NOU 2002: 2

Boligmarkedene og boligpolitikken

Til innholdsfortegnelse

2 Verdien av boligkonsumet; hvem har mest og hvem betaler?1)

Erik Fjærli, Statistisk sentralbyrå.

I dette vedlegget drøftes spørsmål omkring boligens betydning for husholdningens økonomiske velferd. Vi diskuterer verdien av tjenester fra egen bolig og presenterer empiriske anslag på inntekt av egen bolig for husholdningssektoren under ett og for ulike husholdningstyper. Våre beregninger tyder på at inntekt av egen bolig stort sett er proporsjonal med husholdningenes totale nettoinntekt. Blant de fattigste 10 prosent av befolkningen er andelen som eier egen bolig likevel mye lavere enn i resten av befolkningen. Gjennom skattesystemet subsidieres kapitalkostnadene ved bolig, også dette proporsjonalt med husholdningenes boligformue og inntekt. Verdien av rentesubsidiene til egen bolig og annen forbrukskapital gjennom skattesystemet er blitt mye lavere siden 1992, ettersom både det nominelle rentenivået og skattesatsene på kapitalinntekt har sunket. Likevel betaler fremdeles «det offentlige», dvs. alle skattebetalerne samlet, omtrent halvparten av kapitalkostnadene knyttet til den enkeltes bolig. På 80-tallet utgjorde det offentliges andel av kapitalkostnadene omtrent 70-80 prosent. 1

2.1 Innledning

Bolig skiller seg fra mange andre goder ved at det er et varig gode, som gir eieren glede i mange, mange år. Kjøp av bolig innebærer altså at eieren disponerer en langvarig strøm av tjenester, «boligtjenester». Bolig skiller seg også ut ved at det er et sammensatt gode. Tjenestestrømmen fra en bolig har mange forskjellige kvaliteter som for eksempel standard og lokalisering, og verdien av en bolig framkommer derfor ikke bare som kvadratmeterprisen multiplisert med arealet. Sant nok har boarealet en positiv betydning for prisen, gitt standarden for øvrig, men størrelse er ikke nødvendigvis den faktoren som er viktigst for folks betalingsvilje for en bolig. Sentralt beliggende boliger med nærhet til skoler og butikker kan for eksempel lett gi travle dobbeltarbeidende foreldre et par verdifulle timer ekstra hver dag, noe man selvsagt kan være villig til å betale mye for. Andre er villige til å betale mye for å bo i et «fint» strøk, mens andre kanskje vil betale ekstra for å få noe som er nytt. Stor enebolig på landet med masse frisk luft er imidlertid som oftest relativt billig.

Den årlige fysiske slitasjen på boligmassen er lav og selve boligen forbrukes svært langsomt. Tomter er fysisk sett uslitelige, selv om utviklingen i noen tilfeller kan gjøre et område ubeboelig. Den varige karakteren ved bolig åpner igjen for et annet særtrekk, nemlig et stort og viktig annenhåndsmarked med muligheten for å tjene eller tape store beløp. Erfaringen viser at i det lange løp kan man regne med at boligen i det minste beholder sin realverdi. Særlig i sentrale strøk med mangel på boliger i forhold til etterspørselen er det heller ikke uvanlig med lange perioder med stigende realpriser. Sparing gjennom det å eie sin egen bolig har derfor vært en god måte å sikre alderdommen på, også på grunn av skattereglene. Investeringsmotivet er derfor viktig for boligetterspørselen.

Bolig av en viss standard er også et nødvendig gode, ikke minst på våre breddegrader. Det betyr ikke at bolig er et «nødvendighetsgode» i sosialøkonomisk forstand. I sosialøkonomien mener man med et nødvendighetsgode et gode hvis budsjettandel minker med inntekten, i motsetning til luksusgoder som tar en større en del av husholdningsbudsjettet med økende inntekt. Sannsynligvis omfatter vel den sammensatte pakken av boligtjenester som knytter seg til en bolig både nødvendighetsgoder og luksusgoder - etterspørselen etter utsikt og nabolag med status øker gjerne med inntekten, mens etterspørselen etter flere værelser antakelig er mer motivert av behov (f.eks. barn). Markedsverdien av en bolig, ev. dens årlige leieverdi, vil oppsummere og gjenspeile boligtjenestenes samlede verdi for beboerne. For en familie med begrensede ressurser innebærer det å disponere en bestemt bolig at annet forbruk fortrenges og de fleste foretar nok en nøye avveining mellom bolig og andre behov før de velger hvor og hvordan de vil bo.

Noen har mer begrensede økonomiske ressurser enn andre, og det er rimelig å forvente at boligkonsumet er skjevt fordelt. Egentlig behøver man vel ikke statistikk for å slå fast dette - siden bolig (som bil) er svært synlige goder og det egentlig er lett for alle å registrere sammenhengen mellom høy inntekt og verdifull bolig. Nå er det likevel ikke boligens funksjon som statussymbol som er det mest interessante ved boligsektoren, men snarere at boligstandard (innenfor det «normale») er viktig for husholdningenes velferd. I dette vedlegget skal vi se derfor se nærmere på boligens betydning for husholdningenes økonomiske velferd. I mange andre land er leiemarkedet større enn her, og man kan i større grad basere seg på tall for husleie når man skal tallfeste verdien av boligkonsumet. Boligkonsumet i Norge skjer i stor grad gjennom at husholdningene eier boligen selv, enten direkte eller gjennom et boligselskap, og dette vanskeliggjør anslag på verdien av husholdningenes boligkonsum. Vi vil derfor vie en del plass til å skissere prinsippet for prising av boligtjenester som man «leier av seg selv». Deretter skal vi bruke dette prinsippet for å anslå verdien av boligkonsumet og inntekt av egen bolig for ulike husholdningstyper og inntektsnivåer. Skattespørsmål er ikke noe hovedpoeng her, men siden den asymmetriske behandlingen av inntekter og fradragsberettigede utgifter knyttet til egen bolig i kroner og øre er det viktigste boligpolitiske virkemiddel i Norge i dag, er skattesystemets betydning ikke helt uinteressant i vår sammenheng. Vi vil derfor også komme inn på betydningen av kapital- og boligbeskatningen, og kort berøre de direkte effektene av ulike forslag til nye skatteregler for bolig.

2.2 Litt om boligens økonomiske betydning

Kjøp av egen bolig er vanligvis den største enkeltinvestering en familie gjør, og de fleste velger å eie boligen selv. Særlig gjelder dette når man kommer i en mer etablert livsfase - ja, det å få seg egen bolig har for mange vært selve Målet. Tabell 2.1 viser at andelen som eier boligen selv, enten som selveier eller gjennom borettslag el., er høy og har vist en økende tendens siden slutten av 60-tallet, riktignok med en liten nedgang på 90-tallet.

Tabell 2.1 Andel av husholdningene som eier boligen (selveiere og andelseiere). Prosent.

År19671)19731)19811)19881)19951)19972)
Andel eiere (prosent)687176807676

1) Boforholdsundersøkelsene.

2) Levekårsundersøkelsen.

Kilde: Kilde: SSB.

For folk flest utgjør bolig også den klart viktigste delen av formuen. Tabell 2.2 viser boligformuen for husholdninger i ulike livsfaser, basert på data fra Levekårsundersøkelsen 1997 (SSB). I gjennomsnitt utgjorde boligformuen til husholdningene i utvalget drøyt 650.000 kroner, dvs. om lag 70 prosent av samlet bruttoformue. Dette tallet omfatter også de med 0 i boligformue, og er basert på intervjuobjektenes egne anslag på boligens omsetningsverdi. Siden da har boligprisene i gjennomsnitt steget med 30 -40 pst, avhengig av boligtype, noe som skulle gi en gjennomsnittlig boligformue i dag på rundt 900.000 kroner (dette tallet vil nok variere mye, ikke minst etter bosted og hvilken livsfase man er i). Boligformuen er høyest for husholdninger der hovedinntektstaker er mellom 40 og 50 år, det samme er gjennomsnittlig boligareal og disponibel inntekt. Dette gjenspeiler nok både husholdningenes behov og økonomiske stilling.

Tabell 2.2 Gjennomsnittlig boligareal, disponibel inntekt og boligformue 1997.

Hovedinntektstakers alderGjennomsnittlig boligareal, m2Gjennomsnittlig disponibel inntekt (bruttoinntekt minus skatt), hele 1997- kronerGjennomsnittlig antatt omsetningsverdi av egen bolig, hele 1997-kroner
alle120257.000650.000
under 30 år84170.000282.000
30-40 år127315.000713.000
40-50 år144353.000879.000
50-64 år136321.000847.000
65-74år115187.000666.000
over 75 år107133.000483.000

Kilde: Kilde: Egne beregninger basert på data fra levekårsundersøkelsen 1997 (SSB).

