Del 1
Mandatet og utvalgets arbeid

1 Mandatet, utvalgets sammensetning og arbeid

1.1 Mandat

Energidepartementet oppnevnte 21. juni 2024 et utvalg som skal utrede kjernekraft som en mulig kraftkilde i Norge. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Bakgrunn:

Kjernekraft er i dag en del av kraftforsyningen i flere europeiske og nordiske land. Utbyggingen av kjernekraft i disse landene fant i stor grad sted i løpet av 1970- og 80 tallet, og bare mindre tilskudd av nye kraftverk har kommet til de siste ti-årene. De siste årenes krevende energisituasjon og arbeidet med omstillingen fra fossilbasert kraftproduksjon har aktualisert kjernekraft som alternativ for å sikre stabil tilgang på kraft i flere europeiske land. Samtidig har oppmerksomheten innenfor teknologiutvikling de senere årene i større grad blitt rettet mot mindre og modulære reaktorer som kan muliggjøre at kjernekraft over tid bygges på en annen måte enn tidligere.

Også i Norge har kjernekraft som mulig kraftkilde blitt en del av energidebatten og planer for utbygging er fremmet. Energidepartementet mottok i november 2023 melding om forslag til utredningsprogram fra Norsk Kjernekraft AS (NKAS). Melding om forslag til utredningsprogram er det innledende steget i konsesjonsprosessen, og utløser forvaltningsrettslige krav til en forsvarlig saksbehandling. NKAS ønsker å etablere et kjernekraftverk bestående av små modulære reaktorer (SMR) med en samlet effekt på 1500 MW i Taftøy Næringspark i Aure og Heim kommuner. Selskapet har også varslet et pågående arbeid med flere liknende prosjekter. I tillegg har flere andre kommuner og fylkeskommuner uttrykt interesse for kjernekraft.

Norge var tidlig ute med å legge til rette for bruk av kjernekraftteknologi. Institutt for atomenergi, nå Institutt for energiteknikk (IFE), ble opprettet i 1948. Norge var det sjette landet i verden med kjernefysiske reaktorer, og gjennom 1950- og 60 tallet satte Norge i drift fire atomreaktorer til forskningsformål. Disse forskningsreaktorene hadde ingen rolle i kraftsystemet og ble etablert etter godkjenning fra Stortinget. Som utgangspunkt har derfor Norge ikke erfaring med utbygging, kommersiell drift, regulering og konsesjonsbehandling av denne formen for kraftproduksjon.

Lov om atomenergivirksomhet (atomenergiloven) kom i 1972 og er en utpreget rammelov som ble utformet med tanke på å etablere kjernekraft til energiproduksjon i Norge og for å ta i bruk kjernekraft som fremdriftsmaskineri for kommersielle fartøy. Dette ble senere lagt bort etter behandling i Stortinget, men loven med forskrifter er siden benyttet til å regulere forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden, det nasjonale avfallsdeponiet i Himdalen, samt anløp av reaktordrevne allierte fartøy.

Fra 2011 ble forurensningsloven gjort gjeldende for radioaktiv forurensning og avfall, og atomanleggene ble ved dette omfattet også av denne lovens konsesjonsregime. Etablering av kjernekraft til strømproduksjon utløser etter dagens regler krav om konsekvensutredninger knyttet til flere vedtak som kommunal plan etter plan og bygningsloven, konsesjoner etter energiloven og atomenergiloven og tillatelse etter forurensningsloven. Regelverket er imidlertid ikke spesielt tilpasset dersom det skulle være ønskelig å utvikle kjernekraft som ordinær kraftproduksjon. Det må derfor vurderes nærmere om det er behov for å utvikle nye forskrifter og hvordan konsesjonsprosessene mest hensiktsmessig og forsvarlig kan og bør utformes og organiseres, gitt dagens lovverk, myndighetsfordeling og Norges internasjonale forpliktelser. Kommersiell kjernekraft vil kreve omfattende regulering og forvaltning og krever en harmonisering med internasjonalt rammeverk utviklet under det internasjonale atomenergibyrået IAEA. Atomenergivirksomhet berører saksfeltet til flere departementer og myndigheter, og reiser problemstillinger som berører langt flere områder enn bare energiforvaltningen.

