forslag om skatteendringer. Utvalget vil likevel ikke unnlate å påpeke at de samlede skattefordelene knyttet til egen bolig og fritidsboliger for 2001 (jf. kapittel 3.4.1) ble anslått til omlag 30 milliarder kroner. I forhold til dette nivået vil det å likestille leie og eie utgjøre et relativt beskjedent beløp. Etter utvalgets vurdering burde det på sikt være gode muligheter for å legge om beskatningen på dette området slik at utnyttingen av den eksisterende boligmassen blir bedre uten at de samlede offentlige skatteinntektene går ned.

Framtidens boligmasse er i stor grad bygd. Å heve kvaliteten i den eksisterende boligmassen er minst like viktig som å heve kvaliteten på nye boliger. Tilskudd som har kvalitetshevende formål bør derfor ideelt sett gis på lik linje til eksisterende og nye boliger. Utvalget foreslår at Husbankens ordning med utbedringslån videreføres og at tilskudd rettet mot større utbedrings- og moderniseringstiltak i konsentrert bebyggelse prioriteres. I kapittel 17 drøfter utvalget tiltak for bedre miljø og kvalitet i boligmassen og større områderettede tiltak.

15.3 Tiltak for lavere byggekostnader

Fokus på byggekostnader er viktig på grunn av betydningen for nybyggingsnivået og prisdannelsen i boligmarkedet. Tiltak som reduserer byggekostnadene og drifts- og vedlikeholdskostnadene bidrar til å redusere bokostnadene for den enkelte husholdning.

Byggekostnadene bestemmes av prisene på materialer, arbeidskraft og produktiviteten i byggenæringen. Produktivitet er et mål på hva en sektor eller bedrift får igjen i form av verdiskapning eller produksjon i forhold til bruken av innsatsfaktorene. Byggekostnadene blir også påvirket av lovpålagte krav til boligen og offentlig saksbehandlingstid. I de enkelte prosjektene er kostnadene også avhengig av fordelingen av utgifter til infrastruktur som fordeles mellom utbygger/byggherre og kommune/stat.

Utvalget vurderer i dette avsnittet enkelte tiltak som myndighetene kan iverksette for å medvirke til lavere byggekostnader. Dette omfatter:

  • Forbedringer i regelverk og saksbehandling

  • Rekruttere, utdanne og beholde bygningsarbeidere og holde jevn nybyggingsaktivitet

  • Forsknings – og prøveprosjekter for lavkostnadsboliger

15.3.1 Forbedringer i regelverk og saksbehandling

Krav til byggverk

De fleste byggearbeider krever rammetillatelse. Før godkjenning gis, skal byggverk oppfylle en rekke krav gitt i eller i henhold til plan- og bygningsloven. Tomten skal bl.a. ha adkomst, avløp og tilstrekkelig vann. Der det foreligger godkjent regulerings- eller bebyggelsesplan, er det i dag blitt mer og mer vanlig at tiltakshaver opparbeider vei, vann og avløp også fram til tomten. Slike anlegg overtas vederlagsfritt av kommunen. Det kan stilles krav om areal til parkering, eller eventuelt innbetaling til kommunen for bygging av parkeringsanlegg. Byggverket skal også oppfylle krav til plassering og estetikk. Loven stiller tekniske krav til bygget i henhold til forskrifter.

Teknisk forskrift til plan- og bygningsloven stiller krav til byggverk, herunder produktene som brukes i forhold til brannsikring, bæreevne, miljøforhold, inneklima, installasjoner og brukbarhet. Enkelte regler har entydige krav, f. eks at hus fra og med 4 etasjer skal ha heis. De fleste bestemmelsene inneholder imidlertid funksjonskrav, som ikke angir spesifiserte løsninger. Løsninger som oppfyller kravene kan være aksepterte løsninger, standarder eller må dokumenteres særskilt for tiltaket.

Ved siden av de nasjonale kravene, kan kommunen med hjemmel i plan- og bygningsloven vedta egne planer og vedtekter som stiller krav til byggverk. Det kan gjelde arealdisponering, utnyttingsgrad, plassering, estetikk og parkering. Arealdisponering, plassering og utnyttingsgrad for området har stor betydning og påvirker byggekostnadene direkte. Kommunen kan videre vedta vedtekter med nærmere regulering av flere forhold, bl.a. estetisk utforming, frikjøp av parkering og lekeplasser. Ved vedtekt kan kommunen også kreve tilknytning til fjernvarmeanlegg der konsesjon til fjernvarmeanlegg er gitt.

Kommunale vedtekter knyttet til parkeringsplass og garasje vil isolert øke byggekostnadene for den enkelte bolig. Hensikten med vedtektene er trolig å forsøke å redusere gateparkering og forbedre bomiljøet. I enkelte kommuner er parkeringsnormen under revisjon, bl.a. på bakgrunn av at det i mange byggesaker hevdes at det settes urimelig høye krav til antall parkeringsplasser. En ny norm bør legge til grunn en mer fleksibel vurdering av parkeringskravene i forhold til de forskjellige bruksformål og prosjekter. Det er imidlertid usikkert i hvilken grad pålagte krav til parkering ved nye boligbygg bidrar til å løse areal – eller miljøpolitiske problemer.

Tekniske forskrifters krav til heis mv, kommunale parkeringsvedtekter og Husbankens krav kan på kort sikt bidra til økte byggekostnader pr bolig. Hvis byggenormer og reguleringer er for detaljerte, kan det ha en negativ innvirkning på den langsiktige effektiviteten i bygge- og boligsektoren fordi insitamentene hos bedriftene til å utvikle nye materialer og produksjonsmetoder blir mindre. For lavinntektsgrupper vil det være interesse for boliger til lavere kostnad. Krav til areal i form av minste standard og økte kvaliteter til en bolig kan øke prisene og begrense mulighetene for at disse gruppene kan kjøpe en bolig tilpasset sin økonomi.

Det er et mål å redusere kostnadene ved bygging og fornying av boliger, men samtidig er det et boligpolitisk mål å ha god boligkvalitet. Det er ofte mer komplisert og mer kostbart å få inn ønskede kvaliteter i eksisterende boligmasse enn ved bygging av nye boliger. Det gjelder spesielt alternative energikilder, f.eks vannbåren varme, tilgjengelighet, fleksibilitet og kvaliteter tilpasset boligens beliggenhet. I et rikt land vil en være opptatt av at det nye som bygges skal forskjønne det kollektive miljø. Det er derfor naturlig å sette høye kvalitetskrav til nye bygg. I de tilfeller der økt kvalitet bare kan oppnås ved økte kostnader, står en overfor en målkonflikt.

En mulighet er å bygge boliger med varierende standard. I enkelte prosjekter der lav pris er spesielt viktig bør ideelle krav kunne fravikes. Det er en statlig oppgave å gi støtte til forsknings- og prøveprosjekter som kan bidra til reduserte kostnader uten at det går ut over kvaliteten. Det vises også til omtale i kapittel 17.

Saksbehandlingstid

I forarbeidet for lovrevisjonen av plan- og bygningsloven i 1995 ble det hevdet at feil og mangler ga samfunnsøkonomiske kostnader som var større enn de kostnader som sen byggesaksbehandling påførte samfunnet. Utbyggere og enkelte evalueringer har lagt vekt på at kostnadene knyttet til byggefeil o.a. på dette området ikke har gått ned, men at det nye regelverket har påført byggherren betydelig større kostnader enn tidligere blant annet i form av administrative kostnader og lengre saksbehandlingstid, jf. omtale i kapittel 9 (boks 9.1).

Kommunal- og regionaldepartementets forslag om øvre grenser for saksbehandlingsfrister kan bidra til lavere gjennomsnittlig saksbehandlingstid. En mulighet til å redusere saksbehandlingstiden og indirekte redusere byggekostnadene, er å redusere lovens muligheter til å klage og/eller å innføre et klagegebyr.

Ved eventuelle endringer i plan- og bygningslov, jordloven, jordskifteloven og konsesjonsloven står en overfor en avveining mellom lavere byggekostnader og en rekke andre hensyn. Noen av disse avveiningene er til vurdering av andre utvalg. Detaljerte forslag knyttet til endringer i for eksempel plan- og bygningsloven ligger ikke innenfor dette utvalgets mandat.

Samordning

Husbanken har egne kvalitetskriterier for å få tilskudd knyttet til gode løsninger på områder som uteareal, terreng/vegetasjon, trafikksikkerhet. En mulighet er at disse kriteriene videreutvikles til å bli et redskap for kommunal planlegging. I enkelte kommuner kjenner ikke saksbehandlere til tilskuddene og de kvalitetskriteriene som Husbanken setter. Husbanken har også en egen veiledning knyttet til Byggeskikk. Det er et forbedringspotensiale i å harmonisere veilederen til estetikkparagrafen i plan- og bygningsloven - slik at bransje, kommune og Husbanken kan arbeide på en felles plattform.

Husbankens regler er opprinnelig utformet for å bidra til nøktern arealbruk og til rasjonelle løsninger som gir god ressursutnyttelse. Husbanken har noen sentrale avvik i forhold til gjeldende NS 3940 og de ulike arealbegrep er ikke samkjørt mellom Husbanken og kommune. Det er uheldig at en bolig blir arealmålt forskjellig avhengig om den er husbankfinansiert eller ikke. Det er nedsatt en egen komite for revidering av NS 3940: areal- og volumberegninger av bygninger. Utvalget støtter arbeidet med å få en bedre samordning av begrepene.

15.3.2 Stabil arbeidskraft og jevnere byggeaktivitet

Stabile byggekostnader er avhengig av flere forhold, blant annet stabile økonomisk rammer og at det er tilstrekkelig med arbeidskraft.

Byggebransjen er en relativ arbeidskraftintensiv sektor. Siden midten av 1990-tallet er mye arbeidskraft hentet fra de andre nordiske land for å dekke behovet i byggenæringen. Lønnskostnadene har økt betydelig de senere årene. Mulighetene til å rekruttere, utdanne og beholde arbeidskraft er for å dempe veksten i byggekostnadene. Som en stor byggherre har offentlig sektor et ansvar for å fordele byggeprosjekter over tid slik at det bidrar til en stabil kapasitetsutnytting og dermed jevn sysselsetting. Det offentlige har et ansvar for at det er tilstrekkelig med utdanningsplasser og bør også bidra til å rekruttere til disse plassene.

15.3.3 Prøveprosjekter for lavkostnadsboliger

I ulike sammenhenger forsøker bedrifter, bransjeorganisasjoner og offentlige myndigheter å oppmuntre til bygging av boliger til lavere kostnader enn ved tradisjonelle byggemetoder og standarder. Husbanken har blant annet gjennom ulike arkitekt- og anbudskonkurranser invitert til bygging av billige boliger for ungdom. Flere demonstrasjonsprosjekter har vist muligheter til å bygge billige boliger.

Det påligger det offentlige et ansvar i å støtte forskning- og utredningsprosjekter i byggenæringen for å kunne utvikle muligheter til å bygge boliger til lavere kostnader, både generelt og rettet mot bestemte formål.

15.3.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget støtter det pågående arbeidet med forenkling av byggesaksbehandlingen og en samordning av begrepsbruken i areal- og volumberegninger av bygninger, byggeforskriften og Husbanken.

For å redusere byggekostnadene vil utvalget påpeke betydningen av å rekruttere, utdanne og beholde arbeidskraft i byggenæringen. Øvrig tiltak for å redusere byggekostnadene bør være en prioritert oppgave for Husbanken.

Utvalget vil understreke det offentliges ansvar i å støtte forsknings- og utviklingsprosjekt i byggenæringen med sikte på lavere kostnader uten at det nødvendigvis går på bekostning av kvalitet.

15.4 Areal- og tomtepolitikk

Tomtetilgang er en forutsetning for nybygging, og kommunal regulering av arealer har betydelig effekt på tomteprisene. Vurdering av tiltak for økt tomtetilgang tar utgangspunkt i beskrivelsen av boligmarkedets virkemåte i kapittel 3, spesielt avsnitt 3.3.4 om det offentliges rolle i tomtemarkedet i storbyområdene. I situasjonsbeskrivelse og problemforståelse har utvalget i stor grad bygd på analyser og konklusjoner fra andre offentlige utvalg.

15.4.1 Arealutnytting

For å øke boligproduksjonen og holde prisnivået nede, er areal- og reguleringsplanlegging et viktig offentlige virkemiddel på lang sikt. I de største byområdene er det sannsynligvis det viktigste virkemidlet det offentlige har.

Større arealer avsatt for boligformål og høyere utnyttingsgrad vil være det viktigste bidraget til lavere tomtekostnader.

Høyere arealutnytting kan ha negative effekter på enkelte sider av bomiljøet og kan derfor innebære betydelige ulemper for grupper som allerede bor i de områdene som blir berørt. Men, dersom kommunen ønsker lavere byggekostnader og økt nybygging vil utvalget påpeke at en ikke kommer utenom at mer av det samlede tomtearealet utnyttes til boliger og/eller at utnyttingsgraden heves.

Konfliktene er ofte størst i tilknytning til prosjekter som innebærer fortetting i eller nær sentrumsområdene. Det gjelder både fortetting innenfor eksisterende boligområder og bruk av ubebygde arealer. Prosjekter for nybygging i randsonen omkring byområdene kan ofte gi mindre interessekonflikter, og derfor være lettere å få gjennomført. Slike prosjekter kan imidlertid også ha betydelige negative miljøkonsekvenser. De gir husholdningen økt reisetid og øker infrastrukturkostnadene. De bidrar også i mindre grad til å dempe prisnivået i de sentrale områdene. Potensialet for fortetting i sentrale byområder kan være meget stort.

Enkelte utredninger har anslått potensialet for bygging i Oslo til 100 000 boliger uten at en bryter markagrensen. Uten å ta stilling til hvor langt en kan gå i konkrete tilfeller, vil utvalget peke på betydningen av at boliginteressene blir vektlagt tilstrekkelig i de politiske prosessene som regulerer kampen om grunn. Skal en bedre boligsituasjonen i de større byområdene på en rimelig og miljøvennlig måte, kommer en ikke utenom fortetting, og da må enkelte interesser vike.

Boligfortetting kan også skje ved at næringsarealer og eksisterende næringsbygg blir tatt i bruk til boligformål. Det er viktig at en erkjenner at næringsstrukturen og lokaliseringsmønsteret for næringsvirksomhet er i endring, og at en derfor vurderer muligheten for flere boliger i områder som tidligere har vært avsatt til næringsformål.

Jordlovens begrensninger med hensyn til hvor det tillates bygd vil påvirke tomtekostnadene. Etter paragraf 9 i jordloven er omdisponering av dyrket og dyrkbar jord til andre formål enn landbruk, herunder boligbygging, i utgangspunktet forbudt. Kostnadene til grunnarbeider og framføring av teknisk infrastruktur til byggeklare tomter vil være høyere i områder med vanskelige grunn- og terrengforhold enn i de fleste områder som er regulert til landbruksformål. Et strengt vern av jorbruksarealene nær bykjernene og knutepunkter for kollektivtrafikken, kan til en viss grad virke mot sin hensikt ved at mer dyrket jord må brukes til vegformål og liknende.

Interessene til eksisterende beboere vil i praksis dominere interessene til de nye beboere som ikke er representert i den lokale arealplanleggingen.

Overordnede beslutninger med betydelige konsekvenser for hele regionens boligmarked blir tatt av de enkelte kommunene gjennom arbeidet med de respektive arealplanene. For kommuner med et felles arbeids- og boligmarked trengs en mer overordnet arealplanlegging.

Oslo og omegnskommunene er i hovedsak ett boligmarked. Hovedstadsutvalget (NOU 1997:12) slo fast at det foreligger et reformbehov når det gjelder arealdisponering, utbyggingspolitikk og en samordnet areal- og transportpolitikk. Areal- og boligutfordringene er kommuneoverskridende og krever kommuneoverskridende løsninger. En ny administrativ inndeling eller andre organisasjonsmessige endringer vil bidra til bedre håndtering av plan- og arealutfordringene i Oslo og Akershus. Denne problemstillingen drøftes også i kapittel 19.

15.4.2 Kommunal tomtepolitikk

Kommunen har mange roller i en utbyggingsprosess; både lovpålagte roller som forvaltningsmyndighet og som regulator for arealbruken. I tillegg kan kommunen føre en aktiv tomtepolitikk ved å kjøpe, utvikle og selge egne tomter og eiendommer med sikte på boligbygging.

For noen kommuner kan det være et aktuelt tiltak å bruke tomter som de kjøper eller eier, til bestemte boligformål. For eksempel til bygging av boliger for eldre, funksjonshemmede, psykiatriske pasienter, bostedsløse mv. Uansett må det være en kommunal oppgave at det er tilstrekkelig med tomter til bygging av boliger for disse gruppene.

Et spørsmål for kommunene som selger tomter er om en tomt skal selges til høystbydende eller om den skal selges under markedspris til bestemte formål. Enkelte kommuner har vedtatt at salg av egne tomter skal skje til høystbydende og at eventuelle gevinster fra salg alltid skal brukes til målrettede boligpolitiske tiltak.

Strategiske oppkjøp av tomter kan for kommunene være viktig for å koordinere ulike interesser i større utbyggings- og fornyelsesprosjekter. Kommunal økonomi kan imidlertid være en begrensning for å være en aktiv aktør i tomtepolitikken.

Det er behov for å utvikle virkemidler for å redusere kommunenes risiko ved å kjøpe tomter og sitte med byggeklare tomter over tid. En mulighet for å kunne finansiere oppkjøp er at Husbanken utvikler en låneordning som reduserer risikoen for kommunene til å erverve tomter. Dette kan eventuelt gjøres med utgangspunkt i dagens oppføringslåneordning. En annen mulighet er at kommunene gjennom lånet, samt eventuelle tilskudd, kan finansiere kjøp av strategiske eiendommer for boligformål Dette vil si at en gjeninnfører en finansieringsordning for grunnkjøp, men i en annen form enn den en hadde tidligere.

Fortettingsprosjekter kjennetegnes ved høy kompleksitet med mange parter og interesser og tidkrevende plan- og gjennomføringsprosesser. Koordinerings – og kompetansebehovet er betydelig både på privat og offentlig side.

15.4.3 Statlig eiendom

Staten, gjennom ulike departementer og etater, er i enkelte fylker og byer en betydelig grunneier. Et aktuell tiltak for å skaffe fram flere byggeklare tomter på kort sikt, er at staten tar større ansvar ved å tilby kommune eller private utbyggere arealer for boligformål.

De ulike statlige etatene tar sannsynligvis lite hensyn til egne tomtekostnader. Som eiere av grunn og eiendomsmasse ser de ikke alltid på alternativer, herunder flytting. Statlige etater bør oppfordres til å vurdere om de disponerer grunn eller bygninger som med fordel kan omdisponeres til boligformål. Når det er gode samfunnsmessige grunner til det, bør statlige etater akseptere at slik grunn blir regulert til boligformål, selv om næringsformål kunne gitt en høyere tomtepris.

Gjeldende avhendingsinstruks krever at avhending av statlig fast eiendom skal skje til markedspris dersom ikke annet er bestemt av Stortinget. Tidligere initiativ for å utvide adgang til underpris uten foreleggelse for Stortinget har ikke ført fram. Avhending av statlig eiendom til underpris bryter i følge Finansdepartementet med hovedprinsipper for forvaltning av statens kapital og statlig budsjettering. Tiltak som krever statlige bidrag skal budsjetteres på utgiftssiden i statsbudsjettet og å avhende statlige tomter til underpris vil føre til at de aktuelle tiltakene som tilgodeses unndras de vanlige prioriteringer som gjøres i budsjettprosessen. At kostnadene dekkes gjennom lavere inntekter (ved salg av underpris) i stedet for høyere utgifter (for eksempel ved tilskudd til målgruppen) betyr imidlertid ikke at tiltaket koster mindre. I følge Finansdepartementet knytter det seg også andre problemer til en ordning med salg til underpris. Blant annet kan det innebære at statsinstitusjonenes incitament til å selge eiendom reduseres.

15.4.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget ser det som vesentlig å få økt boligpolitisk oppmerksomhet rundt knappheten på gode boligtomter. Tomtegrunn er et knapt gode, og mye av de beste boligtomtene er allerede disponert til dette formålet. Særlig i pressområder med stor knapphet på grunn, er det viktig at boliginteressene blir sterkere vektlagt i de politiske prosessene som skal regulere kampen om grunn. Det er i økende grad et boligpolitisk problem at boligbyggingen blir henvist til dårlig egnede tomter – i konkurranse med særlig jordbruk, næringsbygg og friluftsinteresser. I lokale politiske prosesser taper nybyggingsinteressene konkurransen om tomtegrunn fordi det svært ofte kan være en belastning overfor de etablerte velgerne å gå inn for utbyggingsalternativet – selv om dette i et mer overordnet og langsiktig perspektiv er det beste for kommunen og regionen.

Utvalget vil påpeke kommunenes ansvar å ha tilstrekkelige arealer for boligbygging. En god boligforsyning forutsetter at kommunen tar ansvar for kommunal tilrettelegging. Utvalget vil oppfordre kommunene til å legge større vekt på boligforsyning i den overordnede arealplanleggingen.

Utvalget vil understreke betydningen av en aktiv kommunal tomtepolitikk (bruk av egne tomter samt kjøp, utvikling og salg av tomter). For å redusere kommunenes risiko og kostnader ved tomteerverv, anbefaler utvalget at det vurderes å opprette en statlig finansieringsordning.

Utvalget vil peke på Husbankens tilskudd til fortetting og fornyelse, jf. også kapittel 17, kan være et egnet virkemiddel i fortettingsprosjekter.

Eiendomsskatt framstår som et mulig virkemiddel og incentiv for fortetting i bymessige strøk, men er lite benyttet. Rammene for bruk av eiendomsskatt som virkemiddel for å fremme fortetting kontra spredt utbygging bør utredes nærmere.

Utvalget vil understreke at det er nødvendig at kommunene i større byregioner sammen tar et ansvar for å komme fram til en helhetlig arealbruk som gir tilstrekkelig rom for boligbygging. Et slikt samarbeid må også omfatte transportløsninger og da må staten og fylkeskommunene være med. Dersom disse partene ikke kommer fram til slikt samarbeid, må en vurdere endringer i myndighetsforholdene. Staten har her et overordnet ansvar. Det er viktig at staten – som har en mer overordnet politisk agenda – å utøve makt og innflytelse gjennom sin rolle som stor eiendomsbesitter.

Etter utvalgets vurdering bør staten veie ulike interesser knyttet til tomtegrunn opp mot overordnede mål for samfunnsutviklingen. Dette betyr at staten (gjennom sine ulike etater/instanser) må koble sine interesser som eiendomsbesitter og boligpolitisk utøver på en mer aktiv måte enn hva som gjøres i dag. Målet med dette skal være i større grad å sikre tomter og eiendommer som egner seg godt til boligformål – og som staten eier – til nettopp dette formålet, og ikke noe annet.

Dersom staten besitter eiendommer som ikke lenger utgjør viktige produksjonsressurser for staten og disse egner seg for sosiale boligformål, er det viktig at kommunene får bedre muligheter til å påvirke bruken av eiendommene. Et viktig tiltak vil være bedre koordinering og endrede informasjonsrutiner fra statlige eiendomsbesittere. Etter utvalgets vurdering er det særlig viktig å forbedre informasjon mellom statlige organer og kommunene ved planlegging av eiendomssalg.

Utvalget vil videre påpeke behov for en fleksibel bruk av avhendingsinstruksen der statlige tomter og eiendommer er aktuelle for boligbygging for bestemte formål.

15.5 Ordninger for risiko og finansiering

15.5.1 Utbyggerrisiko

Det er en betydelig økonomisk risiko knyttet til gjennomføring av nye boligprosjekter, dels som følge av statlige regelutforming og kommunal praksis med blant annet lang behandlingstid av arealplanene. Reglene i henhold til dagens kulturminnelov innebærer at utbygger må bekoste utgraving av eventuelle arkeologiske funn.

Utviklingen av forsikringssystemer for at prosjekt blir realisert etter planen, og at entreprenørenes risiko avlastes er blitt et aktuelt virkemiddel.

Behov for avlastning av risiko har ført til at stadig flere entreprenører ønsker samarbeid med boligbyggelag for å få tilgang til Boligsamvirkets Forsikring (BSF). Som beskrevet i kapittel 5 har ordningen som formål å sikre boligbyggelagenes byggeprosjekter mot usolgte boliger. I tillegg til BSF fulltegningsforsikring ble det også bygd opp en parallell sikringsordning knyttet til husleietap i eksisterende borettslag (Husleiefondet). Sikringsordningen gjennom BSF baserer seg på en premieinnbetaling (varierende fra prosjekt til prosjekt), en viss andel forhåndssolgte boliger og egenandeler (for boligbyggelagene) ved tap/usolgte boliger.

BSF fulltegningsforsikring gir større sikkerhet for banker som gir byggelån fordi utbyggers risiko knyttet til eventuelle usolgte boliger er overtatt av forsikringen. Boligbyggelag med boligsamvirkets fulltegningsforsikring og Husbanklån gir lavere rentekostnader, blant annet fordi Husbanken konverterer prosjekter med denne forsikringen selv om det står usolgte boliger ved ferdigstillelse.

Det er i de senere årene satt søkelys på kulturminnelovens regler om at utbygger må bekoste utgraving av arkeologiske funn. Det bør vurderes hvorvidt stat eller kommune bør ta et større kostnadsansvar i forbindelse med kulturminnelovens regler.

15.5.2 Finansiering

I dette avsnittet vurderer utvalget kort finansiering, herunder oppføringslånet betydning for å øke boligtilbudet. Utvalget viser til kapittel 16 for en bredere diskusjon av oppføringslånets betydning.

Dagens utfordringer knyttet til boligproduksjonen er i pressområdene og spesielt til Oslo. Det er lite som tyder på at generell tilgang til finansiering som begrenser boligtilbudet.

Som beskrevet i kapittel 6 har imidlertid endringene i kredittmarkedet og reduserte rentefordel gjort at rentefordelen med et oppføringslån sammenliknet med et alternativt lån blitt relativt liten. I Oslo har oppføringslånets andel utgjort en mindre andel enn i andre fylker.

Mulige endringer i låneordningen som tar sikte på øke oppføringslånets betydning kan være å:

  • Godta høyere tomtekostnader ved prosjekter i storbyområdene

  • Gjeninnføre høyere rentefordeler knyttet til oppføringslånet

  • Øke låneutmålingen ved prosjekter i storbyområdene

  • Godta lavere arealgrenser ved prosjektene enn i dag

En slik vurdering må en imidlertid se i forhold til en mer generell vurdering av oppføringslånets måloppnåelse, jf. kapittel 16.

15.5.3 Utvalgets anbefalinger

Utvalget vil påpeke at boligsamvirkets forskringsordning mot usolgte boliger kan ha relevans for boligbyggere mer generelt. Utvalget oppfordrer departementet og Husbanken til i samarbeid med bransjen å se nærmere på muligheten for å få realisert tilsvarende ordninger som den NBBL har bygd opp.

Det bør vurderes hvorvidt stat eller kommune bør ta et større kostnadsansvar i forbindelse med kulturminnelovens regler.

15.6 Subsidier til nybygging

For at subsidier eller reduserte avgifter til nybygging skal ha vesentlig effekt på nybyggingsnivået, krever dette relativt store beløp over statsbudsjettet. Dersom effektene på boligprisene og bokostnadene skal være varige, må subsidiene være permanente.

Nedenfor drøftes effekter av økonomiske incentiver (subsidier og avgifter) knyttet til nybygging under avsnittene:

  • Tilskudd til bygging av nye boliger

  • Kommunenes bruk av utbyggingsavgifter og tilskudd til kommunene for tilrettelegging

  • Moms- og avgiftsreduksjon

15.6.1 Tilskudd til bygging av nye boliger

Fra 1967 til 1982 ble direkte støtte til boligproduksjon gitt som et såkalt arealtilskudd. Tilskuddet ble ytt etter faste satser pr kvm areal med en skala som ga høyest tilskudd for de første kvadratmetre. Rentestøtte ved Husbanklån som ble gitt fram til 1995 fungerte som en mer indirekte form for tilskudd til nybygging.

Det er i dag ingen generelle tilskudd til nybygging av noe større omfang, men Husbanken gir, som omtalt i kapittel 8 og foran i dette avsnittet tilskudd til nye boliger som har bestemte kvaliteter (stimulans til tilgjengelighet/heis og miljø/-energiløsninger). Utvalget drøfter betydningen og innretningen av disse kvalitetstilskuddene nærmere i kapittel 17: tiltak for bedre miljø og kvalitet. Også tilskudd til utleieboliger vil virke som et produksjonsstimulerende tiltak. Utvalget drøfter slike tilskudd i kapittel 18: tiltak for bedre fordeling.

Generelt vil tilskudd til nybygging redusere kostnader og bidra til økt nybygging. Virkningen vil være forskjellig avhengig av om tilskuddet blir gitt som et fast beløp pr boenhet eller etter boligens areal. Et fast beløp vil i større grad komme grupper med lave inntekter til gode. Et tilskudd pr kvm kan føre til at det blir bygd mer arealkrevende boliger.

15.6.2 Utbyggingsavgifter

Utbyggingsavtaler har av enkelte kommuner i vekstområder blitt det sentrale virkemidlet for gjennomføring av vedtatte reguleringsplaner og har medvirket til effektiv gjennomføring av prosjekter. Fra både utbyggernes og kommunens side har slike avtaler gitt muligheter for å påvirke utformingen av prosjektet på et tidlig stadium og for å avklare plikter og ansvar i forbindelse med gjennomføring av reguleringsplanen. I tilknytning til slike avtaler har det i økende grad blitt benyttet det utvalget oppfatter som utbyggingsavgifter, som innebærer at utbyggeren bidrar til finansiering av teknisk og sosial infrastruktur i prosjektene. Utbyggingsavgiftene tilknyttet nye boliger har etter hvert fått et betydelig omfang og for kommunene framstått som et alternativ til tradisjonell finansiering (skatt og overføringer). Denne problemstillingen er drøftet nærmere i St.prp. nr. 82 (2000-2001).

Kommunal utbygging av infrastruktur øker tomteverdien. Det kan da virke rimelig at kommunen tar betalt for sine kostnader. I noen tilfeller vil det skje på bekostning av utbyggernes fortjeneste uten at boligene blir dyrere. Men utbyggingsavgifter kan også komme som et tillegg til byggekostnadene, øke boligprisene og dempe nybyggingen. Hvilke effekter som dominerer avhenger av den konkrete situasjonen. Utvalget legger til grunn at effekten i mange tilfeller er økte byggekostnader.

Kommunal- og regionaldepartementet har presisert at det ikke er anledning til å innføre et generelt gebyr for dekning av kommunale investeringer i infrastrukturtiltak. Begrunnelsen er at dette må anses som en skattelegging som ikke er hjemlet i dagens lovverk.

Som beskrevet i avsnitt 3.3.6 vil kommunenes beslutninger bli påvirket av hvordan utbygging påvirker den kommunale økonomien. Det grunnleggende spørsmålet er om vekstkommunene har et utgiftsbehov som ikke fanges opp av inntektssystemet. Nye innbyggere gir ikke bare økte kommunale driftskostnader, men kan også kreve nyinvesteringer i henholdsvis teknisk infrastruktur som bygging av veg, vann og kloakk og eventuelt i sosial infrastruktur som barnehager og skoler. Vekstkommunenes økende bruk av utbyggingsavgifter gjør at utvalget legger til grunn at vekstkommunene ikke anser det som økonomisk gunstig å legge til rette for nybygging.

Både vekstkommunene, Stortinget og regjeringen har vært opptatt av problemstillingen. Kommunal- og regionaldepartementet har foreløpig ikke foreslått endringer i utgiftsutjevningen som fanger opp variasjoner i kapitalkostnadene. Departementet viser i St.prp. nr. 82 (2000-2001) til at kapitalbehovet er noenlunde proporsjonalt med produksjonen av de fleste kommunale tjenester, og at det ikke er behov for å ha særskilte kriterier for dette i kostnadsnøkkelen. De faktorene som forklarer forskjellene i driftsbehov vil da også forklare forskjellene i kapitalbehov. Imidlertid understreker departementet at kapitalutgifter over et kortere tidsrom kan variere til dels betydelig mellom kommunene utover variasjonen i driftsutgifter. Departementet legger derfor dette til grunn for tildeling av skjønnstilskudd og at dette tas inn i retningslinjene for å tildele etter skjønn fra 2002.

Utbyggingen på den tidligere hovedflyplassen på Fornebu er et stort prosjekt og innebærer store investeringer. Bærum kommune har selv beregnet at inntektene fra den nye befolkningen (13 000 innbyggere) antagelig ikke vil rekke til å betjene rentene av en lånefinansiert investering i sosial infrastruktur og langt mindre til å betale ned selve lånet. Kommunen forventer derfor at utbyggerne gir betydelige økonomiske bidrag til byggingen av skoler, barnehager ol.. Dersom ikke dette skjer, kan regulering og bygging på området bli vesentlig forsinket. I en analyse fra ECON (ECON, 2001) av den samme utbyggingen heter det imidlertid at:

«Boligbygging på Fornebu blir etter all sannsynlighet en berikelse for Bærum kommune og dens innbyggere. Ved hjelp av inntektene fra den nye befolkningen kan investeringene i sosial infrastruktur være nedbetalt omtrent 10 år etter endt utbygging. Deretter kan befolkningen på Fornebu generere et betydelig økonomisk overskudd for kommunen. I tillegg til den direkte økonomiske virkningen av utbyggingen, kommer en positiv effekt på boligmarkedet. Denne effekten kan gjøre det lettere for unge bæringer og andre lavinntektsgrupper å skaffe seg bolig i kommunen.»

Konklusjonene fra henholdsvis Bærum kommune og ECON drar i hver sin retning med hensyn til om kommunen taper økonomisk på å legge til rette for boligbygging.

For de største delområdene på Fornebu finnes det foreløpig ingen utbyggingsavtaler, men ECON påpeker at staten og Oslo kommune har inngått en gjensidig avtale om å bygge teknisk infrastruktur for anslagsvis 1,8 milliarder kroner. Et slikt løft vil rimeligvis virke positivt inn på Bærum kommunes økonomi.

I kraft av sin størrelse er Fornebu-utbyggingen utypisk. Utover en analyse av Agenda (omtalt i kapittel 11) kjenner ikke utvalget til en samlet analyse av effektene på kommunal økonomi av nye innbyggere. Det vil sannsynligvis variere fra prosjekt til prosjekt hvorvidt en kommune økonomisk sett tjener eller taper på å legge til rette for boligbygging. Investeringene i sosial og teknisk infrastruktur vil videre være forskjellig ved fortetting, knutepunktutvikling og i nye utbyggingsområder.

Så lenge det er usikkerhet hvorvidt kommunene i realiteten kompenseres for økende utgiftsbehov som følge av boligbygging, er det et grunnleggende spørsmål om staten i sterkere grad enn i dag skal bidra med å dekke infrastrukturkostnader ved nye boligprosjekter.

15.6.3 Om tilskudd til kommunene

Innenfor inntektssystemet for kommunene er det flere muligheter for å kompensere for vekstkommunenes utgiftsbehov knyttet til nye boliger:

  • Ambisjonene for inntektsutjevning reduseres. Det vil si at vekstkommunene beholder mer av egne skatteinntekter fra innbyggere. Dette vil svekke inntektsgrunnlaget for skattesvake kommuner.

  • Vekst eller reduksjon i antall innbyggere får virkning for kommunene noe tidligere enn i dag. Dette vil imidlertid innebære mindre forutsigbarhet for kommunene.

  • Det innføres et boligkriterium i inntektssystemet ved at antall boliger i en kommune kan vektlegges ved fordeling av rammetilskuddet.

  • Innføring av et eventuelt nytt «vekstområdetilskudd». Eksempler på slike avgrensede tilskudd innenfor dagens inntektssystem er hovedstadstilskuddet som er rettet mot Oslo (som har spesielle oppgaver som hovedstad), eller Nord Norge tilskuddet som er begrunnet ut fra distriktspolitiske hensyn.

  • Kommunene kompenseres over skjønnstilskuddet. Kommunene kompenseres allerede i dag for økte investeringsutgifter over skjønnstilskuddet, men praksisen kan utvides. Imidlertid kan dette svekke begrunnelsen for skjønnstilskuddet som primært skal kompenseres for ekstraordinære forhold.

  • Innføring av et nybyggingstilskudd pr bygd bolig i en kommune.

Av disse, mulige kompensasjonsordningene, ser utvalget på kort sikt innføring av et nybyggingstilskudd pr bolig som mest interessant å vurdere nærmere. Dette er den type tiltak som mest direkte vil stimulere kommunene til å legge til rette for økt boligbygging.

