7 Hensynet til langsiktig kunnskapsmessig beredskap, fornyelse og mangfold

7.1 Om målingens grenser

I kapittel 4 og 5 har vi pekt på muligheten for å kunne måle hvor effektivt offentlige bevilgninger til forskning anvendes. Dette er en sentral del av utvalgets oppdrag. Samtidig er det grunn til å understreke at med «en voksende brug av indikatorer vil der være brug for visdom og dømmekraft».1 I mandatet er utvalget bedt om å foreslå endringer som fører til høyest mulig samfunnsøkonomisk nytte i bred forstand av den offentlig finansierte forskningen. Utvalget skal ta utgangspunkt i at det offentlige også har et ansvar for langsiktig kompetansebygging i samfunnet og for grunnforskning. I dette kapittelet går vi nærmere inn på disse sidene av mandatet med spesiell vekt på hensynet til langsiktig kompetansebygging, fornyelse, mangfold og kunnskapsmessig beredskap.

7.2 Langsiktig kunnskapsmessig beredskap – tematisk og fri forskning

OECD har i sin innovasjonsstrategi sett på trender i offentlig forskningsfinansiering.2 Flere land har gjennomført eller er i ferd med å gjennomføre reformer for å øke effektiviteten i de offentlige forskningssystemene og deres evne til å møte samfunnets behov. OECD stiller spørsmål ved i hvilken grad reformene som er gjennomført, påvirker de offentlige forskningssystemenes evne til innovasjon og deres evne til å ivareta behovet for langsiktig kunnskapsmessig beredskap. Det er forskjeller mellom landene i utforming av virkemidler, men noen generelle trender kan likevel trekkes fram.

Et hovedskille går mellom direkte finansiering, i form av institusjonelle bevilgninger og prosjekt- og programbasert finansiering, som i hovedsak kanaliseres til forskere/-grupper. Et annet skille er hvorvidt tildelingene er konkurranseutsatte eller ikke. Den internasjonale trenden går i retning av mer bruk av konkurransebasert prosjekt- og programfinansiering og institusjonsfinansiering hvor en del av midlene fordeles gjennom resultatbaserte finansieringssystemer.

Som vist i kapittel 3, viser utviklingen i finansieringsstrømmene i Norge at den største andelen FoU-midler går gjennom de direkte bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren og gjennom bevilgningen til Norges forskningsråd. Utviklingen de siste ti årene gir ikke en entydig tendens i retning av vekst i de konkurransebaserte prosjektbevilgningene. Ser vi imidlertid bort fra finansieringen av de regionale helseforetakene, har bevilgningene til Forskningsrådet og EU, som i hovedsak er konkurransebaserte prosjekt- og programbevilgninger, økt mer enn de institusjonelle bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren.

Et spørsmål er om balansen i fordelingen av FoU-midler gjennom henholdsvis institusjonelle bevilgninger og konkurranseutsatt finansiering godt nok ivaretar hensynet til langsiktig, kunnskapsmessig beredskap. Et annet spørsmål er om balansen mellom finansiering av fri og tematisk styrt forskning er god nok på dette punktet. Fri forskning er forskning der forskerne selv fritt velger sine problemstillinger, slik som i åpne konkurransearenaer i Forskningsrådet og forskning finansiert av grunnbevilgningen til universitets- og høyskolesektoren. Tematisk styrt forskning er forskning der myndighetene har bestemt at forskningen skal foregå i et bestemt, tematisk område, men der det likevel er opp til forskerne å formulere problemstillinger, slik som programmene i Forskningsrådet. Tematisk styrt forskning kan dekke brede temaer eller avgrensede og konkrete problemstillinger.

Den frie forskningen er tydeligst forankret i forskningen ved universiteter og høyskoler. De siste årene er det knyttet klarere forventninger fra myndighetene til at universiteter og høyskoler skal organisere sin forskningsvirksomhet slik at de bidrar til å få fram kunnskap som samfunnet etterspør, jf. blant annet ideen om samfunnskontrakter mellom universitets- og høyskolesektoren og nærings- og arbeidsliv.3 Mange av institusjonene har også utarbeidet strategier med tematiske prioriteringer som er relevante for arbeids- og næringsliv og som støttes gjennom intern allokering av ressurser. Hovedinntrykket er likevel at forskere ved universiteter og høyskoler står forholdsvis fritt til å benytte forskningstid og infrastruktur til egne problemstillinger.

Forskningsrådets virkemiddelportefølje er delt inn i frie og tematiske støtteordninger. Det klassiske virkemiddelet for fri forskning er Fri prosjektstøtte. Nyere virkemidler, som Sentre for fremragende forskning og Yngre fremragende forskere, hører også med blant de frie virkemidlene. Brukerstyrt innovasjonsarena er et eksempel på en åpen arena for forskning rettet mot næringslivet, der bedrifter og institutter står fritt til selv å velge tema. Prosjektene er normalt initiert av næringslivet, og bedriftene og instituttene konkurrerer om å få støtte på grunnlag av forskningskvalitet, innovasjonsgrad og verdiskapningspotensial.

Programmer er det klassiske virkemiddelet for tematisk styrt forskning. Disse varierer fra programmer som har en bred tematisk innretning, for eksempel store programmer, grunnforskningsprogrammer og sentre for miljøvennlig energi, til virkemidler med en mer avgrenset tematisk innretning, typisk handlingsrettede programmer.

Grunnforskning er eksperimentell eller teoretisk virksomhet som primært utføres for å skaffe til veie ny kunnskap om det underliggende grunnlaget for fenomener og observerbare fakta, uten sikte på spesiell anvendelse eller bruk. Anvendt forskning er også virksomhet av original karakter som utføres for å skaffe til veie ny kunnskap. Anvendt forskning er imidlertid primært rettet mot bestemte praktiske mål eller anvendelser.4

Universitetene har hovedansvaret for og står for brorparten av grunnforskningen utført i Norge. Anvendt forskning kjennetegner hoveddelen av instituttenes forskning, men finner også i betydelig grad sted i universitets- og høyskolesektoren, helsesektoren og i næringslivet.

