NOU 2013: 2

Hindre for digital verdiskaping

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning

1 Sammendrag

Norge er et land med høy velstand, høyt utdanningsnivå og aktiv internettbruk. Likevel er ikke Norge ledende i utvikling av digitale tjenester og digitalt innhold. I følge Europe’s Digital Competitiveness Report (2010) er vi midt på treet når det kommer til salg av varer og tjenester på nett. Er det særtrekk ved det norske samfunnet som gjør at vi ikke utnytter det fulle potensialet i digital verdiskaping?

Digitutvalget ble nedsatt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet våren 2011 for å kartlegge barrierer mot elektronisk handel og tjenesteutvikling på nett. Utvalget skulle avdekke hindre for innovasjon, næringsutvikling og verdiskaping knyttet til digitalisering av innhold og tjenester. Utvalget skulle også foreslå policy og hensiktsmessige tiltak på området

Mandatet er bredt, og digitalisering griper inn i alle sektorer og på alle nivåer. For eksempel avhenger bruk av IKT i grunnskolen av statlige føringer gjennom læreplanene og av valg som tas av kommunene og på skolene. Det er få felles rutiner og standarder, hvilket gir elevene forskjellige tilbud samtidig som tjenesteleverandører får problemer med å utvikle systemer som fungerer for flere skoler eller kommuner. Det samme mønsteret ser vi blant annet i helsesektoren og i kommunale systemer for kommunikasjon med innbyggerne.

Digitaliseringen utfordrer balansen mellom ulike hensyn. Hensiktsmessig standardisering av tekniske løsninger er avgjørende for effektiv digitalisering. Et mål for godt standardiseringsarbeid er å både legge til rette for felles systemer og stimulere innovasjon. Felles standarder og prosedyrer gjør det også lettere for bedrifter å utvikle og selge IKT-systemer til det offentlige. Dermed kan det bygges kompetanse som kan komme til nytte hos aktører både i Norge og utlandet. Lokalt selvstyre kan i enkelte tilfeller være til hinder for etablering av standarder innen det offentlige. Beslutninger som tas på et lokalt sykehus eller i en helseregion får konsekvenser for samordning og informasjonsutveksling med andre helseforetak.

Det offentlige er Norges største innkjøper av IKT-tjenester, og både en viktig markeds- og premissleverandør for tjenesteutviklere. Samtidig er det klart at tydeligere standarder og krav til interoperabilitet innen det offentlige vil gjøre IKT-systemer innen for eksempel helsevesenet eller politietaten bedre og øke effektiviteten innad i sektoren

Et annet område hvor hensyn krysses eller kommer i konflikt er spørsmålet om personvern. Det kan argumenteres for at sterkt personvern er et hinder for norske selskaper i konkurranse med tjenesteleverandører i land utenfor EU. På den andre siden kan vårt sterke personvern kan være et konkurransefortrinn dersom kunder legger vekt på personvern og sikkerhet og ikke bare pris. Digitutvalget er kjent med norske tjenesteleverandører som aktivt følger norsk tradisjon for personvern, og benytter det som et konkurransefortrinn. En lignende interessemotsetning kan vi også finne i behovet for informasjonsutveksling mellom offentlige etater og ønsket om individets personvern. Dette går vi mer inn på i kapittel 3.

Medlemmene i utvalget representerer et bredt spekter av fagfelt. Medlemmenes kompetanse innen opphavsrett, personvern, forbrukerrett, IKT-næringer, informasjonssikkerhet, innovasjon, kultursektoren, kunst- og musikklivet, finansnæringen, forskning, offentlig sektor og teknologisk infrastruktur har dannet utgangspunkt for utvalgets diskusjoner, avgrensing og anbefalinger. Utvalget har hatt 13 møter og 15 møtedager og har også arbeidet sammen på nettet mellom møtene. Redaksjonen ble avsluttet 6. desember 2012.

I startfasen ønsket utvalget å hente inn mest mulig informasjon, og åpnet derfor for innspill på utvalgets hjemmeside. I tillegg ble det arrangert en rundbordskonferanse i februar 2012, med innlegg om digitaløkonomien, digitalisering i EU og Danmark, offentlige anbudsrunder, åpne data og tilgjengelighet, støtteordninger i kulturen og innlegg fra et utvalg store og små digitale tjenesteutviklere: Google, Epla.no, Vostopia, Norwegian, Iterate, Beat.no og Wimp. Totalt har 25 store og små aktører kommet med innspill til utvalget gjennom innspillskjemaet og konferansen.