15.6.4 Nybyggingstilskudd pr. bygd bolig

Et direkte tilskudd per nybygd bolig vil stimulere kommunene til å prioritere økt boligbygging. Eventuelle negative effekter for kommunens økonomi av økt boligbygging vil bli redusert. Det kan ha positive effekter på viljen til å sette av nødvendige arealer, til å ferdigregulere tomter i tide og til å gjøre de nødvendige investeringene i infrastruktur. Det kan også motvirke tendensen til at enkelte kommuner i for stor grad søker å overvelte kommunale kostnader på utbyggerne gjennom utbyggingsavgifter eller på andre måter.

Kommunene, enten samtlige eller kun kommuner som oppfyller visse kriterier, kan etter nærmere retningslinjer premieres for boligbygging. Årlig boligbygging i kommunene blir løpende registrert i GAB- registeret og publiseres av SSB. Fra 2003 kommer SSB register over hele boligmassen til å være operativt. Staten kan hvert år gi et tilskudd etter antall nybygde boenheter i kommunene året før. Det er en forutsetning at tilskuddet ikke overstiger normale kommunale kostnader til infrastruktur.

Et slikt nybyggingstilskudd vil være et tillegg til rammeoverføringene. Det er en vurdering hvorvidt et slikt tilskudd skal være øremerket eller ikke, om det skal gå til alle kommuner og om tilskuddet skal begrenses med hensyn til hvilke typer boliger som det skal omfatte. Det er mulig å lage begrensninger med hensyn til areal på boligene og målgruppe.

Et argument for at ordningen ikke skal være øremerket, er at den da vil være enklere å administrere. Det vil da heller ikke stride mot det uttalte mål at kommunene først og fremst skal finansieres over frie inntekter. Samtidig unngås byråkratiske rapporteringskrav. Når pengene kan disponeres fritt, slipper en etterkontroll med hensyn til bruken. Effektiv øremerking vil i praksis være vanskelig fordi kommunene uansett har utgifter til teknisk og sosial infrastruktur.

Hvorvidt tilskuddet skal gis alle kommuner, uavhengig av vekstsmerter er en annen avveining. Hensynet til enkelhet og likebehandling taler for at det bør gå til alle kommuner. I praksis vil også da det aller meste av beløpet gå til vekstkommunene.

Det er mulig å avgrense og differensiere etter areal, boligtype, størrelse på prosjekt og om det bygges for bestemte grupper (ungdom, vanskeligstilte mv). Utvalget vil peke på at slike avgrensinger vil øke administrasjonskostnader og vri bygging i retning av boliger som akkurat passerer de grensene som settes. Med et gitt areal vil kommunen likevel få større tilskudd ved å bruke det flere mindre boliger.

15.6.5 Redusert moms på bygging og boligtjenester

Boligtjenester er generelt unntatt fra momssystemet. Det betyr at det ikke blir betalt moms på husleie eller på beregnet husleie for eiere. Det blir betalt moms på byggedelen av nybygde boliger, mens tomtedelen er fritatt. Videre blir det betalt moms på vedlikehold og på de aller fleste varer og tjenester som går med til å produsere boligtjenester. Siden det ikke blir betalt moms på husleie, kan inngående moms heller ikke trekkes fra. En del andre varer og tjenester innenfor momssystemet har en sats på enten 12 prosent eller null. I realiteten har derfor forbruk av boligtjenester en høyere skattesats enn den som gjelder for gjennomsnittet av annet forbruk.

Som omtalt i 15.2.4 har ikke utvalget sett det som sin oppgave å foreta en bred skattepolitisk vurdering. Vurdering av redusert moms på byggearbeider, som har vært foreslått av blant annet LO, må sees i en større skattemessig sammenheng. Utvalget vil imidlertid påpeke at en generell reduksjon av momsen på boligbygging - foruten at det vil være svært kostbart - vil stimulere til bygging av store og relativt arealkrevende boliger. Dette er etter utvalgets vurdering lite ønskelig.

15.6.6 Utvalgets anbefalinger

Utvalget legger til grunn at kommunene og særlig enkelte vekstkommuner, har høye investeringskostnader som i for stor grad overveltes nye boligprosjekter. Utvalget vil understreke at det bør settes grenser for kommunenes bruk av utbyggingsavgifter og liknende fordi det øker utbyggernes og kjøpernes kostnader uforholdsmessig og har uheldige fordelingsvirkninger.

På de områdene der kommunene har hjemmel for å pålegge innbyggerne å betale avgifter vil utvalget peke på at kommunene i større grad bør benytte årsavgifter framfor tilknytningsavgifter. Dette vil medvirke til at avgiftene knyttet til bygging av nye boliger blir noe redusert.

Et samlet utvalget foreslår videre å benytte direkte tilskudd til kommunene for å stimulere nybyggingen. Tilskuddet kan gis etterskuddsvis til enkeltkommune på bakgrunn av antallet nybygde boliger/boenheter og være et tillegg til rammeoverføringene.

I tilknytning til vurdering av tilskudd pr bolig ber utvalget om at inntektssystemet blir vurdert med tanke på om vekstkommuner kommer for dårlig ut. Særlig kan det kanskje gjelde minsteinntektskommuner som har befolkningsvekst.

Utvalgets medlem Olsen mener at en momsrefusjonsordning vil være et brukbart virkemiddel for å få ned boligbyggekostnadene. Helt siden momssystemet ble innført, har det vært et viktig politisk prinsipp at viktige samfunnsgoder skal være fritatt for moms. Det gjelder f.eks. kulturelle tiltak som bøker og aviser. Sist i rekken av unntak fra moms-systemet som er gjennomført for å fremme viktige samfunnspolitiske mål er halveringen av moms på matvarer som ble iverksatt i 2001. Olsen mener at boligsektoren er en så viktig del av vårt velferdssamfunn at prinsippet om reduksjon/fritak for moms også bør gjelde her. Ordningen bør imidlertid ikke gjennomføres som et generelt fritak eller reduksjon for moms. Ordningen skal ikke ha til hensikt å gi momsfritak for bygging av store luksusboliger, men være et tiltak for å få ned kostnadene for å bygge boliger av normal størrelse og standard. Ordningen bør derfor formes som en refusjonsordning hvor det settes et tak for hvor mye som kan refunderes. Hvor vidt det skal gis full eller delvis refusjon, samt andre sider ved en slik ordning, må utredes nærmere.

Utvalgets medlemmer Johannesen, Kielland og Aaker slutter seg ikke til Olsens merknad om en momsrefusjonsordning, men vil samtidig understreke at de ikke prinsipielt er mot momsfritak/-refusjon slik Olsen har skissert i sin merknad. Johannesen, Kielland og Aaker er imidlertid av den oppfatning at et tiltak av denne karakter for å få ned kostnadene ved nybyggingen, vil være såpass kostbart at det vanskelig kan ses isolert fra andre skattemessige grep på boligsektoren. En kombinasjon av momsreduksjon/-refusjon på nybygging og høyere beskatning på selve boligforbruket (eiendomsskatt/fordelsbeskatning), kan etter disse medlemmenes vurdering bidra til både bedre fordeling og en mer effektiv utnyttelse av de totale boligressurser. En slik nokså radikal omlegging av beskatningssystemet på boligsektoren, vil det imidlertid etter disse medlemmenes syn være svært vanskelig å få politisk gjennomslag for, uten at dette inngår i en større skattemessig omlegging som omfatter mer enn bolig.

Utvalgsmedlemmene Rødseth og Skrede anbefaler ikke å innføre momsfritak, momsrefusjon eller liknende generelle tilskudd til utbyggerne av boliger. Etter deres vurdering vil slike tiltak uansett gi for liten måloppnåelse i forhold til den belastningen de vil innebære på offentlige budsjetter. Disse medlemmer ser likevel ikke helt bort fra at det i enkelte situasjoner med høy arbeidsledighet i byggfagene og meget liten byggeaktivitet unntaksvis kan være gunstig med generelle tilskudd til boligbygging når det kan bidra til å sysselsette personer som ellers ville gå ledig.

Utvalgsmedlemmet Johannesen vil påpeke at et tilskudd til kommunene ikke bør betraktes som et alternativ til direkte tilskudd til konkrete boligprosjekter. Husbanken gir også i dag tilskudd til boliger med bestemte kvaliteter jf. omtale i avsnitt 8.3.3 og 17.3, om enn i begrenset omfang. Større bruk av denne type direkte tilskudd vil generelt også kunne virke stimulerende på nivået på boligbyggingen. Bruken av slike tilskudd vil derfor være særlig aktuelt å dimensjonere ift konjunkturelle hensyn.

16 Drøfting av Husbankens oppføringslån

16.1 Innledning

Husbankens oppføringslån har vært en av de viktigste bærebjelkene i norsk boligpolitikk etter andre verdenskrig. Siden bankkrisen på begynnelsen av 1990-årene har imidlertid lånets berettigelse vært gjenstand for vedvarende diskusjon. Som omtalt i kapittel 6, stod omtalen av oppføringslånet sentralt i Statsbankutvalgets rapport. Oppføringslånet var også utgangspunktet for at Finansnæringens hovedorganisasjon innklagde Husbanken for ESA, dvs. overvåkningsorganet for EØS-avtalen. Oppføringslånets innretning og omfang har også stått sentralt i ordskiftet mellom de politiske partiene på Stortinget.

Drøftingene i dette kapitlet tar utgangspunkt i den historiske gjennomgangen av kredittmarkedet og Husbankens rolle i kapittel 6 og omtalen av de boligøkonomiske virkemidlene i kapittel 8.

I avsnitt 16.2 drøftes oppføringslånets bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen samtidig som lånevirksomheten vurderes i et stats- og samfunnsøkonomisk perspektiv. Mulige tiltak for å øke måloppnåelsen skisseres i avsnitt 16.3, og utvalgets anbefalinger til videreføring av låneordningen presenteres i avsnitt 16.4. Kapitlet oppsummeres i avsnitt 16.5.

16.2 Vurdering av oppføringslånet

16.2.1 Mål og bakgrunn

Hovedformålet for Husbankens oppføringslån er å bidra til tilstrekkelig boligdekning, et høyt og stabilt nivå i boligproduksjonen, kvalitet på boliger og bomiljø og å dempe kostnadene i boligproduksjonen.

I 2000 ble det igangsatt 23.550 nye boliger hvorav anslagsvis 40 prosent ble grunnfinansiert med oppføringslån i Husbanken. Det ble gitt oppføringslån for over 6.300 millioner kroner til grunnfinansiering av nærmere 10.000 boliger. Av en total utlånsramme i Husbanken på 11 milliarder kroner utgjorde oppføringslånene 57 prosent.

Som beskrevet i kapittel 6, hadde Husbanken i de første etterkrigsårene tilnærmet monopol på finansiering av nye boliger. Bankens regelverk var da tilnærmet lov, og lån var et meget sterkt boligpolitisk virkemiddel. Husbanken kunne stille høye krav ved tildeling av lån, og kravene ble innfridd.

Også i perioden med høye subsidier var lånet et betydelig boligpolitisk virkemiddel. Men ettersom rentetrappen gradvis ble avviklet, ble fordelen ved husbanklånet redusert. I forbindelse med at husbankrenten ble markedsbestemt i 1996, ble rentefordelen, over hele lånets løpetid for en privat låntaker med et husbanklån på 750.000 kroner, redusert fra rundt 132.000 til 36.000 kroner. For borettslag er rentefordelen redusert til rundt 18.000 kroner for et tilsvarende lån. De fleste kommunene oppnår tilnærmet like gode lånevilkår ellers i markedet.

Men selv om rentefordelen er redusert, er den ikke ubetydelig. Spesielt vil dette være tilfelle for vanskeligstilte personer som ikke oppnår de gunstigste rentevilkårene i private banker.

Det er også viktig å understreke at det ikke bare er renten som påvirker oppføringslånets relative konkurranseevne. For mange byggherrer og låntakere representerer Husbanken større forutsigbarhet og trygghet, både med hensyn til låneutmåling og renteutvikling. I tillegg er låneutmålingen økt i de senere år. Spesielt har dette vært tilfellet i Oslo-området. At det i tillegg til lån også gis tilskudd for bestemte boligkvaliteter bidrar også til å bedre lånets attraktivitet.

16.2.2 Høy og stabil boligproduksjon

I motsetning til etterkrigsårene kan det hevdes at boligproduksjonen og boligdekningen på landsbasis i dag er tilstrekkelig. Tilgang på kreditt til boligfinansiering er ikke et generelt problem, men ivaretas for de flestes vedkommende tilfredsstillende av de ordinære kredittinstitusjonene.

Men selv om oppføringslånets styrke som virkemiddel er redusert og kredittilgang ikke er et større problem, så representerer lånet fortsatt trygghet, forutsigbarhet og for mange rimelig kreditt. Dette er viktige faktorer for å sikre stabilitet og tilstrekkelig boligbygging.

Under bankkrisen på begynnelsen av 1990-årene, da de private bankene var svært restriktive med hensyn til å gi lån, bidro Husbanken til stabilitet i boligbyggingen gjennom å opprettholde tilgangen på kreditt.

Dagens utfordringer for den generelle boligproduksjonen er spesielt knyttet til Oslo-regionen. Heller ikke her er det tilgangen på kreditt som er hovedproblemet. Lånet i sin nåværende form, bidrar dermed bare i beskjeden grad til å øke boligproduksjonen. At Husbanken ikke har finansiert mange boliger Oslo-området i de senere årene skyldes at prosjektene har falt utenfor grensene for areal, tomte- eller byggekostnader. Det er imidlertid foretatt tilpasninger av regelverket i 2001, slik at Husbanken i dag yter lån til et økende antall boliger også i Oslo-området.

16.2.3 Kvalitet på boliger og bomiljø

Som omtalt i kapittel 8, så viser evalueringer at Husbanken gjennom oppføringslånene påvirker kvaliteten i boligprosjektene. Regler for minstestandard sammen med lånetillegg og kvalitetstilskudd bidrar til dette. Også Husbankens arbeid med bevisstgjøring og veiledning av sentrale aktører i boligproduksjonen bidrar til bedret bolig- og bomiljøkvalitet. Dette er et strategisk arbeide som også bidrar til å bedre byggeprosjekter som ikke er finansiert i Husbanken.

Den generelle kvaliteten på boliger er i dag god. Utfordringene er i hovedsak knyttet til fortetting og til større byggeprosjekter. Premissene for god bolig- og bomiljøkvalitet i slike store prosjekter legges på planleggingsstadiet, det vil si før planene materialiserer seg i en søknad om finansiering i Husbanken. Det er derfor grunn til å tro at Husbankens arbeid for å fremme kvalitet i enda større grad bør rettes mot aktørene i planprosessen. Dette kan gjøres gjennom målrettet arbeid for å støtte, veilede og øke kompetansen hos sentrale aktører. Slike sentrale aktører er kommunene, større enheter i byggebransjen, utbyggere, boligbyggelagene og utdanningsinstitusjoner for planleggere og arkitekter. Spesielt vil opplæring av de instanser i kommunene som planlegger og godkjenner byggeprosjektene, stå sentralt. Husbanken tilbyr imidlertid forhåndskonferanser til utbyggere slik at banken på et tidlig tidspunkt har kunnet kommet inn i større byggeprosjekter for å påvirke prosjektutformingen.

Utvalgets anbefalinger for å fremme kvalitet i boligproduksjonen er for øvrig omtalt i kapittel 17.

16.2.4 Produktivitet og kostnadsdemping

I etterkrigsårene skulle kostnadskontroll i Husbanken motvirke at privilegiene som var knyttet til tilgang på billig kreditt bare skulle bidra til økte priser og fortjenestemarginer. Uten kontroll kunne fordelen ved husbanklånet tilfalle byggherren og ikke huskjøperen. Tilsvarende gjaldt for perioden med store subsidier. Ettersom subsidiene gradvis har blitt avviklet, er kontrollaspektet knyttet til kostnader dempet. I dag forsvares kontrollen først og fremst av hensynet til kvalitet. I følge den nye Plan- og bygningsloven er det kommunene som har ansvaret for at et bygg oppføres i tråd med de godkjente planer.

Som vist i kapittel 8, viser en evaluering fra Byggforsk at kostnadsgrensene og kostnadskontrollen i Husbanken trolig ikke lenger har en kostnadsdempende effekt. Grensene har imidlertid bidratt til at prosjektene styres inn mot det segmentet av markedet som ligger innenfor Husbankens kostnadskrav. I alle fall tidligere, når fordelen ved et husbanklån var større, medførte dette at flere boliger ble oppført innenfor Husbankens kostnadsgrenser. Tilbudet av nøkterne boliger er derfor større, og boligfordelingen jevnere enn hva den ellers ville vært.

Den tidligere analysen antyder at kostnadsdemping og tiltak for å øke produktiviteten i bygg- og anleggsbransjen fortsatt er aktuelt. Mye tyder på at produktivitetsveksten i byggebransjen har vært lav. Analyser fra Sverige antyder et vekstpotensial for produktiviteten i bransjen på 20 prosent. Det kan være grunn til å tro at forholdene ikke er vesentlig annerledes i Norge. Andre undersøkelser viser at kostnadene for oppføring av nye omsorgsboliger i kommunal regi ligger langt over kostnadene for oppføring av en tilsvarende husbankbolig. Det kan således synes som om det både i byggebransjen og lokalt i kommunene finnes et betydelig potensial for produktivitetsvekst.

Kostnadsdemping kan alternativt oppnås gjennom bevisstgjøring av aktørene. Økt bevissthet kan oppnås ved å heve kompetansen i kommunene, boligbyggelagene og hos andre byggherrer knyttet bant annet til anbudsutforming, organisering og prosess. Husbanken kunne også tilby informasjon om gjeldende markedspriser for typeboliger slik at aktørene kan sammenlikne med egne byggeprosjekter, såkalt bench-marking.

Det vises for øvrig til omtale og anbefalinger i kapittel 15.

16.2.5 Fordelingspolitisk effekt

Selv om oppføringslånet ikke har som hovedmål å bidra til god boligfordeling, har lånet positiv effekt på boligfordelingen. Dette fordi det bygges flere nøkterne boliger til en billigere pris enn hva det ellers ville ha gjort. Rentefordelen ved husbanklånet tilfaller dermed ikke bare kjøperen av nye boliger. Ved at det bygges flere nye boliger bidrar lånet også til lavere pris på brukte boliger med «husbankstandard». Også kjøperne av brukte boliger oppnår dermed en gevinst.

Gjennom finansiering av boliger rundt Oslo, slik at bokostnadene blir lavere der, bidrar Husbanken til å holde prisnivået på boliger i sentrum nede. Dersom oppføringslånet skal bidra til bedre fordeling og mindre segregering i sentrale deler av Oslo, må det først og fremst være gjennom å vri sammensetningen av de boligene som blir bygd fra dyre boliger til boliger med mer nøktern standard. En slik vridning kan alternativt oppnås gjennom reguleringsplaner.

Den fordelingspolitiske virkningen er dermed et argument for å opprettholde ordningen. Instrumentet er imidlertid lite treffsikkert, men koster heller ikke mye. På den andre siden tilsier den lave rentefordelen for husbanklån at heller ikke den fordelingspolitiske effekt er særlig stor.

16.2.6 Distriktspolitisk virkemiddel

Husbanken vurderer ikke lånets pantesikkerhet ved tildeling av lån. I hovedregelen blir søknader derfor ikke avslått som følge av lav pantesikkerhet. Boliger i tynt befolkede områder av landet uten et ordinært boligmarked har lav pantesikkerhet. Det kan derfor hevdes at husbanklånene bidrar til å opprettholde bosettingen i distriktene.

Siden gjenreisningen etter krigen, og spesielt gjennom gjenoppbyggingen av Nord-Troms og Finnmark, har Husbankens identitet vært sterkt knyttet rollen som distriktsboligbank.

Hvorvidt søknader om boligfinansiering avslås på kritikkverdig grunnlag av andre banker i distriktene eller at de rentevilkårene som tilbys er urimelig høye som følge av pantets lave sikkerhet, har ikke vært gjenstand for større utredninger. De lokale private bankene vurderer sterkere enn Husbanken lånesøkers tilbakebetalingsevne. Men denne rollen ivaretar de også ved husbankfinansiering når de vurderer byggelån og toppfinansiering.

Enkelte mindre lokale banker ønsker en risikospredning i sin utlånportefølje, og ser derfor en samfinansiering med Husbanken som tjenlig. Helst så disse at det offentlige tok en større risiko, og har foreslått et rolleskifte slik at det offentlige ga toppfinansieringen og de lokale bankene grunnfinansieringen. En styrking av toppfinansieringen, ville slik de ser det, gitt det beste distriktspolitiske bidraget. Risikospredning gjennom blant annet samfinansiering kan også oppnås med andre banker. Det må også tas med i vurderingen at distriktene trenger vel fungerende lokale kredittinstitusjoner både til boligfinansiering og til andre formål.

16.2.7 Statsfinansielle forhold

Ved omleggingen av Husbankens lånesystem i 1996 ble det innført en rentemargin på 0,5 prosentpoeng. Marginen ble opprinnelig begrunnet med at den skulle dekke statens administrative kostnader og tap knyttet til lånevirksomheten.

Med et utlånsvolum i Husbanken i 2000 på rundt 90 mrd kroner beløper statens inntekter fra rentemarginen seg til rundt 450 millioner kroner. Husbankens administrasjonskostnader og tap var 230 millioner kroner samme år. Det kan således argumenteres for at staten tjener 200 - 250 millioner kroner på Husbankens lånevirksomhet pr år. Legges det til grunn at Husbanken i tillegg til lånevirksomheten også administrerer en rekke tilskudds- og støtteordninger og har flere direktoratsfunksjoner, kan de administrative kostnadene knyttet til lånevirksomheten ytterligere reduseres og statens overskudd tilsvarende økes. På den annen side må en regne med at tapene enkelte år kan bli noe større enn de har vært i det siste. For enkelhets skyld er rentestøtte til vanskeligstilte, inntekter fra gebyrer, eventuelle avkastningskrav på statlig egenkapital og innlånskostnader holdt utenfor. Dette er faktorer som også påvirker kostnadsbildet.

Det kan hevdes at den omfattende lånevirksomheten i Husbanken påfører staten en kostnad som ikke synes på statsbudsjettet. Denne kostnaden skulle i så fall oppstå ved at staten bruker en del av sin kredittverdighet ved å låne til Husbanken. På den måten skulle rentene på øvrige statlige lån blir høyere enn hva den ellers ville ha vært. Den norske stat har imidlertid i dag så høy kredittverdighet at dette momentet trolig ikke spiller noen rolle.

Husbankens lånevirksomhet kunne ha en alternativkostnad ved at staten kan oppnå høyere avkastning ved en annen anvendelse av utlånsmidlene. Problemet er at investeringer med høyere forventet avkastning, for eksempel aksjer, også gir høyere risiko. Med den risikoeksponeringen staten allerede har, virker det lite aktuelt at staten skulle bruke lånte midler på en måte som øker risikoeksponeringen.

16.2.8 Samfunnsøkonomiske kostnader i kredittmarkedet

De fleste som kjøper bolig har bruk for andre lån i tillegg til husbanklånet, som bygge- og topplån. De må da forholde seg til to kredittinstitusjoner der de ellers kunne klart seg med en. De samlede administrasjonskostnadene i kredittinstitusjonene blir dermed større enn om en bank hadde gitt hele lånet. Dette reflekteres trolig i prisen på tilleggsfinansieringen. Den samlede rentefordelen for en husbankfinansiert bolig blir dermed mindre enn rentefordelen når en ser på husbanklånet isolert.

Borettslag er store kunder og relativt sikre betalere. De kan derfor oppnå billigere finansiering enn husholdningene i private kredittinstitusjoner, men betaler det samme i Husbanken. Når forskjellen i flytende rente i utgangspunktet er liten, er det lite å gå på før Husbanken taper kunder. Dette blir forsterket ved at Husbanken ikke tilbyr bygge- og topplån, og at boligen må oppfylle krav til boligkvalitet og kostnader. På den andre siden føler mange låntakere en trygghet ved å være kunde i en statsbank.

Statsbankutvalget var opptatt av at Husbanken kunne ha uheldige virkninger for det øvrige kredittmarkedet. Siden Husbanken den gang var en vesentlig aktør innen en av de minst risikable delene av kredittmarkedet, hadde norske banker tradisjonelt hatt en relativt risikofylt utlånsportefølje. Det var naturlig kort tid etter bankkrisen å legge vekt på de fordelene det kunne gitt om forholdet hadde vært annerledes. Samtidig ble det henvist til konkurransen fra utenlandske aktører fra land uten statlig boligbank. Husbankens andel av markedet for pant i bolig har i tiårsperioden fra 1990 til 2000 blitt redusert fra 24 til 13 prosent, samtidig som det viste seg at utenlandske banker ikke hadde noen vesentlig høyere andel av utlånsporteføljen i lån med pant i bolig. I blant annet Sverige og Danmark er det kredittforetakene som har det vesentligste av boligfinansieringen med markedsandeler på over 80 prosent. Disse selskapene har liten aktivitet utover landegrensene.

I teorien motsvares Husbankens utlån av statlige innlån i form av sertifikater og obligasjoner. Dermed bidrar Husbanken til å opprettholde et større og mer likvid marked for statspapirer, noe som kan være en fordel i en situasjon der staten ellers ikke har lånebehov.

Statsbankutvalget var også opptatt av at det tidlig i 1990-årene var betydelig overkapasitet i det norske kredittmarkedet. Kapasiteten i kredittmarkedet er siden den gang redusert, slik at dette momentet er mindre aktuelt nå. Fortsatt er imidlertid den vanlige oppfatningen at det er sterk konkurranse i kredittmarkedet, kanskje sterkere enn tidligere. Det er liten grad av konsentrasjon, utenlandske finanskonsern søker å vinne markedsandeler, og det har blitt lett å finne informasjon om de beste tilbudene. Husbankens lånevirksomhet kan derfor vanskelig begrunnes av hensyn til generell konkurranse i kredittmarkedet. Det er likevel de som hevder at Husbanken fungerer som et korrektiv til de rentevilkår som tilbys på boliglån fra andre aktører.

16.3 Strategier for økt måloppnåelse

16.3.1 Innledning

I dette avsnittet drøftes alternativer for å øke oppføringslånets bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen. Dette kan oppnås gjennom tiltak for å styrke oppføringslånet som virkemiddel. Under vurderes det å redusere renten (16.3.2), å øke tilbudet av fastrentelån (16.3.3) og gjennom reduksjon i søkergrunnlaget å frigjøre ressurser til oppgaver som kan ha en høyere boligpolitisk avkastning (16.3.4). Til slutt omtales et alternativ for å skille lånevirksomheten i Husbanken fra de øvrige boligpolitiske oppgavene ved å opprette et kredittforetak (16.3.5).

16.3.2 Lavere rente

I 2000 hadde staten inntekter på rundt 450 millioner kroner fra rentemarginen på lånevirksomheten i Husbanken, jf. 16.2.7. Fratrukket 230 millioner kroner i utgifter til administrasjon og tap, som rentemarginen var ment å dekke, gir dette et netto årlig overskudd for staten på 200-250 millioner kroner. Rentemarginen kunne dermed vært redusert til 0,3 prosentpoeng for alle låntakergrupper, og likevel dekke statens utgifter til administrasjon og tap. En slik reduksjon ville styrket husbanklånets rentefordel og dermed bidratt til en høyere boligpolitisk måloppnåelse.

Observasjoner over tid viser at rentefordelen for et husbanklån varierer mellom låntakergrupper. I gjennomsnitt er rentefordelen rundt ett prosentpoeng for privatpersoner og rundt 0,5 prosentpoeng for borettslag. Kommunene oppnår like gode rentevilkår fra andre långivere. Lånets styrke som virkemiddel varierer dermed mellom låntakergruppene. Kommunene og borettslagene har en like stor rentemargin på sine lån som privatpersoner. Lånene til disse låntakergruppene er større og bedre sikret enn lån til privatpersoner. De administrative kostnadene og tapene pr utlånt krone blir dermed lavere. Det kan derfor argumenteres for å redusere renten for disse låntakergruppene mer enn for andre låntakergrupper. På den annen side forlates dermed likhetsprinsippet om at alle låntakergrupper i Husbanken skal ha like lånevilkår uten hensyn til låntakers kredittverdighet eller pantets sikkerhet.

16.3.3 Dempe låntakers renterisiko

I den norske boligmodellen med en stor andel av selv- og andelseiere, er det vanlige personer og ikke bedrifter, stat eller kommune som bærer den største risikoen ved boligkjøp. Risikoen bæres dermed av de aktørene med lavest finansiell styrke til å takle eventuelle tap. Risiko er blant annet knyttet til framtidig prisutvikling på boligen, til utviklingen i renten på lånene og til låntakers framtidige inntekt. Samtidig har Norge etter dereguleringene i 1980-årene fått Nordens mest markedseksponerte boligmarked, dvs. med minst regulering av boligpriser og husleier.

Som erfart på begynnelsen av 1990-årene, kan en prisnedgang på boliger kombinert med stigende rente sette husholdninger med høy lånebelastning i vanskelige situasjoner.

For å redusere risikoen ved framtidige rentesvingninger kan låntaker velge fastrente. I Norge er tilbudet av og tradisjonen for fastrentelån lav sammenliknet med andre nordiske land, og andelen av boliglånene med flytende rente tilsvarende høy. I andre land kan låntaker velge fast rente over hele lånets løpetid, dvs. lån med inntil 30 års rentebinding. Lånene kan følge boligen slik at låntager ikke belastes med renterisiko, dvs. over- eller underkurs, ved brudd på fastrenteavtalen ved f.eks. flytting. Indirekte ville låntaker likevel kunne bli belastet med renterisikoen ved et salg. Differensen mellom renten på lånet som fulgte med boligen og den aktuelle markedsrenten ville trolig avspeiles i prisen på boligen.

Renten på et fastrentelån vil i gjennomsnitt være høyere enn på et lån med flytende rente da risikoen på fastrentelånet er høyere. Gjennom å redusere renten på fastrentelånene ville disse lånene bli relativt billigere, og enda flere låntakere ville velge slike lån. I 2000 hadde 82 prosent av låntakerne i Husbanken bundet renten.

Som beskrevet i kapittel 6, så er Husbankens andel av markedet for boligfinansiering bare 13 prosent. Husbanken tilbyr i dag lån med fem års fastrente. De øvrige kredittinstitusjonene tilbyr i regelen lån med inntil fem års fastrente. Men disse tilbyr ofte også lån med ett og tre års fastrente.

16.3.4 Endringer i søkergrunnlaget

Da oppføringslånets styrke som boligpolitisk virkemiddel er blitt svekket, kan det spørres om deler av de ressurser som i dag benyttes til å betjene oppføringslånet kunne bidratt til en høyere boligpolitisk måloppnåelse i alternativ anvendelse. En slik alternativ anvendelse kunne være å intensivere Husbankens rolle som kompetansehever og rådgiver. Spesielt kunne det være aktuelt å intensivere et slikt arbeid overfor sentrale aktører i bolig- og byggemarkedet som kommuner, planleggere, større entreprenører og boligbyggelag.

Dersom ressurser fra lånevirksomheten skulle frigjøres, kunne dette gjøres med utgangspunkt i fire hovedstrategier der oppføringslånet:

  1. Forbeholdes selektive målgrupper

  2. Forbeholdes store boligprosjekter

  3. Utelukkes for andre formål enn bolig

  4. Avvikles helt.

I det videre drøftes kort disse 4 hovedstrategiene.

Forbeholdes selektive målgrupper

I dette alternativet forbeholdes oppføringslånet unge og vanskeligstilte. Lånet ville dermed bidra til det boligpolitiske mål om god boligfordeling.

Alternativet kan sees som en videreføring av den mer selektive innretting av boligpolitikken, som startet i 1970-årene. Også oppføringslånene har gradvis blitt selektivisert i den forstand at de i økende grad benyttes som grunnfinansiering av boliger for vanskeligstilte grupper. Anslagsvis går rundt 60 prosent av oppføringslånene til unge og vanskeligstilte 2.

Både enkeltpersoner og utbyggere ville fortsatt kunne tildeles lån så lenge låntaker er i målgruppen. Borettslag, som baseres på kollektive lån, vil måtte forbeholde byggeprosjektet til unge medlemmer eller kreve at de som faller utenfor målgruppen foretar individuell nedbetaling av felleslånet. Dette vil høyst sannsynlig redusere boligbyggelagene og borettslagenes interesse for å benytte Husbanken som finansieringskilde.

Forbeholdes store boligprosjekter

I dette alternativet vil oppføringslånet være forbeholdt store boligprosjekter, f.eks. prosjekter med flere enn fire boliger. Lånet ville dermed bidra til det boligpolitiske mål om god boligdekning og god kvalitet i boliger og bomiljø.

Husbanken har tradisjonelt tildelt relativt få lån til pressområder med høye tomtekostnader samtidig som analysen viser at det er her boligdekningen er lavest. Dersom forslaget tas til følge, ville andelen husbankfinansierte boliger i pressområdene kunne øke. Det kunne i så fall vurderes å justere Husbankens areal- og kostnadsgrenser i flere regioner enn Oslo-området.

Lånet ville blitt innrettet mot større nye byggeprosjekter og fortetting der kvaliteten i følge analysen, er mest utsatt. Dersom oppføringslånet innrettes mot større prosjekter samtidig som Husbanken retter mer av sin aktivitet inn mot planleggingsfasen i disse prosjektene, så er det grunn til å tro at kvaliteten i prosjektene kunne heves.

Rundt 70 prosent av lånemidlene i 2000 ble benyttet til store prosjekter. Dersom forslaget ble tatt til følge, ville enkeltpersoner som bygger småboliger ikke lenger kunne søke om husbanklån. Da administrasjon av store lån krever relativt mindre ressurser enn små lån, vil tiltaket trolig frigjøre mer enn 30 prosent av de administrative ressurser som i dag medgår til å betjene små oppføringslån.

Utelukkes for andre formål enn bolig

I dette alternativet begrenses muligheten til å oppta oppføringslån til andre formål enn bolig, dvs. lokaler for 6-årsreformen, skolefritidsordningen og barnehager. Ved en slik omlegging ville Husbanken bedre kunne spisse sin boligpolitiske profil.

I 2000 gikk rundt 152 millioner kroner, eller vel 1 prosent, av de nye utlånene til lokaler for skolefritidsordningen og 6-årsreformen og barnehager. Selv om låneordningene er beskjedne i volum, krever de relativt større administrative ressurser da Husbanken må opprettholde kompetanse, it-systemer, regelverk, informasjonsmateriell med mer for hver av ordningene.

Husbankens saksbehandling av disse prosjektene bidrar ikke til den boligpolitiske måloppnåelsen, og heller ikke til vesentlig bedre kvalitet eller lavere kostnader i byggeprosjektene.

Disse låneformålene ble lagt til Husbanken for å sikre prosjektene rimelig lånefinansiering. Den gang var det større rentefordeler knyttet til husbanklånene. Som tidligere vist, er det i dag små eller ingen rentefordeler for kommunene ved tildeling av husbanklån. De oppnår like gode lånevilkår over tid hos andre kredittinstitusjoner, som f eks i Kommunalbanken. Der finansieres også andre kommunale byggeprosjekter.

Husbanken krever kommunal garanti ved finansiering av ikke-kommunale barnehager, eid av f eks stiftelser eller organisasjoner. Slike byggeprosjekter vil også kunne oppnå tilsvarende lånevilkår som i Husbanken i andre kredittinstitusjoner.

Oppføringslånet avvikles helt

I dette alternativet avvikles oppføringslånet i helt. Det forutsettes imidlertid at Husbanken fortsatt skal kunne grunnfinansiere nye boliger for selektive målgrupper med f eks startlån.

I 2000 ble 6,3 milliarder kroner av utlånsrammen for nye lån benyttet til oppføringslån. Forslaget innebærer at forbruket av oppføringslån reduseres med nær 90 prosent. Forskjellen til alternativ 1, der lånet selektiviseres, er at grunnfinansiering av 4-5.000 boliger til unge faller ut.

16.3.5 Skille av boligpolitiske og bankfaglige funksjoner

Det kan argumenteres for at Husbankens lånevirksomhet bør skilles ut i et eget foretak. Ved en slik organisering kan det nye foretaket få større frihet til selv å utforme sine låneprodukter.

Husbanken kunne deles i to ved at den delen av lånevirksomheten som gjelder oppføringslånene kunne skilles ut i et nytt statlig kredittforetak, her omtalt som «Husbanken ASA». Den gjenværende delen av den nåværende Husbanken omtales her videre som «Boligdirektoratet».