Fri forskning og grunnforskning blir ofte sett på som to sider av samme sak, men det foregår også grunnforskning innenfor rammen av andre satsinger i Forskningsrådet. I 2009 gikk 43 % av Forskningsrådets midler til grunnforskning, hvorav 44 % ble kanalisert gjennom programmer. Andre, viktige virkemidler som finansierer grunnforskning er frittstående prosjekter, infrastruktur og institusjonsstøtte.5

En hovedbegrunnelse for å bruke offentlige midler til forskning er behovet for å utvikle ny kunnskap og kompetanse med lang tidshorisont, noe som innebærer høy risiko og som derfor gir usikkerhet om framtidige resultater. Det finnes en rekke eksempler på at forskningsbasert kunnskap og kompetanse som er utviklet av forskere og forskningsmiljøer uten tanke på senere anvendelse, har vist seg å få stor nytte. Den akademiske forskningen, som er tungt forankret i universitetene, blir av Lundvall karakterisert som en «nasjonalbank» i kunnskapssamfunnet, med en nøkkelrolle som garantister for det som utgjør «reasonably reliable knowledge».6 Rollen krever en relativ selvstendighet og kan undergraves om myndighetene legger for sterkt press på institusjonene, med krav om kortsiktige, konkrete, samfunnsnyttige resultater.

Fri forskning i Norge sikres i dagens system hovedsakelig gjennom finansiering av forskning i universitets- og høyskolesektoren, ulike virkemidler i Norges forskningsråd og ERC (European Research Council).

Grunnbevilgningen til universitetene og høyskolene skal bidra til å sikre institusjonene et strategisk handlingsrom, forutsigbarhet i finansieringen, mulighet for drift av pålagte oppgaver og oppbygging av langsiktige kompetansebehov. Instituttsektorens basisbevilgning skal bidra til det samme, selv om denne utgjør en langt mindre del av finansieringen. Mange av prosjektene innenfor Forskningsrådets tematiske programmer forutsetter en viss medfinansiering fra institusjonenes side, noe som er med på å begrense institusjonenes handlingsrom for egne initiativer. Det bidrar også til å vri finansiering som i utgangspunktet er ment til fri forskning over til tematisk styrt forskning.

Diskusjonene om fordeling av forskningsmidler mellom tematisk styrt og fri forskning går i retning av å styrke den siste. Samtlige fagevalueringer som er gjennomført de siste ti årene, har anbefalt at Forskningsrådets virkemiddel «Fri prosjektstøtte» bør styrkes. Forskningsrådet anbefaler selv det samme i sine budsjettforslag. I 2010 organiserte ansatte i universitets- og høyskolesektoren et opprop for større forskerfrihet og styrking av instituttene ved universitetene. Bakgrunnen for oppropet var en bekymring for fri og ubunden forskning og universitets- og høyskoleinstituttenes rolle som prosjektutvikler i supplement til de store prosjektene i Forskningsrådet. Oppropet har samlet over 700 underskrifter, og er oversendt til utvalget som et innspill til arbeidet med denne utredningen.

I statsbudsjettet for 2011 ble Forskningsrådets program Fri prosjektstøtte styrket med 60 mill. kroner.7 En slik styrking endrer imidlertid ikke på det faktum at den delen av Forskningsrådets budsjett som er åpen for søkere, uavhengig av tematisk orientering, over tid er blitt svært beskjeden.

Rekruttering til forskning er viktig for langsiktig, kunnskapsmessig beredskap. Forskerutdanning og det å ha tilstrekkelig mange forskere på ulike fagområder, er vesentlig for å ha beredskap for kunnskapsbehov i framtiden. Dersom vi på et senere tidspunkt må utdanne forskere fra bunnen av, fordi vi trenger mer forskning på et område, kan det ta svært lang tid. Som eksempel kan nevnes oppbygging av fagmiljøer for å løse klimakrisen.

Forskningsrådet har utarbeidet en strategi for humanistisk forskning som blant annet skal bidra til å synliggjøre betydningen av humanistisk forskning for kunnskapssamfunnet.8 Humanistisk forskning er i hovedsak finansiert gjennom grunnbevilgningen til universitets- og høyskolesektoren og forskningen er kun i mindre grad eksternt finansiert. Siden de institusjonelle bevilgningene til universiteter og høyskoler i stor grad er knyttet til resultater i studentgjennomføring, kan synkende studenttall raskt få negative konsekvenser for forskningen. Forskningsrådet peker også på at mens mange andre fagområder har dratt nytte av de tematiske satsingene, har humaniora i stor grad stått utenfor disse.

Forskningsrådets sier i strategien at den samfunnsmessige betydningen av humanistisk forskning er undervurdert. Det er grunn til å hevde at vi står midt i et omfattende globalt kulturskifte og at kunnskap om språk, kultur og historie er viktig for å kunne forstå og fortolke globaliseringsprosessene. Forskningen som ligger til grunn for slik kunnskap, tar det ofte lang tid å bygge opp, og den krever høy grad av spesialisering. Utvalget mener satsing på humaniora er viktig for den langsiktige kunnskapsmessige beredskapen og for videre utvikling av kunnskapssamfunnet.

Nedenfor ser vi nærmere på utviklingen i Forskningsrådets portefølje når det gjelder balansen mellom frie og tematiske virkemidler.

