Del 5
Regulering og myndighetsorganisering

15 Internasjonal regulering og internasjonale organisasjoner

Det finnes en rekke internasjonale konvensjoner av betydning for norsk regulering av kjernekraft. Konvensjonene setter sentrale rammer som nasjonal rett må følge for å sikre at kjernekraftverk og andre nukleære anlegg etableres, drives og dekommisjoneres på en sikker og miljøvennlig måte.

I dette kapittelet redegjør vi for internasjonale og regionale konvensjoner med betydning for kjernekraft, og internasjonale organisasjoner som forvalter disse konvensjonene. Vi ser nærmere på Euratom-traktaten og dens målsetting om å fremme utviklingen av europeisk kjernekraft. Vi ser også på hvilket forhold Norge kan få til Euratom dersom vi introduserer kjernekraft. I tillegg ser vi på EØS-avtalens krav til konsekvensutredninger.

15.1 Den internasjonale reguleringen av kjernekraft er omfattende

Sammenlignet med reguleringen av annen kraftproduksjon, er den internasjonale reguleringen av kjernekraft omfattende. Den omfattende reguleringen er resultat av flere forhold:

• Det internasjonale regelverket er utviklet på bakgrunn av internasjonale erfaringer under og etter andre verdenskrig av bruken av fissilt materiale til våpenproduksjon. Derfor stilles det strenge krav til kontroll av materiale som kan benyttes for våpenproduksjon.

• Selv fredelig bruk av kjernekraft medfører en liten risiko for ulykker som kan ha grenseoverskridende konsekvenser og som samfunnet må opprettholde beredskap for å håndtere.

• Etter andre verdenskrig er det etablert en rekke internasjonale organisasjoner som har vedtatt reguleringer for kjernekraft. Blant disse finner vi både organisasjoner som er opprettet for å fremme sikker bruk av stråling og kjernekraft som IAEA, OECD-NEA, Euratom og NSG1, og organisasjoner som ikke har dette som sitt eneste formål som FN og EU. De tre første organisasjonene er nærmere omtalt i punkt 15.2.1, 15.2.2 og 15.3.

• De internasjonale organisasjonene har noe ulike formål, og reguleringene er derfor til en viss grad overlappende. I tillegg bygger regelverkene til dels på hverandre og supplerer hverandre. F.eks. kan IAEAs tekniske standarder og sikkerhetsprotokoller støtte opp under FNs bredere politiske avtaler og OECDs økonomiske retningslinjer.

• Den internasjonale reguleringen omfatter både bindende og ikke-bindende regelverk. Det bindende regelverket omfatter for det første konvensjoner, avtaler og traktater.2 For det andre omfattes forordninger og direktiver.3 Det ikke-bindende regelverket har form av anbefalinger og veiledere.

• Deler av det internasjonale regelverket er resultat av at den generelle folkeretten ikke regulerer aktuelle problemstillinger for kjernekraft.

Boks 15.1 gir en oversikt over de mest sentrale internasjonale konvensjonene, som har direkte og indirekte betydning for kjernekraft. Vedlegg 1 inneholder en oversikt over hvilke avtaler Norge har inngått med andre land om kjernekraft.

Også andre internasjonale konvensjoner kan være relevante. Det må vurderes konkret hvilke konvensjoner som kan bli aktuelt å gjennomføre i norsk rett, og det kan være konvensjoner som regulerer f.eks. forvaltning av land og areal. Slike konvensjoner kan omfatte bl.a. urfolksrettigheter regulert i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (1966) og vern av eiendom regulert i tilleggsprotokoll 1-1 til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (1952).

Uavhengig av hvilke temaer internasjonale konvensjoner dekker, er det behov for nasjonal regulering. Krav i internasjonale konvensjoner må tas inn i nasjonal rett for å bli rettslig bindende for personer og foretak. Ved gjennomføring av internasjonale konvensjoner i nasjonal rett kan det være behov for å utarbeide mer detaljert regelverk enn det som følger av det internasjonale regelverket. Det kan også være behov for å ha nasjonale regler på områder som av ulike grunner ikke dekkes av internasjonalt regelverk.

Utenriksdepartementet har et generelt ansvar for å lede forhandlinger med andre land om å utarbeide internasjonale konvensjoner (traktater). I den forbindelse har de ansvar for å samarbeide med andre departementer om å sørge for at slike traktater er i samsvar med nasjonale interesser. De har også ansvar for å sørge for nødvendige juridiske og politiske prosesser for ratifisering av inngåtte traktater og holde oversikt over Norges traktater. Videre har Utenriksdepartementet ansvar for å sikre at gjennomføringen i norsk rett av internasjonale konvensjoner skjer i samsvar med det som følger av konvensjonen.

15.2 Organisasjoner med roller i kjernekraftregelverket

I dette punktet omtaler vi internasjonale organisasjoner som har særskilte roller i utvikling og forvaltning av det internasjonale regelverket med betydning for kjernekraft.

15.2.1 Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA)

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA4) er sentral i utviklingen og forvaltningen av internasjonalt regelverk med betydning for kjernekraft. IAEA er et globalt samarbeidsorgan for å fremme fredelig bruk av kjernekraft. IAEA ble opprettet i 1957, og er en selvstendig organisasjon under FN med 181 medlemsstater (IAEA, 2025a). Norge har vært medlem siden starten.5 Organisasjonens rolle og funksjon er fastsatt i IAEAs vedtekter (IAEA, u.å.a). Organisasjonen ledes av en generaldirektør som styret utpeker og generalkonferansen godkjenner. Generalkonferansen i IAEA utgjøres av samtlige medlemsstater. IAEA rapporterer til FNs generalforsamling og FNs sikkerhetsråd. I dette punktet beskriver vi noen av de deler av IAEAs virksomhet som har direkte betydning for regulering av kjernekraftteknologi. IAEAs virksomhet omfatter også bruk av nukleær teknologi og stråling innen andre områder som helsetjenester, landbruk og forskning.

Gjennom sikkerhetsstandarder følger IAEA opp de risikoene som bruk av kjernekraftteknologi og stråling medfører. Oppfølgingen skjer innenfor et system av standarder og veiledere som har som mål å beskytte helse, miljø, samfunn og eiendeler fra skadelig virkning av stråling, men samtidig uten å begrense berettiget og proporsjonalt regulert6 bruk av stråling fra aktiviteter som kommer samfunnet til nytte7 (se punkt 11.2.1). Figur 15.1 illustrerer systemet av standarder og veiledere fra IAEA.

IAEAs sikkerhetsstandarder har en hierarkisk oppbygging. Sikkerhetsstandardene omfatter:

• Grunnleggende prinsipper for sikkerhet (safety fundamentals)

• Krav til sikkerhet (safety requirements)

• Veiledere for sikkerhet (safety guides)

Kravene til sikkerhet må følges i alle sammenhenger der IAEA gir bistand til en medlemsstat. Bistanden må være basert på og i samsvar med de grunnleggende prinsippene for sikkerhet. Veilederne forklarer hvordan kravene til sikkerhet kan oppfylles. Innenfor visse områder utvikler også IAEA mer teknisk veiledning. Sikkerhetsstandardene utarbeides av IAEA i samarbeid med medlemsstatene. Arbeidet koordineres av Kommisjonen for sikkerhetsstandarder (Commission on Safety Standards, CSS). Alle sikkerhetsstandarder må godkjennes av CSS, mens de grunnleggende prinsippene for sikkerhet og kravene til sikkerhet også må godkjennes av IAEAs styre (Board of Governors).

IAEAs veiledere for sikring (Nuclear Security Guidance) har også en hierarkisk oppbygging. Veilederne for sikring omfatter:

• Grunnleggende prinsipper for sikring8

• Anbefalinger om nasjonale tiltak for sikring

• Veiledere for gjennomføring av anbefalingene for sikring

De grunnleggende prinsipper for sikring etablerer det fundamentale formålet og de nødvendige komponentene i en stats nasjonale ordninger for sikring. Anbefalingene beskriver tiltakene en stat bør iverksette for å bygge opp og opprettholde effektive ordninger. Veilederne beskriver hvordan anbefalingene kan gjennomføres. Mer spesifikk og teknisk informasjon publiseres også i form av teknisk veiledning. På samme måte som sikkerhetsstandardene, koordineres arbeidet med IAEAs veiledere for sikring av en rådgivende komité med representasjon av medlemsstater, Advisory Group on Nuclear Security (AdSec).

Sikkerhet og sikring har mange berøringspunkter og kan påvirke hverandre. Det er risiko for at tiltak som hovedsakelig er rettet mot sikring, påvirker sikkerheten negativt, og vice versa. Grensesnittet mellom sikkerhet og sikring (safety/security interface) er en viktig og anerkjent komponent i arbeidet med å beskytte mennesker, eiendeler og miljøet mot skadelige effekter av stråling, og er gitt en framtredende plass i IAEAs veiledning (se punkt 11.1.1).

IAEA har en sentral rolle i å forhindre bruk og spredning av materialer og teknologi som kan brukes til å produsere atomvåpen. Etter ikke-spredningsavtalen har IAEA en oppgave med å verifisere at avtalepartene oppfyller avtalens forpliktelser. Sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi9 (safeguards) er omtalt i punkt 11.2.3.

IAEA har deltatt i utviklingen av en rekke internasjonale konvensjoner om sikkerhet, forebygging og håndtering av kjernekraftulykker. Etter kjernekraftulykken i Tsjornobyl i 1986, tok IAEA og organisasjonens medlemsstater initiativ til internasjonalt samarbeid for å forbedre sikkerheten, forebygge ulykker og for å informere om og håndtere ulykker. IAEA er ikke part i konvensjonene som kom ut av dette arbeidet, men arbeidet ble koordinert av IAEA. Gjennom organisasjonens generaldirektør er imidlertid IAEA forvalter (depositary) for dokumentene som bekrefter partenes tilslutning til de enkelte konvensjonene. Som forvalter av konvensjonene, skal IAEA ha et sekretariat og organisere møter innenfor konvensjonenes rammer eller støtte arbeidet under konvensjonene på andre måter. IAEA forvalter og støtter også implementering av rettslige virkemidler som ikke er formelt juridisk bindende, men har karakter av retningslinjer.10

IAEA koordinerer internasjonale evalueringer av nasjonale rammeverk for sikkerhet og beskyttelse, basert på IAEAs veiledere. Slike evalueringer (peer reviews) gjennomføres på invitasjon av medlemsstatene og utføres av et team av eksperter fra IAEAs medlemsstater. Ekspertteamet gjennomgår dokumentasjonen som er levert av staten som har bedt om evalueringen. Teamet besøker deretter landet, møter ansvarlige innen departementer, myndigheter og operatørselskaper, og verifiserer informasjonen som landet har gitt. Observasjonene oppsummeres i en sluttrapport. Sluttrapporten dokumenterer eventuelle avvik fra IAEAs veiledere og identifiserer beste praksis som kan tjene som gode eksempler. Slike evalueringer styrker åpenhet og bidrar til bedre nasjonalt regelverk og tryggere praktiske løsninger. Over tid øker de også den globale beskyttelsen mot hendelser som kan få både lokale og grenseoverskridende konsekvenser. Gjennomføring av internasjonale evalueringer er også en måte for EUs medlemsstater å oppfylle krav i direktivet fra Euratom om nukleære anleggs sikkerhet11og direktivet om brukt brensel og radioaktivt avfall.12 Direktivene krever at medlemsstatene skal invitere til internasjonale fagfellevurderinger av relevante deler av sitt nasjonale rammeverk. Evalueringstjenestene IAEA tilbyr omfatter bl.a.:

• Helhetlig gjennomgang av infrastruktur for kjernekraft (Integrated Nuclear Infrastructure Review, INIR). Denne evalueringstjenesten er et tilbud til land som planlegger etablering av kjernekraft og er knyttet til IAEAs anbefaling om milepælstilnærming (Milestones Approach). En slik helhetlig gjennomgang evaluerer modenheten i en medlemsstats kjernekraftprogram basert på de 19 infrastrukturområdene som inngår i milepælstilnærmingen for innføring av et nasjonalt kjernekraftprogram, (se kapittel 9). Evalueringen tilpasses landets behov og utviklingsgraden av landets kjernefysiske struktur og kompetanse.

• Helhetlig gjennomgang av regulering (Integrated Regulatory Review Service, IRRS). Denne evalueringstjenesten er et tilbud om gjennomgang av regulering for nukleær, stråle-, avfall- og transportsikkerhet. Tjenesten er ikke bare knyttet til kjernekraft. På begjæring fra den norske regjeringen, gjennomførte IAEA en slik helhetlig gjennomgang i 2019 (IAEA, 2019). En oppfølgende runde ble gjennomført fra 24. november til 1. desember 2025 (IAEA, 2025b). Bakgrunnen var et ønske om å styrke det norske rammeverket for strålevern, atomsikkerhet og atomberedskap basert på IAEAs konvensjoner, sikkerhetsstandarder og internasjonal beste praksis. Boks 18.1 beskriver observasjonene fra 2025. Det ble gjennomført en egen samtale vedrørende mulig kjernekraft i Norge med IRRS-teamet og medlemmer fra Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Utenriksdepartementet, Energidepartementet og DSA. Viktigheten av nasjonal strategi, gjennomgang av regelverk og forvaltning, internasjonalt samarbeid og god planlegging ble fremhevet i dialogen. Videre ble tidlig vurdering av håndtering av radioaktivt avfall fra kjernekraft presisert som viktig.

• Internasjonal rådgivningstjeneste for fysisk beskyttelse (International Physical Protection Advisory Service, IPPAS) evaluerer en stats regelverk for fysisk beskyttelse basert på internasjonale rettslige virkemidler, inkludert IAEAs veiledere. Hvis medlemsstaten ber om det, inkluderer evalueringen også systemene for beskyttelse av anlegg og beskyttelse under transport. I tillegg kan evalueringene inkludere en evaluering av datasikkerhet. Resultatet av evalueringen håndteres konfidensielt av IAEA. Det ble gjennomført en slik rådgivningsrunde i Norge i 2015 (IAEA, 2015a).

• Internasjonal vurderingstjeneste for radioaktivt avfall og dekommisjonering (Assessment of the Maturity and Effectiveness of Radioactive Waste Management and Decommissioning Strategies, ARTEMIS) evaluerer det nasjonale systemet for håndtering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel, samt tiltak for nedleggelse og riving av anlegg og for istandsetting av området etter at anlegget er revet. En medlemsstat, dets myndigheter eller individuelle operatørselskaper kan be om en slik vurdering.

  Evalueringene fra INIR, IRRS og ARTEMIS publiseres av IAEA, med mindre medlemsstaten har innvendinger til offentliggjøring, f.eks. av sikkerhetsmessige grunner.

IAEA tilbyr flere tjenester til medlemsstatene:

• Internasjonal sikkerhetsvurdering av forskningsreaktorer (Integrated Safety Assessment of Research Reactors, INSARR) er en grundig gjennomgang av sikkerheten ved forskningsreaktorer. Eksperter fra ulike land sjekker om reaktorene følger IAEAs sikkerhetsregler. Etter vurderingen gir IAEA råd om hvordan land og organisasjoner kan bedre sikkerheten. Det er gjennomført to INSARR i Norge. I 2007 inviterte Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) IAEA til å vurdere sikkerheten ved Haldenreaktoren. Denne vurderingen var en del av behandlingen av søknaden fra Institutt for energiteknikk (IFE) om å drive reaktoren videre fra 2009 til 2018. I 2010 kom IAEA tilbake for å sjekke om de anbefalte tiltakene fra 2007 var fulgt opp. IFE gjorde endringer etter krav fra DSA. I 2017 bestilte IFE en vurdering for JEEP II-reaktoren. Bakgrunnen var å støtte søknaden om drift fra 2019 til 2028.

• Uavhengig vurderingstjeneste for sikkerhetskultur (Independent Safety Culture Assessment, ISCA) handler om å vurdere hvordan en organisasjon jobber med sikkerhet i hverdagen. Målet er å finne områder for forbedringer. IAEA gir råd om hvordan organisasjonen kan styrke sikkerhetskulturen. IFE bestilte en vurdering i 2018. Bakgrunnen var at IFE vurderte store endringer i virksomheten. Arbeidet med sikkerhetskultur i IFE fortsetter som en viktig og løpende prosess.

15.2.2 OECDs byrå for kjernekraftteknologi (OECD-NEA)

Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD 13 ) er sentral i det internasjonale arbeidet med kjernekraft, via sitt byrå for kjernekraftteknologi (NEA14). OECD var opprinnelig del av gjenoppbyggingsarbeidet i Europa etter andre verdenskrig gjennom Marshallhjelpen. Økt behov for elektrisk energi og økt interesse for kjernekraft førte i 1958 til opprettelsen av European Nuclear Energy Agency (ENEA) som 1961 ble omdannet til det vi i dag kjenner som OECD-NEA. Organisasjonen har som oppgave å støtte og koordinere samarbeid mellom land med nukleær virksomhet, inkludert kjernekraft, og tilhørende spørsmål om helse, sikkerhet og regulering (NEA, 1995). OECD-NEA har 34 medlemsstater med Norge som medlem siden starten i 1958.15 Organisasjonen ledes av en generaldirektør i samråd med OECD-NEAs styringskomité der alle medlemsstater er representert, og arbeidet drives innenfor rammen av en omfattende struktur av komitéer og arbeidsgrupper. I boks 15.2 omtaler vi eksempler på arbeid innenfor OECD-NEAs komitéer.

OECD-NEA forvalter internasjonale konvensjoner om atomansvar. Reguleringen av atomansvar i internasjonale konvensjoner har sin bakgrunn i behovet for å sikre erstatningsordninger for skader fra atomulykker (se punkt 17.1.6). Også ikke-medlemmer kan omfattes av konvensjonene som gjelder atomansvar etter samtykke fra de andre medlemmene.

Atomulykker kan gi alvorlige helseskader, grenseoverskridende konsekvenser og svært høye erstatningsbeløp. Ansvaret er derfor regulert, og konvensjonene om erstatningsansvar for atomskader gir de som påføres skader, rett til å fremme krav om erstatning. Operatørselskapet har et objektivt erstatningsansvar uten hensyn til skyld. Reguleringen setter grenser for erstatningsbeløpet og retten til erstatning er tidsbegrenset. Operatørselskapet må ha en solid økonomisk stilling for å kunne stille erstatningsbeløpet til rådighet når det trengs (f.eks. via en forsikringspool). Atomansvaret innebærer også at investorer og leverandører beskyttes mot svært høye erstatningskrav.

15.3 Særlig om Euratom, Norge og EØS-avtalen

I dette punktet redegjør vi nærmere for hva Euratom-samarbeidet omfatter, og hvilket forhold Norge i dag har til Euratom. Vi ser også på EØS-avtalen og alternativer for Norges tilknytning til Euratom dersom Norge blir et kjernekraftland.

15.3.1 Samarbeidet innenfor Euratom

Alle EUs medlemsstater er med i Euratom-samarbeidet. Samarbeidet har utviklet seg fra starten i 1957 basert på Roma-traktaten og Euratom-traktaten (1957). Fra 2009 ble Euratom en del av EU, men slik at den opprinnelige Euratom-traktaten fortsatt er i kraft med Euratom som en selvstendig juridisk enhet. Euratom og EU har mange felles institusjoner. Medlemsstatene kan selv bestemme om de vil tillate kjernekraft til elektrisitetsproduksjon eller ikke, og det er sprikende syn på kjernekraft blant EUs medlemsstater. Dersom en medlemsstat åpner for kjernekraft, innebærer det både fordeler i form av rettigheter og plikter i form av at krav må etterleves.

Euratom-trakten etablerer et særskilt fellesskap i EU for å fremme utviklingen av en europeisk kjernekraftindustri.16 Euratom har åtte spesifikke oppgaver til fordel for medlemsstatene. Oppgavene spenner fra felles sikkerhetsnormer, investeringsstøtte, jevn og rettferdig forsyning av uran og brensel, system for kontroll av at kjernekraft skjer til fredelig bruk, eiendomsrett til spesielle fissile materialer17, etablering av et felles marked for bl.a. særlig materiell, utstyr og kjernekraftteknologi, og internasjonalt samarbeid for å fremme utvikling av kjernekraft for fredelig bruk.18 Euratom har også forskning og spredning av teknisk kunnskap som oppgave. Europakommisjonens felles forskningssenter (JRC19) skal bidra til uavhengig, etterprøvbar og kunnskapsbasert forskning som støtter EUs politikk bl.a. innen kjernekraft.

Euratoms forsyningsbyrå (ESA20) skal sikre stabil tilgang av bl.a. uran og spesielle fissile materialer med lik adgang til forsyning og gjennom en felles forsyningspolitikk.21 På grunnlag av forsyningsbyråets eiendomsrett til spesielle fissile materialer22, har byrået enerett på å inngå kontrakter om levering av f.eks. uranmalm, og spesielle fissile materialer som kommer fra områder innenfor eller utenfor Euratom-felleskapet.23 Forsyningsbyrået skal også overvåke markedet for nukleære materialer som f.eks uran, og tjenester som anrikning, reprosessering, avfallshåndtering og transport. Forsyningsbyrået skal også identifisere trusler mot forsyningssikkerheten (ESA, 2008). I tillegg skal forsyningsbyrået samarbeide med internasjonale organisasjoner som IAEA og OECD-NEA. Forsyningsbyrået utarbeider en årlig rapport som bl.a. beskriver aktiviteter, markedsutsikter og oppnådde resultater (ESA, 2025).

Observatører i Euratom har ikke de samme rettigheter og plikter som medlemmer. Som medlem i Euratom, er de sentrale rettighetene at medlemsstatene kan delta i beslutningsprosesser med full stemmerett, delta i alle Euratoms programmer og få tilgang til forskningsmidler. De sentrale pliktene er at medlemsstater må følge Euratom-regelverket og bidra økonomisk til finansiering av Euratoms virksomhet. Som observatør i Euratom, kan et land delta på møter uten å ha stemmerett. Landet kan i tillegg gi råd og innspill underveis fram mot en beslutning. Derimot har landet ingen plikt til å bidra økonomisk, og landet kan heller ikke få forskningsmidler fra Euratom.

Euratom-regelverket som medlemsstatene må følge, omfatter både Euratom-traktaten og en rekke Euratom-direktiver. Euratom-traktaten inneholder de fundamentale reglene på kjernekraftområdet. Euratom-regelverket omfatter også fem direktiver som medlemsstatene må gjøre til nasjonalt rett. Boks 15.3 gir en oversikt over bestemmelser i Euratom-traktaten og Euratom-direktiver. I tillegg omtaler vedlegg 2 innholdet i Euratom-direktivene nærmere. Euratom-traktaten er basert på at det er en arbeidsdeling mellom Euratom, Europakommisjonen og medlemsstatene. Mens Euratom har egne ansvarsområder som f.eks. sikkerhet, har Europakommisjonen bl.a. ansvar for å føre tilsyn med Euratoms organer. Medlemsstatene skal iverksette, rapportere på og etterleve Euratom-regelverket.

Etter Euratom-regelverket må nasjonale tilsynsmyndigheter for atomsikkerhet og for sikker håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall være uavhengige.24 Med uavhengig menes at myndigheten skal være funksjonelt adskilt fra andre myndigheter som arbeider med å fremme eller anvende kjernekraft eller radioaktivt materiale, inkludert energiproduksjon og håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall. Uavhengigheten skal sikre faktisk uavhengighet mot urettmessig påvirkning av tilsynsmyndighetens beslutninger. Medlemsstatene må sikre at tilsynsmyndighetene tildeles nødvendige juridiske virkemidler og nødvendige menneskelige og økonomiske ressurser for å ivareta sine oppgaver.

EUs medlemsstater må følge Euratom-traktatens regler for sikkerhetskontroll og verifisering av nukleært materiale. Euratom har myndighet til å inngå avtaler med både land som ikke er EU-medlemmer og med internasjonale organisasjoner. To multilaterale avtaler er inngått, dels mellom Euratom, EUs ikke-atomvåpenstater og IAEA, og dels mellom Euratom, Frankrike (som eneste atom-våpenstat i EU) og IAEA. I implementeringen samarbeider Europakommisjonen og IAEA f.eks om felles verifikasjoner, men forbeholder seg retten til å trekke uavhengige konklusjoner.

EU har ingen erstatningsansvarsordning for atomskader. EUs medlemsstater baserer seg på de internasjonale konvensjonene om atomansvar som de har sluttet seg til, og som gir felles regulering. Medlemsstatene kan likevel vedta nasjonal lovgivning som er strengere enn internasjonale konvensjoner om atomansvar. I Norge er atomansvaret regulert i atomenergiloven25 (se punkt 17.1.6).

Euratom har bilaterale avtaler med tredjeland.26 Etter at Storbritannia gikk ut av EU, inngikk de en egen avtale med Euratom om trygg og fredelig bruk av kjernekraft. Avtalen trådte i kraft 1. januar 2021, og etablerer et rammeverk for samarbeid basert på felles forpliktelser til ikke-spredning, høy sikkerhetsstandard og fredelig bruk av kjernekraftteknologi. Den omfatter handel med og overføring av nukleært materiale, utstyr og teknologi, samt samarbeid om nukleær sikkerhet, strålevern og beredskap ved ulykker. Avtalen legger også til rette for trygg håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall, og for bruk av radioisotoper i medisin, industri og forskning. Storbritannia kan delta i forskningsprogrammer og ekspertgrupper knyttet til kjernekraft, og avtalen sikrer gjensidig godkjenning ved anriking av uran til 20 prosent U-235 eller høyere. All aktivitet under avtalen skal gjelde fredelige formål og være i tråd med internasjonale forpliktelser, inkludert IAEA-konvensjonene og Wien-erklæringen om nukleær sikkerhet (IAEA, 2015b).27

15.3.2 Norges forhold til Euratom i dag

Norge regnes som et tredjeland overfor Euratom. Ettersom Euratom-regelverket ikke er en del av EØS-avtalen28, er Norge ikke forpliktet etter EØS-avtalen til å ta Euratom-regelverket inn i norsk rett. Den norske reguleringen er imidlertid på flere områder harmonisert med innholdet i flere av Euratom-direktivene.

Norge har inngått en avtale med Euratom om vitenskapelig og teknologisk samarbeid (DSA, 2024). Samarbeidsavtalen innebærer at Norge skal sikre de samme høye sikkerhetsstandardene som EU-landene ved bruk av kjernekraft og ved håndtering av radioaktivt materiale og avfall. Avtalen gir også Norge tilgang til Euratoms forskningsprogrammer og muligheten til å delta i felles prosjekter. Ettersom Norge er et tredjeland, kan Norge imidlertid ikke få prosjektfinansiering fra EU, men må selv dekke deltakelse i prosjektene.

