NOU 2013: 2

Hindre for digital verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

0 Oppsummering og anbefalinger

Digitutvalget er bedt om å kartlegge og identifisere hindre for digital verdiskaping. For å favne om bredden i problemstillingen har utvalget valgt å se på hele spekteret fra infrastruktur og organisering av offentlig digitalisering til forvaltning av opphavsrett og vilkårene for å utvikle digitalt innhold eller digitale tjenester.

Sammendraget og kapitlene er organisert med utgangspunkt i denne tilnærmingen. Utredningen er systematisert etter en tilnærming som begynner bredt og smalner etter hvert. På den måten håper utvalget å illustrere kompleksiteten og forklare digitaliseringens påvirkning på samfunnet, forvaltningen og bestemte sektorer. Digitutvalget ønsker å vise hvordan ulike sektorer og samfunnsnivå er gjensidig avhengig av hverandre også når Norge blir digitalt.

Digitaliseringsdirektør for Norge

Norge har en sterk tradisjon for sektorielt ansvar og lokal styring. I mange tilfeller er det den mest hensiktsmessige måten å styre på, ettersom de som jobber innen en sektor eller et område har de beste forutsetninger for styring. I møtet med digitaliseringen kan derimot sektoriell styring og lokal selvråderett være til hinder.

I brytningen mellom sektorielle interesser og digitaliseringens omgripende, tverrsektorielle utfordringer kan det se ut til at nyskaping nedprioriteres. Digitutvalgets oppfatning er at de digitale utfordringene og handlingsalternativene ikke har blitt tatt tilstrekkelig på alvor. I mange tilfeller ser det ut til å være for svak grad av samhandling, og det har manglet tydelig styring. Potensialet for digital verdiskaping har ikke blitt realisert ennå.

Gitt digitale tjenester og løsningers enorme potensiale, bør arbeidet med å digitalisere det norske samfunn løftes og styrkes. Det er sterke argumenter som taler for å avvike fra sektorielt ansvar, for å endre det norske samfunnet og bygge et norsk digitalt kunnskapssamfunn. Digitaliseringsprogrammet og Digital Agenda for Norge må være sentralt i dette arbeidet.

Digitutvalget foreslår å etablere en sektorovergripende prosjektorganisasjon utstyrt med ressurser til å gjennomføre digitaliseringen av det offentlige Norge og bidra til digital verdiskaping i samfunnet forøvrig.

Eksisterende strukturer må beholdes, men en digitaliseringsdirektør bør lede arbeidet i en tidsavgrenset prosjektorganisasjon med klare mål og fullmakter til å ta beslutninger om digitalisering på tvers av sektorer. Mot slutten av perioden bør det gjøres en bred evaluering for å vurdere om funksjonen digitaliseringsdirektør for Norge skal videreføres som en permanent funksjon i eller i nær tilknytning til regjeringen.

Prosjektlederen bør i praksis fungere som en teknologidirektør og føre tilsyn med digitaliseringen av offentlig sektor. I dette legger Digitutvalget at organisasjonen bør ledes av en som kan ha samme rolle som en Chief technology officer (CTO) har i en organisasjon. Dette innebærer blant annet å være tett involvert i beslutningene som tas av departementer, direktorater eller ytre etater som påvirker eller påvirkes av digitaliseringen.

Prosjektorganisasjonen bør føre tilsyn med digitaliseringen slik sektorielle virksomheter i dag kontrollerer sine sektorer. Overfor privat sektor vil Digitaliseringsprosjektet ha ansvar for å legge til rette for næringslivet slik at det kan realisere digital tjenesteutvikling og bygge kunnskapskompetanse i Norge.

Informasjonssikkerhet

Digitaliseringen medfører i tillegg til store muligheter også store utfordringer. Det er etter Digitutvalgets oppfatning for lav kompetanse på informasjonssikkerhet og hvordan digitale tjenester kan innebære sikkerhetsrisiko. Virksomheter og privatpersoner kan dermed ende opp med å uforvarende utsette seg selv eller andre for risiko. Kriminelle har fått nye verktøy og muligheter for å skade enkeltindivider og samfunn.

Den digitale beredskapen må sikres, slik at vi som samfunn kan motvirke de negative utviklingstrekkene ved digitaliseringen og samtidig beskytte nasjonale og private interesser. Utvalget oppfordrer norske myndigheter til å samordne tiltakene for å bygge opp og spre kompetanse på området.

