NOU 2017: 8

Særdomstoler på nye områder?— Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning og sammendrag

1 Mandat, sammensetning og arbeidsmåte

1.1 Innledning

I dette kapittelet gjengis mandatet for utvalgets arbeid, og utvalgets sammensetning. Deretter følger en oversikt over hvordan utvalget har arbeidet for å oppfylle sitt mandat.

Kapittel 2 gir et sammendrag av utredningen.

1.2 Utvalgets sammensetning og mandat

1.2.1 Utvalgets medlemmer

  • Professor Hans Petter Graver, leder, Oslo

  • Avdelingsleder/tingrettsdommer Anne Margrethe Lund, Oslo

  • Advokat Tore Roald Riedl, Bærum

  • Advokat Brynjulf Risnes, Oslo

  • Fylkesnemndsleder Christofer Eriksen, Trondheim

  • Fylkesnemndsleder Geir Kjell Andersland, Bergen

  • Seksjonssjef Camilla Torgersen, Oslo (erstattet avdelingsdirektør Hanne Merete Jendal fra november 2015)

  • Advokat Karl Otto Thorheim, Oslo

  • Advokat Kristin Otterlei, Ålesund

  • Psykologspesialist Stig Hjalmar Torsteinson, Oslo

  • Avdelingsdirektør Solveig Moen, Trondheim

  • Statsadvokat Hilde Stoltenberg, Bodø

  • Advokat Siv Hallgren, Oslo

  • Sorenskriver Kirsti Ramberg, Harstad

Utvalgets sekretariat har bestått av:

  • Avdelingsdirektør Toril Kristiansen Høyland, leder

  • Seniorrådgiver Ingeborg Skonnord

  • Seniorrådgiver Arild Hjelmervik

1.2.2 Mandat

Utvalget – i det følgende kalt særdomstolsutvalget – har hatt følgende mandat:

«1. Innledning

Det følger av regjeringsplattformen at det skal utredes om det bør opprettes egen særdomstol for saker knyttet til barn og familie, vurderes om oppgaver som i dag ligger i Utlendingsnemnda skal overføres til en forvaltningsdomstol, samt at det skal utredes hurtigdomstoler innenfor avgrensede områder.
De alminnelige domstolene, og dagens særdomstoler har høy kvalitet og godt omdømme i befolkningen. Det samme gjelder utlendingsforvaltningen.
Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet ser likevel behov for å få utredet om nye særdomstoler kan bidra til trygging av rettssikkerheten, økt fagkompetanse, økt legitimitet og tillit til avgjørelsene, samt mer effektiv behandling i rettsvesenet.

2. Særdomstoler mv. for barne- og familiesaker

2.1 Bakgrunn

Det følger av regjeringsplattformen at det skal foretas en utredning av om det bør opprettes særdomstoler for saker knyttet til barn og familie.
Gode og stabile relasjoner mellom barn og foreldre, og foreldrene imellom, gir de beste forutsetninger for gode og trygge oppvekstsvilkår. Antall barnevernsaker i Fylkesnemndene har økt de siste årene. Antall innkomne foreldretvister for domstolen har økt med 8,9 % i perioden 2009–2013. Antallet innkomne saker for domstolen om overprøving av tvangsvedtak, hvor mesteparten er barnevernsaker, har i samme periode økt med hele 86,8 %.
Foreldretvister etter barneloven regulerer privatrettslige forhold og behandles av tingrettene. Saker etter barnevernloven regulerer utøvelse av offentlig myndighet og behandles av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. Saksbehandlingsreglene for de to sakstypene er ulike. I saker etter barneloven er mekling og rettsforlik/avtaler sentralt, der saken er egnet for det. I saker om tvangsinngrep etter barnevernloven er ikke mekling en del av prosessen. Barnesakkyndig kommisjon kvalitetssikrer sakkyndigerklæringer etter barnevernloven. Det er ingen tilsvarende ordning for foreldretvister etter barneloven.
Det kan i dag oppstå utfordringer når en familie har en pågående foreldretvist etter barneloven og en barnevernsak etter barnevernloven på samme tid. To parallelle prosesser er tidkrevende og belastende for familien. I tillegg kan to prosesser i to ulike instanser medføre at det er vanskelig å se helheten i barnet og familiens situasjon og det kan være vanskelig å finne gode løsninger og tiltak. Noen barn opplever også at foreldrenes konflikt er så belastende at den går ut over omsorgssituasjonen. Foreldrekonflikten kan videre tilsløre andre alvorlige forhold som kan gå ut over barnet, som for eksempel vold eller rus.
Organiseringen og reguleringen av barne- og familiesaker er tidligere utredet og omtalt i blant annet NOU 1998: 17 Barnefordelingssaker – avgjørelsesorgan, saksbehandlingsregler og delt bosted og NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling. I Prop. 106 L (2012– 2013) Endringer i barnevernloven, fremgår det at departementet vil se nærmere på spørsmålet om opprettelse av familiedomstol. I Prop. 106 L (2012–2013) og Prop. 85 L (2012–2013) Endringer i barneloven (barneperspektivet i foreldretvister) har departementet bebudet en gjennomgang av forholdet barnelov og barnevernlov.

2.2 Oppdrag

Utvalget bes om å vurdere følgende hovedproblemstilling:
Utvalget skal vurdere om barne- og familiesaker (foreldretvister etter barneloven og barnevernsaker etter barnevernloven) bør behandles av samme avgjørelsesorgan.
Utvalget skal vurdere følgende alternativer og komme med en anbefaling:
  • Opprette særdomstoler for foreldretvister og barnevernsaker

  • Flytte foreldretvistene fra tingrettene til fylkesnemndene

  • Flytte barnevernsakene til tingrettene, og evt. opprette egne avdelinger for barne- og familiesaker i tingrettene

  • Forbedre/styrke eksisterende systemer, herunder vurdere spesialisering i tingrettene

I vurderingen av om barnelov og barnevernsaker skal behandles av ett organ, må utvalget ta stilling til:
  • Om sakene skal behandles i én eller to prosesser i samme organ. Ved en forening av sakene, må utvalget blant annet vurdere behovet for endringer i reglene om partsrettigheter.

  • Om internasjonale barnebortføringssaker skal behandles av et nytt avgjørelsesorgan.

