Del 1
Innledning

1 Sammendrag

1.1 Bakgrunn og mandat

«Norge er en unik kyststat. Skjærgård, fjorder, nordlys og et arktisk klima i nord gjør oss attraktive for cruisetrafikk. Samtidig har vi en krevende og værhard kyst. Klimatiske forhold, lange avstander og mørketid gir særlige utfordringer jo lenger nord vi kommer.

Redningsaksjonen på Hustadvika med «Viking Sky» 23. mars 2019 viste hvor alvorlig det kan bli når det oppstår motorhavari på et cruiseskip nær land, i sterk pålandsvind og grov sjø. Hendelsen var nær ved å få katastrofale følger. Dette, kombinert med det faktum at vi står overfor en økning i cruisetrafikk i våre farvann, gjør at næringen og samfunnet for øvrig må ha et bevisst forhold til risikoen som følger av økende aktivitet.»

Kilde: Utdrag fra Cruiseutvalgets mandat

På denne bakgrunnen ble Cruiseutvalget nedsatt. Utvalget ble gitt i oppdrag å belyse de sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringene knyttet til cruisetrafikk i norske farvann og tilgrensende havområder, samt å anbefale risikoreduserende tiltak, inkludert hva cruisenæringen selv kan bidra med. Utvalget ønsker at denne utredningen skal gi et godt grunnlag for videre politiske diskusjoner, videre faglige vurderinger og beslutninger.

1.2 Utvalgets arbeid og innretning

Utvalget har innhentet kunnskap og innspill som grunnlag for sitt arbeid, og har vært i kontakt med en rekke offentlige, private og frivillige aktører. Utvalget har tatt en systematisk gjennomgang og vurdering av hele tidslinjen fra cruiset planlegges, til skipet seiles, til det skjer en eventuell hendelse, og til situasjonen er håndtert. I dette arbeidet har følgende spørsmål blitt gjennomgått:

• Hva er problemstillingene?

• Hva er status, og hvordan vurderer utvalget denne?

• Hvilke tiltak kan være aktuelle på de ulike stadiene for å redusere risikoen?

Basert på dette, har utvalget gjort ytterligere vurderinger, og kommet med anbefalinger til risikoreduserende tiltak innenfor en rekke temaområder.

1.3 Cruisetrafikken i Norge

I hovedtrekk kan cruisetrafikken deles i to typer; konvensjonelle (oversjøiske) cruise og ekspedisjonscruise. Konvensjonelle cruise er typisk forbundet med store skip med flere tusen personer om bord. Passasjerer går ofte av og på i samme havn, og skipene har gjerne en lang rekke fasiliteter om bord. Ekspedisjonscruise kjennetegnes ved mindre skip, vanligvis med opptil fem hundre til tusen personer om bord. Ekspedisjonscruise er oftest cruise utenfor allfarvei som har søkelys på destinasjonen, inkludert dyreliv og andre naturopplevelser. Opplevelser på skipet, som er vanlig på konvensjonelle cruise, er erstattet med foredrag, ilandstigninger, fotturer, sightseeing med småbåter, kajakk og lignende.

I 2019 hadde omtrent 26 prosent av den globale cruiseflåten én eller flere cruiseseilaser i Norge. Fra 2010 til 2019 har antall unike cruiseskip med bruttotonnasje på over 1000 som har besøkt norske havner, økt fra 65 i 2010 til 109 i 2019. Kun 22 slike cruiseskip var registrert med anløp til norske havner i 2020, noe som skyldtes pandemien.

Hovedtyngden av konvensjonelle cruise i Norge går til Vestlandet og Nord-Norge. Ekspedisjonscruise i Norge foregår i all hovedsak på Svalbard, og har økt over de siste fire tiårene.

Det er vanskelig å anslå hvordan pandemien vil påvirke cruiseindustrien og etterspørselen etter cruiseferier på lengre sikt. Noen globale trender kan likevel identifiseres uavhengig av pandemien; cruiseskipene blir større, det kommer alternative drivstofftyper, cruiseskip vil oppgraderes for å øke attraktiviteten, og det vil utvikles mer miljøvennlige løsninger om bord, både for eksisterende cruiseflåte og nybygde skip.

Klimaforandringer vil trolig også påvirke cruisetrafikken. Iskanten vil trekke lenger nord, og denne er et attraktivt mål for cruise. De nordligste områdene er samtidig de områdene med færrest rednings- og bergingsressurser. Kombinasjonen av at det forventes økt grad av ekstremvær og at cruiseoperatørene strekker sesongen inn i vinterhalvåret, gjør at cruiseoperasjoner kan bli mer krevende.

Regulatoriske endringer vil påvirke cruisetrafikken i norske farvann fremover. Noe er allerede iverksatt, noe er vedtatt men enda ikke trådt i kraft, andre reguleringer er fortsatt under arbeid. I stor grad handler dette om internasjonalt miljøregelverk som får anvendelse også i Norge gjennom internasjonale avtaler. Videre har Norge vedtatt enkelte nasjonale krav, for eksempel knyttet til reduserte utslipp i verdensarvfjorder og miljøreguleringer på Svalbard. Blant annet trådte et tungoljeforbud på Svalbard i kraft 1. januar 2022. Ytterligere norske miljøkrav er under arbeid.

Trenden for cruisetrafikk i norske farvann vil i stor grad avhenge av i hvor stor grad det foreslåtte regelverket innføres. DNV har lagt til grunn at et scenario der enkelte utslippskrav (nitrogen) vil gjelde i norske farvann ut til grunnlinjen, er mest sannsynlig. Da forventes en nedgang i cruisetrafikken sammenlignet med dagens nivå. Andelen cruiseskip som oppfyller kravene vil øke etter hvert som det leveres nye cruiseskip, og det forventes gradvis økning av cruisetrafikk i Norge mot 2040.