Forskningsrådet

Et sentralt spørsmål er om balansen mellom fri og tematisk forskning er godt ivaretatt i Forskningsrådets virkemiddelportefølje. I kapittel 3 viste vi at det har vært en betydelig vekst i fordelingen av Forskningsrådets midler til brukerstyrte innovasjonsprogrammer, store programmer, senterordninger og infrastrukturtiltak i perioden 2005-2009. Omfanget av slike virkemidler som for eksempel fri prosjektstøtte og grunnforskningsprogrammer har ikke økt tilsvarende og utgjør en relativt sett mindre del av aktivitetene.9

I 2001 utgjorde frittstående prosjekter 9,2 % av Forskningsrådets totale midler. I 2010 var denne andelen sunket til 7,3 %. Til sammenligning utgjorde programmene 43 % av Forskningsrådets totale midler i 2001. Nesten ti år senere var andelen økt til 50,1 %. Figur 7.1 viser at prosjektstøtte har tapt terreng i forhold til de tematiske programmene i Forskningsrådet. I 2001 var forholdet mellom de to 21 %, i 2010 var andelen redusert til 14,5 %.

Kilde: Utvalget basert på tall fra Forskningsrådet og NIFU

En alternativ måte å vurdere omfanget av frie prosjekter på, er å sammenligne med de direkte FoU-bevilgningene til universiteter og høyskoler. Denne sammenligningen får fram balansen mellom direkte FoU-bevilgninger til institusjonene, som har et beskjedent element av konkurranse, og det viktigste konkurransebaserte virkemiddelet for å styrke den frie forskningen. Forskningsrådet har argumentert for at dersom en åpen konkurransearena skal ha en betydelig effekt, må den ha en ramme som står i forhold til det forskeromlandet den skal betjene. Ser vi på frittstående prosjekter som andel av de direkte FoU-bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren, får vi samme nedadgående mønster. I 2001 var forholdet mellom frittstående prosjekter og de direkte FoU-bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren 8,3 %. I 2010 var dette redusert til 7 %. Tallene viser også at fri prosjektstøtte som virkemiddel er svekket relativt til direkte FoU-bevilgninger til universiteter og høyskoler.

En ubalanse her kan også føre til at ressursene som brukes på søknadsskriving og behandling, ikke står i forhold til uttellingen. I 2010 hadde søknadene til Fri prosjektstøtte et omfang på mellom 6 og 7 mrd. kroner. Kun 10 % av søknadene ble innvilget. Selv blant de aller beste søknadene, de som i Forskningsrådets behandling får karakteren svært god (6 eller 7), avslås mer enn syv av ti søknader.10 Dette er, sammenlignet med tilsvarende ordninger i andre land, et svært lavt innvilgelsesnivå, jf. kapittel 3.

Ser en nærmere på forholdet mellom publisering i vitenskapelige tidsskrifter med fagfellevurdering og ulike virkemidler i Forskningsrådet, kommer de store programmene, brukerstyrte innovasjonsprogrammer, Fri prosjektstøtte og SFF- og SFI-ordningene best ut i absolutte tall i 2009. Tabell 7.1 viser antall publikasjoner og bevilgninger for ulike typer av programmer i Forskningsrådet. Tallene indikerer at Fri prosjektstøtte gir forholdsvis mange publikasjoner i forhold til de ressursene Forskningsrådet bevilger. I denne sammenheng må det imidlertid tas hensyn til at prosjektene ofte er delfinansiert med egenfinansiering, slik at total budsjettramme kan være høyere enn Forskningsrådets bevilgning. Et annet poeng er at brukerstyrte innovasjonsprogrammer er rettet inn mot andre formål og derfor produserer færre publikasjoner. I mange av prosjektene under dette programmet vil bedriftene utnytte forskningsresultatene direkte, og publisering vil ikke være en vesentlig del av prosjektet.

7.3 Fornyelse og mangfold

7.3.1 Fornyelse

Forskningssystemet skal få fram den kunnskapen samfunnet etterspør i dag og i framtiden. Systemet skal bidra til utvikling av kunnskap basert på veletablerte metoder og disipliner, og bidra med kunnskap og kompetanse til eksisterende næringer og samfunnsbehov. Men forskningssystemet må også være i stand til å bidra til fornyelse av fag, fornyelse på tvers av etablerte fagdisipliner og til å få fram kunnskap som dekker nye behov i samfunns- og næringsliv.

Vektlegging av solide fagmiljøer og forskning av høy kvalitet må ikke være til hinder for andre ideer eller nye innspill på tvers av det etablerte. I et velfungerende forskningssystem bør det være balanse mellom hensynet til å støtte de som over tid har vist seg som de beste, og hensynet til åpenhet overfor forskere med annen bakgrunn og/eller nye ideer.

Fornyelse kan skje innenfor rammen av fagene selv, og som et resultat av at nye forskningsresultater over tid gir opphav til ny erkjennelse. Slik fornyelse vil i Norge i stor grad bli finansiert av de utøvende enhetene, gjennom de ordinære bevilgningene til forskning. Faginterne prosesser av denne typen vil ofte gå for sakte til å møte samfunnets behov for ny kunnskap. Nye utfordringer krever dessuten ofte nye former for kunnskap, basert på innsikter fra mer enn ett fag. Overveiende disiplinbaserte institusjoner, institutter og til dels foretak er i utgangspunktet ikke organisert for å møte slike utfordringer.

Den enkelte forskers evne til kritisk tenkning, kreativitet, engasjement, interesse og utforskende atferd er viktig for fornyelse. Yngre forskerne bidrar ofte med nye ideer. Rekruttering til stipendiat- og postdoktorstillinger, og også kandidater med mastergrad, er derfor viktig for fornyelse i forskning. Fornyelse skjer også gjennom rekruttering av etablerte forskere som er nytenkende og annerledestenkende, og ved kontakt og samarbeid på tvers av sektorer, fagfelt og nasjoner. Gjennom dette kan forskersamfunnet også sikre fornyelse i problemstillinger og metodikk.

Forskermobilitet og FoU-samarbeid mellom sektorer og fag i Norge og andre land er sentrale virkemidler for å stimulere til fornyelse i forskning. Dersom et fagmiljø skal være nyskapende, er det en fordel om miljøet får impulser utenfra, for eksempel gjennom ansettelse av personer som er utdannet i eller har erfaring fra andre miljøer eller andre land. I tillegg vil gjesteforskere, II-stillinger og liknende kunne bidra til nytenkning i fagmiljøene. I kapittel 6 viste vi til Forskningsrådets fagevaluering av sosiologimiljøene, som påpeker at mobiliteten blant sosiologer er lav i Norge.11 Økt mobilitet kan bidra til mindre faglig ensretting og større mangfold innenfor fagfeltene.