  • Hvilken instans som skal behandle de øvrige sakene som i dag avgjøres av fylkesnemndene (tvangsvedtak etter smittevernloven, tvangsinnleggelse av rus- middelavhengige etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 og vedtak i klagesaker etter helse- og omsorgstjenesteloven § 9-11).

I tillegg skal utvalget vurdere hvorvidt barneverntjenesten kan bli partshjelper, ha partsrettigheter eller særlig søksmålskompetanse i foreldretvister. Dette kan for eksempel gjelde adgang til å reise sak om overføring av foreldreansvar, fast bosted eller endret samværsordning.
Utvalget skal også vurdere bruken og kvalitetssikringen av sakkyndigerklæringer og sakkyndig arbeid i barnelov- og barnevernlovsaker, samt tilgangen til sakkyndige.
Utvalget skal foreta en helhetlig vurdering av hvordan de aktuelle sakene etter barneloven og barnevernloven skal behandles og avgjøres slik at saken belyses grundig og hensynet til barnefaglig avgjørelser til barnets beste ivaretas, herunder vurdere familievernkontorenes rolle. Utvalget skal vurdere tiltak som kan medvirke til at flere konflikter mellom foreldre løses ved familievernkontorene, uten å bringes inn for domstolene.
Utvalget skal i sin vurdering legge vekt på hensynet til barnets og foreldrenes rettssikkerhet, saksbehandlingstid og tilgjengelighet. Utredningen skal videre vektlegge eventuelle behov for modernisering og effektivisering av avgjørelsesprosessene.
Spørsmålene som skal utredes på familieområdet er prinsipielle og grunnleggende, og berører forholdet mellom privatrettslige og offentligrettslige regler. Utvalget skal foreta grundige undersøkelser og nyanserte og uavhengige avveininger. I vurderingen av om det skal opprettes særdomstoler må konsekvensene for de alminnelige domstolene og den fremtidige domstolstrukturen utredes.
Utvalget skal se hen til øvrige nordiske lands lovgivning, erfaringer og praksis. Utvalget kan også se hen til andre utvalgte land av særlig interesse.
Utvalget skal ta i betraktning pågående arbeid på området. Dette gjelder blant annet:
  • Evaluering av fylkesnemndene etter barnevernloven

  • Utredning om saksbehandlingen i barnelovsakene i domstolen

  • Evaluering av barnesakkyndig kommisjon

  • Utvalg som skal gjennomgå barnevernloven

  • Oppfølging av arbeidsgrupperapporten om internasjonal barnebortføring

  • Samarbeidsprosjekter mellom tingrettene og familievernkontorene

Utvalget skal gi en oversikt over Norges menneskerettslige og øvrige internasjonale forpliktelser, og vurdere hvordan utvalgets forslag er i overensstemmelse med disse.
Utvalget skal komme med et forslag til lovtekst for behandlingen av barne- og familiesaker i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse» (utgitt mars 2000).
Utvalget skal vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk.

3. Forvaltningsdomstol for utlendingssaker

3.1 Bakgrunn

I den utvidede samarbeidsavtalen på utlendingsfeltet mellom Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Fremskrittspartiet, fremgår følgende gjennomføringspunkter vedrørende organiseringen av klageinstansen i utlendingssaker:
  • 1. Det nedsettes et eget utvalg som skal utrede bruken av forvaltningsdomstol også innenfor utlendingsfeltet.

  • 2. Det igangsettes arbeid for å følge opp NOU 2010:12 for å sikre en bedre klageordning for utlendingssaker.

Utvalget har i oppdrag å utføre gjennomføringspunkt 1. Utvalgets arbeid skjer uavhengig av gjennomføringspunkt 2 om oppfølgingen av NOU 2010:12.
Spørsmålet om å opprette en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet har vært et politisk stridstema i en årrekke, men har ikke vært utredet. Formålet med utvalgets oppdrag er å etablere et solid og faglig grunnlag for å kunne ta stilling til spørsmålet.

3.2 Oppdrag

Utvalget gis i oppdrag å vurdere om Utlendingsnemndas oppgaver bør overtas av en forvaltningsdomstol, og hvordan en slik domstol i så fall bør organiseres. Det avgjørende er hvilken organisering av klageinstansen som, etter en helhetlig vurdering, best vil ivareta følgende hensyn:
Effektivitet. Det er et mål å oppnå raskere behandling av klagesakene. God ressursutnyttelse og kort saksbehandlingstid er et gode for både søkerne og samfunnet for øvrig. Det legger til rette for rask integrering av de som skal bo i Norge, og hurtig retur av de som ikke fyller vilkårene for oppholdstillatelse.
Rettssikkerhet. Hensynet til effektivitet må balanseres opp mot hensynet til rettssikkerhet. Særlig i saker som gjelder beskyttelse (asyl) er det av stor viktighet at saksbehandlingen både er og oppfattes som rettssikker. Klageinstansen skal sikre kvalitet og likebehandling.
Legitimitet. Det er et mål at både klagere og befolkningen for øvrig skal ha tillit til at klageinstansen fatter riktige avgjørelser etter en forsvarlig saksbehandling.
Politisk styring. Utvalget skal også vurdere hvilke konsekvenser en domstolmodell vil ha for hensynet til politisk styring og tilliten til at demokratisk vedtatte regler etterleves.
Utvalget skal drøfte de ulike og til dels konkurrerende hensyn, og foreta en helhetlig vurdering. Utvalgets arbeid skal munne ut i en anbefaling. I utredningen må blant annet følgende spørsmål vurderes:
  • Om det skal opprettes en forvaltningsdomstol til erstatning for Utlendingsnemnda.

  • Hvordan en eventuell forvaltningsdomstol skal organiseres, herunder i hvilket omfang det skal gjennomføres muntlig behandling med personlig fremmøte, hvorvidt det skal delta lekfolk i avgjørelsen og hvor omfattende rettshjelpsordninger som skal gjelde.

  • Om sakene skal forberedes av UDI eller av et eget sekretariat.

  • Hvilke ordninger som skal gjelde for anke over forvaltningsdomstolens avgjørelser, herunder om retten til behandling i de alminnelige domstolene skal avskjæres eller om anker skal gå direkte til lagmannsretten uten behandling i tingretten.

  • Om forvaltningsdomstolen administrativt skal være knyttet til de ordinære domstolene og Domstoladministrasjonen, for eksempel som en egen avdeling ved Oslo tingrett, for å nyttiggjøre seg av eksisterende fellestjenester.