Utover disse tiltakene har en rekke bedrifter, organisasjoner og enkeltaktører også holdt presentasjoner for utvalget samt at utvalgsrepresentanter har hatt deltatt på konferanser, gjennomført møter og hatt samtaler for å samle innspill.

Utvalget har også hentet inn ekstern ekspertise på andre måter. Damvad og Menon Business Economics har på oppdrag for Digitutvalget kartlagt innovasjonspolitikk innen Informasjon og kommunikasjonssektoren. For å komplementere denne kartleggingen har utvalget fått laget en interaktiv visualisering av tildelinger og lånetilsagn fra Innovasjon Norge.

Møtereferater og innsendte svar fra innspillsrunden blir tilgjengelig på utvalgets hjemmeside, www.digitutvalget.org, i en periode etter publisering av denne utredningen.

Annen bakgrunnsdokumentasjon som rapporten fra Damvad og Menon Business Economics og svarene fra utvalgets kartlegging av praksis for deling av offentlige data legges også ut. Visualiseringen av Innovasjon Norges tildelinger er tilgjengelig på http://in.bengler.no. Utvalgets egen hjemmeside er tilgjengelig ut 2013, men alle dokumenter og en nedlastbar versjon av visualiseringen vil arkiveres av departementet og vil være tilgjengelig fra www.regjeringen.no.

I utgangspunktet ønsket utvalget å publisere rapporten digitalt og integrere interaktive elementer, videoer og lenker. På grunn av formelle krav om publiseringsform og format, trykkes utvalgets rapport på papir. Selv om rapporten også publiseres digitalt på departementets hjemmesider, setter formkravene begrensninger for utvalget utnyttelse av flere digitale verktøy i kommunikasjonen av innhold og anbefalinger. Dette er nok et eksempel på at det norske samfunnet fortsatt er i en overgangstid hvor det er enighet om at digitalisering er ønskelig, men hvor mange ledd i systemet er til hinder for en effektiv, heldigital prosess.

I arbeidet med rapporten har Digitutvalget prioritert enkelte områder. Det ville vært interessant å kartlegge digitaliseringen i alle sektorer, fra helsevesenet og politietaten til oljebransjen og fiskerinæringen. Dette har ikke vært mulig innen rammene for utvalgets arbeid. Utvalget har viet oppmerksomhet til overordnede problemstillinger og trukket fram noen eksempler for å framheve utfordringer som går igjen.

Vi begynner med å se på den digitale infrastrukturen i kapittel 2. På samme måte som infrastruktur som strøm, vann, veinettet og postvesen er en forutsetning for et fungerende samfunn, er det også behov for en digital infrastruktur. Utvalget har særlig sett på tre aspekter ved digital infrastruktur: Fysisk infrastruktur som bredbånd og mobilnettet, informasjonssikkerhet, og rammeverket for elektronisk identifisering og autentisering.

I kapittel 3 ser vi på nærings- og innovasjonspolitikken, og vurderer hvordan denne påvirker IKT-sektoren og digital verdiskaping i andre sektorer. Her drøfter vi også annen relevant politikk, som forbrukerrettigheter, internettregulering og personvern.

Kapittel 4 omhandler immaterielle rettigheter. Opphavsretten var utviklet for en ikke-digital verden, og en viktig utfordring for vår tid er å finne de beste måtene å beskytte både opphavsmannen og sikre nyskapning.

I kapittel 5 ser vi på innholdsnæringene gjennom tre case-studier: Musikkbransjen, bokbransjen og videobransjen.

Kapittel 6 drøfter befolkningens digitalkompetanse og hvordan vi kan styrke vår digitale kompetanse gjennom utdanning.

Til slutt diskuterer kapittel 7 digitalisering i offentlig sektor.

De økonomiske forutsetningene for at Norge også skal lykkes med en gjennomgående digitalisering av samfunn og næringsliv er på plass. I Nasjonalbudsjettet for 2013 beskriver Regjeringen den norske økonomien med ladede ord. Finanskrisa ga den norske økonomien en liten nedtur, men på kort tid har pila snudd oppover igjen. Naturressurser har de siste tiårene gjort Norge til et av de rikeste og beste landene å bo i1. I følge EU skårer vi også høyere enn gjennomsnittet i Europa på nesten alle målbare faktorer for digital utvikling og kompetanse2. Likevel er ikke Norge ledende i den digitale økonomien. Kan de gode tidene i Norge gjøre at enkelte prosesser og omstillinger går saktere enn de ville gjort om situasjonen var annerledes?