Kommunaldepartementet kunne forvalte statens aksjer i Husbanken ASA. Forutsatt at Banklovkommisjonens forslag blir vedtatt, kunne utlånene finansieres ved å selge obligasjoner med særskilt sikkerhet. Kredittforetaket kunne videre overta løpende oppføringslån fra den nåværende Husbanken. Disse kunne bli finansiert med innlån fra statskassen på tilsvarende vilkår som nå. For øvrig kunne det nye Husbanken ASA bli underlagt de samme regler som andre kredittforetak.

Nivået på utlånsvirksomheten i det nye kredittforetaket vil være bestemt av størrelsen på den ansvarlige kapital som staten skyter inn. Ut over dette vil det ikke være nødvendig å bestemme utlånsrammer. Husbanken ASA vil kunne ha full frihet til å utforme sine lånevilkår med sikte på å gi låntakerne et best mulig tilbud. I dette ligger det blant annet at Husbanken ASA vil kunne tilby differensierte renter og fastrentelån med vesentlig lengre bindingstid enn dagens Husbank.

Boligdirektoratet beholder i utgangspunktet de øvrige oppgavene som Husbanken har i dag. Som påpekt andre steder i utredningen, kan det også være aktuelt å tilføre direktoratet nye oppgaver. De selektive låneordningene skal fortsatt administreres av Boligdirektoratet. Den tekniske låneforvaltningen kan imidlertid settes bort til andre, for eksempel Husbanken ASA.

Et annet alternativ for å skille bank og boligpolitiske oppgaver er at Husbanken i stedet for selv å yte lån skulle gå over til å garantere for lån fra de private bankene. Et slikt forslag ble drøftet og enstemmig avvist av Statsbankutvalget. Det som følge av de store administrative kostnadene og de uheldige incitamentene ordningen representerer for de private bankene med hensyn til å unngå tap. I Sverige er en slik ordning forsøkt med dårlig resultat.

16.4 Anbefalte løsninger

16.4.1 Innledning

I dette avsnittet presenteres utvalgets anbefalinger for videreføring av oppføringslånet. Anbefalingene bygger på presentasjonen av tiltak i forrige avsnitt (16.3). Utvalget har delt seg i en flertalls- og to mindretallsinnstillinger. Hele utvalget ønsker å videreføre ordningen med oppføringslån, men deler seg i spørsmål knyttet til organisasjonsform og grad av boligpolitiske føringer.

Hele utvalget anbefaler å rendyrke Husbankens lånevirksomhet til boligformål, og vil derfor foreslå at lokaler for skolefritidsordningen og 6-åringsreformen og barnehager ikke lenger skal være berettiget til lån.

16.4.2 Flertallets innstilling

Utvalgets flertall Wibe, Johannesen, Aaker, Huitfeldt, Olsen, og Rathore er av den oppfatning at dagens oppføringslån spiller en avgjørende rolle for kvalitet og nivå i boligbyggingen. For de fleste låntakergrupper representerer lånene en rentefordel, og bidrar dermed til lavere bokostnader og høyere boligbygging. Oppføringslånet representerer også trygghet og forutsigbarhet for låntakerne. Flertallet ønsker derfor ingen vesentlige endringer i oppføringslånets innretning, omfang eller organisering.

Flertallet ser det som en fordel at Husbankens låne- og tilskuddsmidler blir sett og håndtert i sammenheng. I mange tilfeller kan et aktivt samspill mellom lån og tilskudd gi høy boligpolitisk måloppnåelse. For oppføringslånets del, er det koblingen til kvalitetstilskuddet, jf delavsnitt 8.3.3, som er mest relevant. Men også koblingen til de behovsprøvde ordningene boligtilskudd og etableringslån, kan i noen tilfeller være relevant. Denne muligheten for i konkrete tilfeller å se sammenhengen mellom ulike ordninger, taler for at bankens ulike funksjoner og faglige miljø ikke splittes opp for sterkt.

Flertallet vil allikevel, i likhet med hva som framheves i de to mindretallenes merknader, understreke viktigheten av en hensiktsmessig organisering av Husbanken. Det tenkes særlig på bankens mange ulike oppgaver, og organisatoriske forutsetninger for å bygge opp og vedlikeholde den nødvendige kompetansen på forskjellige delområder. Særlig pekes det på funksjonsdelingen mellom de bankfaglige oppgavene og rollen som «boligfaglig direktorat». Det er flertallets syn at det eksisterer gode grunner for å tydeliggjøre skillet mellom disse to ulike oppgaveområdene, men det foreslås ikke konkrete omorganiseringstiltak for å imøtekomme dette. Det bør imidlertid være en prioritert oppgave for Husbanken og departementet i fellesskap å finne fram til aktuelle organisatoriske grep for å styrke den samlede boligpolitiske måloppnåelsen.

Flertallet vil også påpeke at hvis det av kredittpolitiske grunner skulle være avgjørende å få redusert Husbankens totale lånevolum, har utvalget i delavsnitt 16.3.4, pekt på en del aktuelle muligheter for å redusere omfanget av oppføringslånet; gjennom spissing av målgrupper m.v. Flertallet understreker at det vil foretrekke denne typen innstramminger framfor en radikal omlegging av oppføringslånets formål og rolle.

Flertallet vil i denne sammenheng også framheve betydningen av at Husbanken generelt, og oppføringslån spesielt, må ha en rolle og funksjon som skiller det fra tilsvarende lån gitt i det private kredittmarkedet. Hvis ikke, vil det være vanskelig å begrunne opprettholdelsen av ordningen, ikke minst i forhold konkurransesituasjonen på kredittmarkedet, jf den såkalte ESA-saken om Husbanken. Selv om det ikke er foreslått konkrete innstramminger i hvilke formål som bør falle inn under dagens oppføringslåneordning, vil flertallet understreke at det har forståelse for at dette kan bli gjort, hvis det er maktpåliggende for å komme de hensyn i møte som lå til grunn for kritikken av Husbanken i ESA-saken.

Selv om det ikke foreslås konkrete innstramminger i oppføringslåneordningen, vil flertallet peke på en aktuell mulighet som ikke er behandlet i 16.3.4. Oppføringslånet er ikke behovsprøvd, og Husbankens regelverk gir pr. i dag lite rom for å nekte søkere oppføringslån til nye boliger i områder hvor det er lite behov for nybygging. Etter dagens regelverk kan Husbanken vanskelig si nei til å finansiere boliger i distriktene som tilfredsstiller bankens krav, selv om det er bankens vurdering at boligdekningen på det aktuelle sted er god nok. Etter flertallets syn bør Husbanken i slike områder gis større muligheter til å kunne tilby kjøpslån uten streng behovsprøving, slik at offentlig virkemiddelbruk bidrar til å sikre god utnyttelse av boligmassen og samtidig ikke stimulere til unødvendige investeringer.

Flertallet vil foreslå å styrke oppføringslånets rolle som virkemiddel i boligbyggingen ved å øke lånets rentefordel noe. Ved å redusere rentemarginen ned mot et nivå som bare dekker Husbankens administrative kostnader, vil rentemarginen kunne reduseres til 0,3 prosent. Ved siden av den økte generelle rentefordelen som dette kan gi, mener flertallet at dette også vil lette mulighetene for å gå over på et mer differensiert system for rentefastsetting. Flertallet tenker her spesielt på å kunne gi noe lavere rente til kommuner og borettslag, som representerer sikrere låntakere enn vanlig. Ved en reduksjon av rentemarginen vil dette være mulig å få til uten å måtte øke rentenivået for andre grupper.

For å redusere låntakernes risiko og for å bidra til noe mer stabilitet i boligmarkedet generelt, mener flertallet det foreligger gode argumenter for å få de fleste av Husbankens kunder til å velge lån med flere års rentebinding. På denne bakgrunn mener flertallet at Husbanken bør kunne tilby fastrentelån med lenger bindingstid enn fem år. Flertallet mener også det er grunn til å vurdere om det bør innføres en ekstra rentefordel til fastrentelån gjennom Husbanken. Dette for å stimulere til at flere velger slike lån. Utvalget har imidlertid ikke foreslått noe konkret på dette punktet, men ber departementet og Husbanken vurdere en slik mulighet nærmere.

16.4.3 Det ene mindretallets innstilling

Utvalgets ene mindretall Kielland og Mosli mener lånevirksomheten i dagens Husbank bør skilles ut i en egen statlig stiftelse, heretter omtalt som Den nye Husbanken.

Begrunnelsen for dette er følgende: Husbanken er i dag både en kredittinstitusjon og et forvaltningsorgan. Som forvaltningsorgan har Husbanken viktige oppgaver både når det gjelder boligbygging, bolig- og miljøkvaliteter, og når det gjelder hjelp til utsatte grupper i boligmarkedet. Rollen som bank kan i visse situasjoner komme til fortrengsel for andre viktige oppgaver i Husbanken. En årsak til det er mangelen på et klart budsjetteknisk skille mellom bankdriften og øvrige aktiviteter. Det er også uheldig at ytelse av f eks bostøtte krever at boligene er husbankfinansiert, uten at det nødvendigvis er en god grunn for det. Ved å skille de bankfaglige, boligpolitiske og boligfaglige roller i dagens Husbank, vil en kunne tydeliggjøre disse roller og øke kompetansen i hver av funksjonene.

Den nye Husbanken foreslås som en miljø- og kvalitetsbank med et ideelt boligpolitisk formål. Formålsinstruksen som eventuelt vil bli bestemt av Stortinget, foreslås å avspeile den boligpolitiske målstrukturen. På den måten vil Den nye Husbanken fortsatt kunne være et viktig supplement og korrektiv til de øvrige boligfinansieringsinstitusjoner, og en vesentlig bidragsyter i norsk boligpolitikk.

Den nye Husbanken foreslås å konsentrere sin virksomhet til finansiering av større nybygg- og rehabiliteringsprosjekt i storbyer og andre vekstkommuner, der potensialet for miljø- og kvalitetsgevinster er størst, og til boligprosjekter i distriktene der det ellers kan være vanskelig å oppnå annen akseptabel finansiering.

Den nye Husbanken bør kunne yte alle typer boliglån, som bygge-, grunn- og topplån. Med utgangspunkt i formålsinstruksen bør banken gis mulighet til selv å utforme eget regelverk for tildeling av lån. Lånene bør kunne tildeles ut i fra en totalvurdering av søknaden, der regelverket gis en mer normativ rolle. Innen gitte rammebetingelser foreslås banken å stå fritt til selv å bestemme sine låntakeres rente- og øvrige utlånsvilkår.

Det resterende av dagens oppgaver i Husbanken foreslås organisert sammen med planlegging, i et nytt Plan- og boligdirektorat, jf forslag til nytt direktorat i kapittel 19. Med unntak av lån, foreslås de øvrige boligpolitiske virkemidlene forvaltet av dette direktoratet, som plan- og boliglovverket og de boligøkonomiske tilskudds- og støtteordningene.

Dette direktoratet skal videre informere og drive kompetanse- og holdningsskapende arbeid overfor sentrale aktører i bolig- og byggemarkedet. Dette vil også gjelde overfor andre institusjoner for boligfinansiering enn Den nye Husbanken.

16.4.4 Det andre mindretallets innstilling

Utvalgets andre mindretall Rødseth og Skrede slutter seg til

utvalgsmedlemmene Kjelland og Mosli på to hovedpunkter, nemlig deling av Husbanken i et direktorat og en bank, og konsentrasjon av bankvirksomheten om større prosjekter i sentrale strøk og boliger i distriktene. Medlemmene Rødseth og Skrede mener, som Kjelland og Mosli, at det er gode boligpolitiske grunner for å gjøre dette. Medlemmene Rødseth og Skrede har imidlertid et litt annet syn på organiseringen av og virksomheten i den nye Husbanken.

Utgangspunktet for medlemmene Rødseth og Skrede er at etter avviklingen av lavrentepolitikken og av rentesubsidiene i Husbanken er oppføringslånenes effekt som boligpolitisk virkemiddel betydelig svekket. En kan stille spørsmål om en ikke like godt kunne avvikle Husbankens oppføringslån. Imidlertid ser utbyggerne fortsatt på Husbanken som en viktig samarbeidspartner, den har en betydelig markedsandel og den var et viktig redskap for å holde boligbyggingen i gang under bankkrisen tidlig i 1990-årene. Norge mangler den typen kredittforetak som står for det meste av boligfinansieringen i våre naboland. Norge har sammenliknet med nabolandene også et relativt dårlig utviklet tilbud av fastrentelån. Dette tilsier at det kan være gunstig å videreføre oppføringslånene. Medlemmene Rødseth og Skrede foreslår derfor at oppføringslånene blir videreført i et statlig kredittforetak, «Husbanken ASA».

Husbanken ASA bør stå friere til å utvikle nye lånetilbud, også fastrentelån, enn Husbanken gjør i dag. I tillegg til oppføringslån bør Husbanken ASA kunne gi lån til større rehabiliteringsprosjekter og gjerne til kjøp av ikke-kommersielle utleieboliger i samarbeid med kommunene. Husbanken ASA vil bli mindre byråkratisk og mer smidig enn dagens Husbank ved at den ikke vil ha egne «byggeforskrifter», kostnadskontroll og politisk fastsatte utlånsrammer for det enkelte år. Det vil bli slutt på den uheldige «dobbeltreguleringen» som Husbankens regelverk innebærer. Banken vil likevel, uten å være bundet av et rigid regelverk, kunne ta boligpolitiske hensyn og miljøhensyn når den velger hvilke prosjekter som skal få lån. Videre bør banken henvise utbyggerne til Boligdirektoratet for rådgivning, og eventuelt for å søke om tilskudd. På den måten kan boligkvaliteten påvirkes på en hensiktsmessig måte. Banken vil også ha en beredskapsfunksjon for det tilfellet at tilbudet av boliglån fra andre kilder skulle bli svekket.

Husbanken ASA vil måtte drive innenfor samme lov- og regelverk som andre kredittforetak og uten statsgaranti for innlånene. Dermed burde det bli slutt på den diskusjonen som har vært om Husbanken i forhold til konkurransereglene. På den andre siden vil rentefastsettelsen også måtte endres, og gjøres mer markedstilpasset. For å kunne gi lån på tilstrekkelig gunstige vilkår må banken da sannsynligvis være en nisjeinstitusjon med lave kostnader. Medlemmene Rødseth og Skrede ser det derfor ikke som ønskelig at banken blir pålagt å yte byggelån og topplån, siden det vil kreve betydelige administrative ressurser.

En deling av Husbanken reiser også spørsmålet om hvem som skal administrere personrettede lån til kjøp av bolig for spesielle grupper, dvs. etableringslån og kjøpslån. Rødseth og Skrede finner det mest hensiktmessig at slike lån blir gitt av kommunene og finansiert via «Boligdirektoratet», jamfør utvalgets forslag i avsnitt 16.3.5. Direktoratet bør imidlertid sette bort den tekniske låneforvaltningen til andre, for eksempel til «Husbanken ASA», slik at direktoratfunksjonene kan rendyrkes.

16.5 Oppsummering

Oppføringslånet skal bidra til boligdekning og høy og stabil boligproduksjon, kvalitet i boliger og bomiljø og kostnadsdemping. Lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel og bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen er gradvis redusert. Likevel bidrar lånet fortsatt til forutsigbarhet og trygghet i boligproduksjonen, og sammen med lånetillegg, kvalitetstilskudd og rådgivning til høyere kvalitet i boligproduksjonen.

For å øke lånets styrke som virkemiddel er det vurdert å redusere renten, å øke tilbudet av fastrentelån og å frigjøre ressurser til annen anvendelse gjennom å redusere lånets omfang. Det er også vurdert å skille bank- og boligfaglig virksomhet.

Hele utvalget ønsker å videreføre ordningen med oppføringslån, men deler seg i spørsmål knyttet til organisasjonsform og grad av boligpolitiske føringer.

Utvalgets flertall Wibe, Aaker, Huitfeldt, Olsen, Johannesen og Rathore er av den oppfatning at oppføringslånet spiller en avgjørende rolle for kvalitet og nivå i boligbyggingen. For de aller fleste låntakergrupper bidrar lånet til lavere bokostnader. Flertallet ønsker derfor ingen vesentlige endring i oppføringslånets innretning, omfang eller organisering. Flertallet mener at oppføringslånets bidrag til den boligpolitiske måloppnåelsen styrkes vesentlig av at lånet inngår som en del av en finansieringspakke sammen med Husbankens øvrige tilskuddsordninger. For å gjenreise lånets styrke som virkemiddel ønsker disse å redusere rentemarginen ned mot et nivå som bare dekker Husbankens kostnader ved lånevirksomheten. For å redusere låntakernes risiko og for å bidra til noe mer stabilitet i boligmarkedet generelt, foreslår flertallet å øke tilbudet av fastrentelån samtidig som det anbefales å vurderes å redusere renten på fastrentelån.

Begge utvalgets to mindretall, bestående av henholdsvis Kielland/Mosli, og Rødseth/Skrede, anbefaler å skille Husbankens bankfaglige oppgaver fra de boligfaglige da de mener dagens samorganisering medfører en uheldig sammenblanding av roller. De bankfaglige oppgavene foreslås samlet i en ny statlig Husbank, mens de boligpolitiske og boligfaglige rollene foreslås samlet i et eget direktorat. Det nye kredittforetaket anbefales å få stor frihet til selv å bestemme sine utlåns- og rentevilkår.

Utvalgets ene mindretall Kielland og Mosli mener den nye Husbanken bør opprettes som statlig stiftelse med et ideelt boligpolitisk formål. Miljø- og kvalitet foreslås spesielt fokusert. Disse mener banken skal yte alle typer boliglån, også bygge- og topplån.

Utvalgets andre mindretall Rødseth og Skrede legger større vekt på at den boligpolitiske effekten av oppføringslånene er betydelig svekket. Disse medlemmene ønsker den nye Husbanken organisert som et kredittforetak etter vanlige regler, og vil ikke gi den like omfattende boligpolitiske oppgaver. De vil heller ikke pålegge den nye banken å yte topplån og byggelån. I likhet med flertallet mener dette mindretallet at etableringslån skal ytes av kommunene, men stiller seg åpne for at det nye kredittforetaket kan tilby kommunene teknisk forvaltning av slike lån.

Hele utvalget anbefaler å rendyrke Husbankens virksomhet til boligformål, og vil derfor foreslå at skolelokaler og barnehager ikke lenger skal være berettiget til lån.

17 Tiltak for bedre miljø og kvalitet

17.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres utvalgets vurderinger og anbefalninger for å fremme gode og miljøvennlige boliger og bomiljøer. I kapitlet er det først fokusert på hva som er en god bolig (2). Videre omtales det offentliges rolle med hensyn til å bidra til bedre boligkvalitet (3), tiltak for mer miljøvennlige boliger (4), tiltak for å bidra til flere boliger egnet for forskjellig funksjonsdyktighet (5), og områderettede tiltak (6). Til slutt oppsummeres kapitlet (7).

Det vises til omtale av de boligøkonomiske virkemidlene rettet mot kvalitet i kapittel 8 og tiltak for å øke boligproduksjonen i kapittel 15.

17.2 God bolig

En «god bolig» er en bolig som ivaretar både prioriterte kvaliteter for den enkelte beboer og kvaliteter som er viktige for samfunnet som helhet. En bolig skal fylle de nødvendige funksjoner og gi de nødvendige forutsetninger for beboerens trygghet, deltakelse og integrasjon i samfunnet.

Det er imidlertid forskjeller på de enkelte husstandenes oppfattelse av hva som er prioriterte kvaliteter ved en bolig. For enkelte er høy standard det viktigste. For andre er den vesentlige kvaliteten at boligen ligger sentralt i byen, selv om dette kan gå på bekostning av boligens størrelse og kvaliteten på utemiljøet.

En bolig skal fylle en rekke ulike funksjoner og verdier. Det er derfor ikke mulig å snakke om en boligkvalitet. Boligen har en rekke ulike kvaliteter. Hvilket kvalitetshierarki som avgjør den enkelte husstands boligvalg avhenger av individuelle prioriteringer. Fordi det er stor forskjell på individuelle preferanser er det ikke mulig å gi noen allmenngyldig definisjon av hva som er boligkvalitet.

For å kunne møte etterspørselen etter gode boliger er det et boligpolitisk mål å sørge for en tilstrekkelig forsyning av gode og varierte boliger. Boligpolitikkens rolle og ansvar er å ivareta kvaliteter som ellers ikke ville blitt realisert i det frie boligmarkedet.

Boligpolitikkens kvalitetshierarki er dermed ikke nødvendigvis det samme som individenes boligpreferanser. For boligpolitikken må det kollektive ansvar være å styre prioriteringen av kvaliteter.

Det er imidlertid etter utvalgets syn behov for videre utredninger av hva som er offentlig prioriterte kvalitetsaspekter. Kvalitet står sentralt i en miljø og ressursvennlig boligsektor. Kvalitet er miljø- og ressurseffektivt i et livsløpsperspektiv ved å sikre lengre levetid og lavere vedlikeholdskostnader, og ved å gi bedre livskvalitet til brukerne. Redusert ressursbruk handler ikke bare om energi, men også tomter, boligareal, materialbruk og avfall.

17.3 Det offentliges rolle og utfordringer

Offentlig inngripen i byggemarkedet skal korrigere markedet og på den måten bidra til å nå samfunnets mål for god boligkvalitet. Det er ikke i alle tilfeller at byggherrenes og boligkjøpernes vurderinger av god boligkvalitet sammenfaller med samfunnets vurderinger. Mangel på informasjon eller skjev informasjon hos byggherre og boligkjøper bidrar til at løsningene ikke er optimale. En bolig er det dyreste og mest komplekse de fleste kjøper gjennom et liv. De færreste som kjøper bolig har full informasjon om alle aspekter ved kjøpet, det være seg arkitektfaglige, byggetekniske, organisatoriske, juridiske og økonomiske forhold. De fleste vil dermed være tjent med at det finnes lover og regler som regulerer dette markedet. Dette er også effektivt for samfunnet.

Det finnes kvaliteter ut over lovens minimum som markedet ville realisere bare aktørene kjente til forholdet. Dette er tiltak som er kostnadsdekkende ved at de bidrar til lavere bokostnader, enten gjennom lavere driftskostnader og/eller høyere framtidig verdi på boligen. Slike forhold kan være gode planløsninger, gode utearealer, energiøkonomisering og god byggeskikk. Slike kvaliteter kan dermed oppnåes gjennom bevisstgjøring og veiledning av aktørene.

Eksterne effekter gir ikke boligeieren lavere bokostnader, men gir økt verdi for alle. Dette kan være tilfelle for kvaliteter de selv ikke vil dra nytte av eller som avspeiles i boligens verdi, i alle fall ikke i overskuelig framtid. Eksempler kan være tilgjengelighet, god byggeskikk og opparbeidelse av utearealer sett i sammenheng med det offentlige rom («Din bolig er min utsikt»).

Kollektive goder, som gode utearealer og parker, er det vanskelig å kostnadspålegge den enkelte huskjøper. Alle har nytte av slike tiltak og mange av dem vil være samfunnsøkonomisk lønnsomme dersom de realiseres.

Risiko ved forsøksbygging, for eksempel for å utprøve nye løsninger for energisparing, vil det også være samfunnsøkonomisk lite lønnsomt å pålegge boligbyggeren alene.

I disse nevnte tilfeller med eksterne effekter, kollektive goder og høy risiko bør offentlige tilskudd bidra til å realisere samfunnsøkonomiske gode prosjekter. I teorien skal tilskuddet da utgjøre differensen mellom hva tiltaket koster og hva kjøperen er villig til å betale.

Kortsiktig og langsiktig lønnsomhet trenger ikke å være sammenfallende. Ved å benytte billige materialer, velge dårlige løsninger og løsninger som belaster miljøet urimelig mye kan kostnadene presses ned. Undersøkelser viser at markedet ofte ikke avspeiler slike kvalitetsforskjeller i prisen. Den framtidige miljøkostnaden blir heller ikke avspeilet i prisen. Prisen bestemmes ofte kortsiktig av boligens beliggenhet og størrelse. Det kan diskuteres om gapet mellom kort- og langsiktige kostnader skyldes manglende informasjon eller om det er et gap mellom privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Kvalitet er i dag mest utfordret i større byggeprosjekter. Premissene for gode bolig- og bomiljøkvaliteter i slike store prosjekter legges i stor grad på planleggingsstadiet. Det er derfor grunn til å tro at arbeidet for å fremme kvalitet i enda større grad bør rettes mot aktørene i planprosessen. Dette kan gjøres gjennom målrettet arbeid for å støtte, veilede og øke kompetansen hos sentrale aktører. Slike sentrale aktører er kommunene, større enheter i byggebransjen, utbyggerne, boligbyggelagene og utdanningsinstitusjoner for planleggere og arkitekter. Spesielt vil opplæring av de instanser i kommunene som planlegger og godkjenner byggeprosjektene, stå sentralt. Husbanken tilbyr imidlertid forhåndskonferanser til utbyggere slik at banken på et tidlig tidspunkt kan bli med i planleggingen av større byggeprosjekter og dermed påvirke prosjektutformingen. Kommunene tilbyr tilsvarende konferanser. Også Husbankens arbeid med bevisstgjøring og veiledning av sentrale aktører i boligproduksjonen bidrar til bedret bolig- og bomiljøkvalitet. Dette er et strategisk arbeide som også bidrar til å bedre byggeprosjekter som ikke er finansiert i Husbanken.

Bevilgningene til tilskudd til boligkvalitet har de senere årene ligget på rundt 100 mill kroner. Sett i forhold til alle de tiltak som det i dag gis tilskudd til, er beløpet lavt. Husbanken har da også gått tom for tilskuddsmidler de senere år. Dette er uheldig da byggherren på prosjektstadiet ikke kan vite om han mottar tilskudd eller ikke. De vil da ofte prosjektere som om de ikke mottar tilskudd, og eventuelt innkassere tilskuddet som en bonus. Dermed oppnåes ingen adferdsendring. Tilskuddene som ligger på rundt 10.000 kroner er også så beskjedne at de muligens ikke er tilstrekkelige til å bidra til den ønskede adferdsendring. Som det framkom av evalueringene av kvalitetstilskuddet i kapittel 8, var kvalitetene i mange tilfeller i prosjektet før det ble kjent at de fikk tilskudd. Det kan derfor spørres om informasjonsverdien og bevisstgjøringen som ligger i ordningene med kvalitetstilskudd, lån og lånetillegg er større enn behovet for det faktiske tilskuddet. På den annen siden kan det hevdes at det oppnås mye med relativt beskjedne midler.

Boligutvalget anbefaler at virkemidlene som benyttes for å stimulere til kvaliteter i større grad differensieres ut fra problemforståelse og mål slik at virkemidlenes formålseffektivitet kan økes. Utvalget vil imidlertid understreke at kvalitetstilskuddet fortsatt skal kunne tildeles boligpolitisk prioriterte enkeltkvaliteter som tilgjengelighet, sanering av boliger med understandard og annet.

Utvalget mener at tiltak for å øke kompetansen hos sentrale aktører bør prioriteres i større grad enn i dag, blant annet gjennom å styrke informasjon og utarbeiding av veiledere til bruk i kommunenes byggesakskontor og i Husbanken.

I følge plan- og bygningsloven er det kommunene som har hovedansvaret for å sikre tilstrekkelig kvalitet i boliger og i bomiljø. I praksis ser vi at en rekke kommuner får problemer med lang saksbehandlingstid på byggesaker og at de ikke finner tid og rom for overordnet planlegging. Kompetansen i enkelte kommuner er for lav til å ivareta sin tiltenkte rolle, eller områdene blir nedprioritert. Det kan derfor hevdes at staten må ta et større ansvar for å ivareta krav til kvalitet.

Husbankens kvalitetspåvirkning, både gjennom saksbehandlingen av søknader og ved etterkontroll av prosjekter, kan av enkelte oppfattes som unødvendig når det stilles kvalitetskrav også gjennom bygningslovgivningen. Noen vil imidlertid hevde at Husbankens påvirkning vil være nødvendig for å sikre at de kvalitative sidene ved et boligprosjekt blir tilstrekkelig ivareatt. Andre vil, derimot, vil hevde at kvalitetskravene er av en slik karakter at de bare kan løses lokalt, og at det beste staten kan gjøre er å sette kommunene i stand til å løse sin tiltenkte rolle.

Utvalget finner det uheldig at rollefordelingen mellom stat og kommuner for å sikre god kvalitet ikke fungerer tilfredstillende, og anbefaler at det blir iversatt tiltak for at kommunene bedre skal kunne fylle sin tiltenkte rolle.

Selv om kvaliteter ikke nødvendigvis fordyrer et prosjekt, vil det ofte være en samvariasjon mellom forskjellige kvaliteter og kostnader. Som omtalt i kapittel 15, er høye bygge- og tomtekostnader noen av årsakene til lav boligproduksjon i pressområdene. Det er viktig å være seg denne målkonflikten bevisst.

Utvalget anbefaler at målet om lave kostnader for nye boliger ikke må gå på bekostning av den langsiktige økonomien i prosjektet, og at miljøkostnader da taes med i betraktningen.

Utvalget forutsetter at det også er interesse i byggebransjen for miljøvennlige løsninger som ikke er fordyrende. Utvalget anbefaler at det offentlige bruker informasjon aktivt for å bidra til at slike løsninger faktisk blir implementert i byggeprosessene.

17.4 Miljøvennlig boligpolitikk

Utvalget har foreslått et nytt boligpolitisk hovedmål om en miljøvennlig boligsektor. I dette avsnittet drøftes tiltak for å bidra til å nå dette målet.

Miljømålet er først og fremst knyttet til energibruk. Utvalget ser imidlertid også behov for å samordne og utvikle standarder for miljøvennlige boliger også på andre områder enn energi. Det henvises til metoden for miljøklassifisering av boligbygg som Økobygg har utarbeidet, og som tar utgangspunkt i 80 parametere innen tre hovedområder: Ytre miljø, inneklima og ressurser. Dette arbeidet bør følges opp fra statens side med sikte på å utvikle allment aksepterte standarder for miljøvennlige boliger, og at disse standardene avspeiles i lovverk og i Husbankens ordninger. Dette bør gjøres i samarbeid med organisasjoner med kompetanse på feltet.

En god ressursbruk er etter utvalgets syn en offensiv satsing på utbedring av eksisterende bygde boliger og gjenbruk av andre typer bygninger som kan transformeres til boliger.

17.4.1 Energibruk i boligen

Investeringer i alternative energikilder er kostnadskrevende. Fordelt på boligens levetid vil imidlertid løsninger som vannbåren varme, fjernvarme og tilgang til flere løsninger i den enkelte bolig redusere kostnadene til oppvarming.

Økningen i boligareal per person har vært jevnt stigende de siste 50 år. Det gjennomsnittlige boligareal for nybygde eneboliger er i dag ca. 160 kvm. I tillegg har innetemperaturen økt og det skal være like varmt i alle rom . Å varme opp stadig større boliger krever i de fleste tilfeller mer energi. Eneboligen er den desidert mest energikrevende boligform, både når det gjelder forbruk av areal, energi og drift. Norge har Skandinavias høyeste boligareal pr person og størst andel av eneboliger. Det er grunn til å tro at skattelovgivningen og lave strømpriser har vært med på å fremme en slik utvikling.

Utvalget anbefaler derfor at det arbeides videre for å dempe energibruken i boligen, og å stimulere til bruk av alternative energikilder, blant annet ved installering av varmepumper, arealoptimale boliger, og mer konsentrert bebyggelse der dette er hensiktsmessig. Etter utvalgets syn bør det være mulig å holde et lavt energibruk i den enkelte bolig, enten gjennom begrenset arealbruk, tilgang til alternative energikilder eller annet. Krav til et årskostnadsregnskap (som omfatter dokumentasjon av kapitalutgifter, utgifter til vedlikehold og energibruk i byggets levetid satt til 60 år), bør vurderes i første rekke i prosjekter av en viss størrelse. Et årskostnadsregnskap er et redskap for å synliggjøre boligens energi og ressursforbruk og vil kunne bidra til at dette reflekteres i boligprisene.

Fra flere faglige miljøer etterlyses det større grad av helhetstenkning som muliggjør flere løsningsalternativer, så som den enkelte boligens lokalisering og form, bebyggelsesplan og trafikkløsninger, mm. Det er viktig å stimulere til enkel teknologi, brukervennlighet, samt en byggeteknikk innrettet mot soliditet og varighet, framfor teknologisk raffinement. Det bør også vurderes om det i forskriftene bør stilles krav om vannbåren varme, eller andre tekniske løsninger som muliggjør økt bruk av alternative miljøvennlige energiformer.

De statlige boligpolitiske virkemidlene for å redusere energibruken er først og fremst bygningslovgivningen, låne- og tilskuddsordninger i Husbanken og informasjon. Husbanken bidrar i dag gjennom å støtte konkrete tiltak i ny og eksisterende boligmasse, gjennom forsøksprosjekter for utprøving av nye energisparende metoder og opparbeiding av kunnskap, og gjennom informasjon og veiledning.

Utvalget anbefaler økt statlig satsing på redusert energibruk i boligen gjennom en presisering av byggeforskriftene, videreutvikling av standarder og metoder for dette, og gjennom Husbanken. Tiltak for denne satsingen foreslås også i avsnitt 17.4.3.

17.4.2 Samordning av statlig miljøvernpolitikk

Utvalget anser målsettinger for samferdselspolitikken å ligge utenfor sitt ansvarsområde. Det er imidlertid en klar utfordring for boligpolitikken å bidra til redusert energibruk til transport til og fra boligen gjennom boligplanleggingen.

Transport foretas av husstandsmedlemmene mellom hjem, arbeid og skole, andre servicefunksjoner og fritidsaktiviteter. Graden av energibruk og forurensning er knyttet både til omfang og transportmetode. Omfanget vil være bestemt av avstandene mellom de forskjellige aktiviteter. Om transporten foregår med privatbil vil de negative utslagene på miljøet bli større enn om transporten foregår med kollektivtrafikk.

Redusert energibruk kan dermed oppnås ved å redusere avstanden,og ved å tilrettelegge for bruk av kollektiv- og annen miljøvennlig transport, blant annet mellom folks hjem, arbeid, butikker og fritidsaktiviteter. Slike grep kan foretas på et overordnet plannivå, og vil omfatte en rekke enheter i stat og kommuner. Gode planer forutsetter dermed koordinering og samarbeid både på tvers av forvaltningsområdene og mellom ulike forvaltningsnivåer, og at de forskjellige interesser samkjøres tidlig i planprosessen.

Utvalget vil derfor anbefale at samordningen mellom aktuelle offentlige instanser gjennomgås med sikte på å formalisere samarbeidsrutiner og koordinering av mål og virkemidler på et tidlig tidspunkt i planprosessen.

Utvalgets oppfatning er at særlig to områder prioriteres. Områdeplanlegging som planleggingsverktøy må i større grad utvikles og forbedres. Formålet med dette er at kommunene blir bedre i stand til å analysere behovene for boliger, kommunal service, og sosial og teknisk infrastruktur (herunder transport) i sammenheng. I den regionale planleggingen må den helhetlige planleggingen av utbyggingsmønster og transportsystem styrkes. Utvalget anbefaler at det vurderes om det er hensiktsmessig med et planleggingstilskudd for å stimulere disse planleggingsnivåene. Bolig- og arbeidsmarkedene går på tvers av kommunegrensene. Behovet for regional samordning drøftes blant annet av Planlovutvalget. Bedre regional styring og planlegging er av avgjørende betydning også i spørsmålet om ressurs- og energibruk i boligsektoren. Utvalget anbefaler en større innstats for å imøtekomme utfordringene knyttet til lokalisering og transport på et regionalt nivå og på tvers av kommunegrensene.

Det vises for øvrig til drøfting og anbefalinger i kapittel 19 Gjennomføring av boligpolitikken.

17.4.3 Forskning og utvikling

Det er behov for å videreutvikle verktøy for miljøvennlig boligplanlegging. Utvalget anbefaler derfor at det utvikles verktøy for miljøstyring som omfatter en helhet fra uttak av naturressurser (inkludert tomter), via produktutvikling og prosjektgjennomføring, til riving og ombruk. Verktøyet bør også kunne benyttes for miljøstyring av den enkelte bolig.

Energi og ressursbruk reflekteres i dag i liten grad i boligpris og bokostnader. Utvalget anbefaler at det utvikles modeller for en prispolitikk som avspeiler ressursbruk og andre miljøkonsekvenser.

Eksempelets makt er betydelig. Utvalget ser derfor også et behov for en sterkere satsing på forsøksbygging. Forsøksbygging for videreutvikling av bolig- og miljøkvaliteter bør både omfatte utvikling av nye løsninger for den enkelte boenhet og for lokalområder. Det må i denne forbindelse settes krav om dokumentasjon og avsettes tilstrekkelige midler til dette av eksisterende og nye forskningsresultater.