Fornyelse er også en relevant problematikk for forskningssystemene i andre land, og det kan være nyttig å trekke veksler på andres erfaringer i denne forbindelse. En interessant modell som utvalget vil framheve, er fornyingsprogrammet «Vernieuwingsimpuls» som har vært prøvd ut i Nederland med hell i over ti år, og som er vedtatt videreført i større omfang.12 Dette programmet, som har klare fellestrekk med ERCs «Starting/Advanced Grants», har som formål å gi kreative forskere anledning til å organisere forskningsprosjekter på grunnlag av egne ideer og interesser. Det består av tre deler: «Veni» for unge talenter (postdoktorer), «Vidi» for forskere som ønsker å utvikle sitt eget forskningsprogram og i denne forbindelse ansette forskere, og «Vici» for seniorforskere som ønsker å bygge en forskergruppe. Den sistnevnte delen av programmet har den høyeste økonomiske rammen. Bevilgningene gis til enkeltpersoner, som kan knytte seg til en nasjonal forskningsinstitusjon etter eget ønske. Etter avtale kan dessuten noen av forskningsaktivitetene utføres i et annet land. Søkerne vurderes av brede tverrfaglige paneler, inkludert et eget panel for prosjekter med tverrfaglig innretning, med spesiell vekt på å identifisere de beste kandidatene, uavhengig av faglig bakgrunn og orientering.

En annen praksis, som Technopolis i sin utredning har framhevet som «best practice», er bruk av vurderingene i ERCs «Starting/Advanced Grants» for nasjonale tildelinger.13 Dersom søknaden etter en svært grundig internasjonal vurdering er blitt vurdert som fremragende, men av økonomiske årsaker ikke får tildeling, kan den automatisk bli overført til en passende, nasjonal ordning. Utvalget mener det er et behov for bedre insentiver for å søke om ERC-midler, all den tid Norges uttelling i ERC i dag er svært lite tilfredsstillende (0,6 % av totalen over 2007-2009), sammenlignet med 1,8 % for Danmark og 4,2 % for Sverige), jf. kapittel 2.14

Offentlige støtteordninger vil ofte kunne virke konserverende, ved at støtte gis på bakgrunn av etablerte prioriteringer, fag, og kvalitetsnormer som på ulike måter kan favorisere etablerte virksomheter, næringer og kunnskapsområder. En viktig årsak til at man trenger et forskningsråd er behovet for å stimulere til fornyelse i forskningssystemet.

Utvalget har bedt Forskningsrådet redegjøre for hvordan det ivaretar sin funksjon knyttet til fornyelse i forskningssystemet. Det arbeides med fornyelse både innenfor Forskningsrådets rådgiverrolle, virkemiddelbruk, finansieringsbetingelser, styresystem, anvendelse av søknadstyper, faglig referee-system, konkurransebetingelser og evne til tverrfaglighet. Forskningsrådet peker på at fornyelse hittil har vært integrert i bredden av virkemidler, men at det vil bli vurdert om det bør etableres egne virkemidler som i høyere grad vektlegger tematisk og faglig fornyelse. Sektorprinsippet bidrar til at det er vanskelig å ivareta helhetlige prioriteringer som bidrar til å opprettholde en balansert bredde i virkemiddelporteføljen, inkludert støtte til særlig original og kanskje kontroversiell forskning. Forskningsrådet peker videre på Forskningsfondet som en viktig mekanisme for å sikre rådet slikt handlingsrom.

Forskningsrådet viser til at metodene for å plukke ut det enkelte prosjekt har betydning for om nyskapende prosjekter får finansiering. Fagfellevurderinger er ikke uproblematiske, de kan være preget av partiskhet, skjevheter og konservatisme. Slike vurderinger har vært kritisert for å legge mindre vekt på det særlig originale, fornyende, kontroversielle, grenseoverskridende og tverrfaglige. Oppfatningen om at fagfellevurdering kan bidra til konservatisme støttes også av Whitley, som argumenterer for at resultatbaserte finansieringssystemer, som ofte omfatter indikatorer basert på fagfellevurderinger, favoriserer tradisjonell, disiplinbasert, grunnleggende forskning på bekostning av tverrfaglig og spekulativ forskning.15 De siste årene har Forskningsrådet arbeidet med å tilpasse søknadsbehandlingen til den forskningen som skal utføres. Dette har resultert i mindre bruk av enkeltstående fageksperter og større bruk av paneler. I panelene kommer ekspertene sammen og diskuterer sine vurderinger, i stedet for å sende dem inn enkeltvis. Forskningsrådet mener dette kan bidra til større vektlegging av originalitet og fornyelse.16

Fagerberg m. fl. har pekt på at det er et betydelig element av konservatisme i forskningsrådssystemet når det gjelder støtte til forskning i næringslivet. Næringsstruktur og geografi har tradisjonelt spilt en stor rolle i nærings-, innovasjons- og forskningspolitikken i Norge.17 Den statlige støtten til FoU i næringslivet gjennom Forskningsrådet og Innovasjon Norge har tradisjonelt hatt en sterk konsentrasjon mot spesielle næringer og teknologier. Bare om lag en tredjedel av støtten til Brukerstyrte innovasjonsprosjekter er åpen for bedrifter uavhengig av næring eller lokalisering, jf. kapittel 2. Som en følge av dette har bedrifter i tradisjonelle, naturressursbaserte næringer bedre muligheter for å få støtte enn andre. Til sammenligning pekes det på at det ikke finnes noe forskningsprogram som spesielt tar for seg tjenesteyting, selv om dette er den dominerende næringen i Norge i dag.18 Det norske forskningssystemet kan på dette feltet karakteriseres som et typisk «insider»-system, hvor godt innarbeidede klienter systematisk favoriseres. Undersøkelser tyder på at de som på denne måten har kommet inn i varmen, er svært fornøyd med hvordan systemet fungerer. De som faller utenfor, ofte nye bedrifter i nye næringer, er som en kunne forvente mindre fornøyd.19 Denne innretningen av støtteordningene har vært kritisert av blant annet Abelia for å være lite framtidsrettet.20

Et støttesystem som i hovedsak favoriserer tradisjonelle, norske næringer, gir bedriftene i disse næringene konkurransefortrinn i markedene for kompetanse, arbeidskraft og kapital. Systemet bidrar dermed til å styrke den eksisterende strukturen i konkurransen med nye initiativer. Det blir dermed indirekte en klamp om foten for nye bedrifter i nye næringer. Hvis man på lengre sikt trenger strukturendring, kan en slik innretning av politikken lett bli kontraproduktiv.