Det finnes områder hvor norske, digitale tjenester er i verdensklasse. Bergensfirmaet Vizrt leverer nyhetsgrafikk til mange av de største mediehusene i verden. Operas nettlesere har flere hundre millioner brukere over hele verden. 3D-visualiseringer av olje- og gassreservoarer gjør norsk utvinning stadig mer verdifull og digital sporings- og logistikkteknologi gjør det mulig for norsk fiskerinæring å levere høykvalitetsprodukter til hele verden.

Likevel er det for mange eksempler på at vi ikke når fram.

Digitutvalget har i sitt arbeid forsøkt å se på ulike faktorer som påvirker den digitale verdiskapingsevnen. For å kunne analysere disse faktorenes betydning, er utvalgsrapporten tuftet på en grunnleggende forståelse av de økonomiske premissene for det norske samfunnet. Er det faktorer som er spesielle for det norske samfunnet, eller er det bare tilfeldigheter som gjør at andre land tilsynelatende gjør det bedre enn oss når det kommer til digital verdiskaping og innovasjon?

Den norske oljerikdommen har gitt oss fantastiske muligheter, men i motsetning til andre land har det også gitt oss en sovepute som forsinker overgangen til nye industrier og et reelt kunnskapssamfunn. Samtidig har de sterke olje, gass og fiskenæringene trukket til seg mange av de beste hodene. Høye lønninger og trygge jobber kombinert med lav arbeidsledighet gjør at mange av de som kanskje sitter på ideen til det nye Google eller Spotify ikke legger ned timer, måneder og år på å utvikle det norske, digitale fyrtårnet.

1.1 Norges unike forutsetninger

«Siden sommeren 2009 har det igjen vært god vekst i norsk økonomi. Sysselsettingen har steget i de siste åtte kvartalene og passerte for rundt halvannet år siden toppnivået fra før krisen. Ledigheten er nå klart under gjennomsnittet for de siste 25 årene og betydelig lavere enn i de fleste andre land. Utfordringen framover er å ta vare på disse gode resultatene i en situasjon der mange av våre handelspartnere sliter.
Mens veksten blant våre handelspartnere er beskjeden og usikkerheten stor, preges norsk økonomi av markert oppgang. For 2012 og 2013 sett under ett anslås veksten i fastlandsøkonomien nå å bli høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2012 i mai i år. Økonomien går inn i 2013 med mindre ledig kapasitet enn det så ut til for et halvt år siden. Oppgangen understøttes av høy oljepris og lav rente. Arbeidsinnvandringen er høy, sysselsettingen har vokst raskere enn ventet og arbeidsledigheten har gått mer ned. Det ser nå ut til at lønnsveksten kan bli over 4 pst. i år, klart høyere enn lønnsveksten hos våre handelspartnere. Samtidig er prisstigningen lav, noe som trekker kjøpekraften opp. Lave renter og bedring i kjøpekraften bidrar til økt etterspørsel fra husholdningene. Både privat forbruk og boligpriser øker.»
Nasjonalbudsjettet 20133

Slik beskrives den norske økonomien i Nasjonalbudsjettet for 2013. Finanskrisa hadde gitt den norske økonomien en liten nedtur, men på kort tid snudde pila oppover igjen. Olje, gass og fiskeressurser har de siste tiårene gjort Norge et av de rikeste og beste landene å bo i4. I følge EU skårer vi også høyere enn gjennomsnittet i Europa på nesten alle målbare faktorer for digital utvikling og kompetanse5.

De økonomiske forutsetningene for å kunne lykkes med en gjennomgående digitalisering av samfunn og næringsliv er på plass. Likevel ønsker Digitalvalget å stoppe opp og spørre seg om denne velferden utelukkende er et gode. Kan det være sånn at de gode tidene i Norge gjør at enkelte prosesser og omstillinger går saktere enn de ville gjort om situasjonen var annerledes?

Digitutvalget har i sitt arbeid forsøkt å se på ulike faktorer som påvirker den digitale verdiskapingsevnen. For å kunne analysere disse faktorenes betydning, er utvalgsrapporten tuftet på en grunnleggende forståelse av de økonomiske premissene for det norske samfunnet. Er det faktorer som er spesielle for det norske samfunnet, eller er det bare tilfeldigheter som gjør at andre land tilsynelatende gjør det bedre enn oss når det kommer til digital verdiskaping og innovasjon?

Den norske oljerikdommen har gitt oss fantastiske muligheter, men i motsetning til andre land har det også gitt oss en sovepute som forsinker overgangen til nye industrier og et reelt kunnskapssamfunn. Samtidig har de sterke olje, gass og fiskenæringene trukket til seg mange av de beste hodene. Høye lønninger og trygge jobber kombinert med lav arbeidsledighet gjør at mange av de som kanskje sitter på ideen til det nye Google eller Spotify ikke legger ned timer, måneder og år på å utvikle det norske, digitale fyrtårnet.