Boligens sentrale plass i husholdningenes økonomi viser seg også i nasjonaløkonomien. Nasjonalregnskapet viser at boliginvesteringene i gjennomsnitt svarte for om lag 22 prosent av de samlede investeringene i Fastlands-Norge i perioden 1978-1999. Konsumet av boligtjenester 2 utgjorde i samme periode om lag 18 prosent av husholdningenes totale forbruk. Figur 1 viser boligandelen av henholdsvis investeringene og av husholdningskonsumet gjennom perioden. Mens investeringsandelen falt kraftig rundt 1988-1990, viste boligtjenestenes andel av konsumet en svak økning. Dette henger sammen med at investeringer i nye boliger falt kraftig som følge av lavkonjunkturen og høy realrente. Konsumet av boligtjenester stammer derimot i stor grad fra eksisterende boligmasse og viste seg følgelig å være mer stabilt enn annet konsum under nedgangsperioden 1987/88-1992. Boliginvesteringenes andel av de totale investeringer er fremdeles mye lavere enn på 1970- og 80-tallet, noe som kan være en medvirkende årsak til at boligprisene har økt betydelig de siste årene. Etterspørselspress og høyere boligpriser gjør det imidlertid mer lønnsomt å bygge nye boliger, noe som skulle tilsi at man etter hvert vil få en økning i investeringsnivået.

Figur 2-1 Boligkonsum og boliginvesteringer 1978-1999. Andel av husholdningenes totale konsum og andel av totale bruttoinvesteringer (Fastlands-Norge).

Figur 2-1 Boligkonsum og boliginvesteringer 1978-1999. Andel av husholdningenes totale konsum og andel av totale bruttoinvesteringer (Fastlands-Norge).

Kilde: Kilde: SSB

Statistikken viser altså at produksjonen og konsumet av boligtjenester er en vesentlig faktor i nasjonaløkonomien. Både målt som andel av totale fastlandsinvesteringer og som andel av husholdningenes totale konsum utgjør bolig og boligtjenester mot slutten av 1990-årenen 16-17 prosent. Dette legger naturlig nok beslag på en betydelig del av samfunnets samlede ressurser. I følge Statistisk årbok (2000) sysselsatte bygge- og anleggsvirksomheten om lag 137.000 personer i 1997, og hadde en omsetning på over 125 milliarder kroner. I årene 1996 - 98 utgjorde boliger om lag 46 prosent av det samlede påbegynte og fullførte bruksareal i næringen. Tidlig på 1980-tallet lå denne andelen omkring 63 prosent.

2.3 Inntekt, brukerkostnad og avkastningen av egen bolig

Foruten å være en betydelig komponent i husholdningenes totalforbruk har boligen også en særstilling i husholdningenes økonomi gjennom å være en viktig faktor for formuesoppbyggingen i husholdningene. Boligens sentrale betydning som velferdsgode og som formuesobjekt reiser også spørsmålet om hvordan dette godet er fordelt blant husholdningene og om verdien av boligkonsumet bidrar positivt eller negativt til inntektsulikheten blant husholdninger. Dette reiser igjen spørsmålet om hvordan boligforbruket skal prises og hva man skal mene med «inntekt» i denne sammenhengen.

I framstillinger av levekårsforskjeller er det naturlig å ta utgangspunkt i det konsumpotensiale som tilfaller individet gjennom eiendom og arbeidskraft når man skal definere og måle inntekten. Ideelt sett kunne en legge til grunn nåverdien av individets livsinntekt, men dette er vanskelig i praksis og analyser av inntektsulikhet baserer seg vanligvis på periodiserte inntekter. Et inntektsbegrep som kan føres tilbake til Adam Smith er formulert av J.R. Hicks som verdien av det en kan konsumere i løpet av en periode, samtidig som formuen ved utgangen av perioden kan forventes å være uendret (Hicks,1946). Hicks sitt inntektsbegrep involverer vanskelige spørsmål om forventninger og varighet. Et beslektet inntektsbegrep som er svært vanlig i sammenheng med fordelingsanalyser er det såkalte Schanz-Haig-Simons (SHS) inntektsbegrep (se Haig, 1921 eller Simons, 1938), etter sigende først lansert av den tyske økonomen G. von Schanz allerede på slutten av 1800 tallet. Dette inntektsbegrepet er eksplisitt utviklet for skatteformål og er med enkelte forenklinger forholdsvis lett å operasjonalisere. Denne inntektsdefinisjonen er i likhet med Hicks’ mer teoretiske definisjon basert på individets konsumpotensiale, dvs. som realverdien av det individet kan konsumere gjennom perioden, uten at realverdien av formuen reduseres. Ved SHS blir imidlertid inntekten satt lik summen av det faktiske konsumet og kapitalakkumulasjonen i perioden. Som inntekt regnes både penger og alt som kan måles i penger (naturalia mm), og det følger også av definisjonen at rene verdiendringer av formuen skal regnes som inntekt når de påløper 3.

2.4 Brukerkostnad og leieverdi

Moum (1989) kan gi et fruktbart utgangspunkt for det å etablere en sammenheng mellom bolig og inntekt:

«En vanlig definisjon på en aktørs inntekt i en periode er som følger: Inntekt er lik realverdien av det aktøren maksimalt kan konsumere gjennom perioden, uten at realverdien av formuen reduseres. Med utgangspunkt i samme type tankegang som den som ligger bak dette inntektsbegrepet kan en definere kostnaden ved det å bruke en bestemt bolig i en periode (brukerkostnaden) som følger: Brukerkostnaden er lik differansen mellom det som er tilgjengelig for sparing og annet forbruk enn boligforbruk i perioden dersom husholdningen ikke hadde hatt egen bolig og det som faktisk er tilgjengelig med den valgte bolig.» (s257).

Økonomiske definisjoner av inntekt tar som vi har sett vanligvis utgangspunkt i konsumpotensiale, utfra grunntanken i økonomien at målet for økonomisk aktivitet er konsum i vid forstand (altså tilfredsstillelse av materielle behov). Inntekt er gjerne fruktene av innsats (f.eks. arbeid eller sparing) og er hva «den økonomiske aktøren» har disponibelt for konsum (etter fradrag for ev. innsatsfaktorer som går med i verdiskapningen). Når det gjelder bolig kan inntekten ta form av pengeinntekt, som ved utleie, eller gi inntekt som naturalia om eieren selv bebor boligen. Å beregne «inntekt av egen bolig» dreier seg med andre ord om å anslå verdien av boligkonsumet.

Prisen på boligkonsumet er gitt av den husleie man betaler som leietaker, eller av brukerkostnaden ved selveie (vesentlig kapitalkostnader). Normalt vil en selveier bo i sin egen bolig («leie av seg selv»), men ofte leies deler av boligen ut. Mange velger også å bo til leie mens man leier ut sin egen bolig ved midlertidig flytting.

For utleieboliger er det relativt enkelt å definere eierens bruttoinntekt, som naturligvis er den husleien som kan oppnås i markedet pluss realverdiendringer. I et velfungerende leiemarked vil husleien over tid reflektere alternativavkastningen til den kapitalen som utleieren har bundet i utleieobjektet (ev. lånerenter), korrigert for vedlikeholdskostnader og forventede verdiendringer 4. Med stigende boligpriser vil utleieren kunne nøye seg med mindre prosentvis avkastning fra leieinntekter enn f.eks. et bankinnskudd for å være villig til å leie ut, men dersom boligprisene tenderer til å falle i realverdi vil kravet til avkastning i form av utleieinntekter måtte bli høyere enn realrenten.

Så lenge det er konkurranse i markedet 5 vil leieverdien av en bolig altså svare til boligkapitalens brukerpris, som inkluderer rentekostnader, kapitalslit, verdiendringer og vedlikeholdsutgifter etc, samt de endringer i skatt som følger av å eie boligen. Verdiutviklingen av boligen vil avhenge av hvordan den vedlikeholdes, så det er hensiktsmessig å se vedlikeholdsutgifter og realverdiendringer i sammenheng. La derfor realpristigningsraten korrigert for vedlikeholdsutgifter mm (dvs. realverdistigning minus vedlikeholdsutgifter) betegnes med p og realrenten med r, og la V betegne markedsverdien av boligen. Sett bort fra skatt vil leieverdien L da være gitt ved

L = (r – p) x V             (1)

Ser man bort fra virkningen av skatt kan teoretisk leieverdi altså grovt regnet settes lik markedsverdien av boligen multiplisert med realrenten minus (pluss) evt verdistigning (tap) etter fradrag for nødvendig vedlikehold mm. Dette er også hva det koster utleieren å holde boligen (brukerkostnaden eller boligkapitalens brukerpris).

