NOU 2013: 2

Hindre for digital verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

Del 7
Digitalisering i offentlig sektor

7 Offentlig digitalisering

Et av områdene hvor digitalisering kan få enorm betydning for Norge er offentlig sektors vellykkede forståelse, prioritering og bruk av digitale tjenester. Potensielle besparelser og forbedring av eksisterende tjenester og prosesser kan få stor betydning og avhjelpe utfordringene med f.eks. den varslede eldrebølgen.

Utfordringene er blant annet knyttet til å koordinere tiltak og prosjekter som settes i gang parallelt for ulike sektorer og forvaltningsnivå. Det innebærer at den enkelte innbygger beveger seg mellom tjenester hvor ansvar og beslutningsmyndighet er spredd. Utvalget har diskutert behovet for å sikre digital identifikasjons- og autentiseringsløsning i kapittel 2. I det kommende kapittelet går vi nærmere inn på de tiltakene som er satt i gang, hvordan disse må styrkes og tydeliggjøres. Samtidig peker utvalget på muligheten for verdiskaping og forbedring gjennom økt deling av offentlig data.

7.1 Digitaliseringsprogrammet

«Vi skal digitalisere offentlige tjenester. Norge skal være i front internasjonalt på å levere digitale offentlige tjenester til innbyggere og næringsliv.»
Regjeringens digitaliseringsprogram

Setningen fra forordet til Regjeringens digitaliseringsprogram vil de fleste være enig i er en fornuftig og nødvendig tilnærming til digitalisering av offentlig sektor. Likevel er det ikke nok med høye ambisjoner og luftige målsettinger. Digitutvalget mener målsettingene må konkretiseres og det bør settes klare og tydelige frister for digitaliseringen.

Digitutvalget mener at få konkrete mål og uklare tidsfrister for gjennomføring skyldes manglende samkjøring mellom de ulike departementene og offentlige virksomhetene. I forbindelse med en tidlig gjennomgang av Digitutvalgets mandat ble det foretatt en uformell kartlegging av hvilke departementer som direkte eller indirekte hadde ansvar for de problemstillinger som var trukket opp.

  • Kulturdepartementet har ansvar for innholdsproduksjon og rettighetsregimet.

  • Finansdepartementet er ansvarlige for utøvelsen av den norske skatte- og avgiftspolitikken, som også dekker nullsatsen for merverdiavgift på trykte bøker.

  • Nærings- og handelsdepartementet er ansvarlige for Innovasjon Norge og virkemiddelapparatet, men direktebevilgninger fra andre departement legger føringer for store deler av midlene.

  • Barne-, familie og likestillingsdepartementet er ansvarlige for forbrukerpolitikken.

  • Kommunaldepartementet skal legge til rette for den lokale selvråderetten og Samferdselsdepartementet er ansvarlige for utbyggingen av bredbåndsinfrastruktur.

  • På toppen av dette skal Fornyingsdepartementet være ansvarlige for digitaliseringen av samfunnet.

Oversikten er ikke uttømmende, men minst sju ulike departementer har altså ansvar knyttet til digitalisering og digital verdiskaping. Utfra denne erkjennelsen er det enkelt å konkludere med at forutsetningene for å få til en helhetlig og håndfast digitaliseringsstrategi er dårlige.

Fornyingsdepartementet, som har det overordnede ansvaret for digitalisering og fornying, har etter Digitutvalgets mening en særdeles krevende oppgave, ettersom mange av beslutningene de burde ta står i fare for å gå på bekostning av et annet fagdepartements virkeområde. På den måten er koordineringen svekket, og gevinsten for samfunnet under ett er redusert.

Den vanskelige samkjøringen av digitaliseringsutfordringene er ikke bare et problem for norske myndigheter. I Danmark erkjente man utfordringene, og samlet styringen av alle digitaliseringsprosjekter direkte under finansministeren. Samtidig ble det bestemt at alle prosjekter med en kostnadsramme over 10 millioner danske kroner skulle ha en gevinstrealiseringsplan. Det førende premisset for alle prosjekter ble økonomisk gevinst.

Digitutvalget erkjenner at andre politiske prioriteringer kan komme foran digitaliseringen. Det er likevel grunn til å anta at et overordnet, økonomisk besparelsesmål kan virke stimulerende for digitaliseringen, og at digitalisering av offentlig sektor derfor bør prioriteres høyere. I tillegg utgjør offentlig sektor en betydelig andel av markedet for IKT-bedrifter. Prioritering og veivalg for den offentlige IKT-politikken vil derfor ha stor betydning for utvikling av tjenester og verdiskaping.