I et digitalisert samfunn er det et betydelig problem dersom kunnskap om trusselbildet ikke er allment kjent og forstått. Digitutvalget foreslår en tverrsektoriell styrkning av innsatsen for å trygge norske interesser, også utover sikkerhetslovens virkeområde. Det er bekymringsfullt at nedgraderte rapporter ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for den enkelte aktør, etat og organisasjon for å treffe nødvendige tiltak.

Utvalget anbefaler regjeringen å utarbeide og fortløpende oppdatere en samlet digital trusselvurdering for norske offentlige etater, virksomheter, organisasjoner og enkeltpersoner. Det er avgjørende at vurderingene gjøres kjent i større utstrekning enn i dag. Vurderinger og anbefalinger om informasjonssikkerhet samt entydige tiltak bør være tilgjengelig for virksomheter uavhengig av forutgående klarering.

Virksomheter og befolkning må få bistand til å demme opp for manglende kompetanse. Både små og mellomstore bedrifter så vel som innbyggere har et stort behov for kunnskap om tiltak som kan sikre informasjon og IKT-systemer. Kunnskap om trusler og tiltak vil bidra til økt risikokjennskap, slik at forebyggende sikkerhet og beredskap ikke hindrer digital verdiskaping

Bredbåndsutbygging

Bredbånd er en del av samfunnets grunnleggende infrastruktur og er en forutsetning for vellykket digitalisering av samfunnet.

Tilstrekkelig bredbåndskapasitet er avgjørende for verdiskaping. Sammenlignet med andre land er de norske målene for bredbåndsdekning og båndbredde lite ambisiøse og legger for dårlig til rette for utbygging.

Effektiv tilgang til å grave i grunn og å benytte eksisterende master og bygningsmasse er avgjørende for å sikre reell bredbåndsdekning i hele landet. De siste årene har mange aktører påpekt at manglende nasjonal regulering for graving har vært en betydelig barriere for utbygging. Samferdselsdepartementet presenterte i november 2012 en evaluering av ulike løsninger for en nasjonal graveforskrift. Evalueringens anbefalinger går i retning av mer effektiv graving i landets kommuner. Det er likevel spørsmål knyttet til hvorvidt regelverket åpner eller blokkerer for såkalt micro trenching, noe som ville gjort bredbåndsutbygging vesentlig rimeligere.

Et uklart og differensiert regelverk er etter Digitutvalgets mening en viktig barriere for bredbåndsutbyggingen. Regjeringen må sørge for å få på plass den nasjonale graveforskriften og dessuten sikre enkel tilgang til master for utbygging av både faste og trådløse nettverk. For å stimulere digital verdiskaping mener utvalget kommuner og fylkeskommuner må forplikte seg til å legge til rette for enklest mulig bredbåndsutbygging.

Digitutvalget ønsker å stimulere til kommersiell utbygging, men barrierer for utbygging i områder som per i dag er ulønnsomme må reduseres. Å samordne regelverk og redusere gravekostnaden for kommersielle aktører i hele landet vil bidra til at området som krever offentlig finansiert utbygging blir mindre.

Elektronisk identifisering og autentisering

Digitutvalget anser at med utvidelsen av tilgjengelige innloggingsalternativer på ID-porten er nå elektronisk identifisering og autentisering tilgjengelig for så godt som alle norske innbyggere.

Der det til nå har vært et betydelig behov for politisk handling for å sikre eID til alle, bør den neste fasen sikre fullskala utrulling av offentlige, digitale tjenester basert på ID-porten.

Det bør settes tydelige og forpliktende frister for innføring av pålogging gjennom implementering av ID-porten for henholdsvis nye og eksisterende løsninger.

Det bør stilles krav om at innlogging skal skje via ID-portens løsninger for alle offentlige prosjekter som krever innlogging, uavhengig av forvaltningsnivå, for avtaler som inngås i 2013 eller senere. Det bør utredes konsekvenser av og kostnader for tilpassinger av eksisterende tjenester. Prinsipielt bør samordning med ID-portens løsninger skje så raskt som mulig, gitt en hensiktsmessig balanse med normal oppgraderings- eller utskiftingstakt.