1.4 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Det overordnede målet med utvalgets arbeid har vært å identifisere utfordringer, og å foreslå tiltak for å redusere risikoen for alvorlige hendelser med cruiseskip som kan føre til mange skadde og omkomne.

Det er ikke mulig å dimensjonere en beredskap for en ulykke med et cruiseskip med flere tusen passasjerer om bord. Dette gjelder masseevakuering fra skipet og videre håndtering av et høyt antall alvorlig skadde. Utvalget vektlegger derfor sannsynlighetsreduserende tiltak for å redusere risikoen i cruisetrafikken. De konsekvensreduserende anbefalingene innebærer ikke en vesentlig økning av beredskapen, men tar sikte på kvalitetsforbedringer av eksisterende beredskap og håndtering der dette er hensiktsmessig.

Anbefalingene balanserer hensynet til sjøsikkerhet og beredskap opp mot cruisenæringens behov for forutsigbare og levedyktige rammer.

Cruiseutvalget har ikke prioritert mellom sine anbefalinger, men vektlegger at sannsynlighetsreduserende tiltak vil være mest effektivt for å redusere risiko. Prioriteringer vil i stor grad også avhenge av politiske vurderinger, der en helhetlig tilnærming til cruisenæringen vil stå sentralt.

Utvalgets generelle vurderinger og anbefalinger er tematisk listet opp i det videre. En liste over alle anbefalingene finnes i kapittel 14.

Helhetlig tilnærming til cruisenæringen

Det mangler en overordnet plan for cruisenæringen, der myndighetene tydelig redegjør for ønskede mål og prioriteringer. I gjeldende reiselivsmelding1 er ikke sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer omtalt i nevneverdig grad. Norske myndigheter må derfor utarbeide en helhetlig nasjonal plan for cruisetrafikken, der sikkerhet, beredskap og redning får en sentral plass. Planen bør bli en del av regjeringenes kommende nasjonale reiselivsplan.

Videre bør det vurderes organisatoriske justeringer på myndighetssiden for å møte cruisenæringen helhetlig og samordnet. Norge, som skipsfartsnasjon, bør også ta en førende rolle for å styrke internasjonal regulering av cruisetrafikken når det gjelder sjøsikkerhet, beredskap og redning.

Samarbeid mellom myndigheter og næring

Samarbeid med cruisenæringen er avgjørende for å håndtere utfordringene med cruisetrafikken og valg av virkemidler. Samarbeidet mellom myndigheter og cruisenæring, har til nå vært preget av en mer tilfeldig tilnærming, og bør inn i mer strukturerte og forutsigbare former. Særlig er det potensial for, i større grad, å involvere cruisenæringen i øvelser og evaluering av disse.

Ferdselsreguleringer

Utvalget mener det kan være en fare for at rederiets og skipsførers risikovurderinger ikke i stor nok utstrekning inkluderer tilleggsrisikoene som er til stede i norske farvann, særlig ved vintercruise. Ulik risikoforståelse mellom reder, fartøy og ulike myndigheter om hva som bør være de utløsende kriterier for når en seilas skal gjennomføres eller ikke, har blitt pekt på som en utfordring.

Det norske beredskapsapparatet er ikke dimensjonert for å kunne håndtere de mest alvorlige hendelsene når en større masseevakuering vil være nødvendig. Særlig gjelder dette under forhold der skipets eget evakueringsutstyr vil være vanskelig eller umulig å benytte. Det er begrenset hvor mange personer man kan få evakuert med helikopter innenfor et gitt tidsvindu, selv med optimal tilgang på helikopterkapasitet.

Utvalget har også blitt gjort oppmerksom på den begrensede kapasiteten som deler av helsetjenesten har til å motta og håndtere et stort antall skadde.

Det er derfor, etter utvalgets mening, behov for tydeligere regulering av cruisetrafikken. Skip over 150 meter bør kunne ilegges forskriftsfestede ferdselsbegrensninger basert på værkriterier som vindhastighet eller bølgehøyde, samt i bestemte perioder av året utenfor sommersesongen. På Svalbard er det store avstander og svært begrensede rednings- og helseressurser, og vær- og isforhold kan endre seg raskt og uforutsigbart. Derfor mener et flertall av utvalgets medlemmer at det bør innføres en begrensning på 500–750 personer om bord på cruiseskip i territorialfarvannet ved Svalbard.

Det er bekymringer rundt en økende trend med cruise inn mot nordpolpunktet, og Norge bør ta initiativ til en internasjonal regulering av denne trafikken.

Tilgang på data og informasjon

Enkel tilgang til kvalitetssikret og oppdatert informasjon bidrar til større forutsigbarhet, og er derfor viktig når det gjelder å redusere sannsynligheten for alvorlige ulykker og konsekvensene av disse. Det er ikke akseptabelt at det skal ta 35–40 år før hele kysten og Svalbard skal ha kart med en kvalitet som må kunne forventes i dag. Dette påvirker sikkerheten til alle som ferdes på sjøen, både cruise og andre yrkesutøvere samt fritidsflåten.

Kartverkets kapasitet til arbeid med sjøkartlegging må derfor styrkes, og Meteorologisk institutt må utarbeide iskart for alle dager i uken.

I dag er relevant informasjon spredt mellom mange ulike myndighetsaktører. Det bør sikres at offisiell informasjon fra norske myndigheter til cruisenæringen, framkommer på ett enkelt nettsted eller nedlastingstjeneste.