Digitaliseringsprogrammet På nett med innbyggerne skisserer overordnede målsettinger og legger opp til at samfunnet skal bevege seg i riktig retning. Digitutvalget mener likevel at det er for lite forpliktende for samfunnet og forvaltningen. Dessuten savner utvalget mer konkrete frister og konkrete krav. Uten dette utløses ikke de enorme gevinstene som ligger i en god og helhetlig digitaliseringspolitikk. Besparelser og den direkte verdiskapingen kan øke gjennom klok bruk av digitale tjenester. Det er også grunn til å forvente at synergien mellom utbredelse av digitale tjenester, forventninger fra brukerne og videreutvikling kan bidra til å dekke inn kostnader i den kritiske overgangsfasen vi nå er inne i.

For å realisere det digitale potensialet er vi nødt til å tenke nytt. En forutsetning for å kunne forvente endring er å gjøre forandringer. Utfordringen med dagens manglende samordning og koordinering av digitaliseringsinnsatsen er at hver sektor fortsatt velger løsninger som ikke er kompatible. Etter Digitutvalgets oppfatning bidrar mangelen på sentral styring til at utbredelsen av digitale løsninger går tregere enn ønsket. Det oppstår også en situasjon hvor ansvaret for digitaliseringen er vanskelig å plassere.

FAD har en utfordrende jobb med å lage planverk som skal brukes av alle departement og offentlige virksomheter. Deretter har de utfordringer knyttet til at enkeltsektorer ønsker å styre egne prosjekter. Til slutt risikerer IKT å få for lav prioritet ettersom det er arbeid som ikke kan måles like godt som antall sykehjemsplasser, arbeidsplasser i industrien eller liter produsert melk. Digitutvalget tror disse utfordringene i sum hindrer den digitale verdiskapingen i Norge.

7.2 Digital kommunikasjon med forvaltningen

Som tidligere nevnt har danske myndigheter knyttet digitaliseringen til konkrete, målbare ambisjoner. De har også tatt beslutninger som reelt sett endrer atferd i forvaltningen og befolkningen. I tillegg er besparelsene betydelige.

Et av disse tiltakene er å slå fast at digital kommunikasjon mellom innbygger og det offentlig skal være digital. Det norske digitaliseringsprogrammet sier langt på vei det samme. «Digital kommunikasjon skal være hovedregelen for kommunikasjon med forvaltningen» og «Innbyggere og bedrifter skal få post fra forvaltningen i én sikker, digital postkasse» er formuleringene som brukes. I en pressemelding 1. november 2012 spesifiserte regjeringen at alle offentlige skjema (med flere enn 3000 innsendinger) skal være tilgjengelige digitalt innen 2015.

Regjeringen tar sikte på at innbyggere som ikke har reservert seg, skal motta post fra forvaltningen samlet i én sikker, digital postkasse. For innbyggere som for eksempel av helsemessige grunner ikke kan benytte seg av reservasjonsretten, vil det kunne gjøres unntak. Begge disse formuleringene går langt i å si at kommunikasjonen ikke bare bør være digital, men at den skal være det.

Digitutvalget tror dette fører til at flere faktisk tar i bruk nye, digitale tjenester raskere og på en bedre måte. Villet og styrt digitalisering har trolig en annen effekt også; offentlige tjenestetilbydere kan konsentrere seg om det de er ment å drive med, nemlig helsetjenester, skatterådgiving eller byggesaksbehandling.

Boks 7.1 Gov.uk

Nettjenesten gov.uk er britiske myndigheters nettside for å samle informasjon om og fra offentlig sektor. Formålet er å lage én nettside som innbyggerne skal forholde seg til når de ønsker å komme i kontakt med myndighetene. Et førende prinsipp for byggingen av gov.uk var å ta utgangspunkt i hva brukerne, altså innbyggerne, faktisk trengte. Deres erfaring var at de tidligere tjenestene var bygd rundt de forskjellige etatenes egen organisering og at brukerne ofte hadde helt andre behov. Dette er en problemstilling IKT-Norge også har påpekt blant annet i norske kommuner.

En annen nyvinning var organiseringen av prosjektet. I stedet for å tillegge oppgaven med nye nettsider til eksisterende ansatte og avdelinger ble prosjektet organisert som en IKT-oppstartsbedrift. De ansatte ble hentet fra suksessfulle bedrifter og begynte å arbeide slik de var vant til: tett dialog med brukerne og kort vei fra idé til testversjon med omfattende brukertesting.

7.3 Offentlig anbudsregelverk

Utvalget har fått innspill fra næringsdrivende som tilsier at det er vanskelig for små og mellomstore IKT-leverandører å få kontrakt med det offentlige1. Digitutvalget tolker dette som et tegn på at regelverket for offentlige anskaffelser enten er for komplisert for små og mellomstore bedrifter, eller at de mer smidige konkurranseformene for sjelden benyttes.