Når det gjelder instituttsektoren har vi sett at det har vært en relativt svak vekst i de direkte institusjonelle bevilgningene til forskningsinstituttene de siste ti årene sammenlignet med veksten i andre hovedstrømmer, jf. kapittel 3. Forskningsinstituttene hadde i gjennomsnitt en basisbevilgning på ca. 10 % i 2010. Ved instituttene har forskerne vanligvis også rom for å definere egne problemstillinger, men de er i hovedsak avhengige av å «selge inn» disse problemstillingene til aktuelle finansieringsinstanser for å kunne utføre prosjektet. Forskningsfriheten avhenger således av at det finnes noen som er villig til å betale, noe som vanligvis betyr at det er noen som har interesse av de aktuelle forskningsresultatene. Instituttsektorens avhengighet av ekstern finansiering innebærer at det er nødvendig å være markedsorientert. Forskningen i instituttsektoren vil derfor styres i retning av temaer og problemstillinger som det er betalingsvillighet for, enten hos private aktører eller gjennom offentlige finansieringskilder. Forskningsaktiviteten ved instituttene er derfor mer styrt enn i universitets- og høyskolesektoren, både av markedet og internt.

Den sterke orienteringen mot et oppdrags- og bidragsmarked har gitt oss institutter som er godt tilpasset brukerbehovene i samfunns- og næringsliv. Det har likevel vært reist spørsmål ved om instituttene er i stand til å fornye seg og utvikle kompetanse for «framtidens brukere», gitt at de er økonomisk avhengige av oppdrag som betaler seg.21

At basisbevilgningen har et visst omfang er derfor av betydning for langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse for disse instituttene. Et viktig spørsmål er om nivået på basisbevilgningen utgjør et hinder for disse instituttenes evne til utvikling av langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse. Forskningsinstituttenes fellesarena har lenge pekt på behovet for å øke basisbevilgningen til forskningsinstituttene for å bedre instituttenes evne til fornyelse og kompetansebygging på områder av stor samfunnsrelevans. De har også pekt på at europeiske institutter har vesentlig høyere basisbevilgninger enn de norske, noe som påvirker instituttenes konkurranseevne internasjonalt. Instituttsektoren er heterogen og det er ikke uten videre gitt at alle institutter bør ha samme basisfinansiering. Utvalgets generelle syn er at konkurranse om midler er gunstig for å bidra til effektiv ressursbruk. En økning i basisfinansieringen i instituttsektoren, bør etter utvalgets syn være knyttet til resultatbasert omfordeling, slik at institutter som leverer resultater i samsvar med myndighetenes målsettinger over tid vil kunne oppnå høyere basisfinansiering, jf. kapittel 2.3. og kapittel 5.

Støtte gjennom Forskningsrådet kan også bidra til å gi instituttene handlingsrom for videre utvikling av sin kunnskapsbase og for fornyelse. Ser vi nærmere på hvordan instituttene hevder seg i konkurransen innenfor nye ordninger som gir særlig rom for langsiktig kunnskapsutvikling og fornyelse, som de ulike sentersatsingene, får vi et relativt positivt men variert bilde. Instituttene gjør det for eksempel særlig godt i ordningen Forskningssentre for miljøvennlig energi (FME), der de dominerer. Det kan sees som et uttrykk for at instituttene er viktige aktører for raskt å mobilisere for ny kunnskapsutvikling rettet mot store samfunnsutfordringer. Disse sentrene forutsetter dessuten sterke koblinger til brukermiljøer i næringsliv og offentlig sektor. Nærheten til slike brukere er instituttenes styrke. Det er imidlertid store variasjoner mellom instituttene når det gjelder gjennomslag i Forskningsrådet. Institutter som ikke hevder seg i konkurransen om midler fra Forskningsrådet, eller andre kilder av tilsvarende art, står i fare for å tape evnen til fornyelse og langsiktig kunnskapsutvikling. Samtidig skaper finansiering fra Forskningsrådet en sunn systemdynamikk, der institutter som henter inn midler gjennom konkurranse, får mulighet til langsiktig kompetansebygging og fornyelse, jf. kapittel 2 og 5.

7.3.2 Mangfold

Forskningssystemer bør være preget av mangfold på alle nivåer. I Norge skiller forskningssystemet seg ut fra andre vestlige land ved at vi bare har ett forskningsråd. Det norske forskningssystemet har i tillegg et beskjedent innslag av alternative, private finansieringskilder. Tildeling av forskningsmidler skjer på grunnlag av faglige kriterier og relevansvurderinger, men innebærer også skjønn. Skjønn kan gi store utslag dersom kun en liten andel av støtteverdige prosjekter innvilges. Spørsmålet er om en ordning med ett forskningsråd gir tilstrekkelig rom for mangfold, konkurranse og fornyelse. Ett råd gir mulighet for mangfold og helhet i sektorfinansieringen, hevder Forskningsrådet i sitt innspill til utvalget. Sektorprinsippet innebærer at rådet er underlagt et offentlig styringsregime med store forventninger om å ivareta et mangfold av interesser og behov i forskningen. Dette presset i retning av mangfold er antakelig større enn i land med flere forskningsråd, men der disse finansieres gjennom færre departementer. Samtidig ser Forskningsrådet at helheten ikke blir like godt ivaretatt i det sektorfinansierte regimet.22

