Del 8
Samlede vurderinger og anbefalinger

31 Kjernekraft i det norske kraftsystemet – muligheter og begrensninger

Introduksjon av kjernekraft i det norske energisystemet krever avveininger mellom ulike aspekter knyttet til økonomi, juss, teknologi, og samfunnsmessige hensyn. I de foregående kapitlene har vi gått gjennom sentrale temaer knyttet til kjernekraftteknologi og -kostnader, forsyningskjeder og avfallshåndtering, hvordan kjernekraft passer inn i det norske kraftsystemet, hvilke forpliktelser som vil påligge aktører og myndigheter knyttet til sikkerhet og beredskap, krav til regelverksutforming og myndighetsorganisering, kompetanse, ringvirkninger, etiske sider og betydningen av samfunnsaksept. Denne avsluttende delen presenterer utvalgets samlede vurdering av kjernekraft i Norge på tvers av disse temaene.

Det er bred politisk enighet om at Norge trenger mer kraft framover. Den forventede veksten i kraftforbruket er delvis knyttet til politiske mål og delvis knyttet til utviklingen i økonomien. Norge har mål og forpliktelser om å redusere utslippene av klimagasser mot 2050. Vi vet imidlertid ikke akkurat hvor mye kraft industri, næringsliv og husholdninger vil etterspørre i framtiden.

Kjernekraft må ses opp mot andre utviklingstrekk i det norske kraftsystemet, alternativene som fins og hvordan kjernekraft passer inn. Utvalgets vurderinger av muligheter og begrensninger knyttet til introduksjon av kjernekraft i det norske kraftsystemet bygger på noen sentrale erkjennelser vi har kommet til gjennom arbeidet med utredningen. I dette kapittelet oppsummerer vi disse erkjennelsene og vår vurdering av kjernekraft i lys av andre utviklingstrekk i det norske kraftsystemet og opp mot alternativene.

31.1 Sentrale erkjennelser utvalgets vurderinger bygger på

Utvalget mener at kjernekraft kan bygges, driftes og avvikles med lav risiko for helse og miljø i Norge. Forutsetningen er at utbyggingen planlegges på en systematisk måte og baseres på internasjonale standarder for sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll for nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi. For at et nytt kjernekraftland kan etablere og drive kjernekraftverk med forsvarlig sikkerhet, må det gjøres en helhetlig gjennomgang av alt relevant regelverk. Ansvarsfordelingen mellom ulike myndigheter må avklares og tydeliggjøres. Det må sikres at nasjonale og lokale myndigheter og alle involverte selskaper har høy kompetanse og tilstrekkelige ressurser. I tillegg må sikkerheten ved hver enkelt lokalisering vurderes særskilt.

Selv om kravene til forsvarlig sikkerhet er oppfylt, må en rekke andre hensyn vurderes før det kan tas en politisk beslutning om Norge skal åpne for investeringer i kjernekraft. Kjernekraft må vurderes opp mot alternative muligheter for å produsere kraft med lave klimagassutslipp, både når det gjelder naturinngrep og kostnader. Avveiningene må gjøres i et generasjonsperspektiv fordi en kjernekraftreaktor kan være i drift i opptil 80 år, og fordi noe av det radioaktive avfallet, spesielt brukt brensel, må deponeres sikkert i 100 000 års perspektiv. En forutsetning for å starte kjernekraftproduksjon, er at det foreligger en forpliktende plan for framtidig dekommisjonering av kraftverkene og deponering av det radioaktive avfallet, inkludert brukt brensel, og hvordan dette skal finansieres.

Det norske kraftsystemet er ikke avhengig av systemegenskapene til kjernekraften. Fordi Norge har rikelig med vannkraft, har vi gode forutsetninger for å balansere både kjernekraft og andre typer kraftproduksjon i vårt kraftsystem. Vannkraftens reguleringsevne gjør at kjernekraftens systemegenskaper har begrenset merverdi i det norske energisystemet. Norge står derfor friere enn mange andre land når vi skal vurdere å introdusere kjernekraft.

Hensynet til kraftsystemet er en viktig grunn til at plassering av kjernekraft bør være en nasjonal beslutning. Dersom det er en nasjonal beslutning hvor eventuelle kjernekraftverk skal lokaliseres, kan kjernekraft bidra effektivt til å dekke kraftbehovet i de områdene av landet der det er høyt forbruk og lav produksjon. Statnetts analyser viser at kjernekraft ikke påvirker nettplanleggingen vesentlig dersom kjernekraften plasseres i underskuddsområder og der nettet allerede er sterkt.

Utvalget viser til at det vil ta flere tiår å etablere kjernekraft i Norge. Erfaringer fra andre land som ikke har hatt kjernekraft fra før, viser at det ikke er realistisk å få i gang kjernekraftproduksjon i Norge før tidligst på midten av 2040-tallet. I tillegg til tiden det tar å utvikle regelverk, kompetanse, kapasitet og annen infrastruktur i henhold til internasjonale anbefalinger, kan nødvendige demokratiske prosesser, konsesjonsprosesser og involveringsprosesser ikke forhastes. Endelig strekker byggeperioden seg over flere år. Kjernekraft må derfor vurderes opp mot utviklingstrekkene i kraftsystemet på lang sikt.

Norge vil, uavhengig av valg om kjernekraft, måtte bygge ut betydelig ny utslippsfri kraftproduksjon de kommende tiårene. Analyser fra en rekke kilder er samstemte om at norsk kraftetterspørsel vil øke mot 2050. Fram mot midten av 2040-tallet må økt kraftbehov dekkes av oppgradering av vannkraft og utbygging av vindkraft og solkraft, fordi det ikke vil være mulig å få kjernekraft i produksjon før den tid.

I Norden er det, med dagens kunnskap og forutsetninger, ikke utsikter til at kjernekraft kan bygges og drives uten støtte fra staten. Utvalget viser til at kostnadene for kjernekraft er høye i dag i forhold til vannkraft, solkraft, vindkraft på land og bunnfast havvind. De kjernekraftverkene som nylig er bygget eller som er under bygging i vestlige land, har høye kostnader sett i forhold til prisutsiktene og kostnadsutviklingen for annen kraftproduksjon. Eiere av eldre kjernekraftverk i Europa søker også statsstøtte for å forlenge levetiden.

Utvalget viser til at det er kommersielle vurderinger av risiko og mulig framtidig avkastning, som avgjør om noen vil investere i kjernekraft. Viljen til å investere i kjernekraft påvirkes av flere faktorer, som usikkerhet om lover og regelverk, hvilke myndigheter som har ansvar for hva, politisk oppslutning og folkelig støtte over tid, tilgang til kompetent arbeidskraft, teknologiutvikling, framtidige kraftpriser og rentenivå.

Utvalget mener at Norge ikke kan satse på «litt» kjernekraft fordi det blir uforholdsmessig dyrt. Et kjernekraftland må ha en omfattende infrastruktur, blant annet knyttet til myndighetsapparat og regelverk, sikkerhet, beredskap, kompetanse, forskning, utdanning, avfallshåndtering og deponi for brukt brensel. Dette krever betydelige ressurser og kapasitet hos både myndigheter og kjernekraftaktører. Dersom disse ressursene utnyttes av et eller et fåtall kjernekraftverk, blir kostnaden for samfunnet uforholdsmessig høy. For å dekke kostnadene for nye deponiløsninger til en rimelig enhetskostnad, snakker dagens kjernekraftaktører i Sverige og Finland om at investeringer i ny kjernekraft krever en realistisk forventning om at det bygges ut 4–5 GW kjernekraft.

31.2 Kjernekraft sett i lys av andre utviklingstrekk i det norske kraftsystemet

Dagens markedsorganisering og rammebetingelser fører til at kraftressursene og nettet blir effektivt utnyttet. Det norske kraftmarkedet ble liberalisert fra 1991 og har tjent Norge godt. Kraftmarkedet i Norge er integrert i kraftmarkedene i Norden og Europa. Utvalget legger til grunn at markedsorganiseringen vil bli videreført.

Vi vil trenge mer kraft for å bli et lavutslippssamfunn fram mot 2050, men det er usikkert hvor mye. Etterspørselen er først og fremst knyttet til klimapolitikken og utfasing av fossil energibruk, ønsker om å etablere nye næringer basert på utslippsfri kraft og digitaliseringen av samfunnet. Det er likevel betydelig usikkerhet knyttet til hvor raskt og i hvilket omfang kraftforbruket vil vokse, blant annet fordi forbruket delvis avhenger av hvor mye kraftproduksjon som faktisk bygges ut. Elektrifisering av olje- og gassektoren, industrien på fastlandet og transportsektoren drives delvis av klimapolitikken og delvis av internasjonale trender i de ulike markedene. De neste tiårene kan det også komme økende kraftetterspørsel fra både nye og eksisterende næringer.