Kommunikasjonssystemer

Pålitelige, gode og velkjente sambandssystemer er viktig for sikker navigasjon, søk- og redning og nødkommunikasjon. Det pågår en omfattende utbygging av satellittbaserte bredbåndsløsninger i nordområdene. Norske myndigheter bør aktivt utnytte de muligheter dette gir til å levere nye hensiktsmessige tjenester innen sjøsikkerhet, beredskap og redning.

Opplæring og kompetanse om bord

God kompetanse hos personell om bord er avgjørende for sjøsikkerheten. Dette kan både redusere sannsynligheten for hendelser og konsekvensene av disse. Norge har en krevende og værhard kyst med skiftende værforhold. Dette gjelder særlig vinterstid med økt hyppighet av høye vindhastigheter, lavere temperaturer og lengre perioder med mørke.

Håndtering av disse tilleggsutfordringene krever at mannskapet har relevant kunnskap og erfaring som ikke nødvendigvis er dekket av den grunnleggende utdanningen. Det er videre særlige utfordringer knyttet til seilaser i polare farvann, som også gjenspeiles i særskilte internasjonale krav. Utvalget har forslag til ulike kompetansekrav som norske myndigheter bør stille, og mener i tillegg at Norge må være en pådriver for økte internasjonale kompetansekrav.

Forskning og utvikling

Utredningen tar for seg problemstillinger som krever økt kunnskap gjennom mer systematisk innsats på forskning og utvikling. Det har vært utfordrende å få en samlet oversikt over midler som tildeles forskning og utvikling på alle områdene denne rapporten omfatter. Det er likevel utvalgets oppfatning at finansieringen av forskning, utvikling og innovasjon innen forebygging, beredskap og håndtering av uønskede hendelser med cruiseskip, må styrkes. Videre bør cruisenæringen øke sitt engasjement, og bidra mer til forsknings-, utviklings- og innovasjonsprosjekter som kan bedre sjøsikkerheten.

Risikovurdering

En grundig risikovurdering må ta hensyn til de stedlige eksterne risikofaktorene som værforhold, farvannsutfordringer, mørke, og avstand til beredskapsressurser. I tillegg til de eksterne risikofaktorene, er det individuelle risikofaktorer knyttet til det enkelte cruiseskip. Gode risikovurderinger, med tilhørende forebyggende tiltak, bidrar til økt bevissthet og redusert risiko.

Det finnes ingen samlet liste over tilleggsrisikoer som bør vurderes før cruise i norske farvann og tilgrensende havområder. Norske myndigheter bør derfor utvikle en veileder om risikovurdering for cruisenæringen.

Reiseplanlegging

God planlegging er nødvendig for en trygg seilas. Kvaliteten på ruteplanlegging vil derfor ha betydning for risikonivået forbundet med seilasen. Det stilles krav til reiseplanlegging gjennom norsk og internasjonalt regelverk. Utvalget mener imidlertid dette regelverket med fordel kunne vært tydeligere på enkelte områder.

Norge bør derfor arbeide for at Den internasjonale sjøfartsorganisasjonens (IMO) retningslinjer for reiseplanlegging oppdateres. Kystverket har utarbeidet og publisert referanseruter for norskekysten, men disse rutene er ikke tilpasset de største cruiseskipene. Kystverket bør derfor opprette flere referanseruter for cruiseskip langs kysten.

Samarbeidsplan for søk og redning

Gjennom IMO er det fastsatt krav om samarbeidsplan for søk og redning. Formålet med samarbeidsplan for søk og redning (SAR Cooperation Plan) er å øke gjensidig forståelse, slik at passasjerskip på internasjonal reise, rederi og redningssentraler kan jobbe effektivt sammen i nødssituasjoner. Utvalget har vurdert ulike problemstillinger knyttet til samarbeidsplan for søk og redning, blant annet når det gjelder hvilke passasjerskip som omfattes av det internasjonale kravet om en slik plan.

Utvalget anbefaler at norske myndigheter vurderer å gjøre krav om samarbeidsplan for søk og redning gjeldende for flere passasjerskip enn de som i dag omfattes. Norske myndigheter har ikke ført systematisk tilsyn med hvordan cruisenæringen oppfyller kravene om samarbeidsplan for søk og redning. Slikt tilsyn bør derfor intensiveres av norske myndigheter.

Skipets tekniske sikkerhet og sertifikater

Kravene til teknisk sikkerhet på cruiseskip er utviklet over tid, og byggtekniske krav innføres generelt ikke med tilbakevirkende kraft. Dette medfører at skipene som seiler i norske farvann, har noe varierende teknisk og sikkerhetsmessig standard. Mange av cruiseskipene har ikke reell redundans i fremdriftsmaskineri, slik at man ved motorstans risikerer å miste fremdrift fullstendig.

Norge bør derfor arbeide gjennom IMO for å innføre krav om operasjonell vurdering i forbindelse med sertifisering av alle passasjerskip, samt å innføre krav om redundant fremdriftsmaskineri for større passasjerskip.

Slepeutstyr

Mange cruiseskip seiler kystnært, og har gjerne et stort vindfang og driver relativt raskt ved tap av fremdrift. Det betyr at tiden ofte kan være knapp for å få etablert slep og avverget grunnstøting. Det anses ofte som mindre risikabelt at passasjerer og mannskap blir om bord i skipet framfor å evakuere. Gode løsninger for slepeutstyr, og riktige festeanordninger for dette om bord, er derfor viktig for raskest mulig å etablere slep.