Det ligger i kjernen av utvalgets oppdrag å utrede de økonomiske og administrative konsekvensene av en eventuell forvaltningsdomstol, jf. hensynet til effektivitet. Utvalget skal utrede konsekvensene av både opprettelsen av og den langsiktige driften av en forvaltningsdomstol. Utvalget skal presentere minst to mulige domstolsordninger. Én av disse skal være basert på at den samlede ressursbruken til klagebehandling på utlendingsfeltet skal bli redusert, uendret eller øke minst mulig. Utvalget skal vurdere hvilke konsekvenser de ulike alternativene vil ha for de alminnelige domstolene.
Utvalget skal også utrede hvilke lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre de domstolsordninger som presenteres, og komme med forslag til lovtekst i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen» Lovteknikk og lov- forberedelse (utgitt mars 2000).
Utvalget skal innhente informasjon om klageinstanser og erfaringer i andre land. Sverige og Finland må antas å være særlig interessante, ettersom disse landene har etablert domstolsordninger på utlendingsfeltet. Utvalget skal gi en oversikt over Norges menneskerettslige og øvrige internasjonale forpliktelser, og vurdere hvordan utvalgets forslag er i overensstemmelse med disse.
Departementet bemerker at kapittel 8 i NOU 2010:12 Internasjonale konvensjoner og EU- rett bør kunne danne et naturlig utgangspunkt for en oppdatert fremstilling.
Utvalget har ikke i oppdrag å utrede mulige endringer innenfor dagens ordning med et forvaltningsorgan som klageinstans.

4. Hurtigspor i domstolene for enkelte sakstyper i straffesakskjeden

4.1 Bakgrunn

I regjeringsplattformen av 7. oktober 2013, fremgår det at Regjeringen vil:
Utrede etablering av hurtigdomstoler innenfor avgrensede områder.
Det antas at en raskere og mer effektiv straffesakskjede vil virke preventivt og kostnadsbesparende.

4.2 Oppdrag

Utvalget skal identifisere sakstyper innenfor straffesakskjeden hvor det anses formålstjenlig med et eget hurtigspor. Det skal særlig vurderes om det er sakstyper der hurtigere behandling enn i dag vil kunne forhindre at personer kan unndra seg straffeansvar eller vil kunne medvirke til en bedre samlet ressursutnyttelse.
Med hurtigspor menes raskere saksbehandling innenfor dagens domstolstruktur, og ikke en opprettelse av egne domstoler.
Utvalget skal peke på hvilke muligheter og praktiske utfordringer som aktualiseres ved opprettelsen av hurtigspor.
Utvalget må i sitt arbeid ta i betraktning straffeprosesslovutvalgets arbeid med ny straffeprosesslov. Formålet med deres arbeid er en mer effektiv straffesaksavvikling. Vi gjør oppmerksom på høringen om mulig prøveprosjektet i Oslo vedrørende raskere gjennomføring av straffesaker med enkelt og oversiktlig bevisbilde. Dette prosjektet kan tjene som nyttig erfaringsgrunnlag for utvalget.

5. Generelt

Utvalgsleder kan fastsette arbeidsform slik at det blir en hensiktsmessig behandling av de ulike temaene, herunder foreta en inndeling i arbeidsgrupper/undergrupper ved behov.
Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.
Departementene kan supplere mandatet ved behov.
En viktig del av utvalgets arbeid blir å sørge for innspill fra og dialog med berørte aktører og andre med interesse for arbeidet. Utvalget skal, i samråd med departementene nedsette bredt sammensatte referansegrupper.
Utvalgets arbeid skal resultere i en NOU, som skal legges frem for Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Arbeidet skal være sluttført innen 31.01.2017 (i overkant av 18 mnd.).»

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 1. september 2015, og har hatt til sammen 15 samlinger, hvorav syv har gått over to dager (én over tre dager).

Den 16. november 2015 besøkte utvalget Utlendingsnemnda (UNE), der direktør Ingunn-Sofie Aursnes, assisterende direktør Ketil Larsen og øvrige medarbeidere redegjorde for virksomheten i UNE. Påfølgende dag besøkte utvalget Oslo tingrett, der det ble redegjort for domstolenes arbeid med foreldretvister og barnevernsaker, fra blant annet Domstoladministrasjonens direktør Sven Marius Urke og sorenskriverne Geir Engebretsen (Oslo tingrett), Elisabeth Løvold (Sør-Gudbrandsdal tingrett) og Unni Sandbukt (Nord-Troms tingrett).

Under utvalgsmøte 8. desember 2015 redegjorde psykolog Judith van der Weele for erfaringer og refleksjoner om minoriteters møte med det norske systemet for barnevernsaker og foreldertvister. Videre redegjorde direktør for Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Pernille Pettersen Smith, for sine betraktninger om fylkesnemndenes rolle og funksjon.

Den 26.–28. januar 2016 var utvalget på studiereise med besøk til Förvaltningsrätten i Stockholm og Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Berlin. I den svenske domstolen redegjorde blant annet lagmannen Gudrun Antemar for domstolens virksomhet, rådmannen Gunnar Gustafson og föredraganden Kristina Kasvai Simon om migrationsdomstolens arbeid med utlendingssaker, og chefsrådmannen Anna Maria Åslundh-Nilsson og rådmannen Maria Dahlberg om barnevernsaker i domstolen. I det tyske ministeriet ble det avholdt et møte med seksjonsleder Heiko Wagner om domstolenes behandling av familiesaker.

Etter forutgående henvendelse til relevante organisasjoner og institusjoner med invitasjon til referansegrupper, avholdt utvalget den 16. og 17. juni 2016 møte med henholdsvis referansegruppen for spørsmål om særdomstol mv. for barne- og familiesaker, og referansegruppen for spørsmål om forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet. Under møtet 16. juni om barnesaker ble det fremført innlegg fra representanter for Domstoladministrasjonen, Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, Fredrikstad tingrett, Stavanger tingrett, Kommuneadvokaten i Trondheim, Forandringsfabrikken, Juridisk rådgivning for kvinner, Den norske Dommerforening, Fylkesnemndsledernes forening og Profesjonsrådene for barnevernspedagoger og sosionomer. Under møtet 17. juni om forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet ble det fremført innlegg fra representanter for NOAS, Selvhjelp for innvandrere og flyktninger, Antirasistisk senter, Røde Kors, Den Norske Advokatforening, Den norske Dommerforening, Oslo tingrett, Utlendingsdirektoratet og UNE. Innleggene ble fulgt av diskusjon på bakgrunn av nærmere angitte problemstillinger begge dager. I etterkant av møtene har utvalget mottatt enkelte skriftlige innspill.