Det anbefales en årlig bevilgning på 50 mill kr. for å styrke arbeidet for miljø og kvalitet, blant annet ved å tilgjengeliggjøre informasjon og veiledere, samt utvikling av forbilledlige forsøksprosjekter.

17.5 Tilpassede og varierte boliger

Det er et mål for boligpolitikken at alle grupper av befolkningen skal kunne tilbys egnede boliger, dvs boliger tilpasset deres funksjonsnivå.

Husbanken har gjennom en rekke år premiert boliger med livsløpsstandard. Først bare med lånetillegg, nå også med kvalitetstilskudd. Når en bolig har livsløpsstandard kan bevegelseshemmede i rullestol benytte boligen. Dette stiller krav til både adkomst og boligens planløsning. I 2000 hadde nær 50 prosent av de nye boligene finansiert med oppføringslån i Husbanken denne kvaliteten.

Også omsorgsboliger som inngår i Handlingsplan for eldreomsorgen har livsløpsstandard. I tillegg skal beboere i disse boligene tilbys døgnkontinuerlig tilsyn der det er behov for det. Antall eldre vil fortsatt øke framover, og behovet for tilpasset bolig er betydelig. Når eldrereformen etter planen skal avsluttes i løpet av 2002, vil det fortsatt være et udekket behov for boliger tilpasset denne målgruppen.

For å nå mål om at funksjonshemmede skal kunne velge bolig mest mulig fritt, herunder eldre, vil det være nødvendig å øke tilgjengeligheten også i den eksisterende boligmassen. Husbanken gir i dag tilskudd til tilpasning av bolig og tilskudd til heis for å øke tilgjengeligheten i boligmassen.

Strategiutvalget for funksjonshemmede drøftet i sin utredning tilgjengelighet i bolig og boområder, og konkluderte med at satsingen hittil ikke har hatt tilstrekkelig effekt (NOU 2001:22). Selv om andelen husbankfinansierte boliger med livsløpsstandard er stigende, så er andelen tilpassede boliger fortsatt for lav. Utvalget påpeker uklare grenser mellom Husbankens og Folketrygdens finansieringsansvar for tilrettelegging av boligen. Dette bidrar til lite hensiktsmessige løsninger for funksjonshemmede. Utvalget foreslo at i prosjekter der det bygges boliger for utleie og salg skal 20 prosent av boligene ha livsløpsstandard. De foreslo også at kravet om heis i teknisk forskrift endres fra fire til tre etasjer. Merkostnadene for livsløpsstandard i nybygde boliger blir mindre jo flere boliger som bygges med denne standarden. Strategiutvalget foreslo derfor at plan- og bygningsloven ble tydeligere på at det kan settes krav om livsløpsstandard i regulerings- og bebyggelsesplaner. Kommunene stiller i dag sjelden krav om dette.

Funksjonshemmede utgjør en relativt stor andel av lavinntektsgruppene. Med utgangspunkt i Strategiutvalgets tilrådninger gjennomfører Husbanken for tiden en evaluering av sine virkemidler rettet mot funksjonshemmede. Dette vil danne grunnlag for justering av virkemidlene slik at måloppnåelsen kan økes.

Nedsatt funksjonsdyktighet kan gjelde andre områder enn bevegelseshemming. Boliger må også tilpasses barn, som har lavere funksjonsnivå enn voksne, og andre grupper med redusert funksjonsdyktighet, som for eksempel blinde. Også det økende antall personer med allergi og astma stiller krav til valg av blant annet byggematerialer. Det utredes også tiltak for at senildemente skal bli mest mulig selvhjulpne, blant annet gjennom ny teknikk, og tiltak for at personer med psykiske lidelser skal få en best mulig tilrettelagt bolig.

I hvilken grad eldre og funksjonshemmede trenger institusjonsplass henger ikke bare sammen med utformingen av boligen og omgivelsene, men også tilgjengelighet av tjenester og trygghet for å få hjelp når det er behov for det. Informasjonsteknologi som gir økte muligheter for kommunikasjon og interaksjon mellom bolig og tjenesteytere er utviklet. Det er imidlertid behov for å utvikle kompetanse på hvordan ulike teknologiske løsninger kan integreres i boligtilbudet.

Husbanken har ansvaret for prosjektet Universell design. Prosjektets mål er å bidra til et samfunn der alle kan bevege seg og velge bolig mest mulig fritt uavhengig av funksjonsnivå. Strategien i prosjektet har vært å påvirke kompetansen og holdningene til studenter i relevante læreinstitusjoner (arkitektutdanning, utdanning for planleggere, etc.).

Det vises videre til kapittel 18 Tiltak for å bedre boligfordelingen der utvalget foreslår tiltak rettet mot personer som trenger oppfølging i boligen.

Også trekk i den demografiske utviklingen med flere og lengre aleneboende, flere enslige forsørgere og innvandrere i storfamilier stiller nye krav til boligenes utforming. Boligen har tradisjonelt vært utformet med sikte på standardhusholdningene. Det er bare en liten del av boligmassen som er tilpasset alternative boformer som bofellesskap og andre former for organisering av samboende. I alternative boformer legges det bedre til rette for en enklere standard til en lavere kostnad ved for eksempel felles bruk av bad, vaskerom, kjøkken, gjesterom mm.

Arbeidet med tilrettelegging av boliger og bomiljø for alle brukergrupper bør intensiveres, og informasjon og FoU innen området bør prioriteres. For å kunne nå mål om bedre tilgjengelighet i eksisterende bebyggelse, vil utvalget foreslå å videreføre deler av de midlene som inntil nå har vært benyttet til Handlingsplan for eldre til dette formålet. Utvalget foreslår en årlig tilleggsbevilgning på 100 mill kr til tilgjengelighetstiltak fordelt nøytralt mellom ny og eksisterende bebyggelse.

Boligutvalget anbefaler, i tråd med Strategiutvalgets forslag, at grensene mellom Folketrygdens og Husbankens finansieringsansvar bør bli klarere. Etter utvalgets oppfatning bør Folketrygdens og Husbankens virkemidler utvikles slik at ordningene kan virke gjensidig utfyllende. Folketrygden gir i dag kun støtte til individer/husholdninger og kan derfor for eksempel ikke være med og finansiere heis i blokk. Videre støtter Boligutvalget forslaget om at Plan og bygningsloven bør tydeliggjøres på at det kan settes krav om livsløpsstandard i planarbeidet. Et lovutvalg for en helhetlig gjennomgang av bygningslovgivningen er planlagt i 2002. Boligutvalget anbefaler at dette arbeidet følges opp av det nye utvalget.

17.6 Områderettede tiltak for gode lokalsamfunn

Det er klare sammenhenger mellom levekårsproblemer og store miljøbelastninger. Støy, forurensning og nedslitte omgivelser og mangel på trygghet påvirker både vår fysiske og psykiske helse. En forbedring av miljøet, i bred forstand, vil derfor også forbedre levekårene for befolkningen. Redusert forurensning bidrar både til bedre fysisk miljø, helse, trivsel og levekår. Personer med svak økonomi og eller sosiale problemer befinner seg ofte i områder med store miljøbelastninger, til dels på grunn av at boligprisene er lavest her. Opphopning av dårlige levekår i sentrale strøk i storbyene er uttrykk for dette. En forbedring av miljøforholdene vil derfor både ha en levekårs- og en fordelingseffekt.

Med områderettede tiltak menes ofte byfornyelse. Selv om den tradisjonelle byfornyelsen nå trappes ned, finnes det fortsatt boliger med understandard. Et mål på understandard er at det ikke er wc i leiligheten. Hvor mange boliger som fortsatt er uten wc finnes det i dag ikke eksakte data på, men folke- og boligtellingen i 2001 vil gi svar på dette. Byfornyelsen har omfattet de tre største byene Trondheim, Bergen og Oslo. Både i Trondheim og Bergen er det nå få boliger uten bad og wc i byfornyelsesområdene. Det antas at det i Oslo fortsatt kan være rundt 7 000 boliger uten wc innenfor boligens vegger. Utbedring av understandard er fortsatt et prioritert tilskuddsformål i Husbanken. Gjennom undersøkelser i alle tre byene er det påvist et betydelig behov for forbedringer i den tekniske bygningsstandarden i byfornyelsesområdenes førkrigsbebyggelse. Dette gjelder særlig i forhold til støyisolering og brannsikkerhet.

Undersøkelser har vist at Oslo indre øst hadde de dårligste levekårene i landet. I 1997 ble det derfor iverksatt en 10 års handlingsplan for dette området. I planperioden skal staten og Oslo kommunene avsette 50 millioner kroner hver per år til tiltak i for å bedre levekårene i bydelen. Disse midlene har primært gått til andre tiltak enn boliger, og er spredt over et vidt spekter av tiltak. Det har vært en utfordring for dette arbeidet å målrette innsatsen da levekårsbegrepet er meget vidt definert.

Et av målene med både byfornyelsesarbeidet og tiltaksplanen for Oslo indre øst har vært å bedre levekårene til de opprinnelige beboerne. Mange av disse har etnisk minoritetsbakgrunn. Nå har veksten i antall personer med etnisk minoritetsbakgrunn i Oslo indre øst stoppet opp, mens veksten fortsetter i drabantbyene i Oslo nord og syd. En del av disse har dårlige levekår. Dette mønsteret finnes i flere andre europeiske land og også i andre norske byer. I Sverige gjennomføres det for tiden et større prosjekt for å prøve å snu negative segregeringstendenser i drabantbyene rundt Stockholm, Gøteborg og Malmø.

Utvalget anbefaler at det utvikles mål og virkemidler for en integrasjonspolitikk for å unngå en negativ etnisk segregering i Norge.

Etterkrigsårenes drabantbyer ble utformet ut fra andre krav enn hva som etterspørres i dag. Boligene i mange drabantbyer er derfor oppgradert med nye balkonger og bad, nye vinduer og etterisolerte vegger. Beboerne er selv villige å betale for disse utbedringene, som ofte er finansiert med utbedringslån fra Husbanken. I de tidligste drabantbyene er leilighetene små og leilighetsstrukturen ensidig. All parkering skjer på gateplan. For å få en variert beboerstruktur som gjør disse drabantbyene mer attraktive for barnefamilier, bør antallet større leiligheter økes og bilene må kunne settes andre steder enn i fellesarealene. Større leiligheter kan oppnås gjennom å slå sammen små leiligheter, ved å bygge på blokkene, eller ved å bygge nye, større boliger på dårlig utnyttede arealer i drabantbyene.

Utvalget er av den oppfatning at kommunene bør engasjere seg sterkere i en slik områdefornying. Kommunene kan i følge plan- og bygningsloven stille krav om en variert boligstørrelse i reguleringsplaner. En variert og stabil befolkningssammensetning bidrar til å sikre en mer effektiv utnyttelse av kommunal/felles infrastruktur som skoler, barnehager, eldresentra, idrettsplasser, osv, og vil kunne bidra til integrasjon mellom ulike grupper. Det vises her også til kapittel 13 om boligpolitiske mål, og kapittel 15 om boligforsyning.

Husbankens tilskudd til fortetting og fornyelse kan være et egnet virkemiddel for å bidra til en god og variert befolkningssammensetning. Husbanken bør også utvikle nye virkemidler for å bidra til dette både med hensyn til familiestørrelse, alderssammensetning og inntektsvilkår. Det bør være et mål å bidra til variert befolkningssammensetning og gode trafikksikre utearealer i eldre drabantbyer. Det bør også være et mål å bidra til at det bygges nye boliger med variert størrelse og standard i boligprosjekter over en viss størrelse.

Områdeplanlegging er et viktig virkemiddel til å oppnå mer miljøvennlige og bedre bo- og utemiljø. På samme måte som det i regional planlegging er nødvendig å se arealbruk og transport i sammenheng, er dette også nødvendig på lokalt nivå. Forholdet mellom bolig, utearealer, transport og parkering må løses som en helhet. Erfaringer så langt har vist for stor grad av bygging av boliger uten tilfredsstillende utearealer og trafikkløsninger. Om lag halvparten av beboerne som bor i sentrumsnære boliger sier at trafikken er et stort problem.

Utvalget foreslår en mer aktiv bruk av kommunedelsplaner og områdeplaner for å sikre gode bomiljøer og mål om bedre miljø.

Krav til parkeringsplasser stilles også til byboliger. Dette gjør boligene dyre samtidig som det blir mye trafikk i området. Dersom parkeringskrav ikke ble pålagt det enkelte boligprosjekt i byen, men isteden ble lagt som krav til området, kunne de som ønsker det kjøpe parkeringsplass, og de som ikke ønsker det la være. Parkeringsanleggene burde i så fall lokaliseres til hovedvegnettet. Ved å akseptere samme gangavstand til parkeringsanlegg som til kollektivholdeplasser, for eksempel 400 m., kan store sammenhengende områder/enklaver frigjøres for biltrafikk. Foruten bedre utearealer gir dette også grunnlag for høyere utnyttelse og flere boliger sentralt i byen, noe som igjen bidrar til å redusere energibruken i boligsektoren.

Utvalget foreslår at departementet vurderer tiltak slik at kommunenes parkeringsbestemmelser for byboliger kan praktiseres med større fleksibilitet enn i dag, men understreker at dette forutsetter et bedre tilbud av kollektivtransport enn i dag.

17.7 Oppsummering

Kvalitet står sentralt i en miljø og ressursvennlig boligsektor. Kvalitet er miljø og ressurseffektivt i et livsløpsperspektiv ved å sikre lengre levetid og lavere vedlikeholdskostnader, og ved å gi bedre livskvalitet til brukerne. Boligpolitikkens rolle og ansvar er å ivareta kvaliteter som ellers ikke ville blitt realisert i boligmarkedet. Utvalget anbefaler en aktiv bruk av informasjon for å nå mål om miljø og kvalitet.

Utvalget ser behov for å videreutvikle både verktøy for miljøstyring av boligene, og for områdeplanlegging og den regionale planleggingen. Det er en særskilt utfordring for boligpolitikken å bidra til redusert energibruk til transport gjennom boligplanleggingen. Det anbefales en gjennomgang av samordningen mellom aktuelle offentlige instanser for å koordinere mål og virkemidler på et tidlig tidspunkt i planprosessen.

Det bør være mulig å holde et lavt energibruk i den enkelte bolig, enten gjennom et begrenset arealbruk, eller ved installering av alternative energikilder som varmepumper eller annet. I en del alternative boformer ligger det dessuten til rette for en enklere standard til en lavere kostnad ved for eksempel felles bruk av bad, vaskerom, kjøkken, gjesterom mm. Utvalget anbefaler en økt statlig satsing på redusert energibruk i boligen gjennom byggeforskriftene og Husbanken. Det anbefales en årlig bevilgning på 50 mill. kroner for å styrke arbeidet for miljø og kvalitet, blant annet ved å tilgjengeliggjøre informasjon og veiledere, og å utvikle forbilledlige forsøksprosjekter.

Det er et mål for boligpolitikken at alle grupper skal kunne tilbys egnede boliger, det vil si boliger tilpasset deres funksjonsnivå. For å nå mål om bedre tilgjengelighet, foreslår utvalget å videreføre deler av de midlene som inntil nå har vært benyttet til Handlingsplanen for eldre til dette formålet. Utvalget foreslår en årlig bevilgning på 100 mill. kr. til tilgjengelighetstiltak fordelt nøytralt mellom ny og eksisterende bebyggelse. Utvalget anbefaler også at plan- og bygningsloven tydeliggjøres på at det kan settes krav til livsløpsstandard.

Selv om den tradisjonelle byfornyelsen nå trappes ned, finnes det fortsatt boliger med understandard, og boområder med behov for fornyelsestiltak. Etterkrigsårenes drabantbyområder ble utformet ut fra andre krav enn hva som etterspørres i dag. Utvalget er av den oppfatning at stat og kommuner bør engasjere seg sterkere i en områdefornying i etterkrigstidens boligområder. Særlig er det et mål å få en mer variert beboersammensetning. Utvalget anbefaler også at Husbanken bør utvikle nye virkemidler for å bidra til en variert befolkningssammensetning.

18 Forslag til tiltak for å bedre boligfordelingen

18.1 Bakgrunn

I dette kapitlet drøftes boligutvalgets tiltak for å bedre boligfordelingen. Drøftingene tar utgangspunkt i sentrale utviklingstrekk på 90-tallet (kap. 5), innhold- og innretting i eksisterende virkemidler (kap. 8), erfaringer fra de nordiske land (kap. 12) og de viktigste utfordringene slik de er presentert i kap. 13.

Innledningsvis gjennomgås utvalgets problemforståelse. På denne bakgrunn drøftes behovet for endringer i virkemidlene samtidig som utvalgets anbefalinger presenteres. Deretter omtaler utvalget kort mulige kilder for inndekning av de kostnadene som forslagene representerer. Til slutt oppsummeres utvalgets hovedsatsing og forslag til endringer i virkemidlene.

I kapittel 3 drøftes blant annet fordelingseffekten av skattesystemet. Skattesystemet er ikke vurdert som boligpolitisk virkemiddel.

18.2 Problemforståelse

Etter omleggingen av Husbankens subsidieprofil og rentevilkår i 1996 har større deler av de økonomiske virkemidlene blitt rettet mot svakstilte. Boligsubsidiene og en økende del av utlånsmidlene har gått til vanskeligstilte husholdninger.

Boforholdene reflekterer inntektsfordelingen. De som har lav disponibel inntekt bor dårligst. Det er avgjørende for innrettingen av virkemidlene om lavinntektssituasjonen er et varig eller midlertidig problem. Virkemidler rettet mot midlertidige boligproblemer anbefales innrettet slik at husstandene settes i best mulig stand til å greie seg selv. For virkemidler rettet mot varige boligproblemer er det i tillegg et mål at husstandene kan ha en tilfredsstillende og trygg boligsituasjon over tid. Ofte kan det være glidende overganger mellom slike situasjoner. Utvalget legger dette skillet mellom varige- og midlertidige inntektsproblemer til grunn for sin drøfting av aktuelle virkemidler.

Noen lavinitektshusholdninger har andre problemer enn svak økonomi. Dette kan dreie seg om nedsatt funksjonsnivå på grunn av fysiske, psykiske eller sosiale årsaker, eller manglende kunnskap om hvordan boligmarkedet fungerer. Enkelte boligproblemer er akutte. Først og fremst gjelder det for de som står helt uten bolig på grunn av utkastelser, eller annet.

Siden 1993 har prisveksten vært sterk, særlig i vekstkommunene. De minste boligene, som etterspørres av lavlønnsgrupper og nyetablerte, har hatt den sterkeste prisveksten. Husholdningene med de laveste inntektene må dermed bruke en større del av inntektene sine til å dekke boutgiftene enn tidligere. Unge, enslige og enslige forsørgere, sammen med personer med etnisk minoritetsbakgrunn har de høyeste boutgiftsbelastningene. For de husstandene der årsakene til lav inntekt er knyttet til livsfase, antas det at boligproblemene vil være av midlertidig karakter.

18.3 Varig lav inntekt og vanskelig boligsituasjon

Utvalget drøfter her virkemidler for husstander som har varig lav inntekt.

De viktigste virkemidlene er bostøtte og boligtilskudd. Bostøtten skal bidra til at disse husstandene kan opprettholde et tilfredsstillende boligkonsum og en trygg boligsituasjon. Boligtilskuddet danner det økonomiske grunnlaget for kommunenes tilbud av utleieboliger og det kan gis til lavinntektshusholdninger som skal kjøpe egen bolig. I slike tilfeller vil også etableringslån eller kjøpslån (eventuelt det nye startlånet) være et aktuelt virkemiddel. Kombinasjonen av etableringslån, boligtilskudd og bostøtte vil, med de forbedringer i ordningene som utvalget anbefaler, være et effektivt virkemiddel for å sette flere varige vanskeligstilte i stand til å skaffe seg sin egen bolig.

18.3.1 Bostøtte

Bostøttens rolle og mål

Erfaringene både i Norge og internasjonalt tilsier at i frie bolig- og leiemarkeder er en bostøtteordning for å skjerme lavinntektsgrupper mot utrygghet nødvendig. Bostøtten er et viktig virkemiddel for å oppfylle målet om botrygghet. Utvalget vil derfor legge til grunn at bostøtten må spille en mer sentral rolle i boligpolitikken enn den har gjort til nå. Nedenfor har utvalget skissert flere forslag til endringer i bostøtten. Det vises i denne sammenheng til Stortingsmelding nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga, hvor det ble skissert forslag i samme retning som utvalget her foreslår.

Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å utarbeide et detaljert forslag til hvordan en forbedret bostøtteordning kan gjennomføres i praksis. Den videre prosess må avklare hvor langt en ønsker å gå, og det må framskaffes et bedre vurderingsgrunnlag enn det utvalget har hatt til rådighet. Generelt vil utvalget anbefale at det settes ned en egen faggruppe med mandat til å gå igjennom alle sider av bostøtteordningen, herunder evaluere ordningens måloppnåelse.

Rollefordelingen mellom bostøtte, trygd og andre ytelser

Etter utvalgets mening bør sammenhengen mellom bostøtte, trygdeytelser og sosialhjelp gis større oppmerksomhet. Hvis generelle trygdeytelser/inntekter økes, så blir behovet for bostøtte mindre. og omvendt; ved inntekts/trygdenedgang øker behovet for bostøtte. Bostøtten øker ved en forventet eller uventet boutgiftsøkning. Dermed bidrar den som forsikring mot økte boutgifter og medvirker til økt botrygghet. Slik bostøtteordningen er utformet vil den i hovedsak virke automatisk overfor inntekts- og boutgiftsendringer.

Et generelt problem med inntektsprøvede overføringer er de høye marginaleffektene som kan oppstå ved inntektsøkninger, den såkalte fattigdomsfellen. Med den tekniske oppbygningen bostøtten har, reduseres støtten i takt med inntektsøkning. Et viktig spørsmål er imidlertid om de samlede marginaleffektene i bostøttesystemet, skattesystemet og andre inntektsprøvde overføringssystem er så høye at de påvirker visse husstandstypers vilje til å skaffe seg skattbar inntekt. Dette er en virkning som det bør sees nærmere på. Det må imidlertid understrekes at høye marginaleffekter samtidig innebærer at bostøtten fungerer bra etter intensjonen ved en inntektsreduksjon.

Betydelige deler av den kommunale sosialhjelpen går til å dekke boutgifter. Utvalget foreslår at det vurderes om den statlige bostøtten bør endres slik at den i større grad erstatter sosialhjelp til dekning av boutgifter. I følge bostøttens regelverk er det anledning til å gi bostøtte til enslige voksne som antas å motta sosialhjelp som eneste inntekt i ett år eller mer. En endring av regelverket dreier seg derfor først og fremst om husholdninger som over lengre tid er avhengig av supplerende sosialhjelp for å klare boutgiftene.

1463 enslige husstander mottok bostøtte fra Husbanken i 2000 med begrunnelse i at personen var forventet å motta sosialhjelp som eneste ytelse til livsopphold i ett år eller mer. Dette er et svært lavt tall i forhold til antallet som har sosialhjelp som eneste inntekt i ett år eller mer. Årsaken er trolig delvis at en del av sosialhjelpsmottakerne ikke tilfredsstiller bostøttens boligkrav fordi de bor for dårlig, og delvis underforbruk fra kommunenes side. Utvalget anser det som et dilemma at bostøttens boligkrav, som primært har som formål å opprettholde en tilfredsstillende boligstandard hos lavinntektsgrupper, også har den konsekvens at de vanskeligst stilte utelukkes fra bostøtteordningen. Utvalget anbefaler derfor at en drøfting av bostøttens boligkrav må ta i betraktning dette forhold. Utvalget anbefaler også tiltak for at kommunene skal bli mer oppmerksomme på denne gruppen sosialhjelpsmottakere.

En forbedring av bostøtten vil innebære utvidelse av de grupper og boligkategorier som faller inn under ordningen. Samtidig må også den praktiske koordinering mellom sosialhjelp og bostøtte bli bedre.

Utvalget foreslår at månedlig utbetaling av bostøtten tas opp til ny drøfting. Et hovedargument for dette er å redusere eventuelle likviditetsproblemer for leietaker. Månedlig utbetaling som gjennomføres lang tid på etterskudd bør derfor unngås.

Utvalget ønsker å ta opp forholdet mellom barnetrygd og bostøtte. I motsetning til bostøtten er ikke barnetrygden inntektsprøvd, men som bostøtten er den en ikke skattepliktig ytelse. Utvalget foreslår at det utredes om en mindre del av barnetrygdbudsjettet bør overføres til bostøttebudsjettet med sikte på en bedre løsning for barnefamilier med lavere inntekt. En overføring fra barnetrygd til bostøtte kan gi relativt store fordelingsvirkninger til fordel for lavinntektsgruppene uten at dette gir svært store utslag for barnefamiliene som får redusert støtte.

Beregning av bostøtten og grenser for boutgifter og inntekter

Bostøttemottakere skal ikke komme særlig høyt i inntekt før bostøtten blir lav og faller helt bort. Dette har ført til at det bare er hushold med lave inntekter, som minstepensjon fra folketrygden og litt mer, som oppnår bostøtte av større betydning for økonomien. Lav inntektsgrense er en av hovedårsakene til at bostøtteordningen dekker få hushold med to voksne og barn. Etter utvalgets syn er det behov for justering av inntektsgrensene og en vurdering av om avkortingen av bostøtten med stigende inntekt er for bratt. Dersom denne progresjonen dempes, vil en kunne oppnå en bedre dekning for grupper med noe høyere, men fremdeles lave inntekter.

Da bostøtteordningen ble etablert på 70-tallet var boutgiftstaket lik boutgifter i en ny, husbankfinansiert bolig. Boutgiftstaket bør heves slik at det mer fullstendig dekker boutgiftene for vanlige boliger. Dette vil føre til at inntektsgrensene blir hevet og bidra til bedre dekning av boutgiftene for barnefamilier.

I en budsjettvurdering rundt merutgiftene av overnevnte endringer kan en da eventuelt vurdere å senke dekningsprosenten.

Bostøttens personavgrensing

Bostøtten har gjennom alle år i hovedsak vært forbeholdt barnefamilier, eldre og trygdede. Enslige, både yngre og andre opp til 65 år, samt hushold med flere voksne, har ikke vært berettiget til bostøtte, uansett inntekt. Det store antallet enpersonhusholdninger, ensliges relativt sett lavere etterspørselsevne på boligmarkedet, og en høy andel enslige blant langtids sosialhjelpsmottakere, reiser spørsmålet om å inkludere enslige i bostøtteordningen ut over de som har sosialhjelp som eneste inntektskilde over tid.

En generell utvidelse av bostøtten til å omfatte enslige er, slik utvalget ser det, neppe hensiktsmessig. Innenfor rammen av det generelle bostøttesystemet vil det imidlertid kunne være hensiktsmessig å få en større grad av målretting mot enkelte husholdstyper, også enslige. Dette vil både kunne innebære at bostøttegrunnlag og søknadssystem forenkles og forbedres, og tillate en utvidelse av bostøtten til å omfatte grupper med varige boligproblemer, som i dag har varig supplerende sosialhjelp. I de øvrige nordiske land er bostøtten organisert slik at en har noe forskjellige ordninger for ungdom, studenter, barnefamilier, funksjonshemmede og eldre. Etter utvalgets mening bør en slik innretning vurderes nærmere av den nevnte faggruppen.

Bostøttens boligavgrensing

Det har etter utvalget syn utviklet seg til en noe tilfeldig blanding av hvilke boligkategorier som kvalifiserer til bostøtte. En gjennomgående, underliggende holdning har vært at støtteberettigede boliger skulle være nøkterne, men i praksis har dette ikke vært konsekvent. Utvalget mener det kan være på tide å foreta både en prinsipiell og praktisk opprydning i boligavgrensningen med sikte på å etablere noen enkle, praktiserbare kriterier for hvilke boliger som kan få støtte.

Det bør imidlertid fortsatt være klare avgrensinger mot boliger av understandard, dvs at boligene tilfredstiller krav til varig beboelse. Bostøtten bør forsatt fungere som et boligpolitisk virkemiddel som inneholder incentiver for at husholdningene skaffer seg en tilfredsstillende boligsituasjon både standardmessig og ut fra kriterier for trangboddhet. Det bør imidlertid drøftes hvordan en kan opprettholde en avgrensning mot boliger med understandard, og samtidig unngå å utelukke personer som mottar sosialhjelp som eneste varige inntekt. Hvor boligkriteriene rent praktisk skal settes bør avgjøres av en faggruppe.

Geografisk differensiering av bostøtten

De geografiske variasjonene i boforhold og boutgifter er betydelige. I pressområdene vil boutgiftene i mange tilfeller overstige boutgiftstaket.

Bostøtten vil da ikke være et tilstrekkelig effektivt virkemiddel for å beskytte lavinntektsgrupper. Boutgiftstaket bør heves slik at det mer fullstendig dekker boutgiftene for vanlige boliger. Dette vil gi en klar geografisk differensiering av bostøtten på grunnlag av de utgifter husholdningene faktisk har. Bostøtten vil da sammen med de forslag som utvalget har skissert, bidra til at bostøtten også i de større byene fungerer etter intensjonen.

18.3.2 Sosialhjelp

Utvalget vil understreke at sosialhjelp er innrettet for å være en subsidiær og midlertidig ytelse. For enkelte grupper er i dag varig sosialhjelp eneste tilgjengelige bidragsform. Hver femte husstand som får bostøtte mottar supplerende sosialhjelp. Sosialhjelp er ikke innrettet for å være en kompensasjon for et mangelfullt inntektsfordelingssystem. Sosialhjelp er heller ikke innrettet for å dekke opp for en for dårlig bostøtteordning, underforbruk av bostøtte, eller for å være et tilbud til de som ikke har rett til bostøtte.

Sosialhjelp til boligformål er slik utvalget ser det ikke egnet som et boligpolitisk virkemiddel overfor varige boligproblemer. Skjønnsvurdering av stønadsbehov er etter utvalgets oppfatning hensiktsmessig ved akutte boligproblemer. Skjønnsvurdering gir imidlertid ulik behandling av individer, og bidrar på lengre sikt til uforutsigbarhet og utrygghet i boligsituasjonen.

Sosialhjelp til boligformål stiller ikke krav til boligens eller oppholdsstedets kvalitet. I praksis medfører dette i mange tilfeller at sosialhjelp bidrar til å opprettholde ikke tilfredsstillende boforhold.

Som beskrevet i forrige avsnitt anbefaler utvalget at bostøtten utvides til å omfatte varig vanskeligstilte grupper som i dag er henvist til sosialhjelp til boligformål.

Det ville, slik utvalget ser det, være av interesse å analysere fordeler og ulemper med en samordning av ulike støtteformer til bolig. Utgangspunktet må her være at støtte til boligkonsum bør være rettighetsbasert (som bostøtten), stabilt og forutsigbart for husstanden og ved gitte forutsetninger resultere i samme støtte.

En samordning av bostøtte og sosialhjelp ble gjennomført i Finland i forbindelse med en større satsing på bostøtte. Det viste seg her at de økte kostnadene for bostøtte i stor grad kunne finansieres gjennom en reduksjon av kostnader for sosialhjelp.

18.3.3 Lån til kjøp av bolig

Sterke oppfordringer fra statlige myndigheter og tilpasninger i regelverket har ført til et betydelig høyere utlån av etableringslån de siste årene. Dette har imidlertid ikke gjort ordningen mer aktuell for vanskeligstilte med varig lav inntekt. Kravet til betjeningsevne står fortsatt sterkt, og kommunenes tapsfrykt oppfattes som reell. Mange får avslag, eller unnlater å søke, fordi de tjener for lite. Stigende boligpriser forverrer situasjonen ytterligere. En høy andel har ikke utsikter til positiv inntektsutvikling.

Etableringslån, kjøpslån og det nye startlånet er lite egnet som virkemiddel for majoriteten av varig vanskeligstilte. I enkelte utkantkommuner med et betydelig lavere prisnivå kan likevel låneordningene, og særlig i kombinasjon med bostøtte, være et egnet virkemiddel også for slike husholdninger. I presskommuner vil lån kun være aktuelt i kombinasjon med tilskudd.

18.3.4 Tilskudd til kjøp av bolig

Etter utvalgets vurdering bør boligtilskudd til kjøp kunne benyttes både til husholdninger med varige- og midlertidige inntektsproblemer. Kommunene prioriterer husholdninger med varige problemer. Utvalget støtter denne prioriteringen. Denne målgruppen er økende i vekstkommunene, og stigende boligpriser krever større tilskuddsutmåling i hvert enkelt tilfelle.

Både i 2001 og budsjettet for 2002 har bevilgningen til boligtilskuddsordningen økt. Beløpet som står til rådighet i 2002, som tilsvarer 650 millioner kroner, ligger om lag 100 millioner kroner over beløpet i 1996 da ordningen ble opprettet. Dette tilsvarer en økning på 20 prosent. Gjennomsnittlig prisstigning på boliger har i samme periode ligget på over 50 prosent (SSBs prisindeks), i sentrale strøk betydelig høyere. Utvalget konstaterer at bevilgningsøkningen ikke har vært tilstrekkelig til å kompensere for prisutviklingen. Hvert tilskudd må utmåles høyere for å holde boutgiftene på et nivå som husstandene kan betjene. Dermed er det færre som kan få. Dette medfører at fordelingseffekten blir mindre enn tidligere. Utvalget vil anbefale at den årlige bevilgningen til tilskuddsordningen tar hensyn til prisstigningen på boliger, slik at den delen av tilskuddet som går til kommunene til kjøp av boliger opprettholder i det minste dagens realverdi.

Indeksreguleringen bør legge til grunn at den årlige bevilgningen til boligtilskuddsordningen automatisk følger SSBs byggkostnadsindeks. Med de betydelige variasjonene i regional boligprisutvikling vil ikke dette kompensere for boligprisutviklingen i vekstkommuner. Det vil derimot føre til overkompensasjon i kommuner uten press på boligmarkedet. Denne situasjonen mener utvalget best kan kompenseres ved å øke den regionale differensieringen i tilskuddsrammene. I dag er situasjonen omvendt. Storbykommunene, og andre vekstkommuner, har en lavere tildeling pr. innbygger enn øvrige kommuner. Som kriterium for regional differensiering av rammeutmåling bør lokal boligprisutvikling legges til grunn.

I tillegg går utvalget inn for en reell økning i bevilgningen til boligtilskuddsordningen. Økningen foreslås benyttet både til varige og midlertidige vanskeligstilte. Kommunene har ansvaret for tildeling av tilskudd i forbindelse med individuelt kjøp av bolig. Utvalget foreslår at denne virksomheten styrkes med 100 millioner kroner. Husbanken foreslås å fordele rammer for bruk av midlene etter kriterier som tar bedre hensyn til regionale forskjeller. Øvrige forslag til styrking av tilskuddsordningen er omtalt i avsnitt 18.3.5 og 18.5.4

18.3.5 Boligtilskudd til utleieboliger

Det er behov for et større antall kommunale utleieboliger til et økende antall husstander med varige boligproblemer. Det har ikke vært noen vesentlig økning i tilbudet de siste årene. I storbyene har det vært en nedgang i forhold til folketallet. Utvalget vil allikevel ikke anbefale at en generell framskaffelse av kommunale utleieboliger gjøres til en hovedsatsing. Derimot vil utvalget gå inn for en særskilt satsing innrettet mot bostedsløse. Det foreslås at det bevilges 100 millioner kroner hvert år i tre år til dette formålet over boligtilskuddet (se avsnitt 18.4.2). Om den planlagte handlingsplanen mot rusmiddelproblemer blir gjennomført, vil det være naturlig å legge deler av tilbudet til bostedsløse innen denne satsingen. Utvalget foreslår at denne bevilgningen forvaltes av Husbanken.

I tillegg anbefaler utvalget at kommunene i samarbeid med Husbanken gjennomfører en betydelig styrking av tilbudet av gjennomgangsboliger og andre botilbud for midlertidig vanskeligstilte. Dette er omtalt under avsnitt 18.5.

Kombinert med styrket boligtilskudd til kjøp av bolig, bedringer i bostøtteordningen og fortsatt satsing på studentboliger, vil dette frigjøre et større antall av eksisterende kommunale utleieboliger til varig vanskeligstilte.

18.4 Andre varige boligproblemer

De forslagene til endringer i virkemidlene som er drøftet i foregående avsnitt vil også i stor grad hjelpe husholdninger med andre varige boligproblemer. Økonomiske virkemidler alene er imidlertid ikke alltid tilstrekkelig. Mange har behov for oppfølging for å opprettholde en tilfredsstillende boligsituasjon. Boliger og tjenester bør innrettes slik at det bidrar til å sette den enkelte i best mulig stand til å greie seg selv.