Digital nærings- og innovasjonspolitikk

En av digitaliseringsprosjektets oppgaver må være å utvikle verktøy for måling av digital verdiskaping. Verktøyene må kunne måle både digital verdiskaping i informasjonssektoren og digital verdiskaping som skyldes effektivisering og nye tjenester i andre sektorer. Målingene bør brukes til å utvikle bedre virkemidler for digital verdiskaping og synliggjøre effekter av disse virkemidlene.

Regjeringen bør sette klare mål for nivået på virkemiddelbruken for økt digital verdiskaping. Særlig virkemiddelbruken som kanaliseres gjennom de statlige støtteordningene bør gjennomgås. Det bør settes tydelige mål for nivået på støtteordningene som står i samsvar med virkemiddelbruken i andre land det er naturlig å sammenligne seg med. På grunn av digitaliseringens gjennomgripende betydning for produktivitet og framtidig verdiskaping er et nivå på støtten som svarer til informasjonssektorens andel av nåværende verdiskaping utilstrekkelig.

Regjeringen må ta aktiv del i utviklingen av nye virkemidler for digital verdiskaping og følge utviklingen på dette området internasjonalt. Virkemidlene i de statlige støtteordningene bør i større grad tilpasses avhjelp av de formene for markedssvikt som preger digitale næringer og spesielt digitale tjenester. Det bør i større grad eksperimenteres for å finne hensiktsmessige virkemidler. Slike tiltak bør følges av grundig analyse av virkemiddelbrukens effekter, og det bør vurderes om disse virkemidlene skal administreres direkte gjennom det foreslåtte Digitaliseringsprosjektet.

Rebalansering av immaterialretten

Digitutvalget anbefaler en bred, empiridrevet immaterialrettsreform. Norge bør arbeide internasjonalt for en utvikling av immaterialretten slik at den blir tilpasningsdyktig for fremtidig teknologisk utvikling.

  • Regelverket bør utformes for å tillate nye bruksformer som ikke undergraver objektets eller opphavers interesser.

  • I tillegg bør vernetiden optimaliseres. Norge må ta en aktiv rolle internasjonalt, særlig gjennom kontaktflater i FN, EU og WTO.

  • Dataportabilitet for all brukerskapt merverdi må sikres. I tillegg bør låneregler og rett til bruk innen den private krets avklares og lovfestes.

Enklere klarering og lisensiering på tvers av landegrenser er et rimelig mål. Det bør derfor opprettes en felleseuropeisk rettighetsklareringstjeneste, en Digital copyright exchange. Denne bør utformes i samråd med nasjonale klareringsinstitusjoner for å forenkle klareringen av rettigheter for immaterielt innhold.

Regler for transaksjoner basert på persondata bør etableres, og både kunders og næringsdrivendes rettigheter og plikter bør klargjøres.

Ettersom det er mangelfull kunnskap om hvorvidt patentering utgjør noen direkte barriere for utvikling av programvare og digitale tjenester, bør en utredning iverksettes. Arbeidet bør ta sikte på å hindre patentkratt og styrke innovasjon. Små og mellomstore bedrifter bør få styrket tilgang til immaterialrettsråd.

Helhetlig digital kulturpolitikk

En forutsetning for å lykkes med digital, kulturell innholdsformidling ligger i forståelsen av nye markedsmekanismer. Kartlegging og kompetansebygging er essensielt for å kunne tilpasse både forretningsmessige og politiske strategier.

Det har tradisjonelt vært klare skiller mellom de ulike kulturnæringene. Med digitaliseringen har tradisjonelt atskilte uttrykksformer og næringer nærmet seg hverandre eller smeltet sammen. Det er etter Digitutvalgets oppfatning urimelig å opprettholde støtteordninger som favoriserer enkelte formater eller støtter opp om etablerte næringsstrukturer fremfor å følge innholdsproduksjonen. Dette gjelder særlig de tradisjonelle kulturindustriene som litteratur, musikk og film, men også mediebransjen.

Overgangen fra fysiske til digitale produkter og tjenester er krevende. Digitutvalget anerkjenner utfordringene, men mener at offentlige støtteordninger bør rettes inn på å stimulere skapere av nytt innhold og virksomheter som eksperimenterer med nye tjenester og forretningsmodeller.