For det første er prosessene omstendelige, og forhåndsdefinerte kriterier for anbudskonkurranser oppleves som for ressurskrevende for små organisasjoner. Dermed ender man opp i en situasjon hvor bedrifter i tidlig vekstfase velger ikke å levere inn tilbud fordi de ikke har anledning til å sette av tilstrekkelig tid og penger til å utforme et godt nok tilbud.

For det andre er ofte kravene som settes ved offentlige anbud så detaljerte at det går i mot fleksibiliteten som er nødvendig for å gjøre gode, digitale tjenesteutviklingsprosesser. Utvalget anerkjenner at ved bruk av fellesskapets penger er det nødvendig å forhåndsdefinere hva som skal oppnås og lage konkurransegrunnlag som gjør det mulig å sette ulike tilbud opp mot hverandre. Likevel virker dette noe kontraproduktivt i tilfeller der kunden, altså den offentlige virksomheten, ikke nødvendigvis har kompetanse til å vite eller beskrive hva som faktisk trengs. Et innspill utvalget har fått fra aktører med erfaring fra offentlige anbudsprosesser, er at det offentlige i for stor grad skriver en detaljert teknisk spesifikasjon i stedet for en anbudsbeskrivelse, som beskriver hva virksomheten ønsker å oppnå med løsningen.

Her må det anerkjennes at det offentlige står overfor et betydelig dilemma: enten må innkjøp av digitale tjenester og -produkter gjøres mer fritt og stå i fare for at man får noe helt annet enn det virksomheten har behov for. Eller så må grenser og forutsetninger forhåndsdefineres og det må aksepteres at utvikling og anskaffelser til tider skjer under sub-optimale forutsetninger.

Basert på innspill fra private tjenestetilbydere, mener Digitutvalget at det tidvis skorter på kompetansen hos innkjøper. Uten inngående kjennskap til produkt- og tjenestetilfanget står kjøper igjen med to valg: enten å overlate større frihet til utviklerne eller å øke egen kompetanse.

Digitutvalget oppfordrer Regjeringen til å sette i gang et arbeid med å kartlegge den digitale innkjøperkompetansen. Det bør også foretas en grundig evaluering av alle større, offentlige anskaffelsesprosjekter de senere årene. I forlengelsen av dette arbeidet bør det vurderes hvordan offentlige digitalanskaffelser kan samordnes, og tjenester som utvikles et sted i det offentlige også kan brukes av andre.

7.4 Tilgjengeliggjøring av offentlige data

Over statsbudsjettet bevilges det midler som blant annet benyttes til produksjon, drift og videreutvikling av offentlig administrasjon og virksomhet. I et velfungerende demokrati er åpenhet og innsynsrett noen av de sentrale grunnverdiene. Gjennom et sterkt utviklet og implementert offentlighetsprinsipp vil innbyggere, virksomheter og organisasjoner ha anledning til å føre kontroll med det offentlige.

Offentlig sektor produserer, samler inn og forvalter i sin daglige virksomhet store mengder data. I en analog kontekst har disse dataene hittil hatt en begrenset verdi hva praktisk gjenbruk og sammenstilling angår, men dette endrer seg når dataene foreligger digitalt.

Elektroniske datasett og datagrunnlag legger til rette for nye framstillinger, nye sammenstillinger og nye tjenester. Dette kan for eksempel være mer tilgjengelige framstillinger av offentlige budsjetter, grafiske presentasjoner av saksbehandling, eller sammenkoblinger at ulike datasett. Tilsammen kan dette gi både befolkning og myndigheter historiske muligheter til merutnyttelse av den offentlige produksjon, samtidig som et slikt innsyn også kan bidra til å gjøre det lettere å ettergå offentlige beslutningsprosesser. På sikt vil begge forhold kunne bidra til å styrke tilliten til offentlig sektor.

I flere land har data om offentlig pengebruk og politiske beslutningsprosesser blitt tilgjengeliggjort som maskinlesbare datasett. Dette har muliggjort nye tjenester som gir bedre innsikt i offentlige beslutningsprosesser. Eksempler på dette er:

  • Open knowledge foundation sitt «Where does my money go» som visualiserer offentlig pengebruk i Storbritannia for å promotere samfunnsengasjement og gjennomsiktighet.

  • Mysociety gjør noe av det samme med Theyworkforyou.com hvor de samler og gjør tilgjengelig informasjon om folkevalgtes aktiviteter. Mysociety driver også siden Fixmystreet hvor innbyggere kan rapportere gjensatte biler, gatebelysning som ikke virker eller dårlig asfalt. Oslo kommune har også en tilsvarende tjeneste som heter ByMelding2.