Videre har utvalgets leder og sekretariat hatt et møte med professor Inge Lorange Backer og pensjonert høyesterettsdommer Karin Bruzelius om utfordringer knyttet til dagens system for behandling av barnesaker, og mulige regelverkstiltak. For øvrig har sekretariatet hatt møte med representanter for Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, og med enkelte privatpersoner som har henvendt seg til utvalget.

Underveis i arbeidet har utvalget innhentet en del tallmateriale og annen informasjon fra blant annet Domstoladministrasjonen, domstoler, Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, og UNE.

Utvalgets sekretariat har hatt kontorer i Justis- og beredskapsdepartementet, og vært administrativt tilknyttet Sivilavdelingen i departementet.

2 Sammendrag

2.1 Hovedspørsmål og konklusjoner

Denne utredningen dreier seg i hovedsak om domstoler bør avgjøre foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven, og om en domstol bør være klageinstans for avgjørelser fra Utlendingsdirektoratet. Utvalgets mandat snevrer inn spørsmålene, ved at det angir alternativer til dagens ordning som utvalget skal vurdere. På bakgrunn av mandatet, kan hovedspørsmålene konkretiseres slik:

  • Foreldretvister avgjøres i dag av domstolene, med tingrettene som første instans. Saker om tvang etter barnevernloven avgjøres av fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, med adgang for partene til å bringe fylkesnemndas avgjørelse inn for tingretten. Bør dagens ordning endres, slik at de to sakstypene behandles av samme avgjørelsesorgan?

  • Hvis de to sakstypene skal behandles av samme avgjørelsesorgan, hvilket organ bør dette i så fall være; en egen særdomstol for barne- og familiesaker, tingrettene eller fylkesnemndene?

  • I dag er Utlendingsnemnda klageinstans for avgjørelser fra Utlendingsdirektoratet. Bør Utlendingsnemndas oppgaver overtas av en forvaltningsdomstol? Hvordan bør en slik domstol i så fall organiseres?

Veien til et svar på disse spørsmålene, er brolagt med underspørsmål av forskjellig karakter. Hvilke utfordringer byr dagens ordninger på? Kan utfordringene avhjelpes på andre, kanskje enklere måter enn gjennom organisatoriske endringer? Hvordan bør saksbehandlingen være med en eventuell ny organstruktur, og hvorvidt bør avgjørelser fra en ny domstol kunne ankes inn for de alminnelige domstolene? Under disse spørsmålene ligger det en rekke ytterligere spørsmål. Problemstillingene er tett sammenvevet, blant annet ved at man vanskelig kan vurdere verdien av en mulig, ny organstruktur uten å legge inn en rekke premisser for hva den nye løsningen nærmere bestemt skal gå ut på.

Gjennom arbeid med en rekke slike spørsmål, har utvalget kommet frem til følgende hovedkonklusjoner:

  • Det bør høre under tingrettene å avgjøre foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven i første instans.

  • For å sikre at sakene behandles i et sterkt fagmiljø med bred erfaring fra slike saker, bør foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven behandles i bare noen av landets 63 tingretter. For å hindre at verdifull kompetanse går tapt i en overgangsperiode, mener utvalgets flertall at dagens fylkesnemndsledere bør utnevnes til dommere i de tingrettene som skal behandle slike saker.

  • Etter oppfatningen til utvalgets flertall, bør bare dommere som gjennomgår en særskilt og obligatorisk opplæring, blant annet om vurdering av omsorgskompetanse og barns utvikling, behov og fungering, kunne behandle foreldretvister, saker om tvang etter barnevernloven, og saker om barnebortføring.

  • Det anbefales ikke å opprette en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Utfordringer knyttet til kontradiksjon og adgang til å fremstille sin sak muntlig, bør ivaretas gjennom nye regler for saksbehandlingen i Utlendingsnemnda.

2.2 Fellestrekk ved hovedspørsmålene

De hovedspørsmålene om behandling av foreldretvister, saker om tvang etter barnevernloven og utlendingssaker som er beskrevet ovenfor, har noen fellestrekk. Ett av dem er at de gjelder spørsmål om en gruppe saker bør behandles i domstolene, eller om de i første omgang bør behandles i en nemnd innenfor forvaltningen (henholdsvis fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og Utlendingsnemnda). Videre reiser de spørsmål om opprettelse av særdomstoler ved siden av de alminnelige domstolene. Særdomstoler kjennetegnes ved at de behandler et smalere spekter av saker enn de alminnelige domstolene. I spørsmål om særdomstoler, ligger det dermed implisitt også et spørsmål om spesialiserte domstoler og spesialiserte dommere.

I del II i utredningen redegjør utvalget kort for hovedtrekkene i det norske domstolsapparatet, og for særdomstoler og nemnder i dag. Det ligger i beskrivelsen at domstolsapparatet i det alt overveiende består av alminnelige domstoler, og bare få særdomstoler. Samtidig praktiseres det en viss spesialisering innenfor de alminnelige domstolene. Reelt sett løses dessuten svært mange tvister av forskjellige nemnder, som formelt sett ikke er domstoler. I kapittel 5.4 drøfter utvalget på generell basis fordeler og ulemper ved alminnelige domstoler, særdomstoler og spesialisering i domstolene. Det uttales blant annet at utvalget mener at Norge generelt har et godt domstolsapparat, og at det støtter innretningen med hovedsakelig generelle domstoler og dommere som behandler saker over et bredt fagfelt. På noen områder kan det likevel være behov for tiltak for å sikre et tilstrekkelig høyt faglig nivå og engasjement for de sakene som behandles.

Et annet fellestrekk ved hovedspørsmålene ovenfor, er at de saksområdene de gjelder, fullt ut eller i mange tilfeller berører barn og deres livsbetingelser. Grunnloven, internasjonale konvensjoner og den alminnelige lovgivningen oppstiller særskilte krav til behandlingen av saker som berører barn, gjennom krav til vektlegging av hensyn til barnets beste, og til høring av barn. I del III gjennomgås sentrale sider ved disse kravene for behandling av foreldretvister, saker om tvang etter barnevernloven og utlendingssaker. I kapittel 9.3 konstaterer utvalget at systemet for behandling av disse sakene må være innrettet på en måte som legger til rette for å oppfylle forpliktelsene knyttet til barnets beste og høring av barn. Etter utvalgets vurdering er det mulig å oppfylle disse forpliktelsene innenfor alle de alternativene for organiseringen som utvalget etter mandatet skal vurdere.