Med tiden har det blitt utydelig om støtteordninger ment for innholdsproduksjon er kultur- eller næringsstøtte. I enkelte bransjer har hele verdikjeden blitt bygget opp rundt særskilt støtte til enkelte ledd. Dette har etter utvalgets mening bidratt til å sementere bransjene og forsinke utbredelsen av nye tjenester. Utvalget merker seg også at mange av de nyskapende innholdstjenestene de senere årene, særlig innen musikk, er bygget opp av personer og firmaer som ikke har bakgrunn fra innholdsnæringene. Dette fordrer en erkjennelse av at etablerte aktører på innholdsproduksjon og tradisjonell, fysisk distribusjon ikke nødvendigvis er de beste til å stimulere utvikling av bærekraftige, digitale innholdstjenester.

Utvalget forventer fortsatt omstilling i forbindelse med digitaliseringen. Det er viktig å opprettholde nasjonal kompetanse gjennom denne omstillingsfasen. Inntil bærekraftige forretningsmodeller er etablert, bør myndighetene avhjelpe situasjonen med tidsavgrensede overgangsordninger for å støtte innholdsproduksjon og kulturvirksomhet gjennom utvikling av nye digitale distribusjonsløsninger og forretningsmodeller.

Produksjon av innhold er en forutsetning for all kulturnæring. Forfattere, musikere eller andre kunstneres rettigheter og vilkår må derfor sikres, men det må over tid bygges levedyktige, digitale innholdstjenester. Digitutvalget ønsker derfor overgangsordninger som innrettes slik at de sikrer utvikling av fremtidsrettede løsninger for lønnsom handel med kulturinnhold. Disse tjenestene, enten de utvikles av etablerte aktører eller oppstartsbedrifter, må stimuleres og gis nok handlerom til å utvikle lønnsomme forretningsmodeller.

Utvalget foreslår en kartlegging av hvorvidt slike overgangsordninger skal knyttes opp til eksisterende institusjoner, som Kulturrådet, eller om støtte til eksperimentering med digitale distribusjonsløsninger og forretningsmodeller kan forvaltes av andre. Det er viktig å bygge på den eksisterende kompetansen, men tilføre kunnskap om digitale forretningsmodeller og -løsninger.

Utover økonomisk støtte bør det vurderes om kulturnæringsaktørene har behov for kompetansehevende tjenester knyttet til teknologi og digitale forretningsmodeller.

Det kulturelle innholdet og tjenester for formidling av innhold kan bli den nye oljen. Skal Norge realisere ideen om et kunnskapssamfunn bør vi overstimulere de deler av kulturfeltet som beveger seg i forkant av utviklingen.

Kompetanseheving

En forutsetning for digital verdiskaping er kompetanse. Kompetanse bygges over tid, og er viktig for utvikling av nye tjenester, opptaket av teknologi og samfunnsutviklingen. I tillegg er kompetansen på informasjonssikkerhet for lav, og Digitutvalget frykter at dette kan true norske verdier.

Digitutvalget har sett på teknologi og digitale tjenesters posisjon i utdanningssektoren. Oppfatningen er at til tross for å være et satsingsområde, må innsatsen for å lære barn og unge digitale ferdigheter endres og styrkes. Digitutvalget foreslår å introdusere nye fagområder for å møte kompetansebehovet i årene fremover.

Bruk av digitale verktøy for kommunikasjon i digitale medier har vært hovedmålet for norsk grunnutdanning. Det har blitt lagt for lite vekt på å skape teknologi og det er for dårlig allmenn forståelse av teknologisamfunnet.

En forutsetning for digital verdiskaping er å forstå informasjonssamfunnets strukturer og hvordan datamaskiner, programmer og nettverk fungerer. Det er behov for å styrke kompetanse på praktisk utvikling. For å sikre digital verdiskaping i fremtiden er vi nødt til å legge til rette for at barn og unge ikke kun er i stand til å bruke, men også skape digitalt innhold og digitale tjenester. I dag har barn få muligheter til å lære seg programmering og programvareutvikling. Ettersom det ikke tilbys undervisning i programmering før videregående skole er unge prisgitt å lære av familie, venner eller ved selvstudium.

Digitale ferdigheter er fra og med Kunnskapsløftet (2006) definert som en av fem grunnleggende ferdigheter for barn og unge, fra barnehage til og med videregående. Likevel konkretiseres og målfestes denne kompetansen i for liten grad. Digital kompetanse er verken i EU eller Norge et eget skolefag, men en tverrfaglig kompetanse som inngår i alle fag. Digitutvalget mener kompetansen bør utvides.