Norge bør arbeide gjennom IMO for å få innført internasjonale krav om slepeutstyr om bord i alle cruiseskip. Erfaringsmessig tar det mange år å få implementert nye internasjonale krav til skip når kravet medfører designmessige endringer. Ulike løsninger for nødslep, som kan innføres i en overgangsfase, bør derfor utredes nærmere. Videre må det øves oftere på gjennomføring av nødslep.

Redningsutstyr

Selv om cruiseskipet ofte vil være det tryggeste stedet å oppholde seg under en alvorlig hendelse, er det av og til nødvendig å evakuere skipet. Riktig redningsutstyr om bord i et cruiseskip kan være avgjørende for å redusere risiko for tap av menneskeliv. Dagens krav til redningsutstyr er ikke tilstrekkelig tilpasset de forhold som kan oppstå ved cruiseseilas.

Utvalget har derfor gitt anbefalinger om tydeligere krav til redningsutstyr. Norske myndigheter bør videre stimulere til forskning og innovasjon når det gjelder redningsutstyr, inkludert livbåter. Cruisenæringen bør sørge for at ny og sikrere teknologi for livbåter og redningsutstyr tas i bruk.

Trafikkovervåking og rapportering

En god overvåking av cruiseskipstrafikken er viktig i mange sammenhenger. Automatiske posisjonsrapporteringssystemer som AIS og LRIT2, er sentrale verktøy i denne overvåkingen. Likeledes data i skipsregistre og skipsrapporteringssystemer som SafeSeaNet.

Til tross for god tilgang til rapporteringsdata, inneholder imidlertid ikke alltid disse informasjon om ressurser om bord som kan være relevante i forbindelse med en redningsaksjon. Dagens automatiske rapporteringer fanger heller ikke opp mangler og defekter på utstyr om bord.

Mindre ekspedisjonscruiseskip har ikke alltid krav om automatisk identifikasjonssystem om bord. Dette er et krav utvalget mener norske myndigheter bør innføre for alle skip som frakter passasjerer. Videre bør myndighetene kreve at cruiseskip umiddelbart rapporterer alle endringer som kan påvirke skipets automatiske posisjonsrapportering eller operative evne. Arbeidet med å prioritere automatisering av flere slike rapporteringsprosesser bør intensiveres, og sjøtrafikksentraltjenesten bør styrkes gjennom utvidelser av tjenesteområder og etableringer av nye.

Ressursallokering

En korrekt oversikt over tilgjengelige ressurser som trengs for å håndtere en alvorlig hendelse med cruiseskip, er viktig for aktørene som skal agere i forbindelse med hendelsen. BarentsWatch-tjenesten «Felles ressursregister» er, slik utvalget vurderer det, en egnet tjeneste som kan videreutvikles for å gi en så komplett oversikt over tilgjengelige ressurser som mulig. Også BarentsWatch-funksjonaliteten «Sporing og samhandling» bør utvikles slik at flere aktører som kan bidra i en hendelse får tilgang.

Med ny teknologi og nye drivstofftyper i cruiseskip, kommer også behovet for en oppdatert brannberedskap som kan møte nye utfordringer. Den geografiske dekningen og den operative anvendelsen til redningsinnsats til sjøs (RITS) bør derfor vurderes nærmere, blant annet i lys av dette.

Kommunikasjon under hendelse

Felles situasjonsbilde, kommunikasjon og luftkoordinering er viktig for enhver samordnet håndtering av alvorlige hendelser. Ved en alvorlig hendelse med cruiseskip, kan dette være avgjørende for utfallet av hendelseshåndteringen til sjøs, i luften og på land og i overgangsfasen mellom disse. Det kan være en utfordring å etablere en felles situasjonsforståelse ved større aksjoner, og en av årsakene til dette er ulike kommunikasjonsplattformer.

Norske myndigheter bør derfor utrede felles plattformer for digital kommunikasjon som også tar hensyn til de særlige utfordringene ved hendelser til sjøs.

Ved en hendelse med et større cruiseskip vil det ofte være behov for å bruke flere helikoptre. Da er god luftkoordinering særlig viktig. Arbeidet med konsept for luftkoordinering bør derfor intensiveres.

Håndtering om bord

Fra det øyeblikk en skipsfører har sendt varsel om en situasjon med behov for redning, vil det kunne gå en del tid før redningsressurser er på stedet. Hvordan skipsfører og øvrig besetning om bord utnytter det aktuelle tidsvinduet, kan ha stor betydning for konsekvensene av hendelsen. Skjer det en alvorlig hendelse, kan det være avgjørende for den videre håndteringen at det kan ytes god medisinsk hjelp tidlig. Det er også viktig at det finnes kompetanse om bord som kan bistå redningsetatene i å prioritere hvem som skal evakueres fra skipene. Norske myndigheter bør derfor vurdere å stille strengere krav til medisinsk kompetanse om bord i cruiseskip.

Hendelser og øvelser har vist at det å ha oversikt over passasjerene er utfordrende, og at det ikke finnes et godt nok system for å holde oversikt når passasjerene må evakueres fra skipet. Det skaper utfordringer også ved deling av slik informasjon til beredskapsmyndighetene. Norske myndigheter bør, i samarbeid med cruisenæringen, utrede teknologisk løsning for passasjerlister og lister over evakuerte.

Masseredningsoperasjoner

Når det skjer en alvorlig hendelse med et cruiseskip med mange personer om bord, og det ikke er forsvarlig å bli om bord på skipet, vil det bli igangsatt en masseredningsoperasjon. Dette innebærer å evakuere et stort antall mennesker med forholdsmessig begrenset tilgang til søk- og redningsressurser. Helikoptre er, sammen med skipets eget evakueringsutstyr, en aktuell ressurs i forbindelse med masseevakuering fra cruiseskip.