Norge samarbeider også med Euratom på andre områder. Norge har vært fullverdig medlem i ECURIE (European Community Urgent Radiological Information Exchange) siden 2015, og er koblet til ECURIEs varslingssystem for atomulykker. Norge er også observatør i Article 31 Group of Experts som utvikler det juridiske rammeverket for beskyttelse av arbeidstakere, allmennheten og miljøet mot skadelig virkning av stråling. Norge deltar i tillegg i EUs forsknings- og kompetanseprogram innenfor atomsikkerhet og strålevern.

15.3.3 Hvilket forhold Norge kan få til Euratom

Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen (1992) gir grunn til å vurdere hvilket forhold Norge kan få til Euratom hvis vi etablerer kjernekraft. Det er flere land som har introdusert kjernekraft uten å være med i Euratom. Dette gjelder f.eks. Sveits og Ukraina. Heller ikke for Norge er medlemskap i Euratom en forutsetning for å introdusere kjernekraft. Norges medlemskap i IAEA påvirker verken behovet for eller muligheten for samarbeid med Euratom.

Forholdet til Euratom ble ikke særskilt vurdert i forbindelse med inngåelse av EØS-avtalen i 1992 (St.prp. nr. 100 (1991–92)).29 Heller ikke i forbindelse med mulig EU-medlemskap i 1994 ble det gjort nærmere vurderinger av Euratom. I stortingsproposisjonen om EU-medlemskap (St.prp. nr. 40 (1993–1994), punkt 5.1.3.3) ble det understreket at medlemskap i EU også vil innebære medlemskap i Euratom, og at Euratom-direktivene ikke er del av EØS-avtalen. Videre ble det påpekt at Euratom omfatter energipolitiske forhold som har vært av sentral betydning for de opprinnelige EF-landene, men som er av mindre betydning for Norge. Ytterligere er det påpekt at Euratom-traktaten ikke forplikter Norge til bruk av kjernekraft, og at hvert land selv avgjør hvilke energiformer som skal tillates.

En vurdering av hvilket forhold Norge kan få til Euratom, må avklares i dialog med Euratom. En slik vurdering er omfattende. Når ulike alternativer for tettere tilknytning skal vurderes, vil to spørsmål være sentrale: hvilke nye rettigheter og forpliktelser de ulike alternativene innebærer for Norge, og hvilke politiske og rettslige beslutninger som må tas nasjonalt for å kunne forplikte staten.

Ettersom EU- og dermed Euratom-medlemskap er en politisk beslutning utenfor utvalgets mandat, vurderer utvalget kun tre alternativer. De tre alternativene utvalget vurderer som aktuelle, er:

• Å inngå en avtale med Euratom.

• Å utvikle kjernekraft uten å være tilknyttet Euratom.

• Å utvide formålet med EØS-avtalen slik at det også omfatter kjernekraft.

Å inngå en avtale med Euratom, vil være et spørsmål om forhandlinger og om hva begge parter kan akseptere. En avtale mellom Norge og Euratom vil innebære gjensidige rettigheter og plikter, og krav til felles opptreden basert på Euratom-traktaten og de rettsakter som er vedtatt innenfor Euratom. For å igangsette en prosess på norsk side med mål om å inngå en avtale med Euratom, må regjeringen beslutte et mandat for forhandlingene og oppnevne hvem som skal forhandle på Norges vegne. Norges mulighet for å oppnå en avtale, må eventuelt vurderes nærmere.

Å utvikle kjernekraft uten å være tilknyttet Euratom, krever at Norge i større grad må bygge kompetanse og utvikle regelverk selv. Med et slikt alternativ vil Norge ikke fullt ut få drahjelp av regelverket og samarbeidet i Euratom.

Å utvide formålet med EØS-avtalen slik at det også omfatter kjernekraft, betyr at Norge skal delta i arbeidet med å fremme utviklingen av europeisk kjernekraft. EU-regelverk som viser til Euratom-regelverket, omfatter bl.a. rettsakter knyttet til forskning og teknologisk utvikling30,31 statistikk32, katastrofeberedskap, det europeiske jernbanebyrå og beskyttelse av graderte opplysninger.33 En slik utvidelse av EØS-avtalen er juridisk og politisk komplisert og forutsetter både en beslutning fra norsk side og en beslutning fra EU. I tillegg må endringen vedtas i EØS-komitéen. Ettersom Euratom er et eget rettssubjekt, vil en formell tilslutning til EØS-avtalen kreve at Euratom som sådan tiltrer avtalen. En eventuell utvidelse av EØS-avtalen på dette punktet vil sannsynligvis kreve revisjon av avtalens hoveddel. Det kan i så fall ikke vedtas av EØS-komitéen eller EØS-rådet alene, men må ratifiseres av samtlige EU-medlemsstater.

Å inngå avtale med Euratom eller utvide formålet med EØS-avtalen krever nærmere vurderinger og at det tas politiske beslutninger fra regjeringen og Stortinget. Det må vurderes hvor omfattende myndighet som vil anses overført ved en avtale med Euratom eller ved en utvidelse av formålet med EØS-avtalen. I utgangspunktet kan regjeringen inngå internasjonale avtaler uten Stortingets samtykke (Grunnloven, 1814).34 Regjeringen må likevel ha Stortingets samtykke for å inngå internasjonale avtaler «av særlig stor viktighet» og når det er nødvendig med «en ny lov eller stortingsbeslutning».35 Samtykke fra Stortinget i slike tilfeller gis med alminnelig flertall. Stortinget kan med alminnelig flertall samtykke til inngåelse av traktater som innebærer myndighetsoverføring, så lenge myndighetsoverføringen anses som «lite inngripende». Dersom en avtale gjelder på et saklig begrenset område og innebærer at en internasjonal sammenslutning skal ha rett til å utøve myndighet som ellers ligger til norske myndigheter, må imidlertid saken vedtas med tre fjerdedels flertall med minst to tredjedeler av stortingsmedlemmene til stede.36 Kravet til kvalifisert flertall gjelder for avtaler som innebærer myndighetsoverføring som er mer enn «lite inngripende». Høyesterett har etablert prinsipper for å vurdere om overføring av myndighet fra norske myndigheter er i samsvar med Grunnloven.37

15.4 Om EØS-avtalen og krav til konsekvensutredninger

EØS-krav til utarbeidelse av konsekvensutredninger er allerede del av norsk rett. Direktivet om strategiske konsekvensutredninger38 og prosjektspesifikke konsekvensutredninger39 skal sikre utredning av virkninger for miljø og samfunn av planer og tiltak som kan få vesentlige miljøvirkninger. Kravene går lenger enn internasjonal rett under Espoo-konvensjonen og tilleggsprotokollen om strategiske konsekvensutredninger,40 ved at de gjelder uavhengig av om det er potensielle grenseoverskridende virkninger.

Planer eller program for om kjernekraft skal inngå i energimiksen, planer for etablering av kjernekraftverk eller søknad om konkrete kjernekraftverk, kan være omfattet av kravene. Det er også krav om konsekvensutredning for dekommisjonering av anlegg. Kunnskapen som blir innhentet og formidlet i en konsekvensutredning, skal være utarbeidet før strategier, planer og tiltak eventuelt blir godkjent, og med det være med å forme planinnhold og konsesjoner med vilkår.

En konsekvensutredning skal beskrive miljø- og samfunnsvirkningene av kjernekraft. Inndelingen i scope er en måte å forstå kretsen, eller innrammingen, av virkninger som oppstår.41 Scope 1 omfatter direkte virkninger fra et kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg. Scope 1 inkluderer særlig bygging, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk og andre nukleære anlegg, og de umiddelbare konsekvensene det har for lokalmiljøet, sikkerhet, beredskap og teknisk kontroll. Scope 2 dekker indirekte virkninger knyttet til støttefunksjoner og tilknyttet infrastruktur, slik som energibruk i tilknyttede anlegg, transport av personell og utstyr, eller drift av administrative funksjoner. Scope 3 omfatter alle øvrige indirekte virkninger i hele livsløpet og verdikjeden. Scope 3 inkluderer utvinning og prosessering av uran, produksjon av komponenter og byggematerialer, transport og logistikk, langsiktige konsekvenser av avfallshåndtering, og virkninger på samfunn, økonomi og arealbruk. Scope 3 er ofte den mest komplekse kategorien, og krever bred koordinering mellom ulike myndigheter og sektorer.

Konsekvensutredninger for kjernekraft kan være omfattende. Saksbehandlingskravene er utformet for å sikre tidlig medvirkning for allmenheten og andre berørte i planleggingen, mens det fortsatt er mulig å reelt sett påvirke utfallet i saken. Utredninger som er gjennomført i andre land, viser at f.eks. bygging av to nye kjernekraftreaktorer i Ungarn, Paks I, utløste omfattende utredninger. Dokumenter knyttet til Fennovoima Nuclear Power Plant i Finland utgjorde til sammen flere tusen sider.

16 Erfaringer fra regulering av kjernekraft i andre land

For å vurdere framtidig regulering og myndighetsorganisering ved etablering av kjernekraft i Norge, er det nyttig å se på erfaringer fra andre land. Flere europeiske land har allerede innført, eller planlegger å innføre kjernekraft. Deres erfaringer kan gi relevant innsikt for norske vurderinger.

I dette kapittelet ser vi på erfaringene i seks land som er i ferd med å etablere et nasjonalt kjernekraftprogram, eller å gjøre betydelige investeringer innenfor sine allerede eksisterende program. Vi beskriver bl.a. teknologi og omfang av kjernekraftproduksjon, hvordan myndighetsapparatet er organisert, og hvilke regulatoriske virkemidler som er etablert eller er under utvikling. Sammen med beskrivelsen i kapittel 15 om internasjonal regulering og kapittel 17 om dagens norske regulering og myndighetsorganisering for kjernekraft, gir dette kapittelet et bakteppe for vurderingene i kapittel 18 og 19 om framtidig regulering og myndighetsorganisering ved introduksjon av kjernekraft i Norge.

16.1 Seks utvalgte land

Vi har valgt å se nærmere på erfaringene fra Polen, Finland, Sverige, Storbritannia, Canada og Frankrike. Samtlige land er medlemmer av IAEA og OECD, og parter til de fleste konvensjoner og andre relevante internasjonale rettslige virkemidler innen kjernekraftområdet. Polen, Sverige, Finland og Frankrike er også EU-medlemmer, og dermed forpliktet til å implementere Euratom-direktivene. Samtlige land har dermed en regulering som er preget av det internasjonale regelverket som er beskrevet i kapittel 15, men med forskjeller som gjenspeiler den spesifikke nasjonale tradisjonen og konteksten. To av landene, Frankrike og Storbritannia, er blant de fem partene i ikke-spredningsavtalen som har atomvåpen. Denne avtalen forplikter dem til å hindre spredning til andre land av den atomvåpenteknologien de disponerer.

Mens Polen planlegger å introdusere kjernekraft, planlegger de øvrige landene å opprettholde eller utvide sine allerede eksisterende kjernekraftprogram. Polen har gjennomført et betydelig arbeid for å etablere et nasjonalt rammeverk som støtter introduksjonen av kjernekraft. Det regelarbeid som for tiden pågår i Finland og Sverige, tilsier at disse to landene bør vurderes nærmere. Storbritannia og Canada har kommet langt i planleggingen med å innføre små modulære reaktorer (SMR) som en del av den nasjonale energimiksen. Frankrike har tatt et særdeles aktivt valg om å satse på kjernekraft i stor skala, og planlegger å bygge flere nye storskala reaktorer. Utvalget har besøkt Sverige, Finland og Canada for diskusjoner med industri, departement og myndigheter. I tillegg har diskusjoner som er gjennomført virtuelt eller via korrespondanse med representanter fra de øvrige landene, bidratt med kunnskap om situasjonen i disse landene.

Finland og Frankrike har tatt i bruk én ny reaktor hver på 2020-tallet. Idriftsettelsen av nye reaktorer har skjedd etter en pause i idriftsettelsen av nye reaktorer i disse landene på henholdsvis 42 og 25 år. De andre landene har ikke tatt nye reaktorer i bruk de siste 30–40 årene. Den nåværende satsingen på kjernekraft i disse landene kan derfor til en viss grad ses som en ny oppstart av landets kjernekraftprogram, og har gitt landene grunn til å gjennomgå og oppdatere det nasjonale rammeverket for kjernekraft. Noen av landene har kommet langt i å etablere anlegg for deponering av kjernekraftens avfall, inkludert for deponering av det brukte brenselet og annet høyaktivt avfall. Tabell 16.1 sammenfatter status for dagens kjernekraft og utbyggingsplaner i de seks landene, og er ordnet etter antall kjernekraftverk i hvert land. Informasjonen i tabellen er i hovedsak basert på den nyeste landvise sammenstillingen fra World Nuclear Association 2025 og annen tilgjengelig informasjon per 31.12.2025 (WNA, 2025a). Planlagt kjernekraft i form av antall reaktorer og/eller effekt er basert på regjeringsuttalelser eller publiserte planer som i enkelte tilfeller har en lang tidshorisont. Disse oppdateres og justeres kontinuerlig. Informasjonen må derfor betraktes som foreløpig og veiledende.

16.2 Oppsummering av landenes kjernekraftprogram og erfaringer

I dette punktet oppsummerer vi erfaringer som har betydning for en innføring av et nasjonalt kjernekraftprogram. Erfaringene bør ses i sammenheng med den nasjonale konteksten som er oppsummert i punkt 16.3–16.8. Vi viser til punkt 16.3 om Polen, punkt 16.4 om Finland, punkt 16.5 om Sverige, punkt 16.6 om Storbritannia, punkt 16.7 om Canada og punkt 16.8 om Frankrike. Observasjonene berører de fleste infrastrukturområdene i milepælstilnærmingen som er beskrevet nærmere i kapittel 9. Disse observasjonene er i mange tilfeller også relevante for regulering og myndighetsorganisering (infrastruktur 5 og 7 i milepælstilnærmingen). Vi har henvist til de ulike infrastrukturområdene i teksten.

16.2.1 Nasjonalt standpunkt og nasjonal støtte, mål og strategi

Milepæl 1 i milepælstilnærmingen er en politisk beslutning om hvorvidt kjernekraft skal inngå i den nasjonale kraftforsyningen. Beslutningen forutsetter langsiktig engasjement og må forankres i et forutgående omfattende utredningsarbeid. Polen, som aldri har hatt kjernekraftverk i drift, har siden 2005 fattet en rekke beslutninger knyttet til introduksjon av kjernekraft for å sikre forsyningen av elektrisk kraft og redusere avhengigheten av fossilt brensel. De andre landene etablerte sine kjernekraftprogrammer på 1940-, 1950- og 1960-tallet, men har senere bekreftet den nasjonale betydningen av kjernekraft gjennom politiske uttalelser og tiltak for å forsterke kjernekraftens rolle i energimiksen. Som det framgår av tabell 16.1, og basert på antallet konkret igangsatte prosjekter, er imidlertid den planlagte utbyggingen fortsatt i en tidlig fase.

Den nåværende satsingen på kjernekraft har ifølge ulike opinionsundersøkelser støtte i befolkningen i alle de seks landene vi har sett på. Undersøkelsene tyder på økende samfunnsaksept som bidrar til å gi legitimitet til planene om ny kjernekraft. Undersøkelsene gir ikke alltid god informasjon om hva som forårsaker den nåværende, og over tid økende, støtten. I kapittel 30 diskuterer vi samfunnsaksept og de problemer tolkningen av opinionsundersøkelser fører med seg.

Erfaringer viser at både støtte i opinionen og politisk støtte vil variere i løpet av et kjernekraftprogram. I 2022 besluttet Frankrike å erstatte en beslutning fra 2010-tallet om å begrense kjernekraftens andel av kraftproduksjonen, med planer om utbygging av flere storskala reaktorer (EPR-2) for å øke kraftproduksjonen. I Sverige ble det – etter bl.a. en folkeavstemning i 1980 – tatt en beslutning om at kjernekraft skulle avvikles i den takt regjeringen bestemte. Beslutningen er opphevet, og det er nå støtte både politisk og i opinionen til å beholde dagens svenske kjernekraft. Det er også støtte å bygge ut ny kapasitet dersom det er behov for dette. Usikkerhet om mulige framtidige endringer i energipolitikken eller i støtten til enkelte kraftprosjekt, kan påvirke investeringsviljen i kjernekraft hos aktørene. Problemstillingen berøres også i punkt 16.2.2 om tillatelsesprosessen og punkt 16.2.3 om finansiering.

Vi ser en sammenheng mellom målene for klima- og energipolitikken. Målene er både å øke elektrifisering og andelen fossilfrihet i kraftproduksjonen. Kjernekraft kan derfor få en dobbel strategisk rolle: å bidra til å dekke forventet framtidig økning i kraftbehov og samtidig redusere klimautslipp fra kraftproduksjonen. Alle landene vi har sett på, har gitt sin støtte til erklæringen framlagt på klimakonferansene COP28, 29 og 30 om tredobling av global kjernekraft innen 2050 (WNA, 2024; IAEA, 2025c).

Milepælstilnærmingen anbefaler at et land etablerer mål og strategier for arbeidet med etablering av kjernekraft, og prinsipper for hvordan arbeidet skal organiseres. Beskrivelse av mål og strategier finnes i de ulike landene, men er ikke alltid fullstendig dekkende eller ensartede. Arbeidet med implementering eller utvidelse av det nasjonale kjernekraftprogrammet drives med statlig medvirkning og med varierende grad av statlig styring. Polen har etablert en NEPIO42 for å lede arbeidet med milepælstilnærmingen. Polen har også benyttet evalueringstjenesten for helhetlig gjennomgang av infrastruktur for kjernekraft, INIR43, som IAEA tilbyr medlemsstatene i ulike faser.44 Sverige, Frankrike og Storbritannia har organisasjonsformer som inkluderer funksjoner som utføres av en NEPIO. Det er sannsynlig at et land som allerede har kjernekraft, også har strukturer som til sammen tilsvarer en NEPIO.

16.2.2 Et hensiktsmessig og effektivt system for tillatelser

Kompleksiteten i tillatelsesprosessen for kjernekraftverk har blitt identifisert som en forsinkende faktor i gjennomføringen av prosjekter. Tillatelsesprosessen berører infrastrukturområde 5 om rettslig rammeverk og 7 om regulatorisk rammeverk i milepælstilnærmingen.

Prosjektspesifikke beslutninger og tillatelser meddeles i alminnelighet i de utvalgte landene av flere myndigheter og i flere trinn. For hvert prosjekt er det nødvendig med lokal tilslutning, valg av lokalisering, byggetillatelser, miljøtillatelser og tillatelser basert på sikkerhet ved drift, dekommisjonering og avfallshåndtering. Disse temaene berører spesifikt infrastrukturområde 2, 6, 8, 11–13 og 15 i milepælstilnærmingen. Temaene reguleres av ulike lover som sorterer under ulike departementer og forvaltes av ulike myndigheter. Temaene kan også, som i Canada, reguleres på både føderalt og provinsnivå.

I de senere år har flere land igangsatt analyser av hvordan tillatelsesprosessen kan gjøres mer koordinert, effektiv og hensiktsmessig. Det vurderes bl.a. hvordan man kan unngå overlappende og motstridende krav. I Storbritannia har regjeringen opprettet en arbeidsgruppe med oppgave å effektivisere regelverket og dets gjennomføring. I Sverige er det gjennomført en utredning om forenkling av tillatelsesprosessen. I Finland er det framlagt forslag til en ny sammenhengende kjernekraftlov45 og forslag til endringer i flere andre lover. I flere land planlegges det for nye prosesser i forkant av tillatelsesprosessen, for å sikre tidlig samråd mellom en eller flere industriaktører og lokale og nasjonale parter (infrastrukturområde 11).

En tidlig tilslutning fra regjering og nasjonalforsamling til et kjernekraftprosjekt øker sannsynligheten for investeringsbeslutning. Slik tidlig tilslutning til et prosjekt må ikke forveksles med nasjonalforsamlingens prinsipielle tilslutning til et kjernekraftprogram (milepæl 1 i IAEAs milepælstilnærmingen). Det vi her sikter til skjer i tiden etter milepæl 1, og gjelder spørsmålet om tilslutning til et konkret kjernekraftprosjekt fra regjering og nasjonalforsamling. Ved å kreve slik tilslutning, sikrer man at prosjekt som ikke får tilslutning, kan avsluttes før større investeringer er gjort. I Finland tas beslutningen som en såkalt prinsippbeslutning etter gjeldende kjernekraftlov. Prinsippbeslutningen tar i første omgang stilling til om prosjektet er forenelig med samfunnets helhetsinteresser. I en slik vurdering inngår hensyn til energiforsyning, energisikkerhet, nasjonal sikkerhet, beskyttelse av helse, miljø, eiendom og infrastruktur. I Sverige er det foreslått å lovfeste en tilsvarende tidlig beslutning. Dersom det skal være krav om en slik tilslutning som del av tillatelsesprosessen, er det behov for å klargjøre hvilke utredninger som skal utføres av henholdsvis industrien, ansvarlige myndigheter og departementer som grunnlag for regjeringens beslutning.

På tvers av landene ser vi en klar tendens til å vektlegge behovet for tydelig myndighetsorganisering og hensiktsmessige tillatelsesprosesser. Flere land arbeider for å styrke strålingssikkerhetsmyndigheter og andre tilsynsmyndigheter, f.eks. gjennom internasjonalt samarbeid, og etablere spesialiserte enheter for kjernekraftutvikling. En rekke land har også igangsatt regelverksprosesser for å tilpasse regelverket, eller vurdere om det er mulig og hensiktsmessig å tilpasse regelverket, til ny design og teknologi i form av små modulære reaktorer (SMR) og avanserte modulære reaktorer (AMR). Samtidig er det sterk fokus på samfunnsdialog og offentlig deltakelse. Der det er relevant, som i Canada, er også urfolkskonsultasjoner en integrert del av tillatelsesprosessene. Regelverksutviklingen framstår som en dynamisk prosess der utformingen av regelverket balanserer teknologisk innovasjon, klimamål og energisikkerhet mot krav til sikkerhet, miljø og demokratiske og legitime beslutningsprosesser.

16.2.3 Finansiering av ny kjernekraft i et livssyklusperspektiv

Myndighetene i de utvalgte landene har lagt til grunn at nasjonale forhold tilsier statlig medvirkning til investeringer i ny kjernekraft. Det statlige engasjementet for ny kjernekraft kan spenne fra lovpålagt utbygging som en del av et nasjonalt kjernekraftprogram, til statlig eierskap eller deleierskap, og til implementering av regelverk og mekanismer for å sikre rimelige, forutsigbare og stabile økonomiske rammevilkår for utbygging som er akseptable for investorene. Finansiering er infrastrukturområde 4 i milepælstilnærmingen. Ulike modeller for finansiering av ny kjernekraft har blitt brukt eller planlegges brukt i de utvalgte landene. Blant disse finnes en kombinasjon av statlige lån i byggefasen og toveis differansekontrakter som gir investorene økonomiske garantier i driftsfasen. Modellen «regulated asset base» (RAB), der forbrukerne betaler en avgift allerede under byggingen av et kjernekraftverk, prøves nå i Storbritannia. Mekanismene for finansiering er i flere av de utvalgte landene fastsatte i lov.

Erfaringene viser at løsninger for endelig håndtering av avfall og finansieringen av avfallsløsningen bør avklares før avfallet oppstår. Løsningene må gjelde for alt avfall, inkludert brukt brensel, som oppstår ved drift og dekommisjonering av de nukleære anleggene. Håndtering av radioaktivt avfall er infrastrukturområde 17 i milepælstilnærmingen, som har en sterk kobling til område 4 om finansiering, område 16 om brenselsyklus og område 6 om sikkerhetskontroll. Erfaringer fra tidligere kjernefysisk virksomhet i de studerte landene viser at spørsmålet om endelig avfallshåndteringen i flere tilfeller er blitt utsatt til et framtidig tidspunkt. Med det stadig sterkere og langsiktige fokuset på livsløpsperspektiv og bærekraftig utvikling framstår det som klart at spørsmålet om håndtering av avfall, må vurderes nøye. Videre må vurderingen av avfallshåndtering lede til troverdige og godt forankrede planer i tilknytning til en beslutning om å etablere kjernekraft. En mer detaljert vurdering må gjøres i forbindelse med at det gis konsesjon til nye reaktorer.

I dag planlegges framtidig avfallshåndtering og de økonomiske forutsetningene for håndtering av avfallet vurderes i forbindelse med konsesjon for nye reaktorer. Et særskilt problem oppstår i forbindelse med utvidelse av kjernekraften i land som har planlagt sine deponier basert på det antatte avfallsvolumet til det eksisterende kjernekraftprogrammet, og der nye kjernekraftverk nå planlegges. For å ta hånd om avfall fra nye anlegg som kommer til, er det behov for etablering av fond som må bygges opp i løpet av de nye anleggenes levetid. I Sverige har investorer vurdert at et utvidet eller nytt kjernekraftprogram bør ha en størrelse på 4 GW eller mer for å kunne bære kostnadene ved framtidig avfallshåndtering.46

16.2.4 Bygging og lokalisering av avfallsanlegg for brukt brensel og annet radioaktivt avfall

Kjernekraft produserer brukt brensel og annet avfall som må deponeres. I alle studerte land er det etablert organisasjoner for å håndtere radioaktivt avfall og for å bygge og drive deponier. Kjernekraftindustriens forpliktelser til å sørge for endelig håndtering, inkludert deponier, er fastsatt i lov.

Opprinnelig planla mange land å reprosessere brukt brensel for både militære og sivile formål. Reprosessering har lenge vært omstridt på grunn av mulighet for misbruk av utvunnet spaltbart materiale, og manglende lønnsomhet har gjort at aktiviteten i dag er svært begrenset. Som omtalt i punkt 5.1, har den internasjonale utviklingen nå gått mot en åpen kjernebrenselssyklus, med endelig deponering av brukt brensel uten intensjon om å hente det tilbake for andre formål.47 Blant de studerte landene reprosesserer Frankrike fortsatt brukt brensel.

Den allment anerkjente metoden for endelig håndtering av høyaktivt avfall, er deponering i stabile geologiske formasjoner på flere hundre meters dyp (IAEA, 2009). Slikt avfall, f.eks. brukt brensel og avfall fra reprosessering (vanligvis støpt i glass – vitrifisert), kjennetegnes av høy varmeavgivelse i starten, høy aktivitet forårsaket av nedbrytning av fisjonsprodukter, og høyt innhold av langlivede radioaktive stoffer.48 Faren avtar med tiden, men avfallet må holdes isolert i hundre tusen år for å gi tilstrekkelig beskyttelse av helse, miljø og samfunnsverdier. Punkt 6.4 gir mer informasjon om deponering for brukt reaktorbrensel.