I et innspill til Kunnskapsdepartementet om mandatet for evalueringen av Forskningsrådet har utvalget foreslått at spørsmålet om mangfold i forskningsfinansieringen burde inngå blant evalueringsspørsmålene.23 Utvalget uttalte blant annet: «Et spørsmål, i forlengelsen av dette, er om en ordning med ett forskningsråd gir tilstrekkelig rom for mangfold, konkurranse og fornyelse. Et system med bare én finansieringskanal i forskningen kan lett lede til konformitet. De fleste andre land har valgt ordninger med flere forskningsråd. Evalueringen bør trekke veksler på erfaringer fra andre land og stille spørsmål ved om en ordning med ett forskningsråd i tilstrekkelig grad bidrar til å fremme dynamikk og fornyelse i forskningssystemet.» I evalueringen av Forskningsrådet har Kunnskapsdepartementet imidlertid valgt å sette fokus på ett råd og dets funksjoner, organisering og kompetanse. Et av temaene i evalueringen er en nærmere gjennomgang av finansieringsfunksjonen med fokus på virkemidler og utnyttelse av handlingsrommet.

Mangfold kan også stimuleres i ett forskningsråd, ved at Forskningsrådets ulike divisjoner og programmer tillates å være relativt selvstendige, jf. kapittel 2. De siste årene har det vært en tendens i Forskningsrådet til å slå sammen programmer til et stort program på hvert, relativt brede, felt. På områder der det finnes flere, og i noen grad overlappende, programmer med ulike innretninger, bidrar dette til mangfold på finansieringssiden, ved at forskerne har flere steder å søke. Fri prosjektstøtte som virkemiddel kan også bidra til mangfold, ved at det åpner for støtte til forskere med utgangspunkt i kvalitetsvurderinger og ikke forhåndsbestemte temaer.

Mangfold handler også om balanse mellom satsing på konsentrasjon i få elitemiljøer (SFF, SFI) og satsing på flere miljøer med konkurrerende perspektiver. Utvalget mener det er viktig å satse på gode miljøer og å hindre fragmentering, men det er også viktig å sikre at det ikke blir monopolsituasjoner på det enkelte felt. Det vil kunne hindre at meninger brytes. Mangfold er viktig for beredskap, og særlig viktig for nyskaping.

7.4 Utvalgets vurderinger

Norsk forskningspolitikk må ivareta hensynet til langsiktig, kunnskapsmessig beredskap og bredde, fornyelse og mangfold. En ulempe med det norske systemet for finansiering av forskning, basert på sektorprinsippet, er at det har en tendens til å vri oppmerksomheten mot det kortsiktige og bort fra det langsiktige, mot det sikre og bort fra det usikre. En annen fare er at offentlige støtteordninger, preget av etablerte fag, rutiner og prioriteringer, kan virke konserverende og bidra til ensretting.

Utvalget mener at det ikke er grunnlag for å hevde at mål- og resultatstyring, målesystemer og resultatbaserte finansieringssystemer svekker langsiktig forskning. Storbritannia har, som tidligere nevnt, lang erfaring med resultatbaserte finansieringssystemer. Erfaringen der tyder på at ordningen har ført til økt fokus på resultater, økt kvalitet og økt satsing på grunnforskning.24 Systemet har imidlertid også blitt kritisert for først og fremst å favorisere tradisjonelle universitetsfag, gjøre det vanskelig for nye initiativer på tvers av fag og i stor grad neglisjere forskningens relevans for samfunns- og næringsliv. Mål- og resultatstyring, målesystemer og resultatbaserte finansieringssystemer, selv om de er nyttige, løser ikke alle problemer, men må kombineres med virkemidler som fokuserer på fornyelse, tverrfaglige initiativer og samfunnsbehov for at systemet som helhet skal fungere bra.

Verden rundt oss er i stadig endring, og dette fører til nye utfordringer vi må møte og behov for nye typer kunnskap og ferdigheter. En sentral oppgave for et velfungerende forskningssystem er å bidra til slik fornyelse. En viktig årsak til at man trenger et forskningsråd er behovet for å stimulere til fornyelse i forskningssystemet.

Sektorprinsippet fører til at fagdepartementene får et bevisst forhold til og tar ansvar for kunnskapsutviklingen på sine felt, men det fører også til at helheten blir summen av særinteressene. Aktiviteter som ikke kan knyttes direkte til noen departementers særinteresser, kan det bli vanskelig å få oppslutning om. Etter utvalgets syn er det rimelig å anta at dette er en av årsakene til at fri prosjektstøtte gradvis er blitt en mindre framtredende post på budsjettet. Dette har skjedd på tross av anbefalinger i Forskningsrådets fagevalueringer og gjentatte forslag fra Forskningsrådet selv. Innenfor rammen av Kunnskapsdepartements budsjett konkurrerer også ulike FoU-formål om støtte, for eksempel direkte bevilgninger til universiteter og høyskoler, kontingent til EUs rammeprogram og bevilgninger til Forskningsrådet. I tillegg til at sektorprinsippet stimulerer tematisk forskning, må skjebnen til fri prosjektstøtte derfor også ses i lys av at andre formål har blitt prioritert høyere innenfor Kunnskapsdepartementets budsjettramme.