18.4.1 Midlertidige bo og oppholdstilbud

Sosialtjenstelovens § 4-5 hjemler bruk av midlertidige oppholdstilbud. Personer med akutte boligproblemer har behov for disse tilbudene. Enkelte i denne gruppen har nedsatt funksjonsnivå på grunn av sosiale eller psykiske årsaker. Disse har behov for lavterskeltilbud.

Midlertidige oppholdstilbud er i byene i dag primært ulike former for gjennomgangsboliger og hospitser. I mindre kommuner benyttes blant annet pensjonater og campinghytter. Det er i dag ingen definert forskjell på lavterskeltilbud og midlertidige oppholdssteder. Blant annet benyttes hospitser til begge formål. En konsekvens av dette er at rusmisbrukere, personer med kun økonomiske problemer, ungdom og barnefamilier kan plasseres på samme sted. Innenfor et boligpolitisk perspektiv med utvikling av ulike tilpassede boligløsninger i en trappemodell som samsvarer med ulike gruppers behov, bør det trekkes klare grenser mellom lavterskeltilbud og midlertidige oppholdstilbud.

Private hospitser er i dag regulert på linje med annen næringsvirksomhet. Beboernes disposisjonsrett til oppholdsstedet er imidlertid ikke regulert. Grove brudd på privatlivet på hospitser kan i dag ikke sanksjoneres. Det anbefales at beboernes disposisjonsrett lovfestes. Det bør utredes om midlertidige oppholdssteder bør reguleres som institusjoner, eller gjennom husleieloven.

Det understrekes videre at disse oppholdsstedene kun bør benyttes som midlertidige oppholdssteder. Midlertidige oppholdssteder er ikke egnet som varige botilbud. En boligpolitisk utfordring er derfor å bidra til at kommunene disponerer tilstrekkelige varige botilbud. Hospits er en svært kostbar form for oppholdstilbud. Redusert bruk av hospits vil dermed kunne frigjøre midler til boliger.

Kommunal- og regionaldepartementet og Sosialdepartementet utreder i dag hvordan en kan stille krav til kvaliteten ved midlertidige oppholdssteder. Opphold på hospits og liknende finansieres med sosialhjelp. I følge Sosialtjenestelovens §1 skal ytelser som hjemles i dette lovverk bidra til den enkelte settes i stand til å greie seg selv. Slik en rekke hospitser i dag er innrettet virker det reduserende på beboernes muligheter til å mestre en selvstendig boligsituasjon. Det er et klart behov for å sikre en tilstrekkelig bemanningssituasjon og den fysiske kvaliteten ved disse oppholdsstedene. Utvalget anbefaler derfor at utredningsarbeidet gis høy prioritet.

18.4.2 Bolig og tjenester

Problematikk omkring bolig og oppfølging i boligsituasjonen er sentralt både i Opptrappingsplanen i psykiatri, i Bostedsløseprosjektet og i kommunenes boligsosiale handlingsplaner. En statssekretærutvalg ble nedsatt i 2001 for å utvikle en handlingsplan mot rusmiddelproblemer. Totalt er det her behov for å utvikle et tilbud til rusmisbrukere på 6-7000 boliger og omfattende tilknyttede tjenester. Husbanken har en sentral rolle i arbeidet på alle disse områdene. Tiltakene innebærer en rekke felles boligpolitiske utfordringer. Blant annet er dette knyttet til utvikling av ulike boligløsninger og tiltakstrapper, samarbeid mellom boligadministrasjoner og tjenesteytere, samarbeid med frivillige organisasjoner, utvikling av lov- og avtaleverk, m.v. Utvalget tilrår derfor at Husbanken organiserer det utviklingsarbeidet disse tiltakene forutsetter slik at en sikrer en felles etablering av kunnskap.

Det er ikke mulig å ta et boligpolitisk ansvar overfor beboere med oppfølgingsbehov uten et forpliktende samarbeid med sosial og helsetjenester.

I praksis har imidlertid ikke sosial- og helsetjenester noen forpliktelse for boligsituasjonen i det øyeblikk boligen er framskaffet. Erfaring tilsier at nødvendige tjenester i mange tilfeller faller fra. I de tilfeller hvor klientgrupper med oppfølgingsbehov tildeles vanlige boliger er det, etter utvalgets mening, helt nødvendig at dette skjer på grunnlag av forpliktende avtale i hvert enkelt tilfelle om at tilstrekkelige tjenester skal ytes. Utvalget anbefaler at et slikt avtaleverk utvikles i samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Sosialdepartementet.

Husbankens Bostedsløseprosjekt har som formål blant annet å etablere samarbeid mellom ulike deler av tjenesteapparatet for å kunne gi nødvendig oppfølging i boligsituasjonen. Syv kommuner skal prøve ut forskjellige løsninger for boliger og tjenester i en prosjektperiode på fire år. Utvalget anser det som vesentlig at aktuelle departementer nyttiggjør seg erfaringene fra bostedsløshetsprosjektet og bidrar til at modeller for tverretatlig arbeid med bostedsløshet kan gjøres tilgjengelig for kommunene generelt .

Bostedsløseprosjektet skal utvikle nye bolig- og tjenesteløsninger for de vanskeligst stilte bostedsløse. Det er flere alternative virkemidler for å nå denne målsettingen. Prosjektet skal utvikle løsninger innen en trappemodell, dvs. et sett av boligløsninger og tjenester som til sammen skal utgjøre en trapp av suksessivt økende selvstendighet i bosituasjon. Sentrale prinsipper i denne modellen bør legges til grunn for arbeidet. Å flytte bostedløse inn i egne boliger, kan ikke gjennomføres uten at det er gjort en reell vurdering av om den aktuelle boligløsningen er hensiktsmessig for den bostedsløse, og at det er lagt grunnlag for at nødvendige tjenester er sikret over tid.

Utvalget vil i denne forbindelse også understreke det ansvar det medfører overfor øvrige beboere å integrere vanskeligstilte i bomiljøer. Et forslag om at «10 % - regelen» skal utvides til å omfatte frivillige organisasjoner som kommunen har avtale med, er i dag på høring. En slik eventuell lovendring må knyttes til forpliktende oppfølging av beboere som har behov for tjenester for å fungere i boligsituasjonen. Om de frivillige organisasjonene ikke gjennomfører den nødvendige oppfølgingen, må sosial-, helse- og omsorgstjenester være pålagt å ta dette ansvaret. Et samarbeid med frivillige organisasjoner om bosetting av vanskeligstilte er positivt. Kommunene må imidlertid nøye vurdere om organisasjonene har den tilstrekkelige erfaring og kunnskap til å kunne inngå i et slikt samarbeid. Utvalget vil i den forbindelse vise til sitt forslag om en betydelig satsing på å etablere egne botilbud for bostedsløse (se 18.3.5).

Bolig og tjenestetilbudene som utvikles innen opptrappingsplanen i psykiatri, Bostedsløseprosjektet og eventuelt opptrappingsplanen i rusmiddelomsorgen, bør innrettes slik at en sikrer en gjennomstrømning i boligtilbudene. Uten tilstrekkelig dynamikk vil tilbud som utvikles i dag fylles opp, og man vil om kort tid igjen står uten tilstrekkelige virkemidler. Målet må derfor være at virkemidlene skal være innrettet slik at den enkelte settes i best mulig stand til å greie seg selv.

Psykriatrireformen ført til at mange psykiatriske langtidspasienter ble flyttet til egen bolig. En viss kunnskap om boligsituasjonen for psykisk syke foreligger i enkelte kommuner gjennom boligsosiale handlingsplaner. Det finnes imidlertid ingen samlet kunnskap om boligsituasjonen for psykisk syke i Norge i dag. Det anbefales derfor at boligsituasjonen for psykisk syke i Norge utredes.

18.4.3 Vurdering av bistandsbehov

Behovsprøvingen av boligpolitiske virkemidler skjer i hovedsak i forhold til inntekt. Tildelingen av økonomiske og ikke-økonomiske virkemidler er imidlertid ikke en lineær funksjon av inntekt. I praktisk boligpolitikk er det ikke slik at de fattigste prioriteres først. Prioriteringen skjer derimot mellom ulike grupper under et gitt inntektstak på basis av ikke-økonomiske kriterier.

Forutsetningen for å få kommunal bolig er at husstanden/personene faller inn på et riktig nivå i den «elendighetsrangeringen» som prioriterer tildelingene. Vurderes imidlertid personene for lavt i denne rangeringen gis betegnelsen «uten boevne». Personer i denne kategorien får ikke tilgang til kommunal bolig. I følge sosiallovgivningen skal det offentlige yte bistand til bolig også for grupper som har behov for særlig tilrettelagt bosituasjon. Dette er i dag tilfellet for fysisk funksjonshemmede, psykisk utviklingshemmede og andre.

Vurderinger av boligsøkerens situasjon gjøres ved kommunale boligadministrasjoner og ved sosialkontorene. Utvalget vil imidlertid påpeke at vurderingen «uten boevne» anses som irrelevant både i forhold til kommunal boligadministrasjon, og i forhold til sosialtjenestelovens § 3-4 og § 4-5.

Utvalget anbefaler derfor at betegnelsen «uten boevne» ikke lenger skal benyttes i vurdering av boligsøkere. Det bør i stedet vurderes hvilket bistandsbehov den enkelte har for å bo i selvstendig bolig, eventuelt alternative boformer eller institusjon.

18.4.4 Tilgjengelighet og tilpasning av bolig

Den betydelige satsingen på oppføring av omsorgsboliger i forbindelse med eldrereformen er et eksempel på et landsomfattende løft for å bringe tilbudet for en gruppe varig vanskeligstilte opp på et akseptabelt nivå. Fortsatt kommer vi til å ha en økende eldrebefolkning i landet, og behovet for tilpasset bolig, kombinert med medisinsk og sosial oppfølging, vil bli større. Dette stiller store utfordringer til samarbeidet mellom bolig- og sosialsektoren og til eksisterende modeller for hjemmebasert omsorg. Når eldrereformen avsluttes i løpet av 2002 bør fokus for boligpolitikken i sterkere grad rettes inn mot de utfordringene som boligetablering i presskommunene reiser.

Enkelte vanskeligstilte har behov for finansiell hjelp for å tilrettelegge boligen for sitt funksjonsnivå. Funksjonshemmede utgjør en relativt større andel av lavinntektsgruppene enn gjennomsnittsbefolkningen. Utvalgets forslag til tiltak for egnede/tilpassede boliger for disse gruppene drøftes i kapittel 19.

18.4.5 Svake rettigheter til bolig

Andelen med svake rettigheter til boligen øker, særlig blant unge. Svake rettigheter til bolig dreier seg ofte om ’boliger utleid i øyeblikket’, og leiekontrakter som ikke oppfyller Husleielovens krav til oppsigelighet. Økende mobilitet, sentralisering og store ungdomskull i høyere utdanning har tvunget flere over i usikre leieforhold.

Etter utvalgets syn er det nær sammenheng mellom presset på leiemarkedet og den økende andel med svake rettigheter til bolig. Økende dekning av studentboliger vil derfor kunne være et virkemiddel både for å sikre studentenes egen situasjon, og det vil kunne styrke leietakers posisjon generelt det private i leiemarkedet. Utvalget foreslår (se 17.5.7) at mulighetene for en offentlig megler for leiemarkedet utredes. Slik utvalget ser det vil en offentlig formidling av boliger gjennom en meglerinstitusjon kunne bidra til at en større andel boliger leies ut med tilfredsstillende kontraktsbetingelser. En offentlig meglerinstitusjon vil også bidra til å overflødiggjøre useriøse private bedrifter som driver formidling av utleieboliger.

18.4.6 Boligfaglig kompetanse for tjenesteytere

Verken personer som ansettes i Husbanken, i kommunal boligadministrasjon, eller på sosialkontorene har tilbud om boligfaglig utdannelse eller etterutdannelse. Problemstillinger knyttet til sosialmottakeres bosituasjon og boligfinansiering er i dag en av de mest tidkrevende oppgavene både ved bolig- og sosialkontorene. Boligfaglige problemstillinger er i dag kun dekket med noen få timers undervisning i sosialfaglig utdannelse på høgskolene.

Det er etter utvalgets syn et klart behov for bankfaglig kompetanse og økt kunnskap om finansieringsordninger i statlige og kommunale boligadministrasjoner. Det er også behov for økt kunnskap om hvordan boligen og boligsituasjonen bør tilpasses for vanskeligstilte grupper. Boliggjøringen i eldreomsorg og opptrappingsplaner i psykiatri og rusmiddelomsorg, forebyggende tiltak for bostedsløshet og tiltak for å redusere utkastelser øker behovet for en slik kompetanse ved sosialkontorene.

Husbanken og NBBL har gjennomført et prøveprosjekt med utdannelse i bomiljøarbeid som etterutdanningstilbud ved en høgskole i Oslo. Utdannelsen er nå etablert som fast etterutdannelsestilbud. Det pågående bostedsløseprosjektet i Husbanken har som delmål å utvikle kompetanse i boligsosialt arbeid i samarbeid med høgskolene. Som et forsøk starter Høgskolen i Sør-Trøndelag en etterutdannelse i boligsosialt arbeid fra høsten 2002.

Utvalget anbefaler at det tas initiativ til at vektleggingen av den boligfaglige kompetansen økes ved sosialhøgskolene og i andre relevante utdannelser. Videre bør grunnlaget for et eget boligfag ved høgskolene utredes.

Økt boligfaglig kompetanse vil, slik utvalget ser det, kunne være en viktig langsiktig strategi for arbeid med vanskeligstilte på boligmarkedet, og for å profesjonalisere boligforvaltning generelt.

18.4.7 Integrasjon

Verdien av integrasjon, nærhet og likhet mellom ulike samfunnsgrupper, inklusive personer med etnisk minoritetsbakgrunn, er sentral i norsk boligpolitikk. Redusert segregasjon er imidlertid ikke ensbetydende med økt sosial integrasjon. Motsetningen til integrasjon er desintegrasjon. Segregasjon er en av flere former for desintegrasjon. Det overordnede spørsmålet er, etter utvalgets syn, hva som fremmer og hemmer integrasjon, og den rolle boligen spiller i denne sammenheng.

Gjennomgangene av eldresatsingen og PU-reformen har vist at integrasjon i vanlige bomiljøer kan bety segregasjon fra miljøer der beboerne selv ønsker å delta. Det er med andre ord ikke gitt at det å bo fysisk integrert i vanlige bomiljøer også medfører sosial integrasjon.

Pågående tiltak for å bosette bostedsløse og psykisk syke og planlagte tiltak overfor rusmisbrukere og fattige aktualiserer denne problemstillingen ytterligere. Utvalget anser det i denne sammenheng som vesentlig at det ikke føres en politikk for å unngå segregasjon, men en politikk for å oppnå integrasjon.

En sentral utfordring i framtidens boligpolitikk vil være å bidra til å skape gode lokalmiljøer. Gode lokalmiljøer er miljøer der det blant annet er et positivt grunnlag for integrasjon. Utvalget anbefaler derfor en gjennomgang av boligpolitikken med henblikk på å utrede hvilken betydning boligen har for sosial integrasjon, og å definere målsettinger og virkemidler for en integrasjonspolitikk.

18.5 Midlertidig lavinntekt og vanskelig boligsituasjon

Det viktigste virkemidlet for å hjelpe unge og andre med midlertidig inntektssvikt er tilgang på relativt rimelig kreditt gjennom de selektive låneordningene etableringslån og kjøpslån i Husbanken. I varierende omfang benyttes også boligtilskudd til slike husholdninger. Utvalget vil gå inn for at disse ordningene skal danne basis for offentlig bistand også i framtida. Utvalgets forslag til endringer i bostøtten vil kunne få betydning for deler av gruppen med midlertidige boligproblemer. Disse forslagene er beskrevet under avsnitt 18.3.1.

18.5.1 Endringer i eksisterende låneordninger

I 2002 er det foreslått å innføre et nytt startlån. Startlånet skal, som dagens etableringslån, videretildeles av kommunene. Utvalget støtter innføringen av startlånet, som erstatter både etableringslånet og kjøpslånet. Regelverket for den nye ordningen er svært likt de tidligere ordningene, men avviker på et par viktige punkter. Startlånet introduserer et nytt prinsipp som åpner for kommunene til å overlate den tekniske låneforvaltning til Husbanken. Dette vil bety en betydelig utvidelse av Husbankens låneforvaltningsvirksomhet. Utvalget drøfter forslaget i kap. 19. Forslaget er interessant i et fordelingsperspektiv, sett på bakgrunn av at dagens praksis med kjøp av private tjenester til å håndtere låneforvaltningen innebærer en kostnad som nå dekkes av låntakerne. Startlånforslaget innfører også et nytt risikofordelingsprinsipp mellom kommunene og Husbanken. Etter utvalgets vurdering går ikke dette prinsippet langt nok når det gjelder å imøtekomme kommunenes behov for å redusere tapsrisikoen (se kap. 19).

Det må være opp til kommunene å behandle hver enkelt lånesøker med hensyn på hvilken tilbakebetalingsprofil som er mest hensiktsmessig. I saksbehandlingen må mulighetene til å kombinere underrente, omgjøring av renter til lån, avdragsfrihet og tilskudd inngå på en slik måte at de totale lånekostnadene over lånets løpetid tilsvarer kommunens kostnader overfor Husbanken.

Husholdninger med midlertidige inntektsproblemer må primært hjelpes med lån med gunstig rente i den perioden hvor inntekten er for lav til å betjene ordinær markedsrente. Selv om husbankrenta er den laveste i markedet fanger dagens modell uten rentesubsidier ikke inn disse gruppene. Utvalget vil derfor foreslå at låneordningen praktiseres mer fleksibelt. En framgangsmåte kan være å innføre en form for inntektsavhengig tilbakebetaling. Ordningen kunne utformes slik at dersom låneutgiftene overgår en nærmere angitt andel av låntakers inntekt, så kunne hele eller deler av rentegjelden konverteres til et rentefritt tilleggslån.

Sammen med avdragsfrihet ville dermed låneutgiftene kunne holdes lave i den første delen av etableringsfasen, for eksempel inntil 8 år. Det er ofte denne fasen som er den mest kritiske for etablerere før de får fast og stabil inntekt. Det er imidlertid viktig å påse at låntaker med rimelig sikkerhet vil være i stand til å betjene sine framtidige låneforpliktelser.

I denne sammenheng vil utvalget også oppfordre til større fleksibilitet i vurderingen av tilbakebetalingsevne. En rekke kommuner stiller absolutte krav om at husholdningen må ha minst en person i fast inntektsgivende arbeid. Dette utelukker i flere tilfeller personer med etnisk minoritetsbakgrunn og ungdom. I sterkere grad bør individuelle kredittvurderinger legges til grunn for tildeling og utmåling av lån. Større fleksibilitet og flere låneprodukter vil stille større krav til kommunenes bankfaglig kompetanse enn i dag. Sannsynligvis vil også ressursforbruket tilknyttet hver enkelt lånesak bli noe større.

Utvalget vil i den forbindelse peke på forslaget om å overføre kommunenes arbeid med låneforvaltning til Husbanken (eller eventuelt en nytt statlig kredittforetak), som vil kunne frigjøre ressurser til lånesaksbehandlingen og dessuten håndtere forskjellige tilbakebetalingsmodeller på individuelle lån.

Særmerknad: Utvalgets medlemmer Rødseth og Skrede viser til at antall innvilgede etableringslån økte med 50 prosent første halvår 2001. Disse medlemmene oppfatter denne politikken som en respons på at økte boligpriser har gjort etablering vanskeligere for mange unge. Disse medlemmene vil advare mot at en bruker en økning i antall etableringslån som virkemiddel i en slik situasjon. Disse medlemmene viser til faren for at tiltaket bidrar til å øke prisnivået ytterligere, og til de generelle innvendingene i avsnitt 18.5.2 mot å gi ordningen med etableringslån for stort omfang. Etableringslånet bør være forbeholdt grupper som ellers ville ha kommet relativt langt bak i boligkøen, mens tiltak for å bedre boligsituasjonen for unge generelt først og fremst bør være tiltak for økt nybygging.

18.5.2 Særskilt om etableringslån som rettighet

Med bakgrunn i forslag fra LO/AUF har utvalget drøftet om etableringslånet skal omgjøres til en generell rettighetsordning. En rettighetsbasert toppfinansieringsordning kan begrunnes med at det kan være vanskelig for unge å få slik finansiering i private banker og/eller at denne gis med svært høy rente. Tanken bak en slik rettighetsbasert ordning er å bøte på dette.

Det er flere problemstillinger som må avklares med en eventuell rettighetsbasert topplånsordning:

  • hvem som skal omfattes av ordningen

  • om det skal settes en aldersgrense

  • hva som skal legges i begrepet førstehjem

  • krav til boligen

  • hvem skal gi og forvalte lånet (Husbanken eller private kredittinstitusjoner)

Videre må det utredes om det skal stilles krav til lånesøkers tilbakebetalingsevne eller lånets pantesikkerhet, men i så fall forlates prinsippet om en rettighetsbasert ordning. I fasen etter at lånet er utbetalt må det tas stilling til forhold knyttet til boplikt, samlivsbrudd og eventuelt nytt låneopptak etter mislighold.

I avsnittene under gjennomgås to aspekter ved en rettighetsbasert toppfinansieringsordning: Økt tilgang på kreditt og tilgang på rimelig kreditt.

Kredittilgang

Dersom en lånesøker blir nektet kreditt i en ordinær bank, er det vanligvis fordi bankene oppfatter tilbakebetalingsrisikoen som for stor, eller fordi de mener at låntakeren selv ikke innser at å oppta et lån vil være ugunstig for vedkommende. Stortinget har gjennom en ny finansavtalelov pålagt bankene en plikt til å fraråde låneopptak i slike tilfeller. Det er derfor vanskelig å forsvare en ny ordning som innebærer en absolutt rett til toppfinansiering uten kredittvurdering. En viss form for kredittvurdering innebærer at låntakernes tilbakebetalingsevne må vurderes før lån blir gitt. Det vil i så fall tilsi at rettigheten til topplån ikke blir absolutt.

Det neste sentrale spørsmålet er om Husbanken og kommunene skal legge andre og mildere kriterier til grunn for sin kredittvurdering enn andre kredittinstitusjoner. I praksis skjer det i dag med de selektive låneordningene etableringslån og kjøpslån.

Dagens målgruppe for etableringslån omfatter sannsynligvis de fleste som trenger støtte. En topplånsordning vil ikke tilføre noe når det gjelder utvidelse av målgruppen. Små justeringer i dagens ordninger vil eventuelt kunne ta høyde for særlige behov eller grupper som ikke dekkes i dag.

De selektive lånene som i dag ytes er innrettet mot en avgrenset målgruppe av låntakere som ellers ikke får lån, eller som tilbys urimelige dyre lån, i private banker. Det er likevel en forutsetning at de skal kunne betjene sine lån. Dersom målgruppen skal utvides vesentlig mot husholdninger med svakere betalingsevne, må det stilles økte offentlige ressurser til rådighet i form av tilskudd og bostøtte. Dersom målgruppen skal utvides mot grupper med bedre økonomi, må Husbanken overta markedsandeler fra private banker. Etableringslånene fra Husbanken dekker i dag anslagsvis 20 % av markedet for topplån for førstegangsetablerere, mens de resterende 80 % får topplån i ordinære banker.

Myndighetene er bundet av avtaler som blant annet skal sikre likest mulige konkurransevilkår mellom kredittinstitusjonene, og har også øvrige kredittpolitiske hensyn å ta. En økt/omfattende bruk av etableringslån og kjøpslån, eventuelt en rettighetsbasert toppfinansieringsordning, vil kunne innebære at Husbanken går private banker i næringen. Dette må det også tas hensyn til i en helhetsvurdering av en slik ordning.

Dersom Husbanken skal etablere og administrere et landsdekkende apparat for kredittvurdering ville det bli relativt kostbart. Antall lån i banken ville bli mangedoblet. Administrasjonskostnadene må dekkes av låntaker eller staten 3.

Ved å tilby topplån i stor skala ville Husbanken påta seg høy risiko. Det må derfor forventes høyere tap. Disse tapene må også dekkes av låntaker eller staten.

Rimelig kreditt

I tillegg til hensikten med økt tilgang på kreditt er det også en hensikt med topplånene å tilby førstegangsetablerere lån til lavere rente enn de ellers kan oppnå i de ordinære finansinstitusjonene. På den måten gis det støtte til kjøp av egen bolig. Denne støtten gir selvsagt også de unge evne til å ta opp noe større lån.

En tilsvarende effekt kunne også vært oppnådd ved å gi de unge et kontant tilskudd til kjøp av bolig. Gis et likt beløp til alle, er dette administrativt enklere enn å gi lån etter kredittvurdering. Begrunnelsen for å gi lån isteden for tilskudd må være at ved å la alle betale samme rente så gir dette størst subsidier til de som ellers måtte betale høyest rente i det ordinære kredittmarkedet. Dermed får ordningen med rentestøtte en viss sosial profil. Personer som blir værende leietakere får imidlertid ikke del i denne støtten. For øvrig ville de som mottar den største rentefordel i ny topplånsordning i stor grad være de samme som har fordel av lav rente på dagens selektive etableringslån.

Virkningen på boligetterspørselen avhenger av hvordan lånet blir utmålt. Dersom alle får det samme lånet til kjøp av sin første eierbolig, så er rentefordelen noe en kan ta ut en gang i livet uavhengig av når en kjøper boligen. Siden nesten alle kjøper bolig før eller senere, er likheten mellom en slik rentefordel og et kontanttilskudd, som utbetales på et gitt tidspunkt i livet, stor. Det er imidlertid en viktig forskjell. Rentefordelen er mer verdt dersom den tas ut tidlig i livet. I tillegg har de fleste lavere kredittverdighet som unge, slik at den renten låntaker alternativt måtte ha betalt er høyere. Dette stimulerer til tidligere boligetablering enn ellers.

Selv om størrelsen på lånet er uavhengig av prisen på boligen, kan likevel verdien av rentefordelen bli noe større dersom en kjøper en dyr bolig fordi alternativ toppfinansiering da kan være dyrere. Dermed ligger det i ordningen med subsidiert rente også isolert sett en stimulans til å etterspørre større boliger. Så lenge låneutmålingen på toppfinansieringen er uavhengig av boligens pris, vil trolig den større rentefordelen ved kjøp av dyr bolig bli spist opp av at grunnfinansieringen av en dyr bolig blir gitt til dårligere rentevilkår – for eksempel til 80 prosent av takst for dyr bolig mot 60 prosent av takst av rimelig bolig.

Subsidier til alle unge som kjøper egen bolig vil på kort sikt ikke skaffe flere boliger. I den grad etterspørselen etter boliger øker, vil imidlertid også prisene gå opp. I første omgang er derfor selgerne av boliger blant de som tjener på innføringen av en slik ordning. Rekkefølgen mellom husholdningene innbyrdes etter betalingsvilje kan imidlertid bli endret. Når ordningen utvides fra å omfatte en selektiv gruppe til å omfatte alle unge, vil deler av den selektive gruppen trolig ikke lenger nå opp i konkurransen om de boligene som er tilgjengelige. Dersom den selektive gruppen virkelig er de mest prioriterte i boligpolitikken, vil en utvidelse av gruppen som kan få subsidier ha lite heldige virkninger på kort sikt. På lengre sikt kan subsidiering av unges boligkjøp føre til at de unge kjøper større og bedre boliger noe tidligere i livet enn de ellers ville ha gjort.

Nivået på renten har selvsagt stor betydning for hvor mange som bruker ordningen. Dersom renten settes relativt høyt, vil de som har størst kredittverdighet foretrekke vanlige banklån. I så fall ville subsidiene bestå i at det offentlige må dekke utlånstap. Desto lavere renten settes, desto flere ville etterspørre ordningen. Et viktig poeng her er at mange av de potensielle brukerne har god kredittverdighet. Derfor møter de nokså like lånerenter i de private kredittinstitusjonene. Settes renten for startlån litt under dette nivået, vil svært mange gjøre bruk av ordningen. Settes renten noe høyere, vil brukerne bli vesentlig færre.

En liten forskjell i rentenivået kan dermed få meget store følger for de samlede administrasjonskostnadene som ordningen vil medføre. Brukerne forventes å låne også i andre kredittinstitusjoner, slik at administrasjonskostnadene i Husbanken blir en ren ekstrakostnad for samfunnet. Med to lån vil låntaker også få ekstra kostnader til pantegebyr. Dersom fordelen med topplånene er så små at de for mange av brukerne bare så vidt er verdt bryet med en ekstra lånesøknad, betyr det at fordelen for mange av brukerne er langt mindre enn administrasjonskostnadene i Husbanken.

I praksis må en ved utforming av ordningen velge mellom to alternativer; Enten en høy rente, som gjør låneordningen mer selektiv, eller en lav rente, som fører til at alle bruker den, men som krever større subsidier. Ved å sette renten høyere gjøres en formell generell ordning til en ordning som reelt sett er selektiv.

Selv om Husbanken skulle tilby toppfinansiering i en større skala, så ville likevel mange lånesøkere måtte bli avvist. Dersom ikke staten dekker de økte kostnadene til tap og administrasjon, ville lånekostnadene for låntaker måtte øke. Også prisen på boliger ville kunne øke med påfølgende uheldige fordelingsvirkninger.

Utvalgets flertall er derfor av den oppfatning den samlede gevinsten av en generell rettighetsordning for toppfinansiering synes å være liten og vil ikke anbefale at en slik ordning innføres. Utvalgets mindretall, bestående av Huitfeldt, Mosli og Olsen, mener Husbankens ordning med etableringslån bør endres til et rettighetsbasert førstehjemslån. Lånet skal sikre førstegangsetablerende rett til rimelig toppfinansiering gjennom Husbanken. Husbanken må vise vilje til å ta større risiko ved innføring av et slikt lån. En rekke statsbanker tar større risiko enn banker i det private markedet. Dette er i samsvar med disse bankenes samfunnsmessige oppgave.

Mindretallets forslag til ny låneordning skal omfatte førstegangsetablerende uavhengig av alder og administreres av Husbanken, men videretildeles av kommunene etter mønster fra dagens etableringslån. Den skal gis som et 2. prioritetslån, garantert av staten. De som benytter seg av ordningen skal stå fritt til å låne restbeløpet i Husbanken eller i en annen bank. Ved at Husbanken dekker hele eller deler av egenkapitalkravet vil langt flere kunne kjøpe/bygge sine egne boliger.

Denne låneordningen skal være en videreføring av etableringslånet, som tilbys av Husbanken i dag. Den nye ordningen trenger derfor ikke medføre økning av administrative kostnader.

Ved den endelige utformingen av ordningen med rettighetslån må det legges vekt på å utforme kriterier om nøktern standard og kjøpernes betalingsevne. Denne ordningen for førstehjemslån skal ikke være en ordning for finansiering av dyre luksusleiligheter, men i stedet være et tilbud til de som ønsker å etablere seg i nøkterne boliger. Hva som er nøkternt, kan bestemmes innenfor den enkelte kommune.

18.5.3 Tilskudd til kjøp av bolig

Som nevnt, er utvalget av den oppfatning at tilskuddsmidler til kjøp av bolig skal kunne benyttes både til varig- og midlertidig vanskeligstilte. Utvalget mener imidlertid at varig vanskeligstilte. Utvalget understreker imidlertid at det ligger innenfor kommunenes fullmakter å foreta slike avveininger, i samsvar med lokale forhold. Utvalgets forslag om å øke den delen av tilskuddsmidlene som overføres kommunene med 100 millioner kroner gir rom for en slik tilpasning (se avsnitt 18.3.4).

18.5.4 Utleieboliger for ungdom

For mange husholdninger med midlertidige problemer kan en utleiebolig være et hensiktsmessig alternativ. Kjøpere av eierboliger må ta betydelig risiko. Risiko er knyttet til prissvingninger og rentesvingninger. Usikkerhet knyttet til egen framtidig inntekt forsterker risikoeksponeringen. I tillegg krever kjøp av bolig betydelig kompetanse, og det er knyttet relativt høye kostnader til anskaffelse og avhending. Enkelte husholdninger vil derfor foretrekke å leie en bolig, blant annet de som anser boligen som et midlertidig bosted. Andre kan føle seg tvunget til å velge utleieformen fordi de mangler tilstrekkelig egenkapital, de ikke oppnår 100% lånefinansiering til en eiebolig eller fordi eierformen vil være for krevende i forhold til deres funksjonsnivå. Det private leiemarked er ikke i dag et tilstrekkelig alternativ for slike husholdninger. Tilbudet er mangelfullt i forhold til etterspørselen, og boutgiftene blir i de fleste tilfeller høyere enn for en tilsvarende eiebolig. Dette henger sammen med skattesystemets favorisering av eieformen.

Derimot går utvalget inn for at økt tilbud av ikke-kommersielle gjennomgangsboliger til unge og førstegangsetablerende får økt oppmerksomhet. Utvalget vil gi tiltak som kan bidra til dette formålet høy prioritet.

I de fleste kommuner er tilbudet av offentlige utleieboliger så begrenset at det ikke er relevant å omtale det som et tilbud for ungdom med midlertidige inntektsproblemer. Behovsprøvingen er så streng at det nærmest utelukkende er husholdninger med varig inntektssvikt som slipper gjennom nåløyet. Det er allikevel variasjoner mellom kommunene. Det er mange eksempler på kommuner som har en relativt rask omløpshastighet i utleieboligene, bl.a. ved at de stimulerer husholdningene til å komme seg videre i boligkarrieren. I disse kommunene fungerer i praksis en del av boligene som kommunale gjennomgangsboliger for husholdninger med midlertidige boligproblemer. Utvalget vil oppfordre flere kommuner til å følge en slik praksis. Det vil kunne øke antallet årlige tildelinger betydelig.

Boligtilskuddsordningen er velegnet til å øke antallet utleieboliger til husholdninger med midlertidige boligproblemer. Utvalget foreslår at den årlige bevilgningen til ordningen økes med 100 millioner kroner. Denne økte satsingen, kombinert med videreføringen av et høyt nivå på studentboligfinansieringen (se nedenfor), vil kunne føre til at det generelle prispresset også på det private utleiemarkedet blir mindre.

Utvalget anbefaler at denne bevilgningen ikke fordeles til kommunene, men tildeles direkte av Husbanken etter anbefaling fra kommunene. Det forutsettes videre at kommunene legger til rette nødvendige rammebetingelser, herunder tomteframskaffelse og plan- og bygningsbehandling. Utvalget vil anbefale at mesteparten av midlene benyttes i de kommunene som kan dokumentere størst behov.

Prosjektene kan organiseres som «lavinnskuddsboliger.» Boligsamvirket har gjennomført fem prøveprosjekter etter denne modellen. Lavinnskuddsboligene har regulert omsetningspris og lavere innskudd enn ordinære borettslagsboliger. Tilbudet er rettet inn mot unge etablerere, og beboerne har rett til fradrag for renteutgifter på lik linje med beboerne i ordinære borettslag. Lavinnskuddsboliger kan være et nyttig supplement til ordinære kommunale utleieboliger. Utfordringen vil være å utvikle en prisreguleringsmodell som sikrer at tilskuddene blir værende i boligen og kommer målgruppen til gode.

18.5.5 Studentboliger

Antall studenter har økt betydelig, og langt mer enn tilgangen på studentboliger. Dette har bidratt til press på leiemarkedet og på eie- og andelsmarkedet for mindre boliger. I konkurranse med sosialt vanskeligstilte grupper oppfattes studenter i regelen som mer attraktive. Andre vanskeligstilte husstander blir dermed presset ut av utleiemarkedet, eller må betale en høyere leie for å få kontrakten.

Staten har de senere år økt tilskuddsmidlene til studentboliger. Tilgangen av boliger har dermed økt.

Utvalget vil foreslå en fortsatt økning av antall studentboliger i pressområdene, og mener dette er av avgjørende betydning for å dempe prisveksten på mindre boliger i disse områdene. Det er imidlertid en forutsetning for å avlaste leiemarkedet at studentboliger lokaliseres slik at de faktisk utgjør et alternativ for studentene. Erfaringer fra Oslo kan tilsi en preferanse for lokalisering sentralt framfor lavere pris.

For å få utnyttet samspillet mellom boligvirkemidlene og for å samle kompetansen på dette feltet, vil et flertall i utvalget dessuten anbefale at Husbanken overtar ansvaret for finansiering av studentboliger.

Utvalgsmedlem Rødseth ser som flertallet at det finnes gode boligpolitiske og praktiske grunner for å overføre ansvaret for studentboliger til Kommunaldepartementet og Husbanken. Imidlertid legger dette medlem større vekt på at finansieringen av boliger bør ses i sammenheng med utdanningspolitikken, og går derfor inn for at bevilgninger til studentboliger fortsatt blir gitt over budsjettet til Utdannings- og forskningsdepartementet.