De studerte landene er ikke kommet like langt med en løsning for deponering av brukt kjernebrensel og/eller annet høyaktivt avfall. I Finland er deponering i anlegget i Onkalo planlagt å starte 2026. Anlegget kommer til å bli utvidet gradvis og motta avfall fram til om lag 2120. I Sverige er bygging av det dypgeologiske deponiet påbegynt i Forsmark. I Frankrike er det forventet at byggearbeidet utenfor Bure starter i 2027, og i Canada er det valgt plassering i Ontario, men nærmere grunnundersøkelser av de geologiske forutsetningene for deponering på stedet gjenstår. I Storbritannia forventes det at deponering av brukt brensel og høyaktivt avfall ikke kan påbegynnes tidligere enn før rundt 2075. I Polen er planene i en tidlig fase.

I de landene som bygger eller har valgt lokasjon for deponi for brukt brensel og høyaktivt avfall, har prosessen tidvis vært kontroversiell. Det har tatt flere tiår å identifisere og velge teknikk og plassering. Det har også krevd omfattende involvering fra lokalbefolkning over lang tid, inklusive konsultasjoner med urbefolkning der disse har vært særlig berørt. Tidlig og åpen diskusjon mellom nasjonale, regionale og lokale parter om hvor og hvordan avfall skal deponeres, bidrar til stabilitet og sikkerhet under de om lag hundre år som anlegget vil ta imot avfall. Metodikk for involvering av ulike parter har blitt utviklet i flere av de studerte landene. I Sverige er det f.eks. etablert en ordning med økonomisk støtte til deltakende kommuner for å opprette egen ekspertise.

Middels- og lavaktivt avfall fra drift og dekommisjonering deponeres også, og kan kreve anlegg plassert på et dyp fra flere titalls til hundrevis av meter. For lavaktivt avfall kan overflatenære deponier være tilstrekkelige. Avfall som har lavere radioaktivitet enn grenseverdier fastsatt i forurensningsloven, klassifiseres ikke som radioaktivt avfall, og behandles som ordinært avfall. Tabell 6.1 gir en nærmere oversikt over klassifisering av radioaktivt avfall. Alt avfall må kondisjoneres på en måte som muliggjør sikker deponering.

16.2.5 Design- og teknologivalg for ny kjernekraft

Som en del av et nasjonalt standpunkt om ny kjernekraft, vurderer landene ulike design og teknologier. Valg av design omfatter spørsmål om storskala reaktorer, eller SMR som hovedsakelig er basert på eksisterende lettvannteknologi. Teknologivalget gjelder også framtidig egnethet av avanserte modulære reaktorer (AMR). Slik teknologi er på utviklingsstadiet og uprøvd for kommersiell bruk. En nærmere beskrivelse av teknologi i bruk og under utvikling gis i kapittel 7. Vurderingen blir tatt ut fra et nasjonalt perspektiv hvor problemstillingen er hvor egnet ny design eller teknologi er som alternativ til dagens storskala reaktorer, for kraftforsyning til nettet og for spesifikk (eventuelt småskala) bruk til ulike formål. Vurdering skjer parallelt med arbeid med å eventuelt tilpasse regelverket for å kunne håndtere ulike design og teknologier, plasseringer og bruksområder på en fleksibel måte.

Konkrete planer for etablering av SMR-er skjer først og fremst som et middel for å sørge for tilstrekkelig kraftproduksjon. Det planlegges for tiden etablering av flere større SMR-er på samme sted. Planene innebærer at slike anlegg fra et kraftsystemperspektiv har om lag tilsvarende egenskaper som et anlegg basert på storskala reaktorer. I flere tilfeller planlegges utbygging på steder der større reaktorer er eller har vært plassert. Utviklingen går nå mot å ikke begrense utbyggingen til tidligere brukte steder. Lokalisering skal avgjøres ut fra stedets egnethet for et nukleært anlegg av den type og det formålet som er tilsiktet. Andre bruksområder enn å sørge for kraftproduksjon er under vurdering. Slike andre bruksområder inkluderer f.eks. plassering nær befolkningssentre for fjernvarme eller forsyning av områder med høyt kraftforbruk.

I de SMR-prosjektene som har kommet lengst, er det hovedsakelig foreslått reaktorer med 300 MW elektrisk effekt eller mer. Brenselet består av lavanriket uran med egenskaper som ikke skiller seg vesentlig fra det brenselet som brukes i eksisterende storskala reaktorer. For disse kan deponiløsninger for brukt brensel bli utviklet basert på de løsningene som allerede er utviklet. For SMR eller AMR (generasjon IV) med en type brensel som avviker fra det som anvendes i dagens lettvannsreaktorer, er det ikke gitt at deponering av brensel kan skje innenfor rammene av det designet og sikkerhetsanalysene som er utviklet for deponiene som bygges eller planlegges i dag.

Fleksibel regulering og myndighetsutøvelse som tar høyde for ulike tilgjengelige tekniske konsepter, forutsetter en omfattende oppbygging av kompetanse. Infrastrukturområde 10 i milepælstilnærmingen omhandler kompetanseutvikling. Kompetanseoppbyggingen må omfatte kompetanse både hos operatørselskapene og de myndighetene som vurderer de tekniske konseptene fra et kraftforsyningsperspektiv og sikkerhetsperspektiv, inkludert fysisk sikring og beredskapsplanlegging.49 Kompetanseoppbygging kan skje i internasjonalt samarbeid der flere av de utvalgte landene deltar aktivt. Nuclear Harmonization and Standardization Initiative (NHSI) er et forum administrert av IAEA, der industri, myndigheter og tilsynsmyndigheter samarbeider for å harmonisere design, bygging og drift av SMR-er og AMR-er. Arbeidet i dette forumet omfatter også å harmonisere regulatorisk vurdering av tekniske konsepter på et tidlig stadium (pre-lisensieringsstadiet), og støtte til internasjonalt samarbeid i evalueringen av ulike SMR-konsepter (IAEA u.å.c; IAEA u.å.d50). Kapittel 13 omtaler behov for kompetanse ved etablering av et kjernekraftprogram.

16.2.6 Uavhengig myndighetsutøvelse

Den nasjonale gjennomføringen av uavhengighet for strålingssikkerhetsmyndigheten51 skal skje på en måte som passer med nasjonal grunnlov og nasjonale forhold (IAEA 2016a52). Spørsmålet om uavhengighet har tilknytning til infrastrukturområde 3 om ledelse og styring i milepælstilnærmingen, men også til område 1 om nasjonalt standpunkt og område 7 om regulatorisk rammeverk og område 10 om kompetanse.

Funksjonelt skille kan sikre strålingssikkerhetsmyndighetens uavhengighet fra påvirkning av interesser som ønsker å fremme kjernekraft. Påvirkning kan oppstå dersom strålingssikkerhetsarbeidet bevisst eller utilsiktet over tid får lavere prioritet enn konkurrerende interesser. I Japan sorterte både strålingssikkerhet og kjernekraft under samme departement før Fukushimaulykken i 2011. Etter ulykken ble myndighetsorganiseringen sterkt kritisert av den japanske nasjonalforsamlingen (IAEA, 2012), og kort tid deretter ble det gjennom en reorganisering opprettet en ny myndighet for nukleær sikkerhet under det japanske Miljødepartementet.

I de studerte landene er ansvar for utbygging av kjernekraft og ansvar for strålingssikkerhet i alminnelighet skilt mellom ulike departementer. Det finnes også andre løsninger. I Sverige er disse to områdene plassert i samme departement, men med en minister ansvarlig for energi og en annen minister ansvarlig for strålingssikkerhet. I Frankrike er strålingssikkerhet plassert hos en uavhengig kommisjon som rapporterer direkte til nasjonalforsamlingen. Spørsmålet om uavhengighet i myndighetsutøvelsen belyses ytterligere i punkt 19.4.

16.3 Polen – nasjonal kontekst

Polen har foreløpig ikke kjernekraft som del av sin energimiks

Polen startet byggearbeider for en kjernekraftreaktor av russisk design i 1982, men byggearbeidene stanset i 1990. Bakgrunnen var økonomisk usikkerhet, ulykken i Tsjornobyl og manglende støtte i befolkningen. Kjernekraftrelatert forsknings- og utviklingsarbeid har pågått siden 1950-tallet. Forskningsreaktoren «Maria» har en termisk effekt på 30 MW, er i drift og benyttes til forsknings-, utdannings- og produksjonsformål. Reaktoren fikk forlenget driftstillatelse i 2025.

Politisk støtte for kjernekraft

Polen har besluttet å etablere kjernekraft både i form av store kjernekraftverk og SMR. I 2005 besluttet den polske regjeringen å starte arbeidet med å innføre kjernekraft med målsetning om at et første anlegg kunne være i drift kort tid etter 2020. Som en oppfølging av beslutningen fra 2005, vedtok regjeringen i 2009 at det skulle bygges minst to kjernekraftverk i Polen. Beslutningene ble begrunnet med behovet for økt forsyningssikkerhet, diversifisering av kraftproduksjonskilder og reduksjon av energisektorens påvirkning på miljøet. Beslutningen var del av en 5-trinns regjeringsplan som skisserte hvilke steg som skulle tas for å få på plass kjernekraft innen 2030:

• Innen 2010: Etablering av lovgivning og regulatorisk rammeverk

• 2011–2013: Valg av investor-, lokalisering, teknologi- og kontraktstruktur

• 2014–2015: Teknisk planlegging og forberedende anleggsarbeider

• 2016–2020: Bygging av den første kjernekraftenheten

• Innen 2030: Bygging av påfølgende enheter

I 2010 la Finansdepartementet fram et nytt kjernekraftprogram. Regjeringen godkjente dette kjernekraftprogrammet i 2011. I mai 2011 vedtok den polske nasjonalforsamlingen endringer i landets kjernekraftlovgivning med sikte på å etablere et mer transparent og stabilt regulatorisk rammeverk for kjernekraftutbygging.

I 2018 sendte det daværende polske Energidepartementet utkast til energipolitikken på offentlig høring. Bakgrunnen var bl.a. at kull og andre fossile brensler utgjør en svært høy andel av den polske energimiksen. Energipolitikken fram til 2040 (EPP2040) ble vedtatt i 2021 (Polens Klima- og miljødepartement, u.å). Det ble bl.a. satt mål om at andelen kull i elektrisitetsproduksjonen skal begrenses til 56 prosent i 2030, og at andelen elektrisitet fra fornybare kilder skal være minst 32 prosent i 2030. Videre er det satt som mål at Polens første kjernekraftreaktor med en effekt på 1–1,6 GW skal bli satt i drift i 2033, men tidsplanen er senere blitt revidert. I dag blir 2036 omtalt som et mer realistisk mål for idriftsettelse av den første reaktoren, og påfølgende enheter blir planlagt med intervaller på 2–3 år, opp til totalt 6 reaktorer.

Den polske regjeringen vedtok i 2022 en strategi for atomsikkerhet og strålevern (PAA, 2022). Som minimum skal det hvert tiende år utarbeide strategi og politikk for utvikling av atomsikkerhet og strålevern (Polens atomlov53). Det skal også minimum hvert femte år utarbeides en rapport om gjennomføringen av strategien for atomsikkerhet og strålevern som skal framlegges for regjeringen.54 Strategien fra 2022 har fire mål:

• Utvikling av det nasjonale reguleringssystemet for atomsikkerhet og strålevern.

• Utvikling av det nasjonale systemet for radiologisk overvåking.

• Styrking av nasjonale kompetanser innen atomsikkerhet og strålevern.

• Økning av forskningskapasitet og samfunnsbevissthet innen atomsikkerhet og strålevern.

Støtte i opinionen til kjernekraft

Opinionsundersøkelser viser at planene om kjernekraft har støtte i befolkningen. Undersøkelser utført i november 2024 på oppdrag fra det daværende Industridepartementet og i 2025 på oppdrag av Energidepartementet, viste at over 90 prosent av den polske befolkningen støttet bygging av kjernekraftverk i Polen (Gov.pl, u.å.a; Nucnet, 2026). Nivået er det høyeste som er registrert siden slike undersøkelser begynte i 2012, og er en markant økning fra tidligere undersøkelser (WNA, 2026a).

Planer og finansiering for å etablere kjernekraft i Polen

Selskapet Polskie Elektrownie Jądrowe sp. z o.o.55 (PEJ) er 100 prosent eid av den polske staten med formål å utvikle kjernekraftverk i Polen. PEJ har spesielt ansvar for å utvikle 6–9 GW av velprøvde, storskala, generasjon III(+) trykkvannsreaktorer som AP1000, APR-1400 og EPR. PEJ ble etablert i 2021. Før 2021 var kjernekraftprosjektet organisert innenfor Grupa Energetyczna (PGE) som er et statseid offentlig kraftselskap og største kraftprodusent i Polen.

Etableringen av PEJ var resultat av at PGE i 2020 konkluderte med at selskapet ikke hadde tilstrekkelig finansiell kapasitet til å gjennomføre planlagte prosjekter. Presidenten i PGE uttalte i forbindelse med inngåelsen av en intensjonsavtale med den polske statskassen at energisektoren befant seg i en omfattende omstillingsfase, og at investeringer i kjernekraft av denne størrelsesordenen oversteg energiselskapenes finansielle kapasitet (WNN, 2020). Uttalelsen stod i kontrast til at styret i PGE i 2012 hadde bekreftet sin tilslutning til kjernekraftprogrammet vedtatt i 2011. Vurderingene i 2020 innebar imidlertid en overgang fra et markedsstyrt prosjekt til en statlig eid og styrt prosjektmodell.

I dag pågår det ingen byggearbeider knyttet til kjernekraftverk i Polen. Det gjennomføres imidlertid forstudier, grunnarbeider og vurdering av mulige lokaliseringer. Nedenfor i dette avsnittet omtaler vi noen prosjekter som nå vurderes. Det er også igangsatt andre initiativer, men disse har sannsynligvis lengre ledetid og beskrives derfor ikke her.

Storskala kjernekraftprosjekter:

• I 2023 fattet Klima- og miljødepartementet et prinsippvedtak om oppføring av tre Westinghouse AP1000-reaktorer i Lubiatowo-Kopalino ved den polske Østersjøkysten. Regjeringen har bevilget midler tilsvarende 13 milliarder euro. Ytterligere statlig investeringsstøtte diskuteres, og toveis differansekontrakter er forespeilet for den framtidige driften. Det er gitt tillatelse til forberedende arbeider på stedet. Ifølge planen skal byggingen starte i 2028 med mål om idriftsetting av den første reaktoren i 2036.

• Det ble også inngått en samarbeidsavtale mellom det nasjonale senteret for kjernekraftforskning National Centre for Nuclear Research (NCBJ) og Westinghouse Electric Company i oktober 2025. Avtalen går ut på et strategisk samarbeid for innføring av Polens kjernekraftprogram (NCBJ, 2025).

• Det er i tillegg fattet prinsippvedtak om bygging av to APR1400-reaktorer, levert av Korea Hydro & Nuclear Power (KHNP), i Pątnów i sentrale Polen. Framtiden for dette prosjektet er usikker etter at KHNP har trukket seg fra prosjektet (NFP, 2025).

SMR-initiativer:

• I 2023 kunngjorde Orlen Synthos Green Energy (OSGE), et joint-venture mellom Orlen og Synthos Green Energy S.A. for 7 mulige steder for utplassering av SMR-teknologi, spesifikt GE Hitachi BWRX-300. Samme år utstedte myndigheten for strålingssikkerhet, Państwowa Agencja Atomistyki (PAA) en generell uttalelse der myndigheten stilte seg positiv og bekreftet gyldigheten av designforutsetningene for BWRX-300 og deres samsvar med polske atomsikkerhets- og strålingsstandarder. I tillegg fattet regjeringen i 2023 et prinsippvedtak om bygging av opptil 24 BWRX-300-reaktorer på disse stedene. I 2025 kunngjorde konsortiet at de planlegger å oppføre de første BWRX-300 SMR-er i Włocławek i det sentrale Polen (WNN, 2025a).

• Det statseide gruveselskapet KGHM har tidligere vurdert bruk av SMR-teknologi gjennom et tidsavgrenset samarbeid med NuScale Power. Samarbeidet varte fram til september 2024. KGHM har i offentlig kommunikasjon understreket usikkerhet knyttet til forretningsmodell og lønnsomhet for SMR-prosjekter under gjeldende markedsforhold. Per i dag framstår videre utvikling av SMR-prosjekter i regi av KGHM som uavklart.

Europakommisjonen har vurdert om finansieringsløsningen som staten har forespeilet for anlegget i Lubiatowo-Kopalino, er forenelig med EUs regler for statsstøtte (Europakommisjonen, 2024). I desember 2025 godkjente Europakommisjonen den foreslåtte statsstøtten til prosjektet, herunder statlige finansierings- og risikodelingsmekanismer som kapitalinnskudd, statsgarantier og toveis differansekontrakter (Europakommisjonen, 2025). Beslutningen representerer et sentralt regulatorisk og finansielt steg for videre framdrift i Polens første store kjernekraftprosjekt.

Evalueringen fra IAEA av Polens modenhet for kjernekraftverk

IAEA gjorde i 2013 en fase 1-vurdering av de rettslige rammeverkene for kjernekraft som ble etablert i 2011–2012 (IAEA, 2013; Baker McKenzie, 202556). Vurderingen ble gjort ved en helhetlig gjennomgang av kjernefysisk infrastruktur, Integrated Nuclear Infrastructure Review (INIR) (se punkt 15.2.1). I rapporten fra IAEA ble det gitt ulike anbefalinger for videre arbeid. De viktigste områdene for videre nasjonale tiltak var å:

• Styrke regjeringens engasjement og involvering, f.eks. ved å godkjenne den oppdaterte nasjonale politikken og strategien for innføring av det nye kjernekraftprogrammet, sikre sterke institusjoner og finansiering av kjernekraftinfrastrukturen, og sørge for sterk koordinering blant de forskjellige aktørene i det nasjonale kjernekraftprogrammet.

• Styrke det rettslige rammeverket bl.a. ved å sikre oppdatert regelverk for sikkerhet og beskyttelse, og veilede potensielle søkere om de regulatoriske forventningene. Videre ble det anbefalt å etablere klare roller og ansvar for de nasjonale reguleringsmyndighetene, spesielt innen sikkerhet og beskyttelse.

• Utvikle en integrert plan for utvikling av menneskelige ressurser basert på behovene til de viktigste organisasjonene og eksisterende kapasitet hos utdannings- og opplæringsinstitusjonene.

En oppfølging i juni 2016 konkluderte med at alle anbefalinger og forslag fra 2013 angående infrastruktur var implementert (IAEA, 2016c).

I 2024 gjennomførte IAEA en fase 2-vurdering av hva som skal til for å styrke nasjonal infrastruktur for å støtte innføringen av et kjernekraftprogram (IAEA, 2024). Hensikten var å identifisere hvilke handlinger som er nødvendig for å nå milepæl 2 i IAEAs milepælstilnærming. De viktigste områdene for videre handling var at:

• Polen må ytterligere gjennomgå sitt rettslige rammeverk for å støtte innføringen av sikker, trygg, fredelig og bærekraftig kjernekraft. Det ble pekt på at selv om Polen har et utviklet og oppdatert kjernekraftprogram, har vedtatt omfattende lovgivning for kjernekraft, er part i de fleste relevante internasjonale juridiske instrumenter, og deltar effektivt i vurderingsprosesser av relevante konvensjoner, er det behov for en systematisk og omfattende gjennomgang av hele det juridiske rammeverket. Gjennomgangen inkluderer det regulatoriske rammeverket for sikkerhet, atomsikkerhet og strålingsbeskyttelse, og utvikling av en ny forskrift om innholdet i den foreløpige stedsvurderingsrapporten. Gjennomgangen må gjøres tidsnok til å støtte forberedelsen av en totalentreprisekontrakt57 og byggeprosessen for det første kjernekraftverket.

• Polen må fullføre forberedelsesarbeidet som kreves for kontrakts- og byggefasene. Det ble pekt på at Polen har etablert PEJ, og at dette selskapet har utviklet ledelsessystem og organisasjonsstruktur for byggefasen, men ikke driftsfasen. Videre ble det pekt på at PEJ har fullført godkjenningen av miljøkonsekvensutredningen for lokalisering av det første kjernekraftverket og utvikler overvåkingsprogrammet for å etablere miljøgrunnlaget før søknaden om byggetillatelse. Ytterligere ble det påpekt at PEJ bl.a. utvikler programmer og planer for håndtering av radioaktivt avfall som krever videre samarbeid med statsforetaket for håndtering av radioaktivt avfall, Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych (ZUOP). I tillegg ble det pekt på at man må utvikle en koordinert strategi og tilhørende handlingsplan for å styrke ordningene for kjernefysiske og strålingsnødsituasjoner, og sikringstiltak.

Behandlingsprosess for tillatelser til ny kjernekraft58

Det er krav om tillatelser til bygging, oppstart og drift av kjernekraftverk etter atomloven. Regelverket omfatter både store kjernekraftverk og SMR-er. Polen har også en egen spesiallov som regulerer forberedelse og gjennomføring av investeringer i kjernekraftverk og tilhørende infrastruktur og som supplerer atomloven (Polens spesiell atomlov). Per i dag finnes det imidlertid ingen særskilt regulering av SMR-er (IBA, 2024). Slike prosjekter vurderes innenfor det eksisterende regulatoriske rammeverket for kjernekraft.

I 2023 ble rekkefølgen av tillatelser endret.59 Tidligere startet prosessen med tillatelse til lokalisering. Nå er rekkefølgen slik:

• Hovedtillatelse som fastsetter tillatte parametere for prosjektet

• Miljøtillatelse

• Lokaliseringstillatelse

• Byggetillatelse som gis på grunnlag av klassifiseringen av aktiviteten som utsettes for stråling.

Det er krav til lokaliseringen av et kjernekraftverk. 60 Anlegget skal lokaliseres på et område som bl.a. gjør det mulig med sikring av nukleær virksomhet, strålevern og fysisk beskyttelse under oppstart, drift og dekommisjonering av anlegget. Regjeringen skal fastsette detaljene for vurderingen av området som er beregnet for lokalisering av kjernekraftverk og tilfeller som utelukker lokalisering.

Informasjon til allmennheten

Lokalbefolkningen kan opprette lokale informasjonskomitéer. 61 Lokale informasjonskomitéer opprettes i kommuner hvor det planlegges eller finnes kjernekraftverk. Komitéene skal bestå av representanter fra lokale myndigheter, eksperter på atomsikkerhet, og representanter fra lokalsamfunnet, og skal ha regelmessige møter. Formålet med lokale informasjonskomitéer er å fungere som et bindeledd mellom lokale myndigheter og samfunnet i forbindelse med kjernekraftverk.

Klage på miljøkonsekvensutredning fra Greenpeace Polen illustrerer at forvaltningen av regelverket er avgjørende for hvordan en sak forløper. Greenpeace Polen klaget på vedtaket om det polske kjernekraftprogrammet basert på at det ikke ble tatt tilstrekkelig hensyn til offentlig deltakelse. Klagen er basert på Århus-konvensjonen og Kyiv-protokollen til Espoo-konvensjonen, samt polsk lov. Prosessen med kjernekraftstrategien startet i 2010. UNECE har vurdert prosessen og konkluderte bl.a. med at:62

• En innledende utilstrekkelig tolkning av polsk lov førte i starten til en urimelig kort offentlig høring på bare tre uker

• Offentligheten kunne bare uttrykke sine synspunkter skriftlig

• Sammen med det polske kjernekraftprogrammet, dannet SEA-rapporten grunnlaget for den offentlige høringen. Disse dokumentene bygde på en utdatert oppfatning av hvordan etterfølgende EIA-rapport skulle utformes.

• Den første offisielle responsen på de offentlige innspillene var en defensiv reaksjon som ikke var «å ta hensyn til» innspillene, men snarere for det meste avvisende kommentarer fra konsulenten som hadde skrevet SEA-rapporten.

Den som investerer i et kjernekraftverk, skal opprette et lokalt informasjonssenter.63 Opprettelse av lokalt informasjonssenter skal skje senest på dagen for innlevering av søknaden om byggetillatelse for kjernekraftverk. Det lokale informasjonssenteret skal bl.a. samle inn og tilgjengeliggjøre oppdatert informasjon om driften av kjernekraftverket og om tilstanden til atomsikkerhet og strålevern rundt kjernekraftverket. Senteret skal også samarbeide med statlige og andre enheter i informasjonsarbeidet.

Myndighetsorganisering

Polens kjernekraftprogram er organisert gjennom en styringsmodell med flere nivåer som skiller mellom politisk koordinering, prosjektgjennomføring og regulatorisk tilsyn. Det overordnede ansvaret for strategisk koordinering ligger hos regjeringen, med en sentral rolle for regjeringens fullmektig for strategisk energiinfrastruktur (Pełnomocnik Rządu ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej). Denne fullmektigen har ansvar for tverrsektoriell samordning av kjernekraftprogrammet på politisk nivå. Det statlige selskapet Polskie Elektrownie Jądrowe (PEJ) fungerer som investor og prosjektutvikler for den første store kjernekraftenheten i Polen. PEJ er ansvarlig for valg av teknologi og lokalisering, kontraktsforhandlinger, prosjektutvikling og gjennomføring av investeringsprosessen. Koordineringen mellom politiske myndigheter, prosjektutvikler og tilsynsmyndighet skjer gjennom etablerte administrative prosesser og formelle samhandlingsmekanismer.

I juli 2025 ble Energidepartementet etablert, og overtok det overordnede ansvaret for å følge opp kjernekraft fra Klima- og miljødepartementet (Polens regjering, u.å). I Energidepartementet er det opprettet en egen avdeling for kjernekraft. Denne avdelingen fungerer som Nuclear Energy Program Implementing Organization (NEPIO). Avdelingen har ansvar for strategisk og operativ koordinering av kjernekraftrelaterte spørsmål på regjeringsnivå, og har bl.a. følgende oppgaver (Gov.pl, u.å.b):

• Implementere Polens energipolitikk, inkludert utføre ministerens oppgaver innen landets energisikkerhet.

• Koordinere gjennomføringen av det polske kjernekraftprogrammet og den nasjonale planen for håndtering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel.

• Håndtere saker knyttet til utvikling av kjernekraftteknologier og sikre deltakelse av polsk industri i utførelsen av oppgaver innen kjernekraft.

• Koordinere samarbeidet mellom Polen og IAEA og OECD-NEA, samt organisere regelmessige internasjonale gjennomganger av forberedelser og gjennomføring av det polske kjernekraftprogrammet.

• Håndtere saker under ministerens tilsyn med det statlige foretaket for avfallsanlegg.

• Håndtere saker knyttet til fredelig bruk av kjernekraft i forbindelse med Polens medlemskap i EU og Euratom.

Denne organiseringen innebærer at Energidepartementet og NEPIO har en tydelig koordinerende og politikkutformende rolle, mens prosjektgjennomføring og regulatorisk tilsyn er lagt til separate aktører.

