NOU 2011: 6

Et åpnere forskningssystem

Til innholdsfortegnelse

2 Et velfungerende forskningssystem: Utvalgets analyse, konklusjoner og forslag til tiltak

2.1 Analytisk ramme for utredningen

2.1.1 Innledning

Da utvalget ble nedsatt, uttalte statsråd Tora Aasland at «Vi må våge å stille kritiske spørsmål ved om det er god nok sammenheng mellom de ressurser vi setter inn i forskningen og resultatene vi får».1 Utvalget har tatt denne utfordringen på alvor. En vesentlig del av denne utredningen er derfor viet sammenhengen mellom ressursinnsats og resultater, både for den offentlig finansierte forskningen i Norge sammenlignet med andre land, og mellom ulike typer offentlig finansierte forskningsinstitusjoner i landet vårt, jf. kapittel 4.

Utvalgets mandat slutter imidlertid ikke her. Utvalget er også bedt om å vurdere mulige endringer i måten offentlig støtte til forskning fordeles på, og hvordan disse endringene vil øke nytten for samfunnet. Dette krever en inngående analyse av hvordan fordelingen skjer i dag, med sikte på å identifisere eventuelle svakheter som bidrar til en dårligere utnyttelse av ressursene i forskningssystemet enn hva vi kunne hatt. Kapittel 5-7 ser nærmere på disse spørsmålene, peker på mulige svakheter og rom for forbedringer og diskuterer mulige tiltak. Dette kapittelet presenterer det analytiske utgangspunktet utvalget har lagt til grunn, oppsummerer sentrale diskusjoner, trekker konklusjoner, og redegjør for utvalgets forslag og mulige økonomiske og administrative konsekvenser av disse.

Den offentlig finansierte forskningen i Norge foregår primært i universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og helseforetakene. Med den tiden og de ressursene utvalget har hatt til disposisjon, har det ikke vært mulig å gå like mye i dybden i alle disse tre sektorene. Hovedvekten er lagt på universitets- og høyskolesektoren, som ved siden av å være den største, også har stått i sentrum for den offentlige debatten på dette feltet de senere år. Tilnærmingsmåten utvalget har valgt, og de fleste av de forslag som fremmes, vil imidlertid også være relevante for de andre sektorene.

I de nærmeste tiårene vil det norske samfunnet stå overfor flere utfordringer, som for eksempel klimautfordringene og «eldrebølgen», som hver for seg kan komme til å legge beslag på store ressurser. Samtidig vil olje- og gassvirksomhetens bidrag til den økonomiske veksten gradvis reduseres. Kunnskap må erstatte olje som grunnlag for økonomisk vekst, og dette vil stille store krav til det offentlig finansierte forskningssystemet. Relevante spørsmål i den forbindelse er bl.a.: Er kvaliteten god nok? Har vi organisert systemet på en måte som utnytter ressursene effektivt, og som sikrer at den kunnskapen som utvikles også blir brukt til beste for samfunnet? Utdanner vi et tilstrekkelig antall kandidater med forskerkompetanse, slik at framtidige behov både i forskning, næringsliv og forvaltning kan dekkes? Dette er blant de spørsmål utvalget har drøftet og som berøres i dette og senere kapitler.

I sin analyse har utvalget lagt et systemperspektiv til grunn. Det offentlig finansierte forskningssystemet består av en rekke aktører på ulike nivåer, fra den enkelte forsker til ledernivået i institusjonene og til forskningsministeren. De virkemidlene myndighetene rår over, har effekter på ulike nivåer. Noen virkemidler kan være rettet inn mot enkeltforskere, for å gi dem gode arbeidsvilkår som bidrar til mer og bedre forskning. Andre er rettet inn mot ledelsesnivået i institusjonene. Virkemidler kan ha ulike effekter, ikke alle nødvendigvis ønskelige, og de kan også i noen grad motvirke hverandre. Et systemperspektiv innebærer at man ser virkemidlene i sammenheng og søker å justere disse slik at det samlede resultatet blir best mulig.

Det offentlig finansierte forskningssystemet er en del av det nasjonale innovasjonssystemet, som i tillegg til de offentlige aktørene også omfatter næringslivet, som står for om lag halvparten av all forskning i Norge.2 Næringslivet er brukere av det offentlig finansierte forskningssystemet, men gjennomfører også forskning i egen regi. Ut fra et systemperspektiv ville det vært ønskelig å vurdere den offentlige og private innsatsen i sammenheng, og inkludere ikke bare FoU, men også innovasjon.3 Dette ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat, som begrenser oppgaven til den offentlig finansierte forskningen. Når det gjelder vurderingen av offentlig FoU-støtte til næringslivet, har utvalget derfor valgt å basere seg på de til dels omfattende studiene og evalueringene som allerede foreligger. En mer helhetlig vurdering av næringslivets FoU krever imidlertid et perspektiv, som vurderer hele porteføljen av offentlige tiltak for å fremme FoU og innovasjon i næringslivet, sett i relasjon til hva næringslivet selv gjør.

Ressursene til det offentlig finansierte forskningssystemet har økt betydelig i løpet av de senere årene. Det kan være gode grunner til fortsatt å øke den offentlige forskningsinnsatsen i Norge, for eksempel for å møte samfunnsutfordringer som klima og «eldrebølge», eller som et ledd i å styrke kunnskapsøkonomien. En fortsatt satsing på å utdanne flere arbeidstakere med kompetanse innen forskning er et eksempel på det siste. Gitt dagens mål om at den offentlige forskningsinnsatsen skal utgjøre 1 % av BNP og prognosene for veksten i Norge framover, blir det imidlertid moderat realvekst i de offentlige bevilgningene i årene som kommer. Det er derfor på tide å gjøre opp status, og undersøke hvordan vi kan innrette oss slik at det offentlig finansierte forskningssystemet fungerer best mulig innenfor de rammer vi kan forvente oss framover. Utvalgets forslag er utformet på denne bakgrunn. Samlet innebærer forslagene fra utvalget en moderat økning av de offentlige forskningsbevilgningene inntil vi når et nivå, særlig innen forskerutdanningen, som er bærekraftig på lengre sikt. Forslagene kan gjennomføres i løpet av fire år og innenfor rammen av 1 % -målet.

2.1.2 Et velfungerende forskningssystem

Hva er det rimelig å forvente av det offentlig finansierte forskningssystemet? For å svare på dette spørsmålet er det nødvendig å se på de målene norske myndigheter har satt og hvordan disse er presisert i utvalgets mandat, i tillegg til internasjonale utviklingstrekk. Forskningsmeldingen lister opp en rekke mål som offentlig finansiert forskning skal bidra til å realisere, jf. kapittel 1.4 Noen av disse er tematiske prioriteringer, mens andre er av en mer generell natur. I mandatet er utvalget bedt om å legge spesiell vekt på de siste. Den mest generelle av disse, og en forutsetning for oppfyllelsen av de øvrige, er etter utvalgets mening målet om «et velfungerende forskningssystem».

Kunnskap er en drivkraft for økonomisk framgang og økt velferd og en viktig forutsetning for å løse nasjonale og globale utfordringer. Kunnskap er også et grunnlag for refleksjon og kritikk, som er sentrale forutsetninger for et levende demokrati. Det offentlige forskningssystemet skal bidra med ny viten, men også sørge for at eksisterende kunnskap blir godt forvaltet og tatt i bruk både av andre forskere og i samfunnet for øvrig. Etter utvalgets oppfatning er et velfungerende forskningssystem et system som

  • utvikler kunnskap av høy kvalitet og relevans

  • holder oss oppdatert om den internasjonale kunnskapsutviklingen på et bredt felt og setter oss i stand til å bruke kunnskap aktivt i løsningen av viktige oppgaver

  • fornyer seg i takt med endringer i kunnskapsfronten og samfunnsmessige behov

  • bidrar til kontinuerlig fornyelse i samfunns- og næringsliv

  • kjennetegnes av mangfold

  • opprettholder og forbedrer kapasiteten gjennom en god rekrutteringspolitikk

  • bruker ressursene effektivt.

I det følgende vil vi gå litt nærmere inn på hva dette innebærer.

Et velfungerende forskningssystem utvikler kunnskap av høy kvalitet og relevans

Et generelt krav til forskningssystemet og til god forskning er at den bringer ny kunnskap som blant annet kan brukes til å utvikle og forbedre produkter, tjenester, prosesser og organisasjonsformer.

Forskning vurderes ut fra kriterier som originalitet, kvalitet og faglig og samfunnsmessig nytte. Et godt forskningsarbeid har som regel alle elementer i seg, enten det er utført i næringslivet, helseforetakene, instituttsektoren eller ved universiteter og høyskoler. Vektingen av elementene varierer imidlertid. Originalitet er et krav som særlig stilles til grunnforskning, mens krav om samfunnsmessig nytte og praktisk relevans i større grad stilles til anvendt forskning. Dette gjelder i særlig grad næringslivets forskning, som først og fremst tar sikte på å bidra til konkurransedyktighet og lønnsomhet for bedriften.

Kravene til kvalitet og relevans peker på et mulig dilemma i forskningspolitikken. Hvilken balanse bør det være mellom offentlige bevilgninger som først og fremst er rettet mot akademisk kvalitet, og bevilgninger som i sterkere grad vektlegger relevanskriterier? Det er ikke nok at forskerne publiserer i internasjonale forskningstidsskrifter. Forskningssystemet skal også være relevant og bidra til å løse de utfordringene det norske samfunnet står overfor. Et velfungerende forskningssystem må balansere disse hensynene på en god måte.

En sentral forskningspolitisk problemstilling i mange land, som også har stått sentralt i den norske debatten, er om balansen mellom fri og tematisk styrt forskning er hensiktsmessig.5 Fri forskning er forskerinitierte prosjekter hvor forskeren selv velger sine problemstillinger. Tematisk styrt forskning er forskning der temaet er bestemt av de som finansierer forskningen. Forskerne utformer forslag til prosjekter og velger selv sine konkrete problemstillinger innen en gitt tematisk ramme. Det finnes en rekke eksempler på at forskningsbasert kunnskap og kompetanse utviklet av forskere og forskningsmiljøer uten tanke på anvendelse, senere har vist seg å få stor nytte. Det faktum at vi har hatt brede grunnforskningsmiljøer var for eksempel viktig da «algeinvasjonen» angrep norskekysten på 80-tallet, da politiske konflikter og krig oppstod på Balkan på 90-tallet og da islamsk radikalisme ble aktualisert som følge av «9/11». Den akademiske forskningen, som er tungt forankret i universitetene, blir av Lundvall karakterisert som en «nasjonalbank» i kunnskapssamfunnet med en nøkkelrolle som garanterer pålitelig kunnskap.6 Et velfungerende forskningssystem må ivareta hensynet til langsiktig kunnskapsberedskap. Denne oppgaven kan undergraves dersom samfunnet legger for sterkt press på institusjonene med krav om kortsiktige, konkrete og nyttige resultater.7

Et velfungerende forskningssystem holder oss oppdatert om den internasjonale kunnskapsutviklingen på et bredt felt og setter oss i stand til å bruke kunnskap aktivt i løsningen av viktige oppgaver

Kunnskapsutviklingen foregår i all hovedsak utenfor Norges grenser. Det nasjonale forskningssystemet må derfor være i godt inngrep med kunnskapsutviklingen internasjonalt. Det er forskningsmessig belegg for å si at for et lite land som Norge, vil dette være langt viktigere enn den direkte effekten av ny kunnskap utviklet her hjemme. Effektiv kunnskapsutnyttelse krever både tilgang til kunnskapsfronten og god evne til å ta kunnskap i bruk. Både utdanningsnivå og egen forskningsinnsats er viktige faktorer for å kunne dra nytte av kunnskap.8

Kunnskapsoverføring kan skje på en rekke måter, som for eksempel gjennom vitenskapelig publisering, mobilitet av forskere, høyt utdannet personell og studenter og deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid,9 som for eksempel EUs forskningsprogrammer. Det er ikke bare de pengene norske miljøer får ut av dette som betyr noe, men også nettverkene som etableres og kunnskapen og kompetansen som deles.

Forskermobilitet og samarbeid mellom institusjoner, sektorer og på tvers av grenser spiller en viktig rolle for kunnskapsflyten i forskningssystemet. Det er derfor viktig at forskningssystemet har gode mekanismer for dette. Et eksempel er når næringslivet trekker veksler på institusjonene i det offentlige forskningssystemet gjennom bruk av kunnskap, samarbeid om utvikling av ny kunnskap og gjennom å finansiere forskning i det offentlige forskningssystemet. Forskningsprogrammer der både forskere og brukere deltar, er et annet eksempel. Mobilitet av forskere og personer med høyere utdanning mellom forskningssystemet og sektorer som gjør bruk av forskning, er også viktig for kunnskapsflyt.

Skal forskningssystemet ha evne til å følge med internasjonalt på bred front og formidle dette til brukere, setter det samtidig krav til en viss bredde i systemet. I motsetning til dette trekker hensynet til høy kvalitet gjerne i retning av konsentrasjon av ressurser mot et mindre antall felt, miljøer og forskere som har vist at de kan hevde seg. Internasjonalisering skaper også økt press i retning av sterkere spesialisering og kritisk masse både på forskergruppe- og institusjonsnivå. Konsentrasjon av ressurser på fag og spesialiseringer hvor vi gjør det bra, vil etter all sannsynlighet føre til høyere produksjon kvantitativt og kvalitativt på sikt. Men hvis dette går på bekostning av brukernes behov for forskningsbasert kunnskap, er lite vunnet. I et velfungerende forskningssystem må konsentrasjon om de beste miljøene balanseres mot behovet for å ivareta hensynet til faglig bredde.10 Dette dilemmaet er spesielt akutt i et lite land. Samarbeid med naboland kan i noen tilfeller være en vei å gå for å støtte opp om utsatte kunnskapsområder.

Et velfungerende forskningssystem bidrar til fornyelse av fag og samfunn

Både samfunnet og kunnskapsfronten endrer seg, og gårsdagens kunnskapsberedskap er ikke nødvendigvis svaret på morgendagens behov.

Selv om det kan være fornuftig å satse tungt på noen områder som vi tror har framtiden for seg, som for eksempel miljø og helse, kan vi ikke si med full sikkerhet i dag hvor de mest lovende mulighetene for framtidens næringsliv vil være, og hva de viktigste kunnskapsutfordringene vil være for videre utvikling av velferdssamfunnet. Det er derfor viktig å legge forholdene til rette for utstrakt eksperimentering med nye typer kunnskap, forskning og næringsvirksomhet. Forskerrekrutter, forskere og miljøer med andre ideer eller nye innspill på tvers av det etablerte må få sjansen til å utvikle seg.

Næringsstruktur har tradisjonelt spilt en stor rolle i norsk innovasjons- og forskningspolitikk.11 Den statlige støtten til forskning og utvikling i næringslivet har i Norge tradisjonelt vært sterkt konsentrert mot bestemte næringer og teknologier. Et støttesystem som i hovedsak favoriserer tradisjonelle, norske næringer, gir bedriftene i disse næringene konkurransefortrinn i markedene for kompetanse, arbeidskraft, kapital osv. Det bidrar dermed til å styrke den eksisterende strukturen. Indirekte kan slik støtte hindre framvekst av nye bedrifter i nye næringer. Hvis man på lengre sikt trenger strukturendring, kan en slik innretning av politikken virke mot sin hensikt.

Offentlige støtteordninger til forskning vil lett kunne virke konserverende ved at støtte gis på bakgrunn av etablerte fag- og kvalitetsnormer som ikke er tilpasset nye utfordringer og behov. Det er viktig at forskningssektoren har evne til fornyelse. Den enkelte forskers evne til kritisk tenkning, kreativitet, engasjement, interesse og utforskende adferd, må stimuleres. Rekruttering av ny- og annerledestenkende forskere og kontakt og samarbeid på tvers av institusjoner, fagfelt, samfunnssektorer og grenser er også viktige virkemidler for fornyelse. Offentlige støtteordninger for forskning må utformes slik at de tar hensyn til fornyelsesbehovet. I et velfungerende forskningssystem må det være balanse mellom hensynet til å støtte de som over tid har vist seg som de beste ut fra tradisjonelle kriterier, og hensynet til åpenhet overfor forskere med annen bakgrunn og nye ideer.

Et velfungerende forskningssystem preges av mangfold

Mangfold bør prege forskningssystemet. Systemer med stort mangfold er mer livskraftige, og jo mer komplekse omgivelsene er, jo større mangfold er nødvendig. Mangfold i metoder og toleranse for alternative synspunkter gir større sjanse for å få fram ny kunnskap. For å oppnå dette er det viktig å ha flere og ulike institusjoner på forskningsutførende og forskningsfinansierende nivå.12

Tilgang til midler er en viktig forutsetning for forskningsaktivitet i alle deler av forskningssystemet, både for å kunne gjennomføre forskning, skaffe nødvendig utstyr, rekruttere nye krefter, samarbeide internasjonalt og for å gjennomføre konferanser, formidling eller andre strategiske tiltak.

Et viktig prinsipp i et velfungerende forskningssystem er at en forskningsutførende aktør, forsker eller forskningsgruppe, har adgang til flere konkurransearenaer for finansiering av forskning. De som ikke vinner fram i egen organisasjon, bør ha mulighet til å konkurrere på andre arenaer. Dersom forskerne bare har én ekstern finansieringskilde å henvende seg til, øker faren for at nye initiativer på tvers av tradisjonelle prioriteringer og interesser ikke blir realisert. Vurderingen av forskningssøknader er som regel basert på faglige kriterier og relevansvurderinger og forutsetter faglig kompetanse, men innebærer også skjønn. Skjønn kan gi store utslag, særlig der kun en liten andel av klart støtteverdige prosjekter innvilges.