Masseevakuering fra et stort cruiseskip er en kompleks, omfattende og tidkrevende operasjon, og i en verstefallshendelse kan det bli en umulig oppgave å redde alle. I områder der det er langt mellom beredskapsressursene, vil det ofte være andre cruiseskip som er først fremme ved et ulykkessted, og som kan ha kapasitet til å ta om bord forulykkede. Norske myndigheter bør derfor oppfordre cruisenæringen til å inngå samarbeid med andre fartøy om å seile tilstrekkelig nær for å kunne komme hverandre til unnsetning når de seiler i slike områder.

Hovedredningssentralen har det overordnede ansvaret for å lede masseredningsoperasjoner og koordinere tilgjengelige redningsressurser. Behovet for informasjon fra interne og eksterne ved en masseredningsoperasjon med cruiseskip, vil nærmest være uuttømmelig. Hovedredningssentralens manglende kapasitet til å dekke dette ble for eksempel synliggjort under hendelsen med Viking Sky.

Alvorlige hendelser inntreffer såpass sjelden at erfaringer fra disse alene ikke er tilstrekkelig for å opprettholde god kompetanse hos alle aktører. Det er derfor helt avgjørende at det øves jevnlig på masseredningsoperasjoner med cruiseskip langs hele norskekysten, ikke bare i arktiske strøk.

På Svalbard er det en svært sårbar beredskapssituasjon med få ressurser og store avstander, og det er derfor særlig viktig å få en tilfredsstillende beredskapslagersituasjon i Longyearbyen. Her er det også aktuelt å legge til rette for luftslipp av nødvendig utstyr.

Mottak på land

Ved en alvorlig hendelse med et større cruiseskip, vil det raskt bli behov for å opprette ett eller flere mottakssteder på land. Alvorlige hendelser med cruiseskip kan forekomme hvor som helst langs kysten. Det kan bli en svært stor belastning for enhver kommune som måtte bli berørt, ikke bare de kommuner som normalt har anløp av cruiseskip.

Kystkommuner bør derfor planlegge og innrette seg slik at de kan være best mulig forberedt på å håndtere slike situasjoner. Dette inkluderer å inngå samarbeid med nabokommuner der dette er hensiktsmessig. Sentrale myndigheter bør utarbeide et godt planverk for håndtering av cruisehendelser på land, som kan være en støtte for kommunene og andre aktører lokalt og regionalt.

Ved en alvorlig ulykke med et større cruiseskip, er det grunn til å forvente et stort antall skadde som får behov for helsemessig oppfølging både i en akuttfase og på noe lengre sikt. Særlig i akuttfasen er det grunn til å tro at helsevesenet mange steder i landet ikke er dimensjonert for å håndtere opptil tusenvis av skadde mennesker. Dette gjør seg tydeligst gjeldende på Svalbard og i Nord-Norge, selv om det kan være langt til helseressurser også andre steder langs fastlandskysten.

Særlig på Svalbard vil det kunne være nødvendig å etablere en nødcamp på land eller is mens man venter på redningsressursene. Nødcamp er dessuten spesielt utfordrende på Svalbard, der det blant annet må tas hensyn til lave temperaturer, utfordrende værforhold, store avstander og fare for isbjørnangrep. Her har cruiseoperatørene et ansvar etter Polarkoden for å sørge for å være tilstrekkelig utstyrt for å ivareta passasjerer og besetning til hjelpen kommer fram, og næringen må ta i bruk utstyr som sikrer reell overlevelse. Videre er helseberedskapen på Svalbard svært begrenset, og man vil her være avhengig av å raskt få etablert effektiv transport av skadde til fastlandet.

Samvirkeøvelser

Øvelser er et helt vesentlig virkemiddel for å styrke krisehåndteringsevnen og samarbeidet mellom aktører. Øvelser bidrar til å bygge kompetanse og innsikt i aktørers roller og ansvar, og gir grunnlag for å forbedre planverk og iverksette forebyggende tiltak. Øvelser er derfor et tema flere steder i denne utredningen.

Hovedredningssentralen har et særskilt pådriveransvar for å vedlikeholde og videreutvikle samvirket innen redningstjenesten. Dette kan sikres gjennom å initiere relevante øvelser, noe de har begrenset kapasitet til i dag. Utvalget mener derfor at Hovedredningssentralen bør settes i stand til å arrangere jevnlige redningsøvelser med cruiseskip, i samarbeid med andre relevante aktører.

Evaluering av øvelser og hendelser

Søk- og redningsoperasjoner til sjøs er krevende. Læring etter øvelser og hendelser er derfor svært viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige hendelser, inkludert cruiseskiphendelser. Det er kjent at man ofte ikke har evnet godt nok å systematisk følge opp og ta lærdom av tidligere hendelser og øvelser. Når det gjelder cruiseskip, er det ofte svært mange personer som er involvert, og konsekvensene av å ikke følge opp erfaringer fra øvelser og hendelser kan bli særlig alvorlige.

Hovedredningssentralen, som den ansvarlige for koordinering av redningsaksjoner og med et pådriveransvar nevnt i over, er nærmest til å sikre en god evaluering og oppfølging av øvelser og hendelser. Kapasiteten her har imidlertid vært begrenset. Utvalget mener derfor at Hovedredningssentralen bør tilføres ressurser for å kunne ha kapasitet til å analysere erfaringer fra sjøredningsaksjoner og -øvelser.