Państwowa Agencja Atomistyki (PAA) er en uavhengig regulatorisk myndighet for atomsikkerhet og strålevern (PAA, u.å.b). PAA har ansvar for lisensiering, tilsyn og regulatorisk kontroll i alle faser av kjernekraftprogrammet, fra planlegging og bygging til drift og avvikling. PAA overvåker bruken av ioniserende stråling i industrien, medisin og vitenskapelig forskning. Myndighetens rolle er funksjonelt atskilt fra både politiske beslutningsorganer og prosjektutvikler, i tråd med internasjonale krav til regulatorisk uavhengighet. Energidepartementet er per februar 2026 overordnet departement for PAA (Gov.pl, u.å.c).

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Den statseide institusjonen Zakład Unieszkodliwiania Odpadów Promieniotwórczych (ZUOP) (Gov.pl, u.å.d) er ansvarlig for behandling, lagring og deponering av radioaktivt avfall og brukt kjernebrensel i Polen. ZUOP, med hovedkvarter i Otwock, er per i dag den eneste aktøren i Polen som har tillatelse til å håndtere og lagre radioaktivt avfall. ZUOP driver det nasjonale radioaktive avfallsdeponiet (Krajowe Składowisko Odpadów Promieniotwórczych, KSOP) i Różan. Avfallsdeponiet har vært i drift siden 1960-tallet for avfall fra forskningsreaktorer. Anlegget brukes til å lagre kortlevd, lav- og mellomaktivt radioaktivt avfall fra industri, medisin og landbruk. Langlevd, alfa-radioaktivt avfall lagres også her, begravet under bakken (Gov.pl, u.å.e). Lagringskapasiteten er i ferd med å fylles opp. I 2023 kunngjorde Klima- og miljødepartement at det søker kommuner som er interessert i å være vert for et nytt deponi for lav- og mellomnivå kortlevd avfall (WNN, 2023). Fristen for kommuner til å melde interesse ble forlenget til juni 2024 (Cire.pl., 2024). Det er planer om å undersøke mulighetene for å etablere et dypt geologisk deponi i framtiden. Per februar 2026 har vi ikke mer oppdatert informasjon om framtidig lokalisering og etablering av avfallsanlegg i Polen. ZUOP er fortsatt det eneste anlegget for avfallshåndtering (FISA, u.å.).

Den som har tillatelse til å drive et kjernekraftverk, skal opprette et særskilt fond og skal dekke kostnadene knyttet til avfallshåndteringen. Fondet skal brukes for finansiering av sluttbehandling og deponering av brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall, samt kostnadene ved dekommisjonering av kjernekraftverket.64 Innbetalingen skal gjøres på månedsbasis og per MWh elektrisk energi produsert i kjernekraftverket.

16.4 Finland – nasjonal kontekst

Framveksten av den finske kjernekraften

Finland startet tidlig med forsknings- og utviklingsarbeid innen kjernefysikk og forberedelser for å introdusere kjernekraft. Den første reaktoren, Finland Reactor 1, ble satt i drift i Espoo i 1962. Reaktoren var en TRIGA65 Mark II reaktor av en type som tidlig ble etablert i USA og over resten av verden. Reaktoren hadde en termisk effekt på 250 kW, og ble drevet med uranbrensel anriket til 20 prosent uran-235, kjølt og moderert med lettvann. Den ble brukt til bl.a. forskning, isotopproduksjon og i medisinske applikasjoner. Driften ble i 1971 overtatt av VTT Technical Research Centre of Finland. Reaktoren ble tatt ut av drift i 2015 og er nå dekommisjonert (VTT, u.å).

Kjernekraft ble deretter raskt etablert i Finland med to reaktorer i Loviisa og med to reaktorer i Olkiluoto. Loviisa-reaktorene ble tatt i bruk i 1977 og 1980. Begge er trykkvannsreaktorer av russisk konstruksjon. Westinghouse (USA) og Siemens (Tyskland) sto i tillegg for reaktorinneslutning og kontrollsystemer. De to kokvannsreaktorene i Olkiluoto som ble tatt i bruk i 1978 og 1980, ble bygget av daværende ASEA-Atom (Sverige). I 2002 ga regjeringen og nasjonalforsamlingen tillatelse til oppføringen av en tredje reaktor i Olkiluoto. Valget av design falt på European Pressurized Water Reactor (EPR) og kontrakt ble inngått med Areva NP (Frankrike) og Siemens (Tyskland). Reaktoren ble tatt i bruk 2022.

Kjernekraft i Finland i dag

Dagens 5 finske reaktorer står for omtrent 40 prosent av årlig produksjon av elektrisk energi i Finland (2024). Den totale effekten er om lag 4,4 GW og produksjonen noe over 30 TWh. Dette er det høyeste effekt- og produksjonsnivået siden kjernekraften ble introdusert. Selv uten nybygging og med eventuelle effektøkninger, kan kjernekraft fortsette å være en betydelig del av kraftforsyningen i flere tiår. Avtalen om levering av brensel fra Russland til de to russiskbygde trykkvannsreaktorene i Loviisa løper fortsatt, men reaktorene har nå også tilgang til brensel produsert av Westinghouse Electric Sweden AB. Opprinnelig ble brukt brensel fra Loviisa-reaktorene sendt til daværende Sovjetunionen (deretter Russland) for reprosessering. Etter 1996 har all endelig håndtering av brukt brensel skjedd i Finland. Informasjon om reaktorene i Finland er samlet i tabell 16.2.

Planer for ny kjernekraft i Finland

I dag foreligger det ingen prinsippvedtak om fortsatt utbygging, men flere aktører viser fortsatt interesse for nybygging.66 Disse aktørene omfatter Fortum og TVO som har uttrykt interesse for nybygging av både storskala lettvannsreaktorer, og for nytt design (SMR). Fortum gjennomfører nå forstudier. Andre aktører vurderer bygging av SMR for fjernvarme og/eller produksjon av elektrisitet (WNN, 2025b).

Visse tiltak har over tid blitt gjort for å forberede eventuelle framtidige satsinger, men planene har stoppet. TVO fikk i 2010 gjennom prinsippvedtak tillatelse til å gå videre med Olkiluoto 4 (en EPR av samme type som Olkiluoto 3). På grunn av bl.a. forsinkelsen med den tredje reaktoren, søkte man om at prinsippvedtaket skulle forlenges. Det ble ikke innvilget, og TVO har inntil videre stoppet planene om en fjerde reaktor. Fortums søknad om prinsippvedtak for en tredje reaktor i Loviisa ble avslått i 2010. Et spesielt tilfelle var planene som ble utarbeidet av Fennovoima Oy, for å bygge en reaktor av russisk konstruksjon med plassering i Hanhikivi i Pyhäjoki kommune, ved kysten av Bottenviken. I lys av den endrede geopolitiske situasjonen etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina, ble det vurdert at prosjektet skulle stanses. I mai 2022 meddelte Fennovoima at de hadde sagt opp avtalen med russiske Rosatom (Yle, 2022).

Politisk støtte for ny kjernekraft

Den finske regjeringen ser kjernekraft som et middel for å realisere visjonen om Finland som en foregangsnasjon for ren energi og klimamål. Regjeringen slår fast (Statsrådets publikationer 2023:59):

Finland trenger mer kjernekraft. Regjeringen forplikter seg til å godkjenne alle søknader om prinsippvedtak som oppfyller kriteriene og der søkerens bakgrunn er akseptabel med hensyn til nasjonal sikkerhet. Regjeringen fremmer finansieringsløsninger som gjelder kjernekraftprosjekter.

Klimamålet er å oppnå «netto-null» for utslipp av klimagasser innen 2035. Denne ambisjon er fastsatt i klimalovgivningen (Finlands klimalov). I samsvar med klimalovgivningen ble den første langsiktige klimaplanen lagt frem for nasjonalforsamlingen i desember 2025 (Miljöministeriet u.å).

Støtte i opinionen til eksisterende og ny kjernekraft

Opinionens støtte til kjernekraft er sterk i Finland. Figur 16.1 viser hvordan oppslutningen i opinionen har endret seg over en 40-årsperiode, og viser en stabil og langsiktig økning. Man kan anta at den sterke økningen i støtte de seneste årene delvis skyldes den vellykkede, men betydelig forsinkede idriftsettelsen av Olkiluoto 3. Støtten kan også antakelig tilskrives at overføring av strøm fra Russland for å kompensere for midlertidige bortfall eller håndtere forbrukstopper, har opphørt som følge av den geopolitiske situasjonen.

Kilde: ENS (u.å.)

Finansiering av ny kjernekraft

Mankala-modellen for finansiering har blitt brukt i mange tiår i Finland. Modellen innebærer at investorer betaler investerings- og driftskostnader, mot at de får retten til strømleveranse i forhold til eierandelen til selvkostpris. Forskjellen til markedsprisen beskattes ikke. Levering av strøm til selvkostpris utgjør i seg selv et økonomisk insentiv som ikke er i konflikt med EUs statsstøtteregler. Eierne har også plikt til å kjøpe strøm i forhold til eierandelen. Denne plikten innebærer at dersom strømmen er dyrere enn markedsprisen, taper eierne penger. Eierandel er derfor ikke uten risiko.

Byggefasen for Olkiluto 3 varte i om lag 15 år, og flere tusen anleggsendringer ble gjennomført. Ulike kilder tilsier samlet at kostnaden beløper seg til drøyt 11 milliarder euro, der TVOs investering i Olkiluoto utgjorde 5,8 milliarder euro. Beløpet representerer en betydelig kostnadsøkning sammenlignet med den opprinnelige anslåtte kostnaden på 3,2 milliarder euro. Kontrakten ble utformet for et «nøkkelferdig» kjernekraftverk. Leverandørene (Areva og Siemens) måtte derfor dekke en stor del av kostnadsoverskridelsene.

Det synes å være politisk vilje i Finland til at staten skal ta en betydelig rolle i finansieringen av ny kjernekraft (Finnish Government, 2025). Det er framlagt et forslag om et såkalt prisbånd som skal sikre at kjernekraftprodusenten får en pris på minimumsnivå selv om markedsprisen er lavere enn minimumsprisen. Hvis markedsprisen skulle overstige prissystemets øvre grense, vil kraftprodusenten være forpliktet til å kompensere kundene. Systemet har likheter med det som er foreslått i Sverige og som anvendes i andre land. Det svenske systemet er beskrevet i punkt 16.5.6. Det råder imidlertid ikke enighet om den finske finansieringsmodellen og det foreligger ingen beslutninger per desember 2025 (Energinyheter, 2025).

Fortum publiserte i mars 2025 en rapport om planer for kjernekraftutbygging med analyse av de tekniske og finansielle forutsetningene (Fortum, 2025). Rapporten er basert på to års studier. Fortum konkluderer med at et vellykket prosjekt bør baseres på velprøvd teknologi, og krever grundige forberedelser knyttet til lisensiering og planlegging, samt stabilitet i politiske og regulatoriske forutsetninger. I sin pressemelding sier Fortum videre at:

med dagens design av strømmarkedet er en investering i ny kjernekraft ikke økonomisk gjennomførbar kun på markedsmessige grunnlag. Basert på den analysen Fortum har gjennomført, samt pågående kjernekraftarbeid i andre vestlige land, kan nye kjernekraftprosjekter gjennomføres når en tydelig modell for risikodeling er på plass, lik den som forberedes av regjeringen i Sverige, når den samtidig matches med økt kundeetterspørsel.

Behandlingsprosess for tillatelser til ny kjernekraft og myndighetsorganisering

Et tidlig prinsippvedtak tas på politisk nivå om hvorvidt det er i samfunnets helhetsinteresse å bygge et nytt kjernekraftverk.67 Prosessen administreres av Arbeids- og næringsdepartementet68 og krever at det tas hensyn til Strålsikkerhetssentralens69(STUK) sikkerhetsvurdering i beslutningsgrunnlaget. Prinsippvedtaket fattes av regjeringen og ratifiseres deretter av nasjonalforsamlingen. I forbindelse med et prinsippvedtak må det utarbeides en miljøkonsekvensutredning. Ingen større investeringer er tillatt før et positivt prinsippvedtak foreligger. Prinsippvedtaket gir stabile forutsetninger for prosjektets videre gjennomføring.

Kjernekraftloven (Finlands kjernekraftlov) vil ifølge regjeringens plan bli revidert med sikte på å effektivisere gjennomføringen av prosjekter  (Finlands arbeids- og næringsdepartement, 2025). Planen inkluderer tiltak for å lette byggingen av små modulære reaktorer (SMR). Planen omfatter også muligheter for å plassere kjernekraftverk nær industrifasiliteter for å utnytte overskuddsvarme og damp fra anleggene. Muligheten for å basere beslutninger på typegodkjenning skal utnyttes, spesielt for SMR-design. Videre undersøker man muligheten for å avstå fra prinsippvedtak knyttet til SMR. Ressurser skal sikres for at Arbeids- og næringsdepartementet og STUK skal ha tilstrekkelige ressurser for gjennomgang, tillatelse og tilsyn, samt for å følge utviklingen av ny reaktordesign og teknologi.

Arbeids- og Næringsdepartementet har publisert et forslag til ny finsk kjernekraftlov og til endringer i andre lover i tilknytning til kjernekraftloven (Utlåtande, u.å). Forslaget inneholder hovedsakelig endringer som forenkler beslutningsprosessen og integrerer annen lovgivning i kjernekraftloven uten at det gjøres endringer. Det er også foreslått at beredskapssoner skal tilpasses type anlegg og ytelse. Kravet om prinsippvedtak opprettholdes, men det er foreslått å få et mer generelt innhold enn tidligere. Det er foreløpig forventet at forslaget tas opp til beslutning i nasjonalforsamlingen i mars 2026, med ikrafttredelse 2026 eller 2027. Hovedinnholdet i lovforslaget om nytt tillatelsessystem for kjernekraftverk og andre nukleære anlegg i Finland er omtalt i boks 16.1.

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Ansvaret for finansiering, oppføring og drift av anlegg for håndtering av avfall og brukt brensel, ligger hos den som eier et kjernekraftverk. Ansvaret beskrives i den finske kjernekraftforskriften (Finlands kjernekraftforskrift) med støtte av kjernekraftloven, i deres nåværende utforming. Avfallshåndteringen skal være gjenstand for en grundig analyse før virksomheten kan starte. Den ansvarlige skal redegjøre for alle nødvendige tiltak i en avfallshåndteringsplan og basere sine økonomiske kalkyler på denne planen.70 Den ansvarlige skal oppdatere den godkjente planen hvert tredje år. Korrektheten av kalkylene sikres av Arbeids- og næringsdepartementet i samarbeid med den ekspertisen departementet finner nødvendig. Endelig godkjenning gis av Handels- og industriministeriet etter at STUK har bekreftet at opplysninger om avfallsmengder og tiltak for avfallshåndtering, inkludert brukt brensel, er korrekte.

Statens kjernekraftavfallsfond forvalter fondsmidler for håndtering av avfall og brukt brensel. Fondet ble etablert i 1988, og har som oppgave å administrere avfallsprodusentenes avgifter og å investere fondets midler for å sikre tilstrekkelige ressurser for pågående og framtidig avfallshåndtering.

Posiva Oy eies i fellesskap av TVO og Fortum med formål å utvikle en løsning for håndtering av brukt kjernebrensel. Posiva ble etablert i 1996. Løsningen er endelig deponering på 500 meters dyp i berggrunnen, lik metodikken som er utviklet i Sverige. Brenseldeponiet i Onkalo i Eurajoki kommune er i prinsippet klart til å ta imot brensel, selv om det ikke er ferdig utbygd for hele volumet av brukt brensel som vil oppstå i de nåværende reaktorenes driftstid. Beslutninger om driftstillatelser til å begynne deponering kan forventes i midten av 2026 (WNN, 2025c). Deponering kan forventes pågå inn på 2100-tallet. Både Fortum og TVO har anlegg for deponering av lav- og middelaktivt avfall i tilknytning til lokasjonen til kjernekraftverkene. Brenseldeponiet i Onkalo er ikke ment for håndtering av brensel fra noen andre enn Posivas nåværende eiere. Situasjonen i Finland er på dette punktet lik situasjonen i Sverige for SKBs deponi i Forsmark (se punkt 16.5.6 og 16.5.8).

16.5 Sverige – nasjonal kontekst

Framveksten av den svenske kjernekraften

Den svenske kjernefysiske satsingen startet mot slutten av 1940-tallet. Byggingen av den første reaktoren (R1) i fjellet under Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm begynte i 1951. Reaktoren var i bruk fra 1954 til 1970. Den ble fulgt av forskningsreaktorene R2 og R2-0 i Studsvik fra 1960 til 2005. Sveriges første egentlige kjernekraftverk, R3 «Adam», var plassert i Ågesta utenfor Stockholm og var i drift fra 1964 til 1974. R3 var en tungtvannskjølt og -moderert trykkvannsreaktor med høyeste termisk effekt på 80 MW. Reaktoren leverte først og fremst varme til Stockholmsforstaden Farsta. Anlegget leverte også en viss mengde strøm til nettet (SKI, 2002).

Det svenske kjernekraftprogrammet hadde opprinnelig flere formål enn energiproduksjon. Den såkalte svenske linjen hadde også som hensikt å styrke nasjonal sikkerhet og forsyningsevne gjennom innenlandsk teknologiutvikling, uranutvinning, bearbeiding og tilgang til spaltbart materiale. Om det ble nødvendig, kunne teknologi og materialer også anvendes for produksjon av våpen. Den svenske linjen ble forlatt rundt 1970. Da ble også prosjektet for oppføring og idriftsetting av en reaktor i Marviken ved Østersjøkysten, «Eva», endelig forlatt. Konstruksjonen muliggjorde brenselsbytte under drift. En slik konstruksjon var i samsvar med den svenske linjen om å sikre tilgangen til spaltbart materiale for ulike formål, inkludert militært (SKI, 2007).

Det svenske programmet ble lagt om på 1960- og 1970-tallet til oppføring av lettvannsreaktorer. I perioden 1972 til 1985 ble 12 reaktorer tatt i bruk. Av disse var ni kokvannsreaktorer konstruert av svenske Asea-Atom og tre trykkvannsreaktorer (Westinghouse). Nå er seks av reaktorene tatt ut av drift. Siden 1966 har brensel for lettvannsreaktorer blitt produsert i Västerås, opprinnelig av Asea-Atom og nå av Westinghouse Electric Sweden AB.

Kjernekraft i Sverige i dag

Sverige har i dag seks reaktorer som står for omtrent 30 prosent av årlig produksjon av elektrisk energi i landet. Den totale effekten er om lag 7 GW og produksjonen om lag 50 TWh. I dag er den samlede effekten lavere enn de 10 GW som 12 reaktorer leverte i første halvdel av 1990-tallet, men effektøkninger har kompensert for en del av bortfallet. Med en levetid inn på 2040-tallet eller lengre, kan reaktorene, med effektøkninger der det er mulig, fortsette å være en betydelig kilde til kraftproduksjonen i Sverige i flere tiår. Informasjon om reaktorene i Sverige er samlet i tabell 16.3.

Planer for ny kjernekraft i Sverige

Det statlige selskapet Vattenfall har meldt inn planer om å bygge SMR-reaktorer på Väröhalvön, ved Ringhals kjernekraftverk. I juli 2025 ble det tatt beslutning om å gå videre med to leverandører i sluttfasen av teknologivalget (fem GE Vernova BWRX-300 eller tre Rolls Royce SMR), med en samlet elektrisk effekt på omtrent 1,5 GW. Målet er å sette den første reaktoren i drift i midten av 2030-tallet. Som trinn to er det planlagt ytterligere utbygging av om lag 1 GW på samme sted (Vattenfall, u.å.a). Per februar 2026 er det ikke blitt presentert noen andre konkrete utbyggingsplaner i Sverige.

Vattenfall har etablert et prosjektselskap, Videberg Kraft AB, for å gå videre med planleggingen av ny kjernekraft (Vattenfall, u.å.b). Industrikonsortiet Industrikraft har inngått avtale om 20 prosent eierandel i Videberg Kraft. I desember 2025 søkte Videberg Kraft AB om statlig støtte til kjernekraftprosjektet på Väröhalvön i henhold til modellen for økonomisk risikodeling etter loven om statsstøtte for kjernekraft (se punkt 16.5.6). Selskapet planlegger nå å sluttføre valget av reaktorleverandør (Vattenfall, u.å.c).

Politisk støtte for ny kjernekraft

Den svenske regjeringen har mål om 100 prosent netto fossilfrihet i kraftproduksjonen innen 2040, med utbygging av kjernekraft som en viktig komponent (Regeringskanseliet, 2023). Innen 2045 skal Sverige ikke lenger ha noe nettoutslipp av klimagasser til atmosfæren, for deretter å oppnå «negative» utslipp. Målet innebærer at utslipp av klimagasser fra svensk territorium skal være minst 85 prosent lavere innen 2045 enn utslippene i 1990 (Naturvårdsverket, 2026). Hensikten er å doble kraftproduksjonen til totalt om lag 300 TWh for fortsatt elektrifisering av samfunnet. Slik dobling vil bl.a. bli mulig med utbygging av kjernekraft med minst 2,5 GW innen 2035, og deretter utbygging til 2045 tilsvarende om lag 10 storskala reaktorer.71 Utviklingen mot målene for kjernekraftutbygging for både 2035 og 2045 er avhengig av flere faktorer, bl.a. utviklingen i kraftbehovet, kraftsystemets kapasitet, og lokalisering av kraftforbruk og -produksjon (Kärnkraftssamordnaren, 2025a).

Den svenske regjeringen har utnevnt en nasjonal koordinator72 for utbygging av kjernekraft (Regeringen, 2024). Kort oppsummert skal koordinatoren:

• Støtte den svenske regjeringen med å følge opp og analysere framdriften i utbyggingen av kjernekraft, samt identifisere behov for utfyllende tiltak for å drive byggearbeidet framover.

• Være et kontaktpunkt for interessenter og aktører innen kjernekraftområdet og samarbeide med disse for å øke tempoet i etableringen av ny kjernekraft.

• Informere interessenter og aktører om regjeringens arbeid med å styrke forutsetningene for investeringer i ny kjernekraft.

Koordinatoren har presentert tre delrapporter, og skal levere en sluttrapport på oppdraget senest 31. desember 2026 (Kärnkraftssamordnaren, 2025a).

Oppdraget til den nasjonale koordinatoren inneholder noen av de elementene som inngår i arbeidsoppgavene for en NEPIO ved innføring av et kjernekraftprogram.73 En evaluering av det svenske rammeverket for kjernekraft og forholdet til milepælstilnærmingen har blitt gjennomført på oppdrag fra kjernekraftkoordinatoren. Evalueringen ble publisert i mai 2025 og omfattet 18 av de 19 infrastrukturområdene for fase 1 og 2 i milepælstilnærmingen (AFRY, 2025). Kun området 19 om anskaffelse er ikke omtalt. Evalueringen skjedde etter IAEA's anbefalte metodikk (IAEA, 2016d). En fullstendig internasjonal evaluering i form av en INIR administrert av IAEA, ligger ikke innenfor den tidsrammen som koordinatoren har til rådighet.74

Evalueringen pekte på at det stort sett var godt samsvar med IAEAs rammeverk, men at det samtidig var noen svakheter. Oppsummert skriver koordinatoren at:

Sverige har en god startposition givet en lång kärnkraftstradition och de aktiviteter som redan pågår vad gäller bland annat översyn av gällande regelverk och finansieringsmodell. Rapporten konkluderar att en majoritet av villkoren inom fas 1 […] är uppfyllda, ett mindre antal bedöms ha mindre kvarstående åtgärder och två områden bedöms ha större kvarstående åtgärder: nationell ståndpunkt och kompetensförsörjning. I det IAEA kallar fas 2 (förberedelser för att handla upp och bygga en kärnkraftsanläggning) bedöms villkoren ha en mindre grad av uppfyllnad, och för flera villkor bedöms det behövas mindre och större åtgärder för att nå full uppfyllnad. Ett infrastrukturområde, regelverk, bedöms vara helt uppfyllt. (Kärnkraftssamordnaren, 2025b).

Naturvårdsverket har bevilget tilskudd til utvalgte kommuner for å effektivisere tillatelsesprosessene for etablering av nye kjernekraftverk og andre nukleære anlegg  (Regeringskanseliet, 2024). Regjeringen ga Naturvårdsverket dette oppdraget i 2024, og oppdraget er nå sluttført (Naturvårdsverket, 2025). Etter en søknadsprosess ble det bevilget midler til 13 kommuner, deriblant de tre nåværende kjernekraftkommunene Varberg, Östhammar og Oskarshamn. Disse kommunene, samt Nyköping som er vertskommune for anleggene i Studsvik, har samarbeidet i spørsmål som angår kjernekraftteknologi siden 1977 i samarbeidsorganet Kärnkraftskommunerna (KSO, u.å.). Naturvårdsverket peker i sluttrapporten bl.a. på at samtlige kommuner mener at de bevilgede midlene har styrket kommunens beredskap for etablering av kjernekraft. Midlene har også bidratt til læring og bedre kjennskap til hvilke forutsetninger som kreves for etablering av kjernekraft. I statsbudsjettet for 2026 har Naturvårdsverket blitt tildelt ytterligere midler for støtte til utvalgte kommuner.

Støtte i opinionen til eksisterende og ny kjernekraft

Opinionen i Sverige er i dag positiv til eksisterende og ny kjernekraft. Støtten har vært økende siden 2018/2019. Figur 16.2 viser utviklingen de siste om lag 20 årene. Støtten til avvikling gjennom politiske beslutninger har falt til rundt 10 prosent. Støtten til å drive dagens kjernekraftverk videre og ved behov bygge nytt, er nå nær 60 prosent (Analysgruppen, 2026). Selv om kjernekraft har støtte i dag, har kjernekraft i flere tiår vært omstridt blant allmennheten, i nasjonalforsamlingen og på regjeringsnivå. Dette har f.eks. kommet til uttrykk i debatten om kjernekraft før folkeavstemningen om kjernekraft i 1980, riksdagsbeslutningen i 1988 om en tydelig tidsplan for avvikling, loven om kjernekraftens avvikling fra 1997 (Sveriges kjernekraftavviklingslov) og stengningen av de to reaktorene i Barsebäck i 1999 og 2005. Beslutningene har imidlertid stegvis blitt reversert. Loven om kjernekraftens avvikling ble opphevet i 2010 for å muliggjøre oppføring av nye reaktorer til erstatning for og på samme sted som reaktorer som er tatt ut av drift (Regeringens proposition 2009/10:172). Begrensningen av antallet kjernekraftreaktorer til ti og antallet steder for kjernekraft til tre, er nå opphevet (Regeringens proposition 2023/24:19).

Kilde: Analysgruppen (2026).