Et system med flere finansieringskilder med ulike profiler kan være mer hensiktsmessig når det gjelder hensynet til mangfold og fornyelse i forskningen (dynamisk effektivitet). En slik struktur åpner for muligheten for konkurranse ikke bare mellom de som søker penger, men også blant de som bevilger dem. Dette kan gjøre det lettere for nye, lovende initiativer og miljøer å vinne fram. Ut fra et statisk perspektiv vil slik konkurranse mellom ulike finansieringskilder være et eksempel på ressurssløsing. Men ut fra et dynamisk perspektiv vil dette være en fordel, fordi det gjør systemet mer åpent for initiativer og gir forskere flere dører å banke på. Søknader til ulike finansieringskilder medfører merarbeid for forskeren, men kan også være en fordel ettersom ulike kriterier vektlegges ved tildeling av forskningsmidler. Derfor har de fleste land flere forskningsråd, gjerne i kombinasjon med private kilder. Private kilder har vi få av i Norge.

Et velfungerende forskningssystem opprettholder og forbedrer kapasiteten gjennom en god rekrutteringspolitikk

For å kunne håndtere framtidige utfordringer i samfunns- og næringsliv og møte økende krav til forskningskvalitet og konkurranseevne, må et velfungerende forskningssystem sørge for at det utdannes tilstrekkelig mange velkvalifiserte personer med forskningskompetanse til å dekke behovene både i det offentlig finansierte forskningssystemet, næringslivet og i samfunns- og arbeidslivet for øvrig. Forskningskompetanse er ikke bare viktig for de som selv skal forske, men også for de mange som gjennom sitt arbeid blir brukere av forskning og forskningsbasert kunnskap. I et rikt land må det i tillegg forventes at forskningssystemet bidrar til global kompetansebygging og verdiskaping og velferdsøkning i andre deler av verden. Andelen utenlandske doktorgradskandidater er økende, og mange av disse reiser ut fra Norge etter endt utdanning.

Doktorgradsutdanningen må gi kompetanse som både kan danne grunnlag for å utvikle en tradisjonell akademisk forskerkarriere og for forskerkarrierer i institutt-, helse- og næringslivssektorene. Den må også gi kompetanse som kan danne grunnlag for yrkesaktive karrierer utenfor forskning. Utdanningen må være tilstrekkelig attraktiv til at dyktige, unge mennesker – både norske og utenlandske talenter – velger å ta en slik utdanning, i ulike fag.

Et velfungerende forskningssystem bruker ressursene effektivt

Det er et generelt krav til bruk av alle offentlige midler at ressursene anvendes på en effektiv måte.

I et velfungerende forskningssystem spiller myndighetene en aktiv og viktig rolle gjennom blant annet å sørge for at ressursene utnyttes effektivt, identifisere og fjerne flaskehalser i systemet og stimulere til fornyelse. Hvor effektivt ressursene utnyttes blir også påvirket av styringen av virksomhetene. Det gjelder både departementenes styring av underliggende institusjoner og institusjonenes egen interne styring og ledelse. Myndighetene kan også bruke konkurransepregede mekanismer, som systemer for resultatbasert fordeling, for å stimulere ledere og ansatte i forskningssystemet til å nå viktige mål. Videre kan myndighetene påvirke effektiv ressursutnyttelse gjennom organisering av forskningssystemet. I Danmark har for eksempel myndighetene slått sammen institusjoner i høyere utdanning og en del av forskningsinstituttene er fusjonert inn i universitets- og høyskolesektoren. Om dette faktisk bidrar til bedre ressursutnyttelse er et annet spørsmål.

Utforming av finansielle virkemidler og en god styringsdialog krever et godt kunnskapsgrunnlag og godt utviklede systemer for måling og evaluering.

Forskningssystemet er blant de mest kunnskapsintensive områdene i samfunnet. Den kunnskapen som utvikles og brukes, er sterkt spesialisert og spredd på et stort antall aktører. Grunnenheten i systemet er i mange fag selvorganiserte forskergrupper med fra et par til kanskje 15-20 personer. Det er som oftest med utgangspunkt i slike grupper at forskning blir utført, prosjekter igangsatt og ekstern finansiering innhentet.

Systemet er sterkt preget av konkurranse. Konkurranse skal bidra til at de beste rekrutteres, de mest lovende og solide arbeidene publiseres og til at de beste prosjektene blir prioritert når det gjelder ressurser. Eksterne inntekter og resultatbaserte finansieringssystemer påvirker i økende grad institusjonenes inntekter. Konkurranse virker generelt kvalitets- og effektivitetsfremmende. Samtidig kan konkurranse ha uheldige sider, og for eksempel gå på bekostning av vilje til langsiktighet og satsinger hvor det er usikkert om man vil lykkes. Konkurranse kan også være ressurskrevende, for eksempel når det gjelder utforming av søknader og ved fagfellevurderinger.

Styring, ledelse og konkurranse er nødvendige elementer i et velfungerende forskningssystem som utnytter ressursene effektivt, og det er viktig med en god balanse mellom dem. Dette handler blant annet om å utvikle en god balanse mellom direkte bevilgninger til institusjonene og midler som fordeles på grunnlag av konkurranse. Et sentralt spørsmål er hvordan det kan utvikles virkemidler som bidrar til at de ulike delene av systemet trekker i samme retning. I et desentralisert system som det norske er det alltid fare for at koblingen mellom overordnede mål, som alle i prinsippet er enige om, og summen av virkemidlene, svekkes. Siden forskjellige virkemidler gjerne har ulike konsekvenser for ulike sider av systemet, betyr dette at en må balansere virkemiddelbruken og se valg og utforming av virkemidler i et helhetlig perspektiv. Det er et slikt systemperspektiv utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid.

2.2 Utfordringer i det norske forskningssystemet

2.2.1 Offentlig finansiert forskning i Norge

Utvalget er i mandatet bedt om å ta utgangspunkt i hovedfinansieringsstrømmene. I det følgende gjøres det kort rede for disse. En mer utfyllende beskrivelse av hovedfinansieringsstrømmene gis i kapittel 3.

Figur 2.1 Hovedtrekk i offentlig finansiert forskning i Norge i 2010

Figur 2.1 Hovedtrekk i offentlig finansiert forskning i Norge i 2010

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU og Forskningsrådet

De to største strømmene er direkte bevilgninger til universitets- og høyskolesektoren og midler kanalisert via Forskningsrådet.

Ser vi på utviklingen i strømmene i perioden 2000-2010, finner vi den sterkeste veksten i helseforetakene. Bevilgningene gjennom Forskningsrådet og til EU har også hatt en betydelig vekst i perioden. De direkte bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren og instituttene har også vokst, men svakere.

Direkte bevilgninger til universiteter og høyskoler

De direkte FoU-bevilgningene til universiteter og høyskoler utgjør den største offentlige finansieringsstrømmen. I 2010 ble 7,3 mrd. kroner, en tredjedel av de totale offentlige utgiftene til forskning, fordelt direkte til universitets- og høyskolesektoren. I tillegg mottar universitetene og høyskolene betydelige midler fra Forskningsrådet. Totalt mottar denne sektoren over halvparten av de offentlige forskningsmidlene. Et velfungerende forskningssystem er derfor kritisk avhengig av at forholdene for forskning i universitets- og høyskolesektoren er lagt godt til rette.

Sektoren er meget heterogen når det gjelder hvor mye offentlige forskningsmidler som går til de enkelte institusjonene. FoU-utgifter som andel av totale driftsutgifter varierer fra rundt en tiendedel for mange høyskoler til nesten halvparten for universitetene i Bergen, Oslo, Tromsø og NTNU, jf. figur 2.2. Dette skyldes både historiske forhold og ulikheter når det gjelder institusjonenes oppgaver. For eksempel har institusjonene et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor de områder der de tildeler doktorgrad. Institusjoner med omfattende innslag av forskerutdanning har derfor større bevilgninger til FoU enn andre.

Figur 2.2 FoU-utgifter som prosent av totale driftsutgifter, til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren, 2004-20091

Figur 2.2 FoU-utgifter som prosent av totale driftsutgifter, til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren, 2004-20091

1 Høgskolen i Bodø er fra 1.1. Universitetet i Nordland.

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU og StatRes/DBH

Universiteter og høyskoler mottar en rammebevilgning som skal sikre institusjonene en langsiktig og stabil finansiering, samt ivareta særtrekk ved institusjonene og myndighetenes prioriteringer. En del av midlene omfordeles på basis av oppnådde resultater i utdanning og forskning. Det er lagt vekt på at insentivene skal stimulere til økt resultatoppnåelse i sektoren, være geografisk nøytrale og nøytrale mellom institusjoner. Den resultatbaserte delen utgjør i gjennomsnitt om lag 40 % av den samlede bevilgningen til institusjonene, og består av en del som reflekterer resultater innen utdanning og en annen del som reflekterer resultater innen forskning. Resultatbasert omfordeling basert på forskningsresultater (RBO) skjer innenfor en gitt ramme fastsatt av myndighetene på grunnlag av oppnådde resultater på indikatorene: publiseringspoeng (vekt 0,3), doktorgradskandidater (vekt 0,3), EU-midler (vekt 0,2) og forskningsrådsmidler (vekt 0,2). RBO utgjorde nesten 1,4 mrd. kroner i 2010, eller omlag 6 % av de samlede rammebevilgningene til institusjonene.

Fordi rammen for resultatbasert omfordeling er gitt av myndighetene, vil økt produktivitet i sektoren ikke ha konsekvenser for det totale beløpet som står til disposisjon. Det betyr at en institusjons andel av RBO-midlene kan gå ned selv om produktiviteten øker, fordi andre institusjoner øker produktiviteten enda mer. En annen konsekvens er at insentivet til publisering (kroner per publiseringspoeng) svekkes over tid, etter hvert som institusjonene blir mer produktive. Dette er forhold som har blitt kritisert fra flere hold, og det har blitt foreslått at rammen for RBO-ordningen bør økes.13 Spørsmålet behandles nærmere i kapittel 2.2.7 og i kapittel 5.2 i denne utredningen.

I et velfungerende forskningssystem vil samarbeid mellom universitets- og høyskolesektoren og de andre sektorene kunne bidra til mer effektiv utnyttelse av ressursene. Et spørsmål er om kriteriene for resultatbasert omfordeling i de tre sektorene, og spesielt universitets- og høyskolesektoren, i tilstrekkelig grad legger til rette for slikt samarbeid.

Helseforetakene

Forskning er én av fire hovedoppgaver for sykehusene.14 Helseforetakene har et særskilt ansvar for den pasientnære, kliniske forskningen og for at resultatene fra forskningen skal komme pasientene til gode og bidra til en kostnadseffektiv helsetjeneste av høy kvalitet. Fire regionale helseforetak (RHF) mottar direkte bevilgninger fra Helse- og omsorgsdepartementet over statsbudsjettet, hvorav en andel er et øremerket FoU-tilskudd. Tilskuddet utgjorde 458,8 mill. kroner i 2010 og består av to deler: en basisdel og en resultatbasert del. Basisdelen utgjør fra 2011 30 % av tilskuddet, og tilskuddet fordeles likt mellom regionene, mens den resultatbaserte delen utgjør 70 % av tilskuddet og er basert på et glidende gjennomsnitt av forskningsresultater de siste tre årene målt ved publisering og doktorgradsproduksjon.

Den sterke veksten i forskningsinnsatsen i helsesektoren er i hovedsak et resultat av prioriteringer som de regionale helseforetakene selv har gjort innenfor den budsjettrammen Helse- og omsorgsdepartementet tildeler. Helseforetakene henter bare i beskjeden grad inn eksterne forskningsmidler (18 % av totale FoU-utgifter i 2009).

Mesteparten av midlene til helseforskning i Norge fordeles i praksis gjennom direkte bevilgninger til de regionale helseforetakene (2,1 mrd. kroner). Til sammenligning utgjorde støtte til medisinske fag gjennom Forskningsrådet i 2010 mindre enn en tredjedel av dette (661 mill. kroner). Helseforetakene fordeler midlene videre til ansatte i egen organisasjon og fungerer dermed som en slags små, regionale helseforskningsråd. Med et unntak har søkere utenfor helseforetakene svært begrensede muligheter for å søke om støtte til gode prosjekter.

Etter utvalgets syn er det grunn til å reise spørsmål ved om dette er en effektiv måte å fordele offentlige FoU-bevilgninger på. Utvalgets oppfatning er at det beste både for forskningssystemet som helhet, og for helseforskningen i særdeleshet, ville være at helsesektoren trakk veksler på et bredere kunnskapstilfang gjennom en ordning hvor alle norske forskere får anledning til å foreslå forskningsaktiviteter og at de beste forskningsprosjektene vinner. Det kunne for eksempel gjøres ved å fordele en større del av midlene gjennom åpne konkurranser i Forskningsrådet, eller gjennom opprettelse av et eget nasjonalt helseforskningsråd.

Instituttene

Instituttenes hovedoppgave er å levere god og relevant forskning og andre forskningsbaserte tjenester til brukere i næringsliv, forvaltning og samfunnet for øvrig.

De fleste instituttene henter det meste av sine inntekter i markedet. Instituttenes forskning styres dermed i retning av temaer og problemstillinger som det er betalingsvillighet for blant brukerne. Det er grunn til å anta at den sterke markedsorienteringen har bidratt til at instituttene i stor grad har fornøyde brukere, jf. en rekke ulike evalueringer gjennomført av Forskningsrådet de siste ti-femten årene.15

Forskningsrådsfinansiering er en viktig finansieringskilde for disse instituttene. Prosjekter fra Forskningsrådet utgjør 1,5-52 % av finansieringen til instituttene, med et gjennomsnitt på 16,5 %. De siste ti årene har instituttenes inntekter fra Forskningsrådet økt og utgjorde i 2010 2,7 mrd. kroner.16 Innenfor de fleste aktiviteter og søknadstyper dekker Forskningsrådet alle dokumenterte direkte og indirekte kostnader i prosjektene som finansieres. Ser en nærmere på hvordan instituttene hevder seg i konkurransen knyttet til nye ordninger i Forskningsrådet som gir særlig rom for langsiktig kunnskapsutvikling og fornyelse, som de ulike sentersatsingene, får vi et positivt om enn variert bilde. Instituttene gjør det for eksempel svært godt i ordningen Forskningssentre for miljøvennlig energi (FME), der de dominerer. Det kan ses som et uttrykk for at instituttene er viktige aktører for raskt å mobilisere for ny kunnskapsutvikling rettet mot store samfunnsutfordringer.

I 2009 ble det innført en ny, delvis resultatbasert finansieringsordning for institutter. Basisbevilgningen består av en grunnbevilgning og en strategisk del. En del av grunnbevilgningen omfordeles med bakgrunn i oppnådde resultater, innenfor fire ulike grupperinger av institutter (arenaer). Basisbevilgningen utgjorde 828 mill. kroner i 2010, av disse ble bare 52,6 mill. kroner omfordelt via det resultatbaserte systemet. Den resultatbaserte delen reflekterer instituttenes resultater målt gjennom publiseringspoeng (vekt 0,3), samarbeid med universitets- og høyskolesektoren målt ut fra avlagte doktorgrader og bistillinger (vekt 0,1), internasjonale inntekter (vekt 0,15), inntekter fra Norges forskningsråd (vekt 0,1) og nasjonale oppdragsinntekter (vekt 0,35). De fem resultatindikatorene vektes mot en relevanskomponent som består av summen av de konkurranseutsatte inntektene (indikator 3-5 over) som andel av instituttenes samlede forskningsinntekter. Relevanskomponenten ble innført for at instituttene ikke skal svekke sin oppdragsorientering, og innebærer for eksempel at institutter med høy ekstern finansiering får større uttelling per publiseringspoeng.

Noen institutter, som Havforskningsinstituttet, Forsvarets forskningsinstitutt og Norsk Polarinstitutt, er i stor grad finansiert ved at eierdepartementene bevilger forskningsmidler direkte til instituttene uten konkurranse. Disse er utenfor systemet for basisbevilgning og resultatbasert omfordeling. Det kan, på tilsvarende måte som for helsesektoren, reises spørsmål ved om dette er en fornuftig måte å forvalte offentlige FoU-bevilgninger på, og om ikke norsk forskning i sin alminnelighet, og de berørte departementer i særdeleshet, ville være bedre tjent med å trekke veksler på et bredere kunnskapstilfang gjennom å fordele en større del av disse midlene gjennom åpne konkurranser i regi av Forskningsrådet.

For de instituttene som inngår i systemet for basisbevilgning, utgjør denne i gjennomsnitt om lag 10 % av instituttenes finansiering. Basisbevilgningen gir instituttene mulighet til å foreta prioriteringer basert på egen strategi og forskernes interesser. At basisbevilgningen har et visst omfang er derfor av betydning for langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse for disse instituttene. Et viktig spørsmål er om nivået på basisbevilgningen utgjør et hinder for disse instituttenes evne til utvikling av langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse. Forskningsinstituttenes fellesarena har lenge pekt på behovet for å øke basisbevilgningen til forskningsinstituttene for å bedre instituttenes evne til fornyelse og kompetansebygging på områder av stor samfunnsrelevans. De har også pekt på at europeiske institutter har vesentlig høyere basisbevilgninger enn de norske, noe som påvirker instituttenes konkurranseevne internasjonalt. Instituttsektoren er heterogen og det er ikke uten videre gitt at alle institutter bør ha samme basisfinansiering. Utvalgets generelle syn er at konkurranse om midler er gunstig for å bidra til effektiv ressursbruk. En økning i basisfinansieringen i instituttsektoren, bør etter utvalgets syn være knyttet til resultatbasert omfordeling, slik at institutter som leverer resultater i samsvar med myndighetenes målsettinger over tid vil kunne oppnå høyere basisfinansiering, jf. forslag til tiltak i kapittel 2.3 og omtale i kapittel 5.2 og 7.

Som nevnt foran, mener utvalget at et bedre samarbeid mellom instituttsektoren og universitets- og høyskolesektoren vil kunne bidra til mer effektiv ressursutnyttelse. Det er naturlig at dette spørsmålet vies oppmerksomhet i den forestående evalueringen av basisfinansieringsordningen i instituttsektoren.