Kjernekraft som mulig kraftkilde i Norge ble sist utredet av et offentlig utvalg i 1978 i «NOU 1978: 35 A Kjernekraft og sikkerhet». Aktualiseringen av kjernekraft som teknologi i landene rundt oss, den pågående avkarboniseringen av det europeiske energisystemet, arbeidet med konkrete prosjekter i Norge og en økende debatt i den norske offentligheten krever et oppdatert kunnskapsgrunnlag om ulike sider av kjernekraft som teknologi og hvordan den som energibærer passer inn i Norges energisystem.

Formål og oppdrag:

Utvalget skal gjøre en bred gjennomgang og vurdering av ulike sider ved en eventuell framtidig etablering av kjernekraft i Norge. Viktige tema utvalget bør belyse er kjernekraftens egnethet for det norske kraftsystemet, forskning og teknologiutvikling innen ulike konsepter for kjernekraft (inkludert fusjon), kostnader og øvrige vesentlige konsekvenser for myndigheter (herunder kommunesektoren) og private aktører, areal- og miljøvirkninger, avfallsproblematikk, atomsikkerhet, sikring og ikke-spredning, beredskap og kompetansebehov. Utvalget skal drøfte fordeler og ulemper med kjernekraft, beskrive dagens regelverk og peke på behov for regelverksutvikling og øvrige forutsetninger som må være på plass for en eventuell fremtidig etablering av kommersiell og industridreven kjernekraft.

Utvalget skal gi et oppdatert kunnskapsgrunnlag på ulike typer kjernekraftteknologi, teknologisk modenhet, antatt tidsperspektiv for oppskalering og kommersiell tilgjengelighet, og kostnader. Det skal også redegjøres for relevante innsatsfaktorer og krav til infrastruktur, herunder behov for nettilknytning og hvilke krav som må stilles til en egnet lokalitet. Utvalget skal gi en status for bruk av kjernekraft som produksjonsteknologi i europeiske lands kraftforsyning og forventninger til utbygging av ulike teknologiløsninger framover.

Utvalget skal sammenligne fordelen og ulempen ved kjernekraft med fordeler og ulemper ved andre produksjonsteknologier for kraft. Utvalget skal skissere potensiale for kjernekraft i Norge, mulig realiseringstid, levetid, produksjonskostnader for kraft inkludert nettilknytning, regulerbarhet og behov for nettforsterkninger. Utvalget skal spesielt vurdere hvorvidt den videre utviklingen av små modulære reaktorer (SMR) som teknologikonsept vil medføre endringer i disse egenskapene sammenliknet med konvensjonelle kjernekraftverk. Utvalget skal drøfte i hvilken grad kjernekraft kan spille en rolle i det norske kraftsystemet, herunder hvordan kjernekraft kan samspille i et framtidig kraftsystem med vannkraft, vindkraft på land og til havs, solkraft og energilagring i forskjellige former. Potensialet for produksjon av varme som biprodukt skal belyses.

Utvalget skal redegjøre for miljøvirkninger av kjernekraft og avfallshåndtering i ulike faser av livsløpet og knyttet til ulike teknologier, herunder vurderinger knyttet til avklaring av arealbruk, nettilknytning, lokalisering, naturmangfold, forurensning mv.

Utvalget skal redegjøre for relevante problemstillinger knyttet til sikring, sikkerhet, risiko og sårbarhet i forbindelse med etablering, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk, og i forbindelse med transport, lagring og deponering av radioaktivt avfall. Vurderingene skal innebefatte risiko- og sårbarhetsvurderinger innenfor helse, miljø og klima, sikkerhet mot tyveri av nukleært materiale, ved sabotasje og krig, og hvilke krav som må stilles til beredskap, sikkerhet og avfallsløsninger, samt avhengigheter av blant annet strøm til anleggene dersom kjernekraft inngår i den norske kraftforsyningen. Herunder skal utvalget belyse indirekte kostnader som påløper for å kunne etterleve slike krav. Utvalget skal drøfte sårbarheter i tilgangen på relevante innsatsfaktorer til produksjon av kjernekraft. Utvalget skal redegjøre for hvilke krav som følger av Norges tilslutning til ulike atomkonvensjoner og overenskomster og på hvilken måte dette legger føringer for vurderingen og eventuell gjennomføring av kjernekraftutbygging i Norge.