Finansiering av ny kjernekraft

Statlige lån og toveis differansekontrakter er valgt som modell for å gi finansiell sikkerhet for investeringer i ny kjernekraft i Sverige. Lovforslaget om statsstøtte til kjernekraft ble vedtatt av nasjonalforsamlingen i mai 2025 og trådte i kraft fra 1. august 2025 (Sveriges kjernekraftstøtteloven). Statlige lån med en rente fastsatt av staten, kan gis for oppføring og prøvedrift av nye kjernekraftreaktorer, samt for prosjektering og andre forberedende tiltak før oppføringen. Statlige lån skal utstedes av det svenske organet for håndtering av statsgjeld (Riksgälden) og tilbyr en høyere andel lånekapital til lavere rente enn det som kan oppnås på markedsvilkår i byggefasen (Riksgälden, u.å). Renten skal gradvis justeres til gjeldende markedsvilkår i driftsfasen. Toveis differansekontrakter kan inngås for drift av nye kjernekraftreaktorer. Modellen åpner også for at staten kan gå inn som deleier.

Støtte kan bare gis til virksomheter som har tillatelse etter kjerneteknikkloven (Sveriges kjerneteknikklov) og etter miljøloven (Sveriges miljølov). Støtten kan omfatte investeringer i ny kjernekraft på inntil 5 GW. Reaktorer på samme sted må normalt ha en samlet effekt på 300 MW for å kvalifisere for støtte. Hvis særlige grunner tilsier det, kan regjeringen i enkelttilfeller tildele støtte selv om samlet effekt er mindre enn 300 MW. Bestemmelsen gir en mulighet for støtte til investering i småskala reaktorer (SMR).

Ved utbygging av kjernekraft utover det som hittil er planlagt, oppstår en såkalt programrisiko knyttet til framtidig avfallshåndtering og deponering av brukt brensel. Det nåværende avfallssystemet er ikke dimensjonert for en utvidelse av kjernekraften, og nye løsninger for sluttbehandling og deponering må utvikles. Ny kjernekraft antas å medføre høye faste kostnader for håndtering av avfall og brukt brensel som aktørene må dele på. I sitt høringssvar til proposisjonen om statlig støtte til investeringer i ny kjernekraft, oppga Vattenfall at en utbygging på 4 GW eller mer er nødvendig for å kunne bære kostnaden ved etablering av en løsning for det brukte brenselet som ikke kan deponeres i Forsmark. Regjeringen har gitt Riksgälden i oppdrag å utrede vilkårene for kjernekraftavgifter og sikkerhetsbeløp. Oppdraget omfatter også å foreslå hvordan staten ved å påta seg økonomisk risiko, kan redusere programrisikoen i avviklingsfasen for den aktøren som bygger de første kjernekraftreaktorene i et utvidet kjernekraftprogram (Riksgälden, 2025).

Riksgälden har foreslått at staten påtar seg å gi økonomisk støtte for en andel av reaktoreiernes forventede faste kostnader knyttet til håndtering av avfall. Statens andel av de faste kostnadene utgjøres av forskjellen mellom den programstørrelsen som staten vurderer som nødvendig for å oppnå tilstrekkelige stordriftsfordeler i kjernekraftavfallsprogrammet, og den faktiske størrelsen på programmet. Forutsetninger for å motta støtte er at selskapet det gjelder, har søkt om tillatelse til oppføring og drift av nye kjernekraftreaktorer, og at det deler de faste kostnadene i programmet med alle øvrige reaktoreiere som har fått vedtak om støtte. Det er foreslått at støtte kan gis dersom den samlede effekten i et nytt kjernekraftprogram utgjør minst 1,25 GW. Det er også foreslått hvordan kostnadene knyttet til sikkerhetsstillelse kan reduseres. Riksgälden mener forslaget vil redusere investeringsrisikoen for selskaper som ønsker å investere i ny kjernekraft. Tiltakene, inkludert nødvendige lovendringer, utgjør en form for statsstøtte og er derfor utformet i samsvar med EUs regelverk for slik støtte, men må godkjennes av Europakommisjonen. Riksgäldens forslag vurderes nå i Regjeringskanselliet (Regeringskansliet, 2025). De organisatoriske implikasjonene for håndtering av avfall fra ny kjernekraft er beskrevet i punkt 16.5.8 om håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel.

Et forenklet system for tillatelser til ny kjernekraft

Regjeringen besluttet i 2023 å gjennomgå gjeldende regler med mål om å støtte utviklingen av kjernekraft.75 Det første deloppdraget om behandlingsprosess for tillatelser og avgifter, ble overlevert i januar 2025 (SOU 2025:7). Utredningen foreslo en forenklet behandlingsprosess for tillatelser og tydeliggjøre roller og ansvar for tillatelser, for blant andre Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) og Mark- og miljødomstolen (MMD).76, 77 En hovedkomponent i utredningen var forslaget om innføring av en ny lov om tidlig beslutning for etablering av kjernekraftverk. Forslaget ligner den prinsippbeslutningen som finnes i den finske lovgivningen, og er foreslått å ha tilsvarende hovedformål om å gi søker en tidlig bekreftelse på at prosjektet er forenelig med samfunnets interesse og er gitt tillatelse til videre planlegging. Det er en forutsetning for en positiv prinsippbeslutning at kommunen har gitt godkjenning. Utredningen arbeider fortsatt med utformingen av ny behandlingsprosess (Klimat- och näringslivsdepartementet, 2025). Planen er å legge fram en lovproposisjon om behandling av tillatelser for nasjonalforsamlingen i 2026, slik at lovendringen kan tre i kraft i løpet av samme år.

En endelig tillatelse78 for oppføring og drift gis etter vurdering fra Strålsäkerhetsmyndigheten og ved beslutning79 fra Mark- og miljödomstolen. I tillegg til behandlingsprosessen etter kjerneteknikkloven, kan den som søker om tillatelse be om en forberedende dialog med Strålsäkerhetsmyndigheten. Hensikten med den forberedende dialogen er å legge til rette for en effektiv tillatelsesprosess ved å tydeliggjøre prosessen, forventninger og krav for den som ber om dialogen.

Det er framlagt et forslag om å oppheve forbud i miljølovgivningen for å muliggjøre ny kjernekraft på flere steder langs kysten. Forslaget innebærer fortsatt vern innenfor riksinteresseområdene og vurdering i enkeltsaker av behovet av beskyttelse av sårbare eller på annen måte verneverdige miljøer. Det planlegges å fremme en lovproposisjon for nasjonalforsamlingen våren 2026.

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Den som har tillatelse til å drive et kjernekraftverk skal utarbeide et forsknings- og utviklingsprogram for håndtering av avfall og brukt brensel (Fud-program80). Programmet skal oppdateres hvert tredje år og gjelde for en periode på 6 år. Regjeringen, eller den myndigheten som regjeringen bestemmer, kan stille vilkår for programmets videre gjennomføring.

Den som har tillatelse å drive et kjernekraftverk, skal utvikle og finansiere en løsning for den endelige håndteringen av avfall og brukt brensel. Plikten framgår av kjerneteknikkloven og Sveriges lov om finansiering av kjernetekniske restprodukter. Finansieringen skal bl.a. dekke kostnader for sikker håndtering av restprodukter, dekommisjonering, forskning og utvikling, statens kostnader, kommuners kostnader og myndighetens kostnader, og støtte til ideelle foreninger i spørsmål som gjelder lokalisering.

Avgiftsmidlene forvaltes av Kärnavfallsfonden  (Kärnavfallsfonden, u.å). Dette fondet er en statlig myndighet som har til oppgave å ta imot avgiftsmidler fra de som er avgiftspliktige, forvalte avgiftsmidlene, og gjøre utbetalinger i henhold til Riksgäldens beslutning. Det er regjeringen, etter forslag fra Riksgälden, som beslutter hvor stor avgiften skal være. Riksgälden vurderer og beslutter hvordan fondsmidlene kan brukes.

Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) har som formål å ta hånd om avfallet og det brukte brenselet (SKB, u.å). SKB ble dannet av eierne av reaktorene på 1970-tallet. Selskapet etablerer og driver felles mellomlagre for brukt kjernebrensel og deponi for lav- og middels aktivt avfall, og bygging av deponi for brukt brensel i Forsmark i Östhammars kommune, samt planlegger for håndtering av annet høyaktivt avfall fra drift og nedlegging. I tillegg driver selskapet et system for transporter mellom anleggene. Reaktoreierne er ansvarlige for avfallet, det brukte brenselet og for avvikling og riving av reaktorene, mens SKB er ansvarlig for sikkerheten ved avfallsanleggene. Reaktoreierne har gitt SKB i oppdrag å utarbeide Fud-programmene og å utføre de kostnadsberegninger for avfallsprogrammet som kreves etter kjerneteknikkloven og finansieringsloven. I de såkalte planrapportene beskriver SKB arbeidet som kostnadsberegningene er basert på, og som er et av grunnlagene for de avfallsavgiftene regjeringen bestemmer.

Beslutningen om å lokalisere deponeringsanlegget for brukt brensel til Forsmark, var resultatet av flere tiårs arbeid med teknologiutvikling og valg av lokalisering. Prosessen omfattet tidlig konseptutvikling, forskningsarbeid i Stripa gruve i Bergslagen og i Äspölaboratoriet i Oskarshamns kommune, oversiktsstudier og deretter forstudier og stedsundersøkelser. Flere kommuner trakk seg fra utvelgelsesprosessen, og motstanden har tidvis vært sterk i flere kommuner. I sluttfasen for potensielle forstudier og deretter stedundersøkelser ble åtte steder i fem kommuner identifisert. Stedundersøkelser ble gjennomført i Simpevarp og Laxemar (Oskarshamns kommune) og Forsmark (Östhammars kommune). Det endelige valget falt på Forsmark, hovedsakelig på grunn av berggrunnens egenskaper. Betydelig informasjons- og konsultasjonsvirksomhet ble gjennomført i ulike kommuner. Disse kommunene fikk midler fra Kärnavfallsfonden for å utvikle sin kompetanse til å vurdere de tekniske og samfunnsmessige aspektene ved en mulig lokalisering av deponiet i egen kommune. SKB oppsummerte stedsvalget i en rapport fra 2010 (SKB, 2010). Figur 16.3 viser kart over hvilke kommuner som har vært aktuelle for plassering av deponeringsanlegg. Figuren skiller mellom de kommuner hvor SKB har gjennomført forstudie og de kommuner der forstudier bare har vært diskutert. I de tre sørligste kommunene har det vært gjennomført forstudier på flere steder i kommunen.

Simpevarp inkluderer geografisk også det området som under fasen for forstudier ble betegnet som Laxemar.

Kilde: SKB (2010)

Infrastrukturen for eksisterende og planlagt avfallshåndtering er kun dimensjonert for dagens kjernekraftprogram. Hvis kjernekraftprogrammet utvides, må også infrastrukturen for avfallshåndtering styrkes og utvides. F.eks. er deponiet for brukt brensel i Forsmark planlagt for 12 000 tonn brensel, og de geologiske og driftsmessige forutsetningene gjør ytterligere utvidelse vanskelig. For nye reaktorer, aktører og ny teknologi gjelder de samme kravene til endelig avfallshåndtering og finansiering som i dag. Brensel fra ny kjernekraft vil medføre et økt behov av infrastruktur for at håndtere avfallet. Ansvarsområdet til SKB gjelder de nåværende reaktoreierne og omfatter ikke eventuelle nye reaktoreiere.

Behovet for nye organisasjonsformer for avfallshåndtering ved en utvidelse av kjernekraftprogrammet, har blitt utredet på oppdrag fra regjeringen. Forslaget utgjør den andre delen av Kjernekraftprøvingsutredningen og ble presentert i september 2025 (Regeringen, 2025). Det er foreslått et helt nytt system for håndtering av avfall som tar hensyn til framtidig avfallsproduksjon. Forslaget har vært på høring fram til 4. desember 2025. Hovedpunkter i forslaget om avfallshåndtering i forbindelse med utvidelse av dagens kjernekraftprogram beskrives i boks 16.2.

Arbeidet med utforming og finansiering av avfallshåndtering fra ny kjernekraft pågår fortsatt. På bakgrunn av forslaget fra Riksgälden og høringssvarene til Kjernekraftprøvingsutredningen bearbeides nå forslag om framtidig håndtering av avfall, inkludert brukt brensel. Forslag planlegges lagt frem for nasjonalforsamlingen våren 2026.

16.6 Storbritannia – nasjonal kontekst

Framveksten av den britiske kjernekraften

Storbritannias atomprogram startet tidlig på 1940-tallet med forskningsanlegg bygget av Atomic Energy Research Establishment i Harwell. Etter beslutningen om å satse på kjernekraft, ble UK Atomic Energy Authority (UKAEA) etablert. De bygget verdens første kommersielle kjernekraftverk (Calder Hall, Sellafield), der den første av fire reaktorer av Magnox-type (gasskjølte, grafittmodererte reaktorer med brensel av naturlig uran innkapslet i en magnesiumlegering) ble startet i 1956. Programmet hadde i utgangspunktet en stor militær komponent, hvor produksjon av plutonium for våpenproduksjon ble tillagt samme betydning som kraftproduksjon. Mellom 1956 og 1971 ble det bygget 26 Magnox-reaktorer. Den siste ble stengt ned i 2015.

Etter å ha vurdert ulike alternativer, fortsatte satsingen på innenlandsk teknologi med Advanced Gas-cooled Reactor (AGR). Også disse reaktorene ble moderert med grafitt og avkjølt med gass, men drevet med brensel av anriket uran i keramisk form. I perioden 1976 til 1989 ble det bygget 14 reaktorer av denne typen, og 8 av disse reaktorene er fortsatt i drift. I et tredje steg har Storbritannia satset på lettvannsreaktorer av trykkvannstype. Sizewell B (Westinghouse) ble koblet til nettet i 1995. Programmet har siden fortsatt med fire European Pressurized Water Reactor (EPR) som per februar 2026 er i ulike stadier av bygging.

Storbritannia er en av de fem atomvåpenstatene under ikke-spredningsavtalen. Landet opprettholder et atomvåpenarsenal i samarbeid med USA, med formål å støtte forsvaret av NATO (House of Commons Library, 2025).

Brexit

Som en konsekvens av Brexit, forlot Storbritannia 31. januar 2020 både EU og Euratom. Siden den gang har Storbritannia inngått samarbeidsavtaler om kjernekraft med EU og flere land, inkludert Canada, USA og Australia. En ny avtale om sikkerhetskontroll for nukleært materiale (safeguards agreement) er inngått med IAEA. Samlet sett garanterer avtalene for at Storbritannia fortsatt har tilgang til materialer og teknologi for nukleær virksomhet og for å dekke behovet for nukleærmedisin. Se også punkt 15.3.1 om forholdet til Euratom.

Kjernekraft i Storbritannia i dag

Dagens 9 britiske reaktorer står for omtrent 15 prosent av årlig produksjon av elektrisk energi i Storbritannia. Den totale effekten er om lag 6 GW, og den samlede produksjonen i 2022 var 47,7 TWh. Effekten i dag er vesentlig lavere enn under toppårene på sluttet av 1990-tallet, da den samlete effekten var nærmere 13 GW. Innen fem år kan det forventes at de AGR-reaktorene som fortsatt er i drift, vil bli lagt ned. Levetiden har allerede blitt forlenget og ytterligere forlengelser vil sannsynligvis være begrenset. Med dagens drifts- og byggeplaner er det en viss mulighet for at Sizewell B i løpet av de kommende årene midlertidig vil være landets eneste kjernekraftverk i drift. Informasjon om reaktorene i Storbritannia er samlet i tabell 16.4. Samtlige eies og driftes av EDF (Electricité de France) Energy.

Planer for ny kjernekraft i Storbritannia

Det pågår bygging av to EPR trykkvannsreaktorer i Hinkley Point C, og arbeid med å forberede bygging av ytterligere to EPR i Sizewell C pågår. Tilkobling til nettet av den første reaktoren i Hinkley Point C forventes rundt 2030 eller senere, og for den andre reaktoren omtrent to år senere (WNN, 2024). Byggetiden for Sizewell C er beregnet til mellom ni og tolv år og første tilkobling planlegges til midten av 2030-tallet.

Storbritannia har avsluttet en utvelgelsesprosess for ulike SMR-design, og har valgt Rolls-Royce SMR (Gov-UK, 2025a). Utvelgelsen av leverandør er beskrevet i punkt 16.6.8 om behandling av søknader om tillatelse. I november 2025 offentliggjorde regjeringen planer om å bygge opptil tre Rolls Royce SMR i Nord-Wales, tilsvarende om lag 1,5 GW, ved det nedlagte Magnox-anlegget i Wylfa på øya Anglesey (Gov-UK, 2025b). Arbeidet er planlagt å starte 2026 og den første reaktoren planlegges å kobles til nettet på midten av 2030-tallet.

Politisk støtte for ny kjernekraft

Britiske regjeringer har i lang tid støttet utbygging av kjernekraft i England og Wales. Det ble illustrert av ambisjonen om en utbygging med 24 GW innen 2050 lansert av den tidligere regjeringen (Department for Energy Security and Net Zero, 2024), og av Starmer-regjeringens ambisjon om å fjerne ubegrunnede hindringer i saksbehandlingsreglene («red tape») for utbygging (Gov-UK, 2025c). Det gis også støtte til ny teknologi (AMR), og i februar 2026 annonserte regjeringen et «Advanced nuclear framework» for introduksjon av ny teknologi, bl.a. rettet mot datasentre (Gov-UK, 2026).

National Policy Statement for Nuclear Power Generation (EN-7) oppsummerer eksisterende politiske retningslinjer for nye kjernekraftprosjekter i Storbritannia. EN-7 har vært på høring i 2025 (Gov-UK, 2025d) og ble besluttet i desember 2025 (Gov-UK, 2025e). EN-7 bekrefter ambisjonen om utbygging av kjernekraft, og åpner for bygging av reaktorer på andre steder enn de som tidligere har blitt brukt for kjernekraftverk, og gir også støtte til ny design (SMR) og teknologi (AMR). Forslaget gjelder for England og Wales. Skottland og Nord-Irland har egen beslutningsmyndighet, og per februar 2026 er bygging av kjernekraftverk i Skottland og Nord-Irland ikke aktuelt.

Støtten for utbygging baserer seg bl.a. på klimamålene. Disse målene går omtrent 20 år tilbake i tid, og kjernekraft har gradvis blitt et mer betydningsfullt verktøy for å nå målet om reduksjon av utslipp av klimagasser. Storbritannias ambisjon for reduksjon av klimagasser, er fastsatt i klimaloven (Storbritannias klimalov). Loven ble oppdatert i 2019, og fastsetter målet om å oppnå nullutslipp innen 2050.

Støtte i opinionen til ny kjernekraft

Opinionen i Storbritannia uttrykker generelt støtte til kjernekraft. En undersøkelse fra 2023 bryter ned spørsmålet om støtte til kjernekraft, i deler som berører kjernekraft som et middel for å motvirke klimaendringer, påliteligheten av kjernekraft som energikilde, økonomi og sikkerhet (Statista, 2026). Støtten til kjernekraft ligger på omtrent 50 prosent. Andelen som svarer «vet ikke», ligger mellom 20 og 26 prosent for alle delområder. Andelen av de spurte som uttrykker reservasjon, er om lag 10 prosent for alle delområder bortsett fra for sikkerhet hvor andelen er 20 prosent.

Det har fra 2021 til 2024 blitt undersøkt i hvilken grad offentligheten kjente til begrepet SMR. Undersøkelsen viste at 43–51 prosent av befolkningen hadde hørt om SMR og i tillegg var det 7–12 prosent som mente at de hadde god eller omfattende kunnskap om SMR (Gov-UK, 2024a). I 2024 ble også holdningen til lokal etablering av kjernekraftverk undersøkt ettersom det ofte nevnes i forbindelse med SMR.81 Motstanden var betydelig høyere enn i de mer generelle holdningsundersøkelsene. Undersøkelsen viste at 41 prosent var generelt negative og 21 prosent generelt positive til etablering av kjernekraftverk i nærområdet.

Finansiering av ny kjernekraft

Utgangspunktet for Storbritannias planer om utbygging av kjernekraft har lenge vært at kostnadene skal bæres av private investorer uten statlig medvirkning. Dette standpunktet har ført til begrenset investeringsvilje, og flere potensielle leverandører har lagt sine planer om etablering i Storbritannia på is. Nye former for statlig rolle i finansieringen er blitt innført, og er under utprøving.

Som en mekanisme for å stimulere investeringsviljen, ble differansekontrakter brukt for første gang i forbindelse med byggingen av Hinkley Point C. Partene (EDF og den britiske staten) forhandlet om en innløsningspris som ble gjennomgått og godkjent av Europakommisjonen i 2014 etter statsstøttereglene. Østerrike motsatte seg prosjektet med henvisning til at det ikke er forenelig med EUs regler for statsstøtte og krav på miljøhensyn. EU-domstolen har avvist at differansekontrakten var i strid med disse reglene. Saken er beskrevet nærmere i boks 17.4.

Hinkley Point C har vært preget av forsinkelser og kostnadsøkninger. China General Nuclear Power Group (CGN) gikk inn som industriell aksjonær sammen med EDF. CGN har stoppet videre investeringer i prosjektet etter at den britiske regjeringen vurderte at CGN ikke bør delta i den planlagte byggingen av Sizewell C. Ifølge opplysninger fra EDF i 2024 anslås kostnadene for Hinkley Point C til mellom 31 og 34 milliarder britiske pund, i prisnivå fra 2015. Beregningene gjelder EDFs «hovedscenario», der den første reaktoren kobles til nettet i 2030. Ytterligere forsinkelser vil føre til økte kostnader (WNN, 2024).

For finansieringen av Sizewell C anvendes modellen «regulated asset base» (RAB).82 Modellen ble utviklet i forbindelse med privatiseringen av vann- og avløpsnettene og lignende infrastruktur i Storbritannia og noen andre land. Den er først og fremst ment å brukes på verdsetting og prissetting av eksisterende infrastruktur, f.eks. i forbindelse med avvikling av monopoler. Den er relativt uprøvd på ny infrastruktur. Loven om finansiering av kjernekraft (Storbritannias kjernekraftfinansieringslov) har blitt revidert for å gjøre RAB-modellen anvendelig på kjernekraftverk. RAB-modellen garanterer en inntekt for eieren selv under planleggings- og byggetiden. Kostnadene for Sizewell C er anslått til 38 milliarder GBP i 2024 priser, der den britiske staten tar 45 prosent eierandel (Gov-UK, 2024b). RAB-modellen er illustrert i figur 16.4.

Kilde: Department for Energy Security and Net Zero (2024).

RAB-modellen innebærer at strømkundene betaler kostnader for byggingen allerede før noe strøm er levert, og deretter kostnader for drift og andre kostnader. Den såkalte RAB-avgiften, som skal dekke kostnader og gi en viss avkastning, forvaltes av Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem) som er reguleringsmyndigheten for energi i Storbritannia. Formålet med Ofgems gjennomgang av kostnader og inntekter er å beskytte strømkundene mot for høye kostnader. Er strømprisen lav, må strømkundene bidra med midler til produksjonen. Er strømprisen høy, bortfaller RAB-avgiften.

Behandlingsprosess for tillatelse til ny kjernekraft

Det er flere myndigheter som har en rolle i forbindelse med tillatelse. I det følgende redegjør vi for en rekke sentrale myndigheters og organisasjoners ansvar:

• Department of Energy Security and Net Zero (DESNZ) ble etablert i 2023, og har ansvaret for å overvåke forsyningssikkerheten for energi i Storbritannia, beskytte forbrukere, støtte økonomisk vekst og redusere Storbritannias utslipp av klimagasser (Gov-UK, u.å.a). DESNZ har Ofgem som underliggende etat.

• National Energy System Operator (NESO) (Gov-UK, 2024c) ble etablert på grunnlag av energiloven (Storbritannias energilov 2023), og sorterer organisatorisk under DESNZ. NESOs ansvarsområde omfatter å ha tilsyn med tilgang og etterspørsel etter elektrisitet i sanntid, langsiktig planlegging og rådgivning til regjeringen om mekanismer for å oppnå klimamålene.

• Great British Energy – Nuclear (GBE-N, tidligere Great British Nuclear) ble dannet i 2024 på grunnlag av energiloven. GBE-N er sponset av DESNZ, men opererer uavhengig i forhold til departementet, og har en sentral rolle i arbeidet med å støtte utviklingen og implementeringen av ny nukleær teknologi i Storbritannia.83 Siden starten har GBE-N gjennomført en konkurransepreget utvelgelsesprosess for ulike SMR-design. Utvelgelsen har vært basert på bl.a. design, sikkerhet og leverandørens leveringskapasitet. Utvelgelsesprosessen omfattet GE-Hitachi Nuclear Energy International LCC, Holtec Britain Ltd, Rolls-Royce SMR Limited og Westinghouse Electric Company UK Ltd. I juni 2025 meddelte GBE-N at valget falt på Rolls Royce SMR (Gov-UK, 2025f). GBE-N disponerer landområder hvor bygging av SMR-er kan bli aktuelt i framtiden. Som beskrevet i punkt 16.6.4, planlegges de første Rolls-Royce- reaktorene å bli bygget i tilknytning til det nedlagte Magnox-anlegget i Wylfa i Nord-Wales.

• Office for Nuclear Regulation (ONR) ligger under Department for Work and Pensions, og har i oppdrag å sikre at nukleær virksomhet er trygg. Energiloven spesifiserer at formålet med ONRs virksomhet er å tilrettelegge for utforming, bygging, idriftsettelse og drift av kjernekraftprosjekter i samsvar med vedtatt politikk (Storbritannias energilov 2013). ONR skal som strålingssikkerhetsmyndighet, beskytte personer mot risiko for skade fra ioniserende stråling fra britiske kjernekraftanlegg. ONR har tilsyn med og regulerer sikkerhet (safety), og sikring (security) med 36 nukleære anlegg i Storbritannia. Fra 2021 har ONRs ansvar også omfattet sikkerhetskontroll av nukleært material (safeguards). Også «konvensjonell» beskyttelse av arbeidstakere (helse og sikkerhet) inngår i ONRs ansvar. ONR har myndighet til å utstede tillatelser til nukleære anlegg (ONR, 2021) i henhold til loven om nukleære anlegg (Storbritannias lov om nukleære anlegg). En slik tillatelse dekker hele livssyklusen fra konstruksjon til drift og dekommisjonering. Tillatelsen utstedes med 36 generelle vilkår (ONR, 2017). Den som får tillatelse, må dokumentere at nødvendige tiltak er tatt, og at det er etablert pålitelige prosesser for å oppfylle vilkårene.