Forskningsrådet

Forskningsrådets grunnleggende oppgaver er å:

  • ivareta samfunnsbehov gjennom tematiske programmer

  • støtte fri forskerinitiert forskning

  • bidra til fornyelse.

Forskningsrådet forvalter den nest største offentlige finansieringsstrømmen som i 2010 utgjorde 25 % av de totale offentlige bevilgningene til forskning.17 Midlene går primært til å støtte forskning i universitets- og høyskolesektoren (inklusive helseforetak med universitetsfunksjoner) og instituttsektoren.

Sektorprinsippet er et grunnleggende prinsipp i norsk forskning. Prinsippet innebærer at hvert enkelt departement har et overordnet ansvar for forskning på sitt felt. Forskningsrådet blir i praksis styrt gjennom til dels svært detaljerte føringer i bevilgingene fra 16 departementer. Av disse bevilger Kunnskapsdepartementet mest midler, fulgt av Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Departementene som bevilger mye penger har stor innflytelse på profilen i Forskningsrådets aktiviteter. Bortsett fra Kunnskapsdepartementets bidrag kanaliseres departementenes bevilgninger til Forskningsrådet først og fremst til programmer som fokuserer på temaer departementene prioriterer, og det er på dette feltet at veksten har vært sterkest.

Dette har over tid ført til en ubalanse mellom de tre grunnleggende funksjonene Forskningsrådet skal ivareta, der hensynet til fri forskning og fornyelse har tapt på bekostning av tematisk styrt forskning.

Figur 2.3 viser at fri prosjektstøtte har tapt terreng de siste ti årene sammenlignet med tematisk forskning. Fri prosjektstøtte som andel av direkte FoU-bevilgninger til universitets- og høyskolesektoren har også gått ned i perioden.

Figur 2.3 Fri prosjektstøtte i forhold til programmer i Forskningsrådet og direkte FoU-bevilgninger til universiteter og høyskoler, 2001-2010

Figur 2.3 Fri prosjektstøtte i forhold til programmer i Forskningsrådet og direkte FoU-bevilgninger til universiteter og høyskoler, 2001-2010

Kilde: Utvalget basert på tall fra Forskningsrådet og NIFU

Det innebærer både at en mindre del av de midlene som går til fri forskning fordeles på grunnlag av konkurranse, og at konkurransen om disse midlene har blitt hardere. Innvilgelsesprosenten for fri prosjektstøtte har også gått ned.

Etter utvalgets syn er det uheldig at den delen av Forskningsrådets portefølje som er åpen for søkere uavhengig av tematisk orientering, er blitt sterkt redusert. Dette bidrar til at mange svært gode prosjekter ikke blir realisert. Syv av ti søknader til fri prosjektstøtte med toppvurdering (6 eller 7 på rådets skala) blir i dag avslått. Det er også uheldig for forskningssystemets evne til å fornye seg selv, jf. kapittel 2.2.6 og kapittel 7. Utvalget fremmer forslag om en betydelig styrking av den åpne konkurransearenaen i Forskningsrådet, jf. kapittel 2.3.

Offentlig FoU-støtte til bedrifter i næringslivet

Om lag 2,3 mrd. kroner ble i 2010 kanalisert som offentlig støtte til næringslivets FoU gjennom Skattefunn og Forskningsrådet. Det utgjorde om lag 10 % av den offentlige støtten til FoU. Av dette utgjorde Skattefunn 1,3 mrd. kroner og brukerstyrte innovasjonsprosjekter (BIP) gjennom Forskningsrådet 1 mrd. kroner.18 Den offentlige FoU-støtten til bedrifter i næringslivet er betydelig styrket de siste ti årene.

Skattefunn, som er en rettighetsbasert ordning for foretak som utfører FoU etter OECDs definisjoner, ble etablert med virkning fra 2002 og utgjorde en vesentlig styrking av den offentlig finansierte forskningen til bedrifter i næringslivet. Siden da har omfanget av ordningen blitt noe redusert målt i faste priser. Det er et tak på hvor mye bedriftene kan få, og ordningen er derfor mest interessant for mindre bedrifter og/eller bedrifter som ikke investerer så mye i FoU. Skattefunn er i prinsippet en skattefradragsordning hvor FoU-støtten gis som fradrag i utlignet skatt. Men siden mange av de foretakene som mottar støtte under denne ordningen betaler lite skatt, utbetales en stor del av støtten som tilskudd.

Brukerstyrte innovasjonsprosjekter i regi av Forskningsrådet er en støtteordning hvor det kreves at bedriften selv finansierer minst halvparten av kostnadene. Ordningen har hatt en sterk realvekst i senere år. Tradisjonelt har muligheten for å få finansiering til brukerstyrte innovasjonsprosjekter ofte vært avgrenset til spesielle næringer eller teknologier som myndighetene har ønsket å satse spesielt på. Fortsatt er det slik at mesteparten av støtten skjer gjennom programmer knyttet til naturressursbaserte næringer. Bare om lag en tredjedel av støtten, 365 mill. kroner i 2010, er åpen for bedrifter uavhengig av næring eller lokalisering. Denne delen av støtten kanaliseres gjennom Forskningsrådets brukerstyrte innovasjonsarena (BIA).

Figur 2.4 viser offentlig FoU-støtte til bedriftene i næringslivet, slik OECD beregner det, fordelt på direkte støtte og indirekte støtte som prosent av BNP.

Figur 2.4 Offentlig FoU-støtte til bedrifter i næringslivet som prosent av BNP, ulike land (2008)1

Figur 2.4 Offentlig FoU-støtte til bedrifter i næringslivet som prosent av BNP, ulike land (2008)1

1 «Indirekte bevilgninger» er skatteinsentiver, for eksempel Skattefunn. «Direkte bevilgninger» er tilskudd, for eksempel brukerstyrte innovasjonsprosjekter i Forskningsrådet og tilskudd til markedsorienterte forskningsinstitutter (disse inngår i OECDs definisjon av «næringsliv»).

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI. For Sverige, Nederland og New Zealand er tallene fra 2007.

Den samlede FoU-støtten til bedrifter i næringslivet målt som andel av BNP, er størst i Canada, med Norge som nummer to tett fulgt av Sverige og Danmark. Vi ser at Canada, Nederland, Norge og Danmark bruker en kombinasjon av direkte og indirekte støtteformer, mens Sverige, Finland og New Zealand bare benytter direkte støtteformer.

Skattefunn har vært gjenstand for en omfattende evaluering.19 Gjennom analyser av data på foretaksnivå fant evalueringen at foretak som har mottatt støtte gjennom Skattefunn, har sterkere vekst i sine FoU-investeringer enn andre foretak. Foretak som tidligere investerte for mindre enn beløpsgrensen for fradrag (4 mill. kroner for årene undersøkelsen gjaldt), økte sine FoU-investeringer mer enn de som tidligere lå over grensen. Foretak som tidligere ikke investerte i FoU, hadde høyere sannsynlighet for å begynne med dette etter at Skattefunn ble innført. Økningen i FoU kommer i hovedsak fra foretak som investerte svært lite i FoU før Skattefunn ble innført, og synes å være sterkest i små foretak, foretak i lite sentrale strøk, foretak hvor de sysselsatte har relativt lavt utdanningsnivå og foretak i næringer som tradisjonelt er lite forskningsintensive. Estimatene på hvor mye ekstra FoU-innsats som Skattefunn utløser per krone i støtte varierer mellom 1,3 og 2,9, noe som er høyt i internasjonal sammenheng.

Evalueringen viser at Skattefunn bidrar til økt innovasjonstakt i foretakene. Skattefunnprosjektene bidrar til utvikling av nye produksjonsprosesser og i noen grad til nye produkter for foretakene. Prosjektene påvirker produktivitet og produktivitetsvekst positivt og om lag i samme grad som annen FoU-aktivitet. Selv om støtten var positiv for foretakene, fant evalueringen lite støtte for at støtten ga opphav til betydelige eksterne effekter. Evalueringen viste også at Skattefunn i liten grad stimulerer til samarbeid mellom foretak eller til samarbeid mellom foretak og forskningsinstitusjoner.

Møreforskning har over flere år studert Forskningsrådets brukerstyrte prosjekter.20 Basert på den akkumulerte effekten over flere år fant studien at mange prosjekter var vellykkede ut fra bedriftsøkonomiske kriterier, at de gjennomgående hadde god effekt på kunnskapsutvikling i bedriftene, og at det også var mange prosjekter med store eksterne virkninger. Deres konklusjon er at den samfunnsøkonomiske avkastningen av ordningen er god.

Den offentlige FoU-støtten til bedrifter i næringslivet er betydelig styrket de siste ti årene, og ligger nå på et forholdsvis høyt nivå sammenlignet med andre land. Kombinasjonen av et «breddetiltak» som Skattefunn og mer målrettet støtte til gode brukerstyrte innovasjonsprosjekter (BIP) er fornuftig ved at ordningene stimulerer ulike typer foretak til å øke sin forskningsinnsats og ved at de stimulerer til ulike effekter. Begge ordningene har blitt gjenstand for grundige studier, som viser at ordningene i hovedsak fungerer etter intensjonen, og utvalget foreslår derfor ingen endringer i disse ordningene. Tradisjonelt har det offentliges støtte til forskning og innovasjon i næringslivet hatt et hovedfokus mot naturresursbaserte næringer og tynt befolkete områder. Gjennom etableringen av Skattefunn og styrkingen av BIA har systemet i større grad blitt åpent for søknader fra bedrifter i hele landet. Utvalget vil anbefale at denne åpne profilen videreføres.

Finansieringen av norsk deltakelse i EUs rammeprogram

Det europeiske forskningssamarbeidet er en verdifull arena for norske forskere til å bygge nettverk, øke sin kunnskap om forskning i andre land og som en alternativ kilde til finansiering. Rammeprogrammet er basert på åpen konkurranse om forskningsmidlene. Evalueringer viser at kvaliteten på EU-prosjektene jevnt over er god, og at norske deltakere gjennomgående er fornøyd med sin deltakelse.21

Norge deltar nå i det 7. rammeprogrammet for forskning (2007-2013) (FP7) og i utviklingen av det europeiske forskningsområdet ERA. Offentlig finansiering bidrar på tre hovedmåter: gjennom kontingent for deltakelse i rammeprogrammet, gjennom finansiering av deltakelse utenfor rammeprogrammet (ERA-aktiviteter) og gjennom nasjonale ordninger som enten stimulerer norske miljøer til deltakelse eller finansierer egeninnsats fra norske miljøer. Rammeprogrammet forutsetter 25 % egenfinansiering fra de institusjonene som deltar. Kontingenten bevilges over Kunnskapsdepartementets budsjett på vegne av alle berørte departementer.

Profilen i FP7 innebærer at budsjettet vokser med 75 % gjennom programperioden. Kontingenten for norsk deltakelse i rammeprogrammet har økt fra 570 mill. kroner i 2004 til 1,1 mrd. kroner i 2011 (saldert budsjett). Kontingenten er forventet å øke også i årene som kommer.22

Det er en vesentlig forskjell mellom EU-landene og Norge i måten veksten i rammeprogrammet dekkes inn på. Medlemslandene betaler en generell kontingent til EU basert på en prosentsats av landenes bruttonasjonalinntekt (BNI). Veksten i FP7 har for disse landenes del skjedd gjennom prioriteringer på EU-nivå innenfor rammen av det generelle EU-budsjettet, og har derfor ingen direkte kobling til nasjonale forskningsbudsjetter.

Norge betaler en egen kontingent til rammeprogrammet basert på BNP. Økningen i kontingenten til FP7 blir først og fremst dekket gjennom veksten i avkastning fra Fondet for forskning og nyskaping, og kontingenten blir regnet som del av den offentlige forskningsinnsatsen. Forskningsfondet ble opprettet i 1999 og hadde opprinnelig som et av sine hovedformål å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning innenfor alle sektorer. Fra 2007 og framover ble imidlertid deler av fondsavkastningen brukt til å finansiere veksten i kontingenten til rammeprogrammet, totalt ca. 700 mill. kroner i 2010. Dersom kontingentutgiftene fortsetter å øke framover, og kontingenten fortsatt skal belastes Forskningsfondet, vil motsetningen mellom hensynet til et av fondets opprinnelige formål, å støtte langsiktig, grunnleggende forskning i Norge, og behovet for å dekke EU-kontingenten forsterkes. Utvalget mener dette er en uheldig utvikling. Dersom en skal ha et slikt fond, bør formålet etter utvalgets syn klarere ivareta et av de opprinnelige hovedformålene, nemlig å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning i Norge, siden dette er et hensyn det erfaringsmessig kan være vanskelig å få tilstrekkelig gehør for i de årlige budsjettprosessene. EU-forskningen holder jevnt over god kvalitet, men er fortsatt mest anvendt og tematisk i sin karakter, og har derfor lite til felles med den type forskning fondet ble opprettet for å støtte.

En undersøkelse viser at mens de nordiske landene gjennomgående oppnår høy økonomisk retur fra FP7 (Danmark 133 % og Finland 189 %), oppnår Norge bare en retur på 68 %.23 Selv om det i det siste er tegn på en mer positiv utvikling, er Norge likevel fortsatt en betydelig netto bidragsyter til EU-forskningen og kan forventes å forbli det i årene som kommer.24 Kontingenten til EU-forskningen kan derfor ikke bare ses som en finansieringsordning for norsk forskning. Den må også – på samme måte som andre bidrag Norge gir til andre internasjonale organisasjoner – ses som et bidrag fra Norges side til internasjonalt samarbeid.

En forklaring på lav økonomisk retur fra EUs rammeprogram er at vi betaler en dyr inngangsbillett, siden kontingenten beregnes med utgangspunkt i Norges høye BNP. Men offentlige FoU-institusjoner i Norge henter også hjem en langt mindre andel av sine FoU-inntekter fra EU enn tilsvarende institusjoner i sammenlignbare land, jf. kapittel 2.2.3. Dette er ikke uten videre enkelt å forklare, spesielt ikke for universitets- og høyskolesektoren. Her har myndighetene etablert et meget kraftig insentiv for institusjonene innenfor rammen av sektorens RBO-ordning. Institusjonene mottar i dag om lag 1,8 kroner i støtte per innhentet EU-krone. En forklaring på den lave effekten av insentivet kan være at forskere og forskningsgrupper som henter hjem midler fra EU, ikke tilgodeses med deler av de midlene institusjonen får på grunn av deres innsats, og at deres atferd derfor ikke påvirkes nevneverdig.

Både i Forskningsrådet og ved institusjonene vurderes det for tiden hvordan norsk forskning best kan stimuleres. For eksempel har NTNU innført en ordning som er direkte rettet mot å støtte forskere og forskergrupper som får innvilget prosjektmidler fra EUs rammeprogram for forskning. Ordningen består av en tilleggsbevilgning som gis direkte til prosjektleder (forskergruppe) ved kontraktinngåelse. Tilleggsbevilgningen utgjør et påslag på 25 % for prosjekter som koordineres fra NTNU og 15 % for prosjekter der man deltar som partner. Prosjektene tildeles også en stipendiat- eller postdoktorstilling. Ifølge NTNU er det vanskelig å måle virkningen av dette tiltaket, men mange forskergrupper sier at ordningen har hatt effekt – ikke minst når det gjelder viljen til å koordinere en søknad. Denne modellen kan etter utvalgets syn være et eksempel til etterfølgelse for andre institusjoner.

En annen mulighet, som Technopolis i sin utredning har framhevet som «best practice», er bruk av vurderingene i ERCs «Starting/Advanced Grants» for nasjonale tildelinger.25 Dersom søknaden etter en svært grundig internasjonal vurdering er blitt vurdert som fremragende, men av økonomiske årsaker ikke får tildeling, kan den automatisk bli overført til en passende, nasjonal ordning. Utvalget er kjent med at Forskningsrådet praktiserer en lignende ordning for kvalifiserte søkere til ERC «Starting Grant», men anbefaler å utvide ordningen til også å gjelde ERC «Advanced Grant». Det er et behov for bedre insentiver for å søke om ERC-midler, all den tid Norges uttelling i ERC i dag er svært lite tilfredsstillende (0,6 % av totalen over 2007-2009), sammenlignet med 1,8 % for Danmark og 4,2 % for Sverige).26

Sammenligninger med andre land

En av utvalgets oppgaver i henhold til mandatet er å sammenligne norsk praksis med god praksis andre steder. Technopolis har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en rapport27 som beskriver hovedtrekk ved de offentlig finansierte forskningssystemene i en gruppe land som utvalget har valgt å sammenligne Norge med: Canada, Danmark, Finland, Nederland, New Zealand og Sverige. Disse landene ble valgt fordi de er små og mellomstore økonomier på om lag samme utviklingsnivå som Norge. I tillegg har Technopolis innhentet tilsvarende informasjon for Storbritannia. Kapittel 3 beskriver hovedtrekkene i norsk forskningsfinansiering og sammenligner disse med andre land.

I alle landene består offentlig forskningsfinansiering av direkte bevilgninger til universitets- og høyskolesektoren, og instituttsektoren der denne finnes, foruten indirekte bevilgninger som kanaliseres via forskningsråd. I de fleste landene utgjør de direkte bevilgningene en større andel enn de indirekte. Unntaket er Storbritannia, hvor mesteparten av den offentlige bevilgningen til forskning fordeles gjennom forskningsråd og på grunnlag av konkurranse.