  • http://www.usaspending.gov/ er den amerikanske føderale nettsiden som gir oversikt over offentlig pengebruk (gjennom tildelinger og kontrakter) og hvem som er mottaker av pengene.

Det har blitt gjort flere forsøk på å estimere verdiene av norske offentlige data. MEPSIR-rapporten ble utarbeidet på oppdrag fra EU-kommisjonen. Den estimerer markedet for offentlige data basert på svar fra henholdsvis dataeiere, databearbeidere og utredere. For Norge varierer estimatet i følge Oslo Economics og Nexia fra 734,7 til 3184 millioner kroner. Det er svært krevende å estimere eksakte økonomiske konsekvenser av økt tilgjengeliggjøring av offentlige data. På bakgrunn av de beregningene som eksisterer mener Digitutvalget likevel at det er et stort ubenyttet potensial for verdiskaping gjennom økt tilgjengeliggjøring av offentlige data.

Regjeringen har i tildelingsbrevene til underliggende etater for 2011 og 2012 fellesføringer som gjelder alle virksomheter om tilgjengeliggjøring av data. I tildelingsbrevet for 2012 står det at «Etaten skal gjøre egnede og eksisterende rådata tilgjengelige i maskinlesbare formater. […] Det skal fremkomme av årsrapporten hvilke data som er gjort tilgjengelige. Dersom publikumstjenester blir etablert uten tilgjengeliggjøring av rådata, skal dette begrunnes i årsrapporten». Digitutvalget mener dette er uttrykk for at regjeringen har ambisjoner om økt tilgjengeliggjøring av data, men vil peke på noen forhold som gjør at denne ambisjonen i for liten grad følges opp i etatene som sitter på viktige datasett.

Like før Digitutvalget leverte denne NOUen til trykking publiserte FAD Retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data. Utvalget oppfatter at retningslinjene bekrefter inntrykket av at regjeringen ønsker å sette fart på tilgjengeliggjøringen av norske offentlige data. Retningslinjene klargjør politikken og reguleringen, samtidig endrer ikke de nye retningslinjene avhengigheten av at det enkelte forvaltningsorgan eller etat ønsker å gjøre dataene tilgjengelig.

Boks 7.2 Data.norge.no

Difi samarbeider med FAD om tilgjengeliggjøring og viderebruk av offentlige data gjennom nettsiden http://data.norge.no.

Gjennom fellesføringen «Viderebruk av offentlige data» slås det fast at alle departement og offentlige etater skal «gjøre egnede og eksisterende rådata tilgjengelige i maskinlesbare formater. Dette gjelder informasjon som har samfunnsmessig verdi, som kan viderebrukes, som ikke er taushetsbelagte og der kostnadene ved tilgjengeliggjøring antas å være beskjedne (bortfall av inntekter ved salg av data anses som en kostnad)».

Offentliggjøring av data er altså et grunnleggende prinsipp. Ved utgangen av november 2012 var 41 datasett publisert på data.norge.no, gitt ambisjonsnivået fremstår dette som et for lavt antall.

Boks 7.3 Visuell fremstilling av Innovasjon Norges tildelinger

I arbeidet med norsk nærings- og innovasjonspolitikk hadde Digitutvalget behov for å forstå hvordan fordelingen av penger til ulike næringer ble gjort. Det ble derfor bestilt en rapport fra Damvad og Menon. I tillegg ønsket utvalget å se om det var mulig å skaffe seg en bedre oversikt over fordelingene ved å fremstille tallene på en mer pedagogisk måte.

Utvalget tok derfor initiativ overfor Innovasjon Norge for å få tilgang til deres historiske statistikk for tildelinger. Sammen med formgiver og utvikler Even Westvang fra Bengler ble det laget en visuell fremstilling av tildelingene som kan sorteres etter NACE-kode for næringstype, tildelingsår og lokasjon.

Figur 7.1 Skjermbildet fra visualiseringen av Innovasjon Norges tildelinger

Figur 7.1 Skjermbildet fra visualiseringen av Innovasjon Norges tildelinger

Innovasjon Norges datasett hadde i utgangspunktet en svakhet ettersom NACE-kodene ble revidert i 2009 og tallene ikke korrelerte før og etter denne revisjonen. Westvang fikk etter noen dagers arbeid laget en korrespondanse-tabell som gjorde det mulig å se tildelinger tilbake til 2005. Modellen er tilgjengelig på in.bengler.no.