Det er utvalgets vurdering at dette gradvis har ført til en ubalanse i Forskningsrådets aktiviteter. Forskningsrådet har i et innspill til utvalget redegjort for hvordan Forskningsrådet ivaretar sine funksjoner knyttet til fornyelse.25 Innspillet etterlater likevel et inntrykk av at prosjekter som er særlig originale, har høy risiko og opererer på tvers av etablerte fagdisipliner står i fare for å falle utenfor. Det problematiske er etter utvalgets skjønn ikke at det eksisterer en rekke tematisk fokuserte programmer som søker å støtte forskning på politisk prioriterte felter. Det er politikernes rett og plikt å foreta slike prioriteringer. Problemet er at disse tematiske programmene ikke er komplettert av en stor og åpen konkurransearena, hvor alle norske forskere, uavhengig av institusjonstilknytning eller sektor, kan søke om forskningsmidler. Utvalgets vurdering på dette punktet er i tråd med Forskningsrådets og universitetenes eget syn, slik det kommer til uttrykk i forslag til budsjettet for 2012.26

En slik åpen konkurransearena bør etter utvalgets oppfatning ikke deles opp i disiplinære undergrupper med tilsvarende fagkomiteer, men baseres på brede, tverrfaglige paneler med internasjonal deltakelse. Panelene bør i sin søknadsbehandling legge spesiell vekt på banebrytende forskning, fornyelse i forskningen og forskning på nye temaer på tvers av tradisjonelle disiplinære grenser. Det er særlig grunn til å vurdere hvordan tverrfaglige søknader og søknader med et stort potensial for faglig fornyelse skal behandles og hvilke kriterier som skal brukes.

Frie arenaer er klart kvalitetsfremmende, men de er ikke de eneste arenaene for forskning av høy kvalitet, og dette må tas hensyn til når en skal vurdere omfanget av ordningen. I denne vurderingen må en blant annet ta hensyn til eksisterende arenaer i Forskningsrådet som er helt eller delvis er åpne for forskerinitiert forskning som for eksempel de ulike senterordningene og de store programmene. I tillegg kommer forskningen finansiert over universiteters og høyskolers grunnbudsjett som i hovedsak går til forskerinitiert forskning. Internasjonale arenaer for langsiktig og grunnleggende forskning, som det europeiske forskningsrådet (ERC), er også relevante å nevne i denne forbindelse. Gode forskere spiller på et mangfold av finansieringsordninger, og konkurrerer om midler både i tematiske og frie arenaer, i Norge og internasjonalt.

Det feltet hvor Norge klarest skiller seg fra andre land, er organiseringen av forskningsrådsnivået. Alle andre land har valgt å operere med flere finansieringskanaler med ulike profiler og prioriteringer, hvorav minst én er rettet mot initiativer fra forskerne selv og med fordeling basert utelukkende på kvalitet. I Norge har vi bare ett forskningsråd, hvor tematisk styrt forskning dominerer. Det kan være flere forhold som gjør at en ordning med ett forskningsråd er fornuftig. Men det betyr også at det blir færre dører å banke på for forskere som søker støtte. I motsetning til mange andre land mangler vi i Norge, med svært få unntak, private aktører som er interessert i og i stand til å finansiere forskning. Etter utvalgets oppfatning er hensynet til mangfold i forskningen og forskningsfinansieringen et aspekt som fortjener større oppmerksomhet når virkemidlene utformes. Men større mangfold er ikke nødvendigvis uforenlig med ett forskningsråd. Mangfold kan oppnås på flere måter, for eksempel gjennom at Forskningsrådets ulike divisjoner og programmer opptrer mer selvstendig, og at det finnes ulike, overlappende programmer på tilgrensende områder. I et mangfoldsperspektiv er tendensen i Forskningsrådet til sammenslåing av programmer til noen få, store programmer, uheldig. Innføringen av regionale forskningsfond fra 2010 bidrar til å øke mangfoldet i antall forskningsfinansierende aktører.

Mangfold kan også fremmes ved at et bredt sett av aktører innen forskningssystemet får anledning til å ta initiativer og konkurrere om ressurser til å gjennomføre dem. I flere land har en gjennom de senere årene spesielt satset på å utvikle virkemidler rettet mot initiativer fra enkeltforskere og forskergrupper. Eksempler på dette er det europeiske forskningsrådet (ERC) og det nederlandske fornyingsprogrammet som ble omtalt ovenfor. I disse programmene er det forskeren som disponerer midlene, og hun eller han står fritt til å endre organisatorisk tilknytning. Dette gir institusjonene sterke insentiver til å legge forholdene godt til rette for slike forskere.

7.4.1 Tiltak

Etablering av en stor, fri arena i Forskningsrådet – Åpen konkurransearena

Utvalget foreslår å etablere en stor, åpen arena for fri forskning i Forskningsrådet. Dette er et tiltak som vil bidra til økt kvalitet, fornyelse, langsiktig kunnskapsberedskap og mer effektiv ressursutnyttelse i norsk forskning. Behovet for en slik arena er understreket av de fleste fagevalueringene som har vært gjort de siste ti-femten årene, av Walløe-rapporten27 og av Forskningsrådet og universitetene senest i innspill til arbeidet med statsbudsjettet for 2012.28 Veksten i de offentlige forskningsbevilgningene de siste årene har primært gått til å styrke andre formål: direkte institusjonsbevilgninger, programforskning i Forskningsrådet og kontingenten til EUs FP7. Støtten til fri forskning har, som vist foran, blitt svekket relativt sett. Det er etter utvalgets syn nødvendig å ta et krafttak for å rette opp denne skjevheten.

Selv om det er stor oppslutning om argumentene for en styrket konkurransearena, kan det være ulike synspunkter på omfanget av ordningen, herunder hvilken balanse det bør være mellom tematiske og frie arenaer i Forskningsrådet. Utvalget vil understreke at hensikten med forslaget ikke er å svekke norsk forsknings evne til målrettet innsats overfor nasjonale og globale samfunnsutfordringer, men å komplettere den tematiske satsingen med en mer generell åpen konkurransearena som kan forløse krefter og føre til bedre utnytting av ressursene i det offentlig finansierte forskningssystemet.