I alminnelighet vil inntektsskatt ofte påvirke inntekt etter skatt så vel som avkastningskrav før skatt. Med et helt nøytralt skattesystem, der inntekter og utgiftsfradrag fastsettes «korrekt» med deres økonomiske verdi og kommer til beskatning eller fradrag med samme sats, τ, innebærer konkurranse i leiemarkedet at leieverdien etter skatt må være lik brukerkostnaden etter skatt. Dette gir

(l - τ) x L = (l - τ) x (r – p) x V       (2)

I (2) beskattes både leieinntekten og ev. påløpte kapitalgevinster med samme sats, og utleieren får fullt fradrag for kapitalkostnader og vedlikehold. Dette innebærer igjen at likning (1) fremdeles er oppfylt (ved å dividere igjennom likning (2) med faktoren (1-τ) sitter man igjen med uttrykket i likning (1) ), dvs. at skattesystemet ikke påvirker leieverdien før skatt av utleieobjektet.

På grunn av at lave likningstakster innebærer gunstig formuesansettelse vil avkastningskravet til utleieboliger før skatt antakelig bli noe lavere enn ved et nøytralt skattesystem. I samme retning trekker at skattesystemet baserer seg på nominelle størrelser, og at verdistigning først beskattes ved realisasjon. Skattesystemets betydning for leieverdiene for rene utleieboliger er likevel moderat i forhold til hva tilfellet er for selveierboliger 6.

I utleiemarkedet svarer altså leietakerens utgifter til boligkonsum til leieverdien av boligen og som tilfaller eieren. Leietakerens inntekt kan i prinsippet måles både ved å se på opptjeningsiden (lønn og andre pengeinntekter) eller anvendelsessiden (verdien av forbruket pluss endring i formue). Utleieren på sin side vil ha en nettoinntekt av boligen som svarer til renten han eller hun kunne ha oppnådd ved alternative finansielle plasseringer.

Når det gjelder boliger som bebos av eieren vil leieverdien i prinsippet kunne fastsettes på samme måte som for utleieboliger. I likhet med utleieboligen vil brukerprisen for en selveier stort sett bestå av kapitalkostnader og vedlikehold mm. For en lånefinansiert bolig består kapitalkostnadene av lånerenter som fortrenger annet konsum eller sparing. Etter hvert som eieren bygger opp egenkapital, ligger kapitalkostnadene mer og mer i det at formuen er bundet opp i en ikke-rentebærende form. Imidlertid vil realverdistigning representere en form for forrentning som vil kunne redusere brukerprisen, mens fallende realverdi vil øke kostnadene ved å sitte med en bestemt bolig. Sett bort fra skatt kan brukerkostnaden for en selveierbolig, K, altså fastsettes på samme måte som brukerkostnaden og leieverdien til en tilsvarende utleiebolig:

K = (r – p) x V = L   (3)

Når (3) er oppfylt vil det ikke være mulig å leie ut sin egen bolig til en høyere pris enn det man selv vil måtte betale for å leie en tilsvarende bolig. Brukerprisen er den samme for utleieboliger og selveierboliger, og boligkonsumet vil altså koste det samme uansett eieforhold til boligen. Likning (3) kan tolkes slik at (r-p) er leieprisen per krone bolig. Verdien av selve boligen, V, bestemmes av mange forhold, som størrelse og beskaffenhet og ikke minst beliggenhet. Sentralitet, dvs. nærhet til offentlige kommunikasjonsmidler, forretninger etc og et godt arbeidsmarked i regionen betyr mye for hva potensielle kjøpere er villige til å betale for en bolig.

2.5 Betydningen av verdiendringer

Vi har sett at brukerkostnaden for en bolig (eierboliger så vel som utleieboliger) særlig avhenger av to størrelser: Realrenten på alternative plasseringer og evt realverdiendringer på boligkapital, i den grad de påvirker kravet til avkastning i form av leie. En systematisk og forventet verdistigning kan altså innebære lavere leieavkastning fordi den samtidig gir eieren en kapitalgevinst.

La Y A betegne realverdien av annen inntekt enn bolig (lønn, pensjon, netto renteinntekter etc.). Sett bort fra skatt vil netto konsumpotensiale for en person (familie, husholdning) som eier sin egen bolig da være gitt ved

Y = Y A + (y – p) x V + p x V   (4)

Som det framgår av likning (4) inngår uttrykket p·V i inntekten med både positivt og negativt fortegn. En reduksjon i den teoretiske leien går hånd i hånd med økt forrentning av boligen i form av verdistigning. Summen av de to vil være uendret og tilsvare avkastningen på alternative plasseringer. Med et inntektsbegrep som tar utgangspunkt i «verdien av det en kan konsumere i løpet av en periode, samtidig som formuen ved utgangen av perioden kan forventes å være uendret» (altså John R. Hicks sitt inntektsbegrep), kan man derfor se bort fra verdiendringer og simpelthen beregne inntekt av egen bolig som den forventede realrenten (ev. justert for risiko) multiplisert med boligens løpende verdi, minus utgifter til vedlikehold mm. Legger en derimot til grunn at de faktiske verdiendringer i perioden skal regnes som inntekt (altså SHS-inntektsbegrepet), så reiser det i sin tur spørsmålet om hva man skal forutsette om effekten av verdiendringer på brukerkostnaden: Selv om det å eie en bolig gjennom en gunstig periode for eksempel har medført en verdistigning som mer enn dekker rentekostnadene, virker det lite fornuftig å trekke den slutningen at leieverdien av boligen har vært negativ. Inntekt av egen bolig bør da kanskje heller settes lik hva det faktisk har kostet å leie en tilsvarende bolig pluss verdiendringer i perioden. Dette er for eksempel hva FN anbefaler (Provisional guidelines on statistics of the distribution of income, consumption and accumulation of households, 1977). Med denne måten å beregne inntekten på vil altså leieverdien kunne avvike fra alternativavkastningen, spesielt i perioder med turbulens i boligmarkedet.

I perioder har verdistigningen på boliger vært svært høy, så høy at det å eie bolig ikke har kostet noe - ja brukerkostnaden ex post har endog vært negativ i enkelte perioder. Selv om mange husholdninger nok har lagt stigende priser til grunn for sine boliginvesteringer, er det imidlertid lite tenkelig med vedvarende negative brukerkostnader. For det første ville dette innebære at boligkjøp var en ren pengemaskin der «alle» uten risiko kunne tjene seg rike på å kjøpe seg opp i boligmarkedet. For det andre innebærer en vedvarende og sterk realprisstigning på bolig at verdien av boligsektoren vokser raskere en resten av økonomien. Det er vanskelig å tenke seg hvilke økonomiske krefter som skulle få en slik utvikling til å fortsette for alltid - motoren bak boligprisene er tross alt inntektsutviklingen ellers i samfunnet.

En årsak til realprisendringer på bolig ligger i lokale og regionale forhold. Prisstigningen i pressområder vil gjerne være høyere enn ellers (så lenge etterspørselsoverskuddet vedvarer), og i fraflyttingsområder vil boligprisene gjerne være fallende. Lokal prisstigning vil også kunne snu til nedgang. For eksempel ville en omfattende utbyggingsplan for hele Osloregionen kombinert med en storstilt satsing på kommunikasjonene kanskje kunne lette presset på de mest sentrale områdene og føre til et lokalt prisfall i selve Oslo.

Selv om markedet igjen ser ut til å ha vennet seg til at realverdistigning er «normalt» er det verdt å minne om at boligprisstigningen i perioder også kan være lavere enn den alminnelige pris- og lønnsutviklingen. Realverdien på bolig (for hele landet under ett) falt for eksempel i perioden fra 1982 til 1984 7 og på nytt fra 1987 til 1993. Etter 1993 har vi sett en til dels kraftig oppgang i boligmarkedet.

2.6 Skatt

Kapitalbeskatningen er en viktig faktor i boligøkonomien. Ved at skattyteren kan trekke fra renter på boliglånet i skattbar inntekt mens naturalavkastningen av egen bolig beskattes relativt lempelig, får eieren av egen bolig en skattefordel mens «det offentlige» (dvs. alle skattyterne samlet) lider et tilsvarende tap av skatteproveny. Tabell 2.3 viser betydningen av husholdningenes samlede rentefradrag og samlede skattbare boliginntekt for total skatt på inntekt og formue. Næringsdrivendes rentefradrag er holdt utenfor.

Tabell 2.3 Det offentliges inntekter fra skatt på inntekt og formue, med og uten boliginntekt og rentefradrag. 1989, 1992 og 2000 (løpende kroneverdi).

  198919922000
  mill.kr.pstmill.kr.pstmill.kr.pst
Totalproveny (totale skatteinntekter)107873100,00117274100,002058341)100,00
Herav
Negativ inntektsskatt på rentefradrag fra andre enn næringsdrivende-20160-18,7-15180-12,9-13520-6,6
Inntektskatt på bolig og hytte12601,212701,116400,8

1) Foreløpige tall.