For utvalget bidro den visuelle fremstillingen til to ting. For det første ble det tydeligere hvordan fordelingen av penger fra virkemiddelapparatet gikk til de ulike sektorene og løftet dermed utvalgets diskusjon om nærings- og innovasjonspolitikken. For det andre ble det et godt eksempel på hvorfor datasett bør være tilgjengelige: store datasett kan være vanskelige å lese og behandle riktig, men nye verktøy gjør det enklere for samfunnet å få innsikt. Effektene av politiske beslutninger og åpenhet rundt dette gjør det mulig å forstå kompleksiteten av offentlige virksomheters arbeid. I tillegg kan det være med på å løfte det offentlige ordskiftet og forhåpentligvis fører dette til digital verdiskaping. Modellen er tilgjengelig på http://in.bengler.no

Figur 7.2 Forholdsmessig fordeling av tilskudd per NACE-kategori

Figur 7.2 Forholdsmessig fordeling av tilskudd per NACE-kategori

Utvalget håper dette eksempelet kan motivere andre virksomheter til å dele mer data og ikke minst slippe til utenforstående. På den måten kan friske øyne kanskje se en bruk og nytte av datasettene som virksomheten selv ikke ser i den daglige driften. Digitutvalget er overbevist om at deling av offentlige datasett bidrar til verdiskaping – både direkte og indirekte.

7.4.1 Hvorfor dele offentlige data?

Digitutvalget mener det er fire hovedargumenter for hvorfor data bør deles.

  • Effektivisering og innovasjon: åpne data innebærer deling av kunnskap på tvers av offentlig og privat sektor. Slik deling legger til rette for mer samordning og kreativitet.

  • Næringsutvikling: nytt marked i form av applikasjoner og nye tjenester som inneholder offentlig informasjon.

  • Demokratisering: åpne data gir innbyggerne bedre tilgang til beslutningsgrunnlag og -prosesser i offentlig sektor. Det er et håp om at økt tilgang stimulerer demokratisk deltakelse.

  • Gjennomsiktighet: åpne data gir mulighet til å ettergå offentlige prosesser. På sikt kan dette styrke tilliten til det offentlige og til politiske beslutninger.

Videre er det tre ulike måter tilgjengeliggjøring av offentlige data kan føre til verdiskaping:

For det første kan åpne data muliggjøre helt nye tjenester som ikke har vært mulig tidligere. Eksempler vi kjenner, og som har vært etterspurt er vær-, trafikk- eller kartdata som kan brukes i mange forskjellige tjenester.

For det andre kan tilgang til åpne datakilder forbedre eksisterende tjenester gjennom en kvalitetsøking eller ved å forandre produktet eller tjenesten slik at omsetningspotensialet øker.

For det tredje kan vi få en indirekte verdiskaping ved effektivisering av offentlige tjenester og prosesser. Enten som følge av demokratisering og gjennomsiktighet (økt kontroll fra storsamfunnet), eller gjennom deling av arbeidsformer, metadata eller bakgrunns- og beslutningsgrunnlag mellom ulike offentlige organer.

7.4.2 Kartlegging av praksis for deling av data

Digitutvalget har gjennomført en kartlegging av praksis for deling av data. Formålet var å undersøke offentlige virksomheters egen opplevelse av og etterlevelse av oppfordringen i tildelingsbrevene fra departementene:

«Etaten skal gjøre egnede og eksisterende rådata tilgjengelige i maskinlesbare formater. […] Det skal fremkomme av årsrapporten hvilke data som er gjort tilgjengelige. Dersom publikumstjenester blir etablert uten tilgjengeliggjøring av rådata, skal dette begrunnes i årsrapporten»

Undersøkelsen ble sendt til 418 kommuner og fylkeskommuner og 185 offentlige virksomheter3. Forespørsel ble sendt per e-post og det ble bevisst brukt offisielle kontaktadresser4. Henvendelsen ble stilet til øverste ansvarlige leder.

Per 1. oktober 2012 var det kommet inn 115 svar, hvorav 56 var fra kommunale eller fylkeskommunale virksomheter, 56 var statlige virksomheter og tre var «Annen offentlig virksomhet».

Oppbygging av undersøkelsen

Spørreskjemaet var bygget opp med avkryssingsbokser og/eller flervalgsspørsmål.

Følgebrevet til undersøkelsen ga bakgrunnsinformasjon om utvalget, begrunnelsen for undersøkelsen og en kort redegjørelse for hva som menes med offentlige data. I webskjemaet var det også lenket opp til Difi og data.norge.no sine «Ofte stilte spørsmål»5 for ytterligere informasjon om deling av data. Utvalget ønsket på denne måten å bruke de offisielle kildene for informasjon om temaet.

Gjennom spørsmål til utvalgssekretariatet og i svarene kommer det fram at det var betydelig usikkerhet knyttet til hva som regnes som offentlige data, hva som kan regnes som deling og begrepsbruken generelt. Digitutvalget ser i ettertid at det kunne blitt gitt grundigere informasjon om deling av offentlige data. Se analyse av svarene for ytterligere utdyping av dette.