Når det er sagt finnes det områder hvor norske, digitale tjenester er i verdensklasse. Bergensfirmaet Vizrt leverer nyhetsgrafikk til mange av de største mediehusene i verden. Operas nettlesere har flere hundre millioner brukere over hele verden. 3D-visualiseringer av olje- og gassreservoarer gjør norsk utvinning stadig mer verdifull og digital sporings- og logistikkteknologi gjør det mulig for norsk fiskerinæring å levere høykvalitetsprodukter til hele verden.

«Det er typisk norsk å være god,» sa Gro Harlem Brundtland i sin nyttårstale i 1992. Kanskje er det på sin plass å legge til forbeholdet «til det vi kan fra før»? Til tross for de unike forutsetningene virker det som om vi sliter litt med å lykkes innen næringer hvor vi ikke har naturgitte forutsetninger for å bli gode. Digitutvalget er av den klare oppfatning om at en dreining av norsk næringsliv i retning mer og flere digitale virksomheter er mulig. Men det krever innsats og mot til å feile med nye løsninger.

Suksessen i norsk økonomi smitter trolig over på opplevelsen av hvor presserende behovet er for å dreie nærings- og innovasjonspolitikken. Norsk offentlig debatt dreier seg oftere om opprettholdelse av eksisterende arbeidsplasser enn etablering av nye arbeidsplasser innen nye næringer.

Det er nødvendig å spørre seg om nasjonale særtrekk ved Norge hemmer den digitale næringsutviklingen. Det er hevet over enhver tvil at de bakenforliggende faktorene som påvirker gjeldende næringspolitikk varierer fra land til land. I Digitutvalgets arbeid har det vært viktig å ta tak i de områdene som utvalget anser som mest avgjørende for digitalisering i Norge.

En overordnet tilnærming har vært å se på hvilke vilkår nye næringer eller forretningsmodeller har sammenlignet med mer tradisjonelle sektorer. Utvalget har også arbeidet ut fra en antakelse om at mange av disse utfordringene er i kontinuerlig endring, og at det er problematisk å konkludere endelig så lenge vi fortsatt står midt i overgangen fra en analog til en digital verden.

Det digitale verdiskapingspotensialet er enormt. Utvalgets utredning søker å belyse ulike barrierer for forskjellige sektorer, bransjer og samfunnsområder. I enkelte kapitler pekes det på store, sektorovergripende utfordringer (som i omtalen av digital infrastruktur og den brede næringspolitikken), mens det i andre kapitler dykkes dypere ned i detaljene som påvirker den bestemte næringens forutsetninger (som for innholdsbransjene).

Digitutvalgets rapport kan ikke gi en uttømmende oppskrift på hvordan Norge også skal bli en digitalnasjon, men er ment som et oppspark til et gjennomgripende arbeid med å gradvis endre det norske samfunnet.

1.2 Sammensetning

Utvalget ble nedsatt i statsråd 24. juni 2011 med følgende sammensetning:

  • Torgeir Waterhouse (leder), direktør, IKT-Norge

  • Beathe Due, media research director, Telenor

  • Håkon Wium Lie, teknologidirektør, Opera Software

  • Jill Walker Rettberg, professor, Universitetet i Bergen

  • Jørund Leknes, gruppeleder, Kantega

  • Kristine Madsen, advokat og partner, Bull & Co.

  • Per Martinsen, musikkprodusent, Love OD Communications

  • Per Egil Pedersen, professor, Norges Handelshøyskole

  • Thomas Nortvedt, fagdirektør, Forbrukerrådet

  • Tone Hoddø Bakås, seniorrådgiver, Norsk senter for informasjonssikring

  • Toril Nag, konserndirektør, Lyse

Utvalget har hatt et eget, eksternt sekretariat bestående av Svenn Richard Andersen.