På lang sikt bør Norge holde muligheten for å etablere flere kraftteknologier åpen, siden både framtidig kraftbehov og teknologiutvikling er svært usikkert. Norge er ikke avhengig av kjernekraft for å dekke kraftbehovet verken før eller etter 2050 slik det ser ut i dag. Skal vi øke kraftproduksjonen mye på lang sikt, har vi mulighet til å bygge ut betydelig mer vindkraft på land og/eller havvind, i tillegg til noe vannkraft og solkraft. Andre energiteknologier kan også bli aktuelle på lang sikt. Det er imidlertid stor usikkerhet rundt kraftbehovet både fram mot 2050, etter 2050 og fram mot slutten av dette århundre. Det er også usikkerhet rundt hvordan teknologien og kostnadene, både for fornybar kraft og kjernekraft, vil utvikle seg. På lang sikt er det hensiktsmessig å holde flere opsjoner åpne.

Norsk vannkraft er svært fleksibel og gjør at det norske kraftsystemet kan tilpasse seg både kjernekraft og vind- og solkraft. Norge har et unikt utgangspunkt med et kraftsystem dominert av vannkraft. I motsetning til mange andre land, har vi ikke fossile kraftverk eller aldrende kjernekraftverk som må erstattes med utslippsfri produksjon. Vannkraft med magasiner tilpasser seg lett variasjoner i vind- og solkraft, og det koster relativt lite å opprettholde eksisterende vannkraftverk. Selv om vi dekker en betydelig økning i kraftforbruket fra andre kilder, vil det norske kraftsystemet også i framtiden være preget av vannkraften. Norge har elektriske forbindelser med stor kapasitet til andre land i Norden og Europa. I kombinasjon med vannkraften, gir det oss stor fleksibilitet og trygg forsyningssikkerhet også i framtiden. Vannkraften har også gode egenskaper knyttet til driften av kraftnettet. Systemegenskapene til kjernekraften er derfor ikke et sterkt argument for kjernekraft i det norske kraftsystemet.

Utbygging av et kjernekraftprogram kan gi et betydelig kraftoverskudd. Analysene utvalget har fått gjennomført, tyder på at utbygging av et kjernekraftprogram kan gi et stort kraftoverskudd i perioden etter at kjernekraftproduksjonen starter, selv om utbyggingen av fornybar kraftproduksjon dempes mens man venter på kjernekraft. Økt kraftoverskudd etter at kjernekraft er på plass, kan øke etterspørselen etter 2050.

En relativt rask og omfattende utbygging av havvind gir også kraftoverskudd, men utbygging av vindkraft kan i større grad tilpasses etterspørselsutviklingen. Selv om regjeringen har en ambisjon om å tildele arealer tilsvarende 30 GW havvind innen 2040, vil det være opp til markedsaktørene å avgjøre hvor mye som blir realisert. Havvindutbygging kan lettere skaleres opp eller ned enn kjernekraftutbygging.

Subsidier gir større kraftoverskudd og lavere priser, selv om det som bygges ut er ulønnsomt. Kraftprisnivået kommer an på hvor mye som bygges ut, ikke på kostnadene for det som bygges ut. Når et kraftverk først er bygd, er det ikke lønnsomt for en produsent å ta hensyn til historiske investeringskostnader når de leverer bud til spotmarkedet eller tilbud om langsiktige kontrakter til industrikunder. Det sørger konkurransen i markedet for. Kommersielle investorer vil bare bygge nye kraftverk når de er tilstrekkelig sikre på at framtidige markedspriser blir høye nok til å forrente investeringen. Når investeringene er basert på markedspriser, vil markedsprisene på lang sikt dermed reflektere kostnadene for ny kraftproduksjon. Dersom staten subsidierer ny kraftproduksjon, blir strømprisen lavere. Samtidig vil de samlede samfunnsøkonomiske kostnadene øke dersom prosjektene ikke er lønnsomme uten støtte.

En politisk varslet satsing på kjernekraft kan bidra til økt usikkerhet om det framtidige kraftmarkedet og dermed redusere eller utsette investeringer i andre kraftkilder. Vi må derfor regne med at kraftbalansen blir strammere både i perioden før en beslutning tas og, dersom beslutningen er positiv, før kjernekraften kommer i produksjon. En strammere kraftbalanse vil påvirke kraftprisen og dermed etterspørselen. Det kan svekke forsyningssikkerheten og forsinke elektrifiseringen og dermed oppnåelsen av norske klimamål. Når Stortinget og regjeringen behandler spørsmålet om hvorvidt Norge skal legge til rette for kjernekraft, må man samtidig vurdere hvordan man kan sikre tilstrekkelig fornybar kraftproduksjon i perioden før kjernekraften kommer i drift. Erfaringer fra nylige igangsatte og ferdigstilte kjernekraftutbygginger tilsier også at man må ta høyde for at byggefasen tar lengre tid enn opprinnelige planer tilsier.

31.3 Kjernekraft i Norge – vurdert opp mot andre alternativer

Det er fordeler og ulemper med alle typer kraftproduksjon. Spørsmålet for Norge er om en introduksjon av kjernekraft utgjør et verdifullt supplement til, eller er bedre enn de alternativene vi har. Utvalget tar utgangspunkt i at Norge skal oppfylle sine klimaforpliktelser om å være et lavutslippssamfunn i 2050. Det innebærer en omfattende elektrifisering av samfunnet og behov for økt kraftproduksjon, selv om energiforbruket effektiviseres. Vindkraft på land og oppgradering av vannkraft er den fornybare kraften som kommersielt sett kan bygges ut rimeligst i Norge. Fordi kjernekraftproduksjon tidligst kan etableres i Norge på midten av 2040-tallet, vil den i liten grad bidra til at samfunnsomstillingen kan starte i tide for å nå klimamålene i 2050. Kjernekraft vil først og fremst være aktuelt for å møte en eventuell økning av energietterspørselen etter 2050.

Gitt dagens kunnskap og forutsetninger, mener utvalget det er lite trolig at det vil bli samfunnsøkonomisk lønnsomt å investere i kjernekraft i Norge før 2050. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten henger sammen med kostnadsutviklingen både for kjernekraft og for alternativene, og med framtidige kraftpriser.

Også for havvind er kostnadsutviklingen usikker. Potensialet for bunnfast havvind i Norge er betydelig, men geografisk avgrenset. I Norge har den første planlagte bunnfaste havvindparken, på Sørlige Nordsjø II, fått tildelt statlig støtte. Utbygger planlegger å sette vindturbinene i drift i desember 2031. Det er forventninger om at bunnfast havvind i Europa skal kunne bygges ut uten støtte framover, men de siste årene har kostnadene økt. Det store potensialet for havvind utenfor norskekysten er basert på flytende turbiner. Flytende havvind er en relativt umoden teknologi som ennå ikke er bygd ut i stor skala. Per i dag er det stor usikkerhet om kostnadsutviklingen for flytende havvind. Som for kjernekraft, er det forventninger om læreeffekter og kostnadsreduksjoner mot 2050, men det er usikkert hvor langt ned kostnadene kan komme, og om utbygging vil bli samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Kjernekraft som bygges ut eller planlegges i verden i dag, er basert på velprøvd teknologi, men små modulære reaktorer (SMR) representerer nye og delvis uprøvde design. Både kjernekraftverk basert på storskala reaktorer (1000 MW pluss) og SMR-er (under 500 MW) som planlegges i dag, er lettvannsreaktorer som bruker lavanriket uran som brensel. SMR-er er en samlebetegnelse på nye reaktordesign som har som mål å redusere kostnadene gjennom modularisering og økt bruk av passive sikkerhetssystemer. Modularisering skal muliggjøre standardisering og masseproduksjon, og raskere utbygging. Samtidig utvikles også designet av storskala reaktorer i retning av mer passive sikkerhetssystemer og økt modularisering. Avanserte modulære reaktorer (AMR-er) med ny teknologi, ligger lengre fram i tid enn SMR-er, og det er uvisst hvilke reaktorteknologier og -design som vil bli kommersielt tilgjengelige.