Direktebevilgningene til forskning blir i alle landene, unntatt Nederland, i en viss grad påvirket av de resultatene institusjonene oppnår i sin forskningsvirksomhet. Kriteriene er stort sett de samme som i Norge, med vekt på publisering (og for Sverige også siteringer) og doktorgradsproduksjon, selv om vektingen av elementene kan variere. Det er store forskjeller mellom hvor stor del av direktebevilgningene som er konkurranseutsatt på denne måten. New Zealand og Storbritannia skiller seg ut med en høy konkurranseutsatt andel, mens den konkurranseutsatte andelen i Norge er relativt lav (om lag 6 %). Erfaringene tyder på at resultatbasert finansiering av den typen som omtales her, fører til økt oppmerksomhet om publisering og økt produktivitet, og at det ikke er nødvendig å konkurranseutsette hele eller store deler av direktebevilgningen for å få dette til. Men det kan også føre til effekter som ikke er ønskelige. I Storbritannia har systemet for eksempel blitt kritisert for først og fremst å favorisere tradisjonelle universitetsfag, gjøre det vanskelig for nye initiativer på tvers av fag og i stor grad neglisjere forskningens relevans for samfunns- og næringsliv. Resultatbasert finansiering er derfor ikke et virkemiddel som automatisk løser alle problemer, men riktig utformet kan det være ett av flere nyttige virkemidler innenfor rammen av en bredere portefølje.

2.2.2 Måling med mening – et norsk forskningsbarometer

Internasjonalt står forskningsfinansierende instanser under økende press for å synliggjøre effekter av forskningen. Også i Norge er det et uttrykt forskningspolitisk mål å flytte oppmerksomheten fra innsats til resultater og samfunnseffekter.28

Et godt kunnskapsgrunnlag for måling av innsats og resultater og for hvilke effekter ressursinnsatsen har på samfunnet, er nødvendig for å kunne vurdere om det er samsvar mellom ressurser og resultater.

Forskningsinnsats er lettere å måle enn forskningsresultater. Da man begynte med måling av forskning for et halvt århundre siden, var det derfor først og fremst innsatsen man konsentrerte seg om. Selv om det fortsatt er en rekke utfordringer knyttet til datagrunnlaget på dette området, finnes det i dag en internasjonalt akseptert måte å måle ressursinnsatsen på som brukes både i Norge og andre land. I løpet av de senere årene er det både i Norge og andre land blitt større oppmerksomhet om nødvendigheten av å se på resultatene av den offentlige ressursinnsatsen i forskning, men det eksisterer ikke på samme måte som for ressurser en internasjonalt akseptert måte å gjøre dette på. I mange land arbeides det med disse problemstillingene, og det er en betydelig forsknings- og utredningsaktivitet knyttet til dette.

Forskningsresultater kan ta ulike former, som for eksempel i utøvende kunst, musikk og arkitektur. Det er tvilsomt om man kan konstruere et målesystem som kan fange opp alle sider ved forskningsaktiviteten. Men i mesteparten av forskningssystemet blir forskningsresultater hovedsakelig dokumentert og formidlet gjennom skriftlige arbeider i tidsskrifter, bøker (monografier) og artikler i redigerte bøker. I Norge er det i løpet av de senere årene bygget opp et bredt registreringssystem for vitenskapelig publisering, jf. kapittel 4. Tilsvarende systemer finnes ikke i samme grad i andre land. Ved internasjonale sammenligninger vil man derfor som regel være henvist til å bruke kommersielle databaser for tidsskriftpublisering. Ikke alle fag har tradisjon for å publisere vitenskapelige arbeider i tidsskrifter, og dette er det derfor viktig å ta hensyn til når en skal sammenligne ulike institusjoner.

Det er i hovedsak gjennom bruken av resultatene at forskning blir nyttig for samfunnet. Et viktig mål for utvalgets arbeid, slik det også uttrykkes i mandatet, har derfor vært å supplere tradisjonelle, innsatsbaserte målestokker med indikatorer som bedre reflekterer resultater i og bruk av forskning. Ny kunnskap og innsikt står på skuldrene til den eksisterende, og derfor er forskersamfunnets egen bruk og forvaltning av eksisterende kunnskap viktig. Slik bruk kan dokumenteres gjennom egnede datakilder, først og fremst i form av kilder for siteringer av forskningsbidrag i vitenskapelige tidsskrifter. Slike data blir i økende grad brukt i analyser av forskersamfunnets aktivitet, jf. kapittel 4, og i fordelingen av offentlige forskningsmidler i andre land, jf. kapittel 3.

Forskernes egen bruk av forskning i utvikling av ny kunnskap, er imidlertid bare én av mange bruksformer forskning kan ha. Offentlig finansiert forskning brukes også i mange andre sammenhenger i offentlig og privat virksomhet, fra utdanning og helse til næringsvirksomhet. Siden mye av begrunnelsen for offentlig forskningsfinansiering ligger i det bidraget som forskningen gir til løsninger av et bredt felt av samfunnsoppgaver, er det viktig – ikke minst for framtidig politikkutforming – å få bedre innsikt i bruken av forskningsbasert kunnskap i samfunns- og næringsliv. Utvalget har vært opptatt av muligheten for å etablere konkrete indikatorer som reflekterer samfunnets og næringslivets bruk av forskning, men har funnet at det per i dag ikke finnes informasjon som kan brukes til å sammenligne for eksempel norske forskningsinstitusjoners bidrag langs disse dimensjonene, jf. kapittel 4. Etter utvalgets syn er det derfor behov for et bredt anlagt forskningsprogram som ved hjelp av ulike faglige perspektiver og metoder analyserer den offentlig finansierte forskningen og dens anvendelse i ulike deler av samfunnet. En slik aktivitet bør ha en langsiktig karakter og, blant annet gjennom rekruttering, bidra til å bygge opp kompetanse som er viktig for politikkutforming på dette området i Norge.

Selv om det ikke finnes data i dag som kan sammenligne norske forskningsinstitusjoner langs disse dimensjonene, er det i en viss grad mulig å sammenligne i hvilken grad næringslivet i ulike land gjør bruk av det offentlige forskningssystemet. Det er imidlertid problemer knyttet til tolkningen av disse dataene, som i stor grad bygger på utvalgsundersøkelser. Det er derfor et behov for videre utvikling av kunnskapsgrunnlaget.

Et velfungerende forskningssystem må sørge for at det utdannes tilstrekkelig mange velkvalifiserte personer med forskningskompetanse til å dekke behovene i forskningssystemet og resten av samfunnet. Doktorgradsproduksjon kan måles, jf. nedenfor. Samarbeid og mobilitet på tvers av sektorer og institusjoner i forskningssystemet er også viktig for spredning av kunnskap, fornyelse og ressursutnyttelse, men vi mangler i dag data som kan gi grunnlag for gode indikatorer for dette. Utvalget mener det er behov for å utvikle et bedre kunnskapsgrunnlag om samarbeid og forskermobilitet både mellom land og mellom og innen sektorer i Norge.

Som et konkret forslag til hvordan tilstanden i norsk forskning kan vurderes, foreslår utvalget at det etableres et norsk forskningsbarometer. Formålet er å styrke kunnskapsgrunnlaget om tilstanden i norsk forskning, både sammenlignet med andre land og norske institusjoner imellom. Et hovedprinsipp er at resultater, så langt det er mulig, skal ses i forhold til ressurser. Barometeret skal være et verktøy for aktører på ulike nivåer i systemet, fra den enkelte forsker og forskergruppe til forskningsministeren. Det skal kunne brukes til dokumentasjon av resultater og sammenligninger, bidra til bedre mål- og resultatstyring og være til hjelp i den videre utviklingen av resultatbaserte finansieringssystemer. Ved å la forskningsbarometeret, mål- og resultatstyringen og finansieringssystemene spille sammen, vil en kunne få en langt sterkere oppmerksomhet om forskningsresultater og effektiv ressursutnyttelse enn hva virkemidlene hver for seg ville føre til.

Barometeret skal dekke sentrale dimensjoner i et velfungerende forskningssystem og settes sammen av indikatorer som belyser sammenhengen mellom mål, ressurser og resultater. Det skal måle utviklingen over tid, både nasjonalt og i forhold til andre land, og det skal ha en detaljeringsgrad på fag- og institusjonsnivå som gjør at det kan brukes både innad i forskningsmiljøene og av myndighetene til å utforme konkrete tiltak og virkemidler for å fremme god forskning.

Utvalget fremmer forslag til indikatorer i barometeret på grunnlag av tilgjengelige data. Selv om disse indikatorene reflekterer sentrale dimensjoner ved systemet, gir de i dag ikke et fullstendig bilde av hvordan det norske forskningssystemet fungerer. Utvalget mener det særlig er behov for å utvikle datagrunnlag og indikatorer for forskningens samfunnseffekter. Tilgang på data varierer også mellom ulike typer institusjoner. Slik det er i dag, er dataene bedre for universitets- og høyskolesektoren, og spesielt de større institusjonene innen denne, enn for helseforetakene og instituttene. Etter utvalgets syn er det viktig at det arbeides systematisk med å forbedre datagrunnlag og metoder for sammenligning av innsats og resultater og at Kunnskapsdepartementet i samarbeid med andre berørte parter setter av tilstrekkelig med ressurser til dette.

Den analysen utvalget legger fram er et pilotprosjekt. Det er viktig for legitimiteten til forskningsbarometeret, og dermed for den effekten det vil ha, at det blir sett på som en ressurs også for forskere og forskningsgrupper, og ikke bare et kontrolltiltak for ledere og administratorer på ulike nivåer. Det er derfor avgjørende at den videre utviklingen og anvendelsen av barometeret blir gjenstand for bred debatt. Den videre utviklingen av forskningsbarometeret bør kunne ta utgangspunkt i forslag som kommer fram gjennom høringsprosessen, internasjonalt utviklingsarbeid og norsk kunnskapsutvikling på dette feltet.

Med dagens kunnskapsstatus mener utvalget at barometeret bør inneholde følgende dimensjoner:

  • vitenskapelig publisering belyst gjennom norske og internasjonale databaser

  • bruk av forskning gjennom siteringer i fagtidsskrifter

  • internasjonalisering av forskning (belyst gjennom samforfatterskap og internasjonal finansiering)

  • næringslivets bruk av det offentlige forskningssystemet (belyst gjennom CIS-data og næringslivets finansiering av forskning i dette systemet)29

  • rekruttering til forskning (avlagte doktorgrader)

  • samarbeid om publisering på tvers av sektorer.

Noen av disse dataene, som publisering og sitering, er tilgjengelig på alle nivåer, fra den enkelte forsker til systemet som helhet. Andre typer data finnes bare på institusjons- eller systemnivå.

Kunnskapsdepartementet har nylig publisert en statistikksamling om forskningssystemet som det har kalt «Forskningsbarometeret 2011». Det gjøres ikke noe forsøk på å se ressurser og resultater i sammenheng.30 Utvalget vil understreke at det forslaget som her legges fram, har en annen karakter og et videre siktemål. Formålet for utvalgets forskningsbarometer er å utvikle et bedre grunnlag for å vurdere sammenhengen mellom mål, ressurser og resultater i norsk forskning. Barometeret skal kunne fungere som et verktøy for bedre mål- og resultatstyring og et kunnskapsgrunnlag for utforming av virkemidler for bedre måloppnåelse på ulike nivåer i forskningssystemet.

2.2.3 Hva kan resultatene fra barometeret fortelle oss?

I dette kapittelet presenterer vi noen hovedresultater fra pilotprosjektet. For indikatorene produksjon og bruk av forskning gir vi en fyldig presentasjon for å illustrere hvordan barometeret er bygd opp med tanke på å få fram resultater på ulike nivåer – internasjonal sammenligning, sammenligning mellom sektorer og institusjoner. For de andre indikatorene gjengir vi kort hovedfunn. For en nærmere omtale og drøfting av datagrunnlag og resultater, se kapittel 4.2 og vedlegg til utredningen.

Produksjon og bruk av forskning

Data for forskningsproduksjon kan være vanskelige å sammenligne. Noen forskningsbidrag kan ha stor gjennomslagskraft, mens andre knapt blir lest av noen. Ved å kombinere data for produksjon med hvordan forskningen blir brukt og verdsatt av andre forskere, får man et mer troverdig mål for forskningens omfang og kvalitet enn ved bare å se på produksjon. Det er imidlertid, som vist i kapittel 4, betydelige forskjeller mellom ulike fag med hensyn til typer publikasjon, hyppighet og sitering, som det er viktig å ta hensyn til i slike sammenligninger.31 Utvalget har så langt det er mulig forsøkt å ta hensyn til dette.

Hvis man kombinerer data for forskningsproduksjon og -bruk og sammenholder dette med ressursinnsatsen, kan man danne seg et bilde av hvor effektiv norsk offentlig finansiert forskning er i forhold til offentlig finansiert forskning i andre, sammenlignbare land. For første gang i norsk sammenheng beregner utvalget forskningsproduktivitet ved at man ser vitenskaplig publisering og siteringer i forhold til ressursene som er anvendt på forskning og utvikling. På grunn av usikkerhet knyttet til datagrunnlaget er analysen som presenteres her, hovedsakelig begrenset til Norge sammenlignet med andre land og institusjonene innen universitets- og høyskolesektoren.

Figur 2.5 Internasjonal sammenligning av andel artikler i forhold til andel FoU-utgifter, 1995-2009

Figur 2.5 Internasjonal sammenligning av andel artikler i forhold til andel FoU-utgifter, 1995-2009

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/Thomson Reuters/OECD-MSTI

Resultatet i figur 2.5 viser at produktiviteten i norsk forskning, målt som artikkelproduksjon i forhold til offentlig FoU, har økt over tid sammenlignet med gjennomsnittet av de andre landene, og nå ligger på om lag samme nivå som Canada, Finland og Nederland. I løpet av den perioden vi ser på her, har veksten i offentlig finansiert forskning vært langt sterkere i Norge enn i de andre landene. Den sterke økningen i ressursinnsatsen som vi har hatt i Norge gjennom en årrekke, har altså ikke gått ut over produktiviteten (selv om det har vært en svak nedgang etter 2008). Ifølge figuren er svensk og dansk forskning fortsatt langt mer produktiv enn norsk forskning.

Figur 2.6 Internasjonal sammenligning av andel artikler i forhold til andel FoU-utgifter, 2000-2009  (justert for fagprofil)

Figur 2.6 Internasjonal sammenligning av andel artikler i forhold til andel FoU-utgifter, 2000-2009 (justert for fagprofil)

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI/Thomson Reuters

Forskjeller mellom land kan påvirkes av forskjeller i fagprofil. I figur 2.6 har vi forsøkt å korrigere for dette. Det kan bare gjøres for de nordiske landene og begrensninger ved datagrunnlaget gjør at beregningen må tas med et visst forbehold, jf. vedlegg. Figuren viser at noe av forskjellen i produktivitet mellom Danmark og Norge kan tilskrives forskjeller i fagprofil. Men figuren bekrefter hovedinntrykket fra figur 2.5. Produktiviteten i norsk forskning, justert for fagforskjeller, ligger på nivå med Finland, men under det svenske og danske nivået. Avstanden er spesielt stor når vi sammenligner med Danmark.

Figur 2.7 Internasjonal sammenligning av andel siteringer i forhold til andel FoU-utgifter, 1995-2009

Figur 2.7 Internasjonal sammenligning av andel siteringer i forhold til andel FoU-utgifter, 1995-2009

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/Thomson Reuters/OECD-MSTI

Figur 2.8 Internasjonal sammenligning av andel siteringer i forhold til andel FoU-utgifter, 2000-2009 (justert for fagprofil)

Figur 2.8 Internasjonal sammenligning av andel siteringer i forhold til andel FoU-utgifter, 2000-2009 (justert for fagprofil)

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI/Thomson Reuters

Siteringer er et mål på forskningens innflytelse, men også en indikator på kvalitet. Figur 2.7 og 2.8 viser en positiv utvikling for norsk forskning over tid sammenlignet med andre land (med unntak av de siste to årene), men fortsatt siteres norsk forskning under det vi ville forvente ut fra størrelsen på FoU-utgiftene.32 Avstanden til Danmark som gjør det best er relativt stor, selv når forskjeller i fagsammensetning er tatt hensyn til.

En alternativ måte å sammenligne siteringer på, som er vanlig i bibliometrisk forskning, er å se på relativ siteringshyppighet, det vil si hvor mye en artikkel siteres sammenlignet med andre artikler i samme tidsskrift og årgang, jf. kapittel 4. Når vi ikke vurderer resultater i forhold til ressursinnsats, kan vi inkludere flere land i analysen. Denne metoden viser at både dansk og nederlandsk forskning siteres betydelig mer enn norsk forskning. Dette bekrefter inntrykket av at norsk forskning har et betydelig forbedringspotensial når det gjelder forskningens kvalitet og gjennomslagskraft internasjonalt.

Figur 2.9 Andel publiseringspoeng 2007-2009 og 2006-2008 per andel FoU-kroner 2005-2007 og 2004-2006, justert for fagprofil

Figur 2.9 Andel publiseringspoeng 2007-2009 og 2006-2008 per andel FoU-kroner 2005-2007 og 2004-2006, justert for fagprofil

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/DBH

De store institusjonene med mye ressurser vil alltid produsere mest. Men det betyr ikke nødvendigvis at de utnytter ressursene mest effektivt. Når vi skal sammenligne resultatene i små og store institusjoner, må vi også ta hensyn til hvor mye ressurser de har til forskning. Det har vi gjort i figur 2.9, som viser forholdet mellom en institusjons andel av produksjonen av publikasjonspoeng og dets andel av FoU-ressursene i sektoren. Institusjoner som produserer flere publikasjonspoeng enn hva man kunne forvente ut fra deres FoU-ressurser vil ha en verdi over 1 (og vice versa for mindre effektive institusjoner). For å sikre bedre sammenlignbarhet har vi justert for forskjeller i fagprofil. jf. kapittel 4 og vedlegg. Som redegjort for der, har vi valgt bare å ta med institusjoner som har en viss bredde i sin FoU-virksomhet, dvs. minst tre fagområder med minst fem mill. kroner på hvert felt. Det gjør at noen av de minste – og også noen svært spesialiserte institusjoner – faller utenfor her.33

Figur 2.9 viser at det er store forskjeller i forskningsproduktivitet målt på denne måten i det norske systemet, og spesielt når det gjelder de statlige høyskolene, som omfatter noen av de mest og minst produktive institusjonene i systemet. Målt på denne indikatoren er for eksempel høyskolene i Stord-Haugesund og Gjøvik de beste i Norge, med om lag tre ganger så høy forskningsproduktivitet som Høgskolen i Østfold. De høyskolene som har oppnådd universitetsstatus, gjør det også relativt bra. Fagsammensetningen blant institusjonene som kommer ut med høyest publiseringspoeng per andel FoU-kroner varierer en god del. Noen har en høy andel teknologi (Stord-Haugesund og Gjøvik), mens andre (Vestfold) er mer spesialisert mot samfunnsfag. De store universitetene plasserer seg mer midt på treet. Av disse kommer NTNU og Universitetet i Oslo best ut. Universitetet i Tromsø og Universitetet for miljø- og biovitenskap er betydelig mindre produktive enn gjennomsnittet.