Digitutvalget foreslår innføring av programmering som valgfag i ungdomsskolen. Utvalget foreslår også å sette opp faste og lett tilgjengelige kommunale kurs i programmering også for yngre barn utenfor skolen, for eksempel gjennom Kulturskolen, bibliotekene eller vitensentrene. Utvalget vil også utfordre utdanningsinstitusjonene til å tenke nytt om hvilket innhold som brukes i undervisningen.

Manglende oppmerksomhet på grunnleggende programmerings- og utviklingsferdigheter gjør at vi utdanner barn og unge til å bruke digitale verktøy, men det etterlater en oppvoksende generasjon konsumenter. Digitutvalget frykter at dette bidrar til at Norge sakker akterut når det gjelder å se digital tjenesteutvikling og verdiskaping som en foretrukket karrierevei. I tillegg trenger mange ikke-spesialister nok IKT-forståelse til å kunne ta gode beslutninger i forhold til innkjøp og digitalisering av sine sektorer. Manglende forståelse av hva som skjer bak og mellom skjermene svekker grunnlaget for å utvikle digitale tjenester som Norge kan leve av i fremtiden.

Deling av data

Offentlig sektor produserer, samler inn og forvalter store mengder data. Dette gjelder for eksempel kartdata, meteorologiske data, trafikkdata, økonomiske- og statistiske data.

Datasettene kan brukes som råstoff til å lage digitale tjenester. Eksempelvis benyttes sanntidsdata om hvor bussene befinner seg til å gi bedre ruteopplysninger. Muligheten for å benytte offentlige data til verdiskaping gjennom nye tjenester avhenger av om de er tilgjengelige og hvordan de gjøres tilgjengelig. Størst nytte av dataene oppnår man om de er tilgjengelige for bruk gjennom et programmeringsgrensesnitt (API) og uten bruksbegrensninger.

Digitutvalget mener at økt deling av data fra offentlig sektor er viktig for digital verdiskaping og at dette er et område regjeringen må prioritere sterkere enn i dag.

Virkemidler for deling

Regjeringen har de siste årene bedt statlige virksomheter dele data gjennom tildelingsbrevenes fellesføringer. Digitutvalget mener dette viser at regjeringen forstår betydningen av å dele data. Riktignok viser en kartlegging utvalget har gjennomført at fellesføringene i for liten grad følges opp i ytre etater. Fellesføringer i tildelingsbrev er dessuten kun et egnet styringsvirkemiddel overfor statlige virksomheter. Også kommuner og fylkeskommuner har data som bør gjøres tilgjengelig. Utvalget mener derfor at lov og forskrift er bedre egnede virkemiddel.

Regjeringen bør vurdere en lovendring slik at offentlige virksomheter blir pålagt å gjøre data maskinelt tilgjengelig. Digitutvalget anbefaler å revidere åndsverkloven § 9 og fjerne andre unntak for gratis tilgang til for eksempel kartdata og eiendomsinformasjon.

Digitutvalget mener det bør vurderes om grensen for hvilke offentlige data som er underlagt opphavsrett i åndsverkloven § 9 er trukket riktig. Det er flere eksempler på asymmetrisk tilgang til offentlig informasjon som grunnlag for utvikling av nye tjenester.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at offentlig informasjon skal være offentlig og gratis. Forskrift til offentlighetsloven inneholder derimot et særlig unntak som muliggjør at det kan tas betalt for kartdata og eiendomsinformasjon. Digitutvalget ber regjeringen fjerne dette særunntaket, begrunnet med at kartdata og eiendomsinformasjon er offentlig informasjon med særlig betydning for utvikling av digitale tjenester.

Mengden av offentlige datasett som i dag ikke er tilrettelagt for viderebruk er betydelig. Regjeringen bør i samarbeid med IKT-næringen prioritere hvilke datasett som det er viktigst å gjøre tilgjengelig. En slik gjennomgang bør følges opp av en plan for å gjøre datasettene tilgjengelig med tidsfrister. Dette vil sikre forpliktelse og at de datasettene som har størst betydning for verdiskaping blir tilgjengelige først.

Til dokumentets forside