Foreløpig er det stor usikkerhet om kostnadsutviklingen for både storskala reaktorer og SMR-er. På nåværende tidspunkt er flere SMR-design i en tidlig kommersialiseringsfase, og det er ikke bygget opp noen produksjonslinjer eller fungerende forsyningskjeder ennå. Mindre reaktorer trekker i retning av høyere kostnader per MW, mens standardiserte moduler trekker i retning av lavere kostnader. Der det bygges eller planlegges utbygging av SMR-er i dag, legges flere anlegg på samme sted.

Kjernekraft krever lite areal og gir små naturinngrep i forhold til vindkraft på land og solkraft. Vindkraft påvirker større arealer, men gir mindre direkte inngrep enn solkraft og vannkraft. Vindkraft på land og solkraft kan etableres med en plan for restaurering av naturområdene og inngrepene kan tilbakestilles når anleggene demonteres etter endt levetid. Kjernekraft, inkludert deponi, krever mindre areal. Selve kjernekraftverket binder areal i over 100 år fra byggestart til ferdig dekommisjonert anlegg, før arealet kan frigjøres til annen bruk.

Kjernekraft innebærer risiko for atomulykker med radioaktive utslipp, selv om den oppfyller alle anbefalte og påkrevde sikkerhetstiltak. All kraftproduksjon må planlegges ut fra risiko for ulykker og havari forårsaket av vær og vind, uhell og villede, ondsinnede handlinger. Vindkraftverk til havs kan ødelegges eller saboteres, og forbindelsene til nettet på land kan kuttes. Ødeleggelse av vannkraftanlegg og magasiner, kan føre til evakuering og store skader. Alle skader på kraftproduksjon kan begrense tilgangen til kraft, noe som også kan ha store konsekvenser. På grunn av strålingsfaren kan en stor kjernekraftulykke få mer langtrekkende konsekvenser, som alvorlige helseskader og at stor befolkningsgrupper må evakueres og bosettes andre steder. Det kan også føre til forurensning av landbruksjord og beiteområder som rammer matproduksjonen i lang tid. Forurensningen kan også bli grenseoverskridende.

Kjernekraft kan legges der det passer best i kraftsystemet, mens vind og vannkraft i større grad må plasseres ut fra naturgitte forhold. Flytende havvind kan plasseres mange steder langs norskekysten. Siden vindforholdene generelt er gode, kan vindkraftverkene plasseres slik at de kan knyttes til nettet på land der det er mest gunstig. Vind på land, sol og vannkraft må plasseres der det er gode forhold for slik kraftproduksjon. En fordel med kjernekraften er derfor at den kan plasseres slik at den øker krafttilgangen der behovet er størst, noe som også kan redusere behovet for nettinvesteringer. Stabile grunnforhold og tilgang til tilstrekkelig kjølevann, transportinfrastruktur og arbeidskraft er imidlertid en forutsetning.

Kjernekraft krever import av nukleært brensel. Kjernekraft innebærer en form for energiimport, selv om det dreier seg om import av brensel til kraftproduksjon, og ikke kraftimport. Slik energiimport kan gjøre Norge mer sårbar i en geopolitisk situasjon som påvirker verdenshandelen. Utbygging av produksjon basert på innenlandske energikilder som vann, vind og sol, innebærer ikke en tilsvarende langsiktig sårbarhet. I dag er det ikke mangel på uran eller varer og tjenester som er nødvendige for forsyning av brensel til kjernekraftproduksjon, men vestlige land, særlig i Europa, arbeider for å redusere avhengigheten av russiske leverandører.

Etablering av kjernekraft innebærer at staten påtar seg utvidet ansvar og en rekke forpliktelser. Staten plikter å utvikle regelverket i tråd med internasjonale forpliktelser, føre tilsyn og sikkerhetskontroll med anleggene, og sørge for at kommuner, fylker og nasjonale organer har nødvendig atomberedskap på plass. Staten får et ansvar i forbindelse med opprydning og rehabilitering etter alvorlige ulykker, ved konkurs eller dersom et selskap ikke kan oppfylle sine forpliktelser. Selv om kjernekraftaktørene må ta ansvaret for forsvarlig dekommisjonering av anleggene og deponering av avfall, må staten sørge for etterfølgende institusjonell kontroll i overskuelig framtid.

Etablering av et kjernekraftanlegg kan gi betydelige ringvirkninger i de lokalsamfunnene og regionene der de lokaliseres. I anleggsfasen vil det være omfattende virksomhet for å etablere kjernekraftanlegg som kraftverk, avfallsbehandlingsanlegg og deponier, og for å klargjøre infrastruktur og å bygge selve anlegget. Det må etableres brakkebyer og tjenester som kan gi arbeidsplasser til lokalbefolkningen og lokalt næringsliv, men som også vil kreve arbeidskraft utenfra. Dette vil omfordele arbeidskraft fra andre deler av landet og andre sektorer og tiltrekke arbeidskraft fra utlandet. Når driftsfasen begynner, må det etableres faste arbeidsplasser for å drifte selve anlegget, innen sikkerhet og beredskap og til ulike tjenester. Hvor mange arbeidsplasser det vil dreie seg om, avhenger bl.a. av anleggets størrelse.

Dersom utbygging og drift av kjernekraft krever omfattende statlige subsidier, vil den nasjonale verdiskapingen reduseres i forhold til annen virksomhet som ikke subsidieres. Nasjonalt vil subsidiert kjernekraft fortrenge andre og rimeligere kraftverk, redusere energieffektiviseringen og binde opp statlige midler som kunne ha blitt benyttet til andre utbygginger og oppgaver. Etablering av kjernekraft kan skape lokale og regionale ringvirkninger der kraftverkene lokaliseres, på bekostning av andre kommuner og regioner. Nasjonalt har Norge knapphet på arbeidskraft, og store satsinger på ett område betyr at området prioriteres foran andre nasjonale oppgaver.

32 Hva krever det hvis Norge skal satse på kjernekraft?

Hvis Norge, som ikke har erfaring fra før, skal innføre kjernekraft, må det bygge på solid politisk forankring, et helhetlig regelverk i tråd med internasjonale avtaler og retningslinjer, rammebetingelser som gir grunnlag for et trygt investeringsklima, og flere viktige samfunnsmessige avveininger.

I dette kapittelet beskriver vi hvordan vi ser for oss de politiske prosessene knyttet til en milepælstilnærming i norsk kontekst, de forutsetningene som bør være til stede og viktige vurderinger og avveininger en kjernekraftbeslutning må bygge på.

32.1 Beslutningsprosesser og forankring i Stortinget, kommunene og befolkningen

Utvalget anbefaler at etablerte, erfaringsbaserte internasjonale retningslinjer følges hvis det skal legges til rette for kjernekraftproduksjon i Norge. Internasjonale anbefalinger og veiledninger er oppsummert i IAEAs milepælstilnærming som omfatter 19 infrastrukturområder, tre faser og en milepæl etter hver fase. Disse infrastrukturområdene, som til sammen utgjør rammebetingelsene for kjernekraft, dreier seg om lovverk, myndighetsorganisering og -koordinering, ansvarsfordeling, opplegg for sikkerhet og beredskap, kompetanse og kapasitet både i myndighetsapparatet og i utvikling, ledelse og drift av kjernekraftverkene, etablering av deponi, bred involvering av berørte interesser i prosesser for trygg og varig forankring og aksept i befolkningen, finansiering mv.

Utvalget vil fraråde at Norge introduserer kjernekraft uten å bygge på IAEAs milepælstilnærming. En milepælstilnærming gir nødvendig grunnlag for tillit til prosessen, større forutsigbarhet for investorer og redusert risiko for kostbare forsinkelser. Alternativet er at det ved hver konsesjonsbehandling vil dukke opp nye spørsmål som må avklares gjennom hele prosessen. Hvis lovendringer skal utredes, behandles og vedtas etter hvert som behovet oppstår, risikerer man en langdryg og uforutsigbar prosess. Uavklarte ansvarsforhold for myndigheter, eiere, utbyggere og operatørselskap vil i tillegg føre til stor usikkerhet og stor risiko i beslutningsprosesser for alle involverte, ikke minst for investorer.

Utvalget anbefaler derfor at konsesjonssøknader for enkeltprosjekter ikke behandles før steg to i en eventuell milepælsprosess, i tråd med IAEAs anbefalinger. En viktig grunn til at kjernekraftutbygginger i den senere tid har blitt langt dyrere enn forutsatt, er forsinkelser i byggeprosessen og nye krav og problemstillinger som måtte løses underveis. Flere etablerte kjernekraftaktører peker på at "langsom planlegging og rask utbygging" er avgjørende for å holde kostnadene ned og under kontroll.