Figur 2.10 Andel siteringer 2005-2009 på andel FoU-utgifter 2005-2007, justert for fagprofil

Figur 2.10 Andel siteringer 2005-2009 på andel FoU-utgifter 2005-2007, justert for fagprofil

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/DBH/Thomson Reuters

Mens publiseringspoeng er en indikator som først og fremst reflekterer kvantitet, er forskersamfunnets vurderinger gjennom siteringer i større grad en indikator på kvalitet. Fordi datagrunnlaget for denne indikatoren er internasjonale forskningstidsskrifter, som ikke er like utbredt i alle fagområder, kan det være vanskelig å sammenligne institusjoner med ulik fagprofil på en god måte. Den beregningsmåten vi har brukt, justerer imidlertid for dette så langt det går, jf. kapittel 4.

Indikatoren for siteringer gir et ganske annet bilde enn indikatoren for publiseringspoeng, jf. figur 2.10. Det er universitetene i Oslo og Bergen som skårer klart høyest langs denne dimensjonen. I dette tilfellet skårer imidlertid også de nye universitetene i Agder og Stavanger relativt bra. Alle høyskolene, med unntak av Høgskolen i Telemark, er sitert mindre enn 50 % av det deres andel av FoU-utgiftene skulle tilsi.

Konklusjonen er altså at mange mindre institusjoner får mye ut av pengene. Den forskningen som får mest oppmerksomhet i internasjonale miljøer og som i høyere grad reflekterer kvalitet, foregår imidlertid først og fremst ved universitetene, med Universitetet i Oslo i spissen. Utfordringene er ikke nødvendigvis de samme for alle institusjonene. Mange institusjoner har lykkes ganske bra med å øke antallet publiseringer, men det er en utfordring å få høyere kvalitet og større gjennomslag internasjonalt. Andre gjør det bedre på kvalitet, men kan kanskje få mer ut av ressursene. Noen institusjoner presterer langt under middels på begge dimensjonene.

Internasjonalisering av forskning

Figur 2.11 Inntekter fra EU som andel av totale FoU-utgifter, sammenligning offentlige sektorer i utvalgte land, 1999-2007

Figur 2.11 Inntekter fra EU som andel av totale FoU-utgifter, sammenligning offentlige sektorer i utvalgte land, 1999-2007

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI

Figur 2.11 viser andelen av FoU-utgiftene som er finansiert av EU i de offentlige sektorene. Institusjonene i de offentlige forskningssektorene i Finland har en vesentlig høyere andel av sine inntekter fra EU enn tilsvarende institusjoner i de andre landene. Andelen som er EU-finansiert i Finland har også økt kraftig over tid. De norske institusjonene gjør det klart dårligst av de landene vi ser på. Den norske andelen ligger på omtrent det halve av nivået i Nederland, Sverige og Danmark. Finland henter inn tre ganger så mye som Norge. Dette reiser spørsmål om hvorfor Norge gjør det så mye dårligere enn andre land i EU-forskningen, og hva som eventuelt kan gjøres for å øke EU-deltakelsen.

Figur 2.12 Inntekter fra EU som andel av totale FoU-utgifter (gjennomsnitt 2007 og 2009) for institusjoner og grupper av institusjoner

Figur 2.12 Inntekter fra EU som andel av totale FoU-utgifter (gjennomsnitt 2007 og 2009) for institusjoner og grupper av institusjoner

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU

Figur 2.12 viser at instituttene gjennomgående finansierer en større andel av sine FoU-utgifter gjennom inntekter fra EU enn universitets- og høyskolesektoren og helseforetakene. Dette til tross for at universitetene og høyskolene, som pekt på foran, har sterke økonomiske insentiver til å hente inn midler fra EU.

En økende andel av de norske vitenskapelige artiklene i ISI har forfatteradresser også i andre land. Andelen ligger nå på vel 50 %. En slik utvikling er i tråd med utviklingen i andre land. Norske forskere har en internasjonal orientering og samarbeidsprofil på linje med forskere i Danmark, Finland, Nederland og Sverige.

Næringslivets bruk av det offentlig finansierte forskningssystemet

Figur 2.13 viser hvor stor andel av det offentlige forskningssystemets FoU-utgifter som finansieres av næringslivet. Næringslivets bruk av det offentlige forskningssystemet plasserer Norge omtrent midt på treet i den internasjonale sammenligningen. Men andelen av næringsfinansiert FoU har vært synkende siden 2001. I kapittel 4 blir det vist at norske innovative bedrifter i mindre grad enn tilsvarende bedrifter i de landene vi sammenligner oss med, samarbeider med offentlige forskningsinstitusjoner. Til sammen gir dette grunn til å reise spørsmål om koblingene mellom næringslivet og det offentlige forskningssystemet er for svake i Norge.

Figur 2.13 Inntekter fra næringslivet som andel av totale FoU-utgifter, sammenligning offentlige forskningssektorer, utvalgte land, 1999-2009

Figur 2.13 Inntekter fra næringslivet som andel av totale FoU-utgifter, sammenligning offentlige forskningssektorer, utvalgte land, 1999-2009

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI

Forskerutdanning

For at det offentlig finansierte forskningssystemet skal være velfungerende, må det ha evne til å rekruttere nye kvalifiserte medarbeidere. Disse medarbeiderne må systemet i stor grad utdanne selv, gjennom organisert forskeropplæring. Det siste tiåret har det vært en kraftig vekst i avlagte doktorgrader, og vi ligger nå på over 1 100 doktorgrader i året. Sammenlignet med andre land, er det særlig innen naturvitenskap og medisin/helse at Norge utdanner mange forskere, mens vi ligger under snittet når det gjelder samfunnsfag og humaniora, og veldig lavt for teknologiske fag.34 Fortsatt utdanner Norge relativt få doktorgradskandidater regnet per 1 000 innbyggere i aldersgruppen 25-64 år sammenlignet med Finland og Sverige, jf. figur 2.14.35

Figur 2.14 Uteksaminerte forskningsutdannede (ISCED 6) per tusen sysselsatte i alderen 25-64, 2008 og 2001

Figur 2.14 Uteksaminerte forskningsutdannede (ISCED 6) per tusen sysselsatte i alderen 25-64, 2008 og 2001

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU/OECD-MSTI/EUROSTAT. Data for Canada er fra 2000 og 2008.

2.2.4 Forskningsvilkår ved norske universiteter og høyskoler

Resultatene fra forskningsbarometeret har pekt på en del utfordringer for det norske forskningssystemet. Selv om norsk forskning har vært inne i en positiv utvikling i senere år jamført med andre land, ligger forskningsproduktiviteten i Norge fortsatt lavere enn gjennomsnittet av de landene vi sammenligner med. Norsk forskning har heller ikke samme gjennomslag i internasjonale forskningsmiljøer som for eksempel forskning i Danmark og Nederland. Det er ønskelig med tiltak som kan bedre dette. Dessuten har analysen avdekket store forskjeller mellom norske universiteter og høyskoler, både med hensyn til hvor mye forskningsproduksjon de får ut av midlene og hva slags gjennomslag denne forskningen har. Samlet peker disse resultatene etter utvalgets syn på et betydelig potensial for forbedring innenfor det offentlig finansierte forskningssystemet i Norge.

Utvalget er bedt om å komme med forslag til hvordan ressursene kan utnyttes bedre. I dette avsnittet, som spesielt fokuserer på universitets- og høyskolesektoren, ser vi på forhold som kan være med på å forklare hvorfor man ikke får mer ut av de ressursene som settes inn, og på mulige tiltak som kan forbedre ressursutnyttelsen. Når vi velger å fokusere spesielt på universitets- og høyskolesektoren, er det av tre grunner: For det første fordi det er den største enkeltsektoren innen det offentlig finansierte forskningssystemet. Hvordan ressursene benyttes der er åpenbart av betydning for systemet som helhet. For det andre fordi vi har bedre data for denne sektoren enn for instituttene og helseforetakene. Og, for det tredje, fordi det har vært stor offentlig oppmerksomhet og debatt om hvordan disse spørsmålene håndteres i sektoren, noe som blant annet reflekteres i innspill til utvalget, jf. kapittel 1. Flere av de spørsmålene som behandles her, er imidlertid av generell interesse og kan også være relevante for resten av det offentlig finansierte forskningssystemet.

Et hovedsynspunkt fra internasjonal litteratur om arbeidsbetingelser innen akademia er at mange av de endringene som har funnet sted, er felles for flere land. Den generelle tendensen er at akademisk personale må engasjere seg i flere oppgaver enn før.36 I evalueringen av Kvalitetsreformen ble det påpekt at norske forskere fant det stadig vanskeligere å finne sammenhengende tid til forskning og fordypning.37 Mangel på tid til forskning, og sammenhengende tid, kan derfor være en begrensende faktor.

Dette avsnittet ser på forskningsvilkår ved norske universiteter og høyskoler, særlig på to forhold som begge har stått sentralt i debatten i de senere årene: tidsbruk og driftsmidler.

Forskningsvilkår – tid til forskning

Det er vel kjent fra internasjonale undersøkelser at produksjon er svært ujevnt fordelt mellom forskere: Et mindretall står gjerne for halvparten eller mer av publikasjonene. I en ny undersøkelse, som sammenlignet tilsatte i kombinerte undervisnings- og forskerstillinger ved forskningsuniversiteter i 13 ulike land, stod 18 % av de fast vitenskapelig ansatte for halvparten av den vitenskapelige produksjonen.38 Slik er det også i Norge. For eksempel stod 20 % av forskerne ved Universitetet i Oslo for ca. 60 % av alle publiseringspoengene mellom 2006 og 2009.39

En slik ujevn fordeling er ikke nødvendigvis et problem. Noen lykkes bedre enn andre, slik er det på alle områder. Det som kan være et problem, er hvis mange forskere produserer svært lite eller ingenting innenfor resultatkategorier som forskersamfunnet selv anser som viktige. For eksempel viste en undersøkelse ved Universitetet i Tromsø at nær halvparten av forskerne hadde mindre enn ett publiseringspoeng over en periode på fire år, og at en femtedel ikke hadde publiseringspoeng i det hele tatt. Dette kan tyde på at mange som har fått tildelt tid til forskning, enten ikke utfører forskning, eller ikke får publiserbare forskningsresultater, selv etter fire år. Andre mulige forklaringer kan være at forskningen gir resultater som ikke kan publiseres, eller at den publiseres i fora som ikke gir publiseringspoeng. Uansett årsak krever en slik situasjon en ekstra innsats for å utnytte potensialet bedre, slik Universitetet i Tromsø nå gjør.

Det hevdes av og til at de som ikke publiserer, bruker tiden på andre verdifulle oppgaver. Det er ikke opplagt at det alltid er tilfelle. Undersøkelsen fra Oslo, som det er vist til foran, viser for eksempel at de forskerne i realfag og medisin som publiserer mest, også henter inn mest midler fra Forskningsrådet og veileder flest doktorgradskandidater.

Den viktigste ressursen i offentlig finansiert forskning er forskningstid. Hvis forskningstiden ikke er godt nok utnyttet, er dette en kilde til ineffektivitet. Etter utvalgets mening er det behov for sterkere oppmerksomhet på bruken av forskningstid som ressurs. Utvalget mener at dette er et ledelsesansvar på alle nivåer i systemet. Det er ikke god ressursutnyttelse at ansatte som over tid ikke bidrar med forskningsresultater, skal ha samme forskningstid som andre som gjør vesentlig mer på dette feltet, jf. over. Det er mer hensiktsmessig for alle parter at ansatte som i realiteten bruker mesteparten av tiden på andre formål enn forskning, får en stillingsbeskrivelse tilpasset de faktiske oppgavene. Flere norske forskningsinstitusjoner har allerede begynt å gjøre tildeling av forskningstid betinget av resultater. Forskningsbarometeret vil kunne bidra til synliggjøring av forskningsresultater på institusjonsnivå, og om ønskelig på individnivå. Utvalget anbefaler at alle norske forskningsinstitusjoner som mottar betydelig offentlig finansiering, utarbeider oversikter som viser hvordan bidragene til institusjonens forskningsresultater fordeles mellom de ansatte (av den typen som flere universiteter allerede har laget), og at de bør gjøre bruk av slik informasjon i sin ledelse på fakultets- og instituttnivå.

Forskningsvilkår – driftsmidler til forskning

Det hevdes også at nødvendige driftsmidler til utstyr, faglige reiser og lignende er blitt systematisk redusert over tid, samtidig som den delen av Forskningsrådets budsjett som er åpen for søkere fra alle fag, uten tematiske føringer, gradvis har blitt mindre.40 En mulig konsekvens kan være at mange forskere ikke klarer å skaffe seg den ekstra finansieringen som kreves for å lykkes i sin forskning. I så fall kan dette være med på å forklare hvorfor kvaliteten og effektiviteten i offentlig finansiert forskning er mindre enn den kunne vært.

For å undersøke dette nærmere har utvalget gjennomført en egen spørreundersøkelse41 blant ledere på instituttnivå ved samtlige universiteter og tre høyskoler. Lederne har blitt spurt om sin oppfatning av driftmidlenes utvikling over tid. Kartleggingen gir delvis støtte til det som har vært uttalt fra forskerhold, nemlig at driftssituasjonen til den enkelte forsker er svekket. 42,5 % av instituttlederne ved universitetene i Bergen, Oslo, Tromsø og NTNU sier at driftsmidler til den enkelte forsker har gått ned. 38,8 % av instituttlederne svarer at tilgangen til driftsmidler er uendret, mens 19 % svarer at driftsmidlene har økt, jf. figur 2.15.

Figur 2.15 Instituttledernes oppfatning av driftssituasjonen for de ansatte ved UiB, UiO, UiT og NTNU de siste 5-10 år

Figur 2.15 Instituttledernes oppfatning av driftssituasjonen for de ansatte ved UiB, UiO, UiT og NTNU de siste 5-10 år

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

Spørreundersøkelsen viser også at NTNU skiller seg fra de andre universitetene ved at utviklingen i driftsmidler for forskere oppleves som mindre negativ. For UiB, UiO og UiT er imidlertid trenden klar – flere opplever at driftssituasjonen har blitt forverret de siste 5-10 årene.

Spørsmålet om driftsmidler til forskere har stått høyt på den forskningspolitiske dagsordenen i flere år. Dette resulterte i at det ble opprettet en midlertidig ordning for å løse problemet, Småforsk. Midlene som lå i ordningen er lagt inn i grunnbevilgningen til universitetene og høyskolene fra 2011. Utvalget mener at institusjonene i tillegg til å utbetale lønn burde sørge for at aktive forskere får nødvendige driftsmidler til forskningen. Tilgang til driftsmidler er ofte avgjørende for at forskeren skal utnytte sin forskningstid på en effektiv måte. Dessverre er det lite som tyder på at situasjonen har bedret seg de siste årene. Etter utvalgets syn er det derfor behov for tiltak som kan bidra til å bedre situasjonen, slik at effektiviteten i forskningen øker. På lengre sikt trenger institusjonene å etablere rutiner og ledelsesverktøy som gjør institusjonene i stand til å håndtere sitt ansvar for utnyttelse av forskningstid og forskningsvilkårene på en god måte. Det dreier seg om relativt små beløp per forsker som bør kunne tildeles uten omfattende prosedyrer og med sterk grad av forutsigbarhet.

For å kunne bøte på dette problemet foreslår utvalget derfor en prøveordning for automatisk tildeling av driftsmidler til aktive forskere basert på prestasjoner. Utvalget foreslår at midlene blir lagt til rammen for RBO etter fem år, og ansvaret overført til institusjonene. Institusjonene står etter dette fritt med hensyn til hvordan de vil videreføre ordningen. Forslaget bør bidra til større bevissthet om viktigheten av å legge vilkårene til rette for aktive forskere. Ordningen bør evalueres med sikte på å vurdere om den har bidratt til mer og bedre forskning, bl.a. for å høste erfaringer som institusjonene kan trekke på når de selv overtar ansvaret. Det vises til nærmere omtale nedenfor, jf. kapittel 2.3.42

2.2.5 Forskerutdanning og mobilitet

Doktorgradsutdanning

Et velfungerende forskningssystem må kunne fornye og reprodusere seg selv. Her spiller utdanningen av nye forskere en viktig rolle.

Behovet for doktorgradsutdanning framover avhenger av hvilke forutsetninger som legges til grunn. En framgangsmåte er å beregne avgangen av forskere ved universiteter, høyskoler og institutter de nærmeste årene og sammenligne dette med antallet nyutdannede forskere. Beregningen tyder på at det vil bli et stort underskudd på forskere med doktorgradskompetanse i teknologiske fag framover, mens det for andre fag ser noe bedre ut. Men en slik tilnærmingsmåte ser bort fra behovet for arbeidstakere med forskerutdanning i resten av samfunnet. I en kunnskapsbasert økonomi må behovet for arbeidstakere med forskningskompetanse antas å øke, slik det har gjort i Norge de siste tiårene, og slik det også gjør i våre naboland. En rimelig antagelse kan være at en vesentlig del av sysselsettingen for forskerutdannede framover, anslagsvis halvparten, vil skje utenfor det offentlige forskningssystemet, jf. kapittel 6. I så fall vil vi ha behov for å utdanne om lag 2 000 doktorgradskandidater per år, som tilsvarer det nivået Finland og Sverige ligger på i dag når forskjeller i arbeidsstyrkens størrelse er tatt hensyn til.