Forpliktelsen til å høre barn kan oppfylles på ulike måter, herunder både ved at barnet uttaler seg direkte overfor den eller dem som skal avgjøre saken, og ved at det uttaler seg indirekte, gjennom en talsperson. Utvalget har inntrykk av at praksis for hvordan barn høres varierer, kanskje mer enn forholdene i den enkelte sak tilsier. Det anbefaler derfor at det foretas en nærmere utredning om høring av barn på ulike fagfelt, med oppmerksomhet blant annet mot hvordan høringen bør gjennomføres.

2.3 Nærmere om behandlingen av barnesakene

Utvalget bruker uttrykket «barnesaker» som en fellesbetegnelse på foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven. Spørsmålene om hvem som bør treffe avgjørelse i barnesakene, behandles i utredningens del IV. Fremstillingen der starter med en redegjørelse for dagens ordning, først for foreldretvistene, deretter for barnevernsakene. Videre redegjøres det i kapittel 12 for tidligere vurderinger av hvilke organer som bør behandle disse sakene. Dagens system med behandling av barnevernsaker i fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker ble innført i 1992, etter kritikk mot saksbehandlingen i de kommunale barnevernsnemndene. Kapittel 12 viser at mange av de spørsmålene om organiseringen for barnesakene som drøftes i denne utredningen, har vært vurdert tidligere. Mandatet for dette utvalget indikerer at organiseringen likevel ikke har falt helt «på plass».

I kapittel 15 går utvalget nærmere inn på spørsmålet om hvor utfordringene ligger. Det pekes blant annet på at foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven er spesielle sammenlignet med mange andre sakstyper ved at avgjørelsene skal bygge på en vurdering av hvordan forholdene vil utvikle seg fremover under ulike forutsetninger, ut over en ren tolkning og subsumsjon under rettslige kriterier. Noen av avgjørelsene er dessuten av de mest alvorlige og inngripende overfor enkeltpersoner som samfunnet kan treffe.

Det foreligger mer psykologisk og barnefaglig forskning enn før. Den som skal avgjøre saker om barns fremtidige omsorgssituasjon, må ha tilstrekkelig innsikt i slike fagområder til å analysere betydningen og kvaliteten av faglige synspunkter fra representanter for barneverntjenesten, og fra sakkyndige. Videre må de kunne formidle disse synspunktene til andre som skal delta i avgjørelsen av saken. Flere har tatt til orde for at det er behov for mer barnefaglig kompetanse i domstolene. Domstoladministrasjonen og domstolene har hatt større oppmerksomhet mot barnesaker de siste årene, og det er iverksatt ulike kompetansehevende tiltak. I noen domstoler er det dessuten innført en viss spesialisering for slike saker. Utvalget mener at det kan være en svakhet ved kompetansetiltak at de ikke er obligatoriske. Samtidig er det en fordel at dommere har en viss bredde i saksporteføljen.

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker er formelt sett forvaltningsorganer. Utvalget slutter seg til tidligere vurderinger av at fylkesnemndene generelt oppfyller de kravene til forsvarlig saksbehandling som barnevernsakene krever. Reguleringen av fylkesnemndas uavhengighet er imidlertid utydelig. Dette gir et svakt utgangspunkt for å etablere tillit til at fylkesnemndene treffer avgjørelser på uavhengig basis. At barnevernet og fylkesnemndene tilhører samme sektor, bidrar også til utydelighet om dette. Særlig fordi prinsippet om uavhengighet da ville komme tydeligere til uttrykk, antar utvalget at tilliten til fylkesnemndene generelt i befolkningen ville vært noe høyere dersom disse nemndene formelt sett var domstoler.

I dag bringes relativt mange av vedtakene fra fylkesnemndene inn for domstolene. I tingretten undergis fylkesnemndas vedtak om tvang en ny, full prøving. Mange av vedtakene fra fylkesnemndene blir stadfestet i tingretten, og det kan reises spørsmål om omfanget av prøvingen i tingretten står i samsvar med det som kommer ut av prøvingen. Uansett bør det være et mål at sakene undergis en grundigst behandling i første instans. Dagens system er relativt ressurskrevende. Ordningen med at det er fylkesnemndene som treffer vedtak om tvang etter barnevernloven, innebærer videre at slike saker i prinsippet kan behandles gjennom fire instanser. En så omfattende behandling kan bety lang tid med usikkerhet om omsorgssituasjonen. Dette avhjelpes ved at ankebehandling i lagmannsretten krever samtykke, jf. tvisteloven § 36-10 tredje ledd. Denne mekanismen har imidlertid også enkelte ulemper, blant annet at sakstilfanget til Høyesterett på dette området blir forholdsvis lite.

I noen tilfeller er ett og samme barn involvert både i en foreldretvist og en sak om tvang etter barnevernloven, enten ved at sakene løper samtidig, eller ved at de er til behandling nært i tid («dobbeltsporsaker»). I slike situasjoner kan de involverte måtte gjennomføre flere prosesser, og de kan måtte forklare seg eller uttale seg flere ganger om de samme temaene, for å få avgjort de ulike aspektene i saken. Videre kan situasjonen innebære at hverken domstolene eller fylkesnemnda har et godt utgangspunkt for å vurdere barnets situasjon helhetlig og samlet, og det kan oppstå vanskelige spørsmål blant annet om hvilken sak som bør behandles først. Regelverket gir visse muligheter for å kunne samordne prosessene, men mye tyder på at disse verktøyene ikke er tilstrekkelige til å sikre en totalt sett god ramme for det offentliges behandling av sakene i slike tilfeller.