En måte å vurdere skaleringen av er å ta utgangspunkt i den eksisterende søknadsmassen til frie prosjekter i Forskningsrådet, med spesiell vekt på omfanget av søknader med svært høy kvalitet. Utvalget legger til grunn at en slik konkurransearena i hvert fall bør ha et omfang som gjør at de alle beste søknadene kan realiseres. Den totale søknadsmassen til frie prosjekter ligger nå på mellom 6 og 7 mrd. kroner, hvorav de aller beste søknadene, med karakter 6 eller 7 i følge rådets skala, nå har et søknadsvolum på i underkant av 2 mrd. kroner. Det er imidlertid grunn til å anta at mange potensielle søkere har avstått frå å søke på grunn av den høye avslagsprosenten, og at en utvidelse av ordningen til for eksempel 2 mrd. kroner vil gi vesentlig flere søknader.

Dersom en legger til grunn at søknadsmassen vil øke med 50 %, kan tilslagsprosenten med en ramme på 2 mrd. kroner forventes å ligge på rundt 20 %. Det er på nivå med tilsvarende ordning i Sverige.

Utvalget foreslår derfor at ordningen etter en gradvis opptrapping får en årlig budsjettramme på om lag 2 mrd. kroner.

Ordningen vil bidra til:

• at ubalansen mellom tematisk styrt og fri forskning i det norske systemet rettes opp og at hensynet til langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse dermed styrkes

• økt kvalitet og bedre ressursutnyttelse i norsk forskning ved at de beste forskerne uavhengig av sektor og fag gis større mulighet til å forfølge sine forskningsideer, og ved at en større andel av doktorgradskandidatene kobles til de beste forskerne.

Utvalget legger også til grunn at ordningen kan være et bidrag til større effektivitet i forskerutdanningen, ved at stipendiater knyttes til gode prosjekter og erfarne forskere. Det er derfor grunn til å tro at en slik omlegging kan ha positive effekter for forskerutdanningen. Utvalgets forslag bygger på det forslaget som universitetene og Forskningsrådet har fremmet i forbindelse med statsbudsjettet for 2012, men er noe mer ambisiøst. Forslaget skiller seg også ut ved en sterkere vektlegging av fornyelse, banebrytende forskning og forskning på tvers av tradisjonelle faggrenser. Utvalget foreslår at midlene fordeles av et lite antall flerfaglige paneler, på basis av gitte kriterier og etter modell fra det europeiske grunnforskningsrådet og det nederlandske fornyingsprogrammet.

Doktorgradsutdanning, gjennom stipendiatmidler tilknyttet prosjektene, bør gjøres til et vesentlig element i denne arenaen. Arenaen bør være åpen for alle forskningsutøvende sektorer.

Forslaget vil kunne gi rom for 200 prosjekter med en gjennomsnittlig varighet på tre år og et gjennomsnittlig budsjett på 2,5 mill. kroner per år i faste priser (unntatt forskerutdanning). Dette vil gi et budsjett på 500 mill. kroner første år, 1 mrd. kroner andre år og 1,5 mrd. kroner per år etter tre år (fullt utbygget). Det er i tillegg forutsatt at prosjektene kan søke om midler til forskerutdanning. Det er lagt til grunn at prosjekter med forskerutdanning kan vare inntil fire år, mens andre prosjekter kan vare i inntil to år. Hvis halvparten av prosjektene inkluderer forskerutdanning, og har to stipendiater i snitt, gir dette 600 stipendiatårsverk etter tre år. Med en kostnad basert på eksisterende satser (2011-budsjettet) på 850 000 kroner per doktorgradsstipend, gir dette ca. 500 mill. kroner etter tre år. Det betyr at konkurransearenaen fullt utbygget omfatter 600 prosjekter med et samlet budsjett på 2 mrd. kroner etter tre år, fordelt med 1,5 mrd. på prosjekter og 0,5 mrd. kroner på forskerutdanning.

Under redegjøres det for en mulig finansiering av den åpne konkurransearenaen. Det er mulig å finansiere arenaen på ulike måter, så dette er først og fremst en skisse av en måte å gjøre det på som utvalget har festet seg ved.

Utvalget foreslår at dagens ordning for fri prosjektstøtte (med tilsvarende komiteer) og YFF-ordningen legges ned og inkluderes i den åpne konkurransearenaen. En øremerket del av veksten i nye stipendiatstillinger bør knyttes til den nye, åpne konkurransearenaen for å sikre at midlene går til fri forskning og for å sikre god gjennomføring og høy kvalitet på forskningen. Stipendiatstillingene kan dermed tildeles alle forskningsutførende sektorer. Videre legger utvalget til grunn universitetenes forslag om å øremerke midler fra egen grunnbevilgning (samlet 119 mill. kroner over tre år) til fri forskning. Det er antatt at dette skjer i form av stipendiater til prosjekter som vinner fram i konkurransen innenfor den åpne konkurransearenaen.

Det foreslås også et mindre bidrag gjennom omprioritering fra programforskning til den åpne konkurransearenaen. Grunnen til dette er den betydningen som den frie forskningen, inkludert bidraget til forskerutdanning, har for tematisk styrt forskning og programforskning. Den resterende delen foreslås finansiert fra Forskningsfondet og tilsvarer om lag den delen av fondets avkastning som blir brukt til å finansiere kontingenten for norsk deltakelse i rammeprogrammet. Etter utvalgets oppfatning faller finansiering av den åpne konkurransearenaen klart innenfor rammen av Forskningsfondets opprinnelige formål om å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning i Norge, mens kontingenten like klart faller utenfor dette formålet, se nærmere grunngiving foran. Utvalget legger derfor til grunn at staten for framtiden vil finne andre inndekningsmuligheter for kontingenten til EU-forskningen og at fondet kan disponeres til de formål det opprinnelig var opprettet for. Utvalget mener at Norge fortsatt bør delta i EU-forskningen.

Eventuelt kunne en større del av finansieringen skje via vekst og en mindre del via omdisponering, men utvalget ser ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her.

Utvalget foreslår også å øke nivået på basisbevilgningen til instituttsektoren gjennom en styrking av den resultatbaserte omfordelingsmekanismen for å øke instituttenes evne til utvikling av langsiktig kunnskapsmessig beredskap og fornyelse, se omtale av tiltaket i kapittel 2 og 5.