For å nå dette målet må opptrappingen av forskerutdanningen fortsette i om lag samme omfang som tidligere i anslagsvis fire år til. Hvor mye ressurser dette vil kreve avhenger av hvilke forutsetninger en legger til grunn når det gjelder hvor mange som gjennomfører og hvor lang tid de bruker, jf. kapittel 6. I løpet av det siste tiåret har gjennomsnittsalderen på kandidatene som gjennomfører gått noe opp, og den ligger nå på 38,4 år, som er høyest i Norden. Gjennomføringstiden for de som mottar stipend har derimot vært stabil, og ligger på 5,5 år i gjennomsnitt. Mest positivt er det at andelen som gjennomfører innen ti år, har økt kraftig, fra 60 % på 1990-tallet til 70 % på 2000-tallet.43

Utvalget mener det er mye å hente gjennom å organisere doktorgradsutdanningen bedre, jf. kapittel 6. Utvalget har spesielt festet seg ved satsing på forskerskoler og det å knytte stipendiater til prosjekter ledet av gode forskere, som egnede tiltak som kan forventes å ha positive konsekvenser for gjennomføringen. Gjennom slike tiltak mener utvalget det er grunn til å forvente at andelen som gjennomfører vil fortsette å øke noe framover.

Beregningsmessig er det lagt til grunn en gjennomføringsrate på 72 % for det tiåret vi nå er inne i. Under denne forutsetningen vil det, under ellers uendrede betingelser, være behov for 300 nye offentlig finansierte stipendiatstillinger hvert år i fire år for å nå målet om 2 000 doktorgrader per år i 2020. Hvis gjennomføringsraten øker mer enn det som er forutsatt her, vil det kunne gi mulighet for fortsatt vekst i antall avlagte doktorgrader også etter 2020, uten at utgiftene for det offentlige øker.

Uansett vil det bli mangel på forskere med doktorgrad i teknologiske fag. På kort sikt kan dette kun løses gjennom å rekruttere utenlandske arbeidstakere, noe det bør legges best mulig til rette for. Myndighetene bør imidlertid også satse aktivt på å øke volumet på doktorgradsutdanningen i teknologiske fag og rekrutteringsbasen for denne, om nødvendig med spesielle insentiver. Utvalget anbefaler at det utredes nærmere hvordan man mest hensiktsmessig kan gjøre dette.

Kvaliteten på det miljøet som stipendiaten er en del av, er en kritisk faktor for kvalitet og gjennomføring. Et viktig tiltak for å øke kvaliteten og effektiviteten i forskerutdanningen vil etter utvalgets syn være å knytte stipendiatene til forskningsprosjekter ledet av gode forskere. Utvalget mener dette best kan sikres gjennom fordeling av midler i åpne konkurransearenaer i Forskningsrådet, slik det foreslås nedenfor. Utvalget vil også, i tråd med initiativet fra universitetene i forbindelse med budsjettet for 2012, slutte seg til forslaget om at en del av institusjonenes doktorgradsstipend knyttes til forskere og prosjekter som oppnår gode vurderinger gjennom Forskningsrådets søknadsbehandling.44

Mobilitet

Internasjonal og tverrsektoriell forskermobilitet bidrar til utveksling og videreutvikling av kunnskap og menneskelige ressurser i forskningen. Mobilitet er også av betydning for fornyelse av forskningen, slik det blant annet nylig er kommet fram gjennom evalueringen av sosiologimiljøene i Norge.45

Tilgjengelige data viser at Norge synes å være attraktivt for forskere og doktorgradskandidater fra andre land. Utvalget mener det er potensial for å øke både den internasjonale og nasjonale forskermobiliteten. Utvalget har ikke gjort egne analyser av dette, men vil peke på noen ordninger som kan ha effekt. Senterordningene i Forskningsrådet, bruk av professor II-stillinger og yrkesveien i doktorgradsutdanningen, slik som næringsdoktorgrad og doktorgradsopplegg for ansatte i helse- og omsorgssektoren eller andre deler av offentlig sektor, er eksempler. Utvalget vil også framheve behovet for bedre finansieringsordninger for utenlandsopphold for forskere i tråd med anbefalingene fra den nylig gjennomførte evalueringen av sosiologifaget.

Mønstre for sysselsetting, karriereutvikling og mobilitet av forskere og forskerutdannede er sentrale aspekter ved et velfungerende forskningssystem og bør kartlegges bedre i Norge.

2.2.6 Fornyelse og mangfold

Verden endres kontinuerlig, noe som fører til nye utfordringer for det norske samfunnet og behov for nye typer kunnskap og ferdigheter. En sentral oppgave for et velfungerende forskningssystem er å bidra til slik fornyelse, jf. kapittel 7. Fornyelse kan skje innenfor rammen av fagene. Slik fornyelse vil i Norge i stor grad finansieres av institusjonene selv, gjennom de ordinære forskningsbevilgningene som fordeles på de fagmiljøene institusjonene har, eller velger å bygge opp. Men nye utfordringer krever ofte nye former for kunnskap, basert på innsikter fra mer enn ett fag; utfordringer som overveiende disiplinbaserte institusjoner i utgangspunktet ikke er organisert for å møte. En viktig årsak til at man trenger forskningsråd er å stimulere til slik fornyelse i forskningssystemet, og på den måten også bidra til fornyelse i samfunns- og næringsliv.

I Norge turneres disse utfordringene, som beskrevet i kapittel 3, gjennom samhandling mellom fagdepartementer, ett forskningsråd og forskningsmiljøene. Fagdepartementene bestemmer hva som er behovene for forskning innen deres felt, og i samarbeid med Forskningsrådet og forskerne, organiseres det programmer for å støtte forskning på utvalgte temaer. Denne måten å organisere forskningsfinansieringen på – det såkalte sektorprinsippet – har en stor fordel, nemlig at fagdepartementene får et bevisst forhold til og tar ansvar for kunnskapsutviklingen på sitt felt. Sektorprinsippet fører imidlertid også til at helheten blir summen av særinteressene. Aktiviteter som ikke kan knyttes direkte til noen departementers særinteresser kan det bli vanskelig å få oppslutning om. Etter utvalgets syn er det rimelig å anta at dette er en av årsakene til at fri prosjektstøtte, på tross av anbefalinger i Forskningsrådets fagevalueringer og gjentatte forslag fra rådet selv, gradvis er blitt en mindre framtredende post på budsjettet. Innenfor rammen av Kunnskapsdepartementets budsjett konkurrerer også ulike FoU-formål om støtte, for eksempel direkte bevilgninger til universiteter og høyskoler, kontingent til EUs rammeprogram og bevilgninger til Forskningsrådet. I tillegg til at sektorprinsippet stimulerer tematisk forskning, må skjebnen til fri prosjektstøtte derfor også ses i lys av at andre formål har blitt prioritert høyere innenfor Kunnskapsdepartementets budsjettramme.

Det er utvalgets vurdering at dette gradvis har ført til en ubalanse i Forskningsrådets aktivitet. Forskningsrådet har i et innspill til utvalget redegjort for hvordan rådet ivaretar sine funksjoner knyttet til fornyelse.46 Innspillet etterlater likevel et inntrykk av at prosjekter som er særlig originale, har høy risiko, og opererer på tvers av etablerte fagdisipliner, står i fare for å falle utenfor. Det problematiske er etter utvalgets skjønn ikke at det eksisterer en rekke tematisk fokuserte programmer som søker å støtte forskning på politisk prioriterte felter. Det er politikernes rett og plikt å foreta slike prioriteringer. Problemet er etter utvalgets syn snarere at disse tematiske programmene ikke er komplettert av en stor og åpen konkurransearena hvor alle norske forskere, uavhengig av institusjonstilknytning eller sektor, kan søke om forskningsmidler til det de brenner for. Utvalgets vurdering på dette punktet er i tråd med Forskningsrådets og universitetenes eget syn, slik det kommer til uttrykk i forslag til budsjettet for 2012, jf. forslag til tiltak under.

Frie arenaer er kvalitetsfremmende, men de er ikke de eneste arenaene for forskning av høy kvalitet, og dette må en ta hensyn til når en skal vurdere omfanget av ordningen. I denne vurderingen må en bl.a. ta hensyn til eksisterende arenaer i Forskningsrådet som helt eller delvis er åpne for forskerinitiert forskning, som for eksempel store programmer og de ulike senterordningene. I tillegg kommer forskningen finansiert over universiteters og høyskolers grunnbudsjett, som i stor grad går til forskerinitiert forskning. Internasjonale arenaer for langsiktig og grunnleggende forskning, som det europeiske forskningsrådet (ERC), er også relevant å nevne i denne forbindelse. Gode forskere spiller på et mangfold av finansieringsordninger, og konkurrerer om midler både i tematiske og frie arenaer, i Norge og internasjonalt.

Fornyelse er også et relevant tema for utvikling av forskningssystemene i andre land, og det kan være nyttig å trekke på andres erfaringer. En interessant modell som utvalget vil framheve, er fornyingsprogrammet «Vernieuwingsimpuls», som har vært prøvd ut i Nederland med hell i over ti år og som er vedtatt videreført i økt omfang.47 Dette programmet, som har klare fellestrekk med ERCs «Starting/Advanced Grants», har som formål å gi kreative forskere anledning til å organisere forskningsprosjekter på grunnlag av egne ideer og interesser. Det består av tre deler; «Veni» for unge talenter (på postdoktornivå), «Vidi» for forskere som ønsker å utvikle sitt eget forskningsprogram og i denne forbindelse ansette forskere, og «Vici» for seniorforskere som ønsker å bygge en forskergruppe, med den høyeste økonomiske rammen for sistnevnte. Bevilgningene gis til individuelle forskere som står fritt til å endre nasjonal institusjonstilknytning om de så skulle ønske, og også etter avtale utføre noe av forskningsaktiviteten utenlands. Søkerne vurderes av brede flerfaglige paneler, inkludert et eget panel for prosjekter med tverrfaglig innretning, med spesiell vekt på å identifisere de beste kandidatene uavhengig av faglig bakgrunn og orientering. Den samme praksisen har også blitt lagt til grunn i ERC.

Det feltet hvor Norge klarest skiller seg fra andre land, er organiseringen av forskningsrådsnivået. Alle andre land har valgt å operere med flere finansieringskanaler med ulike profiler og prioriteringer, hvorav minst én er rettet mot initiativer fra forskerne selv og med fordeling basert utelukkende på kvalitet. I Norge har vi bare ett råd, hvor tematisk styrt forskning dominerer. Det kan være flere forhold som gjør at en ordning med ett forskningsråd er fornuftig. Men det betyr også at det blir færre dører å banke på for forskere som søker støtte. I motsetning til mange andre land mangler vi i Norge, med svært få unntak, private aktører som er interessert i og i stand til å finansiere forskning. Etter utvalgets oppfatning er hensynet til mangfold i forskningen og forskningsfinansieringen et aspekt som fortjener større oppmerksomhet når virkemidlene utformes. Men større mangfold er ikke nødvendigvis uforenlig med ett forskningsråd. Mangfold kan oppnås på flere måter, for eksempel gjennom at Forskningsrådets ulike divisjoner og programmer opptrer mer selvstendig, og at det fins ulike programmer på tilgrensende og delvis overlappende områder. I et mangfoldsperspektiv er tendensen i Forskningsrådet til sammenslåing av programmer til noen få, store programmer, uheldig. Innføringen av regionale forskningsfond fra 2010 bidrar til å øke mangfoldet i antall forskningsfinansierende aktører.

Mangfold kan også fremmes ved at et bredt sett av aktører i forskningssystemet får anledning til å ta initiativer og konkurrere om ressurser til å gjennomføre dem. I flere land har en gjennom de senere årene spesielt satset på å utvikle virkemidler rettet mot initiativer fra enkeltforskere og forskergrupper. Eksempler på dette er det europeiske forskningsrådet (ERC) og det nederlandske fornyingsprogrammet som ble omtalt ovenfor. I disse programmene er det forskeren som disponerer midlene, og hun eller han står fritt til å endre organisatorisk tilknytning. Dette gir institusjonene sterke insentiver til å legge forholdene godt til rette for slike forskere.

2.2.7 Styringsutfordringer

Myndighetene spiller en viktig rolle i et velfungerende forskningssystem. De fastsetter målene, mobiliserer ressurser, overvåker at ressursene utnyttes effektivt og sørger for at systemet fornyer seg i takt med samfunnets behov.

Det er i hovedsak tre virkemidler myndighetene har i styringen av det offentlig finansierte forskningssystemet:

  • bevilgninger og betingelser knyttet til finansieringsstrømmene

  • mål- og resultatstyring

  • resultatbaserte finansieringssystemer

Bevilgnings- eller finansieringsstrømmene er nærmere omtalt foran, i avsnittet om tiltak til slutt i dette kapittelet og i mer detalj i senere kapitler. Etter utvalgets syn vil forskningsbarometeret kunne bli et viktig bidrag til å forbedre informasjonsgrunnlaget for framtidig utforming av finansieringsordninger. Riktig utformet kan barometeret også bli et sentralt verktøy for bedre mål- og resultatstyring i forskningssystemet og for videreutvikling av resultatbaserte finansieringssystemer. Det er utvalgets oppfatning at en ved å la forskningsbarometeret, mål- og resultatstyringen og finansieringssystemene spille sammen, kan få en langt sterkere oppmerksomhet om forskningsresultater og effektiv ressursutnyttelse enn hva virkemidlene hver for seg vil føre til.

Mål- og resultatstyring av forskningssystemet

Mål- og resultatstyring (MRS) ble innført som overordnet styringsprinsipp for staten på midten av 1980-tallet. Utgangspunktet er at det er mer effektivt om styring baseres på mål og resultater snarere enn detaljerte instruksjoner om hvordan de forskjellige oppgavene skal løses. MRS er basert på utstrakt delegasjon av beslutninger innen vide rammer tilpasset virksomhetenes oppgaver.

Styringen av institusjonene i universitets- og høyskolesektoren er i dag til dels svært detaljert.48 Kunnskapsdepartementet har fastsatt fem sektormål, 16 virksomhetsmål og 33 kvantitative styringsparametre. I tillegg er det fastsatt et ikke ubetydelig antall kvalitative styringsparametre. Videre utøver myndighetene lik styring av alle universiteter og høyskoler. Ut fra prinsippene om god MRS ville det være ønskelig å forenkle dette gjennom å sette klare mål for virksomhetene og utforme resultatindikatorer knyttet til disse målene. Det burde også utvikles mer differensiert styring som i sterkere grad tar hensyn til mangfoldet i sektoren.

Uvalgets forslag til forskningsbarometer er basert på en analyse av hvilke faktorer som er særlig sentrale for å sikre utviklingen av et velfungerende forskningssystem. Flere av de utfordringene som utvalget har pekt på for norsk forskning, springer direkte ut av resultatene fra forskningsbarometeret. En videre utvikling av forskningsbarometeret bør derfor kunne være et nyttig bidrag til bedre mål- og resultatstyring i sektoren. Barometeret vil gjøre det mulig for ledere på ulike nivåer i systemet å dokumentere resultater på en bedre måte enn hittil.

Også Forskningsrådet er utsatt for svært omfattende detaljstyring.Fra 2010 har Kunnskapsdepartementet fastsatt en felles målstruktur med ett overordnet mål, tre mål, 13 delmål og 72 resultatindikatorer. I tillegg til dette fastsetter fagdepartementene egne mål i sine styringsdokumenter til Forskningsrådet. For eksempel har Landbruks- og matdepartementet fastsatt 35 konkretiseringer av delmålene. Selv om Kunnskapsdepartementet har det formelle ansvaret, blir rådet i praksis styrt gjennom komplekse føringer i forskningsbevilgningene fra 16 departementer. Etter utvalgets syn har denne detaljsstyringen – som henger sammen med det såkalte sektorprinsippet – vært medvirkende til at rådet ikke har maktet å legge forholdene til rette for den frie forskningen på den måten det burde. Etter utvalgets syn ville det være mer hensiktsmessig om myndighetene i større grad utformet noen sentrale mål for rådets virksomhet, overlot til rådet å utforme virkemidler og prioritere innenfor denne rammen, og deretter bedømte den måten rådet forvaltet sitt ansvar på gjennom de resultater som ble nådd.

Resultatbasert finansiering

Systemer for resultatbasert finansiering praktiseres i flere land. Lengst erfaring har Storbritannia, hvor hele bevilgningen til forskning i universitets- og høyskolesektoren er gjenstand for resultatbasert omfordeling, basert på periodiske og meget omfattende evalueringer. Erfaringen der tyder på at ordningen har ført til økt fokus på resultater, økt kvalitet og økt satsing på grunnforskning.49 Systemet har imidlertid også blitt kritisert for først og fremst å favorisere tradisjonelle universitetsfag, gjøre det vanskelig for nye initiativer på tvers av fag og i stor grad neglisjere forskningens relevans for samfunns- og næringsliv. Utvalget mener derfor at det britiske systemet ikke er en modell å følge på dette området.

Det foreligger både i Norge og andre land en del erfaringer som tilsier at resultatbasert finansiering, selv innenfor en relativt begrenset ramme, kan styrke vektleggingen av resultater særlig når det gjelder publisering i det offentlig finansierte forskningssystemet. I Norge er det bare en begrenset del av det offentliges bevilgninger til forskningsinstitusjonene som gjøres til gjenstand for resultatbasert omfordeling.