Utvalget anbefaler at de viktigste beslutningene for å introdusere kjernekraft i Norge vedtas i Stortinget. I tråd med milepælstilnærmingen forutsetter et kjernekraftprogram en eksplisitt politisk beslutning om hvorvidt kjernekraft skal være del av norsk kraftforsyning. Samtidig bør ansvar og planer for avfallshåndtering avklares. Beslutninger som bør tas i Stortinget er:

• For det første om det skal settes i gang en prosess etter mønster av milepælstilnærmingens fase 1 for å utarbeide et beslutningsgrunnlag. Stortingsbehandling sikrer en politisk vurdering av konsekvensene av å sette i gang en prosess: Å starte og gjennomføre den første fasen vil kreve ressurser og arbeid. Videre vil et slikt vedtak, med påfølgende prosess, kunne bidra til økt usikkerhet om framtidige kraftpriser og dermed redusere eller utsette investeringer i andre kraftkilder. Utvalgets utredning kan være et utgangspunkt for et slikt arbeid, men er ikke et tilstrekkelig grunnlag for en beslutning om å starte utvikling av et kjernekraftprogram i tråd med milepælstilnærmingen.

• For det andre om det skal vedtas et kjernekraftprogram (milepæl 1). I norsk demokratisk tradisjon er det selvsagt at et slikt nasjonalt standpunkt må fattes av Stortinget. En slik beslutning bør være basert på et bredt flertall. Et kjernekraftprogram vil strekke seg over flere tiår, og krever derfor stabil politisk oppslutning over tid for å sikre forutsigbarhet for lokalsamfunn og investorer.

• For det tredje om konsesjon og lokalisering av kjernekraftverkene og planer for et nasjonalt deponi. Hvordan det enkelte kjernekraftverket passer inn i elektrisitetsforsyningen, så vel som sikkerhetsmessige hensyn, har betydning. Utvalget mener at lokalisering av de konkrete kjernekraftverkene er en viktig nasjonal beslutning, og at det er avgjørende for forankringen av hvert enkelt anlegg, at det er Stortinget som gjør vedtaket. Dette er også i tråd med dagens lovverk. En slik beslutning bør ikke fattes uten tilslutning fra berørte kommuner.

Hvis Stortinget beslutter at Norge skal satse på kjernekraft, er det en rekke prosesser som må settes i gang, i første omgang på myndighetsnivå. Dette vil ta tid fordi det er et omfattende regelverk som må på plass, og fordi det må bygges opp kompetanse, utdanningstilbud og forskning, kunnskap og kapasitet i forvaltningen og blant investorer og i industrien. I tillegg må det sikres oppslutning og støtte i befolkningen, ikke bare på kort sikt, men gjennom hele bygge-, drifts-, avviklings- og deponeringsperioden.

Norge må sikre at en eventuell kjernekraftutbygging oppfyller internasjonale konvensjoner og sikkerhetsstandarder. Utvalget viser til at utvikling av et omfattende sett av internasjonale nukleære standarder og regulatoriske krav, har sørget for en kjernekraftindustri som produserer med lav risiko og vurderes som forsvarlig i dagens kjernekraftland. Utvalget mener derfor at det er viktig å bruke tilstrekkelig tid og ressurser for å sikre at kompetanse, kapasitet og lovverk iht. internasjonale standarder og konvensjoner er på plass.

Utvalget viser til at utbygging og drift av kjernekraft har vært omstridt i mange land. Det finnes 412 kjernekraftverk i drift globalt per januar 2026. Det er imidlertid 95 anlegg som opp gjennom årene har vært påbegynt eller ferdigstilt uten at de er blitt satt i drift. Dette skyldes manglende oppslutning, lav lønnsomhet eller høye kostnader. Det har med andre ord vært gjennomført store investeringer i kjernekraftverk som aldri har gitt noen avkastning. Dette understreker viktigheten av stabile forhold, gode politiske prosesser, god forankring i befolkningen og avklaringer om fordeling av kostnader, ansvar og risiko for kjernekraft.

Erfaringen viser at oppslutningen om kjernekraftinvesteringer varierer over tid og påvirkes når det skjer ulykker med alvorlige konsekvenser. Det er derfor viktig å sikre bred og velinformert forankring av en politisk beslutning om å gå i gang med prosessen. Forankring tar også tid. Dersom man ikke investerer nødvendig tid og ressurser til å forberede introduksjon av eventuell kjernekraft, kan det føre til motreaksjoner og tilbakeslag. En forhastet beslutning om kjernekraft øker usikkerheten for både myndigheter og investorer som kan hindre eller forsinke investeringer i både kjernekraft og fornybar kraft, og føre til feilinvesteringer i kraftnettet.

Utvalget mener at beslutningen om lokaliseringen av hvert enkelt kjernekraftverk må forankres i lokalsamfunnet og tas av Stortinget. Kjernekraftverk kan bli omdiskutert i de aktuelle lokalsamfunnene, og det er først når planer om et kjernekraftverk blir konkretisert og lokaliseringen bestemt, at man har oversikt over fordeler, ulemper og risiko. Samtidig bør kjernekraft bygges der produksjonen gir størst nytte fra et nasjonalt perspektiv, både sett i forhold til kraftsystemet og de statlige og offentlige forpliktelsene som følger med. Derfor er lokaliseringen en viktig beslutning på nasjonalt nivå.

Utvalget mener at beslutninger må baseres på strukturerte og åpne prosesser på lokalt nivå. Valg og vurdering av tomt bør gjennomføres som en strukturert og transparent fase i kjernekraftprosjektet, med klare kriterier og bred involvering av lokalbefolkningen, relevante fagmiljøer og myndigheter. Norge bør innføre prelisensieringsaktiviteter med åpne samrådsprosesser og dialogarenaer, og sikre at både formelle og uformelle medvirkningsformer tas i bruk. Utvalget viser til at kommunene i Norge har stor makt når det gjelder utbygging av vindkraft på land. I Sverige krever både lokalisering av kjernekraftverk og deponi berørte kommuners godkjennelse. Ved et eventuelt valg om å åpne for kjernekraft bør Stortinget vurdere særskilt hvilken formell myndighet kommunene skal ha når det gjelder lokalisering av kjernekraftverk og deponier.

Aktuelle kommuners kapasitet til å delta i slike forankringsprosesser bør sikres gjennom økonomisk støtte. I Sverige gir f.eks. staten bidrag til potensielle kjernekraftkommuner slik at de kan gjennomføre gode prosesser i forbindelse med lokalisering av kjernekraftverk og deponi. Nærmere kriterier for tildeling av slik støtte må avklares. Industrien bør pålegges å bidra økonomisk til medvirkningsprosessene, enten direkte eller gjennom avgifter, for å sikre uavhengighet og kapasitet hos myndigheter og lokalsamfunn.

32.2 Regelverks- og myndighetsutvikling, kompetanse og kapasitet

Norsk lovverk er ikke utviklet med tanke på kjernekraftproduksjon. Utvalget mener det er behov for en helhetlig gjennomgang og oppgradering av lovverket og avklaring av ansvarsforholdene dersom Norge skal innføre kjernekraft. Blant annet må Stortinget ta stilling til i hvilken grad vi skal lage én samlet kjernekraftlov eller beholde en regelstruktur med ulike lover.

Det er flere typer bestemmelser som må videreutvikles ved introduksjon av kjernekraft. Det må vurderes om det skal innføres mekanismer for overordnet styring av lokalisering av kjernekraftverk, og hvilke krav som skal settes til lokalisering. Søknadsprosessen må gjennomgås for å sikre nødvendig samordning mellom myndigheter og myndighetsprosesser og hvilke saksbehandlingstrinn prosessen skal inneholde. Det må vurderes om det skal settes nærmere kriterier for tildeling av konsesjon, inkludert krav til hvem som kan tildeles konsesjon, og hvordan bestemmelser om konsesjonsvilkår skal utformes og lovfestes. Det er behov for å vurdere hvordan etablering av kjernekraft påvirker etablerte ordninger for atomsikkerhet og atomberedskap sett opp mot ordninger for sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen.