Hovedfunn

Analysen av undersøkelsen er basert på virksomhetenes egne svar6. I følge selvrapporteringen deler tre av fire virksomheter data og de fleste virksomhetene har egen politikk eller retningslinjer for deling.

Figur 7.3 Deler virksomheten data i dag?

Figur 7.3 Deler virksomheten data i dag?

Figur 7.4 Har virksomheten en politikk eller retningslinjer for tilgjengeliggjøring av egne offentlige data?

Figur 7.4 Har virksomheten en politikk eller retningslinjer for tilgjengeliggjøring av egne offentlige data?

I hovedsak begrunnes deling med pålegg eller krav fra lovgiver. Det er også mange som begrunner delingen med at de oppfyller offentlighetsloven (§ 7 og 10) og forvaltningsloven (§ 11 og 13).

Ikke-deling forklares med at virksomheten ikke har ressurser eller prioriterer deling; at eventuelle data er personsensitive eller på annen måte fortrolig informasjon. Flere oppgir også at de ikke har kjennskap til spørsmålet, og derfor ikke har sett noe behov for å dele eller ta stilling til deling. Enkelte virksomheter sier at de selv ikke har kompetanse og/eller at det mangler en god, felles løsning for hvordan små virksomheter kan dele data.

Når det spørres hvor data tilgjengeliggjøres er det større variasjon. Tre fjerdedeler av respondentene sier at de deler data på egne hjemmesider og resten oppgir andre nettsider for deling. I hovedsak er dette fellestjenester som Norge Digitalt (driftes av Kartverket) eller Lovdata, hos sentral myndighet eller eierdepartement, via Norsk samfunnsvitenskapelig datatjeneste (NSD) eller Statistisk Sentralbyrå (SSB). Kun fire virksomheter sier klart at de tilgjengeliggjør data gjennom Difis datahotell eller data.norge.no.

31 virksomheter oppgir at det er begrensninger på kommersiell viderebruk av deres datasett. 43 virksomheter sier det ikke er slike begrensninger. De resterende virksomhetene vet ikke eller har ikke svart på spørsmålet. Kun 23 virksomheter har et programmeringsgrensesnitt (API) knyttet til datasettene sine i dag.

Skjemaet inneholdt også et åpent kommentarfelt. I hovedsak kan tilbakemeldingene herfra samles i noen hovedpunkter:

  • Flere respondenter gir uttrykk for at begrepsbruken i undersøkelsen er «fremmed» eller ukjent. Som tidligere nevnt kunne disse uklarhetene blitt imøtekommet med mer informasjon i invitasjonen til å delta i undersøkelsen, men utvalget ønsket å få et inntrykk av nåsituasjonen uten å gi hjelp til svarene. Utvalget velger likevel å tolke denne uklarheten som et tegn på at det er mye usikkerhet knyttet til offentlige data og deling. Se eget punkt om anbefalinger.

  • I forlengelsen av manglende kjennskap til begrepene er det flere som oppgir at de ikke selv tror de har data som egner seg for maskinlesbar deling.

  • Det etterspørres tydeligere samarbeid om fellesløsninger for deling av data. Særlig blant kommuner og fylkeskommuner.

  • Blant virksomheter som per i dag ikke deler, er det flere som oppgir at de enten startet eller vil starte på et arbeid med dette i tiden som kommer.

  • Flere respondenter oppgir personvern og rettighetsmessige spørsmål samt skepsis til hvorvidt data vil brukes og tolkes korrekt, som årsaker til at virksomheten vegrer seg for å dele data.

Utfra disse funnene er det grunn til å utrede videre hvordan og i hvilken utstrekning påleggene fra fellesføringen følges. Utvalget har notert seg at Fornyingsdepartementet har annonserte en konkurranse for en kartlegging av resultatene etter fellesføringen på Doffin. Utvalget forventer at disse funnene følges opp. Arbeidet med å tilgjengeliggjøre offentlige datasett bør målrettes, ambisjoner og tidsfrister må konkretiseres og enkelte datasett bør prioriteres.

7.5 Sterkere samordning

Norge har en sterk tradisjon for sektorielt ansvar og lokal styring. I mange tilfeller er det den mest hensiktsmessige måten å styre på, ettersom de som jobber innen en sektor eller et område har de beste forutsetninger for styring. I møtet med digitaliseringen kan derimot sektoriell styring og lokal selvråderett være til hinder. Dette har også preget Digitutvalgets tilnærming til vurderingene som er gjort i utvalgets arbeid.