Det er et spørsmål om de resultatbaserte finansieringssystemene vi har i Norge, er innrettet på en hensiktsmessig måte. Som resultatene i forskningsbarometeret viser, er behovet for å styrke produktiviteten og kvaliteten i norsk forskning en av hovedutfordringene framover. Telling av publikasjoner (publiseringspoeng) er en relevant indikator i så måte, men den er ikke tilstrekkelig fordi den i for liten grad fanger opp kvalitet, bruk og innflytelse. Siteringer i internasjonale tidsskrifter gir en bedre indikasjon på dette, forutsatt at man klarer å korrigere for forskjeller i institusjonenes fagprofiler. Siteringer blir i økende grad brukt i slike vurderinger i andre land. Utvalget anbefaler at man vurderer å supplere en indikator basert på publisering med en siteringsbasert indikator i systemene for resultatbasert omfordeling, og at det settes i gang et utviklingsarbeid med sikte på dette.

Et hovedprinsipp, som følger av forskningsmeldingen og utvalgets mandat, er at resultater og bruk av forskning bør være sentrale indikatorer i resultatbaserte finansieringssystemer.50 Inkludering av en siteringsbasert indikator i disse systemene ville være i tråd med dette. Andre former for bruk av offentlig finansiert forskning, spesielt innen nærings- og samfunnsliv, burde også inkluderes. Med et mulig unntak for oppdragsinntekter, se neste avsnitt, finnes det så langt utvalget kan se ikke egnede resultatindikatorer for dette på institusjonsnivå i dag. Utvalget anbefaler at norske forskningsmiljøer engasjeres i å bedre kunnskapsgrunnlaget på dette punkt, med sikte på å utvikle egnede indikatorer på et senere tidspunkt, se forslaget om et forskningsprogram.

Et annet spørsmål er i hvilken grad ekstern finansiering til institusjonene bør inkluderes i systemet for resultatbasert omfordeling. Ekstern finansiering kan ses som et insentiv i seg selv, og det kan derfor synes unødvendig å inkludere dette som en indikator i den resultatbaserte omfordelingen. Et argument for å inkludere ekstern finansiering er som nevnt at dette, i mangel av andre egnede indikatorer, kan ses som en indikasjon på institusjonens evne til å samarbeide med samfunnet for øvrig. Det taler i så fall for at all ekstern finansiering bør inkluderes, slik som i instituttenes RBO, og ikke utelukkende bestå av finansiering fra EU eller Forskningsrådet, som i RBO-ordningen til universitetene og høyskolene.

I universitets- og høyskolesektoren inneholder systemet et sterkt finansielt insentiv spesielt rettet mot finansiering fra EU. I instituttsektoren er dette insentivet langt svakere. På tross av dette er det ikke mulig å registrere noen nevneverdig bedring i universitets- og høyskolesektorens evne til å hente inn forskningsmidler fra EU. Denne sektoren gjør det heller ikke bedre enn instituttsektoren i så måte. Dette reiser berettigede spørsmål om hvor effektivt insentivet er. Et argument for sterkere insentiver til EU-forskning er høye egenandeler, men det forklarer i så fall ikke hvorfor dette insentivet er utformet forskjellig i de to sektorene, siden egenandelskravet er det samme.

Internasjonal erfaring tilsier at systemer for resultatbasert omfordeling er egnede virkemidler for å stimulere til økt oppmerksomhet om forskningsresultater. Det er mer usikkert i hvilken grad kriterier basert på ekstern finansiering har de ønskede effekter.

Fra flere hold har det vært pekt på at rammene for resultatbasert omfordeling er utilstrekkelige. For eksempel har det vært påpekt at produktivitetsøkning med hensyn til publisering ikke har hatt konsekvenser for rammen for resultatbasert omfordeling, med det resultat at insentivet til publisering i realiteten er svekket de senere årene.51 Handlingsromutvalget skrev i sin innstilling fra 2010: «For å opprettholde insentivvirkningen i den resultatbaserte omfordelingen (RBO), anbefaler arbeidsgruppen at rammen får en realøkning ved økt produksjon».52 Samtidig skrev Universitets- og høgskolerådet i et innspill til budsjettprosessen for 2011 at «UHR ber om at det gis tilskudd til rammen for resultatbasert omfordeling (RBO), som et signal om anerkjennelse av den sterke produktivitetsveksten som har funnet sted, og for å sikre motivasjon og incentiver til fortsatt produksjonsvekst.»53

Det er vanskelig ut fra internasjonale erfaringer å si noe sikkert om hvilket nivå resultatbasert omfordeling bør ha som andel av det offentliges støtte til forskning ved universiteter, høyskoler og institutter, bortsett fra at det ikke er ønskelig å omfordele en veldig stor del av bevilgningen. Det er også viktig at institusjonene har rimelig stabile og forutsigbare rammebetingelser å planlegge innenfor. Målt som andel av de direkte forskningsbevilgningene til de to sektorene, er imidlertid de norske ordningene fortsatt nokså beskjedne, og det burde være rom for å øke disse ordningenes andel noe framover, jf. kapittel 3.3 og 5. I kapittel 2.2.3 har utvalget foreslått en prøveordning for automatisk tildeling av driftsmidler til aktive forskere. Utvalget foreslår at bevilgningen til denne ordningen ved prøveperiodens utløp tilføres rammen for resultatbasert omfordeling i universitets- og høyskolesektoren for å styrke denne. Utvalget foreslår også en økning av rammen for resultatbasert omfordeling av basisbevilgningene til instituttsektoren, jf. kapittel 3.3 og 5.

2.3 Utvalgets forslag til tiltak

2.3.1 Sammenfatning av utvalgets forslag

Etter utvalgets syn er det behov for tiltak som fører til

  • mer effektiv utnytting av resursene

  • økt kvalitet i norsk forskning

  • et omfang på forskerutdanningen som møter samfunnets behov.

Med bakgrunn i analysen og de identifiserte utfordringene, foreslår utvalget et sett tiltak som samlet utgjør et svar på disse utfordringene og som er rettet mot og har effekter på ulike nivåer i forskningssystemet: systemnivå, institusjonsnivå og forskere/forskergrupper. Forslagene bygger på den systemtilnærming utvalget har lagt til grunn og som bl.a. vektlegger at alle nivåer i systemet må fungere bra og samvirke godt hvis systemet som helhet skal være velfungerende.

Den overordnede strategien som utvalget vil anbefale myndighetene å følge, kan sammenfattes i termen ’et åpnere forskningssystem’, som vi har valgt som navn på utredningen. Med dette menes et system som i større grad enn i dag åpner for mangfold og konkurranse, og hvor de beste forslagene og ideene vinner fram. Dette vil bidra til bedre ressursutnyttelse og økt kvalitet i offentlig finansiert forskning. Det er utvalgets oppfatning at det norske forskningssystemet i løpet av de senere årene har utviklet seg i en mer ’lukket’ retning. Utvalgets forslag tar sikte på å snu denne trenden.

De viktigste tiltakene som utvalget foreslår for å fremme et ’åpnere forskningssystem’ er:

  • en stor, åpen konkurransearena i Forskningsrådet hvor alle forskere kan søke om støtte uavhengig av tematisk orientering (Åpen konkurransearena)

  • at en større del av midlene til helseforskningen og utvalgte departementers direkte støtte til institutter, kanaliseres til åpne nasjonale konkurransearenaer, slik at en kan trekke veksler på et bredere kunnskapstilfang hvor alle norske forskere får anledning til å foreslå forskningsaktiviteter og at de beste forskningsprosjektene vinner

  • styrking av resultatbasert finansiering på institusjonsnivå gjennom utvikling av kriteriene i ordningene for universiteter og høyskoler, institutter og helseforetak, og en økning av rammene for de to første

  • en midlertidig prøveordning for kanalisering av små driftsmidler til aktive forskere i universitets- og høyskolesektoren slik at de bedre kan utnytte sin forskningstid (Forskerfunn)

Utvalget har også vurdert omfanget og organiseringen av forskerutdanningen og mener det er nødvendig med en fortsatt opptrapping til et nivå som tilsvarer det Finland og Sverige har i dag dersom samfunnets behov framover skal tilfredsstilles. Et viktig tiltak for å øke kvaliteten og effektiviteten i forskerutdanningen vil etter utvalgets syn være å knytte stipendiatene til forskningsprosjekter ledet av gode forskere. Utvalget mener dette best kan sikres gjennom fordeling av midler i åpne konkurransearenaer i Forskningsrådet, slik det foreslås nedenfor.

I tillegg til disse tiltakene foreslår utvalget – i tråd med sitt mandat – å utvikle et norsk forskningsbarometer som særlig vektlegger forholdet mellom resultater og ressurser i forskning. Barometeret bør være et verktøy for alle nivåer i forskningssystemet, fra den enkelte forsker via ulike ledelsesnivå i institusjonene til forskningsministeren. Det skal kunne brukes til dokumentasjon av resultater i ulike sammenhenger, som ledd i mål- og resultatstyring, som grunnlag for resultatbasert omfordeling mellom institusjoner og fordeling av driftsmidler til aktive forskere. Det er utvalgets oppfatning at en ved å la forskningsbarometeret, mål- og resultatstyringen og finansieringssystemene spille sammen, kan få en langt sterkere oppmerksomhet om forskningsresultater og effektiv ressursutnyttelse enn hva virkemidlene hver for seg ville føre til.

Forskningsbarometeret bør ikke utformes en gang for alle, men være i kontinuerlig utvikling. Ikke alle typer resultater er like lette å måle. Det er derfor behov for forskning knyttet til dette, spesielt når det gjelder samfunns- og næringslivseffekter, og utvalget har derfor foreslått at det avsettes midler til et forskningsprogram på dette feltet.

2.3.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Samlet innebærer forslagene fra utvalget en moderat økning av de offentlige bevilgningene til forskning over fire år (2012-2015) inntil vi når et nivå, særlig innen forskerutdanningen, som er bærekraftig på lengre sikt. Det er særlig forslagene om økt doktorgradsproduksjon, en ny stor arena for fri forskning i Forskningsrådet, Forskerfunn og den resultatbaserte ordningen for forskningsinstituttene som krever økt finansiering. Forslagene innebærer til sammen en vekst i de offentlige forskingsbevilgningene på ca. 2 mrd. kroner i faste priser (2011) for perioden 2012-2015.

Utvalget har tatt utgangspunkt i myndighetenes mål om at offentlig finansiert forskning på sikt vil utgjøre 1 % av BNP. Hvis en anslår BNP-veksten til 2,5 % per år vil 1 % av BNP i 2015 utgjøre 28,7 mrd. kroner (faste 2011-priser). De samlede FoU-bevilgningene, inklusive Skattefunn, utgjorde 24,3 mrd. kroner i 2011. Med disse anslagene er det rom for en realvekst i de offentlige FoU-bevilgningene på 4,3 mrd. kroner i perioden 2012-2015. Utvalgets forslag legger beslag på mindre enn halvparten av den beregnede veksten i disponible midler til FoU i løpet av denne perioden. Dersom en alternativt legger til grunn at FoU-bevilgningene som prosent av BNP vil være den samme i 2015 som i dag, altså at 1 %-målet ikke nås, vil økningen i de disponible midlene til FoU i denne perioden være 2,4 mrd. kroner, under ellers uendrede forutsetninger. Utvalgets forslag kan følgelig gjennomføres også under denne forutsetningen.

Styrking av kunnskapsgrunnlaget: Utvikling av et norsk forskningsbarometer

Utvalget foreslår at det etableres et forskningsbarometer. Etableringen av et kunnskapsgrunnlag som forskningsbarometeret er et grunnleggende utgangspunkt for å vurdere tilstanden i norsk forskning. Forskningsbarometeret skal fokusere på sammenhengen mellom forskningsinnsats og -resultater. Aktuelle dimensjoner (resultater) vil være publisering, siteringer, utnyttelse av forskningstid (andel med få eller ingen forskningsresultater målt i for eksempel publikasjoner), avlagte doktorgrader, næringslivets og andre deler av samfunnets bruk av det offentlige forskningssystemet og internasjonalisering. På sikt bør det være et mål å utvide forskningsbarometeret med andre dimensjoner og indikatorer som i høyere grad fanger opp bruk av forskning i samfunns- og næringsliv. Tiltaket bør i hovedsak finansieres gjennom omprioriteringer på Kunnskapsdepartementets budsjett.

Styrking av kunnskapsgrunnlaget: Forskningsprogram

Utvalget foreslår at det opprettes et bredt anlagt forskningsprogram som ved hjelp av ulike faglige perspektiver og metoder analyserer den offentlig finansierte forskningen og dens anvendelse i ulike deler av samfunnet. En slik aktivitet bør ha en langsiktig karakter og, blant annet gjennom satsing på rekruttering til dette forskningsfeltet, bidra til å bygge opp kompetanse som er viktig for politikkutforming på dette området i Norge. Det kan eventuelt også skje gjennom en utvidelse av det eksisterende FORFI-programmet. Forskningsprogrammet krever en bevilgning på 30 mill. kroner per år over fem til ti år. Tiltaket bør i hovedsak finansieres gjennom omprioriteringer på Kunnskapsdepartementets budsjett.

Opptrapping av forskerutdanningen

Utvalgets analyse viser at kapasiteten i norsk forskerutdanning ikke er tilstrekkelig til å møte behovet for kvalifiserte kandidater som det er rimelig å regne med framover.

Utvalget anbefaler at Norge tar mål av seg til å utdanne 2 000 doktorgradskandidater i 2020. Dette vil etter utvalgets vurdering være tilstrekkelig til å dekke behovet. Når en når dette nivået, vil nye doktorgradskandidater som prosent av arbeidsstyrken tilsvare det nivået Finland og Sverige har i dag. Dette vil imidlertid ikke være tilstrekkelig til å ta igjen etterslepet sammenlignet med Finland og Sverige, som er skapt ved at vi gjennom mange år har utdannet færre kandidater i forhold til arbeidsstyrken.

Utvalget har, under forutsetninger som framgår av teksten foran og i kapittel 6, beregnet at det er behov for 1 200 nye offentlig finansierte stipendiatstillinger de nærmeste fire årene, til en samlet kostnad av 1,020 mrd. eller 255 mill. per år i fire år. Veksten i stipendiatstillingene bør etter utvalgets syn fordeles både direkte til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren og gjennom Forskningsrådet. Utvalget foreslår at en andel av veksten kobles til forslaget om en stor, fri arena i Forskningsrådet, jf. forslaget nedenfor.

Kapasitetsproblemet er spesielt kritisk i teknologiske fag. Utvalget mener det bør gjennomføres egne utredninger av hvordan man skal sikre tilgangen på kompetente personer til de teknologiske forskningsmiljøene gjennom rekruttering til mastergrads- og doktorgradsutdanning.

Etablering av en stor, fri arena i Forskningsrådet – Åpen konkurransearena

Forslaget om en stor arena for fri forskning i Forskningsrådet vil bidra til økt kvalitet, fornyelse, langsiktig kunnskapsberedskap og mer effektiv ressursutnyttelse i norsk forskning. Behovet for en slik arena er understreket av de fleste fagevalueringene som har vært gjort de siste ti-femten årene, av Walløe-rapporten54 og av Forskningsrådet og universitetene senest i innspill til arbeidet med statsbudsjettet for 2012.55 Veksten i de offentlige forskningsbevilgningene de siste årene har primært gått til å styrke andre formål: direkte institusjonsbevilgninger, programforskning i Forskningsrådet og kontingenten til EUs FP7. Støtten til fri forskning har som vist foran, relativt sett blitt svekket. Det er etter utvalgets syn nødvendig å ta et krafttak for å rette opp denne skjevheten.

Selv om det er stor oppslutning om argumentene for en styrket konkurransearena, kan det være ulike synspunkter på omfanget av ordningen, herunder hvilken balanse det bør være mellom tematiske og frie arenaer i Forskningsrådet. Utvalget vil understreke at hensikten med forslaget ikke er å svekke norsk forsknings evne til målrettet innsats overfor nasjonale og globale samfunnsutfordringer, men å komplettere den tematiske satsingen med en mer generell åpen konkurransearena som kan forløse krefter og føre til bedre utnytting av ressursene i det offentlig finansierte forskningssystemet.

En måte å vurdere skaleringen av tiltaket på er å ta utgangspunkt i den eksisterende søknadsmassen til frie prosjekter i Forskningsrådet, med spesiell vekt på omfanget av søknader med svært høy kvalitet. Utvalget legger til grunn at en slik konkurransearena i hvert fall bør ha et omfang som gjør at de aller beste søknadene kan realiseres. Den totale søknadsmassen til frie prosjekter ligger nå på mellom 6 og 7 mrd. kroner, hvorav de aller beste søknadene, med karakter 6 eller 7 i følge rådets skala, nå har et søknadsvolum på i underkant av 2 mrd. kroner. Det er imidlertid grunn til å anta at mange potensielle søkere har avstått fra å søke på grunn av den høye avslagsprosenten, og at en utvidelse av ordningen til for eksempel 2 mrd. kroner vil gi vesentlig flere søknader.

Dersom en legger til grunn at søknadsmassen vil øke med 50 %, kan tilslagsprosenten med en ramme på 2 mrd. kroner forventes å ligge på rundt 20 %. Det er på nivå med tilsvarende ordning i Sverige.

Utvalget foreslår derfor at ordningen etter en gradvis opptrapping får en årlig budsjettramme på om lag 2 mrd. kroner.

Ordningen vil bidra til:

  • at ubalansen mellom tematisk styrt og fri forskning i det norske systemet rettes opp og at hensynet til langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse dermed styrkes

  • økt kvalitet og bedre ressursutnyttelse i norsk forskning ved at de beste forskerne uavhengig av sektor og fag gis større mulighet til å forfølge sine forskningsideer, og ved at en større andel av doktorgradskandidatene kobles til de beste forskerne.

Doktorgradsutdanning, gjennom stipendiatmidler tilknyttet prosjektene, bør gjøres til et vesentlig element av denne arenaen. Arenaen bør være åpen for alle forskningsutøvende sektorer.