Utvalget skal redegjøre for gjeldende rett og analysere hvorvidt dagens rettslige rammer for etablering er hensiktsmessig utformet, herunder vurdere dagens myndighetsfordeling, synliggjøring av relevante kriterier og hensyn, og i hvilken grad det er behov for endringer eller oppdateringer for å ivareta Norges konvensjonsforpliktelser og sikre gjennomføring av internasjonale sikkerhetsstandarder. Utvalget skal analysere og redegjøre for hvordan reguleringen av kjernekraft som kraftproduksjon best mulig kan utformes, fra konsesjonsbehandling og over livsløpet gjennom konsesjonsperioden. Dette skal også inkludere alle relevante plan- og konsesjonsprosesser. Utvalget skal også se nærmere på regulering for dekommisjonering og avvikling av produksjon med kjernekraft, avfallshåndtering, ansvarsforhold for ulike aktører, ev. behov for regler om finansiell sikkerhetsstillelse og/eller forsikringsordninger. Utvalget skal vurdere hvilke forpliktelser som vil pålegges staten og eventuelle vertskommuner for kjernekraftanleggene, både i en normal situasjon og i en mulig krisesituasjon, eller i et tilfelle der operatøren går konkurs. Utvalget bør også se på andre nasjoners regulering og hvorvidt norsk rett bør oppdateres i samsvar med disse.

Utvalget skal redegjøre for sentrale områder der kunnskapsgrunnlag for kjernekraft er i endring, herunder nye teknologikonsepter og løsninger for lagring og håndtering av avfall. Utvalget skal gi en status for ressurs- og kompetansebehov både hos operatører og myndigheter og for forskningskompetansen i Norge. Videre skal utvalget vurdere hvilke endringer en eventuell gjennomføring av kjernekraftutbygging i Norge vil kreve for å videreutvikle kompetansen, styrke forsknings- og utdanningsgrunnlaget, bygge kunnskap og kompetanse på nye områder, eller for å kunne følge den internasjonale utviklingen i ulike forskningsutfordringer og teknologiløsninger for kjernekraft framover. Analyser av kunnskapsgrunnlag og forsknings- og utviklingsbehov bør omfatte hele livssyklusen til kjernekraft fra bygging, drift og dekommisjonering.

Mange land har lang erfaring knyttet til enkelttemaene som utvalget skal vurdere. Av de nordiske landene har Sverige og Finland erfaring med bygging og kommersiell drift av kjernekraftverk, og systemer som ivaretar alle sider av kjernekraft som en del av kraftforsyningen gjennom livsløpet. Sverige har presentert en ny strategi for økt kjernekraftproduksjon og har satt i gang en offentlig utredning av effektivisering av konsesjonsbehandlingen, risikodeling og finansiering for nye kjernekraftverk, hvor delutredninger skal leveres gjennom perioden 2024-2026. I Finland er en ny kjernekraftreaktor nylig ferdigstilt og satt i drift. Utvalget skal gjennom kontakt med relevante myndigheter, etater og selskaper i disse landene og eventuelt i andre europeiske land belyse hvordan andre har organisert, regulert og finansiert kjernekraft, og hvilke erfaringer landene har gjort seg med hensyn på ulike type teknologi, levetid og vedlikeholdsbehov, avfallshåndtering og finansiering av dette, driftsmønster og betydning i kraftforsyningen, kostnader og øvrige allmenne virkninger av de faktiske kjernekraftverkene som har vært i drift gjennom flere ti-år. Det skal vurderes hvilke erfaringer fra andre lands realisering av kommersiell kjernekraft som eventuelt kan være overførbare til Norge. Utvalget bes om å vurdere hvorvidt og hvordan et samarbeid med andre land, herunder Sverige og Finland, kan være hensiktsmessig og gi fordeler for ev. fremtidig norsk kjernekraft