I brytningen mellom sektorielle interesser og digitaliseringens omgripende, tverrsektorielle utfordringer kan det se ut til at nyskaping, spesielt på tvers av sektorenes tradisjonelle inndeling, nedprioriteres. Digitutvalgets oppfatning er at de digitale utfordringene og handlingsalternativene ikke har blitt tatt tilstrekkelig på alvor. I mange tilfeller ser det ut til å være for svak grad av samhandling, det har manglet tydelig styring. Til tider har målene vært uklare og det har i liten grad vært forpliktende krav med konkrete sluttdatoer. Det kan synes som mange prosjekter har vært gode i pilotfasen, men dårligere når det kommer til å sette tjenester i drift.

Gitt digitale tjenester og løsningers enorme potensiale, bør arbeidet med å digitalisere det norske samfunn løftes og styrkes. Det er sterke argumenter som taler for å avvike fra sektorielt ansvar for å endre det norske samfunnet og bygge et norsk digitalt kunnskapssamfunn. Sentralt i dette arbeidet må digitaliseringsprogrammet og Digital Agenda for Norge stå.

Gitt en målsetting om realiserbare gevinster innen 2020, er det helt avgjørende å finne metode og organisering for å sikre at de forskjellige sektorene og myndighetsnivåene, det vil si stat, fylke og kommune, lykkes best mulig i møte med digitaliseringen. I stedet for å bryte ned de eksisterende strukturene foreslår Digitutvalget å etablere en sektorovergripende prosjektorganisasjon, med organisatorisk forankring i toppen av regjeringen, utstyrt med ressurser til å drive gjennom digitaliseringen av både det offentlige Norge og til å bidra til digital verdiskaping i samfunnet forøvrig.

Prosjektorganisasjonen bør ledes av en digitaliseringsdirektør for Norge og må ha klare mål og tydelige fullmakter til å ta beslutninger om digitalisering på tvers av sektorer. Mot slutten av perioden bør det gjøres en bred evaluering for å vurdere om funksjonen digitaliseringsdirektør for Norge skal videreføres som en permanent funksjon i eller i nær tilknytning til regjeringen.

Prosjektorganisasjonen skal i praksis føre tilsyn med digitaliseringen av offentlig sektor. I dette legger Digitutvalget at organisasjonen bør ledes av en som kan ha rollen som en digitaliseringsdirektør, inspirert av stillingen chief technology officer, CTO, i en organisasjon. Dette innebærer for eksempel å være tett på og involvert i beslutningene som tas av et departement, direktorat, helseforetak eller ytre etat som påvirker eller påvirkes av digitaliseringen.

Prosjektorganisasjonen bør føre tilsyn med digitaliseringen slik sektorielle tilsyn i dag kontrollerer sine sektorer. Overfor privat sektor vil prosjektet ha et ansvar for å legge til rette for næringslivet slik at det kan realisere digital tjenesteutvikling og bygge kunnskapskompetanse i Norge.

7.6 Øvrige anbefalinger

Digitutvalgets kartlegging er av en slik karakter at det er vanskelig å trekke entydige slutninger. Likevel ønsker utvalget å fremheve enkelte punkter som egner seg for videre arbeid. I lys av mandatet mener utvalget at offentlige virksomheter i for liten grad deler maskinlesbare data. Den begrensede delingen er en barriere mot direkte verdiskaping hos aktører som ønsker å bruke data kommersielt. Den indirekte verdiskapingen kan heller ikke realiseres før delingen gjøres i større skala av flere virksomheter. Det offentlige går også selv glipp av verdiøkning gjennom økt tilgang på data i fagsystemer og brukerkorrigering av feiloppføringer i tilgjengeliggjorte data.

Digitutvalget mener manglende kjennskap til hvilke data som kan deles, hvordan det kan gjøres og hvorfor det bør prioriteres er en viktig årsak til at delingen ikke skjer i større utstrekning. Dette til tross for at virksomhetene selv oppgir at de deler data allerede. Etter utvalgets forståelse er det en sammenblanding av deling av data og å gi tilgang til informasjon i normal forstand eller innsyn på forspørsel etter offentlighetsloven.

Uklarheten forsterkes av at informasjonen om tilgjengeliggjøring av offentlige data er mangelfull. Til tross for at deling av rådata nevnes i tildelingsbrevene, er det etter utvalgets oppfatning uklart hva som forventes delt. Denne uklarheten adresseres med de nye Retningslinjer ved tilgjengeliggjøring av offentlige data, men disse er etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig sterke. Fellesføringen og de nye retningslinjenes forpliktelser gjelder kun statlige etater, og det er ingen tydelige konsekvenser om virksomheten velger å ikke dele data.

Digitutvalget støtter Teknologirådets anbefalinger i rapporten Fra Altinn til alt ut om å prioritere enkelte datasett som har større antatt gjenbruksverdi. De datasettene som anbefales prioritert er: «[s]amferdselsdata (informasjon om lokaltransport, trafikk og kø med mer), kartdata og data om kvalitet og effektivitet i offentlige tjenester.»