Kilde: Kilde: Skattestatistikk for personlige skattytere og beregninger på mikrosimuleringsmodellen LOTTE (SSB).

Provenytapet fra rentefradraget har blitt vesentlig redusert i løpet av 90-årene, dels fordi den nominelle renten har falt, dels på grunn av skattereformen i 1992 som innebar at de fleste fikk redusert både den marginale og den gjennomsnittlige skattesatsen på rentefradrag. Inntektsskatt på bolig og hytte har også fått mindre betydning for skatteinntektene, men endringene her har vært mer moderate.

Også når boligen finansieres av egenkapital innebærer kapitalbeskatningen en «subsidiering» av kapitalkostnadene ved å eie egen bolig, ved at skatt på renteinntekter og bedriftsoverskudd reduserer avkastningen etter skatt på alternative anvendelser av kapitalen. Dette medfører at det blir billigere for eierne å binde kapitalen i egen bolig, målt etter hva man må oppgi av annet konsum og sparing for å kunne sitte med en bestemt bolig. Formuesskatten trekker i samme retning, ved at det kan være mye å tjene på å flytte formue fra andre plasseringsmåter og over i bolig, eller å bruke den gunstige formuestakseringen av bolig til å skjerme seg mot formuesskatt. En person med en formue på 3 millioner kroner kan for eksempel helt unngå formuesskatt ved å låne ytterligere 3 millioner, kjøpe en bolig til 4 millioner med en likningstakst på inntil 1 million (dvs. 25 prosent av markedsverdi) og plassere 2 millioner i aksjemarkedet. Dette gir en skattbar formue på 1 pluss 2 minus 3 millioner kroner, dvs 0. Effekten av skattesystemet på boligkapitalens brukerpris og inntekt av egen bolig er vist i boks 2.1.

Boks .1 Brukerkostnad og inntekt av egen bolig etter skatt

Brukerkostnaden etter skatt framkommer grovt sett som realrenten etter skatt pluss skatt på inntekt av egen bolig minus ev. besparelse i formuesskatt. La i betegne den nominelle renten, π inflasjonsraten og r= i-π realrenten før skatt (i kontinuerlig tid). Som en forenkling antar vi at renten på lån og alternativ plassering av egenkapital er den samme. Inntektskattesatsen betegnes med τ mens formueskattesatsen er w. Skattemessig avkastningsrate av egen bolig (prosentinntekten) betegnes y mens ligningstakstene utgjør en andel a < 1 av boligens markedsverdi. Hvis vi som en forenkling antar at realverdistigning minus vedlikehold er 0, blir brukerkostnaden etter skatt ( KT) lik realrenten minus virkningen av boligkjøpet for selveierens totale skattebelastning: KT = k • V = (i - π - τ • i + τ • y • a) • V - w • (1 - a) • V =[ r - τ • (i - y • a) - w • (1 - a)] • V(B.1)

Leddet τ·(i-y·a) angir virkningen på inntektsskatten av at det gis rentefradrag basert på nominell rente (eller at avkastningen på egenkapitalen som går med beskattes med nominell rente), mens den motsvarende boligavkastningen (y) og likningsverdien (a) er satt lavt. Dersom den nominelle renten er 7 pst, den skattemessige prosentinntekten 2,5 pst. og likningstaksten 20 pst. av markedsverdi, blir effekten av boligkjøpet at skattbar inntekt reduseres med 7 pst. minus 0,025·0,2=0,5 pst., i alt 6,5 pst. av boligens verdi. Videre reduseres ev. skattbar formue med faktoren (1-a), i eksemplet 80 pst. Dersom likningstaksten settes lik markedsverdi (a=1) og bolig beskattes nominelt (y=i), blir effekten av skattesystemet på brukerprisen lik 0.

Det framgår av uttrykket (B.1) at skattefordelen ved boliginvestering reduserer selveierens brukerkostnad - til dels ganske kraftig. På sett og vis reduserer dette også leieverdien av boliger man «leier av seg selv», og en del av avkastningen av egen bolig kommer nå i stedet i form av spart skatt. Det at skattebetalerne i fellesskap på denne måten betaler deler av den enkeltes kapitalkostnader kan i sin tur føre til at husholdningene øker sitt forbruk av boligtjenester. Når boligtjenestene blir billigere velger man kanskje en høyere standard, eller man kjøper større eller bedre beliggende bolig. Dette vil i sin tur føre til press på tomteprisene og i byggebransjen og gi dyrere boliger. Avhengig av forholdene på tilbudsiden vil skattefordelen delvis bli veltet over på eierne av tomtegrunn og aktørene i byggebransjen.

Hensyn tatt til skatt blir totalinntekten til en som eier sin egen bolig nå om lag slik: YT = YAT +[ r - p - τ • (i - y • a) - w • (1 - a)] •V +[ p + τ • (i - y • a) + w • (1 - a)] • V = YAT + r • V(B.2)

YAT benevner her realverdien av annen inntekt etter skatt, men før boligskatt og fradrag for renter.

Den første hakeparentesen på høyre side angir brukerprisen på egen bolig etter skatt. De faktorene som reduserer leieprisen for egen bolig i formel (B2), dvs. verdistigning og skattefordel, opptrer også med positivt fortegn, i den siste hakeparentesen, idet de jo tilfaller «utleieren». Sammenlignet med formel (4) har boligtjenester blitt relativt billigere målt etter hva man må oppgi av andre goder for å holde en bestemt bolig, på grunn av den asymmetriske behandlingen av bolig og andre kapitalinntekter/-utgifter i skattesystemet. Effekten av skattesystemet er altså dels at bolig er blitt billigere i forhold til annet konsum, dels at selveierens konsumpotensiale øker som følge av dette. På samme vis som at verdistigning reduserer brukerprisen på bolig og kommer inn som en egen komponent i totalavkastningen på boligen, vil en del av avkastningen etter skatt kunne tilskrives skattefordelen. Det blir som ved statsstøttede barnehager: Verdien av husholdningens forbruk av barnepass er lik summen av foreldrebetalingen og statsstøtten.

Det går fram av boks 1 at inntekt av egen bolig er lik summen av skattefordelen og brukerprisen etter skatt, som igjen er lik realrentetapet før skatt ved å binde kapitalen i bolig. Dette er også den samfunnsøkonomiske kostnaden ved produksjon av boligtjenester, målt etter den avkastning kapitalen kunne ha gitt i andre anvendelser. Med andre ord er inntekten av egen bolig lik den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å frambringe dem, som igjen betales delvis av det offentlige, delvis av den enkelte husholdning. Skattesystemet påvirker altså ikke nivået på boliginntekten, men slår en kile mellom den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å frambringe boligtjenester og den prisen forbrukerne betaler.

I utgangspunktet kan skattefordelen ved boligkjøp for så vidt medføre både økt boligkonsum, økning i annet konsum og økt sparing. For et gitt nivå på det offentliges finansieringsbehov vil imidlertid andre skatter og avgifter måtte økes i forhold til et nøytralt skattesystem. Slik vil altså vinningen gå opp i spinningen og husholdningenes kjøpekraft vil i gjennomsnitt være uendret. Skattefordelen vil derfor kun påvirke sammensetningen av husholdningenes konsum (og sparing), i favør av bolig og andre kapitalvarer 8. Imidlertid kan skattesystemets skjerming av boligkapital ha omfordelingsvirkninger, ved at noen skattytere tjener mer enn de taper - på bekostning av andre.

Figur 2.2 og 2.3 viser utviklingen av realrentetapet ved boligkjøp før og etter skatt fra 1988 til i dag for en bolig der likningstaksten utgjør 20 prosent av markedsverdi og den skattemessige boliginntekten er 2,5 prosent av likningsverdi, under ulike forutsetninger om formuesskatt. Figurene tar ikke hensyn til evt realverdiendringer. Som det går fram av figurene er skattefordelen ved boligkjøp blitt betraktelig mindre etter hvert som både skattesatser og nominell rente er blitt redusert. Fra 1993 av har realrenten før skatt stabilisert seg på et lavere nivå enn før og ligger nå stort sett mellom 5 og 7 prosent, mens den gjennomsnittlige realrenten etter skatt for selveieren er av størrelsesorden 2,5 - 3,5 prosent, avhengig av hva man forutsetter om formuesskatten. Etter skattereformen medfører altså skattesystemet at realrentetapet etter skatt blir om lag 50 pst av nivået før skatt, mot 20-30 prosent på slutten av 1980-tallet.

Figur 2-2 Realrentetap før og etter skatt. 1988-2000 uten formuesskatt.

Figur 2-2 Realrentetap før og etter skatt. 1988-2000 uten formuesskatt.