Basert på hovedtemaene i mandatet skal utvalget gi en samlet vurdering av samfunnsmessige fordeler og ulemper ved kjernekraft som mulig produksjonsteknologi i Norge sett opp mot andre utviklingstrekk i den norske kraftforsyningen. Vurderingen skal inkludere eventuelle ringvirkninger av kjernekraft i Norge, herunder potensiale for sysselsetting, næringsutvikling og nye verdikjeder. De samfunnsmessige vurderingene skal også belyse de etiske sider ved etablering av kjernekraft, og hvordan spørsmålet om samfunnsaksept kan spille inn i en vurdering av potensialet for kjernekraft i Norge.

Utvalget skal levere sin utredning innen 1. april 2026.

1.2 Utvalgets sammensetning

Det offentlige utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Kristin Halvorsen, direktør, Oslo (leder)

• Jørgen Bjørndalen, sjefskonsulent, Asker

• Monica Endregard, sjefsforsker, Lillestrøm

• Daniel Karlsson, sjefsingeniør, Malmø

• Carl-Magnus Larsson, konsulent, Stockholm

• Astrid Liland, direktør helse, miljø og sikkerhet, Bærum

• Lars Petter Maltby, direktør, Arendal

• Linda Nøstbakken, forskningsdirektør, Bergen

• Sigrid Eskeland Schütz, professor, Bergen

• May Thorseth, professor, Trondheim

• Asgeir Tomasgard, professor, Trondheim

• Atle Valseth, divisjonsdirektør, Halden

Utvalgets sekretariat har bestått av følgende personer:

• Berit Tennbakk (sekretariatsleder), Thema Consulting Group

• Elin Fjelde, Energidepartementet (fra januar 2025)

• Mette Nilsen, Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA)

• Eivind Orset, Energidepartementet (til desember 2024)

• Mathias Rasmussen, Energidepartementet

• Anne Rogstad, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Øystein Sand, Thema Consulting Group

• Per Sogge, Energidepartementet

• Petter Solbu, Finansdepartementet

• Thomas Mo Willig, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har arbeidet bredt og gjennomført regelmessige utvalgsmøter. Utvalget har gjennomført en studietur til Sverige og Finland, og medlemmer av utvalget og sekretariatet var del av en norsk delegasjon på studietur til Canada og USA. Utvalget har lyst ut og mottatt to eksterne rapporter, bestilt underlag fra medlemmer av sin ressursgruppe (se punkt 1.3.3) og fått innspill fra flere aktører i møter, inkludert et åpent digitalt innspillsmøte, og skriftlig til utvalgets epostkasse. Utvalget har også hentet inn spørsmål fra et utvalg skoleklasser.

1.3.1 Møter

Utvalget har i perioden 11. september 2024 til 12. mars 2026 avholdt 22 utvalgsmøter. De fleste har vært gjennomført som todagersmøter, og noen få på Teams.

En rekke aktører er blitt invitert til å holde innlegg for utvalget under utvalgsmøter, noen av dem flere ganger.

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Statnett

• Norsk Nukleær Dekommisjonering (NND)

• Direktoratet for strålevern og atomberedskap (DSA)

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

• Direktoratet for sikkerhet og beredskap (DSB)

• Per Håkon Høisveen, Universitetet i Oslo (UiO), Nordisk Institutt for sjørett

• Yevgeniya Tomkiv, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Deborah Oughton, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Magnus Korpås, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Jonas Nøland og Martin Hjelmeland, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

• Halvor Kippe, Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

• Terje Aven, Universitetet i Stavanger (UiS)

• Institutt for energiforskning (IFE)

• CICERO Senter for klimaforskning

• Dr. Christoph Pistner, Öko-Institut

• Lars Bergman, Handelshögskolan i Stockholm

• Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA)

• DG ENER, Europakommisjonen

• OECD Nuclear Energy Agency (OECD NEA)