Digitutvalget registrerer at Regjeringen har gode intensjoner når det gjelder deling av offentlige data. Dette kommer til uttrykk gjennom fellesføringene i tildelingsbrevene, hvor deling av data er en av fire fellesføringer. Digitaliseringsprogrammet har også klare formuleringer om økt deling av offentlige data. Når kartleggingen til Digitutvalget likevel finner en svært sprikende praksis og kjennskap til regjeringens intensjoner, viser det et behov for å se på om virkemidlene som benyttes for økt tilgjengeliggjøring er de riktige.

Utfra hvor løst formulert kravet om deling av data er i tildelingsbrevene og mangelen på øremerkede midler for deling, kan Digitutvalget forstå at deling av data ikke er prioritert av virksomhetene. For kommunale og fylkeskommunale virksomheter er det forståelig at deling av data ikke prioriteres fremfor andre oppgaver. Følgelig bør det vurderes en koordinert innsats for å gjøre datasett tilgjengelig. Det må fastsettes hvilke datasett som skal tilgjengeliggjøres, i hvilke format dataene skal presenteres og hvordan datasettene skal deles.

Det er viktig å kartlegge årsakene til manglende deling, erfaringene med deling og hva som skal til for å øke delingen. Utvalget har i dialog med Fornyingsdepartementet informert om funnene fra utvalgets egen undersøkelse. Digitutvalget registrerer med tilfredshet at departementet senere har utlyst et oppdrag for å kartlegge etterlevelsen av føringene i tildelingsbrevene.

Utfra svarene i Digitutvalgets kartlegging kommer det også tydelig fram et ønske om koordinerte rutiner og verktøy for deling av data. Ønsket er tilstede hos flere virksomheter, men det er vanskelig å se hvordan virksomheten selv skal gjennomføre delingen på en hensiktsmessig og god måte. For fellesskapet er det også et poeng at tilgang til alle, eller de fleste, datasett bør være samlet på et sted. Dette fordrer da en styrking av eksisterende datahotell-løsning eller omlegging slik at alle offentlige datasett som hovedregel er tilgjengelig gjennom samme løsning eller på samme nettsted.

Utvalget anerkjenner at det er kostnader knyttet til etableringen av rutiner for datadeling. Det bør undersøkes hva som er hovedårsaker til at deling ikke prioriteres i dag, for eksempel om det er kompetansemangel eller investeringskostnader som hindrer deling. Deretter bør det vurderes å innføre en støtteordning for å etablere systemer for automatisert deling.

Digitutvalget er av den klare oppfatning at deling av offentlige data kan være en kilde til innovasjon og verdiskaping. Ettersom delingen har tatt lenger tid enn ønskelig, bør det vurderes om det skal få konsekvenser for virksomheter som ikke deler data. Alternativt bør insentivordninger som er øremerket datadeling styrkes. Slik fellesføringen er utformet i dag, er det lett for virksomheter å la være å prioritere datadeling. Digitutvalget mener at så lenge de ikke får konsekvenser vil overgang til delingspraksis fortsatt gå sakte.

Hovedregelen i offentlighetsloven med forskrifter er at offentlig informasjon skal være offentlig og gratis. Likevel inneholder forskrift til offentlighetsloven et særlig unntak som muliggjør at det kan tas betalt for kartdata og eiendomsinformasjon. Digitutvalget ber regjeringen fjerne dette særunntaket, begrunnet med at kartdata og eiendomsinformasjon er offentlig informasjon med særlig betydning for utvikling av digitale tjenester.

Det bør samtidig vurderes hva som er en hensiktsmessig plassering av lovbestemmelsene om viderebruk av informasjon. Offentlighetslovens formål har vært å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig forvaltning, mens lovbestemmelsene om viderebruk av informasjon har hatt næringsutvikling som primærformål. Det bør derfor vurderes om en annen plassering er hensiktsmessig. Digitutvalget mener det bør vurderes å legge bestemmelsene inn under åndsverkloven.

Fotnoter

1.

Blant annet ble dette sagt av Jarn og Iterate ved innspillskonferansen i februar 2012.

2.

Se http://www.bymiljoetaten.oslo.kommune.no/meldingstjeneste/

3.

Dette var de kommuner, fylker og virksomheter som utvalget vurderte relevante og i tillegg hadde oppdatert e-postadresse oppgitt i hos data.norge.no.

4.

Slik disse var rapportert i Datahotellet.

5.

http://data.norge.no/oss

6.

Alle svarene er tilgjengelig på www.digitutvalget.org

Til dokumentets forside