• ONR samarbeider med Environment Agency84 (EA) og Natural Resources Wales (NRW) (Gov-UK, u.å.c) for å gjennomføre såkalt Generic Design Assessment (GDA). Samarbeidet skjer på forespørsel fra leverandører. Prosessen er frivillig og muliggjør en analyse fra et regulatorisk perspektiv av ulike designalternativer. Vurderingen er uavhengig av en søknad om å bygge en spesifikk kjernekraftreaktor på et spesifikt sted. En vellykket prosess resulterer i en Design Acceptance Confirmation (DAC) fra ONR og en Statement of Design Acceptability (SoDA) fra EA. For leverandøren øker DAC og SoDA tilliten i arbeidet med å planlegge og søke om site-lisens. DAC har blitt utstedt for: Areva UK EPR (desember 2012); Westinghouse AP1000 (mars 2017); Hitachi-GE ABWR (desember 2017); CGN HPR1000 (februar 2022). Prosessen pågår for flere SMR-design. EA og NRW utsteder eller gir anbefalinger angående miljøtillatelser etter prinsipper fastsatt i Radioactive Substances Regulations.85

• Planning Inspectorate86 behandler søknader om godkjenning for infrastrukturprosjekter i England og Wales, inkludert innenfor energisektoren. For aktiviteter på og rundt potensielle eller eksisterende nukleære anlegg, mottar Planning Inspectorate råd fra ONR. Formålet er å redusere risikoen for radiologiske konsekvenser forårsaket av aktiviteter på stedet (ONR, u.å.).

Det ble etablert en arbeidsgruppe for regulering av kjernekraft (Nuclear Regulatory Task Force) i 2025 (Gov-UK, 2025g). Arbeidsgruppen leverte sin sluttrapport i november 2025 (Gov-UK, 2025h). Rapporten peker på at reguleringen har vært et avgjørende bidrag til kostnadsoverskridelser og forsinkelser, og er kritisk til hvordan regelverket anvendes av berørte myndigheter.87 Boks 16.3 oppsummerer de identifiserte problemer og forslag til tiltak fra arbeidsgruppen. Storbritannias statsminister har gitt tydelig støtte til anbefalingene i rapporten. Per februar 2026 er det likevel ikke klart hvordan denne rapporten vil føre til endringer i det britiske regulatoriske rammeverket og i organiseringen av myndighetene (Gov-UK, 2025i).

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Eieren av kjernekraftverket skal utarbeide et Funded Decommissioning Programme (PFD) før en ny reaktor bygges. Programmet skal i henhold til energiloven (Storbritannias energilov 2008) inneholde detaljerte planer, inkludert kostnadsberegninger, for dekommisjonering og håndtering av avfallet som oppstår i virksomheten. Det er det franske selskapet Électricité de France (EDF) som eier alle kjernekraftverkene som er i drift i Storbritannia. EDF skal under reaktorenes driftstid avsette midler for å dekke framtidige kostnader for avfallshåndteringen. Fondsmidler forvaltes av Nuclear Liabilities Fund (NLF, u.å.), og dette fondets virksomhet står under tilsyn av DESNZ. EDF er også pålagt å avsette midler til fondet for reaktorene som EDF har eid og nå er nedlagt.

Den mangeårige bruken av kjernekraft til fredelige og militære formål har ført til et svært omfattende arbeid med dekommisjonering, sanering og avfallshåndtering. Sellafield (tidligere Windscale) i Cumbria ved Irskesjøen var i mange år sentrum for Storbritannias utviklingsarbeid, med flere reaktorer, reprosesseringsanlegg og andre installasjoner. Kostnadene for nedleggelse og tilbakeføring av Sellafield er anslått til over 1 800 milliarder NOK (136 milliarder GBP i 2023–2024 pengeverdi) (NAO, 2024). Anlegg for deponering av lavaktivt avfall er etablert nær Sellafield og i Dounreay i Skottland. Middels radioaktivt avfall lagres i Sellafield og andre steder. Høyaktivt avfall fra reprosessering lagres i Sellafield. Brensel fra AGR-reaktorene er også lagret der. Brukt brensel fra driften av Sizewell C lagres på stedet i beholdere for tørrlagring i 50 år før plassering i et planlagt geologisk deponi.

Nuclear Decommissioning Authority (NDA) leder arbeidet med sanering og håndtering av det historiske avfallet. NDA (Gov-UK, u.å.e) er etablert i henhold til energiloven (Storbritannias energilov 2004), og sorterer under DESNZ. NDAs oppgaver er omfattende, og nåværende planer for avfallshåndteringen tilsier at det vil ta mer enn 100 år å fullføre oppgaven med opprydding og avfallshåndtering, med mål om sluttstatus på alle steder innen 2380.

Storbritannia har per i dag ingen løsning for deponi for høyaktivt avfall, inkludert brukt brensel. Planene om et deponi skjøt fart på 1980-tallet, under ledelse av Nuclear Industry Radioactive Waste Executive (NIREX). Et foreslått deponisted i Cumbria møtte sterk motstand, og planene ble lagt til side. I årene 2006/2007 ble NIREX overført til NDA. Planene for både eksisterende og framtidig deponering av høyaktivt avfall og brukt brensel, fortsetter å fokusere på deponering i egnede geologiske formasjoner (Gov-UK, 2025j). Planene omfatter England, Wales og Nord-Irland. Nuclear Waste Services (NWS), som er del av NDAs organisatoriske paraply, leder arbeidet med å identifisere egnet berggrunn på deponeringsdybde (200–1000 meter under bakken eller under havbunnen). Åpenhet og kommunikasjon i valg av lokalisering vektlegges (CoRWM, 2022; Gov-UK, 2025k) For øyeblikket anslår NWS at deponi for høyaktivt avfall og brukt brensel kan tas i bruk rundt 2075, og at et deponi for middels radioaktivt avfall kan stå klar i løpet av 2050-årene (Gov-UK, 2025l). Oversikt over tidsplanen for etablering av deponier i Storbritannia er vist i figur 16.5.

Kilde: Gov-UK (2025l)

16.7 Canada – nasjonal kontekst

Framveksten av kjernekraft i Canada

Canadas forsknings- og utviklingsprogram innen reaktorteknologi begynte på 1940-tallet. Canada samarbeidet med USA og Storbritannia i utviklingen av kjernekraft. Samarbeidet omfattet også atomvåpen, men Canada har aldri produsert egne atomvåpen og disponerer ikke noe atomvåpenarsenal (The Canadian Encyclopedia, 2025). Atomic Energy of Canada ble dannet i 1952 og startet arbeidet med utvikling av trykkvannsreaktorer (PHWR), kjent som CANDU (Canada Deuterium Uranium). I CANDU-reaktorer brukes tungtvann både til kjøling og som moderator. Brenselet består av naturlig eller lavanriket uran. Alle kjernekraftreaktorer i drift i Canada i dag er av CANDU-modell, og nye generasjoner av teknologien har blitt utviklet over tid. Teknologien har også blitt eksportert. Konvertering og brenselsproduksjon for CANDU-reaktorer skjer på flere steder i Canada.

Canada har i mange år vært en av verdens største produsenter av uran. Utvinningen startet på 1930-tallet, og ble strategisk betydningsfull på 1940-tallet, bl.a. med tanke på militær bruk og senere for eksport. Malmen har til dels høy andel med uran. Gruvedrift skjer i dag i provinsen Saskatchewan, men forekomster finnes også andre steder. Canada står for om lag 15 prosent av verdensproduksjonen av uran i 2022 (WNA, 2025b).

Kjernekraft i Canada i dag

Dagens 17 canadiske reaktorer står for omtrent 13 prosent av årlig produksjon av elektrisk energi i Canada. Den totale effekten er om lag 12,5–13 GW, og produksjonen i 2022 var 87,2 TWh. Effekten har ligget relativt stabilt siden 2004, men er litt lavere enn under toppårene 1993 og 1994. Da var den sammenlagte effekten nærmere 16 GW. Reaktorene ble tatt i bruk på 1970-, 1980- og 1990-tallet, og representerer forskjellige utviklinger av CANDU-konseptet. Betydelige oppgraderinger har blitt gjort ved flere av anleggene for å tillate fortsatt drift. Dersom gjennomførte og pågående prosjekter for oppgradering og levetidsforlengelse blir vellykkede, kan produksjonen fra eksisterende reaktorer forventes å fortsette i flere tiår. Av landets 17 reaktorer i drift, ligger 16 reaktorer i provinsen Ontario og én reaktor (Point Lepreau) ligger i New Brunswick. Informasjon om reaktorene i Canada er samlet i tabell 16.5.

Planer for ny kjernekraft i Canada

Det er planlagt at fire SMR-er av typen BWRX-300 (GE Vernova Hitachi) skal bygges av Ontario Power Generation (OPG) på Darlington New Nuclear Site (WNN, 2025d). Målsettingen er å sette den første reaktoren i drift i 2030. Ytterligere reaktorprosjekter i både storskala (utviklede CANDU-reaktorer) og av SMR-design er foreslått i diskusjoner om kjernekraftens framtidige utvikling i Canada. Prosjekter vurderes i provinsene Ontario, Alberta, Saskatchewan og New Brunswick (WNA, 2026d). F.eks. har provinsregjeringen i Ontario gitt OPG i oppdrag å utrede etablering opp til 10 GW ved sine anlegg utenom kjernekraftverk i Wesleyville. Ingen av disse prosjektene er konkretisert i så stor grad som SMR-prosjektet i Darlington (Ontario, 2025).

Politisk støtte for ny kjernekraft

Canada er konstitusjonelt en føderasjon88 og den føderale regjeringen har jurisdiksjon over kjernekraftprogrammet. Det er bred politisk støtte for kjernekraft på føderalt nivå. Beslutning om å investere i kjernekraft tas også på provinsnivå. Kjernekraft blir ansett som et betydelig bidrag til å oppnå nullutslipp til 2050.

Lovgivningsmyndigheten er delt mellom det føderale nasjonalforsamlingen og provinsparlamentene.89 Flere aktører innenfor denne føderale strukturen bestemmer canadisk kjernekraftpolitikk. Natural Resources Canada (NRCan) har ansvar på føderalt nivå for å utvikle og iverksette politikk og programmer relatert til landets naturressurser. Ansvaret omfatter også nasjonale strategier og retningslinjer for kjernekraft. Det er imidlertid provinsregjeringene som har hovedansvaret for å utvikle og iverksette kjernekraftpolitikk. Ontario, New Brunswick, og Saskatchewan inngått avtaler for å støtte utviklingen av SMR, og samarbeider med den føderale regjeringen for å sikre at deres lovgivning er i tråd med nasjonale standarder og sikkerhetskrav.

I 2020 ble det vedtatt en egen plan (SMR Action Plan) med en rekke tiltak for å fremme utviklingen og implementeringen av SMR-design (Government of Canada, u.å.b). Planen ble utviklet i samarbeid med provinsielle og territoriale myndigheter, industrien, og andre interessenter. Det føderale departementet NRCan vedtok planen. Denne planen inneholder anbefalinger for avfallshåndtering, regulatoriske forhold, beredskap og internasjonalt samarbeid. Planen bygger på syv prinsipper, bl.a. at aktørene skal samhandle innenfor sine jurisdiksjoner og myndighetsområder for å støtte utviklingen og distribusjonen av ulike SMR-design i Canada, med sikte på at de første enhetene er i drift på slutten av 2020-tallet (Government of Canada, u.å.c).

Støtte i opinionen til kjernekraft

Støtten til kjernekraft i Canada er generelt sterk, men ikke overveldende. Den samlede støtten viser betydelige regionale forskjeller. En studie av Ipsos viser at over 50 prosent støttet kjernekraft hvis vi ser hele landet samlet (Ipsos, 2023). I Ontario, der alle kjernekraftverkene bortsett fra ett ligger, er støtten 66 prosent. Støtten er lavest i Quebec, med 34 prosent.90 En annen studie er gjennomført av Environics Research på oppdrag fra Canadian Nuclear Association (CNA, 2023). Studien viser at mindre enn halvparten av befolkningen i Canada oppfatter kjernekraft som en «lavkarbon» energikilde. Ifølge Canadian Nuclear Association tyder resultatet på at fordelen med fossilfrihet ikke oppveier bekymringer blant de spurte om sikkerhet og beskyttelse i forbindelse med kjernekraft.

Finansiering av ny kjernekraft

Finansiering av kjernekraft i Canada skjer med støtte fra staten og provinsene. Støtten inkluderer føderale lån og investeringer fra Canada Infrastructure Bank. Kjernekraft er nå inkludert i ordningen for grønne statsobligasjoner (Green Bond Framework)91 som er etablert for finansiering av prosjekter med klima- og miljøfokus (Government of Canada, u.å.d). Statlig støtte blir gitt til videreutvikling av CANDU-reaktorer, samt til forskning og utvikling av SMR.

Den totale kostnaden for oppføringen av 4 BWRX-300-reaktorer i Darlington, er beregnet til 13,3 milliarder euro over en periode på 10 år (WNN, 2025d). Beregningene inkluderer estimerte kostnader før renter og inflasjon. Oppføringen av den første reaktoren er kostnadsberegnet til 3,75 milliarder euro, i tillegg til kostnader for anleggsarbeid som er nødvendige for hele prosjektet. Kostnaden for den fjerde reaktoren er beregnet til 2,5 milliarder euro. Prosjektet finansieres av OPG med egne midler, føderale lån, og økonomisk støtte fra provinsregjeringen og via de avgifter som belastes forbrukerne gjennom reaktorenes levetid. I byggefasen er det beregnet at prosjektet vil kreve en arbeidsstyrke på om lag 18 000 personer.

Behandlingsprosess for tillatelser til ny kjernekraft og myndighetsorganisering

Det er krav om tillatelse for bygging og drift av nukleære anlegg etter loven om nukleær sikkerhet og tilsyn (Canadas lov om nukleær sikkerhet og tilsyn). Loven er bindende for alle provinser i Canada. Loven regulerer utvikling, produksjon og bruk av kjernekraft og kjernefysiske stoffer, og den etablerer Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC) (Government of Canada, u.å.e) som har myndighet til å overvåke og håndheve loven. CNSCs Regulatory Framework omfatter lover vedtatt av nasjonalforsamlingen, reguleringer, tillatelser og dokumenter som regulerer kjernekraftindustrien (Government of Canada, u.å.f). Planen viser de reguleringer og dokumenter CNSC planlegger å utvikle eller endre. Dokumentene blir gjennomgått minst hvert femte år for å sikre at de fortsatt er relevante og oppdaterte.

Krav om tillatelse gjelder bl.a. for å forberede et område for å bygge, drifte, modifisere, dekommisjonere eller abandonere92 et nukleært anlegg.93 Det kan stilles vilkår til tillatelsen for beskyttelse av miljøet, helse og sikkerhet av personer og ivaretakelse av nasjonal sikkerhet. Den som vil bygge et kjernekraftverk, trenger tillatelse både på føderalt nivå og provinsnivå. CNSC og Health Canada samarbeider om strålevern (Government of Canada, u.å.g). Health Canada utarbeider den nasjonale reguleringen for strålevern, og administrerer det nasjonale doseregisteret for yrkesmessig eksponerte personer (Government of Canada, u.å.h).

Det er krav til å gjennomføre en konsekvensutredning etter loven om konsekvensutredninger (Canadas lov om konsekvensutredninger). Slike konsekvensutredninger er en føderal prosess for vurdering av miljømessige, økonomiske, helsemessige og sosiale virkninger av foreslåtte prosjekter. For kjernekraftprosjekter må det gjennomføres en føderal konsekvensutredning.94

Loven om konsekvensutredninger etablerer en føderal myndighet for gjennomføring av konsekvensutredninger, Impact Assessment Agency of Canada (IAAC) (Government of Canada, u.å.i). Denne myndigheten har ansvar for å gjennomføre konsekvensutredninger av foreslåtte prosjekter, inkludert kjernekraftprosjekter. Utredningsprosessen involverer offentlig deltakelse, vitenskapelig informasjon og urfolkskunnskap. Prosessen består av flere trinn:

• Planlegging: Prosjekter gjennomgår en planleggingsfase hvor offentligheten og urfolk inviteres til å gi informasjon og bidra til planleggingen av vurderingen.

• Impact Statement: Prosjektets ansvarlige får klare krav til informasjon og studier som skal inkluderes i en Impact Statement. Vitenskap og urfolkskunnskap skal være del avgrunnlaget for vurderingene på neste trinn.

• Vurdering: Vurderingen omfatter potensielle miljømessige, helse-, sosiale og økonomiske virkninger av foreslåtte prosjekter, inkludert fordeler. Potensielle konsekvenser for urfolks- og traktatrettigheter vurderes også.

• Beslutning: Offentlig interesse står sentralt i beslutningene. IAAC eller et vurderingspanel bruker informasjonen til å utvikle en vurderingsrapport som informerer ministeren eller guvernøren i rådet (Governor in Council) om prosjektets negative konsekvenser og om prosjektet er i offentlig interesse.

• Etter beslutning: IAAC er aktiv i å verifisere overholdelse av beslutningsuttalelser og korrigere manglende overholdelse. Det er stor transparens rundt oppfølgingsprogrammer, med økt tilgang til nøkkeldokumentasjon og økte muligheter for urfolks- og samfunnsdeltakelse i oppfølgings- og overvåkingsprogrammene.

Allmennheten blir involvert i tillatelsesprosessen gjennom muligheter for å gi innspill til tillatelse og miljøvurderinger. CNSC arrangerer offentlig høringer for å sikre åpenhet, ta opp eventuelle bekymringer og gi mulighet for medvirkning i tillatelsesprosesser.

Det er særskilte krav til konsultasjoner med Canadas urfolk. CNSC gjennomfører omfattende konsultasjoner med urfolk for å sikre at deres synspunkter og bekymringer blir hørt og tatt i betraktning. Disse konsultasjonen omfatter både generelle planer og konkrete tillatelser.

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Kjernekraftselskapene etablerte i 2002 Nuclear Waste Management Organisation (NWMO), med ansvar for å planlegge deponering av brukt kjernebrensel. I oppdraget inngår også å utvikle og implementere en strategi for deponering av middelsaktivt og lavaktivt avfall (NWMO, u.å.a; NWMO, u.å.b; NWMO, u.å.c). Organisasjonen ble opprettet etter loven om håndtering av brukt brensel (Canadas lov om håndtering av brukt brensel). Ifølge denne loven skal eierne av reaktorene sette av midler i fond for å dekke kostnadene ved avfallshåndteringen.

Det ble i 2007 fattet beslutning om å implementere såkalt Adaptive Phased Management for den endelige håndteringen av brukt brensel (NWMO, u.å.d). Beslutningen innebærer:

• Endelig sentralisert deponering i en egnet geologisk formasjon på en dybde av 600–800 meter

• Trinnvise beslutninger som gjør konseptutviklingen adaptiv og muliggjør integrering av ny kunnskap etter hvert som den blir tilgjengelig

• Mulighet for lagring nær overflaten

• Kontinuerlig overvåking

• Mulighet for tilbakehenting

• Involvering av befolkningen

Prosessen for å finne en egnet lokalisering for et deponi for brukt brensel, startet i 2010. Etter 12 år hadde 22 kommuner i 2022 uttrykt interesse for prosjektet og for å vurdere potensialet for å bli vertskommune. Hver kommune utviklet sin egen prosess for å avgjøre kommunens vilje og mulighet til å huse anlegget. Valget av sted for å gå videre med etableringen av et brenselslager, har falt på Wabigoon Lake Ojibway Nation og Township of Ignace i Ontario. Her er de tekniske forutsetningene gode, og kommunen og den lokale urbefolkningen har bekreftet at de er villige til å huse brenselslageret (NWMO, 2023; NWMO, u.å.e). Det pågår arbeider for å undersøke geologiske og andre forhold på stedet før byggearbeid kan starte. Man tar sikte på å kunne starte konstruksjonsarbeidet i 2033, for deretter å kunne ta anlegget i bruk 10 år senere. Tidslinjen NWMO arbeider etter for å etablere et deponi, framgår av figur 16.6.95

Kilde: Fra en presentasjon av NWMO for medlemmer av kjernekraftutvalget, 2025

16.8 Frankrike – nasjonal kontekst

Framveksten av den franske kjernekraften

Utviklingsarbeidet for kjernekraft i Frankrike startet på 1940-tallet, og skjedde parallelt for både militære og sivile formål. I 1945 ble det opprettet en kommisjon for kjernekraft for å føre tilsyn med både den sivile og militære utviklingen. Den første eksperimentelle forskningsreaktoren ble startet i 1948. Frankrike har hatt kjernekraft som en del av sin energimiks siden 1962. De første reaktorene var gasskjølte, moderert med grafitt, og brukte naturlig uran som brensel. Driften av disse reaktorene ble avsluttet i 1994.

På 1970-tallet startet en stor satsing på trykkvannsteknologi. Frankrike har gjennomført omfattende utviklingsarbeid for å bygge reaktorer både i Frankrike og i andre land. Det franske kjernekraftprogrammet er nå, sammen med det kinesiske programmet, nest største96 i verden etter USA. European Pressurized Water Reactor (EPR) ble utviklet av det franske selskapet Framatome i samarbeid med det tyske selskapet Siemens. Slike reaktorer har blitt tatt i bruk i Frankrike, Kina og Finland og er under bygging i Storbritannia. Selskapet utvikler nå EPR2, med forenklet design og antatt lavere kostnader. EPR2 er ment å danne grunnlaget for framtidige kjernekraftprosjekter i Frankrike.

Frankrike er en av de fem kjernevåpenstatene under ikke-sprednings avtalen. Planene om å utvikle et kjernevåpenprogram tok form rett etter andre verdenskrig, og har ledet til et nasjonalt og autonomt kjernevåpenprogram. Programmet er basert på et nasjonalt standpunkt om at allianser med andre land, ikke på lang sikt kan erstatte en nasjons evne til å avskrekke væpnet angrep og forsvare landet.97

Kjernekraft i Frankrike i dag

Dagens 57 franske reaktorer stod i 2024 for 67 prosent av årlig produksjon av elektrisk energi i Frankrike. Den totale effekten er om lag 63 GW og produksjonen omtrent 350 TWh. Det totale effektnivået har vært stabilt siden slutten på 1990-tallet, mens produksjonen har vært varierende på 2020-tallet på grunn av omfattende vedlikehold. Produksjonen skjer i tre generasjoner av trykkvannsreaktorer (PWR) og den hittil eneste EPR-reaktoren i Frankrike. Reaktorene er plassert på 18 steder, 5 langs kysten og 13 ved elver. Gjennomsnittsalderen på de franske reaktorene nærmer seg 40 år. De ble opprinnelig gitt tillatelse for drift i 30 år, men levetiden kan forlenges med 10 år av gangen etter at reaktorene har gjennomgått en omfattende sikkerhetsvurdering som underbygger beslutningen om fortsatt drift. Dagens reaktorer kan forventes å levere kraft de nærmeste tiårene. Samtlige reaktorer er trykkvannsreaktor som eies og driftes av det helstatlige selskapet Electricité de France (EDF). Informasjon om rektorene i Frankrike er samlet i tabell 16.6.

Planer for ny kjernekraft i Frankrike

Frankrike har for tiden en stor satsing på bygging av nye reaktorer. President Macron brøt i 2022 med tidligere uttalelser om at Frankrike innen 2035 skulle redusere andelen av kjernekraft til 50 prosent og stenge 14 kjernereaktorer. Bakgrunnen var at målet om å produsere mer karbonfri elektrisitet, gir behov for å produsere opptil 60 prosent mer strøm enn tidligere, og at det for Frankrike tar minst 15 år å bygge en kjernekraftreaktor (Vie publique, 2022). Regjeringen har nå planer om å bygge seks EPR2 reaktorer med start rundt 2027 og starte studier for bygging av ytterligere 8 EPR2 reaktorer (Premier Ministre, u.å.a). Byggeplanene er del av «programme du nouveau nucléaire français» (NNF) (Gouvernement, 202398). Etter offentlig debatt om stedsvalg for nye reaktorer, ble det i juni 2025 inngått en strategisk kontrakt mellom regjeringen og viktige aktører i kjernekraftsektoren for perioden 2025–2028, som bekrefter gjenopplivingen av kjernekraftsektoren (Vie publique, 2025). Kontrakten bekrefter også NNF og bygging av EPR2 reaktorer ved de eksisterende anleggene i Penly, Gravelines og Bugey. Forberedelsene for bygging i Penly har kommet lengst, men tillatelse fra strålingssikkerhetsmyndigheten (Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection, ASNR), er ennå ikke gitt. Driftsstart for den første reaktoren i Penly er nå beregnet til 2038, 14 år etter start av grunnarbeidet.

Frankrike satser også på forlengelse og oppgradering av eksisterende anlegg og systemer. Gjennom EDFs program for modernisering og vedlikehold (Grand Carénage»-programmet) (EDF, u.å.), arbeides det for å forlenge levetiden på eksisterende reaktorer til 60 år og mer. Programmet omfatter også oppgradering av sikkerhetssystemer. Den franske Cour des Comptes, som kan sammenlignes med Riksrevisjonen, har påpekt utfordringer knyttet til operatørselskapets evne til å oppnå operativ ytelse på anleggene, behovet for å beholde kritisk kompetanse og sikre kvaliteten hos underleverandører (Cour des Comptes, 2025a).

Politisk støtte for ny kjernekraft

Målene for energipolitikken skal vedtas i lovs form hvert femte år på grunnlag av de målene som er fastsatt i energiloven (Frankrikes energilov99). Loven skal også fastsette hvilke prioriteringer for energipolitikken som er nødvendige for å oppnå bl.a. klimamålene.

Det flerårige energiprogrammet (Programmation pluriannuelle de l’énergie, PPE) skal fastsette tiltakene som er nødvendige for å nå målene for energipolitikken.100 Energiprogrammet skal vedtas av regjeringen. Programmet har bl.a. et mål om å redusere klimagassutslippene med 40 prosent mellom 1990 og 2040 og å oppnå karbonnøytralitet innen 2050. Programmet dekker både kjernekraft og andre energiformer, og omfatter en økonomisk og samfunnsmessig konsekvensutredning, inkludert en strategisk miljøutredning. Det angir også en øvre ramme for nødvendige offentlige ressurser. Programmet dekker to påfølgende femårsperioder. Det skal sendes en rapport til nasjonalforsamlingen seks måneder før utløpet av hver femårsperiode med en vurdering av om målene er nådd.

Energiprogrammet er grunnlag for planer og strategier som fastsetter prioriteringer. Eksempler på slike planer og strategier er den nasjonale energi- og klimaplanen (Ministère de la Transition Energétique, u.å.)101 og den nasjonale lavkarbon-strategien.102 Planen vektlegger kjernekraft som en sentral del av landets strategi for å redusere karbonutslipp og sikre stabil energiforsyning. I tillegg inkluderer planen investeringer i ny design og teknologi, f.eks. SMR. Planen fokuserer også på å diversifisere forsyningskjedene for kjernekraftteknologi og brensel, spesielt med tanke på den globale avhengigheten av uranforedling.