2 Mandat og utvalgets arbeid

2.1 Mandat

Cruiseutvalget ble opprettet ved kongelig resolusjon 19. juni 2020 for å vurdere sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer knyttet til cruisetrafikk i Norges farvann og tilgrensende havområder. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Norge er en unik kyststat. Skjærgård, fjorder, nordlys og et arktisk klima i nord gjør oss attraktive for cruisetrafikk. Samtidig har vi en krevende og værhard kyst. Klimatiske forhold, lange avstander og mørketid gir særlige utfordringer jo lenger nord vi kommer.

Redningsaksjonen på Hustadvika med «Viking Sky» 23. mars 2019 viste hvor alvorlig det kan bli når det oppstår motorhavari på et cruiseskip nær land, i sterk pålandsvind og grov sjø. Hendelsen var nær ved å få katastrofale følger. Dette, kombinert med det faktum at vi står overfor en økning i cruisetrafikk i våre farvann, gjør at næringen og samfunnet for øvrig må ha et bevisst forhold til risikoen som følger av økende aktivitet.

Den offentlig organiserte redningstjenesten i Norge fungerer godt, og tilliten til tjenesten er høy. Det finnes betydelige offentlige, private og frivillige ressurser som jobber godt sammen under ledelse av hovedredningssentralen i Bodø og på Sola. En alvorlig hendelse med et cruiseskip kan samtidig ha et omfang og en kompleksitet som vil sette den norske redningsberedskapen på en alvorlig prøve.

Redningsberedskap i Norges kyst- og havområder er krevende og reiser spørsmål til hvilke krav som kan stilles til den enkelte aktørs ansvar for sin egen sikkerhet. Det vil ikke være realistisk å dimensjonere en offentlig redningstjeneste som kan håndtere enhver hendelse. Det er derfor viktig å legge vekt på forebyggende innsats gjennom risikoreduserende tiltak som kan forhindre at ulykker skjer. Det må være en forutsetning at cruisenæringen selv iverksetter nødvendige tiltak for å forebygge og håndtere eventuelle ulykker. Det ligger et betydelig ansvar hos hver enkelt skipper, reder og eier.

Hva Norge som kyststat og stor skipsfartsnasjon med lange maritime tradisjoner gjør og ikke gjør, er gjenstand for internasjonal oppmerksomhet. Utvalget skal vurdere sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringer knyttet til cruisetrafikk i Norges farvann og tilgrensede havområder. Risikoreduserende tiltak og cruisenæringens eget ansvar for forebygging og beredskap skal vektlegges. Nytten av tiltakene skal avveies mot kostnader, med et særlig fokus på tiltak og anbefalinger som bedre kan utnytte eksisterende ressurser. I sitt arbeid skal utvalget se hen til Norges ansvar og rolle i internasjonalt og regionalt samarbeid[et] om søk og redning.

Utvalget skal innhente innspill fra, og ha dialog med, berørte aktører både i privat og offentlig sektor. Utvalget kan be om særskilte delutredninger fra eksperter på enkeltområder.

Den statlige slepeberedskapen har vært grundig utredet tidligere, og skal ikke utredes.

Utvalget skal utrede følgende:

1. Utvalget skal kartlegge og beskrive omfanget av dagens cruisetrafikk i norske farvann og tilgrensede havområder, samt skissere fremtidige utviklingstrekk.

2. Utvalget skal drøfte de beredskapsmessige utfordringene som cruisetrafikken bringer med seg. Det innebærer en kartlegging av evne til å koordinere og håndtere alvorlige hendelser med cruiseskip, inkludert å håndtere evakuerte personer.

3. Utvalget skal foreslå tiltak til hvordan cruisenæringen selv kan bidra til å opprettholde, forbedre og dimensjonere sin beredskap. Det vil innebære en vurdering av risiko og risikoreduserende tiltak, som for eksempel vær- og sesongbegrensninger, seilingsleder, passasjerbegrensninger og andre beredskapsmessige tiltak. Det skal legges vekt på forebyggende tiltak som er praktisk, organisatorisk og folkerettslig mulig å gjennomføre.

4. Utvalget skal drøfte hvilke målsettinger som ivaretar et tilstrekkelig beredskapsnivå, og komme med anbefalinger om hvilke tiltak som kan vurderes for å oppnå disse målsettingene.

5. Utvalget skal skaffe seg oversikt over eksisterende kunnskapsgrunnlag og sammenfatte på en oversiktlig måte de anbefalingene som finnes når det gjelder cruisetrafikk og forebyggende tiltak. Dette innebærer blant annet å ta hensyn til relevante evalueringer, øvelser, utredninger og rapporter.

6. Utvalget skal gjøre seg kjent med hvordan øvrige arktiske kyststater utvikler forebyggende tiltak og hvilke tilpasninger de iverksetter for å håndtere økende cruisetrafikk. Utvalget skal vurdere mulighetene for læring og erfaringsoverføring til norske forhold.

7. Vurderingen av risikoreduserende tiltak skal gjennomføres som en samfunnsøkonomisk analyse, der nytten ved de ulike tiltakene og de foreslåtte målene avveies mot kostnadene. Administrative, økonomiske og andre vesentlige konsekvenser ved tiltakene skal utredes og fremgå av utredningen i samsvar med Utredningsinstruksen – Instruks om utredning av statlige tiltak (2016), kapittel 2. Minst ett forslag skal legge dagens kostnadsnivå til grunn.

8. Dersom det er behov for avklaringer eller å gjøre mindre endringer i mandatet så skal utvalget ta dette opp med Justis- og beredskapsdepartementet som kan beslutte disse.

9. Utvalget skal levere sin innstilling i form av en NOU til Justis- og beredskapsdepartementet 18 måneder etter at utvalget er oppnevnt.»