18.5.6 Personer med etnisk minoritetsbakgrunn

Utvalget anser boligproblemene til personer med etnisk minoritetsbakgrunn først og fremst å være av midlertidig karakter. De aller fleste greier seg selv etter en kortere periode. En høy andel personer med etnisk minoritetsbakgrunn har midlertidige inntektsproblemer, noe som bl.a. får til følge at en betydelig høyere andel leier bolig enn gjennomsnittet av befolkningen. Diskriminering i forbindelse med anskaffelse av bolig er relativt utbredt, særlig på leiemarkedet. Variasjonene mellom de ulike nasjonalitetene er imidlertid betydelig.

I følge straffelovens § 349 a er det forbudt å gi boligsøkere ulike tilbud på grunn av en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk bakgrunn når boligformidlingen er del av næringsvirksomhet. En dom i Høyesterett fant imidlertid at formidling av private boliger ikke er næringsvirksomhet i straffelovens forstand. §349a har dermed vist seg å ikke gi god nok beskyttelse mot diskriminering på boligmarkedet. De fleste boligene på leiemarkedet leies imidlertid ut av privatpersoner. Denne utleien er heller ikke underlagt straffelovens bestemmelser.

Borettsutvalget har foreslått at Lov om borettslag og Lov om boligbyggelag tar inn en bestemmelse mot etnisk diskriminering. Departementet utreder om tilsvarende bestemmelse skal tas inn i husleieloven og eierseksjonsloven. Lovutvalget for lov om etnisk diskriminering diskuterer et nytt, generelt lovverk. Lovverket vil kunne ha konsekvenser blant annet i forbindelse med formidling, kjøp og leie av bolig.

Boligutvalget ser verdien av en lovgivning mot etnisk diskriminering også for boligsektoren. På leiemarkedet vil lovgivningen kunne ha en positiv signaleffekt, men vern om privatsfæren tilsier at ikke-profesjonelle utleiere fortsatt vil ha mulighet til selv å velge sine leietakere. De praktiske konsekvenser av en slik lovgivning på leiemarkedet vil derfor kunne være begrenset.

Utvalget ser derfor behov for utvikling av ikke-juridiske virkemidler for å motvirke diskriminering. Først og fremst bør dette være tiltak som kan bidra til å øke tilbudet av boliger. Foruten å øke tilgjengeligheten av offentlige virkemidler gjennom informasjon og tilrettelegging rettet særskilt mot personer med etnisk minoritetsbakgrunn, foreslår utvalget i avsnitt 18.5 særskilte tiltak for å bedre tilgangen på private utleieboliger gjennom informasjonsvirksomhet og konkret bistand.

Førstegangsbosetting av flyktninger er en særskilt utfordring. Praksis fram til nå har ført til et betydelig antall sekundærflyttinger til sentrale strøk. Statlige myndigheter, i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund og innvandrerorganisasjonene, har utarbeidet nye modeller for 1. gangsbosetting av flyktninger som trolig vil redusere dette problemet. De fleste kommuner framskaffer gode boligtilbud til de flyktningene som får oppholdstillatelse. Hovedproblemet er at bosettingsarbeidet går for seint, og at presset på storbyene blir større enn det gis kompensasjon for (se for øvrig drøftingene i kap. 19). Utvalget slutter seg til den nye modellen for utplassering av flyktninger, og mener den vil bidra til å redusere problemet med misstilpasning og sekundærflytting. Det er imidlertid viktig å være klar over at dette vil representere økte kostnader, som en følge av at en større andel av flyktningene bevisst vil bli styrt til storbyene og nærliggende kommuner, der kostnadene til boligetablering er høyest.

Utvalget vil peke på at kommunenes arbeid med boligframskaffelse til flyktninger også finansieres fra boligtilskuddet. Det finnes ingen særordninger for flyktninger. Ved førstegangsetablering er imidlertid flyktninger å betrakte som særlig vanskeligstilte, og dermed prioritert. Hovedregelen er at flyktningene flytter inn i en bolig som kommunen eier, leier eller disponerer på annen måte. Utvalget ser det som en hensiktsmessig ordning at også tilskudd til flyktningeboliger er en del av boligtilskuddet. Imidlertid vil dette, som er en prioritert oppgave, raskt kunne legge beslag på store deler av tilskuddet. Utvalget ser det derfor som avgjørende at det gis særskilte bevilgninger til boligtilskuddet som er dimensjonert i forhold til bosettingsoppgavene, og at disse blir øremerket.

18.5.7 Informasjon - meglerbistand

Utvalget foreslår at Husbankens informasjonsvirksomhet overfor førstegangsetablerere og vanskeligstilte utvides. Det anbefales at det i samarbeid med private banker utarbeides informasjonsmateriale om framgangsmåter for kjøp av bolig. Materialet bør gi informasjon om hvilke betingelser som gis av private banker og hvilke muligheter boligkjøperen har for ytelser fra Husbanken. Informasjonen bør både være rettet mot førstegangsetablerere og personer med etnisk minoritetsbakgrunn med liten kompetanse om norsk boligmarked, og mot andre som har behov for kunnskap om kjøpsmarkedet.

Informasjon bør også formidles av kommunene og gjennom frivillige organisasjoner. I tilfeller hvor ingen i de aktuelle husstander behersker norsk, bør det gis konkret bistand på eget språk. Denne bistanden bør imidlertid omfatte mer enn rene oversettelser. Personer med liten kunnskap om det norske boligmarkedet vil ha behov for bistand til å tolke konkrete situasjoner som utgjør hindringer og muligheter på boligmarkedet.

Både for personer med etnisk minoritetsbakgrunn og for andre med liten kunnskap om det norske boligmarkedet, vil kompetanse kunne bidra til at husstandene får større evne til å mestre boligsituasjonen på egenhånd.

Utvalget foreslår videre at mulighetene for offentlig boligformidling for leieboliger utredes. En slik formidlingsinstitusjon kan etableres som en offentlig boligmegler for utleiemarkedet. Institusjonen bør være et tilbud til personer som etterspør leieboliger generelt, men bør etablere kompetanse for særskilt bistand til personer med etnisk minoritetsbakgrunn (Jf. omtale i punkt 18.4.5).

18.5.8 Akutte boligproblemer

Mellom halvparten og en tredjedel av alle som mangler bolig i Norge er midlertidig bostedsløse i påvente av ny bolig. Det er grunn til å anslå at det til enhver tid er 2-3 000 midlertidig bostedsløse i Norge. De fleste av disse har primært behov for egen bolig. Årsakene til bostedsløshet er ofte knyttet til endringer i livssituasjon, som flytting, skilsmisser, tap av arbeid, etc.. Flere av disse årsakene opptrer gjerne samtidig.

I følge namsmannen i Oslo gjennomføres det om lag 1000 utkastelser fra bolig i Oslo hvert år. De aller fleste utkastelser skyldes manglende husleiebetaling. I svært mange tilfeller er årsaken til dette manglende orden i egen økonomi, ikke primært fattigdom. For alle som kastes ut er bostedsløshet den umiddelbare konsekvens. Personer som står uten bolig har i følge sosialtjenesteloven krav på bistand til midlertidig oppholdssted.

Utvalgets oppfatning er generelt at det er formålstjenlig å forhindre utkastelser framfor å yte bistand i etterkant. En reduksjon av antall utkastelser vil kunne redusere bostedsløsheten i Norge. Erfaring fra enkelte kommuner og fra andre land tilsier at en betydelig andel utkastelser kan forhindres med relativt enkle grep. Det anbefales derfor at de aktuelle departementer i fellesskap utreder nærmere framgangsmåter for å forebygge utkastelser.

Mange av de som er kastet ut vil i kortere eller lengre tid være avhengig av opphold på hospits eller liknede. Det er vesentlig særlig for disse gruppene bostedsløse at ikke opphold på hospits eller liknende strekker ut i tid. Varig opphold på hospits og liknende reduserer den enkeltes mulighet til å mestre en selvstendig boligsituasjon.

I følge det kommunale tjenesteapparatet er manglende tilgang på utleieboliger det viktigste hinder for å kunne bistå til en selvstendig boligsituasjon. De aller fleste midlertidig bostedsløse er ikke kvalifisert til offentlige eller private lån på grunn av manglende arbeidsinntekter.

Utvalget anser det sentrale virkemiddel for disse å være boliger disponert av kommunene, eller eventuelt frivillige organisasjoner. Antall boliger med kommunal tildelingsrett bør økes, særlig i byene. Det vises i den forbindelse til tiltak beskrevet under avsnitt 18.5. Enkelte bostedsløse vil kunne ha betjeningsevne av etableringslån forutsatt en høy tilskuddsutmåling.

18.5.9 Ungbo

Ungbo er et førsteetableringstilbud til ungdom mellom 17 og 23 år i Oslo og Trondheim. Tilbudet innebærer at boliger til vanskeligstilt ungdom er lokalisert sammen med boliger for presumptivt ressurssterke, som skal fungere som modeller for vanskeligstilte. I tillegg er det knyttet miljøarbeidertjeneste til boligene.

Utvalget anser Ungbomodellen som en viktig form for midlertidig bosetting av vanskeligstilt ungdom for å forebygge levekårs- og boligproblemer. Ungbo har imidlertid vist seg kostnadskrevende, og å utgjøre et tilbud til relativt få vanskeligstilte. Det anbefales derfor et samarbeid mellom Husbanken og storbybykommunene for å utvikle flere løsninger som ivaretar prinsippene om modellæring og integrasjon av ungdom basert på erfaringene fra Ungbomodellen.

18.5.10 Sosialhjelp og bostøtte

Sosialhjelp til boligformål er den økonomisk største ordningen for støtte til bolig blant annet fordi de boligpolitiske virkemidlene er for begrensede og blir for dårlig utnyttet. I følge sosialtjenesteloven skal sosialtjenesten medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet (§3-4), og skaffe midlertidig husvære til de som ikke greier dette selv (§4-5).

Utvalget anser sosialhjelp til boligformål som et nødvendig boligpolitisk virkemiddel i situasjoner med akutte boligproblemer.

Sosialhjelp skal i følge lovens intensjon (§1) bidra til å sette den enkelte i stand til å greie seg selv. Det er en forutsetning at sosialkontorenes saksbehandlere gir råd og veileder den enkelte slik at vedkommende raskest mulig kan komme over i inntektsgivende arbeid, opplæring eller utdanning, eller i varige stønadsordninger.

Utvalget vil understreke at dette også gjelder bolig. Primært bør enten varige boligproblemer løses med andre virkemidler enn sosialhjelp, eller det bør ytes bistand slik at vedkommende kan bli i stand til selv å ivareta sin boligsituasjon.

Forslag til endringer av bostøtten er drøftet i avsnitt 18.3. Bostøttens fleksibilitet i forhold til endringer i betalingsevne og boutgifter gjør at den kan virke som en forsikring også mot midlertidig økte boutgifter. De forbedringer av bostøtten som er foreslått innebærer at bostøtten i større grad enn i dag også vil kunne være et virkemiddel i forhold til midlertidig lavinntekt.

18.6 Sammendrag

Etter utvalgets vurdering er de eksisterende selektive virkemidler velegnet til å nå de fordelingspolitiske mål. Imidlertid er ordningene mangelfullt dimensjonerte, og til dels upresist innrettet i forhold til dagens utfordringer. Utvalget anbefaler en økning i bevilgningene og en regional differensiering av tilskuddsrammene tilpasset kommunenes behov.

I denne oppsummeringen gjøres det først rede for utvalgets hovedsatsinger, deretter beskrivelses hovedtrekkene i utvalgets forslag om endringer i virkemiddelbruken.

Tiltak mot bostedsløshet

Det er behov for en særskilt satsing overfor personer som står helt uten bolig. Utvalget foreslår at satsingen skal gå over tre år, og at det bevilges 100 millioner kroner årlig over boligtilskuddet til formålet.

Utvalgets forslag følger prinsippene i den såkalte trappemodellen, og er rettet inn mot ulike sider av bostedsløshetsproblemet. Tiltakene innebærer økt innsats når det gjelder framskaffelse av boligtilbud. Det er imidlertid avgjørende at dette følges opp med nødvendig individuell oppfølging.

Tilbudet til førstegangsetablere

Førstegangsetablerere må få større oppmerksomhet i boligpolitikken. Utvalgets forslag omfatter økte bevilgninger til gjennomgangsboliger for ungdom og styrket finansieringsbistand til individuelt kjøp. Utvalget foreslår både økte overføringer av tilskuddsmidler til kommunene, en prioritering av kommuner med dokumenterte behov, økt fleksibilitet i etableringslåneordningen og endringer i bostøtteordningen. Utvalget foreslår økte årlige bevilgninger i størrelsesorden 200 millioner kroner til boligtilskuddet, hvorav halvparten tildeles kommunene til videreformidling. Den resterende halvpart beholdes av Husbanken, og benyttes til stimulering av framskaffelse av skjermede gjennomgangsboliger. Det anslås at dette samlet vil kunne øke tilbudet til førstegangsetablerende med mellom 600 og 800 boliger årlig.

Utvalget har drøftet om etableringslånet skal omgjøres til en generell rettighetsordning. En rettighetsbasert toppfinansieringsordning kan begrunnes med at det kan være vanskelig for unge å få slik finansiering i private banker eller at denne gis med svært høy rente.

Utvalgets flertall er av den oppfatning den samlede gevinsten av en generell rettighetsordning for toppfinansiering synes å være liten, og vil ikke anbefale at en slik ordning innføres. Utvalgets mindretall, bestående av Huitfeldt, Mosli og Olsen, mener Husbankens ordning med etableringslån bør endres til et rettighetsbasert førstehjemslån.

Tiltak overfor varig vanskeligstilte

Det behov for forbedringer i tilbudet til varig vanskeligstilte. De viktigste tilbudene er kommunale utleieboliger og statlig boøogtilskudd og bostøtte. Utvalget legger ikke opp til noen særskilt satsing når det gjelder kommunale utleieboliger til slike husholdninger. Den generelle styrking av boligtilskuddet vil imidlertid gi kommunene anledning til å utvide også dette tilbudet dersom lokale forhold tilsier det.

Bosetting av flyktninge

Det er kommunene som har ansvaret for bosetting av flyktninger. Disse boligene finansieres med boligtilskudd fra Husbanken. Det må bevilges særskilte tilskuddsmidler til dette bosettingsarbeidet, og tilskuddet må samsvarer med antallet som skal bosettes.

Bostøtten

Utvalget går inn for endringer i regelverket for bostøtten slik at den i større grad skal kunne bidra til mål om god bolig og botrygghet for alle. Bostøtten bør endres slik at den i større grad kan dekke opp for sosialhjelp til dekning av boutgifter, først og fremst for langtidsmottakere av supplerende sosialhjelp. Dette innebærer en utvidelse av de grupper og boligkategorier som faller inn under bostøtteordningen.

I dag er det bare husstander med svært lave inntekter, som minstepensjon fra folketrygden og litt mer, som får bostøtte av større betydning for økonomien. En demping av avkortingen med stigende inntekt vil gi bedre dekning for grupper med noe høyere, men fortsatt lave inntekter. Utvalget foreslår at boutgiftstaket heves slik at det mer fullstendig dekker boutgiftene for vanlige boliger. Dette vil gi en klar geografisk differensiering av bostøtten på grunnlag av de utgifter husholdningene faktisk har og få stor betydning for husholdninger som er avhengig av sosialhjelp i byene.

Bostøtten har vært forbeholdt barnefamilier, eldre og trygdede. Enslige, både yngre og andre opp til 65 år, samt husstander med flere voksne, som mottar supplerende sosialhjelp har ikke vært berettiget bostøtte, uansett inntekt. Det store antallet enpersonhusholdninger, en høy andel enslige sosialhjelpsmottakere og ensliges lave etterspørselsevne på boligmarkedet reiser spørsmålet om å inkludere enslige i ordningen. En generell utvidelse av bostøtteordningen til å omfatte enslige er, slik utvalget oppfatter det, neppe hensiktsmessig. Innenfor rammen av det generelle bostøttesystemet vil det imidlertid kunne være hensiktsmessig å få en større grad av målretting mot enkelte husholdstyper, også enslige.

Kategoriene som avgjør hvilke boliger som kvalifiserer til bostøtte kan framstå som vilkårlige og lite rettferdige. Utvalget mener det bør foretas en prinsipiell og praktisk opprydning i boligavgrensningen. Det foreslås å nedsette en egen faggruppe for gjennomgang av bostøtten.

Boligtilskudd

Utvalget vil satse på boligtilskuddsordningen både når det gjelder framskaffelse av utleieboliger og når det gjelder finansieringsbistand. Satsingen omfatter en 3-årig satsing mot bostedsløshet på 100 millioner pr. år, og en generell økning i den årlige bevilgningen tilsvarende 200 millioner kroner som skal gå til finansieringsbistand og utleieboliger til ungdom og førstegangsetablerende. Samlet tilsvarer dette en økning i årlig bevilgning fra eksisterende nivå på 300 millioner kroner de nærmeste 3 årene, deretter 200 millioner kroner årlig.

Utvalget anser det hensiktsmessig å rette oppmerksomheten mot styrking av et ikke-kommersielt, skjermet utleiemarked, som et supplement til å gi behovsprøvde lån. Hovedlinjen skal fortsatt være bistand til etablering i eiebolig, men det foreligger tungtveiende grunner for et sterkere offentlig engasjement for å øke tilbudet av ikke-kommersielle utleieboliger, både for varig vanskeligstilte og for husholdninger med midlertidige boligproblemer. Etter utvalgets vurdering er det helt nødvendig med økte bevilgninger til boligtilskuddsordningen for å få dette til.

En økt satsing på kommunale utleieboliger vil kunne føre til at det generelle prispresset også på det private utleiemarkedet blir lettere. Denne effekten vil forsterkes med videreføringen av et høyt nivå på studentboligfinansieringen i pressområdene. Dette er av avgjørende betydning for å dempe prisveksten på mindre billige boliger i disse områdene, boliger som også etterspørres av vanskeligstilte. Et flertall i utvalget, alle unntatt Rødseth, er av den oppfatning at tilskuddet til studentboliger bør forvaltes av Husbanken. Dette vil gi mulighet til å foreta samordnende vurderinger av hvilke prioriteringer som til enhver tid vil gi den største samfunnsmessige effekt.

Lån til kjøp av bolig

Det viktigste virkemidlet for å hjelpe unge med midlertidige boligproblemer erde selektive låneordningene i Husbanken. Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å opprettholde to låneordninger med samme innretting, og slutter seg derfor til forslaget om å innføre et nytt startlån.

Husholdninger med midlertidige inntektsproblemer må primært hjelpes med lån med gunstig rente i den perioden hvor inntekten er for lav til å betjene ordinær markedsrente. Selv om husbankrenta er den laveste i markedet, fanger dagens modell uten rentesubsidier ikke godt nok inn disse gruppene. Behovet for lavere rentekostnader i perioder, særlig i startfasen, er etter utvalgets oppfatning åpenbart til stede. Utvalget foreslår en større fleksibilitet i praktiseringen av ordningen, slik at lånene kan utformes med en innbetalingsprofil som tilsvarer husholdningens sannsynlige betjeningsutvikling.

Andre virkemidler

Økonomiske virkemidler alene er ikke tilstrekkelig for å nå det boligpolitiske hovedmål om at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Enkelte husstander har behov for oppfølging både for å oppnå og opprettholde en tilfredsstillende bolig.

Problematikk omkring bolig og oppfølging i boligsituasjonen er sentralt både i Opptrappingsplanen i psykiatri, Bostedsløseprosjektet og en planlagt opptrappingsplan for rusmiddelomsorg.

Det er ikke mulig å ta et boligpolitisk ansvar overfor beboere med oppfølgingsbehov uten et forpliktende samarbeid med sosial- og helsetjenester. Utvalget anbefaler at et slikt avtaleverk utvikles i samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Sosialdepartementet.

Personer med akutte boligproblemer har behov for midlertidige oppholdstilbud. Enkelte i denne gruppen har nedsatt funksjonsnivå, og har dermed behov for lavterskeltilbud. Det er i dag ingen definert forskjell på lavterskeltilbud og midlertidige oppholdssteder. En konsekvens av dette er at rusmisbrukere, personer med kun økonomiske problemer, ungdom og barnefamilier kan plasseres på samme sted. Utvalget anbefaler at det trekkes klare grenser mellom lavterskeltilbud og midlertidige oppholdstilbud. Beboernes disposisjonsrett til midlertidige oppholdssteder er ikke regulert. Utvalget anbefaler derfor at beboernes disposisjonsrett reguleres.

Lovutvalget og departementet utreder i dag lovverket mot etnisk diskriminering, men antar at de praktiske konsekvenser av en slik lovgivning på leiemarkedet vil være begrenset.

Utvalget ser også behov for utvikling av ikke-juridiske virkemidler for å motvirke diskriminering. Utvalget foreslår at mulighetene for offentlig boligformidling for leieboliger utredes.

Utvalget foreslår videre at Husbankens informasjonsvirksomhet overfor førstegangsetablerere og vanskeligstilte utvides, både overfor personer med etnisk minoritetsbakgrunn, og for andre med liten kunnskap om det norske boligmarkedet.

19 Tiltak for å bedre gjennomføringen av boligpolitikken

19.1 Problemforståelse

Dagens og framtidas utfordringer stiller nye krav til organisering- og gjennomføring av boligpolitikken. Oppgavefordelingen og samspillet mellom aktørene må tilpasses dette. I kapittel 13 reises spørsmål om dagens organisasjonsstruktur og samarbeidsprinsipper er til hinder for en effektiv utnyttelse av ressursene. Det er et vesentlig spørsmål om effektiviteten i gjennomføringen av boligpolitikken kan økes ved å legge til rette for endringer i ansvars- og oppgavefordelingen mellom aktørene.

Det er i kommunene boligpolitikken gjennomføres, og utvalget vil derfor legge hovedvekten på en drøfting av mulige forbedringer i betingelsene for kommunal boligpolitikk. Dette e henger imidlertid sammen med interne organisatoriske forhold både i statlige etater og i forholdet mellom disse og kommunene. Utvalget ønsker også å rette oppmerksomheten mot behovet for en bedre samordning av bolig- og boligrelaterte oppgaver i departementene, og en sterkere konsentrasjon om Husbankens rolle som overordnet boligpolitisk organ.

Anbefalingene er basert på de analyser og den dokumentasjon som er beskrevet i kapittel 8, 10 og 11.

19.2 Tilrettelegging for kommunens oppgaver

19.2.1 Bakgrunn

Det er kommunene som har ansvaret for tilrettelegging for boligbygging og for å skaffe boliger til vanskeligstilte grupper. Kommunenes bruk av plan- og bygningsloven, kommunenes tomtepolitikk og kommunenes prising og kostnadsfordeling av infrastruktur knyttet til boligbygging er avgjørende for boligbyggingen og den langsiktige boligforsyningen. Kommunenes samarbeid med Husbanken og egen organisering og prioritering av boligpolitiske oppgaver, er vesentlig for i hvilken grad kommunene oppnår å skaffe tilfredsstillende boforhold for sine innbyggere.

Variasjonsbredden er stor både når det gjelder den utbyggingsrettede og den boligsosiale virksomheten. Kvaliteten på boligpolitikken er avhengig av bosted. I enkelte kommuner utnyttes virkemidlene maksimalt, mens vikemidlene er fraværende i andre.

Kommunalt selvstyre og desentralisering av myndighet skaper forskjellsbehandling. Selvstyret skal i utgangspunktet gi anledning til å utvikle tilbudene i samsvar med lokale forutsetninger. Mange kommuner ligger imidlertid på et lavt aktivitetsnivå. Det kan også skyldes uklare rammebetingelser og manglende regelverksdifferensiering fra statlige myndigheters side. De lokale utfordringene er svært ulike fra kommune til kommune, men kommunenes muligheter til å tilpasse seg begrenses av et statlig regelverk som er tilnærmet likt i hele landet.

Utvalget ser det som svært viktig å stimulere til økt lokalt engasjement både i den utbyggingsrettede og den boligsosiale delen av boligpolitikken.

19.2.2 Samarbeidet med Husbanken

Desentralisering av vedtaksmyndighet

Utvalget anbefaler at saksbehandling og vedtaksmyndighet for samtlige statlige, selektive, personrettede låne- og tilskuddsordninger legges til kommunene, og slutter seg således i all hovedsak til den nye Startlån-modellen. Dette stiller nye krav og åpner nye muligheter for lokal gjennomføring av boligpolitikken. Det gir et bedre utgangspunkt for helhetsløsninger, for samspill mellom virkemidler og for samarbeid og forhandlinger med private finansieringsinstitusjoner og utbyggere.

Kommunal tilrettelegging for grupper med særskilte behov dreier seg om hvordan kommunen utformer rammebetingelser for bruk av virkemiddelapparatet. Det har nær sammenheng med hvordan kommunen har organisert sitt boligarbeid, og hvilken politisk og administrativ prioritering arbeidet er gitt. Det har også sammenheng med kvalitet og innretting på det planarbeid som drives i kommunen, blant annet i hvilken grad det skjer kartlegging og behovsvurderinger av husholdninger med behov for offentlig bistand.

Det er et relativt stort antall mindre kommuner som ikke vil være i stand til å ta på seg og utnytte virkemidlene. Alternativer for å styrke små og mellomstore kommuners forutsetninger for å administrere en aktiv boligpolitikk, herunder interkommunalt samarbeid, er drøftet i avsnitt 19.2.4.

Vektlegging av Husbankens overordnede oppgaver

Utvalget vil gå inn for en sterkere vektlegging av Husbankens overordnede strategiske og utviklingsrettede oppgaver (se avsnitt 19.3). Husbanken skal fortsatt ha ansvaret for prosjektrettede lån og tilskudd, for utvikling av rammeregelverket, tildeling av kvoter, oppfølging og kontroll, samt opplæring, veiledning og informasjon. Husbankens pågående prosjekt med å gi bistand til kommunenes boligplanarbeid, vil innenfor denne modellen bli enda viktigere. Dette vil føre til økt overordnet ansvar, men betydelig mindre saksbehandlingsansvar. Det er naturlig at Husbanken i kraft av overordnet rammemyndighet for kommunenes saksbehandling, gis en form for ansvar for etterprøving og kontroll av kommunenes praksis.

Sterkere prioritering av dokumentert behov og aktivitetsnivå

Når det gjelder de selektive virkemidlene er hovedmodellen i dag at Husbanken tildeler kommunene økonomiske rammer etter visse kriterier. Utvalget er av den oppfatning at denne modellen er god og bør fortsette. Det er imidlertid grunn til å se nærmere på de kriteriene som legges til grunn for prioriteringen mellom kommunene. Prioriteringen bør i betydelig sterkere grad enn i dag gi rom for å favorisere kommuner som kan dokumentere behov for økte rammer og som selv viser aktiv vilje til å legge inn ressurser i virksomheten. En slik prioritering ble signalisert i St. meld. nr. 49 (1997-98) i forbindelse med oppfordringen til kommunene om å utarbeide boligplaner, men har foreløpig betydd lite.

Særlig når det gjelder fordelingen av boligtilskuddsmidler må kriteriene i større grad enn i dag reflektere reelle behov. Kommuner med press på boligmarkedet, der kommunene kan dokumentere betydelige etableringsproblemer, samt en effektiv organisasjon til å utnytte midlene, bør få økte andeler i forhold til dagens fordeling. Som drøftet i kapittel 18 går utvalget inn for en generell økning av bevilgningen til boligtilskuddsordningen, slik at skadevirkningene for de kommunene som blir nedprioritert blir minst mulig.

Risikofordeling

For de fleste ordningene har kommunene allerede fått vedtaksfullmakt. Dette gjelder også tildeling av tilskuddsmidler. For låneordningene innebærer dette at kommunene også må ta ansvaret for eventuelle tap på utlånsvirksomheten. I dag må risikoen for tap på kommunens hånd vurderes som begrenset. Panteverdien er høy og kommunene har bygget opp fond av statlige midler (opptil 20 prosent av boligtilskuddsmidlene) til tapsdekning. De seneste regelverksendringene i etableringslåneordningen innebærer i tillegg en noe endret innretting av målgruppen, som medfører utlån til grupper med bedre betjeningsevne. Samtidig er det imidlertid åpnet for fullfinansiering, noe som betyr økt risikoeksponering (fordelingsmessige konsekvenser av regelendringene er drøftet i kap. 18).

Økt desentralisering av myndighet vil nødvendigvis føre med seg en risikooverføring fra statlige myndigheter til kommunesektoren.

Prinsippet om at fullmakt og myndighet skal følges av ansvar for risikoen ved beslutningen må legges til grunn for arbeidsdelingen mellom statlige og kommunale myndigheter i boligfinansieringssaker (det finansielle ansvarsprinsipp). Hensynet til nøkternhet og grundighet i utlånspraksisen og kjennskap til lokale forhold, tilsier at dette prinsippet blir beholdt. Utvalget vil allikevel foreslå en viss justering av ansvarsforholdene, for å forhindre at tapsvegringen i for stor grad påvirker utlånsaktiviteten.

I forbindelse med lanseringen av forslaget om startlån er det foreslått en risikofordeling som innebærer at kommunen står ansvarlig for de første 25 prosent av tapet, staten for resten. Utvalget er av den oppfatning at dette ikke er en tilfredsstillende fordeling, og vil gå inn for at stat og kommune deler tapet fra første krone. Dette vil være en tilstrekkelig risikoeksponering for kommunene til at den nødvendige forsiktighet i utlånsvirksomheten ivaretas, samtidig som den ikke er større enn at aktiviteten bør kunne holdes på et høyt nivå. Samtidig anbefaler utvalget at dagens praksis med fondsoppbygging vurderes. Betydelige tilskuddsmidler unndras på denne måten boligpolitisk virksomhet. Utvalget vil peke på at i en situasjon med risikodeling med statlige myndigheter må kommunene kunne akseptere at fondsavsetningen reduseres fra 20 prosent til for eksempel 10 prosent av mottatte tilskuddsmidler.

Utvalgmedlem Jens Halvdan Mosli er ikke tilhenger av å overføre flere oppgaver fra Husbanken til den enkelte kommune, heller ikke forvaltning av startlånet. Etter Moslis vurdering har ikke små kommuner kapasitet til å greie låneforvaltningen selv. Forvaltning av også dette husbanklånet bør derfor legges til det nye boligdirektoratet og stiftelsen den nye Husbank, jf. kap. 16. Mosli mener kommunenes primære oppgave er å legge til rette for gode boligtomter og boligområder.

Kvalitetssikring av boligbyggingen

Utvalget er av den oppfatning at Husbanken fortsatt skal ha kvalitetsfremmende tiltak som en del av sitt prioriterte arbeidsområde. Det må tilstrebes større påvirkning i kommunenes generelle kvalitetsfremmende arbeid, dvs. også av den boligbyggingen som skjer uavhengig av Husbankens finansieringsordninger. Dette forutsetter at Husbankens kvalitetsstimulerende virkemidler i større grad settes inn i planleggingsfasen, jf. kap. 17.

Kommunene må foreta de endelige avveininger mellom ulike hensyn, der både Husbankens kvalitetsstandarder og plan- og bygningslovens bestemmelser legges til grunn. Husbankens rolle vil være å ivareta opplæring, rådgiving og i visse sammenhenger direkte bistand i saksbehandlingen.

19.2.3 Organisering og tilrettelegging

Erkjennelse av boligpolitisk ansvar

Det er almen tilslutning til hovedtrekkene i eksisterende arbeidsdeling mellom kommunene og staten i boligpolitikken. Det er slått fast i Lov om sosiale tjenester mv. at kommunene har plikt til å skaffe sine innbyggere «husvære», men det er tvilsomt om dette omfatter noe mer enn å framskaffe «tak over hodet». Dette oppfattes som betydelig mer begrenset enn de oppgavene som er beskrevet i boligpolitikken og hvor målet er å sørge for at «alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø». Et slikt utvidet ansvar er imidlertid ikke lovfestet, men beskrevet i flere stortingsmeldinger og i rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet. Dette manglende lovgrunnlaget forutsetter at de virkemidlene som stilles til rådighet oppfattes som ressurser i arbeidet med å utvikle tjenestetilbudet i kommunene, og ikke som pålegg fra statlige myndigheters side som belaster kommuneøkonomien snarere enn å styrke den.

Effekten av de selektive boligvirkemidlene er godt dokumentert. Det er god kommuneøkonomi å bygge opp et tjenesteapparat som er i stand til å utnytte de statlige overføringene. At en rekke kommuner allikevel gir lav prioritet til boligpolitikken har trolig sammenheng med manglende kunnskaper om de muligheter som foreligger. Utvalget vil peke på at Husbanken har en viktig rolle i å bidra til at kommunene er i besittelse av nødvendig kunnskap om virkemidlenes potensiale.

Mange kommuner gjennomfører organisasjonsendringer som innebærer at boligadministrasjonene blir nedlagt eller innlemmet i andre sektorer. I de kommunene hvor slike organisasjonsendringer har funnet sted, eller planlegges, kan dette nettopp være et uttrykk for manglende politisk forståelse for de fordelene en aktiv bruk av boligvirkemidlene representerer, sammenliknet med å løse kommunens boligetableringsproblemer med sosialhjelp.

Også i kommuner med en relativt høy prioritering av boligpolitisk arbeid kan den politiske interessen og engasjementet være fraværende. Oppmerksomheten er mer knyttet til behandlingen av enkeltsaker enn av langsiktige prinsipper og strategier, og det foregår svært sjelden overordnede strategiske diskusjoner.

Kommunene har et ansvar for å sørge for en jevn forsyning av byggeklare arealer. Det er mange kommuner som ikke følger opp ansvaret. Svært få kommuner har en praksis med å kjøpe eller ekspropriere grunn, klargjøre byggetomter og selge dem videre. I noen kommuner har disse oppgavene vært organisert gjennom kommunale tomteselskaper. Fra statlige myndigheters side har det vært lagt stor vekt på kommunens ansvar for å skaffe tomter, men oppgaven er ikke lovpålagt.

Utvalget er opptatt av at kommunene igjen må feste grepet om tomtepolitikken. Gode løsninger av tomte- og boligspørsmål finnes bare gjennom en helhetlig og langsiktig planlegging.

Det vises forøvrig til omtale i kapittel 15.

Sterkere vekt på administrativ samordning

Boligpolitikken utgjør ingen helhetlig sektor på kommunalt nivå. Den er kjennetegnet av en stor grad av fragmentering, både politisk og institusjonelt. Boligpolitiske spørsmål inngår i en lang rekke politikkområder, og består av elementer som ikke nødvendigvis er koblet sammen verken politisk eller administrativt.

Utvalget vil peke på de særlige organisatoriske utfordringene dette stiller kommunene overfor. Dersom den boligpolitiske aktiviteten skal kunne holdes på et tilfredsstillende nivå uten unødig ressursbruk, vil det være nødvendig med et overgripende samarbeid mellom de kommunale aktører som deltar i utforming og iverksetting av boligpolitikk.

Det er store forskjeller med hensyn til hvordan kommunene organiserer sitt boligpolitiske arbeid. Dette reflekterer kommunenes ulike tilpasninger til lokale utfordringer. Trolig må en også akseptere at tilbudene og kvaliteten kan variere noe fra kommune til kommune. Utvalget vil likevel stille spørsmål om kommunene tar nok hensyn til samordning av boligsektoren med øvrige sektorer, særlig utbyggingssektoren, men også helse-, omsorgs- og sosialsektoren, i sine organisasjonsplaner.

Organisatorske spørsmål er høyst relevante også når det gjelder å legge til rette for boligforsyningen. Stort sett har planbehandling og byggesaksbehandling vært foretatt av organisatorisk separate enheter i kommunene. I noen kommuner har det imidlertid funnet sted en endring i retning av større integrering mellom plan- og byggesak. Dette vil kunne bli ytterligere aktualisert gjennom utvalgets anbefaling om å vurdere en sterkere integrering av bolig-, plan- og byggesak på statlig nivå (Se avsnitt 19.3).

Framskaffelse av utleieboliger

Både kjøp, oppføring og innleie er viktige metoder for å øke antallet kommunale utleieboliger. Innleie fra det private marked for videreutleie har blitt vanlig i mange kommuner. Dette kan være en hensiktsmessig løsning, men krever stor grad av profesjonalitet fra kommunens side. Ofte er det en kostbar løsning. Vanligvis må kommunen dekke hele eller deler av husleia med sosialhjelp. Kjøp av kommunale boliger i sameier eller borettslag er utbredt. Slike kjøp finansierer kommunene med lån og boligtilskudd. Strategien har mange fordeler, bl.a. ved å legge til rette for integrasjon og botrening i ordinære bomiljøer, men forutsetter ofte betydelig oppfølging fra kommunens side.