• United Kingdom Department of Energy Security and Net Zero

• Finlands arbeids- og næringsdepartement (Arbets- och näringsministeriet)

• Simon Wakter, politisk rådgiver for energi- og næringsminister Ebba Busch

• Haakon Vennemo, Vista Analyse

• Ole Reistad, DNV

• Norske Kjernekraftkommuner (NKK)

• Bellona

• Aker Solutions

• Norsk Hydro

• Norsk Kjernekraft AS

• Alva Energy

• Nuclear Energy Institute (NEI)

1.3.2 Studieturer

Utvalget og sekretariatet gjennomførte en studietur til Sverige og Finland 10. til 13. mars 2025. Reisen startet med en dag i Stockholm hvor utvalget møtte Svensk Kärnbränslehantering (SKB), kjernekraftoperatøren Vattenfall, statssekretær ved Klimat- og näringslivsdepartementet Daniel Westlén, kjernekraftkoordinator Carl Berglöf, Strålsäkerhetsmyndigheten og Svenska kraftnät. På reisens andre dag besøkte utvalget kjernekraftverket i Olkiluoto og Onkalo avfallsdeponi i Finland. På reisens tredje dag var utvalget i Helsingfors og hadde møter med Strålsäkerhetscentralen (STUK), Arbets- och näringsministeriet og kjernekraftoperatøren Fortum.

To av utvalgets medlemmer og to medlemmer av sekretariatet deltok i en norsk delegasjon på 20 personer på en studietur til Canada og USA fra 28. april til 2 mai 2025. Turen var arrangert i samarbeid mellom begge lands ambassader i Norge. Opplegget inkluderte et todagers program i Ontario i Canada og et todagers program i Washington D.C. i USA.

Opplegget i Canada startet med et seminar i Toronto i regi av Organization of Canadian Nuclear Industries og med innlegg fra Ontarios Ministry of Energy and Mines, Canadian Nuclear Laboratories, Natural Resources Canada, GE-Hitachi, ARC Clean Energy, Terrestrial Energy, Westinghouse, Kinectrics, Hatch, Atkins Realis, ATS, Promation, Fuse Ring og AECON. På dag to fikk delegasjonen omvisning på kjernekraftverket Darlington hvor det er fire tungtvannsreaktorer i drift og der grunnarbeidet for fire planlagte SMR-er er i gang, og besøkte Ontario Tech University og GE Hitachi Nuclear Energy.

Opplegget i Washington D.C. inkluderte en industridag hos Nuclear Energy Institute (NEI) med innlegg fra NEI, Deep Isolation, Halliburton og Hunton. Siste dag var satt av til møter med amerikanske myndigheter som U.S. Department of Commerce, U.S. Department of State, Nuclear Regulatory Commission (NRC), U.S. Department of Energy og Exim Bank.

1.3.3 Ressursgruppe

Ressursgruppen ble utnevnt av Energidepartementet og har bestått av følgende organisasjoner:

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Statnett

• Norsk nukleær dekommisjonering (NND)

• Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA)

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Miljødirektoratet

• Mattilsynet

• Helsedirektoratet

• Folkehelseinstituttet (FHI)

• Norges forskningsråd (NFR)

• Energi21

• Norsk nukleært forskningssenter (NNRC)

Ressursgruppens medlemmer har bistått utvalget i deres arbeid innen sine respektive ansvarsområder.

1.3.4 Innspill til utvalget

Utvalget hadde den 24. november 2024 et digitalt innspillsmøte hvor 29 aktører holdt innlegg. Opptak av innspillsmøtet ligger på regjeringens nettsider. Utvalget har i tillegg mottatt om lag 60 skriftlige innspill. Innspillene, og informasjonen i dem, har vært nyttig for diskusjoner og vurderinger i utvalget. Alle skriftlige innspill er tilgjengelige på utvalgets nettsted.