Regjeringen skal legge fram en rapport for nasjonalforsamlingen med vurdering av konsekvenser av å bygge 14 kjernekraftreaktorer. Rapporteringsplikten er fra 2023 lovbestemt (Frankrikes lov om raskere prosedyrer for bygging av nye nukleære anlegg nær eksisterende anlegg103). Rapporten skal vurdere situasjonen for produsenter i den franske kjernekraftindustrien, elektrisitetsmarkedet og offentlige finanser. Rapporten skal også vurdere behovet for utdanning og kompetanse. I tillegg skal rapporten vurdere sikkerhet, oppstrøms og nedstrøms brenselsyklus, tilførsel av uran, gjenvinning av brukt brensel, mulige forbedringer i avfallshåndteringen og de lokale informasjonskommisjonenes virkeområder. Rapporten skal bestemme kapasiteten til å bygge flere kjernekraftverk i tilfelle skalering av fransk industriaktivitet. Endelig skal rapporten redegjøre for globale trender spesielt i Europa innen kjernekraftproduksjon og internasjonal konkurranse innen sektoren. Regjeringen skal også legge fram en rapport for nasjonalforsamlingen med presentasjon av tilgjengelig nukleærteknologiske alternativer.104 Rapporten skal beskrive regjeringens intensjoner med hensyn til utvikling av SMR og fjerdegenerasjons reaktorer. Det er per februar 2026 ikke fremlagt noen rapport.

På departementsnivå er det flere departementer som har ansvar for kjernekraft. Departementet for økologisk omstilling105 har overordnet ansvar for miljøpolitikk, inkludert kjernekraftens miljøpåvirkning, Departementet for Økonomi, finans og industriell utvikling106 er involvert i økonomiske aspekter av kjernekraft og Departementet for høyere utdanning, forskning og innovasjon107 har oppgaver i tilknytning til forskning og utvikling innen kjernekraftteknologi.

Generaldirektoratet for energi og klima (Direction générale de l’énergie et du climat, GDEC) er ansvarlige for å utvikle og implementere landets energipolitikk. Direktoratet har bl.a. ansvar for tiltak for å bekjempe klimaendringer, inkludert fransk kjernekraftpolitikk. Departementsansvaret for GDEC har blitt flyttet flere ganger, og sorterer i 2025 under Departementet for økonomi, finans og industriell utvikling. I direktoratet er det etablert et underdirektorat for kjernekraftindustrien.

Det er etablert en interdepartemental enhet for ny kjernekraft. Délégation Interministérielle au Nouveau Nucléaire (DINN) (Premier Ministre, u.å.a), (Frankrikes forskrift om etablering av DINN) rapporterer til statsministeren og har 15 ansatte.108 Både ministeren for økonomi, finans og industriell utvikling og ministeren for energiomstilling er ansvarlige for gjennomføringen av enhetens oppgaver.109 DINN har oppgaver både knyttet til tilsyn, koordinering av myndigheter og offentlig informasjon.110 Det industrielle tilsynet med nye kjernekraftprosjekter består av gjennomgang av kostnads-, kvalitets- og tidsfristmål, etterfulgt av overvåking av etterlevelse av disse målene. Tilsynet omfatter også risikokontrolltiltakene iverksatt av prosjekteiere for å kontrollere industriell, kontraktsmessig og finansiell risiko og for å sikre programmet forsyninger. I tillegg omfatter det å sikre at prosjekteieren tar hensyn til miljø- og sikkerhetsspørsmål knyttet til programmet. Koordineringen gjelder statens forhold til prosjekteieren, aktørene i kjernekraftsektoren, kraftnettoperatøren, og berørte offentlige og lokale myndigheter. Oppgaven med å bidra til offentlig informasjon og interessentengasjement gjelder spørsmål knyttet til nye kjernekraftprosjekter.

Støtte i opinionen til kjernekraft

Den politiske satsingen på kjernekraft ser ut til å ha støtte i befolkningen. En rekke studier, nylig gjennomført på oppdrag fra ulike oppdragsgivere, tyder på en stabil støtte og en relativt svak motstand. Generelt viser resultatene en støtte på mellom 50 og 75 prosent, men med variasjoner avhengig av utdanning/yrke, politisk oppfatning og andre faktorer. Et eksempel er en studie fra 2024 utført av Harris Interactive (Gifen, 2025).

Behandlingsprosess for tillatelser til ny kjernekraft

Det gjelder særregler for anlegg som er definert i miljøloven (Frankrikes miljølov111) som nukleære basisanlegg. Slike nukleære basisanlegg omfatter kjernekraftreaktorer, anlegg for anriking, produksjon, behandling eller lagring av kjernebrensel, eller for behandling eller midlertidig eller permanent lagring av radioaktivt avfall, anlegg som inneholder radioaktive eller spaltbare stoffer, partikkelakseleratorer og dypgeologiske deponeringsanlegg for radioaktivt avfall. Særreglene er vedtatt på grunn av risikoen eller ulempene slike anlegg kan utgjøre for offentlig sikkerhet, helse og sanitærforhold eller vern av natur og miljø. Særreglene gjelder for utforming, vedlikehold og tilsyn med lagringsanlegg for radioaktivt avfall. I tillegg kan særreglene fastsette særskilte søknadsprosedyrer for eksisterende anlegg.

Det er vedtatt to nye lover for å følge opp satsingen på kjernekraft fra 2022. I tillegg til loven fra 2023 om raskere prosedyrer knyttet til bygging av nye nukleære anlegg nær eksisterende anlegg, er det i 2024 vedtatt ytterligere lovbestemmelser (Frankrikes lov om organiseringen og styringen av nukleær sikkerhet og strålevern for å møte utfordringen med å gjenopplive kjernekraftindustrien112). Lovendringene innebærer en samordning av godkjenningsprosedyrer etter energiloven, miljøloven og byplanleggingsloven (Frankrikes byplanleggingslov113), og omfatter kriterier for å gi tillatelser og myndighetsorganisering.

Loven om raskere prosedyrer fra 2023 omfatter alle tiltak for bygging av nye nukleære anlegg nær eksisterende anlegg. Loven gjelder for alle konstruksjoner, tilpasninger, utstyr, installasjoner og arbeider for igangkjøring og tilkobling til kraftnettet, i umiddelbar nærhet av eller innenfor området på et eksisterende kjernekraftverk og andre nukleære anlegg. Det er uttrykkelig nevnt at dette også inkluderer SMR. Loven omfatter også tilpasninger av regler for offentlige anskaffelser til kjernekraftprosjekter. Bl.a. er varighet av rammeavtaler i loven for offentlig anskaffelser utvidet slik at de kan strekke seg opp til det aktuelle prosjektets varighet. Varigheten kan ta hensyn til usikkerheten som ligger i gjennomføringen av prosjektet. Tildelingskriteriene for offentlige kontrakter kan omfatte troverdigheten til tilbydernes tilbud.

Bygging av nukleære basisanlegg krever tillatelse etter miljøloven.114 Kravet om byggetillatelse kan bare gis dersom operatørselskapet viser at tiltakene som er iverksatt eller planlagt, begrenser de risikoer eller ulemper som anlegget utgjør for offentlig sikkerhet, helse og sanitærforhold eller vern av natur og miljø. Det skal tas hensyn til eksisterende vitenskapelig og teknisk kunnskap, inkludert klimaendringer og virkningene av disse. Det skal også tas hensyn til de generelle prinsippene for dekommisjonering, eller for lagringsanlegg for radioaktivt avfall og for deres vedlikehold og overvåking etter nedleggelse. Tiltakene må omfatte både prosjekterings-, bygge- og driftsfasen. I tillegg skal tillatelsen ta hensyn til operatørselskapets tekniske og økonomiske kapasitet. Operatørselskapet må være i stand til å gjennomføre sitt prosjekt i samsvar med interessene til offentlig sikkerhet, helse og sanitærforhold eller vern av natur og miljø. Det er av særlig betydning at operatørselskapet kan dekke kostnadene ved dekommisjonering av anlegget og oppussing, overvåking og vedlikehold av plasseringen. Det samme gjelder kostnadene ved stenging, vedlikehold og overvåking til lagringsanlegg for radioaktivt avfall. Det tidligere kravet om byggetillatelse etter byplanleggingsloven for bygging av kjernekraftreaktorer ivaretas nå av miljøloven.

Søknaden om byggetillatelse etter miljøloven må være sendt i løpet av 20 år etter kunngjøringen av loven om raskere prosedyrer.115 Ministeren med ansvar for nukleær sikkerhet kan vedta at et prosjekt for lagringsanlegg for brensel helt eller delvis skal følge de samme bestemmelsene som loven om raskere prosedyrer gir for kjernekraftreaktorer.116 Vedtak kan bare treffes dersom prosjektlederen ber om det og innen seks måneder fra forespørselen. Vedtaket må spesifisere det aktuelle anlegget og hvilke bestemmelser som skal gjelde for anlegget. Prosjektet må oppfylle kravene til at anlegget er ment hovedsakelig å lagre brensel bestrålt i en eksisterende kjernekraftreaktor som omfattes av loven, og kravene til geografisk plassering/nærhet til basisanlegg. Vedtak med byggetillatelse kan bare gis etter at strålingssikkerhetsmyndigheten har uttalt seg og etter at en offentlig høring er avsluttet.

Bygging av en ny kjernekraftreaktor kan vedtas å være et prosjekt av allmenn interesse.117 Et slikt vedtak treffes av statsrådet, Conseil d’État. Det er gitt særskilte regler for å ivareta behovet for endring av ulike typer arealplaner. Før vedtak kan treffes, må det også ha vært offentlig debatt i henhold til miljøloven. Bygging av nye kjernekraftreaktorer som oppfyller nærmere vilkår i vedtak fra statsrådet, utgjør en tvingende grunn av overordnet interesse etter miljøloven.

Krav om tillatelse til drift etter energiloven gjelder ikke for nukleære basisanlegg. For basisanlegg vil byggetillatelsen etter miljøloven erstatte driftstillatelsen.118 For andre anlegg i tilknytning til etablering av kjernekraftverk, gjelder kravet om driftstillatelse. Det er en rekke kriterier for å gi driftstillatelse. Tillatelsen må være kompatibel med det flerårige energiprogrammet.

Det gjelder særskilte bestemmelser for installasjoner klassifisert for beskyttelse av miljøet.119 Slike installasjoner120 omfatter bl.a. anlegg som kan utgjøre fare eller ulempe enten for nabolaget eller for folkehelse, sikkerhet eller helse. Bestemmelsene innebærer at anlegg blir klassifisert basert på deres potensielle risiko for miljøet og menneskers helse. Operatørselskaper av klassifiserte anlegg må søke om miljøtillatelse før de kan starte driften. I tillegg må operatørselskapet med jevne mellomrom oppdatere driftsbetingelsene med sikte på kontinuerlig forbedring av beskyttelsen av miljøet, og implementere et styringssystem for radioaktive stoffer og radioaktivt avfall.

Det skal utarbeides en evalueringsrapport av regelverket for kjernekraft minst hvert tiende år.121 Rapporten skal lages i fellesskap av ministrene med ansvar for nukleær sikkerhet og strålevern og ASNR. Rapporten skal være gjenstand for en internasjonal fagfellevurdering. Resultatene av fagfellevurderingen skal sendes EUs medlemsstater og Europakommisjonen.

ASNR122 er en uavhengig myndighet med ansvar for bl.a. nukleær sikkerhet (ASNR, u.å).123^,124 ASNR ble etablert fra 1. januar 2025 på grunnlag av loven om organiseringen og styringen av nukleær sikkerhet for å møte utfordringen med å gjenopplive kjernekraftindustrien.125 ASNR er resultat av sammenslåing av det tidligere ASN (Autorité de sûreté nucléaire) og IRSN (Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire).126 Denne loven er nå kodifisert i miljøloven.

ASNR er ansvarlig for kontroll av sivil nukleær virksomhet i Frankrike. Kontrollen omfatter nukleære basisanlegg, transport av radioaktive stoffer, kjernetrykkutstyr og nukleær virksomhet omfattet av klassifiseringen for miljøbeskyttelse.127 I den forbindelse har de som oppgave å vurdere risikoen forbundet med bruk av ioniserende stråling for menneskers helse og miljøet, og de deltar i overvåkningen av strålevernet. I tillegg er de høringsinstans for utkast til dekreter og ministervedtak og vedtar forskrifter av teknisk karakter. De vurderer søknader om godkjenning av nukleære anlegg, men gir ikke tillatelser om etablering og dekommisjonering av nukleære installasjoner. De kontrollerer at sivile kjernefysiske aktiviteter overholder de innholdsmessige og organisatorisk kravene. I nødssituasjoner deltar ASNR i vurdering av hvor alvorlig hendelsen er og mulig utvikling, og gir råd til myndighetene om tiltak for å beskytte befolkningen. Den utfører også oppdrag med forskning, ekspertvurderinger, opplæring og informasjon til allmennhet. ASNR er lokalisert i hele Frankrike på 11 ulike steder.

ASNR skal også vurdere de menneskelige, tekniske og økonomiske ressursene den trenger for å utføre sine oppdrag i den nye nukleære konteksten. Vurderingen skal omfatte ressursene som trengs i løpet av fem år etter ikrafttredelsen av loven.128 Myndigheten skal også vurdere de tiltak som er nødvendige for å sikre at ansettelsesvilkårene for de ansatte i ASNR er attraktive på arbeidsmarkedet på det nukleære området. Den skal presentere sine forslag til regjeringen og det parlamentariske kontoret for evaluering av vitenskapelige og teknologiske valg, i samarbeid med de kompetente stående komitéene i nasjonalforsamlingen og senatet. Den interdepartementale enheten DINN koordinerer gjennomføringen av en handlingsplan for å tiltrekke, trene og rekruttere de 100 000 nye ansatte kjernekraftindustrien er anslått å trenge i løpet av de neste ti årene (Premier Ministre, u.å.b) (se punkt 16.8.4).

Informasjon til allmennheten

Både staten og ASNR har ansvar for informasjon til allmennheten (Frankrikes lov om kjernekrafttransparens mv.129) Staten skal sikre at allmennheten blir informert om risikoen forbundet med nukleær virksomhet og deres påvirkning på menneskers helse og sikkerhet og på miljøet. I praksis gjelder dette all virksomhet som kan medføre risiko for eksponering for ioniserende stråling fra kunstige eller naturlige kilder. ASNR skal delta i informasjonsarbeidet overfor allmennheten.

Enhver person har rett til å få informasjon om risikoen forbundet med eksponering for ioniserende stråling fra operatørselskapet av nukleære anlegg. Informasjonsretten omfatter også sikkerhets- og stråleverntiltak iverksatt for å forhindre eller redusere disse risikoene. I tillegg har alle rett til å få tilsvarende informasjon fra den som er ansvarlig for transport av radioaktive stoffer eller fra eieren av slike stoffer når mengdene overskrider visse terskler. Operatørselskap av nukleære anlegg skal utarbeide og offentliggjøre en årlig informasjonsrapport.

Det er etablert lokale informasjonskommisjoner på steder med nukleære basisanlegg.130 Disse lokale kommisjonene (Commission locales d’information, CLI) har ansvar for å overvåke, informere og konsultere om nukleær sikkerhet, strålevern og virkninger av nukleære aktiviteter på mennesker og miljø som gjelder de lokale anleggene. CLI skal arrangere et møte som er åpent for alle minst én gang i året.

Det er etablert en komité for åpenhet og informasjon om nukleær sikkerhet som skal gi råd til regjeringen om kjernekraft og nasjonal sikkerhet.131 Denne komitéen (Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire, HCTISN) har 40 medlemmer, bl.a. parlamentarikere, ASNR, statlige etater, kjernekraftoperatører, fagforeninger og miljøorganisasjoner. Komitéen er et organ for åpenhet, dialog og samfunnsdialog, og kan bl.a. gi uttaler og helse og miljøvirkninger.

Det er også etablert en høykommisær for kjernekraft som er strategisk og vitenskapelig rådgiver for regjeringen.132 Denne embetspersonen (Haut-commissaire à l’énergie atomique, HCEA) er plassert direkte under statsministeren. Oppgavene til HCEA omfatter bl.a. rådgivning om kjernekraft og nasjonal sikkerhet. Regjeringen kan be HCEA uttale seg om forslag til lover, forskrifter eller rettsakter fra Europakommisjonen.

Høringer skjer i regi av den nasjonale kommisjonen for offentlig debatt. Denne høringskommisjonen (Commission nationale du débat public, CNDP133, CNDP, u.å) er en uavhengig myndighet som sikrer retten til informasjon og offentlig deltakelse i utviklingen av prosjekter og offentlige politikk som påvirker miljøet.

Finansiering av ny kjernekraft

Alle de franske kjernekraftverkene eies og drives av det helstatlige energiselskapet EDF  (CRE, 2024). For å sikre energiforsyningen i Frankrike og satsingen på kjernekraft ble eierskapet til EDF overtatt i sin helhet av den franske staten (NRK, 2022). EDF er lovregulert som et allmennaksjeselskap av nasjonal interesse.134 Den franske staten og EDF inngår tiårskontrakter som fastsetter mål for bl.a. investeringer og avkarbonisering av elektrisitetsproduksjonen.135 Kontraktene skal oppdateres hvert tredje år. Energiloven har lovregulert statens rolle både for energiforsyningen generelt og for kjernekraft.136

Den franske staten finansierer nye kjernekraftprosjekter hovedsakelig gjennom rentefrie lån og statlige investeringer. I tillegg til lånene, inkluderer finansieringsplanene også langsiktige garanterte priser for strøm gjennom differansekontrakter, som sikrer en stabil inntekt for kraftprodusentene.

Investeringsbeslutning for bygging av 6 EPR2 reaktorer er utsatt til 2026. EDF planlegger å ta en endelig investeringsbeslutning om byggingen av EPR2 reaktorer høsten 2026 (Power Technology, 2025). Årsaken er behov for bedre finansiering og at designfasen må fullføres. Utsettelsen er i tråd med anbefalingen fra den franske Riksrevisjonen (Cour des Comptes) som har frarådet investeringsbeslutning før finansiering og design er ferdigstilt (Cour des Comptes, 2025b).

Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Opparbeiding av brukt brensel og produksjon av nytt brensel fra resirkulert materiale er viktige komponenter i Frankrikes kjernekraftsyklus. Opparbeidingen fører til høyaktivt avfall i væskeform, som for tiden lagres i vitrifisert (glassbundet) form. ORANO (Orano, u.å) har flere anlegg med oppgaver i kjernebrenselsyklusen, inkludert uranutvinning, konvertering, anriking og reprosessering. Virksomheten er internasjonal med anlegg i flere land. Reprosessering skjer i La Hague nær Cherbourg i Normandie og produksjon av MOX-brensel foregår ved Melox-anlegget i Sør-Frankrike. Omtrent 17 prosent av brenselet i franske reaktorer inneholder reprosessert materiale (WNA, 2026e).

Ansvar for håndtering av avfallet og for utbygging og drift av avfallsanleggene ligger hos Agence Nationale pour la gestion des Déchets Radioactifs (ANDRA) (Andra, u.å.a). Avfallsprodusenter som f.eks. EDF, avsetter midler i samsvar med omfanget av sin aktivitet, for å finansiere håndteringen av avfall. Det franske finansdepartementet og Generaldirektoratet for energi og klima (GDEC) fører tilsyn med den langsiktige finansieringen. Flere deponier er etablert for lav- og mellomaktivt avfall. ANDRA forbereder oppføring av et deponi (Cigéo, Centre Industriel de Stockage Géologique) for høyaktivt og langlivet avfall fra driften av de franske kjernekraftverkene, inkludert vitrifisert (glassbundet) høyaktivt avfall fra reprosessering av brukt brensel. I forkant har det vært arbeidet i flere tiår med å karakterisere forholdene i leirformasjoner omkring 500 meter under bakkenivå. Prosjektet har tidvis vært kontroversielt og møtt motstand både lokalt og nasjonalt, bl.a. fordi enkelte parter har oppfattet konsultasjonsprosessen som utilstrekkelig. Conseil d’État har bekreftet prosjektets lovlighet. Anlegget skal oppføres nær Bure (departementet Meuse/Haute-Marne) i det nordvestlige Frankrike (Andra, u.å.b).

17 Dagens norske regelverk og myndighetsorganisering

Norge har et omfattende regelverk av betydning for kjernekraft. Regelverket og hvordan ansvar og oppgaver er fordelt mellom forvaltningsmyndighetene, er imidlertid ikke utformet med tanke på kommersiell kjernekraft i Norge. Regelverket i andre sektorer kan ha overføringsverdi til regulering av kjernekraft.

I dette kapittelet behandler vi behovet for videreutvikling av dagens regulering. Som grunnlag for å gjøre vurderinger av videreutvikling av regulering og myndighetsorganisering, starter vi med å beskrive dagens regulering. Videre beskriver vi regulering av kjernekraft og generelt regelverk som har betydning også for kjernekraft. I tillegg ser vi på regulering og myndighetsorganisering i petroleumssektoren og luftfartssektoren. Vi gir også en oppsummering av hva vi vurderer som svakheter og mangler i dagens regulering.

Hvordan myndighetsorganiseringen bør innrettes og reguleres ved introduksjon av kjernekraft i Norge, behandles i kapittel 19.

17.1 Regulering av kjernekraft

Reguleringen vi har i dag er preget av at vi ikke har hatt kjernekraft i Norge. Atomenergiloven er en rammelov for bl.a. kjernekraft. I tillegg inneholder flere andre lover regulering som også får anvendelse på kjernekraft.

17.1.1 Hovedhensynene bak dagens regulering

Dagens norske lovregulering er ikke oppdatert og tilpasset for kraftproduksjon fra kjernekraft. Atomenergiloven ble fremmet for å forberede en eventuell introduksjon av kraftproduksjon fra kjernekraft i Norge.137 At norsk kjernekraftproduksjon aldri ble realisert, skyldes bl.a. at det ikke har vært politisk flertall for å introdusere kjernekraft.138 Norges nukleære virksomhet har i hovedsak skjedd gjennom forskningsvirksomheten ved reaktorene på Kjeller og i Halden. Det norske regelverket for kjernekraft har derfor ikke blitt systematisk videreutviklet for etablering av kjernekraft som kraftproduksjonskilde.

Hovedhensynene i den norske reguleringen av kjernekraft er energi- og industripolitiske og sikkerhetsmessige hensyn.139 Lovreguleringen omfatter en lang rekke regler som vil ha betydning for introduksjon av kraftproduksjon fra kjernekraft i Norge. Det viktigste regelverket finnes i:

• Atomenergiloven (1972)

• Strålevernloven (2000)

• Forurensningsloven (1981)

• Energiloven (1990)

• Sikkerhetsloven (2018)

• Plan- og bygningsloven (2008)

• Konsekvensutredningsforskriften (2017)

• Brann- og eksplosjonsvernloven (2002)

• Eksportkontrolloven (1987)

• Transportregelverket for klasse 7 radioaktivt materiale.140

Som vi kommer tilbake til i punkt 17.1.3 og 17.1.4, er det ulike myndigheter som har forvaltningsansvar for ulike regelverk. I boks 17.1 forklarer vi begrepene forvaltningen og forvaltningsmyndigheter.

Kjernekraft vil kreve konsesjon og tillatelser141 etter flere lover. I tillegg til de generelle kravene etter lov og forskrifter som aktørene må følge, er dagens lovregulering basert på at det blir gitt utfyllende krav i den enkelte konsesjon. Atomenergiloven fastsetter en absolutt konsesjonsplikt for alle nukleære anlegg (i atomenergiloven kalt atomanlegg), inkludert kjernekraftverk. Etablering av kjernekraftverk vil videre kreve konsesjon etter energiloven og tillatelse etter forurensningsloven. Konsesjonsordninger er begrunnet i behovet for offentlig styring og kontroll, og sikrer at det blir gjort konkrete vurderinger i den enkelte sak.142 Det skal både vurderes om tiltaket skal få tillatelse, og eventuelt på hvilke vilkår konsesjon kan gis. Disse to spørsmålene er nært sammenvevd.

Atomenergiloven og energiloven gjelder ved siden av hverandre, men uten at det er regler om samordning mellom lovene. Verken atomenergiloven eller energiloven inneholder bestemmelser som sier at konsesjonsplikten etter den andre loven ikke gjelder. Konsesjonsregimet etter atomenergiloven skal generelt bidra til å sikre at eieren av nukleære anlegg oppfyller relevante sikkerhetskrav i henhold til internasjonale konvensjoner og nasjonale lover og forskrifter. Forarbeidene til atomenergiloven fra 1972 forutsetter at det er energimyndighetene som skal gjøre de energi- og industripolitiske vurderingene.143 Da energiloven fra 1990 ble vedtatt, ble det vurdert om atomenergiloven skulle tas inn som del av ny energilov, men forarbeidene la til grunn at atomenergiloven fortsatt burde være en egen lov.144 Begrunnelsen var at kjernekraft ikke ble ansett for aktuell kraftproduksjon i Norge i årene framover, og at de spesielle reglene for atomansvar klart falt utenfor virkeområdet for energiloven.

17.1.2 Skillet mellom energiressurs- forvaltning og strålingssikkerhets- forvaltning

Dagens myndighetsorganisering bærer preg av at Norge er et land som ikke har hatt kjernekraft. Det er strålevern, håndtering av radioaktivt avfall og atomsikkerhet som har vært de aktuelle oppgavene for norske strålingssikkerhetsmyndigheter. Etter at atomenergiloven ble vedtatt i 1972 lå forvaltnings- og konsesjonsansvaret under Industridepartementet. Atomenergiloven forutsatte imidlertid opprettelse av et eget tilsynsorgan, underlagt departementet.145 Statens Atomtilsyn ble opprettet i 1974, og fikk ansvar for å være rådgivende og innstillende myndighet overfor Industridepartementet ved konsesjonsbehandling, samt ansvar for kontroll og tilsyn med bygging og drift av kjernekraftverk i den utstrekning kontrollen er av sikkerhetsmessig betydning. Ansvaret til atomtilsynet var avgrenset til de reaktorsikkerhetsmessige sidene knyttet til lokalisering og anlegg og drift av kjernekraftverk.146 Energi- og industripolitiske sider knyttet til lokalisering og tidspunkt for bygging av kjernekraftverk lå til Industridepartementet. Ved opprettelsen av Olje- og energidepartementet (OED)147 i 1978 ble Industridepartementets ansvar og oppgaver overført dit.148

Myndighetsorganisering er blitt påvirket av erfaringer fra Tsjornobyl-ulykken og politiske beslutninger om å rendyrke tilsynsrollen i forvaltningen. Flere utredninger etter Tsjornobyl-ulykken i 1986 påpekte behov for forbedring av sikkerhets- og beredskapsorganiseringen.149 På 1990-tallet ble det en generell forvaltningspolitisk prioritet å rendyrke tilsynsrollen. Formålet var å gjøre rolledelingen mellom tilsynsoppgaver og andre oppgaver klarere. Høye krav til sikkerhet kommer med en kostnad, og klar rollefordeling er viktig ettersom hensynet til en effektiv ressursforvaltning kan komme i konflikt med virksomheten knyttet til tilsyn med sikkerhet.150

I 1992 ble ressursansvar og tilsynsmyndighet formelt atskilt gjennom opprettelsen av Statens Strålevern. Statens Atomtilsyn og Statens institutt for strålehygiene ble slått sammen, og ansvaret for tilsynsmyndigheten ble overført fra OED til Sosialdepartementet. I forslaget til endring i atomenergiloven ble det presisert at overføringen av departementsansvaret skulle gjelde tilsynsvirksomheten av kjernekraftreaktorer. Overføringen ble begrunnet med at det departementet som har ressursansvaret – den gang for reaktorene på Kjeller og i Halden – ikke skal ha forvaltningsansvaret for tilsynet og sikkerheten ved reaktorene.151 I samme proposisjon ble det uttalt at der atomenergiloven tildeler kompetanse til departementet, ville den nærmere avgrensningen mellom OED og Sosialdepartementet foretas ved sanksjoneringen av lovendringen.152 I den kongelige resolusjonen av 18. desember 1992, ble det fastslått at OEDs forvaltningsansvar for atomenergiloven skulle overføres til Sosialdepartementet, med unntak av kapittel II for så vidt gjelder eventuell framtidig konsesjonsbehandling av atomanlegg for energiproduksjon.153 Ansvaret for konsesjonsbehandling av kjernekraftverk skulle fremdeles ligge under OED.