Figur 2-3 Realrentetap før og etter skatt. 1988-2000 med maksimal formuesskatt.

Figur 2-3 Realrentetap før og etter skatt. 1988-2000 med maksimal formuesskatt.

2.7 Hva er markedsavkastningen av bolig?

Sett bort fra vedlikeholdskostnader og realverdiendringer, og uten å ta hensyn til størrelsen på en evt risikopremie skulle realrentenivået på 90-tallet i teorien tilsi en gjennomsnittlig leieverdi før skatt på om lag 6 prosentav boligens markedsverdi. Uten data for både leieinntekter og markedsverdi for utleieboliger kan dette vanskelig etterprøves empirisk. En viss pekepinn om markedsavkastningen kan man likevel få ved å sammenlikne husleie per kvadratmeter for ulike boligtyper og kvadratmeterpriser for tilsvarende selveierboliger av samme type. Tabell 2.4 viser et slikt mål på gjennomsnittlig leieverdi i prosent av markedsverdi for boliger etter ulike regioner, boligtyper og -størrelser. Prosentavkastningen er basert på hva leietakere og selveiere i levekårsundersøkelsen 1997 oppga som areal og henholdsvis husleie og anslått markedsverdi, og framkommer ved å dividere den oppgitte leien per kvadratmeter på den gjennomsnittlige oppgitte kvadratmeterpris for tilsvarende boligtype. I gjennomsnitt ser de oppgitte markedsverdiene og husleiene ut til å samsvare ganske bra mht. variasjoner i boligens leieverdi f.eks. etter region, men det er likevel noe variasjon i den prosentvise leien, som ser ut til å være høyest for små boliger og blokkleiligheter.

For hele utvalget under ett blir den gjennomsnittlige leieverdien i prosent av oppgitt markedsverdi for sammenliknbar bolig om lag 7 prosent I forhold til en realrente før skatt i de senere årene på rundt 6 prosent innebærer dette et visst påslag for den samlede vurdering av risiko, verdiendringer, vedlikehold mm. og skattemessige forhold. Alt i alt kan det synes som at leiemarkedet virkelig fungerer slik at leieprisene tenderer mot den teoretiske verdien i likningene (1) og (2) foran, og at realrenten før skatt multiplisert med antatt markedsverdi også kan tjene som et brukbart mål på leieverdien av egen bolig.

Tabell 2.4 Gjennomsnittlig årsleie per kvadratmeter i prosent av gjennomsnittlig kvadratmeterpris for tilsvarende boliger. 1997. Eksklusive tjenesteboliger, trygdeboliger etc.

  Årlig kvmleie i prosent av kvmpris
Alle6,97 %
Areal
Under 60 m27,58 %
60-90 m26,97 %
90-120 m25,25 %
Over 120 m23,92 %
Hustype
Enebolig5,86 %
Rekkehus,småhus6,79 %
Blokk9,10 %
Annet5,57 %
Region
Oslo, Akershus6,39 %
Stavanger, Bergen, Trondheim, Tromsø7,00 %
Resten av landet7,29 %

Kilde: Kilde: Egne beregninger på tall fra Levekårsundersøkelsen 1997. (SSB).

2.8 Bolig og inntektsfordeling

I sammenheng med den senere tids diskusjon om «fordelsbeskatningen» synes det som at mange overhodet ikke aksepterer begrepet «inntekt av egen bolig». Skatt på inntekt innebærer prinsippet om skatt «etter evne» (i motsetning til for eksempel koppskatt), og da inntektsskatt ble innført i Norge, var det vel nokså selvsagt at de som eide egen bolig skulle skattlegges for den inntekten eller fordelen dette gir, på samme måte som at bøndene skulle skattlegges for inntekt eller fordel av mat til eget forbruk. At selve prinsippet om fordelsbeskatning av egen bolig nå er blitt kontroversielt skyldes kanskje at andelen leietakere er blitt mindre, kanskje er det et uttrykk for at prinsipielle vurderinger mer og mer avløses av opportunisme i politikken. Uansett, skatt eller ikke skatt, heller ikke motstanderne av boligskatt vil vel fornekte den betydningen forbruket av boligtjenester har for husholdningenes velferd, og å se bort fra betydningen av egen bolig ved inntektsfordelingsanalyser vil innebære at en stor og viktig del av forbruket holdes utenfor. I dette avsnittet skal vi se litt nærmere på betydningen av leieverdien av egen bolig for inntektsfordelingen.

Inntektsulikhet og bidraget til ulikhet fra forskjellige inntektskomponenter kan framstilles på mange måter. I dette avsnittet belyses betydningen av bolig for fordelingen av inntekt på enkleste måte, ved å sammenlikne gjennomsnittsinntektene og gjennomsnittlig inntekt av egen bolig for den rikeste og fattigste halvpart av befolkningen, og ved hjelp av desiltabeller, som angir gjennomsnittsinntekter mm. for befolkningen gruppert i 10 like store grupper (desiler) og sortert etter totalinntekten. Med en helt jevn inntektsfordeling vil gjennomsnittsinntekten selvfølgelig være den samme i alle desiler, og forskjellen i gjennomsnittsinntekt mellom desilene sier følgelig noe om hvor skjev inntektsfordelingen er. På samme måte vil en inntektskomponent som er like stor for alle nivåer på totalinntekten virke utjevnende, og mer utjevnende jo større andel den har av totalinntekten. En inntektskomponent som er fordelt proporsjonalt med totalinntekten vil virke like ulikhetsskapende som resten av inntekten, uansett hvor stor del den utgjør av totalen. En inntektskomponent som er skjevere fordelt enn totalinntekten vil virke mer ulikhetsskapende jo større andel den har av totalen. Betydningen for inntektsforskjellene av en inntektsfaktor avhenger altså både av hvor skjevt fordelt den er i rangeringen etter totalinntekt og av hvor viktig inntektskomponenten er.

Datagrunnlaget for fordelingstabellene i første del av dette avsnittet er selvangivelsesstatistikk fra Inntekts- og formuesundersøkelsen 1998, framskrevet til 2000. Simuleringene av de ulike oppleggene for boligskatt i siste del er utført på et annet datagrunnlag, som er framført til år 2001. I beregningene av leieverdi av egen bolig er det antatt at likningstakstene for bolig i gjennomsnitt utgjør 25 prosent av markedsverdiene, og leieverdiene (realavkastningen i leiemarkedet) er skjønnsmessig fastsatt til 5 prosent av antatt markedsverdi. Leieverdiene framkommer altså som likningsverdi av boligen multiplisert med 4, multiplisert med 0,05. Dette gir en gjennomsnittlig månedlig leieverdi på om lag 4.500 kroner for husholdninger med egen bolig. Maksimal månedlig leieverdi beregnet på denne måten var om lag 33.000 kroner, mens minsteleien var om lag 1.100 kroner.

Sammenliknet med realrentenivået før skatt de senere år og anslagene på leieverdi i prosent av markedsverdi i tabell 2.4 virker den stipulerte avkastningsraten på 5 prosent som et forsiktig anslag. Når det gjelder forholdstallet mellom likningstakster og markedsverdi kan dette variere mye. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå som bygger på omsatte boliger (se Ukens statistikk nr. 9, 1997) viser at likningstaksten i gjennomsnitt utgjorde 31 prosent av salgssummen i 1995. For boliger omsatt for under 250.000 kroner utgjorde imidlertid likningstaksten 66 prosent av salgssummen. For boliger omsatt for mellom 250.000 og 1 million kroner var tilsvarende tall 32 prosent og for boliger omsatt for over 2 millioner kroner 14 prosent. Denne statistikken bygger på opplysninger om likningstakst fra likningen 1995 og registrert omsetningssum for de tre siste kvartalene i 1995 fra Grunneiendoms-, Adresse- og Bygningsregisteret (GAB). Om lag 15 500 omsatte selveierboliger som er registrert omsatt i fritt salg de tre siste kvartalene i 1995 er med i denne statistikken, men boliger med likningstakst på over 150 prosent av omsetningssum er holdt utenfor.

Tatt i betraktning at boliger som omsettes under 250.000 ofte vil inkludere gavesalg virker det ikke urimelig å legge mindre vekt på disse. Statistikken over er dessuten basert på et utvalg der blokkleiligheter er utelatt (GAB-registeret). Dette fører til en underrepresentasjon av byboliger, som gjennomgående har relativt lave likningstakster. Alt i alt synes det å bruke et gjennomsnittlig forholdstall på 0,25 som et grovt anslag ikke helt urimelig (dette passer også bra med tall fra boforholdsundersøkelsen 1995). Selv om dette naturligvis ikke passer for hver husholdning gir det likevel et rimelig godt grunnlag for gjennomsnittsbetraktninger.