Utvalget mener at klare ansvarsforhold for dekommisjonering, avfallshåndtering og deponering er avgjørende. Også når kjernekraftverket er i drift og når det dekommisjoneres, gjelder prinsippet om ansvar – den som produserer avfallet, har det fulle ansvaret for oppryddingen. Konsesjonssøknaden må inneholde en forpliktende plan for forsvarlig håndtering av produsert radioaktivt avfall og brukt brensel, fram til deponiene er forseglet. Et deponiprogram strekker seg over generasjoner. Derfor må finansieringsmodellen være robust, med klare ansvarsforhold. Krav til lokalisering av deponi dreier seg om forsvarlige grunnforhold og trygg transport av brukt brensel. I tillegg bør forhold som tilgang til vei- og jernbaneinfrastruktur, avstand til befolkede områder og andre relevante hensyn, inngå i vurderingsgrunnlaget.

Kjernekraft bør plasseres ut fra en helhetlig, nasjonal strategi som inkluderer transport, lagring og deponi. Mange kommuner har signalisert interesse for å øke kunnskapen om hva det innebærer å være vertskapskommune for kjernekraft. Oppmerksomheten om lokalisering av anlegg og deponi for avfall fra kjernekraftproduksjon synes å være mindre. Plassering av kjernekraft må imidlertid ta høyde for hele livsløpet til brukt brensel, der lagringsstrategi og sikkerhet og beredskap integreres i lokaliseringsvurderinger fra tidlig fase. Erfaring viser at prosesser omkring lokalisering av anlegg for farlig avfall kan være krevende og konfliktfylte.

Utviklingen av norsk regelverk bør skje i samsvar med anbefalingene i IAEAs milepælstilnærming og med gjennomføring av en INIR (Integrated Nuclear Infrastructure Review) i andre fase. Milepælstilnærmingen innebærer regelverksutvikling i tre faser. I arbeidet med norsk regelverksutvikling, bør erfaringene fra tidligere gjennomførte internasjonale vurderinger fra IAEA analyseres og vurderes nøye i første fase. I andre fase, som settes i gang når en positiv beslutning om et kjernekraftprogram er tatt og det foreligger et gjennomarbeidet forslag til nytt norsk regelverk, er det særlig aktuelt at IAEA gjennomgår forslaget gjennom en såkalt INIR-prosess.

En norsk milepælsprosess må forberedes før den settes i gang, og gjennomføringen vil ta mange år. Tabell 32.1 viser fasene i en tenkt norsk prosess for å innføre et kjernekraftprogram i tråd med milepælstilnærmingen, som starter med overleveringen av utvalgets rapport. Tabellen skisserer både de ulike fasene og de politiske beslutningene som må tas underveis, med en ikke uttømmende oversikt over temainnhold i de ulike fasene. Figur 32.1 viser en tentativ tidslinje for gjennomføring av stegene i milepælstilnærmingen i et nytt kjernekraftland. Den viser at det må påregnes 15–25 år fra det tas en beslutning om å etablere en NEPIO (Nuclear Energy Programme Implementing Organization) til den første reaktoren er godkjent og satt i produksjon.

Kilde: Tilpasset fra Multiconsult & Amentum (2025).

Norske myndigheter bør følge med på utviklingen i regelverksutforming i andre land. I flere land gjennomgås kjernekraftregelverket med tanke på tilpasning til SMR-er og nye teknologier. Behovet for særskilte regler for nye teknologier og design må også vurderes på tidspunktet for revisjon av det norske regelverket. Blant annet må det gjøres en nærmere vurdering av om det er grunnlag for å ha andre krav til SMR-er enn til andre kjernekraftverk.

Norge bør oppdatere sine rutiner for tidlig varsling og konsultasjon med berørte naboland. Dette bør skje ved planlegging av en kjernekraftstrategi, planer for kjernekraftverk og -anlegg og andre kjernekraftrelaterte tiltak, inkludert nye anlegg, levetidsforlengelser og avfallsdeponier. Slike rutiner bør være i samsvar med Norges forpliktelser etter Espoo-konvensjonen og SEA-protokollen.

Forholdet til Euratom må vurderes og avklares nærmere i dialog med Euratom. Norge er ikke medlem av EU eller Euratom og regnes derfor som et tredjeland med begrenset samarbeid. Medlemskap i Euratom gir tilgang til et felles marked for teknologi, utstyr og nukleært materiale, men innebærer også plikter knyttet til regelverk og Euratoms forsyningsbyrå. En avtale mellom Norge og Euratom vil kreve bilaterale forhandlinger, mens fravær av tilknytning innebærer større behov for å bygge opp nasjonal kompetanse og regelverk.

Myndighetsorganisering, ansvar, roller og koordinering på statlig nivå må avklares. Norsk myndighetsstruktur bygger generelt på sektorprinsippet. Utvalget anbefaler at plassering av myndighetsansvaret for kjernekraft tar utgangspunkt i samme prinsipp, og at de enkelte myndigheters ansvar og koordineringen mellom dem, avklares tydelig. Plassering av myndighetsansvar må omfatte langt flere myndighetsoppgaver enn tillatelse til etablering av kjernekraftverk. Det må lovfestes at strålingssikkerhetsmyndigheten skal være uavhengig slik at den ikke kan instrueres av overordnede departementer i enkeltsaker. Regulering av myndighetsorganiseringen bør inkludere en vurdering av prinsipper for betaling for myndighetenes arbeid.

Regelverk, ansvar og myndighet for sikringen av kjernekraftverk må videreutvikles. Norge må for eksempel avklare om sikring skal skje av bevæpnet personell, og om det er politiet som skal ha ansvar for slik sikring. Utvalget anbefaler å se hen til regelverket og praksisen i våre naboland og andre relevante kjernekraftland.

Kommunenes, nødetatenes og operatørenes planverk, utrustning, trening og øving for å håndtere både tilsiktede og utilsiktede hendelser må utvikles. Kommunene og nødetatene har generelt et beredskapsansvar for alle mulige hendelser i sitt område, men kjernekraftverk vil kreve spesialisert kompetanse og utstyr samt større ressurser lokalt. Det må avklares hvordan behovet for ekstra ressurser skal finansieres.

Etablering av kjernekraftverk i Norge vil kreve at risikobildet utvides til å inkludere ulykker ved og angrep mot kjernekraftverk. Det betyr at det totale sikkerhets- og beredskapsarbeidet må styrkes med tilstrekkelige ressurser. Risikoer knyttet til aktuelle kjernekraftverk må tas inn i de dimensjonerende scenarioene for atomberedskapen, samt nasjonale, regionale og kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser. Nye planscenarioer vil kreve ekstra ressurser til lokalt, regionalt og nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid. Det må avklares hva som skal kreves og hvordan dette skal finansieres.

En norsk satsing på kjernekraft vil kreve et bredt og langsiktig kunnskapsløft som omfatter industri, myndigheter og forskningsmiljøer. Norge har allerede betydelig kompetanse ved universiteter og forskningsinstitutter innen blant annet fysikk, kjemi, materialteknologi, ingeniørfag og teknologiutvikling. Denne kompetansen må videreutvikles og suppleres gjennom en helhetlig og tverrfaglig tilnærming, der både teknologiske, naturvitenskapelige, samfunnsvitenskapelige, juridiske og etiske perspektiver inngår.

Et slikt kunnskapsløft bør ikke begrenses til enkeltfag, men omfatte grupper av fagområder som er relevante for utvikling, regulering og sikker drift av kjernekraft. Aktuelle fagområder kan være alt fra reaktorteknologi, system- og sikkerhetsforståelse og strålings- og miljøvurderinger, til samfunnsvitenskapelige analyser, beredskap, forvaltning og juridiske rammer. Det innebærer behov for å styrke utdanningstilbudene, videreutvikle forskningsmiljøer, sikre rekruttering av eksperter, og tilgang til nødvendig forskningsinfrastruktur som laboratorier, simulatorer og testfasiliteter. Kompetanseutviklingen må være koordinert og basert på internasjonale anbefalinger og erfaringer fra land som nylig har bygget ut kjernekraft. Samtidig bør Norge bygge videre på styrkene vi allerede har i eksisterende universiteter og forskningsmiljøer. Dette er investeringer som krever langsiktighet, forutsigbarhet og vilje til å ta kostnadene som følger med.

Vi må bygge opp kompetanse og kapasitet hos myndighetene i forkant. Myndighetenes oppgaver knyttet til behandling, kontroll, tilsyn og oppfølging av kjernekraftverk og avfallsanlegg i bygge-, drifts- og dekommisjoneringsfasen er omfattende og krever spisskompetanse på flere områder. Det vil ta tid å bygge opp nok kompetanse og den kapasiteten som er nødvendig for å behandle konsesjonssøknader for bygging, drift, mellomlagring av radioaktivt avfall, dekommisjonering og endelig deponiløsning.