1.3 Mandat

Digitutvalget har hatt følgende mandat:

Utvalget skal:
identifisere utfordringer og eventuelle barrierer mot digital tjenesteutvikling, elektronisk handel og verdiskaping (f. eks. teknologiske, regulatoriske, økonomiske, konkurransemessige, eller andre), vurdere betydningen av hindringene, og om utfordringene bør løses av markedsaktørene eller av myndighetene
gi innspill til politikkutvikling på området og vurdere insentiver og tiltak som bidrar til å realisere mulighetene for næringsutvikling, verdiskaping og miljø- og samfunnsgevinster innen 2020
vurdere tilsvarende politikk og rammeverk i andre land det er naturlig å sammenlikne med
identifisere problemstillinger som krever eventuell overnasjonal regulering, eller annen type overenskomst
Utvalget bør la hensynet til følgende tema være førende for arbeidet: plattformnøytralitet, nettnøytralitet, personvern, forbrukerrettigheter og opphavsrettigheter og standarder.
Utvalget kan nøye seg med å trekke opp prinsipielle linjer der det vil føre for langt å komme med konkrete tiltak. Slik legges forholdene til rette for senere utredning og oppfølging.
Forslagene som legges fram, må forholde seg til Norges deltakelse i internasjonale konvensjoner og EØS-forpliktelser. Utvalget bør også vurdere EUs politikkutvikling og gi anbefalinger om hvordan Norge bør forholde seg til utviklingen av et europeisk, indre, digitalt marked.
Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag i samsvar med utredningsinstruksens kapittel 2, men ikke komme med konkrete skatte- og avgiftsendringer. Minst ett av forslagene skal være provenynøytralt.

1.4 Digital tjenesteutvikling og verdiskaping

Sentralt i utvalgets arbeid har vært tiltak og utvikling som legger til rette for digital tjenesteutvikling og verdiskaping. For å kunne vurdere hindringer og barrierer er det nødvendig med en utdyping av begrepene digital tjenesteutvikling og verdiskaping.

Digital tjenesteutvikling

Utvalget forstår digital tjenesteutvikling som utvikling av produkter og tjenester som primært baserer seg på informasjons- og kommunikasjonstjenester (IKT) og leveres over kommunikasjonsnettverk.

Digitalt innhold er data sammensatt på en slik måte at det representerer et budskap, en fortelling eller en sammenstilling av informasjon som tidligere gjerne eksisterte i og ble beskrevet med gjensidig utelukkende begreper som tekst, bilde, lyd. Det er et typisk trekk ved digitalt innhold at det i liten grad trenger å være låst til bestemt program- eller maskinvare for å presenteres og bli tilgjengelig for brukeren.

Digital tjeneste forstås av utvalget som foredling og presentasjon av digitalt innhold eller tilgangen til innhold på en slik måte at det oppfattes som en helhetlig tjeneste gjennom bruk av teknologi eller kommunikasjonstjenester.

Digitalisering forstås av utvalget som bruken av teknologi eller kommunikasjonstjenester for å tilby eksisterende tjeneste eller produkt gjennom digitale plattformer og/eller -kanaler.

Tjenestene eller produktene kan være basert på eksisterende tjenester eller produkter som ved bruk av IKT eller kommunikasjonsnettverk endres, eller det kan være tidligere ukjente produkter og tjenester som ikke ville vært mulige uten nevnte teknologi eller nettverk.

Utvalget har også valgt å se på hvordan bruk av digitale tjenester eller teknologier endrer eksisterende produkter, tjenester, bransjer eller virksomheter. I slike tilfeller vil digitale tjenester og teknologi fungere som underliggende infrastruktur og forutsetning for annen endring.

Verdiskaping

De ovennevnte begrepene spiller inn på verdiskapingen på ulike måter. Digitutvalget forsøker å belyse barrierer som hindrer verdiskaping uavhengig av om det er snakk om nye digitale tjenester, digitalisering av kjente tjenester og produkter eller reform av eksisterende tjenester. Digitaliseringen redefinerer handlingsrommet for verdiskaping og innovasjon, og bidrar med verdiskaping med utgangspunkt i nye produkter og tjenester.

Graden av verdiskaping vil variere med i hvilket ledd i en næringskjede digitalisering skjer. Gitt at det kan være snakk om endringer i alle ledd i kjeden og innenfor alle samfunnsområder kan verdiskapingen i noen tilfeller vært komplisert å definere. Videre kan det oppstå gevinster gjennom for eksempel forenkling for brukere, dette er en type verdiskaping utvalget i praksis ikke berører.

I enkelte tilfeller er det hensiktsmessig å påpeke at hindre for utvikling av nye tjenester bremser reform og effektivisering av både offentlige og private tjenester, organisasjoner og næringsstrukturer.

Fotnoter

1.

I følge FNs Human development index 2011 er Norge det beste landet å bo i.

2.

EUs Digital agenda scoreboard rangerer EU- og EØS-landene etter digital utvikling. Se http://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard-country

3.

Meld. St. 1 (2012 - 2013): Nasjonalbudsjettet 2013.

4.

UNDPs Human development index 2011

5.

EU Digital agenda scoreboard. Se http://scoreboard.lod2.eu/index.php?scenario=4&year=2011&countries[]=NO

Til dokumentets forside