Statistikken viser imidlertid også at boliger med høy salgssum har lavere relativ likningstakst enn boliger med lavere salgssum. Dette er gjennomgående for alle deler av landet. Denne mer systematiske skjevheten i forholdstallet mellom likningstakst og markedsverdi innebærer at det å anslå markedsverdiene utfra likningstakster og gjennomsnittlige forholdstall kan undervurdere boligformuen til de rikeste husholdningene, som i gjennomsnitt også har de dyreste boligene og de gunstigste likningstakstene.

På grunn av at leieverdiene særlig for de dyreste boligene er forholdsvis forsiktig anslått, vil fordelingstabellene i dette avsnittet trolig undervurdere bidraget fra boligkapital til ulikhet i inntektsfordelingen. På den annen side gir dette oss en viss margin mot å overdrive betydningen av bolig.

2.9 Boligkonsum og inntekt

I tabell 2.5 er husholdningene delt inn i desiler og sortert stigende etter inntekt inklusive beregnet markedsleieverdi av egen bolig og fratrukket skatt og «private» renteutgifter (renter i næring er ikke trukket fra). Inntektsvariabelen er altså bruttoinntekt etter skatt (inklusive sosialhjelp etc), der inntekt av egen bolig er tatt med til anslått markedsleie og de motsvarende renteutgifter er trukket fra. Dette er ment å være en tilnærming til et slags SHS-inntektsbegrep som omfatter summen av forbruk og sparing i perioden. Ikke alle renteutgiftene er relatert til bolig. Også forbrukslån og lån til bil, hytte etc. vil omfattes av renter utenfor næring, men det er ikke mulig å foreta noen korreksjon for dette.

Tabell 2.5 Fordelingen av inntekt, leieverdier og renteutgifter. Alle husholdninger.

Desil«SHS-inntekt»Markedsmessig inntekt av egen boligSkattemessig inntekt av egen boligRenteutgifterInntekt av egen bolig som prosent av inntekt
Alle298.00029.2402.92023.3109,4
171.0002.0001726.7202,2
2124.00011.5608934.5109,1
3159.00014.5401.2429.9209,1
4193.00018.8101.60713.9409,7
5231.00025.1002.30116.77010,9
6278.00030.3002.90024.14010,9
7332.00035.5503.44232.63010,7
8389.00041.9404.20138.14010,8
9462.00049.1405.08440.01010,6
10738.00063.4507.35646.2709,6

Det går fram av tabell 2.5 at markedsleieverdien av egen bolig utgjør en forholdsvis konstant andel av husholdningsinntekten, ca. 9,5 prosent Andelen er likevel noe lavere enn gjennomsnittet for de fattigste 30 prosent av husholdningene og noe høyere for den rikeste halvparten. Den lave boliginntekten i første desil (2,2 prosent) henger sammen med at svært få av husholdningene her har inntekt av egen bolig. Boligforbruket er altså noe skjevere fordelt enn totalinntekten og bidrar med sine 9-10 prosent av husholdningsinntektene klart positivt til forskjellene i levekår. Den gjennomsnittlige verdien av boligkonsumet ligger på ca. 50.000 til 65.000 kroner i de rikeste 20 prosent av husholdningene (9. og 10. desil), mot ca. 2.000 til 11.000 kroner for husholdningene i de to laveste desilene. De 20 prosent rikeste husholdningene står for om lag 39 prosent av boligkonsumet målt på denne måten. Dette er om lag like mye som deres andel av totalinntekten. Tar man høyde for at de rikeste husholdningene med de dyreste boligene også har gjennomgående gunstigere likningstakster, kan inntekt av egen bolig vise seg å være enda skjevere fordelt enn i tabell 2.5, ved at vårt sjablonmessige anslag på markedsverdien av egen bolig blir for lavt for dem med de dyreste boligene. Også renteutgiftene er skjevt fordelt, noe som naturligvis illustrerer forskjeller mellom husholdningene i evnen til å bære gjeld.

Tabell 2.5 omfatter hele utvalget under ett og dekker over store forskjeller mellom husholdninger i ulike livsfaser. For å få et mer fullstendig bilde av boligkonsumets rolle i sammenheng med inntektsforhold er det derfor ønskelig å se på forskjeller mellom og innen ulike grupper av husholdninger. I tabell 2.6 har vi splittet opp utvalget i henholdsvis pensjonister og trygdede, og yrkesaktive (andre ikke-yrkesaktive er holdt utenfor). Fordelingsprofilen til inntekt av egen bolig som vi så i tabell 2.5 går igjen for begge undergruppene, med den forskjell at gruppen pensjonister og trygdede ikke overraskende har et lavere nivå på både inntekt og boligkonsum. Selv om leieverdiene til boligene er atskillig lavere for pensjonister og trygdede enn for de yrkesaktive, utgjør boliginntekten likevel en noe større andel av totalinntekten for denne gruppen. Lavere nivå på boligkonsumet, samt at renteutgiftene (og sikkert også avdragsbelastningen) er mye mindre enn i tidligere livsfaser, er nok med på å motvirke virkningen av inntektsbortfallet ved pensjonering. Selv om det ikke framgår direkte av denne ene tabellen, kan tallene i tabell 2.6 forklares med at egen bolig spiller en helt sentral rolle som investeringsobjekt i Norge, ved at sparing for pensjonsalderen i stor grad skjer i form av kjøp av egen bolig og nedbetaling av gjeld.

Tabell 2.6 Fordelingen av inntekt, leieverdier og renteutgifter. Pensjonister mm og yrkesaktive.

YrkestilknytningDesil«SHS-inntekt»Markedsmessig inntekt av egen boligSkattemessig inntekt av egen boligRenteutgifterInntekt av egen bolig som prosent av inntekt
Pensjonister og trygdedealle198.00024.4302.2975.26011,5
189.0001.170902.3301,2
2109.0006.2503981.6705,7
3123.00015.8301.2392.71012,8
4139.00018.3601.4963.81013,3
5158.00021.5301.8954.09013,6
6180.00023.5702.0584.56013,1
7208.00028.6702.6105.01013,8
8240.00032.9403.0717.37013,8
9286.00042.0904.2137.44014,7
10450.00053.8805.90213.55013,0
Yrkesaktivealle363.00033.8503.44633.7708,9
1124.0004.94040018.6403,4
2183.00012.5001.01617.5106,8
3221.00019.7901.77123.3808,9
4266.00025.5402.38629.3509,6
5313.00029.9802.81034.9309,6
6357.00037.0803.62840.54010,4
7397.00041.7404.12339.87010,5
8446.00046.6604.73040.56010,5
9513.00054.1105.78842.17010,5
10815.00066.1507.80350.7209,7

I tabell 2.7 ser vi nærmere på fordelingen mellom og innen ulike husholdningskategorier. Her har vi nøyd oss med å dele hver kategori i to etter medianinntekten (dvs. i den rikeste og den fattigste halvpart). Boligkonsumet utgjør som vi ser en forholdsvis stabil andel av totalinntekten for ulike husholdningstyper, men er likevel noe lavere for enslige og enslige forsørgere. Målt i kroner er konsumet av boligtjenester sterkt økende med inntekt for alle husholdningstyper, men særlig for gruppen enslige og enslige forsørgere. For disse gruppene er også boligkonsumets andel av totalinntekten klart økende med husholdningsinntekten, dvs. mer skjevfordelt enn denne. For alle husholdningstyper er andelen som har inntekt av egen bolig klart høyere i den høyest lønnede halvdelen, tydeligst i gruppen enslige og enslige forsørgere.

Tabell 2.7 Fordelingen av inntekt, leieverdier og renteutgifter. Ulike husholdningstyper.

Husholdningstype«SHS-inntekt»Markedsmessig inntekt av egen boligSkattemessig inntekt av egen boligRenteutgifterInntekt av egen bolig som prosent av inntektAndel som har inntekt av egen bolig (prosent)
Enslige158.00015.2801.3689.7708,543,5
Under medianen101.0007.0505444.2905,926,3
Over medianen215.00023.5102.19315.24010,960,7
Enslige forsørgere257.00023.8502.34523.4908,856,7
Under medianen174.00011.30096716.4406,135,2
Over medianen340.00036.3903.72230.54011,578,2
Par u/barn348.00036.6403.68419.90010,677,7
Under medianen235.00025.5602.33011.17010,368,6
Over medianen461.00047.7005.03828.66010,986,7
Par m/1barn398.00037.6003.80246.7209,372,7
Under medianen290.00024.4502.29441.2608,158,2
Over medianen506.00050.8005.31052.18010,687,2
Par m/2barn447.00045.2204.71148.53010,582,6
Under medianen324.00033.8203.24846.70010,575,0
Over medianen569.00056.6206.17450.36010,690,1
Par m/3 eller flere barn474.00046.1704.96150.01010,279,8
Under medianen344.00036.3303.65549.31010,573,3
Over medianen604.00056.0106.26750.7109,886,4
Par m/voksne barn482.00044.0004.63131.2209,582,2
Under medianen319.00030.8002.94025.0309,773,8
Over medianen645.00057.1506.32337.4109,490,6

Tabellene 2.6 og 2.7 viser at den skjeve fordelingen av boligkonsumet i tabell 2.5 ikke kan forklares som et resultat av at bestemte husholdningstyper befinner seg i ulike deler av inntektsfordelingen. Tvert om, forskjellene framstår vel som enda tydeligere når man tar hensyn til sosioøkonomisk tilhørighet og husholdningstype.