Følgende aktører deltok på det digitale innspillsmøtet:

• Fornybar Norge

• Norsk Kjernekraft AS

• Norsk industri

• Statkraft

• Samfunnsbedriftene

• NTNU

• Line Sverdrup

• Klimavenner for kjernekraft

• Naturvernforbundet

• WePlanet Norge

• Øygarden kommune

• Vardø kommune

• Heim kommune

• Østfold Fylkeskommune

• Nordland Fylkeskommune

• Espen Nordhus – Securis Investments

• Norce research

• SINTEF

• IFE

• Thor Kraft AS

• For folk og fjell

• Norges Rederiforbund

• Brit Salbu, professor emerita NMBU

• Linda Haaland, Klimaaksjonsgruppen Scientist Rebellion

• Svein Nøvik

• Nei Til Atomvåpen

• Internasjonal Kvinneliga for Fred og Frihet

• Leger mot Atomvåpen

• Nei Til Atomvåpen Oslo

Følgende aktører har gitt skriftlige innspill til utvalget under innspillsperioden.

• Advansia AS

• Aksjon mot atomkraft

• Amentum

• Arctic Cluster Team

• Billington Process Technology

• Blykalla

• Calogena SA

• Dassault Systemes

• Deep Isolation

• Excel Services Corporation

• Fluor Corporation

• FORCE Technology

• Fornybar Norge

• For Folk og Fjell

• Forsvarsbygg

• Halden Venstre

• Hunton AK LLP

• Håland Instrumentering

• IFE

• IKFF

• Jensen Hughes Finland OY

• Lavrentius Holding AS

• LTEK AS

• Naturvernforbundet

• Nei Til Atomvåpen Oslo

• Nordic Nuclear Energy AB

• Norsk Kjernekraft AS

• NUVIA

• Otrera

• Peikko Norge AS

• Saga Offshore Partners

• Samfunnsbedriftene Energi

• Seid AS

• SINTEF

• Statkraft AS

• Uniper

• Vardø Kommune

• VTT Technical Research Centre of Finland Ltd

I tillegg har utvalget mottatt 28 innspill fra privatpersoner i innspillsperioden.

1.3.5 Spørsmål til utvalget fra skoleklasser

Kjernekraftutvalget ønsket å hente inn meninger og spørsmål fra grupper som vanligvis ikke deltar i innspillsrunder. Utvalget inviterte derfor elever fra skoler som deltar i det årlige energioppdraget, i regi av Naturfagsenteret ved UiO, til å sende inn innspill. Utvalget fikk innspill fra fire skoler:

• VG1 ved Inderøy videregående skole, Inderøy

• Klasse 8R ved NRG-U, Bærum

• 10. klasse ved Samfundets skole sentrum, Arendal

• 9. klasse ved Birkenlund skole, Arendal

Innspillene har vært nyttige i utvalgets diskusjoner.

1.3.6 Utredninger

Utvalget har bestilt to eksterne konsulentoppdrag.

Det første oppdraget er en analyse av hvordan utbygging av kjernekraft i Norge vil kunne påvirke kraftmarkedet på mellomlang og lang sikt. Konsulentselskapet har analysert hvordan ulike scenarioer for utbygging av kjernekraft i Norge vil påvirke investeringer i andre typer kraftproduksjon og hvordan vanndisponering, handel og priser vil påvirkes. Analysen omfatter det nordiske og europeiske kraftmarkedet og bygget på konsulentens egne markedsscenarioer, samt ser hen til markedsscenarioer fra Statnett og NVE. Analysen er gjennomført av AFRY.

Det andre oppdraget er en oppdatert oversikt og kartlegging av status for ulike reaktorteknologier og kraftverksdesign for kjernekraft i verden. Arbeidet omfatter en vurdering av teknologisk modenhet, estimert tidslinje for utrulling og kommersiell tilgjengelighet, samt analyse av bygge- og driftskostnader. Videre blir teknologienes evne til fleksibel drift og tilhørende kostnader vurdert. Oppdraget inkluderer også en sammenlignende analyse av sårbarheter i forsyningskjeden og utfordringer knyttet til håndtering og deponering av radioaktivt avfall. Rapporten er gjennomført av Multiconsult i samarbeid med Amentum.

Begge rapportene ligger som digitale vedlegg.