Som et nytt kjernekraftland vil vi møte et internasjonalt kompetansemarked som strammes til når mange land trapper opp sine kjernekraftprogrammer. Norge starter fra et svakere utgangspunkt enn etablerte kjernekraftnasjoner. Mange av disse landene vil levetidsforlenge eksisterende kraftverk eller bygge nye, noe som øker konkurransen om internasjonal arbeidskraft. Kjernekraftverk krever også sikkerhetsklarering for viktige stillinger som det kan være utfordrende for utenlandske statsborgere å få.

32.3 Lønnsomhet og stabile rammebetingelser

Utvalget legger til grunn at staten setter rammene for utbygging av kjernekraft og at kommersielle aktører skal ta investeringsbeslutningene. Utvalget er bedt om å vurdere hvilke rammebetingelser og øvrige forutsetninger som må være på plass for etablering av kommersiell og industridrevet kjernekraft. Det siste tolker vi dithen at det ikke er aktuelt at staten skal investere direkte i kjernekraft i Norge. Investeringsbeslutningene skal tas av kommersielle aktører innenfor de rammebetingelsene staten setter, i prinsippet på samme måte som investeringer i annen produksjonskapasitet. Det betyr at Stortinget og regjeringen kan legge til rette for kjernekraft etter en grundig politisk behandling, men at investeringer i og drift av kjernekraft bør gjøres av kommersielle selskaper. Kjernekraftprodusentene bør også bære kostnader knyttet til sikkerhetstiltak og konsesjonsbehandling.

I dag er det ikke utsikter til at det lar seg gjøre å bygge kjernekraft i Norden uten statsstøtte. Våre analyser tyder på at kjernekraft heller ikke i Norge blir lønnsomt basert på markedspriser i overskuelig framtid. Det er også i tråd med Vattenfalls og Fortums analyser av nye kjernekraftverk i Norden. Sverige har utarbeidet retningslinjer for statsstøtte til svenske kjernekraftverk gjennom garantier, lån og differansekontrakter. Det er en politisk beslutning om det er aktuelt med statsstøtte til kjernekraftutbygging i Norge. Innenfor EØS-avtalens rammer må det besluttes hvordan støtten i så tilfelle skal utformes, hvor omfattende støtten skal være og om den skal finansieres over statsbudsjettet eller gjennom avgifter på forbruk.

Utvalget finner ingen indikasjoner på markedssvikt eller andre samfunnsøkonomiske forhold som tilsier statlig støtte til kjernekraft i Norge. Med dagens kostnads- og markedsutsikter er kjernekraft ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt. Begrunnelser for statlig støtte til kraftutbygging – som markedssvikt, ufullstendige markeder, sikkerhetspolitiske hensyn eller industripolitiske mål – er i liten grad relevante for kjernekraft i Norge. Vi har et velfungerende kraftmarked, høy forsyningssikkerhet og gode finansieringsmuligheter for lønnsomme prosjekter. Kjernekraft gir ikke vesentlige samfunnsøkonomiske nyttevirkninger ut over energiproduksjon og systemtjenester som kan selges i markedene, men skaper irreversible forpliktelser knyttet til avfallshåndtering og sikkerhetsrisiko som staten uansett må bære. Norge har heller ingen spesielle fortrinn når det gjelder etablering av kjernekraft og utvikling av en kjernekraftindustri, slik myndighetene så langt har lagt til grunn at Norge har for havvind.

Avfallshåndtering må integreres i planleggingen av kjernekraft fra start og gjennom hele prosessen. Det er viktig for å sikre realistiske kostnadsberegninger og vurderinger av finansieringsbehovet over hele livsløpet. Staten må stille krav om at eierne av kjernekraftverk oppretter og setter av midler i et fond for avfallshåndtering i og etter driftsfasen for å dekke kostnader til avvikling, lagring og sluttbehandling og deponi, i tråd med internasjonal praksis. Staten bør utforme regler for fondsforvaltning, for kjernekrafteiernes innbetaling av avgifter til fondet og for utbetalinger fra fondet. Fondsforvaltningen må være uavhengig av selskapene.

Kjernekraftverk i Norge bør levere kraft inn på strømnettet. Det er flere forhold som tilsier at kjernekraftverk i Norge bør være tilknyttet kraftnettet og eventuell varmeleveranse til lokale energisystem. Utbygging av kjernekraft krever oppbygging av et omfattende myndighets-, sikkerhets- og beredskapsapparat, og gir den norske staten svært langsiktige forpliktelser i henhold til internasjonale konvensjoner. Det gjelder uavhengig av om kjernekraftverkene knyttes til kraftnettet eller ikke. Eventuelle kjernekraftverk i Norge bør derfor være integrert i det norske kraftsystemet. Sikkerhetshensyn tilsier også at kjernekraftverk bør ha tilgang til strøm fra nettet både ved normal drift og ved uforutsette hendelser.

32.4 Viktige vurderinger og avveininger

En beslutning om kjernekraft er spesielt kompleks fordi den er langsiktig og innebærer irreversible bindinger for framtidige generasjoner. Langsiktigheten og irreversibiliteten innebærer en særlig lang samfunnsmessig forpliktelse som krever en større langsiktighet når det gjelder finansiering, bred politisk oppslutning og stabil folkelig aksept lokalt og nasjonalt enn andre investeringer. Det gjelder ikke minst i lys av de særegne risiko- og sikkerhetsaspektene ved kjernekraft.

Utvalget konstaterer at det er en stor og viktig beslutning om Norge skal bli et kjernekraftland. En kjernekraftutbygging vil sikre en betydelig kraftproduksjon for generasjonene framover. Dette kan redusere behovet for annen kraftutbygging og dermed dempe presset på arealbruk og natur. På den annen side vil det også begrense rommet for å ta i bruk andre teknologier og løsninger som kan bli aktuelle på lang sikt. Tar vi høyde for levetidsforlengelser og lange prosesser for bygging og dekommisjonering, snakker vi om minst et 100-årsperspektiv, på linje med vannkraftverk med store magasiner. Kjernekraft har særegne risiko- og sikkerhetsaspekter som krever særskilte tiltak. Behovet for sikker deponering av brukt brensel i 100 000 år gir kjernekraft en særegen tidshorisont sammenlignet med både andre energiprosjekter og andre store infrastrukturprosjekter.

Etablering av kjernekraft i Norge endrer det samlede risikobildet og stiller dermed økte krav til kapasiteter innen sikkerhet, sikring, sikkerhetskontroll og beredskap i hele livsløpet. Det må avklares hvordan de økte økonomiske forpliktelsene ved en slik styrking skal løses. Den lange tidshorisonten for avfallshåndtering og deponering medfører at en slik styrking må bli permanent.

Det finnes velfunderte tiltak for å minimere risikoen for en atomhendelse og begrense konsekvensene hvis det skjer. Når risikoen forbundet med kjernekraft vurderes som lav innenfor etablerte rammeverk, henger det sammen med at ulykker med alvorlige konsekvenser er sjeldne. Likevel viser historien at hendelser med omfattende konsekvenser kan skje. Klassifisert ut fra den internasjonalt etablerte INES-skalaen, var det mellom 1969 og 2025 seks ulykker ved verdens kjernekraftreaktorer, med alvorlige konsekvenser ut over kun lokale områder. To av disse, Tsjornobyl i 1986 og Fukushima i 2011, som medførte betydelig utslipp og spredning av radioaktivt materiale, er klassifisert på høyeste nivå.

Det er likevel viktig å anerkjenne at kunnskapen om hendelser med svært lav eller ukjent sannsynlighet er usikker. Kunnskapsusikkerheten skyldes mangelfull kunnskap om systemet som analyseres, om fysiske prosesser eller om menneskelig og organisatorisk atferd under ekstreme forhold. Vurderinger av denne typen risiko må ta hensyn til at hendelser som er usannsynlige, faktisk kan skje. Noen land har vedtatt å legge ned sine nasjonale kjernekraftprogram, og flere land har funnet det utfordrende å ta en beslutning, bl.a. på bakgrunn av risikoen. IAEA legger til grunn at kunnskapsusikkerhet må identifiseres eksplisitt, kvantifiseres der det er mulig, og håndteres gjennom konservative antakelser og robuste designvalg hvis kvantifisering ikke er mulig.