Prinsipper for fastsettelse av utleiepriser

Prinsipper for å fastsette husleien varierer mellom kommunene. Et økende antall benytter selvkostprinsippet, der leietakerene dekker kostnadene. På tross av betydelige tilskudd fra Husbanken, er likevel mange av beboerne i kommunale utleieboliger ikke i stand til å betjene en selvkosthusleie. Den statlige bostøtten skal i utgangspunktet dekke differansen mellom husleie og betjeningsevne, men er i dag ikke tilstrekkelig dimensjonert for dette. Utvalget vil foreslå å styrke den statlige bostøtten slik at den vil bli bedre i stand til å dekke differensen mellom selvkosthusleien og husstandens betjeningsevne.

Kommunene har forskjellig praksis for beregning av kostnadsdekkende leie. Det er uklart om dekning for avdragsinnbetalinger og administrasjonsutgifter skal legges inn, og om gjennomsnittsleie eller reelle kostnader for hvert enkelt leieforhold skal legges til grunn. Det er en fordel om alle kommuner benytter samme beregningsmåte. Det anbefales derfor at Husbanken utarbeider retningslinjer for hvordan kommunene skal beregne kostnadsdekkende husleie i de tilfeller hvor statlige midler er en del av finansieringsgrunnlaget.

Utvalget vil ikke anbefale at kommunene subsidierer leieprisene slik at de kan bringes ned på et nivå som målgruppen er i stand til å betjene. Sammenliknet med subsidiert husleie har selvkostprinsippet den fordelen at det synliggjør kostnadene ved de kommunale utleieboliger, subsidiene kan målrettes mot de som trenger det mest, beboere med bedret økonomi får et press på seg til å flytte slik at boligen frigjøres til andre, det utløses større statlige overføringer ved at flere blir berettiget til statlig bostøtte samtidig som kommunene får større inntekter til vedlikehold av egen boligmasse. Utvalget vil, under forutsetning om styrket bostøtte, støtte bruken av kostnadsdekning som prinsipp ved fastsettelse av husleienivå.

19.2.4 Kommunalt samarbeid

Småkommuner

Over halvparten av kommunene har under 5 000 innbyggere. Majoriteten av disse kommunene har ubetydelige problemer på boligmarkedet og vil normalt kunne håndtere de utfordringer som finnes uten store administrasjonskostnader. For en del av dem, og framfor alt de som er noe større, kan allikevel boligutfordringene være betydelige. Imidlertid er befolkningsgrunnlag og økonomisk fundament i mange tilfeller for svakt til å forsvare egne boligadministrasjoner og til å skaffe seg, og holde på, spesialisert kompetanse. En undersøkelse om kommunal boligpoitikk peker på at små kommuners utfordringer særlig er knyttet til rekruttering av fagfolk og etablering av fagmiljø, samt muligheten for å ha kompetanse og for å gi innbyggerne et differensiert og bredt tilbud av tjenester (Strand, 2001).

Etter utvalgets vurdering er det ingen god løsning å overlate forvaltningen av boligvirkemidlene i disse kommunene til Husbanken. Det viktigste fortrinnet i en desentralisert forvaltning, nærheten til og kjennskapet til problemet, samt oversikt over det lokale tjenesteapparatet, vil ikke kunne bli utnyttet like godt av Husbanken. Slike modeller er kun akseptable som midlertidige overgangsløsninger. Kommunesammenslåinger til enheter som er store nok til å forsvare tilstrekkelig ressursbruk og gi tilgang til kvalifisert arbeidskraft, vil trolig på lengre sikt være den beste løsningen.

Utvalget vil rette oppmerksomheten mot interkommunalt samarbeid. Slikt samarbeid har utviklet seg på flere samfunnssektorer på bakgrunn av behovet for å utnytte komparative fortrinn, stordriftsfordeler og utvikle robuste fagmiljøer. Fylkeskommunen er ikke et aktuelt forvaltningsnivå i denne sammenheng, først og fremst fordi fylkeskommunens forvaltningsområde (fylket) er for stort og sammensatt, og vil i de fleste tilfeller omfatte kommuner som har svært ulike forutsetninger for å kunne ivareta sine boligpolitiske forpliktelser. Innenfor ett fylke vil det imidlertid i mange tilfeller være flere mindre, relativt homogene, regioner hvor det vil være nærliggende å utvikle boligpolitisk samarbeid. At fylkeskommunale myndigheter medvirker til å etablere slike regionale samarbeidsenheter, gjennom for eksempel fylkesdelsplaner, ser utvalget som naturlig.

Det finnes eksempler på forsøk på interkommunalt samarbeid om boligspørsmål. Bl.a. har Husbankens samarbeid med kommunene i forbindelse med utarbeidelse av boligplaner medvirket til at behovet for samarbeid er avdekket, og faktisk samarbeid etablert. Slike relasjoner kan ta ulike former og ha ulikt innhold, alt fra beskjedent samarbeid om informasjon og opplæring, til forpliktende samarbeidsavtaler mellom kommuner om spesialisering og arbeidsdeling om tilbud for hele regionen. Delansvar kan legges til de ulike kommunesentra, mens hovedansvaret kan plasseres i boligadministrasjonen i et regionsenter. Utvalget mener statlige myndigheter bør bidra aktivt til å stimulere til slikt samarbeid, og vil anbefale Husbanken å legge temaet inn som et fast element i sitt samarbeid med kommunesektoren. Husbanken bør kunne bidra både med kompetanse og utrednings-/utviklingsmidler. Tilsvarende bør, som nevnt, fylkeskommunen bidra til interkommunalt samarbeid innenfor sitt ansvar for regional utvikling, arealdisponering og utbyggingsmønster.

Vekstkommuner

Vekstkommunene, særlig i hovedstadsområdet og storbyområdene, står overfor andre typer organisatoriske utfordringer, som også virker hindrende for en effektiv gjennomføring av boligpolitikken. Problemene har sin bakgrunn i at administrative grenser ikke samsvarer med naturlige avgrensninger av bolig- og arbeidsmarkedene. Beslutninger som synes optimale for én kommune kan skape vanskeligheter for en annen, og dessuten innebære løsninger som samfunnsmessig er lite heldige, bl.a. når det gjelder en helhetlig bolig-, areal- og transportforvaltning. Interkommunalt samarbeid om felles løsninger for regional utvikling i slike områder har i praksis vist seg vanskelig. Det synes å være stort behov for å utvikle et organ med myndighet til å fatte kommuneovergripende beslutninger til fellesskapets beste.

Manglende regional samordning får særlig konsekvenser for utbyggingsmønster og arealpolitikk. Temaet er spesielt viktig i forbindelse med utfordringer for å øke boligbyggingen.

Plan- og bygningsloven gir anledning til å utarbeide rikspolitiske retningslinjer (RPR). Rikspolitiske retningslinjer kan være et hensiktsmessig virkemiddel for samordnet arealplanlegging, som også vil kunne få effekter for boligpolitikken. Slike retningslinjer kan vedtas av regjeringen og vil kunne virke bestemmende for kommunenes planlegging. I forbindelse med trafikkløsninger og utbyggingsmønster er slike retningslinjer benyttet («Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportpolitikk»), hvor ønsket om et sentralisert bosettingsmønster innenfor tettstedet, høy arealutnyttelse innenfor hvert enkelt boligområde og kort avstand til stoppesteder for kollektivtransport ble vektlagt. ECON (1999) har vurdert i hvilken grad kommunene tar hensyn til disse rikspolitiske retningslinjene. Deres konklusjoner viser at det er andre forhold som først og fremst virker bestemmende for lokalisering og utnyttelse av boligområder. Utbyggernes vurdering av samlet lønnsomhet er viktigst.

Fylkeskommunen har ansvar for de regionale utviklingsoppgavene, herunder utbyggingsmønster og rammer for bolig- og arbeidsmarkedets utvikling. Stortinget har nettopp gitt sin tilslutning til Oppgavefordelingsutvalgets (NOU 2000: 22) anbefaling om å forsterke fylkeskommunens ansvar for regional utvikling (Innst. S. nr. 307 (2000-2001)). Likeledes har Planlovutvalget foreslått å gjøre fylkesplandelens arealdel bindende for kommunens disposisjoner, noe som vil kunne gi en mer samordnet utvikling enn det som kan bli resultatet av mange kommuners individuelle tilpasninger. Det finnes flere eksempler på initiativ til samarbeid på basis av fylkes- eller fylkesdelsplaner.

Etter utvalgets vurdering har fylkeskommunen, slik den framstår i dag, verken den nødvendige autoritet eller virkemidler til å bli oppfattet som bindende for enkeltkommunenes disposisjoner. Fylkeskommunen har ikke lykkes så godt som sentral drivkraft og tilrettelegger for regional utvikling. Dersom fylkeskommunen skal bli et effektivt instrument til å ivareta kommuneovergripende og samfunnsmessige interesser, må det finne sted en betydelig videreutvikling av fylkeskommunens myndighetsgrunnlag.

Samferdselsdepartementet har på trappene forsøk med å overføre alt ansvar for transport til de større byområdene (St. prp. nr. 1 (2001-2002)). Formålet med forsøket er å oppnå en bedre samordnet areal- og transportpolitikk. Forsøkene skal belyse om andre organisatoriske løsninger enn dagens, kan møte utfordringene i transportsektoren i byområdene på en mer effektiv og helhetlig måte. Et forslag kunne være at også bolig- og arealutvikling generelt inngikk i forsøket, slik at disse oppgavene og utfordringene ble sett i sammenheng.

Utvalget mener en også må gå videre med å utrede modeller for sterkere statlig styring av regioner som har vist seg ute av stand til å samles om samfunnsmessige effektive utviklingsforløp. I slike utredninger bør spørsmålet om en videre utvikling av instrumentet Rikspolitiske retningslinjer inngå.

Utvalget har ikke gått dypere inn i vurderinger av modeller for økt regionalt samarbeid, men vil vise til de forsøkene som er i gang, bl.a. det såkalte FAR-prosjektet (Felles Administrative Ressurser) på Nord-Jæren. Prosjektet prøver ut forskjellige former for interkommunalt samarbeid som kan være aktuelt å vurdere i forbindelse med samarbeid på boligsektoren.

19.2.5 Plangrunnlag for gjennomføring av boligpolitikken

Fysisk plangrunnlag

I henhold til plan- og bygningsloven er kommunene pålagt å «utføre en løpende kommuneplanlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder»(Pbl. §20-1). Dette omfatter utarbeidelse av kommuneplan, herunder bindende arealplan og reguleringsplaner der det skal gjennomføres omfattende bygge- og anleggsarbeid.

Både arealdelen av kommuneplanen og reguleringsplanene er viktige for tilrettelegging av boligbyggingen. Byggingen må kommunen selv eller private ta initiativ til. Plan- og bygningsloven har ingen bestemmelser som pålegger kommunene å utarbeide planer for hvordan kommunene skal ivareta sine boligsosiale oppgaver og heller ikke for bruken av Husbankens virkemidler. Dette har sammenheng med at boligpolitiske hensyn ikke er inntatt som en formålsbestemmelse i plan- og bygningsloven. Planlovutvalget har i sin delinnstilling heller ikke foreslått dette. Boligutvalget vil anbefale at dette gjøres, også fordi det gir bedre grunnlag for å iverksette rikspolitiske retningslinjer (RPR) for kommunenes boligplanlegging og tomtepolitikk (Jf. forrige avsnitt om samordning av kommunenes planlegging). Etter utvalgets vurdering vil dette kunne bidra til at plan- og bygningsloven kan stimulere til økt boligforsyning. Utvalget vil også påpeke behovet for å bruke plan- og bygningsloven mer aktivt i forhold til behovet for en mer variert boligsammensetning.

Lov om sosiale tjenester pålegger kommunene en plikt til å skaffe sine innbyggere husvære, men dette regnes for å være et helt utilstrekkelig nivå i forhold til boligpolitikkens målsettinger. Se for øvrig drøftingen i kap. 18.

Kommunenes arealplaner skal i prinsippet finne sin plass innenfor fylkesplanens arealdel. Fylkesplanen skal være sentral for avklaring av spørsmål knyttet til arealdisponering og utbyggingsmønster over kommunegrensene. I mange kommuner fungerer dette prinsippet tilfredsstillende. I regioner med sterke motstridende interesser og arealkonflikter, er imidlertid fylkesplanen mer eller mindre verdiløs, og har bare i liten grad fungert etter intensjonene i plan- og bygningsloven. Flere evalueringer har stadig påpekt fylkesplanens manglende gjennomslag og betydning. I slike områder er derfor ikke fylkesplanen et relevant plannivå å trekke fram i sammenheng med boligpolitiske utfordringer.

Boligpolitiske planer

Tidligere ble kommunene sterkt oppfordret av nasjonale myndigheter til å utarbeide boligbyggeprogrammer, basert på beregninger av byggebehov og etterspørselsutvikling, og som et grunnlag for tomteklargjøring. Denne virksomheten er i stor grad opphørt.

Kommunene har plikt til å utarbeide kommuneplaner. Men i liten grad omtales det i slike overordnede dokumenter hva som skal være boligpolitikkens rolle og hvilke overordnede mål virkemidlene skal ivareta. Svært ofte omtales Husbankens virkemidler under kommunens sosialpolitiske- eller tekniske virksomhet og dette bidrar til å utydeliggjøre hva som er virkemidlenes potensiale og målgrupper.

Utvalget har imidlertid merket seg at noen av de største kommunene har mer eller mindre systematiske rutiner med politisk behandling av plandokumenter som boligmeldinger, boligplaner, handlingsplaner eller liknende. Slik planarbeid bidrar betydelig til å vedlikeholde høy politisk interesse og kontinuitet, og det synes å være disse kommunene som har de beste forutsetninger for et høyt aktivitetsnivå og for kontinuerlig utvikling av virkemiddelbruken. Disse kommunenes boligmeldinger omfatter også ofte behovskartlegginger som grunnlag for dimensjonering og innretting av virkemiddelbruk og boligforsyning.

For mange kommuner er dette «enkeltløft», og det kan gå mange år mellom hver gang en ser seg i stand til å gjennomføre slike kartlegginger. Noen kommuner har imidlertid gjort dette til en årviss praksis. Planene fungerer da som et godt styringsinstrument over ressursinnsatsen i forhold til behovet og de politiske prioriteringene på boligsektoren. For de fleste kommuner er det både av bemannings- og kompetansemessige grunner urealistisk å forvente regelmessig og systematisk boligpolitisk planarbeid. Utvalget ser klart behovet for statlig bistand, og vil i denne forbindelse peke på det arbeidet som Husbanken har igangsatt med å stimulere kommuner som ønsker å lage boligsosiale handlingsplaner. Denne satsingen representerer en ny dimensjon i Husbankens samarbeidsmodell med kommunene. Etter utvalgets vurdering, vil dette være en riktig linje å følge videre.

Se for øvrig omtale av prosjektet i kapittel 11. Utvalget vil oppfordre flere kommuner til å utarbeide handlingsplaner eller programmer som beskriver boligpolitikkens overordnede målsettinger, samt virkemidlenes innretting og dimensjonering.

19.2.6 Lovfesting av boligpolitisk ansvar

Bakgrunn

I forhold til målene for boligpolitikken, og ansvarsdelingen slik den er beskrevet i stortingsdokumenter og rundskriv, er det etter utvalgets vurdering behov for å stimulere til økt kommunalt engasjement. Kommunene må erkjenne et boligpolitisk ansvar som går lenger enn det som pålegges i eksisterende lovverk, at innbyggerne skal ha «tak over hodet.» Det er mange årsaker til lavt engasjement. En av de viktigste er manglende lovfesting av ansvaret for boligoppgavene. Utvalget vil anbefale at det vurderes å forankre kommunenes oppgaver i boligpolitikken i en egen lov.

Som tidligere omtalt, anbefaler utvalget at instrumentet «rikspolitiske retningslinjer» utredes med hensyn på å kunne gi kommunene et sterkere pålegg til å følge opp sitt boligpolitiske ansvar. En slik strategi kan være et hensiktsmessig alternativ til en egen boliglov, men utvalget har kommet til at de to strategiene vil kunne representere hensiktsmessige supplementer.

Det kan reises visse innvendinger mot en særskilt boliglov, både av faglig og politisk karakter, men utvalget er allikevel av den oppfatning at en slik lov kan være nødvendig for å synliggjøre det kommunale ansvaret. I sine vurderinger har utvalget lagt vekt på tre formål ved lovfestingen :

  1. Loven skal pålegge kommunen mer konkrete plikter, eventuelt gi hjemmel for at staten kan pålegge mer konkrete plikter.

  2. Loven skal gi bedre informasjon til kommunene, til statlige organ og til allmennheten om hvilke oppgaver kommunene har.

  3. Loven skal sette opp politiske mål som stat og kommune skal arbeide mot.

Det første av disse formålene kan ivaretas på ulike måter. Lovbestemmelser om kommunens oppgaver på boligområdet kan samles i en særskilt lov eller arbeides inn i annen lovgiving, for eksempel kommuneloven, plan- og bygningsloven eller sosialtjenesteloven. Sammenhengen mellom oppgavene på boligområdet og andre oppgaver kommer tydelig fram på den måten. På den annen side gir en mer omfattende boliglov mulighet for å gi uttrykk for det samlede offentlige ansvaret for boligpolitikken, og en slik lov vil også være bedre egnet til å gi informasjon om oppgaver og virkemidler på boligområdet. Utvalget er av den oppfatning at effekten vil bli størst ved å utarbeide en egen lov, og vil anbefale at det arbeides videre med dette alternativet.

Spørsmålet om å samle noen sentrale boliglover til én lov har vært drøftet i andre sammenhenger. Lovstrukturutvalget foreslo i sin tid å samle de dagjeldende lovene om husleie, husleieregulering, borettslag, boligbyggelag, eierseksjoner og kommunal forkjøpsrett (NOU 1992:32 s. 238). Borettslovutvalget vurderte samme spørsmål, og kom til at ulempene med en slik samling av lovene ville bli større enn fordelene (NOU 2000:17 s. 42–43). Det ble blant annet pekt på at en ikke ville få nevneverdig færre paragrafer, og at gevinsten ved en samling av bestemmelsene kunne gå tapt ved at oversikten ble dårligere for den enkelte boligform. Husleieloven og eierseksjonsloven gjelder for både boliger og lokaler, og en samling av boligbestemmelsene i én lov, ville føre til en oppdeling av bestemmelsene i disse to lovene. Det kan legges til at en ikke i noe tilfelle ville få en samling av alle bestemmelser som har med boliger å gjøre. For eksempel kunne bestemmelser om pantsettelse eller planlegging ikke godt føres over til en boliglov.

Utvalget vil ta opp tanken om en boliglov av en annen karakter, nemlig en lov som i første rekke skal gi en oversikt over annen lovgivning om boliger og over boligpolitiske virkemiddel. I tillegg kan det tas inn materielle regler som passer bedre i en boliglov enn i annen boliglovgivning. En slik lov kan kalles en «portallov», og kan tjene flere formål. Loven kan være en veiviser for myndigheter og publikum til lovgivning som har med boliger å gjøre. Loven kan gi en sammenstilling av boligpolitiske virkemidler, og loven kan være en påminnelse og en støtte for kommunene i arbeidet med boligoppgavene. Utvalget skal nedenfor også nevne noen av innvendingene som kan reises mot en slik lov.

Veiviser i lovgivningen

En boliglov med henvisninger til andre lover kan gjøre det lettere å orientere seg i lovgivningen om boliger. På den måten kan en portallov et stykke på vei ivareta de hensynene som ligger bak forslagene om å samle flere av boliglovene. Oversikten kan være til hjelp for både publikum og myndigheter. Inntrykket er at det kan være tidkrevende å skaffe seg oversikt over lovbestemmelser med innbyrdes sammenheng.

En portallov som beskrevet her vil være godt tilpasset elektronisk formidling. Lovdatas base på nettet over ajourførte lover er i ferd med å bli den viktigste kilde til lovgivningen for mange brukere. Gjennom lenker kan en slik lov bli en innfallsport i dobbelt forstand til boliglovgivningen ved at brukerne enkelt kan følge henvisningene til de andre lovene.

Sammenstilling av virkemidler

En boliglov som her nevnt, kan gi oversikt over de viktigste boligpolitiske virkemidlene. Virkemidlene er sammensatte, og det er ikke alltid lett å se forbindelsene mellom dem.

En sammenstilling av viktige virkemidler, som lovgivning, finansiering, planlegging og sosiale tjenester, kan gi en bedre plattform for den boligpolitiske debatten. En kan heller ikke se bort fra at sammenstillingen i seg selv kan skape og holde ved like verdifulle innsikter for dem som har ansvaret for en samlet boligpolitikk.

Påminnelse og støtte for kommunene

En lovfesting av kommunens oppgaver på boligområdet kan i seg selv brukes til å formidle informasjon og målformuleringer til kommunene. En boliglov av den typen som omtales her, har et videre formål, men den vil også kunne ivareta hensynet til en slik formidling. For staten kan det være ønskelig å nå ut til kommunene på dette viset, men loven kan samtidig være til hjelp for kommunene i deres planlegging og prioritering. Ansvaret for oppgavene på boligområdet kan bli tydeligere og få større gjennomslagskraft i kommunenes samlede aktiviteter.

Ulemper med en portallov om boliger

Den viktigste innvendingen er at lovformen ikke bør brukes der den ikke trengs. Lov må til der en skal legge rettslige plikter på private og kommuner, eventuelt der en skal legge plikter på staten som ikke skal kunne endres uten nytt lovvedtak. Det finnes allerede i dag en rekke lovbestemmelser som mer er programerklæringer enn grunnlag for rettslige plikter, og de har sine uheldige sider. Særlig kan det rettes kritikk mot lovbestemmelser som synes gi større rettigheter til private enn det som er realiteten.

En lov der mange av bestemmelsene bare viser til andre lover, kan tenkes å skape tolkningstvil ved at det må avgjøres i hvert tilfelle om bestemmelsen er en ren henvisning, eller om den har et selvstendig innhold.

Denne formen for lovgivning er dessuten uvant. Det kan oppstå tvil om hvor mye som skal legges i en portallov i forhold til de lovene det blir vist til, hvor fullstendig loven bør være, osv.

Utvalgets oppfatning er at innvendinger som disse ikke behøver være avgjørende. Mye vil avhenge av hvordan loven blir utformet. Hvis en er seg bevisst skillet mellom målformuleringer, rene henvisninger og bestemmelser med selvstendig materielt innhold, kan en nok ta hensyn til de fleste av innvendingene, og fordelene kan bli overveiende.

I vedlegg 1 finnes det elektroniske henvisninger til en skisse av en eventuell portallov.

19.2.7 Stimulanser til økt kommunalt engasjement

Utvalget understreker det kommunale ansvaret for gjennomføring av boligpolitikken.

Dette forutsetter imidlertid at statlige myndigheter styrker rammebetingelsene og premissene for kommunenes virksomhet. Husbankens høyest prioriterte oppgave blir å sette kommunene i stand til å gjennomføre nasjonal politikk. Dette innebærer betydelig vektlegging av informasjons- og opplæringsoppgaver, og til å sørge for økonomiske midler. Husbanken vil også måtte ivareta viktige oppgaver med å fange opp endringsbehov og formidle disse videre.

God lokal boligpolitikk er lønnsom, både for den enkelte kommune og for samfunnet. Imidlertid erkjennes det at økt kommunalt ansvar kan medføre økte administrasjonskostnader for kommunene. Økte administrasjonskostnader vil kunne begrenses gjennom utvidet kommunalt samarbeid og arbeidsdeling og operativ bistand fra Husbanken. Allikevel mener utvalget at det er behov for å drøfte enkelte endringer i de økonomiske incentiver kommunene står overfor.

Utvalgets drøfting av behovet for å foreta justeringer i inntektssystemet er gjengitt i kap. 15. Utvalget anbefaler at det vurderes å gjennomføre endringer i overføringene slik at vekstkommunene i sterkere grad enn i dag kompenseres for antatte merkostnader med å legge til rette for boligbygging.

Utvalget vil gå inn for at det utvikles virkemidler som rettes inn mot å redusere kommunenes risiko ved tomteerverv (jf. kap. 15).

Utvalget støtter det finansielle ansvarsprinsipp og mener det er riktig at kommunene tar risiko ved utlånsvirksomheten. Utvalget vil imidlertid gå inn for at stat og kommune deler et eventuelt tap fra første krone, og ikke som det foreslås i forbindelse med det nye Startlånet, at kommunen alene står ansvarlig for de første 25 prosent av tapet (se for øvrig avsnitt 19.2.2).

Utvalget har drøftet ulike modeller for håndtering av kommunenes tekniske låneforvaltning. I mange kommuner legger dette beslag på betydelige ressurser og krever spesialisert kompetanse. Utvalget støtter prinsippet som er foreslått i forbindelse med det nye Startlånet, som innebærer at Husbanken tilbyr forvaltning av utlånene.

Utvalget støtter prinsippet om at kommunene skal kunne kreve gebyrer for den tekniske låneforvaltningen, men at det må holdes på et minimum.

I forbindelse med forslaget til den nye Startlån-ordningen legges det opp til at kommunene skal kunne innkreve gebyrer til dekning av administrasjonskostnader. Utvalget vil ikke anbefale at dette prinsippet gjennomføres.

Kommunene har årlig anledning til å avsette 20 prosent av tildelte boligtilskuddsmidler til et tapsfond. Denne ordningen har vært i virksomhet siden 1996. Ved årsskiftet 2001/2002 utgjør samlet tapsfond i størrelsesorden 150 mill. kr. Utvalget er av den oppfatning at dette prinsippet bør videreføres, men foreslår at fondsavsetningen begrenses til 10 prosent, slik at økte midler kan tilføres målgruppen.

19.3 Tilrettelegging for statlige oppgaver

19.3.1 Bakgrunn

Boligpolitikken har omfattende grenseflater til andre politikkområder. Statlige prioriteringer og beslutninger med store konsekvenser for kommunenes rammebetingelser og befolkningens boforhold tas av flere departementer.

19.3.2 Samordning av statlige oppgaver

Etter utvalgets vurdering er det behov for en bedre samordning av statlige oppgaver som påvirker rammebetingelsene for gjennomføring av boligpolitikken. Et alternativ er å etablere en enhet med ansvar for å holde oversikt over, og vurdere konsekvensene av, boligrelaterte forslag innenfor aktuelle departementer. Seksjon for samordning av distrikts- og regionalpolitikk har tilsvarende ansvar for å koordinere forslag med distriktsmessige konsekvenser. Ansvaret for samordningen bør legges til Bolig- og bygningsavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet, som i dag har ansvaret for forvaltning og utforming av boligpolitikken og også for byggebestemmelsene i plan- og bygningsloven (Se neste delkapittel). Utvalget anbefaler at spørsmålet utredes nærmere.

19.3.3 Samspillet med plan- og byggepolitikk

Forvaltningen av plan- og bygningsloven er delt mellom Miljøverndepartementet (MD) og Kommunal- og regionaldepartementet (KRD). Ansvaret for overordnet arealplanlegging ligger i MD. Ansvaret for byggebestemmelsene i KRD. Planlovutvalget har i sin første delutredning (NOU 2001:7) diskutert forholdet mellom plansaker og byggesaker, og konkludert med at det er grunn til å se nærmere på sammenhengen mellom saksområdene. Boligutvalget slutter seg til dette. Boligsak og plansak har en rekke berøringspunkter som omfatter boligforsyning, betingelser for gjennomføring av fortettingsprosjekter, sammenhengen mellom bomiljø og nærmiljø, storbypolitikk og regional planlegging.

En eventuell samordning mellom plansak og byggesak vil utløse behov for også å se nærmere på fordelingen av forvaltningsansvaret for plan- og bygningsloven mellom MD og KRD. Dette spørsmålet har vært oppe tidligere, men utvalget mener det er grunnlag for å ta opp igjen drøftingene om ansvars- og arbeidsdelingen mellom de to departementene.

Regjeringen har planlagt å nedsette et utvalg for å gjennomgå bygningslovgivningen. Boligutvalget mener en videre vurdering av eventuell administrativ samordning mellom MD og KRD bør avvente dette utvalgets innstilling.

19.3.4 Samspillet med sosialpolitikk

Boligpolitikken er en viktig del av velferdspolitikken. Dette innebærer at boligpolitikken må spille sammen med, være integrert i og ha gode grenseflater til både den generelle økonomiske politikken og sosialpolitikken.

Den sterke vektleggingen av bolig i velferdssammenheng ble understreket i St. meld nr 50 (1998-99) Om utjevning av levekår. Koplingen mellom «boligtjenester» og «sosialtjenester» vil, etter utvalgets vurdering, stå sentralt i årene framover. Arbeidet med eldresatsingen (bygging av omsorgsboliger og sykehjem) og utfordringer tilknyttet bostedsløshet illustrerer de nære forbindelsene mellom bolig- og sosialpolitikken. I dag ivaretas samarbeidet fra oppgave til oppgave. Disse relasjonene bør formaliseres og en bør vurdere å etablere et permanent samarbeidsorgan mellom Sosialdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet som muliggjør regelmessig drøfting av strategiske bolig- og sosialpolitiske spørsmål.

19.3.5 Forholdet mellom departementene og ytre etater

Kommunal- og regionaldepartementet har to underliggende etater som er særlig viktige i boligpolitikken, Bygningsteknisk etat og Husbanken. I tillegg er enkelte oppgaver delegert til fylkesmannen. Den nylig opprettede Husleietvistnemnda er organisert som en liten etat med administrativ støtte fra Husbanken. Nemnda behandler klager i forbindelse med husleielovgivningen.

Miljøverndepartementet har ingen ytre etater i plansaker. Enkelte oppgaver har vært delegert til to av MDs direktorater (Riksantikvaren og Statens forurensningstilsyn) og fylkesmannen har i dag betydelig arbeid med plan- og miljøsaker.

19.3.6 Husbankens roller

Utvalgets drøfting og anbefalinger av organisering og arbeidsdeling mellom departement, Husbank og kommunene må sees i sammenheng med de vurderinger utvalget gjør av Husbankens framtidige rolle i boligfinansieringen, jf. kap. 16. Det vises i den forbindelse til drøftingene av ulike alternativer for etatens forvaltning av utlånsporteføljen.

Husbanken har mange roller i boligpolitikken. Den er boligbank, formidler av statlig støtte og skal sikre kvalitet og minstestandard i boligbyggingen. Den er rådgiver/veileder med opplæringsoppgaver både overfor bransje, enkeltpersoner og kommuner. Dels fungerer banken også som sekretariat for departement og politiske ledelse. Dette kan skape vanskelige prioriteringsavveininger og framstå som utydelig overfor målgruppene og krever en uforholdsmessig høy ressursbruk. Dette kan gå på bekostning av bankens oppgave med å få best mulig effekt av virkemidlene.

I forslaget til det nye Startlånet foreslo Stoltenberg-regjeringen et prinsipp der kommunene ble gitt anledning til å overlate forvaltningen av utlånsporteføljen til Husbanken. Dette vil medføre at Husbankens arbeid med låneforvaltning måtte utvides betydelig i forhold til dag. Til gjengjeld ville det bety at en rekke kommuner ville kunne frigjøre ressurser til for eksempel utlånsvirksomheten. Forslaget bør sees i sammenheng med anbefalingen fra utvalgets mindretall om å skille ut Husbankens bankarbeid i et eget statlig kredittforetak (se kap. 16). Etter utvalgets vurdering er anledningen for kommunene til å overlate låneforvaltningen til Husbanken et interessant forslag, som en anbefaler at det arbeides videre med.

Husbanken har i liten grad utviklet samarbeid med private finansieringsinstitusjoner når det gjelder forvaltningen av utlånsporteføljen. Erfaringene fra en rekke av de største kommunene, som i dag kjøper slike forvaltningstjenester fra private, hevdes å være gode, og modellen bør også vurderes for Husbanken. Utvalget understreker at dette ikke dreier seg om å fjerne ansvaret for gjeldsrådgivning og misligholdshåndtering fra Husbankens arbeidsområde. Kjøp av denne typen tjenester kan bare være aktuelt for den rent tekniske låneforvaltningen. I forbindelse med en slik vurdering bør en imidlertid være klar over de kostnadskonsekvenser kjøp av forvaltningstjenester kan ha. Dagens praksis i kommunene er at det er låntakerne som belastes kostnadene ved å kjøpe slike tjenester (gebyrer). Det er en grense for hvor store gebyrene kan bli før den boligpolitiske effekten blir skadelidende. Utvalget vil understreke at slike gebyrer kun kan knyttes til teknisk låneforvaltning, og ikke gå til dekning av Husbankens eller kommunenes administrasjonskostnader ved utlånsvirksomheten.

Den økende myndighetsoverføringen til kommunene innebærer at Husbanken må legge større vekt på tilrettelegger-, oppfølgings-, og kontrolloppgavene. Det bør i denne sammenheng vurderes om Husbanken skal ivareta en boligtilsynsfunks jon med nasjonalt ansvar for å følge opp kommunal- og fylkeskommunal boligplanlegging, gi veiledning, bidra til kompetanseutvikling, utvikle nettverkssamarbeid og eventuelt spille en rolle når det oppstår konflikter rundt planer.

19.3.7 Husbanken og Statens bygningstekniske etat

Forholdet mellom Husbanken og Statens bygningstekniske etat (BE) bør særlig gjennomgås. Etatene opererer med forskjellige tekniske krav. BE utformer kravene til minimumsstandard gjennom Teknisk byggeforskrift (TEK), og Husbanken kan legge egne krav oppå disse som grunnlag for vilkår til bestemte lån eller tilskudd. Det er grunn til å stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig å ha to forskjellige statlige etater (underlagt samme departementsavdeling) som hver på sin kant arbeider med samme type tekniske krav.

Utvalget er klar over at etatene har flere forskjellige oppgaver og målsettinger, men er allikevel av den oppfatning at det vil kunne innebære en rasjonaliseringsgevinst å slå sammen etatene, f eks til et Bolig- og bygningsdirektorat. Rasjonaliseringsgevinsten vil først og fremst gjelde de tekniske funksjonene på faglig nivå, samt rent administrativt. Den samlede kompetanse vil også bli større om forhold som f eks byggeskikk, tilgjengelighet, miljømessig utførelse osv. På den annen side vil det kunne hevdes at BE har særskilte slagkraft nettopp som liten, spesialisert etat.

19.3.8 Et «plan-, bolig- og bygningsdirektorat»?

Det har vært reist forslag om etablering av et eget plandirektorat underlagt Miljøverndepartementet. Etter utvalgets mening bør dette spørsmålet sees i sammenheng med vurderingen av et felles Bolig- og bygningsdirektorat. En integrering av de tre arbeidsområdene plan-, bygge- og boligspørsmål kan etter utvalgets vurdering være en svært aktuell strategi. Et slikt «Plan-, bolig- og bygningsdirektorat» vil kunne representere et tungt fagmiljø, sikre at planleggingen tjener både plansak og boligsak og forholde seg bedre til kommunenes sammensatte problemstillinger enn sterke, smale statsetater vil gjøre. En felles organisering kan også gi grunnlag for en regional organisering, der de regionale miljøene har tilstrekkelig bredde. Forslaget er sammensatt og involverer omorganisering av tunge statsetater. Utvalget anbefaler at forslaget undergis grundig utredning, bl.a. ved først å studere liknende organisasjonsendringer i andre land.

19.4 Boligsamvirket og øvrige private aktørers rolle

19.4.1 Bakgrunn

Det er lange tradisjoner for samarbeid med private organisasjoner i boligpolitikken. Historisk har særlig boligsamvirket vært en aktiv medspiller i den sosiale boligbyggingen, og i mange kommuner har boligbyggelagene vært betraktet som en forlengelse av den offentlige virksomheten. I dag er situasjonen preget av at flere private organisasjoner tilbyr sine tjenester, og i takt med markedstilpasningen av boligpolitikken har boligbyggelagene mistet mye av sin rolle som redskap i boligpolitisk sammenheng (se kap. 11 for nærmere beskrivelse).

Tilpasninger i arbeidsdelingen mellom de offentlige aktørene i boligpolitikken, vil også påvirke forholdet til, og behovet for medvirkning fra private aktører. Kommunenes handlingsrom er økende og en rekke av de oppgavene som den kommunale boligpolitikken omfatter kan kjøpes av private foretak.

19.4.2 Arbeids- og ansvarsdeling med private aktører

Utvalget mener det vil være interessant å videreutvikle samarbeidet med private aktører både når det gjelder boligbygging, utleievirksomhet og boligforvaltning, utlånsvirksomhet, låneforvaltning, og når det gjelder framskaffelse av ulike boligtilbud.