Utvalget legger til grunn at ordningen kan bidra til større effektivitet i forskerutdanning, ved at stipendiater knyttes til gode prosjekter og erfarne forskere. Det er derfor grunn til å tro at en slik omlegging kan ha positive effekter for forskerutdanningen. Utvalgets forslag bygger på det forslaget som universitetene og Forskningsrådet har foreslått i forbindelse med statsbudsjettet for 2012, men er noe mer ambisiøst. Forslaget skiller seg også ut ved en sterkere vektlegging av fornyelse, banebrytende forskning og forskning på tvers av tradisjonelle faggrenser. Etter utvalgets forslag er midlene forutsatt fordelt av et lite antall flerfaglige paneler på basis av gitte kriterier, etter modell fra det europeiske grunnforskningsrådet og det nederlandske fornyingsprogrammet.

Forslaget vil anslagsvis kunne gi rom for 200 prosjekter med en gjennomsnittlig varighet av tre år og et gjennomsnittlig budsjett på 2,5 mill. kroner per år i faste priser (unntatt forskerutdanning). Dette vil gi et budsjett på 500 mill. kroner første år, 1 mrd. kroner andre år og 1,5 mrd. kroner per år etter tre år (fullt utbygget). Det er i tillegg forutsatt at prosjektene kan søke om midler til forskerutdanning. Det er beregningsmessig lagt til grunn at prosjekter med forskerutdanning kan vare inntil fire år, mens andre prosjekter kan vare i inntil to år. Hvis halvparten av prosjektene inkluderer forskerutdanning, og har to stipendiater i snitt, gir dette 600 stipendiatårsverk etter tre år. Med en kostnad med eksisterende satser (2011-budsjettet) på 850 000 kroner per doktorgradsstipend, gir dette ca. 500 mill. kroner etter tre år. Det betyr at konkurransearenaen fullt utbygget omfatter 600 prosjekter med et samlet budsjett på 2 mrd. kroner etter tre år fordelt med 1,5 mrd. kroner på prosjekter og 0,5 mrd. kroner på forskerutdanning.

Under redegjøres det for en mulig finansiering av den åpne konkurransearenaen, som utvalget har festet seg ved.

Tabell 2.1 Åpen konkurransearena: Forslag til finansiering

Mill. kroner

Dagens fri prosjektstøtte (inkl. YFF-ordningen) i Forskningsrådet

600

600 øremerkede stipendiatstillinger hvorav;

– 460 stillinger gjennom vekst

– 140 stillinger gjennom fellesløftet fra universitetene

510

(391)

(119)

Bidrag fra programmer i Forskningsrådet (5 % omfordeling)

170

Bidrag fra Forskningsfondet (EU-kontingent)

720

Sum

2 000

Utvalget foreslår at dagens ordning for fri prosjektstøtte (med tilsvarende komiteer) og YFF-ordningen legges ned og inkluderes i den åpne konkurransearenaen. En øremerket del av veksten i nye stipendiatstillinger bør knyttes til den nye, åpne konkurransearenaen for å sikre at midlene går til fri forskning og for å sikre god gjennomføring og høy kvalitet på forskningen. Videre legger utvalget til grunn universitetenes forslag om å øremerke midler fra egen grunnbevilgning (samlet 119 mill. kroner over tre år) til fri forskning. Det er antatt at dette skjer i form av stipendiater til prosjekter som vinner fram innenfor den åpne konkurransearenaen.

Det foreslås også et mindre bidrag gjennom omprioritering fra programforskning til den åpne konkurransearenaen. Bakgrunnen for dette er bl.a. den betydningen som den frie forskningen, inkludert bidraget til forskerutdanning, har for tematisk styrt forskning og programforskning. Den resterende delen foreslås finansiert fra Forskningsfondet, og tilsvarer om lag den delen av fondets avkastning som blir brukt til å finansiere kontingenten for norsk deltakelse i rammeprogrammet. Etter utvalgets oppfatning faller finansiering av den åpne konkurransearenaen klart innenfor rammen av Forskningsfondets opprinnelige formål å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning i Norge, mens kontingenten like klart faller utenfor dette formålet, se nærmere grunngiving foran. Utvalget legger derfor til grunn at staten for framtiden vil finne andre inndekningsmuligheter for kontingenten til EU-forskningen, og at fondet kan disponeres til de formål det opprinnelig var opprettet for. Utvalget mener at Norge fortsatt bør delta i EU-forskningen.

Etablering av en midlertidig prøveordning for automatisk tildeling av små driftsmidler til aktive forskere i universitets- og høyskolesektoren: Forskerfunn

Gjennom flere år har det kommet fram innsigelser vedrørende forskningsvilkårene i universitets- og høyskolesektoren. På prinsipielt grunnlag vurderer utvalget dette som et ansvar for institusjonenes styre og ledelse. Utvalgets kartleggingsundersøkelse56 tyder imidlertid på at problemene fortsatt eksisterer, og at de ikke har blitt bedre med årene, snarere tvert om. Utilfredsstillende forskningsvilkår kan lede til betydelig ineffektivitet i forskningssystemet og til at potensialet for god forskning og publisering ikke blir utnyttet slik det burde. Hovedproblemet er at institusjonene med enkelte unntak ikke har maktet å etablere systemer som sikrer tilfredsstillende forskningsvilkår for aktive forskere i sektoren. Det er et problem som fortjener myndighetenes oppmerksomhet. Det bør derfor være en oppgave for myndighetene å vurdere tiltak som kan avhjelpe dette problemet, slik at effektivitetstapet reduseres, og slik at institusjonene på lengre sikt etablerer bedre rutiner og ledelsesverktøy på dette området.

Utvalget foreslår derfor en prøveordning for automatisk tildeling av driftsmidler til aktive forskere basert på prestasjoner. Dette er en enkel, ubyråkratisk ordning, basert på data som allerede samles inn (og som er foreslått gjort til en del av forskningsbarometeret). Hensikten er ikke å frata institusjonene ansvar, men bidra til etablering av bedre systemer og ledelsesverktøy. Derfor er ordningen gjort tidsbegrenset, og det er forutsatt at ansvaret og midlene overføres til institusjonene etter en viss tid. Prøveordningen bør evalueres for å undersøke om den har virket etter hensikten. En slik evaluering er ikke minst viktig for institusjonene når de skal videreføre ordningen.

For å illustrere hvordan en slik prøveordning kan gjennomføres, har utvalget foretatt følgende beregning: Hvis aktive forskere, definert som forskere som produserer ett publiseringspoeng i gjennomsnitt per år (over tre år), får en bevilgning på 25 000 kroner hver, vil dette etter utvalgets anslag utgjøre 75 mill. kroner per år.57 Dersom dette suppleres med en ytterligere bevilgning av samme størrelse til de beste forskerne, definert som de som produserer to publiseringspoeng eller mer i gjennomsnitt per år (over tre år), utgjør dette ytterligere 37,5 mill. kroner. For å unngå uønskede konsekvenser for veiledning av doktorgradskandidater, kan det være naturlig å supplere med et tilsvarende insentiv til veiledere per avlagt doktorgrad (1100 doktorgrader à 25 000 kroner), som gir 27,5 mill. kroner. Totalt utgjør dette 140 mill. kroner per år. Kostnaden dekkes gjennom vekst i forskningsbevilgningene og administreres av Kunnskapsdepartementet.

Samlet innebærer forslagene om Åpen konkurransearena og Forskerfunn at en noe større del av de offentlige forskningsbevilgningene kanaliseres direkte til aktive forskere enn nå, enten automatisk (basert på meritter) eller gjennom konkurranse (faglig kvalitet, med vekt på fornyelse). Forslagene vil særlig sørge for at aktive forskere, som faller utenfor større ordninger eller tematiske programmer, får bedre forskningsvilkår. Dette vil bidra til at de offentlige forskningsressursene får en bedre utnyttelse. Forslagene bygger på tilsvarende ordninger i andre land og den praksis som er etablert av ERC. Denne praksisen innebærer at aktive forskere får mer innflytelse over ressursene, noe som vil gi institusjonene et sterkere insentiv til å legge forholdene godt til rette for aktive forskere.

Utvalgsmedlemmene Gry Alsos, Astrid Lægreid og Randi Søgnen har særmerknad til dette forslaget, se slutten av dette kapittelet.

RBO-ordningene

Det er store forskjeller mellom omfanget og utformingen av de tre RBO-ordningene uten at resultatene alltid synes å reflektere dette. Eksemplet med EU-insentivet illustrer dette godt. Utvalget vil derfor anbefale en samlet gjennomgang av disse ordningene med sikte på å klarlegge hva som har effekt og hva som ikke virker, inkludert om insentivene i ordningen for enkelte kriteriers del bør ha effekter på ulike nivåer (inkludert forsker/forskergruppenivå) for at de skal ha den tilsiktede effekt.

Når det gjelder RBO-ordningene i universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren, foreslår utvalget at det legges til rette for at rammene for RBO-ordningene i de to sektorene øker noe framover, basert på utviklingen i forskningsproduksjonen. Det betyr at en større del av veksten i bevilgningene til de to sektorene vil komme gjennom RBO-ordningen. Dette vil også innebære at en større del av grunnbevilgningene til institusjonene i de to sektorene blir konkurranseutsatt, og at institusjoner som bidrar mer til å styrke resultatene i norsk forskning får økte rammer på bekostning av de som bidrar mindre. Forslaget er ment å bidra til å øke kvaliteten i norsk forskning og til en bedre utnytting av resurssene. Forslaget vil først og fremst påvirke fordelingen mellom grunnbevilgning og RBO og har bare mindre konsekvenser for de totale bevilgningene til de to sektorene. Utvalget foreslår at ordningene styrkes med anslagsvis 290 mill. kroner til sammen.

Veksten i universitets- og høyskolesektorens RBO er forutsatt å skje etter at prøveordningen med Forskerfunn er avsluttet og evaluert, ved at sektoren selv tar over ansvaret. Veksten i instituttsektorens RBO foreslås gjennomført med en økning på 150 mill. kroner. Begrunnelsen for dette er at denne ordningen i dag har et svært beskjedent omfang, og at det er ønskelig å gi produktive institutter som bidrar med forskning av god kvalitet, en reell mulighet til på sikt å få en høyere basisfinansiering. Forslaget vil kunne bidra til å styrke kvaliteten og kompetansen i sektoren, herunder styrke evnen til fornyelse.

Tabell 2.2 Samlet oversikt over forslag til tiltak og økonomiske konsekvenser

Tiltak

Total ramme

Finansieringsbehov

Styrke kunnskapsgrunnlaget

30 mill. per år fem-ti år, Kunnskapsdepartementets ramme.

0

Forskningsbarometer

Kunnskapsdepartementets ramme.

0

Opptrapping doktorgrader

300 nye stillinger per år à 850 000 kroner.

255 mill. kroner i vekst per år/ 1, 020 mrd. kroner i vekst over fire år.

1, 020 mrd. kroner.

(255 mill. vekst per år over fire år)

Åpen konkurransearena

Total ramme 2 mrd. kroner:

  • Dagens frie prosjekter: 600 mill. kroner.

  • 600 øremerkede stipendiatstillinger, hvorav 460 gjennom vekst og 140 gjennom omprioritering av eksisterende: 510 mill. kroner.

  • 5 % omprioritering fra Forskningsrådets programmer: 170 mill. kroner, (jf. forslag over).

  • Forskningsfondet, omprioritering fra EU-kontingent: 720 mill. kroner.

720 mill. kroner fra Forskningsfondet (EU-kontingent). Opptrapping over tre år. Krever alternativ inndekning av EU-kontingent.

Forskningsfondet

Omdisponere deler av avkastning.

(jf. over)

Forsøk med en midlertidig ordning – Forskerfunn/ resultatbasert finansiering universiteter og høyskoler

140 mill. (anslag) til Forskerfunn, femårig prøveordning, overføring til institusjonene etter fem år gjennom tilsvarende økning av RBO-rammen.

140 mill. kroner.

Resultatbasert finansiering institutter

150 mill. kroner.

150 mill. kroner.

Sum

2, 030 mrd. kroner.

Særmerknad til forslaget om Forskerfunn fra utvalgsmedlemmene Gry Alsos, Astrid Lægreid og Randi Søgnen:

Vi ønsker ikke å støtte forslaget om innføring av en midlertidig ordning for små driftsmidler til aktive forskere i universitets- og høyskolesektoren (Forskerfunn) fordi en slik ordning vil innebære en uhensiktsmessig detaljstyring av bruk av institusjonenes midler. Vi anser det som uheldig at myndighetene foreskriver tildelingsprinsipper på enkeltforskernivå. Hver institusjon må på selvstendig grunnlag kunne vurdere hvordan midlene best skal brukes for å oppfylle institusjonenes målsetninger, herunder hvordan institusjonen skal legge best mulig til rette for sine ansattes forskningsvilkår.

Fotnoter

1.

Fagerbergutvalget (2010a)

2.

Fagerberg m. fl. (2009a, 2009b), Lundvall (1992), Nelson (1993)

3.

Se Fagerberg (2009) for en analyse av innovasjonspolitiske virkemidler som både omfatter FoU-støtte fra Norges forskningsråd og støtte fra Innovasjon Norge.

4.

Kunnskapsdepartementet (2009a)

5.

OECD (2008a, 2010a)

6.

Lundvall (2010)

7.

Lundvall (2010)

8.

Cappelen (2006)

9.

Hall m. fl. (2010)

10.

OECD (2008a, 2010a)

11.

Fagerberg (2009)

12.

Lundvall (2010)

13.

Se Harg (2010:12) og Universitets- og høgskolerådet (2010).

14.

Jf. spesialisthelsetjenestelovens § 3-8 og helseforetakslovens §§ 1 og 2.

15.

Norges forskningsråd (1998, 2000, 2004, 2006a, 2006b)

16.

Tallet gjelder for alle institutter, også de som ikke inngår i systemet for basisbevilgning.

17.

Eksklusive basisbevilgninger til institutter som kanaliseres gjennom Forskningsrådet.

18.

I tillegg finansieres noe FoU i næringslivet gjennom andre bevilgninger fra departementene og Innovasjon Norge.

19.

Cappelen m. fl. (2008)

20.

Hervik m. fl. (2010)

21.

Technopolis Group (2010) og Godø m. fl. (2009)

22.

Det er vanskelig å presist beregne nivået på utbetalingene framover. Disse vil avhenge av BNP i Norge/EU, valutakurser og framdrift i gjennomføring av prosjektene som EU støtter. I EUs langtidsbudsjett (2006) for perioden 2007-2013 ble norsk kontingent til EUs rammeprogram anslått å vokse til 219 mill. euro i 2013 (1,6-1,7 mrd. kroner).

23.

Technopolis Group (2010a) basert på tall fra E-Corda, september 2009.

24.

Kristiansen (2010)

25.

Technopolis Group (2011a, 2011b)

26.

Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (2010). Foreløpige resultater fra den fjerde søknadsrunden for ERC Starting Grant kan tyde på noe bedre uttelling for Norge (Norges forskningsråd 2011c).

27.

Technopolis Group (2011a, 2011b)

28.

Kunnskapsdepartementet (2009a)

29.

Community Innovation Survey (CIS) har som formål å samle inn data om innovasjon som er sammenlignbare mellom land. Den første undersøkelsen ble gjennomført i 1992 og den foreløpig siste er fra 2009. Retningslinjene for hvordan innovasjonsundersøkelsen skal gjennomføres er gitt i Oslo-manualen (OECD 2005). CIS er hovedkilden til måling av innovasjon i europeiske land og aggregerte data er tilgjengelig gjennom Eurostat.

30.

Kunnskapsdepartementet (2011)

31.

U-Multirank (2010)

32.

Hvis andelen siteringer tilsvarer andelen av FoU-utgifter, framkommer det i figuren ved at indikatoren er lik én. Hvis indikatoren er under én betyr det at vi siteres mindre enn vår andel av FoU-utgiftene skulle tilsi.

33.

Det gjelder blant annet Høgskolen i Narvik som har vært mye omtalt, se kapittel 4.

34.

Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling (2010), tab. 1. 3. 2.

35.

Dette gjelder selv om man tar hensyn til at Finland og Sverige også inkluderer lisensiatgrader (kort, toårig doktorgrad) i sine tall.

36.

Se Bentley m. fl. (2010) for diskusjon og referanser til internasjonal litteratur.

37.

Kunnskapsdepartementet (2007a)

38.

Bentley og Kyvik (2011)

39.

Universitetet i Oslo (2011)

40.

Det norske Videnskaps-Akademi (2008) og Friere forskning! (2010)

41.

Fagerbergutvalget (2011)

42.

Utvalgets forslag vil ikke være tilstrekkelig til å dekke alle kostnader til drift som er nødvendig for at forskerne skal kunne utnytte sin forskningstid på en mer effektiv måte. Det gjelder spesielt innen eksperimentelle fag som ofte har høye kostnader forbundet med drift og vitenskapelig utstyr.

43.

Kyvik og Olsen (2009)

44.

Norges forskningsråd (2011a)

45.

Norges forskningsråd (2010a)

46.

Norges forskningsråd (2010b)

47.

Technopolis Group (2011b:118)

48.

Econ Pöyry (2008), Harg (2010)

49.

Technopolis Group (2011a, 2011b)

50.

Kunnskapsdepartementet (2009a)

51.

Sivertsen (2010:22)

52.

Harg (2010:12)

53.

Universitets- og høgskolerådet (2010)

54.

Det norske Videnskaps-Akademi (2008)

55.

Norges forskningsråd (2011a)

56.

Fagerbergutvalget (2011)

57.

Undersøkelser tyder på at mellom 30 og 50 % av forskerne (førsteamanuensis og professor) ved universitetene er i kategorien som produserer ett publiseringspoeng per år eller mer, og mellom 15 og 25 % i gruppen som publiserer det dobbelte av dette. Beregningsmessig er 40 og 20 % lagt til grunn. Med 7500 forskere (ved institusjoner som deltok i Småforsk) kvalifiserer hhv. 3000 og 1500 forskere for ordningene.
Til dokumentets forside