Ny kunnskap kan redusere kunnskapsusikkerhet om komplekse systemer, men den kan aldri elimineres fullt ut. Kunnskapsusikkerhet knyttet til alvorlige hendelser gjør at risikoen ikke kan vurderes utelukkende på basis av sannsynligheter og forventningsverdi. Det finnes mulige hendelser eller sekvenser av hendelser som ikke er velegnet for risikovurdering basert på sannsynlighet, f.eks. tilsiktede handlinger med skadehensikt. For å etablere, drive og avvikle kjernekraft med høy sikkerhet må man i tillegg til risikoanalyser etablere et normativt og institusjonelt rammeverk som inkluderer analyse med føre-var-prinsipper, konservativ utforming og forsvar-i-dybden, som er grunnpilarer i internasjonal kjernekraftsikkerhet.

Risiko kan også forstås psykologisk, som opplevd risiko. Opplevd risiko er menneskers subjektive opplevelse av usikkerhet og frykt knyttet til mulige uønskede konsekvenser. Opplevd risiko kan ikke tallfestes, varierer mellom individer, og kan være svært ulik mellom ulike grupper i samfunnet. Det er derfor viktig å ikke blande sammen tallfestet risiko og opplevd risiko i håndteringen av risikospørsmål. Dersom Norge skal introdusere kjernekraft, bør det være basert på en grundig, åpen og velinformert prosess om både risikoene og hvordan sikkerheten i alle dimensjoner kan ivaretas. Et trygt og troverdig grunnlag for politiske beslutninger og forankring i befolkningen er avgjørende for stabile og forutsigbare forhold for alle parter.

Utvalget konstaterer at mange land har vurdert kjernekraft som akseptabelt når sikkerhetshensyn er tilstrekkelig ivaretatt og landet følger internasjonale retningslinjer. Kjernekraft er en del av den globale energimiksen. Omfanget av kjernekraft varierer i ulike scenarier, men mange land planlegger å øke kapasiteten og forlenge levetiden til eksisterende kjernekraftverk eller bygge nye kjernekraftverk for å utvide kapasiteten. Begrunnelsene er knyttet til den nasjonale konteksten og kan være økt kraftbehov, erstatning av fossil produksjon for å kutte utslipp, forsyningssikkerhet og sikkerhetspolitikk, ofte i ulike kombinasjoner.

33 Utvalgets anbefalinger

Utvalget vil peke på at Norge kan velge tre alternative strategier som oppfølging av utvalgets utredning:

• Det første alternativet er å konkludere med at kjernekraft ikke er aktuelt i Norge.

• Det andre alternativet er å allerede nå starte et omfattende arbeid med sikte på å ta en positiv beslutning om at Norge skal bli et kjernekraftland.

• Et tredje alternativ anerkjenner at det ikke er hensiktsmessig å starte et omfattende kjernekraftprogram nå. Derimot er det mulig å gjøre forberedelser som kan gjøre veien til kjernekraft kortere, dersom det blir aktuelt på et senere tidspunkt. Dette alternativet fokuserer på et kompetanseprogram der man bygger kunnskap om kjernekraft, gjennomgår deler av regelverket og myndighetsorganiseringen, og søker samarbeid med Sverige og Finland.

Utvalget anbefaler det siste alternativet. Vi beskriver først det anbefalte alternativet nærmere, dernest begrunner vi hvorfor vi ikke anbefaler alternativ to, og til slutt gir vi en kommentar til alternativ én.

33.1 Et grunnlag for en raskere prosess dersom kjernekraft blir aktuelt i framtida

Utvalget konstaterer at kjernekraft i Norge tidligst kan være i drift på midten av 2040-tallet. Introduksjon av kjernekraft krever svært mange avklaringer og beslutninger som må tas basert på solid demokratisk forankring. Slike prosesser tar tid. Derfor må Norge i de nærmeste tiårene uansett dekke kraftbehovet med vannkraft og andre alternativer.

Utvalget viser til at det er stor usikkerhet om hvordan kraftetterspørselen og energiproduksjonen vil utvikle seg på lang sikt. Hvor mye kraft som produseres i Norge etter 2050, avhenger av mange forhold. Etterspørselen etter kraft er selvsagt avgjørende og vanskelig å forutsi i dag. Andre teknologier og løsninger kan komme inn i kraftmiksen. Det kan skje store teknologiske framskritt, og kostnadene kan bli betydelig redusert. Geopolitiske forhold kan endre prioriteringer knyttet til kraftproduksjon.

Utvalgets utredning dokumenterer at Norge ikke er forberedt til å ta en beslutning om å introdusere kjernekraft nå. Utvalget viser til at forrige gang Stortinget behandlet en offentlig utredning om kjernekraft var i 1980. Etter dette har det ikke vært aktuelt å bygge kjernekraft i Norge. Det er heller ikke gjennomført tiltak når det gjelder regelverk, myndighetsorganisering eller kompetanseoppbygging som gjør at Norge kan ta en slik beslutning uten en tidkrevende og omfattende prosess i forkant.

Utvalget erkjenner at det noen år fram i tid kan bli mer aktuelt å etablere kjernekraft i Norge. I dag ser vi at veien fram til kjernekraft i Norge er lang. I de neste 10–15 årene er det utsikter til at kostnadene ved kjernekraftproduksjon vil være høye. Senere kan det hende at kostnadene ved kjernekraft blir vesentlig redusert, og at avveininger mellom kostnader, miljø og andre verdier tilsier at det likevel er ønskelig å bygge ut kjernekraft i Norge. Det kan derfor være fornuftig å legge grunnlaget for at framtidige beslutningstakere kan gjennomføre en raskere prosess.

Utvalget anbefaler at Norge bør utvikle en opsjon for kjernekraft i framtida gjennom etablering av et nasjonalt kompetanseprosjekt for kjernekraft. Utvalget mener at et nasjonalt kompetanseprosjekt, med eget mandat, bør etableres for minst en tiårsperiode. Prosjektet bør etableres under det departementet regjeringen bestemmer, og kompetanse fra ulike departementer, etater og sektorer bør knyttes til arbeidet.

Utvalget mener at det må utarbeides et klart mandat til et nasjonalt kompetanseprosjekt. Mandatet bør inneholde en jevnlig oppdatering av status for den teknologiske, kommersielle og kostnadsmessige utviklingen for kjernekraft globalt, og særlig i Europa, USA og Canada. Som supplement og støtte til prosjektet, kan berørte etater få i oppdrag å inkludere kjernekraft som mulig teknologi i sine analyser. Oppdateringene og analysene bør deles med et bredt publikum og med Stortinget, slik at debatten rundt kjernekraft er inkluderende, godt opplyst og kunnskapsbasert. Utvalget viser til at dagens SMR-er er kjent teknologi i ny design. Det skjer imidlertid mye annet utviklingsarbeid på kjernekraftfeltet som kan gjøre AMR-er, som er basert på ny teknologi og nye brensler som f.eks. thorium, mer aktuelle en gang inn i framtida.

Utvalget mener også at mandatet for prosjektorganisasjonen skal inkludere en vurdering av hvordan IAEAs milepælstilnærming kan tilpasses norske forhold. Formålet med en slik gjennomgang skal være å sortere ut aktuelle problemstillinger som allerede de neste årene kan avklares eller forberedes. Det kan for eksempel dreie seg om å identifisere de delene av norsk regelverk som bør endres for å kunne behandle søknader om kjernekraftetablering. Et annet viktig spørsmål er avklaring av ansvarsforhold mellom ulike nasjonale myndigheter. I tillegg er det aktuelt å tydeliggjøre hva som eventuelt vil være vertskommuners ansvar og hvordan berørte nabokommuner bør involveres. Et slikt arbeid kan forkorte gjennomføringen av en framtidig formell milepælstilnærming betydelig, dersom Stortinget på et senere tidspunkt ønsker å vurdere om Norge skal bli et kjernekraftland.

Utvalget viser til at bred og langvarig støtte til kjernekraft og deponiløsninger i befolkningen, er en avgjørende rammebetingelse for kjernekraft. Knepent flertall for kjernekraftetablering i et begrenset tidsrom skaper stor usikkerhet både for investorer og for nasjonale og lokale myndigheter. Investeringer i kjernekraft krever at prosessen og beslutningen oppleves som legitim, rettferdig og tillitvekkende. All kommunikasjon og informasjon, også den som skjer lenge før det eventuelt blir aktuelt å etablere kjernekraftverk, bør bidra til å bygge tillit til prosessene.

Utvalget understreker at etiske avveininger er sentrale for en beslutning om kjernekraft. Beslutningen kan ikke bare legge vekt på teknologiske og økonomiske forhold. Kjernekraft reiser en rekke etiske spørsmål. For eksempel deponering av avfall i 100 000 års perspektiv, økonomiske forpliktelser i svært mange år og risiko for atomulykker, legger et betydelig ansvar på mange generasjoner framover som annen kraftutbygging ikke gjør. På den andre siden reiser kraftutbygginger med vesentlig større arealinngrep andre etiske dilemmaer, for eksempel når det gjelder nedbygging av natur. Det er derfor viktig at også slike avveininger belyses i et kompetanseprosjekt.