2.2 Utvalgets sammensetning

Cruiseutvalget har bestått av følgende medlemmer:

• Politimester Kjerstin Askholt, Kristiansand (leder)

• Professor Odd Jarl Borch, Bodø

• Avdelingsdirektør Arve Dimmen, Hareid

• Flaggkommandør (p) Ottar Haugen, Tønsberg

• Administrerende direktør Frigg Jørgensen, Tromsø

• Administrerende direktør Rikke Lind, Nesodden

• Vice President Expedition Karin Strand, Bergen

• Professor Ingrid Bouwer Utne, Trondheim

• Senioringeniør Jan Reinert Vestvik, Haugesund

• Fungerende avdelingsdirektør Tore Wangsfjord, Bodø

Sekretariatet har bestått av følgende:

• Seniorrådgiver Morten Ingebrigtsen Wedege (leder, 100 prosent stilling)

• Utredningsleder Marianne Isaachsen (100 prosent stilling)

• Utredningsleder Mette Sylvelin Seyersted (80 prosent stilling)

• Seniorrådgiver Trond Langemyr (40 prosent stilling fra januar 2021)

• Senioringeniør Andreas Kjøl (40 prosent stilling til desember 2020)

2.3 Mandatforståelse og avgrensninger

Utvalget legger til grunn at det overordnede målet med utredningen er å belyse de sjøsikkerhets- og beredskapsmessige utfordringene knyttet til cruisetrafikk, samt å anbefale risikoreduserende tiltak, inkludert hva cruisenæringen selv kan bidra med. Utvalget ønsker at denne utredningen skal gi et godt grunnlag for politiske diskusjoner, videre faglige vurderinger og beslutninger.

Nedenfor kommenteres de punktene i mandatet hvor utvalget har sett behov for presiseringer og avgrensninger.

Til mandatets punkt 1 – «Utvalget skal kartlegge og beskrive omfanget av dagens cruisetrafikk i norske farvann og tilgrensende havområder, samt skissere fremtidige utviklingstrekk.»

Med cruisetrafikk mener utvalget seiling med cruiseskip, fra planleggingsfasen til avslutningen. Med cruiseskip menes i denne rapporten passasjerskip som tilbyr et konkret turprogram. Cruiseskip har lugarkapasitet til mange av eller samtlige passasjerer, og reisen innebærer minst en overnatting om bord. Passasjerskip som går i en fast helårsrute med transport av passasjerer og last, og som i tillegg tilbyr cruiselignende reiser med minst en overnatting om bord, regnes også som cruiseskip i denne sammenheng.

Utvalget har valgt å fokusere på totalt antall personer om bord i stedet for passasjerantall, da dette i større grad gjenspeiler den reelle utfordringen i forbindelse med en redningsaksjon. Antall personer ombord henger også tett sammen med skipsstørrelse.

Videre legges til grunn at «norske farvann og tilgrensende havområder» omfatter det norske redningsansvarsområdet i kystnære farvann og til havs, samt territorialfarvannet rundt Jan Mayen som ligger i Islands redningsansvarsområde.3 Det norske redningsansvarsområdet er klart større enn Norges territorium, og går fra 57 grader nord i Nordsjøen til Nordpolen og fra 0-meridianen (grensen mellom Norge og Storbritannia i Nordsjøen) til 35 grader øst, se figur 2.1. Utvalget inkluderer ikke farvann rundt norske biland i henhold til bilandsloven i denne utredningen. Det aller meste av cruisetrafikken går i kystnære farvann langs norskekysten inkludert Svalbard, og utvalget vil derfor ha særskilt fokus på disse områdene.

Når det gjelder tidsperspektivet i mandatet – fremtidige utviklingstrekk – har utvalget funnet det mest hensiktsmessig å se anslagsvis 20 år frem i tid, blant annet fordi usikkerheten øker betydelig med et lengre perspektiv enn dette.

Forstørr bilde

Kilde: Kystverket

Til mandatets punkt 2 – «Utvalget skal drøfte de beredskapsmessige utfordringene som cruisetrafikken bringer med seg. Det innebærer en kartlegging av evne til å koordinere og håndtere alvorlige hendelser med cruiseskip, inkludert å håndtere evakuerte personer.»

I foredraget til kongelig resolusjon om oppnevning av utvalget, står det at utvalget skal vurdere sjøsikkerhetsmessige og beredskapsmessige utfordringer knyttet til cruisetrafikk. Sjøsikkerhet og beredskap henger tett sammen siden sjøsikkerhetstiltak har betydning for de totale risiko- og beredskapsutfordringene. Utvalget legger derfor til grunn at sjøsikkerhet også er ment å skulle dekkes av utredningen.

Med «sjøsikkerhet» sikter utvalget til sikkerhet knyttet til fare for alvorlige hendelser med cruiseskip når det gjelder skipet, personene om bord, ferdselen og det ytre miljøet. Krav til rederiets sikkerhetsstyringssystemer, skipets tilstand, operasjon og sikkerhetsutstyr, mannskapets kompetanse, fyr, sjømerker, farleder, ruter, los, meldingstjenester og trafikkovervåking er eksempler på viktige sjøsikkerhetstiltak i denne sammenheng.

Forebyggende sjøsikkerhetstiltak skal redusere sannsynligheten for skipsulykker til sjøs, og konsekvensreduserende sjøsikkerhetstiltak skal redusere konsekvensene av ulykkene. Både forebyggende og konsekvensreduserende sjøsikkerhetstiltak skal beskytte samfunnet mot tap av liv, personskade, miljømessige skader og økonomiske konsekvenser.