Utvalget ser det som lite aktuelt å gå inn for overføring av ansvar for offentlige boligpolitiske oppgaver til private aktører. Utvalget har drøftet mulighetene til å la kredittforetak få fullmakter til på kommunens vegne å foreta lånebevilgninger i kurante saker, for eksempel etableringslån (entuelt startlån), samt enkle søknader om betalingsutsettelser på kommunale lån. Enkelte kommuner har allerede etablert en slik praksis. Etter utvalgets vurdering vil dette kunne frigjøre ressurser til andre oppgaver, men det er uheldig at de kostnadene ved låneforvaltningen som belastes låntakerne blir for høye. Disse spørsmålene forutsettes nærmere utredet, men utvalget finner forslaget om å overlate kommunenes låneforvaltning til Husbanken vel så interessant og anbefaler å gå videre med dette.

Etter at det ble vanlig for kommunene å kjøpe boliger i den private boligmassen, både i borettslag og sameier, er grenseflatene til private boligeiere nødvendigvis blitt større. Dette forholdet har til tider, og i en del kommuner, vært anstrengt. De fleste kommuner har svært begrensede muligheter til å skaffe seg tildelingsboliger til vanskeligstilte boligsøkere utenfor det private marked. Motstanden mot dette har i en del tilfeller vært betydelig, noe som blant annet resulterte i lovendringer som sikrer kommunen rett til et viss andel boliger i borettslag og eierseksjoner (10% - regelen). Det påhviler kommunene betydelige forpliktelser med oppfølging av tildelingsboligene. Samarbeidsforholdet må anses nødvendig og nyttig, ikke minst med tanke på en hensiktsmessig integrering. En vil allikevel peke på nødvendigheten av at kommunene besitter et tilfredsstillende antall lavterskeltilbud i tillegg til andeler i den ordinære boligmassen, slik at en unngår plassering av boligsøkere uten tilstrekkelig boevne.

19.4.3 Særskilt om boligsamvirket

I borettsutvalgets innstilling (NOU 2000: 17) slås det fast at boligsamvirket, boligbyggelagene og borettslagene ikke har noen særstilling i forhold til andre organisasjoner når det gjelder samarbeid med kommunene om boligbygging og annen boligpolitisk virksomhet. Det er ingen bestemmelser i lovverk eller formålsbeskrivelser som forplikter organisasjonen til å fravike forretningsmessige prinsipper, eller for øvrig ta særskilte hensyn, ved å bidra til å løse offentlige oppgaver. Det må være opp til hver kommune å etablere samarbeidsrelasjoner med private aktører på grunnlag av lokale behov og forutsetninger.

Boligutvalget vil likevel peke på en del sider ved boligsamvirket som i mange sammenhenger gjør det til et mer hensiktsmessig redskap for kommunale interesser enn andre organisasjoner. For det første er det et faktum at mange boligbyggelag tar selvstendige initiativ for å løse en del boligsosiale oppgaver. Det tenkes her spesielt på bygging av boliger for ungdom og eldre, og i noen grad også for grupper av vanskeligstilte. En del service- og bomiljøtiltak er også av positiv betydning for det kommunale tjenesteapparatet.

For det andre gir den kommunale representasjonen i boligbyggelagenes styrer et inntak til samarbeid som er spesielt for boligsamvirket som aktør. Dette systemet med en direkte kobling til kommunen gikk borettslovutvalget inn for å videreføre. Slik sett er boligsamvirket tildelt en spesiell rolle.

For det tredje har utvalget merket seg en del konkrete tilfeller der kommunene har valgt samarbeidspartnere som ikke har vært i stand til å løse oppgavene på en måte som har gitt kommunen en god måloppnåelse. Særlig er dette avgjørende i tilfeller der betydelige offentlige tilskuddsmidler er involvert.

På denne bakgrunn mener utvalget at det er viktig at kommunene har et aktivt forhold til de lokale boligbyggelagene. I vesentlig grad kan kommunene være med på å påvirke utviklingen i disse. I passive kommuner som ikke fremmer krav og forventninger til boligbyggelaget, er det større sjanse for at laget rendyrker de forretningsmessige sidene ved virksomheten. I en viss forstand får kommunene det boligbyggelaget de ber om. Boligutvalget tror generelt at boligsektoren i Norge vil tjene på et boligsamvirke hvor det er et tett og aktivt samarbeid med kommunene.

Det vises for øvrig til nærmere beskrivelse av boligsamvirkets organisasjoner og ulike samarbeidsmodeller i kap. 11.

19.5 Oppsummering

Det er almen tilslutning til hovedtrekkene i arbeidsdelingen i boligpolitikken. Utvalget foreslår ingen vesentlige endringer, men mener det er behov for å tydeliggjøre ansvarsforholdene.

Utvalgets flertall, alle unntatt Mosli, anbefaler at saksbehandling og vedtaksmyndighet for samtlige selektive, personrettede låne- og tilskuddsordninger legges til kommunene og slutter seg således i all hovedsak til opplegget for innføring av Startlånet.

Rammetildelingen av tilskuddsmidler fra Husbanken bør favorisere kommuner som kan dokumentere behov for økte rammer. Utvalget anbefaler samtidig at en må se nærmere på dagens praksis med fondsoppbygging.

Utvalget vil ikke gå inn for å gi boligsamvirket særbehandling i forhold til andre organisasjoner, men vil likevel påpeke en del sider ved boligsamvirket som gjør dem til et mer hensiktsmessig redskap for kommunale interesser enn andre organisasjoner.

Utvalget ser det som svært viktig å stimulere til økt lokalt engasjement både i den utbyggingsrettede og den boligsosiale delen av boligpolitikken. Særlig vil utvalget peke på behovet for at kommunene tar et større ansvar i tomteforsyningen.

Mange kommuner har gode tradisjoner med å utarbeide boligsosiale planer. For flertallet av kommunene ser imidlertid utvalget klart behovet for statlig bistand, og utvalget støtter arbeidet som Husbanken har igangsatt med stimulering av kommuner som ønsker å lage boligpolitiske handlingsplaner. Denne delen av Husbankens virksomhet bør prioriteres høyt.

Utvalget anbefaler at det innarbeides formålsbestemmelser i plan- og bygningsloven som pålegger kommunene å utarbeide nødvendig plangrunnlag også for boligsosiale utfordringer. Dette vil også kunne gi bedre grunnlag for å iverksette rikspolitiske retningslinjer (RPR) for kommunenes boligplanlegging og tomtepolitikk. Plan- og bygningsloven kan dermed bidra til økt boligforsyning, ikke kun virke begrensende.

Utvalget vil videre gå inn for å tydeliggjøre det kommunale ansvaret ved å foreslå at det vurderes å innføre en egen boliglov. Utvalget foreslår en portallov som i første rekke skal gi en oversikt over annen lovgivning om boliger og over boligpolitiske virkemiddel.

Husbankens høyest prioriterte oppgave skal være å sette kommunene i stand til å gjennomføre nasjonal politikk. Dette innebærer at Husbanken må bli gitt bedre anledning til å prioritere sine boligpolitiske oppgaver når det gjelder fordeling, kommunenes og bransjens arbeid med gjennomføring, boligsosiale forhold, miljøhensyn, byggskikk mv.

Utvalget mener det er behov for å drøfte endringer i rammebetingelsene som vil kunne virke som viktige insentiver for kommunene i en økt boligpolitisk satsing.

Noen slike rammebetingelser utvalget mener det er viktig å arbeide videre med, er følgende :

  • Inntektssystemet. Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om inntektssystemet i tilfredstillende grad kompenserer vekstkommunene for antatte merkostnader ved å legge til rette for befolkningsøkning.

  • Gebyrer. I utgangspunktet mener utvalget det ikke er riktig at kommunale administrasjonsutgifter skal dekkes ved å kreve gebyrer av låntakerne. En vil allikevel gå inn for at den tekniske låneforvaltningen kan dekkes med gebyrer.

  • Risiko. Utvalget går inn for at stat og kommune deler et eventuelt tap fra første krone, og ikke som det foreslås i forbindelse med det nye Startlånet, at kommunen alene står ansvarlig for de første 25 prosent av tapet.

  • Avsetning i fond. Utvalget er av den oppfatning at prinsippet om fondsavsetning fra boligtilskuddsordningen bør videreføres, men foreslår at fondsavsetningen begrenses til 10 prosent, slik at økte midler kan tilføres målgruppen.

  • Låneforvaltning. Utvalget støtter prinsippet om at Husbanken tilbyr å forvalte startlånene.

  • Tilskudd per produsert bolig. Utvalget mener det bør vurderes å etablere en refusjonsordning som premierer kommunene for boligbygging.

  • Finansieringsordninger for kommunalt tomteerverv. Utvalget vil gå inn for at virkemidler for å redusere kommunenes risiko ved tomteerverv vurderes.

Utvalget vil anbefale kommunene å ta mer hensyn til samordning av boligsektoren med øvrige sektorer. Svært mange kommuner er små og kan ikke forsvare egne boligadministrasjoner. Utvalget vil ikke anbefale at boligpolitikken i slike kommuner overlates til Husbanken, og en går heller ikke inn for at fylkeskommunen skal gis større overkommunal myndighet i boligpolitikken. Derimot anbefaler utvalget at oppmerksomheten i sterkere grad rettes inn mot interkommunalt samarbeid. Statlige myndigheter bør kunne bidra aktivt til å stimulere til dette.

Utvalget mener en også må gå videre med å utrede modeller for sterkere statlig styring av regioner. I slike utredninger bør spørsmålet om en videre utvikling av instrumentet Rikspolitiske retningslinjer inngå. Særlig i enkelte pressområder er behovet for et organ med myndighet til å fatte kommuneovergripende beslutninger til fellesskapets beste, klart til stede.

Også på statlig nivå er det behov for å tydeliggjøre samordningsbehovet. Oppgaver som påvirker rammebetingelsene for gjennomføring av boligpolitikken gjøres innenfor en rekke departementer. Utvalget mener det bør vurderes å etablere en enhet med ansvar for å styrke samordningen av statlige oppgaver. Av særlig interesse er samspillet med plan- og bygningspolitikken. Utvalget vil gå inn for at det vurderes å opprette et felles direktorat for de tre arbeidsområdene plan-, bygge- og boligspørsmål.

20 Økonomiske og administrative konsekvenser

20.1 Innledning

I dette kapitlet konsekvensberegnes de forslag til tiltak i del IV som antas å ha økonomiske og administrative konsekvenser.

For å utnytte de eksisterende ressurser enda bedre, er utvalget av den oppfatning at virkemidlene ytterligere kan formålseffektiviseres. Generelt kan det vurderes å benytte informasjon, veiledning og andre kompetansehevende tiltak til fordel for de mer tradisjonelle økonomiske og juridiske virkemidlene. Det kan også synes som om det er gevinster å hente ved i større grad å differensiere utmålingen av tilskudd til boligkvalitet og boligfordeling (boligtilskudd) ut fra egenskaper ved enkeltsakene.

I tråd med utredningsinstruksen har utvalget vurdert forslagene innenfor to hovedalternativer. I avsnitt 20.2 konsekvensberegnes utvalgets forslag uten hensyn til budsjettrammer, mens utvalgets prioriteringer under gitte budsjettrammer presenteres i 20.3.

Da flere av forslagene forutsetter videre utredninger og konkretiseringer, har utvalget vurdert det som lite formålstjenlig å konsekvensberegne disse.

20.2 Konsekvensvurdering av utvalgets anbefalinger

I dette avsnittet beregnes økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger. Disposisjonen følger kapittelinndelingen i del IV.

Utvalgets samlede forslag til tiltak er grovt kostnadsberegnet til 630 millioner kroner, fordelt med 180 mill kroner til reduksjon av rentemarginen på husbanklån, 100 mill kroner til økning av kvalitetstilskuddet, 300 millioner kroner til økning av boligtilskuddet og 50 millioner til forskning og utvikling for bedre miljø, jf tabell 20.1. Forslaget om reduksjon i husbankrenten er en flertallsinnstilling.

Utvalget foreslår også en vesentlig økning i bevilgningen til bostøtte. Men da tiltakene ikke er konkretisert, har det heller ikke vært mulig å konsekvensberegne disse.

Tabell 20.1 Bevilgninger over statsbudsjettet 2002 og utvalgets forslag til økninger i bevilgningene. Beløp i 1000 kroner.

Kap.Post   Bevilgning 2002 (SI)Forslag til endring
Netto utgifter i alt-4 890 540-630 000
I alt utgifter17 962 350450 000
580Bostøtte1 737 000
581Bolig- og bomiljøtiltak897 150450 000
71Tilskudd til byfornyelse og boligkvalitet106 000100 000
75Boligtilskudd til etablering, utbedring og utleieboliger680 000300 000
78Tilskudd til utvikling av bomiljø, boligforvaltning og boligpolitikk36 50050 000
582Skoleanlegg70 000
585Husleietvistutvalget4 000
586Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser2 761 800
2412Den Norske Stats Husbank12 492 400
I alt inntekter13 071 810-180 000
5312Den Norske Stats Husbank6 411 610
5615Renter fra Den Norske Stats Husbank6 660 000-180 000
3585Husleietvistutvalget200

20.2.1 Tiltak for økt boligtilbud

I kapittel 15 ble utvalgets forslag for å øke boligtilbudet presentert. Dette kan gjøres gjennom bedre utnyttelse av boligmassen og ved å øke nybyggingen.

Konsekvensene av tiltakene for bedre utnyttelse av boligmassen er ikke beregnet, i det tiltakene, etter utvalgets mening, må vurderes i en helhetlig skattepolitisk sammenheng. Skattepolitikk ligger slik utvalget ser det, utenfor det boligpolitiske virkemiddelområde.

Utvalgets anbefaler å motivere kommunene til økt nybygging gjennom å yte et fast beløp pr ny bolig som bygges i kommunen. 20 000 kroner pr bolig foreslås som et utgangspunkt. Ved bygging av 25 000 boliger vil dette utgjøre 500 millioner kroner per år. Beløpet kan sees som en delvis kompensasjon for kommunenes merutgifter til teknisk og sosial infrastruktur ved nybygging. Ordningen forutsettes innarbeidet i det statlige rammeoverføringssystemet til kommunene. Midlene kan dermed disponeres fritt av kommunene. Ordningen vil da ikke stride mot målet om at kommunene primært skal finansieres med frie inntekter. Forslaget krever bare liten administrasjon, og kan derfor ivaretas med dagens administrative ressurser.

Kommunenes inntektssystem anbefales samtidig vurdert med sikte på å avdekke om vekstkommuner får tilstrekkelig kompensasjon for sine investeringer i forbindelse med boligbygging.

I kapittel 16 ble oppføringslånets rolle som boligpolitisk virkemiddel drøftet. Gjennomgangen viste at lånets styrke som boligpolitisk virkemiddel var redusert.

For å gjenreise lånets styrke som virkemiddel ønsker utvalgets flertall på 6 å redusere rentemarginen på husbanklån med 0,2 prosentpoeng i gjennomsnitt. Rentemarginen vil fortsatt være tilstrekkelig til å dekke Husbankens administrasjonskostnader og tap. Med utgangspunkt i et utlånsvolum på 90 milliarder kroner ville statens inntekter fra utlånsvirksomheten bli redusert med 180 millioner kroner om forslaget ble tatt til følge.

De to mindretallene på til sammen 4 medlemmer ønsker å skille Husbankens bolig- og bankfaglige virksomhet, og legge utlånsvirksomheten til et eget foretak. Forslagenes budsjettvirkninger er vanskelige å beregne før modellene er ytterligere konkretiserte.

20.2.2 Forslag til tiltak for å nå mål om miljø og kvalitet

I kapittel 17 ble utvalgets anbefalinger for å bidra til bedre og mer miljøvennlige boliger fremmet.

Det foreslås å øke tilskuddsbevilgningen til byfornyelse og boligkvalitet med 100 millioner kroner for å bidra til tilgjengelige boliger i ny og eksisterende bebyggelse. For å fremme forskning og utvikling av miljøvennlige boliger foreslås det å øke bevilgningen med 50 mill kroner.

20.2.3 Tiltak for bedre fordeling

I kapittel 18 ble utvalgets forslag til tiltak for å bedre boligfordelingen presentert.

Den årlige bevilgningen til boligtilskudd foreslås økt med 300 millioner kroner, fordelt med 100 mill kroner på hver av tiltaksområdene: boligetablering, utleieboliger og bostedsløse.

Forslagene til endringer i bostøtten kan ikke kostnadsberegnes før nye kriterier er nærmere definert. Utvalget vil likevel signalisere en betydelig økning i bevilgningen. Deler av kostnadene ved en eventuell utvidelse av bostøtten antas å kunne dekkes inn ved tilsvarende innsparinger i den kommunale sosialhjelpen eller i barnetrygden.

20.2.4 Tiltak for bedre den offentlig ansvarsfordelingen

I kapittel 19 ble utvalgets forslag til tiltak for å bedre den offentlige ansvarsfordelingen presentert. Forslagene vil, om de tas til følge, innebære noen administrative endringer i både stat og kommune, mens de økonomiske konsekvensene vil være relativt små.

Utvalget har foreslått at kommunene skal overta saksbehandlingen og få vedtaksmyndighet for flere av de selektive, personrettede låne- og tilskuddsordningene som Husbanken disponerer. Kommunenes merkostnader til dette arbeidet må dekkes av staten, kommunen eller brukeren.

At staten ved Husbanken skal legge større vekt på rollen som direktorat og tilrettelegger og serviceorgan for kommunene vil kreve ressurser. Ressursomfanget er imidlertid vanskelig å anslå før rollen er nærmere definert. Disse ressurser må dekkes gjennom omprioritering av eksisterende oppgaver, tilførsel av nye midler fra staten eller som brukerbetaling fra kommunene.

Utvalgets anbefalinger om en egen boliglov, vil ikke medføre vesentlige økte arbeidsoppgaver, og forutsettes derfor dekket innenfor dagens rammer. Også forslagene om en bedre intern organisering mellom KRD og Husbanken, mellom KRD og MD og forslaget om et nytt felles direktorat for de tre arbeidsområdene plan-, bygge- og boligspørsmål forutsettes dekket innenfor dagens rammer.

20.3 Prioriteringer ved uendrede bevilgninger

Innenfor gitte budsjettrammer anbefaler utvalget å dekke merkostnadene for sine forslag gjennom en tilsvarende reduksjon i bevilgningen til Handlingsplan for eldreomsorgen. Handlingsplanen er likevel forutsatt avviklet fra 2003. Utvalget ser det derfor som rimelig at disse midlene videreføres som satsing overfor spesielt vanskeligstilte grupper og for å fremme økt tilgjengelighet. På den måten ivaretas de fordelingspolitiske hovedintensjonene bak eldresatsingen.

Dersom utvalget måtte velge mellom sine forslag, ville forslaget om å øke bevilgningen til boligtilskudd bli prioritert høyest, og da spesielt satsingen på bostedsløse og utleieboliger.

Det er tre hovedinnsatsområder for statlig boligpolitikk: boligdekning og boligproduksjon, boligkvalitet og boligfordeling. Utvalget mener den eksisterende prioritering av innsatsområder er tilfredsstillende, og vil derfor ikke foreslå endring i bevilgningene dersom dagens bevilgningsnivå opprettholdes.

Også innen de enkelte hovedinnsatsområder mener utvalget at fordelingen hovedsakelig er tilfredsstillende. Det anbefales likevel at bevilgningen til boligtilskudd avveies mot bevilgningen til bostøtte med sikte på å optimalisere den samlede formålseffektivitet.

Litteraturliste

Agenda 2001: Boligbygging og flytting. Et problemnotat om sammenhengen mellom boligbygging og flytting i Oslo-området. Notat utarbeidet for boligutvalget

Anas, A., Arnott, R. og Small, K.A., 1998: Urban spatial structure. Journal of Economic Literature 36, 1426-1464

Asplan Analyse 2000: Kostnader og markedsvirkninger ved bygging av omsorgsboliger

Barlindhaug R. og Stamsø, M.A., 1998: Strukturelle trekk ved anskaffelse og bygging av nye boliger. Prosjektrapport nr. 245, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Barlindhaug, R., 1987: Husbankens rolle i boligpolitikken.Sosialøkonomen nr 11, 1987, Oslo

Barlindhaug, R., 1992: Fordelingsvirkninger av bolig- og skattepolitikken i 80-årene.Prosjektrapport nr. 114, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Barlindhaug, R., 2000: Kostnadsanalyse og effekter av Husbankens krav. Nye eneboliger. Upublisert notat, Norges byggforskningsinstitutt.

Barlindhaug, R., 2001: God bolig. Begrepsdrøfting og empirisk analyse. Ikke publisert notat, Norges byggforskningsinstitutt.

Barlindhaug, R., 2001b: Boligbeskatning og fordelingspolitikk. Notat til boligutvalget, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Barlindhaug, R., Bondevik, P.N. og Nordvik, V., 1996: Tilskudd og rimelige lån til kjøp av egen bolig: en evaluering av Husbankens etableringstilskuddsordning. Prosjektrapport nr. 200, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Barr, N., 1998: The Economics of the Welfare State, Oxford 1999

Bengtson, B. & Rothstein, B., 1997: Precisionsbombningens problem- velferdsstaten och bostadspolitiken, Uppsala

Bengtson, B., 1995: Bostaden- velferdsstatens marknadsvara, Uppsala

Brattbakk, I. og Hansen, T., 2002: Oversikt over kommunale utleieboliger. Prosjektrapport under sluttføring, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Brodtkorb, E., 2001: Bostedsløshet i grenseland. Bostedsløshet blant mennesker med psykiske lidelser i storby. Diakonhjemmets Høgskolesenter. Oslo

Bruce, E., 2000: Bygge- og tomtekostnader. ECON-rapport 26/2000

Bostadsutskottets betänkande 1997/98: BoU10. Sveriges Riksdag

Chen, X., Denizou, K. og Nordvik, V., 2000: Oppføringslånets bidrag til kvalitet og kostnader. Byggforsknotat nr. 44, Norges byggforskningsinstitutt

Dyb, E., 2001: 10 prosentregelen: Kommunale boliger i borettslag og sameier.Prosjektrapport nr. 298, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

ECON, 1997: Om arealknapphet og boligbygging i hovedstadsområdet. Rapport 66/97

ECON, 1999: Rikspolitiske retningslinjer. N 79/99, ECON Senter for økonomisk analyse, Oslo

ECON, 2000: Byggemarkedet i Sverige – paralleller til Norge? ECON-notat 2000

ECON, 2000: Skatt og utleieboliger. ECON-notat 47/2000

Ellingsen, T., 1989: Statsbanker som styringsinstrument. Vedlegg til NOU 1989: 1

Fjærli, E., 1990: Hvem tjener på skattesubsidiering av boligkapital? Sosialøkonomen nr. 4 1990, Oslo

Gulbrandsen, L., 1993: Når gjelda ikke blir betalt. Resultater fra en undersøkelse av misligholdte lån blant personkunder i Den Norske Bank. INAS. Rapporter; 93:3, Oslo

Gulbrandsen, L., 1994: Husholdningenes låneopptak, gjelds- og betalingsproblemer i Kreditrisker och betalningsproblem i bo stadssektoren. Tema Nord 1994:66 :Nordiska Ministerrådet, København 1994

Gulbrandsen, L., 2000: Boligsparing for ungdom. Notat utarbeidet for utvalget om mål og virkemidler i boligpolitikken, september 2000

Gulbrandsen, L. og Sandlie, H-C., 2001: Housing consumption in Norway. New trends among young Norwegians? Paper presentert på konferansen Housing and Urban Development in New Europe

Gulbrandsen, L., 2001: Boligpriser og renter i Eiendomsmegleren, nr 11 2001.

Gulbrandsen, L., 2002: Aldri har det vært så ille som akkurat nå. Om norsk ungdoms utflytting fra barndomshjemmet og etablering i egen bolig. Publiseres i Tidsskrift for ungdomsforskning, nr. 12002.

Gulbrandsen, L. og Kosonen, K., 1994: Kreditrisker og betalningsproblem i bostadssektorn. Nordisk Ministerråds TemaNord-serie

Gulbrandsen, L., 1993: Rapport 93:3, INAS.

Gulbrandsen, O. og Barlindhaug, R., 2000: Boforhold, flytting og befolkningstviklingen i storbyene. Prosjektrapport nr. 278, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Ytrehus, S., 1997: Beboere i nye omsorgsboliger. Prosjektrapport nr. 217, Norges byggforskningsinstitutt. Oslo

Guttu, J., Kann, Skogheim, Thorén, 1998: Husbankens tilskudd til boligkvalitet - Evaluering av ordningen etter to års funksjonstid. Norsk institutt for by og regionsforskning, Oslo

Hansen, T., 2002: Boligsamvirkets rolle i sosial boligpolitikk. Prosjektrapport nr. 319, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Hansen, T. og Åhrén, P., 1991: Vanskeligstilte boligsøkere. Programmet for storbyforskning. Rapport nr. 16, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Hansen, T., Nordvik, V. og Stang, E., 1998: Kommunale utleieboliger, lønner det seg? Prosjektrapport nr. 233, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Hernes, H. og Skaar, K., 1997: Evaluering av omleggingen av ordningen med boligtilskudd til etablering. Rapport nr: 11/97, Agderforskning.

Husbanken: Strategisk plan 2001-2005

Klausen, Opedal m.fl., 1999: Smått i stort. Prosjektrapport 11, Norsk institutt for by- og regionforskning, Oslo

Knudtzon, L.C., og Bondevik, P.N., 1997: Kommunal eide boliger i borettslag. Prosjektrapport nr. 222, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Kommunal- og regionaldepartementet: En solidarisk boligpolitikk. Rundskriv H – 20/01

Kommunale Boligadministrasjoners Landsråd, 1995: Kommuneundersøkelsen.

Kredittilsynet 2000: Boliglånsundersøkelsen 2000.

Lilleholt, K., Ohnstad, O. og Assev, H., 2001: B oliglov. Notat utarbeidet for boligutvalget

Lilleholt, K., Ohnstad, O. og Assev, H., 2001: Boligretten – oversyn. Notat utarbeidet for boligutvalget

Lilleholt, K., Ohnstad, O. og Assev, H., 2001: Plan- og bygningslova og bustadforsyninga.Notat utarbeidet for boligutvalget

Lov om sosiale tjenester m.v.: Lov 1991-12-13 nr. 81

Lujanen, M. (red.) 2001: « Boende och bostadspolitik i Norden». Nord Bygg/Bosteder Nordiske ministerrådet 2001

Lyngstad, J. og Andersen, A., 2002: Utvikling i boforhold 1987- 1997. Rapport til boligutvalget

Martens, J.D. 2000: Miljøvennlig boligplanlegging.Notat til Boligutvalget. Vista utredning. Oslo

Medby, P., 2001: Prisutviklingen for selveide boliger i Norge – En empirisk analyse av perioden 1991-2000 Kommer som prosjektrapport, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Miles, D., 1994: Housing, Financial Markets and the Wider Economy. John Wiley & sons Inc, New York

Miljøhandlingsplan 2001-2004, Kommunal og regionaldepartementet

Miljøverndepartementet, m.fl., 2001: Virkemidler for bedre arealutnyttelse i byer og tettsteder. Sluttrapport

Mills, E.S. og Luan Sendé Lubuele, 1978: Inner cities. Journal of Economic

Mills, E.S., 1972: Urban economics. Glenview, Illionois 1972

Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, 2001: What people want, where people live - Housing in the 21st Century. Amsterdam

Moum, K., 1989: Boligmarked, boligfinansiering og statsbanker,Vedlegg 1B i Penger og kreditt i en omstillingstid. NOU 1989:1

Nordahl, B., 1994: Kommunal boligpolitikk. Prosjektrapport nr. 146, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Nordisk Ministerråd, 1997: Boligpolitik mod segregation. Nord 1997:544

Nordisk Ministerråd, 2001: Boende och bostadspolitik i Norden. Nord 2001:27

Nordvik, V. og Gulbrandsen, L., 2001: En bolig ekstra - Ekstraboligers betydning som utleieobjekt og boligkapital Prosjektrapport nr. 312, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Nordvik, V. og Paus, E., 1996: Hva koster det å bo? Tidsskrift for samfunnsforskning

Nordvik, V., 1995: Skatt påutleie av bolig. Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Nordvik, V., 1996: Mot et mer ustabilt leiemarked? Samfunnsspeilet nr. 4/1996, 10. årgang

Nordvik, V., 2000: Tilbudet av leide boliger, upublisert notat, Norges byggforskningsinstitutt

Nordvik, V., 2001: Analysis of Rental Housing Markets: Five Essays, Prosjektrapport nr. 295, Norges byggforskningsinstitutt

Nordvik, V., 2001b: Husleieutvikling. Notat til Boligutvalget, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Nordvik, V., 2001c: Beregninger. Notat til Boligutvalget, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Nordvik, V., Brattbakk, I. og Chen, X., 2001: Husbankens byfornyelsestilskudd, en evaluering. Prosjektrapport nr. 305, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

NOU 1995:11: Statsbankene under endrede rammevilkår.

NOU 2000:22: Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

NOU 2000:17: Burettslovene

NOU 2001:7: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven

NOU 2001:22: Fra bruker til borger; En strategi for nedbygging av funksjonshemmende barrierer

Nyhagen, P., Hansen, T., Nordahl, B. og Strand, A., 1998: Kommunal boligpolitikk. Samarbeidsrapport Norsk institutt for by- og regionalforskning og Norsk byggforskningsinstitutt, Oslo

Oddum, J., 2000: Bostøtte og boligkonsum. Husbanken

Osmunddalen, Å. 1999: Kommunal variasjon i sosialhjelpsnivå, inntektsnivå blant sosialhjelpsmottakere og langtidsbruk av sosialhjelp. SSB Notater 99/34, hefte 3.

Palmgren, H.Å., 2000: Bostadssektoren och samhallsekonomien i de nordiske landerne. Bostadskreditnemden, Sverige

Paus, E. og Pettersen, I., 2001: Økonomiske virkemidler for fortetting. ECON-rapport 17/01

Paus, E., og Nordvik, V., 1997: Om arealknapphet og boligbygging i hovedstadsområdet. Rapport 66/97, ECON Senter for økonomisk analyse, Oslo

Proposition 1997/98:119 – Bostadspolitik för hållbar utveckling. Sveriges Riksdag

Quigley J.M., 1999: Why should Goverment Play a Role in Housing, A View from North America. Housing, Theory and Society, Vol 16. 201-203

Reiersen, E. og Thue, E., 1996: De tusen hjem - Den Norske Stats Husbank 1946-1996. Ad Notam Gyldendal, Oslo

Rothenberg, J., Galster, G., Butler, R.V. og Pitkin, J.R., 1991: The Maze of Urban Housing. University of Chicago Press, Chicago

Ruud, M.E., 2001: Eget hjem for første gang – Å flytte hjemmefra blant et utvalg ungdom i Oslo. Prosjektrapport 311, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Rødseth, A. 1987: Bustadmarknaden - utviklingstrekk og verkemåte. Sosialøkonimen 11/87

Smith, L., Rosen, K. and Fallis, G., 1988: Recent developments in economic models of housing markets. Journal of Economic Literature, XXVI, 1988 29-64

SOU 1996:156 Bostadspolitik 2000 – från produktions- til boendepolitik

St. prp. nr. 1 (1995-96): Statsbudsjettet 1996.

St. prp. nr. 82 (2000-2001): Kommuneproposisjonen.

St.meld nr 34 (1994-95): Om Husbankens rentevilkår og subsideprofil.

St.meld. nr. 1 (2000-2001): Nasjonalbudsjettet 2001.

St.meld. nr. 1 (2001-2002): Nasjonalbudsjettet 2002.

St.meld. nr. 12 (1981-82) Om boligpolitikk

St.meld. nr. 30 (2000-2001) Langtidsprogrammet 2002-2005

St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling

St.meld. nr. 34 (1988-89) Boligpolitikk for 90-årene

St.meld. nr. 34 (1988-89) Boligpolitikk for 90-årene

St.meld. nr. 34 (1994-95) Om Husbankens rentevilkår og subsidieprofil

St.meld. nr. 34 (1999-2000) Handlingsplan for eldreomsorgen etter 2 år.

St.meld. nr. 50 (1996-1997) Handlingsplan for eldreomsorgen.

St.meld. nr. 50 (1998-1999) Utjamningsmeldinga

St.meld. nr. 61 Om tillegg til St.meld. nr. 12 (1981-82) Om boligpolitikk

St.prp. nr. 1 (2001-2002) Statsbudsjettet

Stamsø, M.A. og Østerby, S., 2000: Forholdet mellom bostøtte og sosialhjelp. Prosjektrapport nr. 288, Norges byggforskningsinstutt, Oslo

Statistisk sentralbyrå 2000: Sosialt utsyn 2000

Straffeloven: Lov 1902-05-22 nr. 10 Almindelig borgerlig straffelov

Strand, A. og Hansen, T. m.fl., 2002: Rapport om kommunal boligpolitikk under sluttføring. Norsk institutt for by- og regionalforskning og Norsk byggforskningsinstitutt, Oslo

Sunde, H. og Råd, O.G., 2001: Husbanken: Slik gjør vi det – En underveis evaluering av Husbankens prosjekt «Lokale boligsosiale handlingsplaner.Rapport nr. 042, Asplan Viak AS,

Søholt, S., 1999: Om lovgivning og diskriminering på boligmarkedet. Byggforsknotat nr. 33, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Søholt, S., 2001: Etniske minoriteter og strategier på boligmarkedet i Oslo. Prosjektrapport nr. 297. Oslo

Thorkildsen, F., 2001: Kan bostøtten erstatte inntekt? Oslo kommune, Boligvirkemiddeletaten

Torgersen, U., 1996: Omstridt boligskatt. Ut- og avvikling av skatt av inntekt fra å bo i egen bolig 1882-1996, med særlig vekt på de tre siste tiår. INAS-rapport 96:5

UDI 2000: Art og omfang av rasisme og diskriminering i Norge 1999-2000

Ulfrstad, L.M., 1997: Bostedsløshet i Norge. Kartlegging av bostedsløse i kontakt med hjelpeapparatet. Norges byggforskningsinstitutt. Prosjektrapport nr. 216. Oslo

Ulfrstad, L.M., 1999: Hjelpeapparatet for bostedsløse. Om hjelpeapparatet i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Prosjektrapport nr. 264, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Wessel, T., 1996: Eierleiligheter, Framveksten av en ny boligsektor i Oslo, Bergen og Trondheim. Dr.philos-avhandling Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, Pensumtjenesten

Wigren, R. og Fälting, L., 2001: Utgifter og kostnader för boande i Norden. Rapport for Nordisk Ministerråd, foreløpig utgave

Ytrehus, S., Stamsø, M.A. og Østerby, S., 1998: Evaluering av Husbankens tilskuddsordning til tilpasning av bolig. Prosjektrapport nr. 246, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Øistensen, B., 1998: Boligetablering. Prosjektrapport nr. 232, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Øistensen, B., 1999: God bruk av etableringslån. Prosjektrapport nr. 254, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

Østby, L., 2002: Demografi, flytting og boligbehov på 1990-tallet. Rapporter 2002/5, Statistisk sentralbyrå

Fotnoter

1.

Se vedlegg 3: Forventede utviklingstrekk i boligmarkedet på lang sikt.

2.

Sikre data for hvor stor andel av lånet som går til selektive målgrupper samlet sett er ikke tilgjengelige. Dette fordi det er ukjent hvor mange boliger som etter at de var oppført av utbygger eller boligbyggelag ble toppfinansiert med etableringslån og/eller boligtilskudd fra kommunene. Alderen til de som flytter inn i husbankfinansierte nye borettslagsboliger er også ukjent. Anslaget tar utgangspunkt i at 10 prosent av oppføringslånene gikk direkte fra Husbanken til vanskeligstilte grupper i 2000, og at 40 prosent av de personlige oppføringslånene gikk til låntakere under 30 år og 75 prosent til låntakere under 40 år.

3.

Statsbankutvalget vurderte blant annet om kredittvurderingen kunne overlates til private banker, mens risikoen skulle ligge hos Husbanken. Interessemotsetninger mellom de private bankene og Husbanken, blant annet med omsyn til tap, gjør en slik løsning betenkelig. Av denne grunn avviste statsbankutvalget en ordning der de private bankene gir lån, mens staten garanterte for lånene. Dersom en slik ordning foreslås, må det også vurderes om det er lovmessig adgang til å sette bort denne typen offentlig saksbehandling til private foretak, og eventuelt om ikke offentlige saksbehandlingsregler må gjelde også for disse. I Sverige er en slik ordning forsøkt med lite hell (inn referanse her).

Til dokumentets forside