Utvalget har gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot fylkesnemndene og 19 tingretter, med spørsmål om forekomsten av dobbeltsporsaker og utfordringer knyttet til dem (kapittel 15.4). Undersøkelsen har mange begrensninger, blant annet ved at den bare gir et «øyeblikksbilde» fra våren 2016. Den har imidlertid bekreftet at disse sakene byr på særskilte utfordringer, som i noen grad kan avbøtes ved samordning. Resultatene fra undersøkelsen indikerer blant annet at det kan være lettere å oppnå en samordnet behandling ved å legge begge sakstypene til samme avgjørelsesorgan. Tallmaterialet tyder på at dobbelsporsakene utgjør bare en liten andel av den samlede saksmengden (5,6 % av de foreldretvistene og barnevernsakene som var til behandling i fylkesnemndene og de aktuelle tingrettene da undersøkelsen ble gjennomført). Et relativt lite omfang tilsier at utfordringene knyttet til dobbeltsporsakene ikke i seg selv kan begrunne omfattende organisatoriske endringer. Samtidig er utfordringene såpass betydelige for dem som rammes, at de krever tiltak.

I kapittel 16 oppstiller utvalget følgende grunnleggende krav til de instanser som skal avgjøre barnesakene, og til saksbehandlingen der:

  • Avgjørelsesorganet må bestå av dommer eller fylkesnemndsleder

    • med god juridisk kompetanse,

    • med psykologfaglig og barnefaglig innsikt,

    • med forståelse for ulike etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunner,

    • med gode evner til konfliktløsning, og

    • som er forankret i et sterkt fagmiljø.

  • Avgjørelsesorganet må disponere fagkyndighet, enten gjennom egen sammensetning eller i form av sakkyndig bistand.

  • Avgjørelsesorganet må være uavhengig, og generelt ha stor tillit i befolkningen.

Saksbehandlingen bør tilfredsstille følgende krav:

  • Saksbehandlingen må ivareta partenes rettssikkerhet.

  • Sakene må behandles så raskt som hensynet til de involverte tilsier.

  • Saksbehandlingen må være preget av hensynsfullhet og respekt for partenes verdighet.

  • Saksbehandlingen bør ikke være urimelig kostnadskrevende eller unødig belastende for de involverte.

Etter utvalgets syn er beslutningstakernes kompetanse og tilliten til avgjørelsesorganet, det sentrale for vurderingen av hvilket organ som bør behandle barnesakene.

I kapittel 17 skisserer utvalget fem ulike modeller for hvem som skal avgjøre foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven. Beskrivelsen omfatter:

  • En modell med egne barne- og familiedomstoler (som særdomstol)

  • En modell der tingrettene behandler både foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven i første instans (i det følgende kalt tingrettsmodellen)

  • En modell der fylkesnemndene behandler både foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven i første instans (i det følgende kalt fylkesnemndsmodellen)

  • En modell med egne barnevern- og sosialdomstoler (som særdomstol)

  • En modell der hovedinnretningen i dagens system beholdes (status quo)

Et valg mellom de ulike modellene krever avklaring av en lang rekke premisser for hva hver av dem nærmere vil gå ut på. I kapittel 18 drøftes derfor en del slike spørsmål om innholdet i de ulike modellene. Det første spørsmålet, er hvilke «tilgrensende» saker som bør høre under et eventuelt felles avgjørelsesorgan for foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven (kapittel 18.1). Der omtaler utvalget blant annet de øvrige sakene som i dag hører under fylkesnemndene, og saker om internasjonal barnebortføring.

I kapittel 18.2 drøfter utvalget hva som bør følge av det grunnleggende kravet om at sakene skal behandles i et sterkt fagmiljø. Det er vanskelig å angi helt presist hva som skal til for å oppnå dette, og behovet må ses i sammenheng blant annet med ulempene ved lang reisevei for de involverte. Med egne barne- og familiedomstoler, mener utvalget at antallet slike domstoler bør være anslagsvis 15. Med tingrettsmodellen kan antallet tingretter med barnesaker være noe høyere enn 15 uten at det går ut over størrelsen på fagmiljøet for barnesakene, siden dommere i tingrettene kan behandle andre saker i tillegg til barnesakene. Hvor mange, og hvilke, tingretter som skal behandle barnesaker i tingrettsmodellen, bør vurderes nærmere. Det er noe ulike syn innad i utvalget på vektleggingen av de ulike hensyn, men totalt sett mener utvalget at antall tingretter med slike saker bør ligge et sted mellom 20 og 30. Med fylkesnemndsmodellen vil det være naturlig å ta utgangspunkt i dagens struktur med tolv fylkesnemnder, men vurdere å øke antallet noe. Også med dagens ordning for hvem som behandler hvilke saker, kan det etter utvalgets vurdering styrke kvaliteten i saksbehandlingen å samle foreldretvistene og sakene om overprøving av fylkesnemndas vedtak om tvang etter barnevernloven, i bare noen tingretter.

Utvalget mener at dommere som behandler saker om barn, bør ha en særskilt kompetanse for dette, ut over den generelle dommerkompetansen. For å sikre dette, bør det etableres et opplæringsløp, i form av et grunnprogram og jevnlige oppdateringer. Dette behandles i kapittel 18.3. Flertallet i utvalget går inn for at opplæringen skal være obligatorisk, og lovfestes. Ett av utvalgsmedlemmene er uenig i at det skal lovfestes et særskilt krav til opplæring for dommere, og mener at den spesialiseringen for barnesakene som er nødvendig, bør oppnås gjennom moderat spesialisering i tingrettene, og en rulleringsordning.

Både fylkesnemndene og domstolene besitter kompetanse for barnesakene som det er helt sentralt å bevare, også gjennom organisatoriske endringer. Innføring av egne barne- og familiedomstoler eller tingrettsmodellen vil innebære at fylkesnemndene ikke videreføres som egne organer. Utvalgets flertall mener at fylkesnemndene bør innlemmes i de tingrettene som skal behandle barnesaker, ved at fylkesnemndslederne utnevnes til tingrettsdommere der, se kapittel 18.4. To av utvalgsmedlemmene mener at de aktuelle tingrettenes behov for dommerressurser bør dekkes gjennom den ordinære prosedyren for utnevning av dommere.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes et krav om avdelinger eller faggrupper, men har ikke samlet seg om et slikt forslag.

Selv om det etableres et felles avgjørelsesorgan for foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven, vil ikke en foreldretvist og en sak om tvang etter barnevernloven automatisk kunne forenes til felles behandling. I kapittel 18.5 drøftes det om slik forening bør kunne skje, både i en eventuell ny ordning med et felles avgjørelsesorgan og med dagens organstruktur. Som fremstillingen der viser, har spørsmålet både prinsipielle og praktiske implikasjoner. Etter utvalgets syn bør de positive sidene for barn og foreldre ved at sakene kan behandles sammen, veie tyngre enn ulempene.