Utvalget mener Norge bør investere i oppbygging av kritisk kompetanse og forskningsmiljøer. En målrettet satsing kan gjøre Norge betydelig bedre rustet dersom kjernekraft skulle bli aktuelt på et senere tidspunkt. Et nasjonalt kompetanseprosjekt bør definere et slikt kompetanseløft nærmere, men utvalget foreslår at det etableres et begrenset, men målrettet fagmiljø innen kjernekraftteknologi ved norske universiteter, og tilrettelegges for deltakelse i internasjonale forskningsprogrammer med tilgang til utenlandske laboratorier og forskningsreaktorer. En slik kunnskapsopprustning vil gjøre det mulig å utvikle egne forskningsbaserte fagmiljøer i et tempo som er økonomisk og politisk håndterbart, og som kan gi grunnlag for å etablere og oppskalere utdanningsløp raskere. Kompetansen vil komme Norge til gode uavhengig av om kjernekraft realiseres eller ikke, siden teknologiene overlapper med behovene vi uansett har innen avfallshåndtering, strålevern, materialteknologi, beredskap, industriell sikkerhet og radiofarmasøytisk utvikling.

Utvalget viser til at det kan være fordelaktig å etablere et tettere samarbeid om regelverk, forskning og kompetansebygging for kjernekraft med Sverige og Finland. Muligheter for å høste fordeler gjennom harmonisering av regelverk, kompetansebygging, og felles forskningsinfrastruktur og overføring av læring fra ulike prosjekter og deponiløsninger, bør undersøkes. Et utgangspunkt kan være å styrke de samarbeidsstrukturene som allerede er etablert for dagens samarbeid mellom strålevernmyndighetene i Norden.

Utvalget mener det kan være en aktuell oppgave for et nasjonalt kompetanseprosjekt å utvikle et nasjonalt rammeverk for lokalisering av eventuelle kjernekraftverk og deponi. I denne rapporten har vi bl.a. gjennomgått ulike forhold som er viktige for plassering og lokalisering av kjernekraftverk. Det kan være verdifullt å konkretisere dette nærmere for å klargjøre hvilke områder av landet som kan være aktuelle for kjernekraft, og ikke minst hvilke som ikke er aktuelle. Slik informasjon vil være et viktig grunnlag for myndigheter, kommuner og investorer dersom det blir aktuelt å bygge ut kjernekraftverk i framtida.

33.2 Det settes ikke i gang en omfattende prosess for å forberede at Norge kan bli et kjernekraftland nå

Utvalget anbefaler at regjeringen og Stortinget ikke starter en prosess med sikte på at Norge skal bli et kjernekraftland nå. Milepælstilnærmingen som IAEA anbefaler for nye kjernekraftland, beskriver et systematisk og svært omfattende arbeid, som derfor er tid- og kostnadskrevende. Å sette i gang en slik prosess nå, vil beslaglegge store ressurser. I første omgang er det mange departementer og underliggende etater som må involveres i gjennomgangen av regelverk og myndighetsorganisering og utvikle forslag til endringer. I tillegg vil det kreve prioritering og omfattende arbeid i regjeringen og Stortinget. En så betydelig innsats vil gå på bekostning av andre oppgaver og kan bare forsvares dersom det er aktuelt for Norge å bli et kjernekraftland før 2050.

Utvalget viser til at markedsanalyser basert på den kunnskapen vi har i dag, ikke gir utsikter til at kraftprisene i Norge vil dekke kostnadene ved kjernekraft. Utvalget har ikke funnet samfunnsøkonomiske begrunnelser for at det bør innføres statlige subsidier til eventuelle kjernekraftinvesteringer og -produksjon i Norge nå.

Utvalget viser til at Norge skal oppfylle sine klimaforpliktelser om å være et lavutslippssamfunn i 2050. Fordi kjernekraftproduksjon tidligst kan være i drift i Norge på midten av 2040-tallet, vil den i liten grad bidra til den samfunnsomstillingen som skal til for å oppnå klimamålene i 2050. Kjernekraft må først og fremst sees som en mulig løsning ved en økning av energibehovet etter 2050.

Utvalget viser til at Norge ikke har erfaring med kommersiell kjernekraftproduksjon og ingen komparative fortrinn på området. Utvalget mener derfor at Norge er tjent med å la erfarne kjernekraftland gjennomføre kjernekraftinvesteringer og prøve ut nye konsepter, før Norge eventuelt vurderer kjernekraft. Da kan Norge dra nytte av kostnadsreduksjoner og teknologiske nyvinninger dersom kjernekraft blir aktuelt en gang i framtida.

Utvalget viser til at SMR-er som planlegges i dag, er basert på foreløpig uprøvd design. SMR-er er mindre reaktorer basert på kjent teknologi, men med nye reaktordesign som er i en tidlig kommersialiseringsfase. Dersom man lykkes med å modularisere og standardisere SMR-er og bygge industrielle volumløsninger, samt å harmonisere lisensieringsprosessene, kan kostnadene komme ned over tid.

Utvalget viser til at det kan skje teknologiske nyvinninger innenfor kjernekraftområdet de neste årene. Det er ulike teknologier under utvikling som så langt ikke er aktuelle alternativer til dagens kjernekraftverk. Disse kan ha fordeler framfor dagens reaktorer og kan bli aktuelle alternativer på sikt.

Utvalget viser til at Norge mangler tilstrekkelig kompetanse og kapasitet på kjernekraftområdet, og at det vil ta lang tid å bygge det opp. Mange erfarne kjernekraftland i Europa mangler kompetanse og kapasitet til å forlenge levetiden på eldre kjernekraftverk og til å investere og drifte nye. Som et nytt kjernekraftland vil Norge være avhengig av både utenlandsk og nasjonal kompetanse, og konkurransen om slik kompetanse vil være hard de nærmeste tiårene. Det tar tid å bygge opp innenlandsk kompetanse. Sikkerhetshensyn begrenser også hvem som kan ansettes fra utlandet.

Utvalget peker på at selv om Stortinget beslutter et omfattende kjernekraftprogram, er det til syvende og sist investorene som avgjør om kjernekraftprosjekter blir realisert. Selv om Stortinget vedtar at det skal legges til rette for kjernekraft de kommende tiårene, er det ingen garanti for at investorer vil se slike prosjekter som kommersielt attraktive. For investorene innebærer investeringer i Norge, som nytt kjernekraftland, høyere usikkerhet og risiko enn investeringer i etablerte kjernekraftland. I tillegg forventes kraftprisene framover å være for lave til å gjøre kjernekraft lønnsomt. Andre investeringer vil derfor fremstå som mer attraktive. Resultatet kan bli at omfattende offentlige forberedelser ikke fører til realiserte kjernekraftprosjekter. I mellomtiden kan utsikter til realisering av et kjernekraftprogram i Norge sette andre kraftutbygginger på vent.

Kort oppsummert mener utvalget at det er dyrt og unødvendig at Norge starter fullskala forberedelser til å bli et kjernekraftland nå. Fram mot 2050 har Norge gode alternativer som er etablerte eller under utvikling, og vi har mye å hente på at erfarne kjernekraftland er «first movers» når det gjelder nye investeringer i kjernekraft i Europa.

33.3 Det er ikke tilrådelig å bare fortsette som i dag

Selv uten utbygging av kjernekraft, må Norge opprettholde og videreutvikle nukleær og radiologisk kompetanse. Norge har fortsatt behov for å følge den internasjonale utviklingen innen kjernekraft de kommende årene. Norge har også flere tusen radioaktive kilder i bruk i helse, forskning og industri. Dekommisjoneringen av forskningsreaktorene og etableringen av nye lagre for radioaktivt avfall vil pågå i flere tiår. Nye mineralnæringer vil potensielt måtte håndtere thorium- og uranholdige mineraler. Norge har også et raskt voksende forsknings- og industrimiljø innen radiofarmasi og isotopbasert kreftbehandling. I tillegg krever beredskap mot atomulykker og håndtering av et mer usikkert sikkerhetspolitisk landskap, kompetanse hos myndigheter, kommuner, helsevesen og beredskapsorganer. Utvalget anbefaler derfor at kunnskapen på alle disse områdene må sikres og ved behov rustes opp.