2.10 Boligskatt

Som nevnt tidligere er dagens praksis for skattemessig taksering av bolig blitt kritisert for å være vilkårlig, slik at taksten kan variere mye mellom ellers like boliger. Videre kan ulike kommuner og likningskontor kanskje ha ulik praksis mht. hvor «streng» man skal være, og det synes å være en viss forskjell mellom by og land ved at særlig folk i byene drar nytte av at den sentralt bestemte økningen i likningstakstene ikke holder tritt med prisøkningen på bolig. Nye og mer entydige takseringsregler har derfor stått på den politiske dagsorden siden Brundtland-regjeringens melding om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning (St.meld. nr. 45 (1995-96)). Etter dette forslaget skulle en eiendoms takstverdi være summen av tomteverdien og produksjonskostnader med fradrag for slit og elde - dvs. i prinsippet lik eiendommens omsetningsverdi og med et passende bunnfradrag for å gi boligbeskatningen en akseptabel fordelingsprofil.

Fordelingsprofilen til et slikt system ville selvsagt avhenge av bunnfradragets størrelse. Fra tabell 2.5 har vi at gjennomsnittlig beregnet leieverdi av egen bolig for husholdningene under ett er om lag 29.000 kroner (dette gjennomsnittet omfatter også dem som ikke har egen bolig). Medianleieverdien (leieverdien til den husholdningen som deler utvalget i 2 like store deler, sortert etter totalinntekt) ligger også i den størrelsesorden. Som et svært grovt anslag kan man utfra dette gjette at en inntektskatt som inkluderer markedsleieverdi av egen bolig med et bunnfradrag på i underkant av 30.000 kroner i gjennomsnitt ville gi en skattelette for den fattigste halvparten av husholdningene og skatteøkning for den rikeste halvparten 9. Til sammenlikning innebærer dagens praksis med lempelige likningstakster en gjennomsnittlig reduksjon i skattbar inntekt i størrelsesorden 40-60.000 kroner for de to øverste desilene, sammenliknet med anslaget på boligkonsumets egentlige økonomiske verdi. For de midlere inntekter utgjør differansen omlag 20-30.000 kroner og for de laveste inntektene 10-15.000 kroner. (For laveste desil utgjør differansen kun ca. 1.800 kroner i gjennomsnitt. Denne gruppen omfatter imidlertid trolig mange studenter og institusjonsbeboere, som har boligkonsumet foran seg eller bak seg).

Ved å se bort fra viktige faktorer som eiendommens beliggenhet og tomtestørrelse gikk flertallet i finanskomiteen inn for et annet prinsipp for takseringen enn å legge boligens omsetningsverdi til grunn. I Innst. S.nr. 143 (1996-97) ble det i stedet skissert en boligtakseringssystem basert på stipulerte produksjonsverdier med ulike tilleggsgrep som «etasjefaktorer», «livsløpsstandard» mm. Skissen hadde riktignok et visst element av markedsverdi-tenkning i seg gjennom bruk av kvadratmeterprising, men innebar likevel at man fjernet seg fra markedsverdiene (særlig for de mest verdifulle byeiendommene). Man kan godt si at skissen innebar et skritt bort fra evneprinsippet i beskatningen. I stedet bar skissen preg av komiteflertallets oppfatninger mht. hva slags boliger folk burde bo i og som skattesystemet skulle premiere. For eksempel innebar denne skissen at det ville være lønnsomt å kjøpe seg plass i form av halve etasjer og sokkeletasjer (for å fremme bedre tomteutnyttelse?). På den annen side skulle det være «gratis» å sitte på stor tomt (så lenge man ikke utnyttet tomten ved å øke grunnflaten på boligen, vel og merke). Våren 2001 la regjeringen fram et nytt forslag til takseringsregler i Ot.prp. nr. 55 (2000-2001), i store trekk basert på finanskomiteens skisse men tilpasset praktiske hensyn. På et punkt fravek imidlertid forslaget finanskomiteens skisse mer prinsipielt, i det at man la opp til fradrag i fraflyttingssoner. Dette innebar et element av geografisk differensiering av takstene som i alle fall delvis fanget opp geografiske variasjoner i markedsverdier.

Ingen av disse forslagene har fått flertall i Stortinget. Inntil videre lever man derfor videre med det gjeldende systemet, dog med den begrensing at taksten ikke skal overstige 30 prosent av omsetningsverdi.

Tabell 2.8 viser virkningen av de ulike forslagene til takseringsregler for skattbar inntekt. Beregningsgrunnlaget her er et eget datamateriale og en takstsimuleringsmodell som ble utviklet i SSB spesielt for Finansdepartementets arbeid med nye takseringsregler for bolig. Utvalget er sortert etter skattemessig bruttoinntekt (men før inntekt av egen bolig). Særlig finanskomiteens skisse fra 1997 innebærer at skatteletten vil bli størst for de rikeste husholdningene, men også de andre alternativene gir mest til husholdningene i den øvre halvpart av inntektsfordelingen.

Tallene i tabell 2.8 illustrerer ganske godt at de mer eller mindre finurlige takseringsprinsippene i finanskomiteens innstilling fra 1997 i svært liten grad fanger opp de egenskapene som avgjør prisen på «normale» boliger eid av husholdninger med «normale» inntekter. Dette står i kontrast til flertallets ønske om å gi systemet en fordelingspolitisk profil. Riktignok skulle store boliger beskattes hardere enn boliger av mer gjennomsnittlig størrelse, men dette kan like gjerne bety skattefritak for verdifulle byleiligheter som skjerming av «vanlige» boliger. Vurdert utfra omsetningsverdiene kunne dette takseringssystemet trolig ha vist seg å bli enda mer vilkårlig enn dagens likningstakster. Når det gjelder Stortingsflertallets tak på likningstakstene lik 30 prosent av omsetningsverdi, så betyr dette så lite for de fleste at neppe mange vil ta seg bryet med å skaffe seg takst. Unntaket er de 10 prosent rikeste husholdningene, der boligverdiene er så høye at de som kommer inn under begrensningen kan ha en del å tjene.

Tabell 2.8 Virkningen av ulike skatteopplegg for bolig.

      Skattemessig inntekt av egen bolig
DesilBrutto inntektMarkedsmessig inntekt av egen boligGjeldende reglerEndring, Innst. S. nr. 143 (1996-97)Endring, Ot.prp. nr. 55 (2000-2001)Endring, gjeldende regler med 30pst-tak
alle409.00034.6703.669-3.214-1.228-444
160.0004.580387-311-780
2129.00016.9401.500-1.444-811-29
3191.00020.8001.936-1.909-1.236-49
4252.00026.8102.551-2.517-1.489-19
5308.00028.4102.815-2.674-1.279-125
6378.00035.6903.660-3.435-1.607-290
7459.00042.8504.437-4.129-1.863-392
8550.00048.1005.145-4.623-1.675-529
9662.00053.7905.865-4.718-1.568-859
101.102.00068.7508.393-6.382-678-2.148

Kilde: Kilde: Egne beregninger på framførte data fra levekårsundersøkelsen 1997 og inntekts- og formuesundersøkelsen 1997 (SSB).

2.11 Oppsummering

Hensikten med dette notatet har vært å gi en teoretisk begrunnelse for, og et empirisk et anslag på boligkapitalens brukerpris og på bidraget fra egen bolig til husholdningenes forbruksmuligheter - samlet og for ulike husholdninger etter type og inntekt.

Vi har sett at boligsektoren er en viktig faktor i norsk økonomi. Boliginvesteringer står for en stor del av de samlede fastlandsinvesteringene og sektoren sysselsetter 10-tusener av mennesker. Boligtjenester utgjør en vesentlig del av husholdningenes samlede konsum og er verdsatt av den enkelte - både i form av penger og av mange sikkert også på andre måter. Den rent pengemessige verdien av boligtjenestene kan anslås ved å beregne hva husholdningene selv verdsetter boligkonsumet til i form av de alternativkostnader de pådrar seg ved å kjøpe bolig, dvs. hva det medfører av reduserte forbruksmuligheter ellers å disponere en bestemt bolig. Dette er hva som menes med boligkapitalens brukerpris. Brukerprisen øker med rentenivået, mens verdistigning og skattefordeler reduserer kostnaden ved å eie egen bolig.