Særlig tingrettsmodellen og modellen med egne barne- og familiedomstoler reiser spørsmål om hvilke regler som bør gjelde for ankebehandling av en avgjørelse fra disse domstolene. Siden barnevernsakene med disse modellene ikke lenger vil være behandlet i fylkesnemnda, kan dagens regel om at ankebehandling av tingrettens dom i slike saker er betinget av samtykke fra lagmannsretten, etter utvalgets mening ikke videreføres, se kapittel 18.7. Utvalget mener at spørsmålet om ankebehandling og ankenektelse for barnevernsaker bør reguleres særskilt, se forslag til barnevernloven § 7-27 fjerde ledd. Når det gjelder innholdet i bestemmelsen, har utvalget delt seg. Flertallets forslag innebærer at anke over tingrettens dom om omsorgsovertakelse eller samtykke til adopsjon, ikke skal kunne nektes fremmet. For andre elementer i en barnevernsak (eksempelvis spørsmål om endring av samvær, eller om tilbakeføring av omsorg), ligger det i bestemmelsen at lagmannsretten skal kunne nekte ankebehandling når anken gjelder spørsmål som det ikke er grunn til å prøve, etter nærmere angitte kriterier. To utvalgsmedlemmer går inn for at denne adgangen for lagmannsretten til å nekte ankebehandling, skal være generell.

Etter drøfting av en rekke sentrale hensyn, følger det av kapittel 19.6 at utvalget mener at den beste løsningen vil være at både foreldretvister og saker om tvang etter barnevernloven legges til noen av landets tingretter.

I kapittel 20 drøfter utvalget enkelte andre tiltak for behandlingen av barnesaker enn det som gjelder spørsmålet om hvilket organ som skal avgjøre dem. Ett av dem er om barnevernet bør kunne ha en rolle i behandlingen av foreldretvister, enten ved å kunne anlegge søksmål om foreldreansvar, fast bosted eller samvær, ved å kunne opptre som part eller partshjelper i foreldretvister, eller ved å ha enkelte utvalgte partsrettigheter. Utvalget går ikke inn for at barneverntjenesten skal kunne ha en slik rolle i foreldretvister.

Et annet spørsmål er om fylkesnemnda, i forbindelse med en sak om omsorgsovertakelse, bør kunne fastsette at barnet skal ha fast bosted hos den andre forelderen enn den barnet hittil har hatt fast bosted hos. Dette spørsmålet drøftes i kapittel 20.4. Et flertall i utvalget mener at fylkesnemnda bør kunne ha en slik mulighet i tilfeller der vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt, og den forelderen som barnet hittil ikke har bodd hos, har omsorgsevne og ønsker å ha barnet boende hos seg. Tre av utvalgets medlemmer går ikke inn for at fylkesnemnda skal kunne overføre barnets faste bosted mellom foreldrene på denne måten.

Sakkyndighet kan komme inn på flere stadier og på flere måter i foreldretvister og barnevernsaker. Når det innhentes rapporter fra sakkyndige, kan disse bli en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget. Derfor er det særdeles viktig at bidrag fra sakkyndige holder en god faglig standard. I kapittel 21 drøftes enkelte spørsmål tilknyttet sakkyndige. Ett av dem er om sakkyndigrapporter i foreldretvister bør vurderes av Barnesakkyndig kommisjon, slik ordningen er for sakkyndigrapporter i barnevernsaker. Utvalget mener at det er god grunn til å være opptatt av kvaliteten på sakkyndigrapporter også i foreldretvister, og å styrke det formelle rammeverket rundt sakkyndigoppdraget. Utvalget går derfor inn for at slike utredninger i foreldretvister skal forelegges for Barnesakkyndig kommisjon.

2.4 Nærmere om behandlingen av utlendingssakene

Spørsmål om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker drøftes i utredningens del V. Fremstillingen der starter med en redegjørelse for dagens ordning på utlendingsfeltet. Vedtak i saker etter utlendingsloven og statsborgerloven treffes i de fleste tilfeller av Utlendingsdirektoratet (UDI), og kan påklages til Utlendingsnemnda (UNE). Både UDI og UNE er forvaltningsorganer, underlagt instruksjonsmyndighet fra departementet. Instruksjonsmyndigheten er imidlertid begrenset, for saker etter utlendingslovens vedkommende ved at departementet ikke kan instruere om utfallet av enkeltsaker. Sakene i UNE skal avgjøres i nemndmøte med en nemndleder og to nemndmedlemmer hvis det er tvil om spørsmål av betydning for utfallet av saken (saker av prinsipiell betydning eller med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser mv. skal avgjøres av en stornemnd). For øvrig kan sakene avgjøres av en nemndleder eller av sekretariatet på grunnlag av delegert myndighet.

UNE har eksistert siden 2001. Før den tid ble klagesaker avgjort i departementet. Innretningen av klageordningen på utlendingsfeltet er vurdert tidligere, både før og etter opprettelsen av UNE. Kapittel 28 gir en redegjørelse for tidligere vurderinger av klageordninger på utlendingsfeltet.

I Sverige behandles klager over vedtak fra utlendingsforvaltningen (Migrationsverket) av en egen migrationsdomstol, som er en del den alminnelige forvaltningsdomstolen. I tillegg har man en egen migrationsoverdomstol. Den svenske, og enkelte andre lands ordninger, beskrives kort i kapittel 29. Fremstillingen der viser at det er vesentlige ulikheter i utgangspunktene for organiseringen i de to landene, blant annet ved at Sverige har alminnelige forvaltningsdomstoler, og ikke samme tradisjon som Norge med domstolsprøving av forvaltningsvedtak. Med sentrale ulikheter mellom det svenske og det norske systemet, ser ikke utvalget den svenske ordningen som et tungtveiende argument for å etablere en forvaltningsdomstol for utlendingssaker i Norge.