Med «alvorlige hendelser med et cruiseskip» mener utvalget utilsiktede hendelser med cruiseskip som blant annet gir eller har potensial til å gi store konsekvenser i form av mange skadde og døde mennesker. Tilsiktede hendelser som terror og sabotasje, er ikke inkludert som årsaksfaktorer i denne utredningen.

Utredningen inkluderer de helserelaterte problemstillingene som angår en alvorlig hendelse med cruiseskip, fra håndtering om bord til mottak og videretransport av skadde på land. Utvalget vurderer at håndtering av større sykdomsutbrudd om bord ikke er en del av dette mandatet.

Mandatet slår fast at en alvorlig hendelse med et cruiseskip kan ha et omfang og en kompleksitet som vil sette den norske redningsberedskapen på en alvorlig prøve. Imidlertid fokuserer ikke mandatet konkret på konsekvenser for miljø eller materielle verdier. Utvalget vil likevel understreke at skade på miljø som følge av en alvorlig hendelse med et cruiseskip kan ha store samfunnsmessige konsekvenser. Utvalget vil derfor i noen tilfeller berøre tematikk knyttet til akutt forurensning, men går ikke nærmere inn på utslipp til miljøet som følge av ordinær drift.

Til mandatets punkt 3 – «Utvalget skal foreslå tiltak til hvordan cruisenæringen selv kan bidra til å opprettholde, forbedre og dimensjonere sin beredskap. Det vil innebære en vurdering av risiko og risikoreduserende tiltak, som for eksempel vær- og sesongbegrensninger, seilingsleder, passasjerbegrensninger og andre beredskapsmessige tiltak. Det skal legges vekt på forebyggende tiltak som er praktisk, organisatorisk og folkerettslig mulig å gjennomføre.»

Utvalget forstår opplistingen av tiltak i mandatet som eksempler, og legger til grunn at disse ikke skal være begrensende. Ved vurdering av risiko vurderes både sannsynlighetsreduserende (forebyggende) og konsekvensreduserende tiltak. Det drøftes i hvor stor grad tiltak skal være fastsatt av myndighetene eller innføres gjennom frivillige ordninger i regi av cruisenæringen selv.

Til mandatets punkt 4 – «Utvalget skal drøfte hvilke målsettinger som ivaretar et tilstrekkelig beredskapsnivå, og komme med anbefalinger om hvilke tiltak som kan vurderes for å oppnå disse målsettingene.»

Utvalget legger til grunn at dette omfatter målsettinger og tiltak knyttet til både næringens og offentlige myndigheters beredskap.

Videre legger utvalget til grunn prinsippet «as low as reasonably practicable» (ALARP), som innebærer at risiko som overstiger terskelen for tolererbar risiko, utløser behov for risikoreduserende tiltak.

Forebygging er viktig for å redusere sannsynligheten for at uønskede hendelser skjer. Beredskap i forbindelse med at en hendelse likevel inntreffer, er viktig for å redusere konsekvenser av hendelsen.

Til mandatets punkt 7 – «Vurderingen av risikoreduserende tiltak skal gjennomføres som en samfunnsøkonomisk analyse, der nytten av de ulike tiltakene og de foreslåtte målene avveies mot kostnadene.»

En samfunnsøkonomisk analyse av utvalgte tiltak er utført av Menon Economics. Som grunnlag for denne analysen har DNV utført en risikoanalyse. Resultatene av den samfunnsøkonomiske analysen er vurdert tematisk i del III og oppsummeringsvis i kapittel 13 Økonomiske og administrative konsekvenser. Rapporten4 fra DNV og Menon Economics følger som digitalt vedlegg.

Særskilt om slepebåtberedskap

I mandatet står det at «den statlige slepebåtberedskapen ikke skal utredes». Utvalget vil omtale slepebåtberedskapen når det gjelder forebygging og håndtering av alvorlige hendelser, men vil ikke utrede organisering, ressurser og økonomiske forhold. Dagens slepebåtberedskap legges derfor til grunn for utvalgets vurderinger.

2.4 Utvalgets arbeid

2.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget har hatt 17 ordinære møter, som har strukket seg over en eller to dager. Elleve av disse møtene har vært elektroniske. I tillegg har det vært avholdt 13 temamøter av kortere varighet, som alle har vært elektroniske. På grunn av koronapandemien, ble det færre fysiske møter enn opprinnelig planlagt.

Møtene har vært en kombinasjon av interne møter, og møter der eksterne deltakere har vært invitert for å orientere om spesifikke temaer.

2.4.2 Aktører som har gitt innspill

Følgende aktører har gitt muntlige eller skriftlige innspill til utvalget:

• AECO

• Arktisk råd ved arbeidsgruppen EPPR

• BarentsWatch

• CEFOR – Nordic Association of Marine Insurers

• CLIA – Cruise Lines International Association

• Cruise Norway

• DNV

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Forsvarets operative hovedkvarter

• Fred. Olsen Cruise Lines Ltd.

• Gard

• Helse Møre og Romsdal

• Helse Nord

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Holland America Group

• Hovedredningssentralen

• Hurtigruten

• Hustadvika kommune

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Kartverket

• Klima- og miljødepartementet

• Kystvakten

• Kystverket

• Menon Economics

• Meteorologisk institutt

• Molde kommune

• Møre og Romsdal politidistrikt

• Nord universitet

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Radio Relæ liga

• Norwegian Hull Club

• Nærings- og fiskeridepartementet

• Oceanwide Marine Services

• Politidirektoratet

• Quark Expeditions

• Redningsselskapet

• Røde Kors

• Sjøfartsdirektoratet

• Statsforvalteren i Møre og Romsdal

• Sysselmesteren på Svalbard

• Telenor kystradio

• Utenriksdepartementet

• Viking Cruises