Begrepet «inntekt av egen bolig» inneholder noe mer enn bare brukerprisen. Husholdningens inntekt en periode regnes vanligvis som summen av totalforbruket og verdiendringer av formuen i løpet av perioden. Skattefordelen ved bolig reduserer riktignok brukerprisen og dermed verdien for husholdningen av boligkonsumet, men øker samtidig husholdningens forbruksmuligheter ellers. Det samme gjelder ev. verdistigning, som kan tas ut i form av forbruk eller spares til senere. Eiernes fordel av egen bolig består i prinsippet altså av verdien for husholdningen av boligkonsumet (realrentetapet etter skatt x verdien av boligen) pluss skattefordelen pluss verdiendringer.

Uten realverdiendringer og sett bort fra skatt vil brukerprisen tendere mot realrenten før skatt. I likhet med andre kapitalanvendelser angir realrenten den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å binde kapital i boliger. Skattefordelen er altså differansen mellom den pris husholdningene betaler hver for seg og den samfunnsøkonomiske kostnaden ved å frambringe boligtjenestene. Dette er også hva husholdningene må betale ekstra i fellesskap gjennom andre skatter og avgifter, for å dekke opp for det provenytapet som oppstår gjennom samspillet mellom bolig- og kapitalbeskatningen. At det offentlige gjennom tvungne overføringer mellom husholdninger betaler deler av prisen for den enkeltes boligforbruk innebærer altså at den samlede samfunnsøkonomiske kostnaden ved å frambringe boligtjenestene er større enn husholdningenes verdsetting av det samme konsumet. Nå er det ikke uvanlig at det offentlige subsidierer virksomhet eller forbruk - særlig dersom man kan begrunne det med markedssvikt i tilbud eller etterspørsel eller med fordelingshensyn. Det er imidlertid lite som skulle tilsi at husholdningene selv ikke er stand til å vurdere sine behov på dette området eller at den private produksjonen av boliger ikke er i stand til å dekke etterspørselen uten finansiell hjelp fra det offentlige. Fordelingsprofilen til skattefordelen er også heller dårlig: I gjennomsnitt utgjør differansen mellom den markedsmessige og den skattemessige inntekten av egen bolig ca. 26.000 kroner (se tab.5). Man kunne ha tenkt seg at denne skattefordelen i stedet ble fordelt som et likt kronebeløp til alle. I forhold til et tenkt skattesystem som legger markedsmessig leieverdi til grunn, og der alle får et likt kronebeløp i inntektsfradrag slik at skattenivået totalt sett holdes uendret, så får de 10 prosent fattigste husholdningene i dag en skattbar merinntekt på drøyt 24.000 kroner (gjennomsnittlig skattefordel for hele befolkningen på ca. 26.000 kroner minus gjennomsnittlig skattefordel det laveste desilet på ca. 1.800 kr gir 24.200 kroner). I det nest laveste inntektsdesilet er differansen omtrent 15.000 kroner. De 10 prosent rikeste får på tilsvarende vis redusert skattbar inntekt med ca. 28.000 kroner i forhold til alternativet med likt inntektsfradrag for alle, og i det nest høyeste desilet reduseres skattbar inntekt med ca. 18.000 kroner i gjennomsnitt. Med en flat skattesats på 28 prosent gir dette en merskatt på ca. 6.700 kroner for de 10 prosent fattigste og en skattelette på ca. 7.800 kroner for de 10 prosent rikeste. I tillegg kommer selvsagt tilsvarende effekter via formuesbeskatningen.

Vi har vist at inntekt av egen bolig er fordelt mer eller mindre like skjevt som totalinntekten i samfunnet. For de aller laveste inntektene utgjør boliginntekten en særlig lav andel av totalinntekten. I denne gruppen må husholdningene altså i større grad enn andre betale husleie, ut av et relativt trangt budsjett (i den grad denne gruppen omfatter institusjonsbeboere vil husleiebelastningen kanskje ikke være så stor). Fordelingsprofilen til inntekt av egen bolig går igjen også når vi ser på ulike husholdningskategorier. Dette tilsier at virkemiddelbruken i boligpolitikken bør være spesielt innrettet mot de med lavest inntekt og ikke være generell, om boligpolitisk begrunnede overføringer mm. skal ha noen rasjonell begrunnelse. Dessverre er det nok ikke slik hva angår bruk av skattefordeler ved kjøp av egen bolig. Samspillet mellom kapital- og boligbeskatningen innebærer at kapitalkostnadene ved husholdningenes boliginvesteringer blir omtrent halvert i forhold til realrenten før skatt, og fordelen i kroner og øre er størst for dem med de høyeste inntektene og de dyreste boligene. Det er også rimelig å tro at ulikheten i boligkonsumet blant husholdningene ikke bare skyldes ulikhet i inntekt før skatt, men også måten bolig behandles på skattemessig: Evnen til å bære gjeld øker med inntekten og det er derfor de rikeste som i størst grad kan utnytte skattefordelene ved å kjøpe så dyr bolig (og hytte mm.) som husholdningsbudsjettet tillater. Skattefordelen har derfor trolig bidratt til å øke boligens bidrag til ulikheten blant husholdningene og har nok også bidratt til å presse opp boligprisene. De ulike forslagene til nye takseringsregler for skatteformål vil - riktignok i varierende grad - bare forsterke den skjeve fordelingsprofilen og bidra til å øke markedets betalingsvilje for bolig ytterligere.

Referanser

  • Barlindhaug, Rolf (1992): Fordelingsvirkninger av bolig- og skattepolitikken i 1980-årene. Rapp. 114/92, Norges Byggforskningsinstitutt.

  • Innst. S.nr, 143 (1996-1997) Innstilling fra finanskomiteen om boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning.

  • Goode, R. (1977): The Economic Definition of Income, i J. Pechman, (Red.): Comprehensive Income Taxation, The Brookings Institution, Washington D.C.

  • Haig, R. M. (1921): The Concept of Income - Economic and Legal Aspects. Gjenopptrykket i Richard Musgrave og Carl S. Shoup (1959): Readings in the Economics of Taxation.

  • Hicks, J.R. (1939/1946): Value and Capital: An Inquiry into Some Fundamental Principles of Economic theory. Oxford univ. press.

  • Moum, Knut (1989): Boligmarked, boligfinansiering og statsbanker. Vedlegg i NOU1989:1 Penger og kreditt i en omstillingstid.

  • Ot. prp. nr. 55 (2000-2001) Om lov om endringer i skattelovgivningen (boligtaksering m.m.

  • Simons, H.C. (1938): Personal Income Taxation, Chicago, Chicago Univ. Press.

  • St.meld.nr.45 (1995-1996) Boligtaksering og prinsipper for boligbeskatning.

  • United Nations (1977): Provisional guidelines on statistics of the distribution of income, consumption and accumulation of households. Study M 61.

Fotnoter

1.

Takk til Viggo Nordvik, Espen Paus og Asbjørn Rødseth for verdifulle kommentarer.

2.

Nasjonalregnskapets tall for boligkonsum omfatter både husleie og leieverdien av egen bolig.

3.

Goode (1977) gir en framstilling av ulike inntektsbegrep.

4.

Vi har her sett bort fra risikobetraktninger. I virkeligheten vil det knytte seg en viss usikkerhet til verdiutviklingen på eiendom og -kanskje enda viktigere- til leietakerens vandel og betalingvilje/evne. Jo sterkere oppsigelsesbeskyttelse leietakerne har i lovverket, jo høyere blir gjerne den risikopremie utleieren vil forlange for å være villig til å leie ut.

5.

Faktorer som f.eks. transaksjonskostnader og krav til egenkapital ved kjøp av egen bolig kan innebære at utleiere kan «klemme litt ekstra» ut av leietakere.

6.

Derimot vil muligheten for skattefrie inntekter av hybelleiligheter i prosentlignede boliger innebære lavere avkastningskrav før skatt og skattesystemet medfører antakelig lavere husleie for denne utleieformen.

7.

Barlindhaug (1992)

8.

Skattesubsidiet som ligger i nominell beskatning av finansiell kapital/lån uten motsvarende beskatning av realkapitalen innebærer at det blir billigere å eie konsumkapital generelt, ikke bare bolig. For noen kapitalvarer som f.eks. biler innebærer særavgiftene at nettoeffekten av skatter og avgifter på etterspørselen trolig er negativ. Når det gjelder bolig og fritidsbolig er eiendomsskatt og særavgifter langt fra høye nok til å balansere virkningen via skatt på inntekt og formue.

9.

Da er det ikke tatt hensyn til at økte likningstakster kan føre til reduserte markedspriser.

Til dokumentets forside