Kapittel 31 tar opp enkelte utfordringer ved dagens norske ordning. Det er vanskelig å måle tillit, men det er indikasjoner på at UNE har en utfordring med hensyn til å ha tillit, ikke minst hos egne brukere. Videre er det en utfordring at mange av de som får avslag på sine søknader, ikke etterlever vedtaket. For øvrig har organisasjoner og advokater på utlendingsfeltet fremsatt kritikk mot saksbehandlingen i UNE, blant annet ved å hevde at utlendingen i for få tilfeller får anledning til å fremlegge sin sak muntlig for nemnda, og at retten til innsyn og kontradiksjon ikke ivaretas godt nok. Utvalget har ikke selv gjennomført noen evaluering av UNE, og tar ikke stilling til om kritikken er holdbar. Det er imidlertid et problem i seg selv at viktige samfunnsaktører mener at prosessen ikke gir en tilstrekkelig god behandling av sakene. I tillegg er det en utfordring at saksmengden på utlendingsfeltet varierer betydelig, og at svingningene særlig i antall asylsøkere kan være vanskelige å forutsi.

Om det bør etableres en forvaltningsdomstol for utlendingssaker, kan avhenge av hvordan en slik domstol i tilfelle skal være innrettet og arbeide. I kapittel 32 har utvalget derfor beskrevet hvordan en slik domstol vil kunne utformes. Beskrivelsen der går ut på at det i tilfelle opprettes én slik domstol. Anke over avgjørelser fra domstolen bør gå til de alminnelige domstolene, siden det følger av Grunnloven at Høyesterett dømmer i siste instans. Etter utvalgets syn bør lagmannsretten være ankeinstans for avgjørelser fra forvaltningsdomstolen, og domstolen bør høre under Domstoladministrasjonens arbeidsområde. Dommerne ved forvaltningsdomstolen bør oppfylle de samme kravene til alder og kvalifikasjoner som andre dommere, de bør utnevnes på samme måte, og være uavhengig i sin dømmende virksomhet på linje med dommere ved andre domstoler.

Saksbehandlingen for en forvaltningsdomstol må innrettes slik at den ivaretar partenes behov for rettssikkerhet på en forsvarlig måte. Innledningsvis i kapittel 32.7 peker utvalget på to ulike hovedinnretninger for en prosess; en partsprosess med to likestilte parter som selv setter rammene for saken gjennom sine disposisjoner, og en utredningsprosess der den som skal avgjøre saken, også har ansvaret for opplysningen av saken. Domstolsprosessen i Norge er en partsprosess, mens prosessen etter forvaltningsloven i utgangspunktet er en utredningsprosess. Utvalget peker på at modellene partsprosess og utredningsprosess kan plasseres som to ulike punkter på en skala der det finnes mellomformer med innslag av begge. Blant annet er det mulig å supplere partsprosessen med materiell prosessledelse og en selvstendig plikt for dommeren til å sørge for sakens opplysning. Utvalgets beskrivelse av prosessen for en forvaltningsdomstol for utlendingssaker går ut på at prosessen skal være en partsprosess med utlendingen og UDI som parter, og slik at partene har hovedansvaret for å utrede sakens faktum og fremlegge bevis. For å sikre at domstolen får et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, bør likevel forvaltningsdomstolen kunne be partene om opplysninger, pålegge dem å fremlegge bevis, og oppnevne sakkyndige. Avgjørelsen av saken må videre baseres på faktiske forhold som partene har hatt foranledning til å kommentere.

Behandlingsformen for en forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet vil måtte være skriftlig. Fordi en slik domstol vil måtte behandle et meget stort antall saker, er det ikke realistisk å legge til grunn at det vil kunne avholdes muntlige forhandling i like mange av sakene, og på samme måte, som det avholdes hovedforhandling i de alminnelige domstolene. Utvalget foreslår derimot en ordning med behandlingsmøter, der partene gis adgang til – i et mindre format – å møte personlig og uttale seg om nærmere definerte sider ved saken. I utvalgets skisse til en forvaltningsdomstol er ikke regelen om behandlingsmøte knyttet sammen med spørsmålet om retten i det aktuelle tilfellet skal være satt med meddommere.

Det følger av Norges internasjonale forpliktelser at en anførsel om nye faktiske forhold må vurderes før en utlending som søker om beskyttelse, returneres. Også med en forvaltningsdomstol vil man måtte ha et system for slike vurderinger. UNE behandler hvert år et stort antall begjæringer om omgjøring av egne avgjørelser. Domstoler omgjør normalt ikke egne dommer. Dermed vil det heller ikke være naturlig at en forvaltningsdomstol for utlendingssaker behandler slike anmodninger. Utvalgets beskrivelse av forvaltningsdomstolen går ut på at det er UDI som skal behandle anmodninger om omgjøring av avgjørelser fra domstolen.

Kapittel 33 gir uttrykk for utvalgets vurdering av om det bør opprettes en forvaltningsdomstol for utlendingssaker. Etter en kort gjennomgang av hva som generelt ligger i hensynene til rettssikkerhet, legitimitet, effektivitet og politisk styring, går utvalget noe nærmere inn på hvert av dem, knyttet til det spørsmålet som utvalget skal vurdere. Det fremgår av kapittel 33.7.1 at utvalget ikke kan anbefale at det opprettes en forvaltningsdomstol. Det er tre hovedgrunner til at utvalget trekker denne slutningen. Den ene er at en slik endring medfører behov for en egen prosessordning tilpasset behandling av en stor mengde saker. Med en slik innretning, kan det bli vanskeligere å oppnå tillit til en slik domstol enn det er for de alminnelige domstolene. Den andre hovedgrunnen er det synet på behov for politisk styring som preger utlendingsfeltet. Etter utvalgets syn bør ikke en forvaltningsdomstol kunne styres på samme måte som departementet styrer UNE gjennom instrukser, tildelingsbrev og styringsdialog. Den tredje grunner er at de rettssikkerhetsmessige fordeler som opprettelsen av en forvaltningsdomstol vil innebære, etter utvalgets mening langt på vei vil kunne oppnås innenfor dagens organisering av UNE. Avslutningsvis i kapittel 33 gir utvalget en skisse til bestemmelser som kan bidra til å styrke kontradiksjonen i saksbehandlingen for UNE, og til at det åpnes for muntlige innslag i flere saker enn i dag.

2.5 Til slutt i sammendraget

Utvalgets mandat omfatter også «å identifisere sakstyper innenfor straffesakskjeden hvor det anses formålstjenlig med et eget hurtigspor». Dette temaet behandles i del VI. Som det fremgår der, nøyer utvalget seg for dette temaet i hovedsak med å vise til et prøveprosjekt som pågår i Oslo tingrett, vurderinger fra straffeprosessutvalget, og til den videre oppfølgningen av disse arbeidene.

Utvalgets vurderinger er enstemmige der ikke annet fremgår

Til dokumentets forside