Dagens myndighetsorganisering bygger på sektorprinsippet. I norsk forvaltning er sektorprinsippet et grunnleggende prinsipp for fordeling av ansvar og myndighet. Sektorprinsippet innebærer at hvert departement har ansvar for sin egen sektor, både faglig og politisk (se punkt 19.2). Prinsippet har også blitt sett som et ledd i ministerstyret i norsk forvaltning, og innebærer at den enkelte statsråd har ansvar for det som skjer innenfor sitt departement, med underliggende enheter.154 Stortinget kan bestemme at det skal etableres uavhengige forvaltningsorganer som ikke kan instrueres fra overordnet myndighet (se punkt. 19.4).

17.1.3 Statlige myndigheters roller og ansvar for tillatelser til etablering av kjernekraft

Statlige myndigheter har ikke ansvar for å ta initiativ til bygging og drift av kjernekraftverk. Initiativet til å fremme konkrete energiprosjekter ligger i dagens markedsbaserte energiregulering hos markedsaktører (se punkt 22.1). Statlige myndigheter har derfor verken ansvar for å planlegge prosjekter, søke om ulike tillatelser eller bidra med finansiering til kjernekraftverk (se punkt 27.3). Dersom stat eller kommune går inn som eier i et nukleært anlegg på privatrettslig grunnlag, vil det medføre ansvar som eier på tilsvarende måte som for private rettssubjekter.

Det er i hovedsak statlige og ikke kommunale myndigheter som har ansvar for behandlingen av tillatelser for etablering av kjernekraftverk. Kommunen er planmyndighet etter plan- og bygningsloven (se punkt 17.1.5). Plan- og bygningslovens unntak for krav om reguleringsplan for andre kraftproduksjonsanlegg enn vindkraft, omfatter imidlertid ikke unntak fra krav om byggetillatelse for nukleære anlegg som er underlagt konsesjonskrav etter atomenergiloven. Et kjernekraftverk vil dermed være et tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn og være underlagt krav om reguleringsplan.155 I en situasjon hvor en kommunal reguleringsplan ikke åpner for etablering av et kjernekraftverk kan staten anmode kommunen om å utarbeide reguleringsplan, eller utarbeide og vedta reguleringsplan selv.156 Statlige og kommunale myndigheter har også plikt til å konsultere med Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser dersom planer om et kjernekraftverk vil kunne påvirke samiske interesser direkte.157

Regjeringen er øverste ansvarlige myndighet ved etablering av kjernekraft. Atomenergiloven legger avgjørelsesmyndigheten til regjeringen.158 En beslutning om å tildele konsesjon for et kjernekraftverk vil være en politisk beslutning, og regjeringens beslutning forutsetter samtykke fra Stortinget. Den politiske beslutningen baseres imidlertid på faglige råd, og skal fremmes som en kongelig resolusjon.159 Saker som avgjøres av regjeringen i statsråd, skal fremmes av det departementet som har det konstitusjonelle ansvaret for det saksområdet saken gjelder.160 Ettersom kjernekraft berører flere statlige myndigheters ansvarsområder og funksjoner, gir ikke sektorprinsippet en klar ansvarsfordeling i tillatelsesprosessen. Atomenergiloven fastsetter også rammene for andre typer tillatelser, som ikke gjelder kraftproduksjon fra kjernekraftverk. Denne funksjonsbaserte tilnærmingen i rammelovgivningen gjør at lovteksten ikke klart utpeker et ansvarlig departement for den saksforberedende behandlingen.

Det er statsministeren som bestemmer ansvarsområdene til statsrådene. Ansvarsdelingen mellom departementene fastsettes ved kongelig resolusjon.161 Som vist i punkt 17.1.2, har det konstitusjonelle ansvaret for kjernekraft og atomenergilovgivningen blitt endret flere ganger. Det er imidlertid ikke vedtatt endringer i ansvarsdelingen for konsesjonsbehandling av kjernekraftverk i atomenergiloven etter 1992.

Konsesjonsbehandling av kjernekraftverk er en sak av energipolitisk karakter. Siden det er de energipolitiske vurderingene som er det grunnleggende spørsmålet i behandlingen av en konsesjonssøknad om etablering av et kjernekraftverk, er det Energidepartementet (ED) som er ansvarlig for å fremme en innstilling til kongelig resolusjon i saker som gjelder konsesjon til et kjernekraftverk, og som skal sørge for at de strålingssikkerhetsmessige vurderingene fra DSA skal være en del av innstillingen.162 Tilsvarende vil Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) være ansvarlig myndighet for konsesjonsbehandling av sivile nukleære anlegg som ikke har til formål å produsere kraft, slik som var tilfelle for forskningsreaktorene på Kjeller og Halden. At et departement er ansvarlig for konsesjonsprosessen forut for avgjørelse i statsråd, innebærer imidlertid ikke at departementet arbeider i et vakuum. Flere andre organer vil være involvert i prosessen.

Myndighetsansvaret i tillatelsesprosessen for kjernekraftverk er fragmentert. I det ligger at det er flere statlige myndigheter som har ansvar for ulike områder av betydning for planlegging og etablering av kjernekraft.163 Disse myndighetene har dermed også en rolle i behandlingen av tillatelser til kjernekraft.

ED og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) sine roller og ansvar for tillatelser og tilsyn er knyttet til energispørsmål. ED har det overordnete ansvaret for forvaltningen av energiressursene og forsyningssikkerheten i kraftforsyningen. NVE er utpekt som konsesjonsmyndighet for bl.a. kraftproduksjonsanlegg etter energiloven.164 Konsesjon gis til spesifiserte anlegg og med byggested spesifisert i kart. Det kan settes vilkår som gjelder nærmere temaer som f.eks. utførelse, drift, utnyttelse, organisasjon og kompetanse.165 Det kan også settes ytterligere vilkår dersom det finnes påkrevet av allmenne eller private interesser.166 Det er videre ED som har myndighet til å fatte vedtak om ekspropriasjon for kjernekraftverk.167 NVE har ansvar for tilsyn med at anlegg med konsesjon blir bygget og drevet i samsvar med krav og vilkår etter energilovgivningen. NVE har også ansvar for å bidra til en samfunnsmessig rasjonell utvikling av energisystemet gjennom energiplanlegging og vurdering av systemløsninger.168 I egenskap av å være utpekt som rasjoneringsmyndighet, har NVE i tillegg ansvar for kontinuerlig overvåkning av kraftsituasjonen på kort og lang sikt. Som del av ansvaret for overvåkning, publiserer NVE ukentlig rapporter om kraftsituasjonen og magasinstatistikk og gjennomføring av sesonganalyser. I den operative driften av kraftsystemet har Statnett ansvar for driftskoordinering i kraftsystemet og håndtering av driftsforstyrrelser.169 Reguleringsmyndigheten for energi (RME) har ansvar for tilsyn med Statnetts utøvelse av systemansvaret.

HOD og DSA sine roller og ansvar for tillatelser og tilsyn er knyttet til strålingssikkerhetsspørsmål. HOD har forvaltningsansvar for atomenergiloven, og ansvar for konsesjonsbehandling av atomanlegg, utenom anlegg for energiproduksjon.170 HOD er også delegert myndighet til å gi konsesjon for anløp av sivile reaktordrevne fartøy, og er ansvarlig myndighet ved søknad om løyve for anløp.171 DSA er det øverste faglige organ for strålingssikkerhetsspørsmål, og er på disse områdene innstillende og rådgivende instans for vedkommende departement. DSA skal forberede og avgi innstilling om alle søknader om konsesjon og løyve.172 DSA skal i innstillingen gi en vurdering av alle strålingssikkerhetsmessige sider også ved konsesjonssøknader som ikke angår kraftproduksjon. Innstilling omfatter også forslag til konsesjonsvilkår enten i form av de generelle konsesjonsvilkårene som er utarbeidet og publisert av DSA173 eller spesielt utarbeidede tilleggsvilkår i den konkrete saken.174 Tilsvarende gjelder også for løyver etter atomenergiloven.175 I tillegg har DSA ansvar for å gi godkjenning etter strålevernlovgivningen176 for virksomheter som utøver nærmere opplistede aktiviteter som medfører ioniserende stråling. DSA er også tilsynsmyndighet etter atomenergiloven177 og strålevernlovgivningen178, og kontrollerer at sikkerhetsmessige krav gitt i lov, forskrifter eller vedtak overholdes. Kontrollen omfatter både byggefase og driftsfase. DSA skal godkjenne idriftsetting.179 I forkant skal eier av atomanlegget legge fram en fullstendig sikkerhetsrapport.180 DSA skal også føre tilsyn med driften.181

Klima- og miljødepartementet (KLD) og DSA sine roller og ansvar for tillatelser og tilsyn er knyttet til radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. KLD har ansvar for forurensningsloven med forskrifter, hvor radioaktivt avfall og radioaktiv forurensing reguleres. DSA er forurensningsmyndighet for all radioaktiv forurensning.182 DSA kan gi tillatelse til virksomheter som medfører eller kan medføre radioaktiv forurensning.183 I tillatelsen kan det fastsettes vilkår.184

Tillatelsesprosessen starter ved at tiltakshaver utarbeider en melding med forslag til konsekvensutredningsprogram. Tabell 17.1 viser trinnene i statlige myndigheters behandling av kjernekraftverk og hvilke myndigheter som vil være involvert. Tabellen er ikke uttømmende, og andre myndigheter kan også bli involvert på ulike trinn i prosessen.

Planer om etablering av kjernekraft skal alltid konsekvensutredes før det kan gis konsesjon. Krav til konsekvensutredninger er gjennomført i plan- og bygningsloven og sektorlover som energiloven, atomenergiloven og forurensningsloven og med utfyllende krav i konsekvensutredningsforskriften. Konsekvensutredningsforskriften regulerer planer og tiltak som skal utredes, og er en gjennomføring i norsk rett av EUs plandirektiv og prosjektdirektiv (se punkt 15.4). Etablering av kjernekraft skal alltid konsekvensutredes.185 Konsekvensutredningen skal ligge til grunn for søknader om konsesjon etter atomenergiloven og for tillatelser etter forurensningsloven, slik at hensynet til miljø og samfunn sikres under forberedelsen av planer og tiltak.186 Det er forslagsstiller som skal bære kostnadene ved å utarbeide en konsekvensutredning, og det er stilt krav til innholdet i konsekvensutredninger.187 Myndighetenes rolle og ansvar er å fastsette konsekvensutredningsprogrammet, og senere godkjenne den gjennomførte konsekvensutredningen.

Konsekvensutredningsforskriften angir hvilke statlige myndigheter som er ansvarlige for konsekvensutredninger for etablering av kjernekraft.188 For kjernekraftverk er ED ansvarlig for konsekvensutredninger etter energiloven. HOD og KLD har ansvar for konsekvensutredninger for kjernekraftverk og andre reaktorer189 etter henholdsvis atomenergiloven, strålevernloven og forurensningsloven. Ansvaret HOD og KLD har for konsekvensutredninger er delegert til DSA. For anlegg for opparbeiding av bestrålt kjernebrensel, produksjon eller anriking av kjernebrensel, bearbeiding av bestrålt kjernebrensel eller avfall med høy radioaktivitet, disponering av bestrålt kjernebrensel, disponering av radioaktivt avfall eller lagring er det også DSA, HOD og KLD som har ansvar for konsekvensutredninger.

Det er ikke tydelig etter atomenergiloven at DSA skal være en uavhengig myndighet knyttet til strålingssikkerhet.190 Det framgår klart av atomenergiloven at DSA er det øverste faglige organ for sikkerhetsspørsmål, og er innstillende og rådgivende instans for departementet som fremmer en kongelig resolusjon om tillatelse til kjernekraftverk for regjeringen. DSA skal forberede og avgi innstilling om alle søknader om konsesjon og løyve.191 DSA er i dag et direktorat under HOD. At HOD dermed har instruksjonsmyndighet og virksomhetsstyring over direktoratet, er også et argument mot at departementet skal fremme en eventuell konsesjonssøknad for behandling i regjeringen. Etter internasjonale krav og standarder, skal ikke organet som fremmer spørsmålet om kjernekraft være tilknyttet ansvaret for tilsyn og sikkerhet. Norge er også bundet av internasjonale krav om at tilsynsmyndigheten skal være fri for press fra andre myndigheter med hensyn til organisering og økonomi.192 Det er i dag ikke lovfestet i atomenergiloven at DSA skal være uavhengig. Dette er nærmere beskrevet i punkt 19.4.

17.1.4 Overordnet om statlige myndigheters rolle og ansvar for sikkerhet og beredskap

Statlige myndigheter har roller og ansvar for sikkerhet og beredskap. Kapittel 11 beskriver roller og ansvar for sikkerhet og beredskap nærmere. Her peker vi på noen sentrale punkter:

• De grunnleggende prinsippene i samfunnssikkerhetsinstruksen som er omtalt i punkt 11.2.4, gjelder også for kjernekraft.

• Statlige myndigheters rolle og ansvar for sikkerhet og beredskap innebærer både oppgaver med forebygging i normalsituasjoner og håndtering i krisesituasjoner.

Statlige myndigheters roller og ansvar for sikkerhet og beredskap er omfattende, og hvert departement har et tydelig sektoransvar innenfor egne ansvarsområder. Alle departementene skal arbeide systematisk med risikostyring og risiko- og sårbarhetsanalyser.193 Samordningsrollen ivaretas gjennom dialog og avklaringer med berørte departementer med utgangspunkt i det ansvar øvrige departementer og sektorer har. Samordningsrollen innebærer bl.a. å ha oversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklingen, og ta initiativ for å forbygge hendelser.194 Boks 17.2 forklarer at det varierer mellom ulike sektorer hvilket innhold man legger i begrepene sikkerhet og beredskap.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har en generell samordningsrolle for samfunnssikkerhet i sivil sektor.195 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) understøtter JD i samordningsrollen og i hele den såkalte samfunnssikkerhetskjeden som omfatter forebygging, beredskap, håndtering, gjenoppretting og evaluering. Samordningsrollen innebærer bl.a. å ha oversikt over tilstanden på ulike samfunnsområder og sørge for avklaring av ansvarsforhold på tvers av sektorer.196 I tillegg har JD ansvar for å vedlikeholde Sivilt beredskapssystem.197

DSB utarbeider krisescenarioer som grunnlag for det systematiske arbeidet med samfunnssikkerhet. DSB innhenter i tillegg styringskrav fra ulike myndigheter til statsforvalternes oppfølging av samfunnssikkerhet. DSB har også innsigelsesmyndighet i plansaker for samfunnssikkerhet, risiko og sårbarhet til statsforvalteren. Boks 17.3 forklarer nærmere om ulike former for samordning.

Det er regjeringen som har det øverste ansvaret for beredskapen i Norge, inkludert håndtering av kriser.198 Viktige saker innen sikkerhet og beredskap blir diskutert og besluttet i Regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) som er et underutvalg av regjeringen og ledet av statsministeren. JD har ansvar for å være lederdepartement i sivile nasjonale krisesituasjoner med mindre noe annet blir bestemt. Samtidig beholder det enkelte departement det konstitusjonelle ansvaret og beslutningsmyndighet innenfor sine områder. Lederdepartementets rolle er varsling, koordinering av underlag for beslutninger og situasjonsrapporter og informasjon til media. Koordinering på administrativt nivå skjer gjennom Kriserådet som ledes av departementsråden i lederdepartementet. Krisestøtteenheten i JD er sekretariat for Kriserådet og støtter lederdepartementet med samordning og helhetlig krisehåndtering. DSB har en samordningsrolle også i krisesituasjoner, og skal legge til rette for samordning både på horisontalt og vertikalt nivå i forvaltningen gjennom bruk av DSBs samordningskonferanse (DSB, u.å). Denne konferansen skal bidra til felles situasjonsforståelse og informasjonsdeling ved større hendelser.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har sektoransvaret for strålevern, atomsikkerhet og beredskap for atomhendelser. HOD har ansvar for politikk- og regelverksutforming for strålevern og atomsikkerhet samt et administrativt overordnet ansvar for norsk atomberedskap. I tillegg leder HOD embetsgruppen for atomberedskap som har som formål å koordinere departementene som har en rolle innen atomberedskap. I 2025 la HOD, sammen med UD og KLD, fram en nasjonal strategi for strålevern og atomsikkerhet. Strategien gir en overordnet beskrivelse av Norges forpliktelser innen strålevern og atomsikkerhet. Den fungerer som en overbygning for andre strategier, handlingsplaner og dokumenter som inneholder konkrete tiltak for å sikre nasjonal oppfølging av internasjonale forpliktelser.

Klima- og miljødepartementet (KLD) har ansvar for radioaktiv forurensning i ytre miljø og håndtering av radioaktivt avfall. KLD har ansvar for forurensningsberedskapen for radioaktiv forurensning. KLD la i 2024 frem en omfattende strategi for trygg, sikker og forsvarlig håndtering av radioaktivt avfall i Norge. Strategien inkluderer avvikling av nukleær virksomhet, nye anlegg for lagring og deponering, samt oppfølging av internasjonale krav for å beskytte mennesker og miljø på lang sikt. Strategien beskriver prinsipper, regelverk, ansvar og utfordringer, og legger vekt på at avfallsprodusentene har ansvaret for eget avfall, mens staten styrer og følger opp helheten.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er forvaltnings- og tilsynsmyndighet på områdene strålevern og atomsikkerhet, radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. DSA er direktorat for HOD innen strålevern, atomsikkerhet og beredskap. I tillegg er DSA direktorat for KLD innen radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall. DSA er også direktorat for Utenriksdepartementet på området internasjonalt atomsikkerhetssamarbeid. I tillegg utfører DSA direktoratsoppgaver for Forsvarsdepartementet bl.a. ved anløp av militære reaktordrevne fartøy. Som nevnt i punkt 17.1.3, er DSA det øverste faglige organ for sikkerhetsspørsmål. DSA er også ansvarlig myndighet for sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi199 i Norge og de internasjonale forpliktelsene overfor IAEA.

Kjernekraftverk må bl.a. sørge for sikringstiltak og ha beredskapsplanverk. Slike krav til sikkerhet og beredskap følger av både sikkerhetslovgivningen200 og energilovgivningen (se punkt 11.2.6).201 Operatørselskapet har ansvaret for sikkerheten for sin virksomhet og ved sine anlegg. Staten har ansvar for å etablere et system som gir grunnlag for at staten kan kontrollere at operatørselskapet tar dette ansvaret.

Det er ingen formelle ordninger for samarbeid eller samordning av myndighetsprosesser mellom helse- og miljøforvaltningen (HOD/KLD/DSA) og energiforvaltningen (ED/NVE). Samarbeidsordningene som er etablert mellom norske myndigheter for atomberedskap, er beskrevet i punkt 11.2.5. Selv om det er forutsatt at det skal være samarbeid mellom myndighetene etter atomenergiloven og andre myndigheter, er det i dag ingen ordninger for fast samarbeid mellom myndighetene for strålevern og atomsikkerhet og energimyndighetene. Slike samarbeidsordninger er verken etablert for behandling av konsesjoner eller for sikkerhet og beredskap.

17.1.5 Kommunale myndigheters roller og ansvar

En kommune som blir vertskommune for et kjernekraftverk, vil få nye roller og langt mer omfattende ansvar. Roller og ansvar for kommunen vil særlig for sikkerhet og beredskap være langt mer omfattende enn situasjonen før etablering av et kjernekraftverk. Kommunen vil ha rolle og ansvar uavhengig av og i tillegg til statlige myndigheters roller og ansvar.

1. Roller og ansvar som planmyndighet

Kommunen har en rolle som planmyndighet etter plan- og bygningsloven. Kommunen skal gjennom sin arealplanlegging sikre at ulike hensyn tas i betraktning i kommunens planlegging. Kommunen skal bl.a. sørge for at klima og energi blir vektlagt.202 Videre skal kommunen fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.203 Kommunen skal som planmyndighet sørge for at etablering av kjernekraft blir konsekvensutredet som del av arbeidet med utarbeiding av arealplaner.204 I tillegg skal kommunene sørge for at det blir utarbeidet en analyse av risiko- og sårbarhet (ROS).205 Et sentralt forebyggende element i ROS-analysen er vurdering av kravet til sikker byggegrunn og krav til sikkerhet mot naturpåkjenninger.206 ROS-analysen skal ligge til grunn for kommunens arealplaner.

2. Roller og ansvar som byggesaksmyndighet

Konsesjon etter energiloven erstatter byggetillatelse, mens konsesjon etter atomenergiloven krever byggetillatelse i tillegg. Dersom det etter energiloven blir gitt konsesjon til et kjernekraftverk, har kommunen ingen oppgave som byggesaksmyndighet med å gi byggetillatelse etter plan- og bygningsloven.207 ED kan i en konkret sak bestemme at endelig konsesjon etter energiloven skal ha virkning som statlig plan.208 Etter energiloven er praksis at ED ikke treffer et vedtak om statlig plan i saker der den aktuelle kommune går mot prosjektet. Vi viser til omtalen av forholdet mellom plan- og bygningsloven og energiloven i punkt 17.1.3. I sak om bygging av et kjernekraftverk har kommunen en rolle som høringspart til den statlige myndigheten som behandler saken. Etter atomenergiloven har derimot kommunen en oppgave som byggesaksmyndighet etter plan- og bygningsloven hvis det blir gitt konsesjon til et kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg.

3. Roller og ansvar for sikkerhet og beredskap

Kommunens ansvar som beredskapsmyndighet omfatter å forberede tiltak for innbyggernes sikkerhet. Kommunene skal kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen. På grunnlag av kartleggingen skal kommunene utarbeide ROS-analyser, og disse skal oppdateres ved endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.209 Ekstreme værforhold, ras, flom, dambrudd, fjellskred, akutt forurensning og atomulykker er i forarbeidene nevnt som eksempler på uønskede hendelser.210 Videre skal kommunene utarbeide beredskapsplaner med oversikt over hvilke tiltak kommunen har forberedt for å håndtere uønskede hendelser, inkludert en plan for kommunens kriseledelse, varslingslister, ressursoversikt, evakueringsplan og plan for informasjon til befolkningen og media.211 Statsforvalteren skal føre tilsyn med at kommunen oppfyller pliktene til å utarbeide ROS-analyse og beredskapsplaner.212

Kommunen skal lede lokal håndtering av hendelser, inkludert kriseledelse. Det kommunale brann- og redningsvesenet skal være innsatsstyrke ved brann og ved andre akutte ulykker der det er bestemt med grunnlag i kommunens risiko- og sårbarhetsanalyse.213 Kommunen har også ansvar for beredskap ved mindre tilfeller av akutt forurensning.214 På grunnlag av ordningen med interkommunalt utvalg mot akuttforurensning skal brann- og redningsvesenet samarbeide med andre aktører, inkludert å organisere dette samarbeidet.215 Kommunen skal i tillegg bidra til beslutninger ved alvorlige hendelser, inkludert ved kjernekraftrelaterte situasjoner.

17.1.6 Atomansvaret

Atomansvar innebærer at eier av et atomanlegg kan pålegges ansvar for atomskade uavhengig av skyld.216 Det samlede ansvaret for én og samme skade er begrenset til 700 millioner euro. Denne ansvarsbegrensningen har som formål å gi forutsigbarhet og forsikringsdekning. Operatørselskapet er pålagt å tegne og opprettholde atomskadeforsikring, eller annen sikkerhet godkjent av departementet, som dekker deres ansvar for atomskade.217

17.1.7 Roller og ansvar ved konkurs

Dagens regelverk har ingen regulering av hvem som skal overta forpliktelsene til eier og driver av et nukleært anlegg ved en eventuell konkurs. De alminnelige konkursrettslige reglene om at konkursboet skal sørge for realisering for å gi størst mulig dekning av kreditorkrav, er ikke uten videre anvendelige. Det strenge konsesjonsregimet med tilhørende eierskapskontroll vil forhindre at kreditor kan ta beslag i et kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg, dets eiendom, eller andre eiendeler. I praksis kan det derfor med dagens regelverk bli et statlig ansvar å overta eiers og drivers økonomiske forpliktelser ved konkurs. Krav om prekvalifisering for den som skal søke om tillatelse til å eie og drive et nukleært anlegg, gir grunnlag for å vurderes potensielle eieres og driveres finansielle soliditet. Gjennom et slikt krav kan risikoen for et mulig statlig ansvar i tilfelle konkurs reduseres. I dagens regelverk er det imidlertid ikke krav om prekvalifisering.

En konkurs kan innebære store økonomiske forpliktelser for staten. At de økonomiske forpliktelsene kan bli store, gjelder selv om atomenergiloven har regler om begrensning av erstatningsansvar for atomulykker og regler om forsikringsplikt til dekning for atomansvar. I tillegg vil staten få en sentral rolle i å beslutte videre drift eller nedleggelse av kjernekraftverk. For avfallsanlegg vil det være snakk om å beslutte hvordan videre drift og vedlikehold skal skje. Den kommunen der et nukleært anlegg er lokalisert, vil også få et ansvar for å bidra til disse beslutningene.

17.2 Annet generelt regelverk

I dette punktet beskriver vi regelverk som gjelder generelt og som har betydning også for kjernekraft.

17.2.1 Regelverk om finans, bærekraft og statsstøtte

Finansregelverket har betydning for investeringer i kjernekraft. De delene av finansregelverket som omtales i dette punktet, kan ha betydning for realisering av kjernekraftverk ettersom kjernekraft krever store investeringer.

Taksonomiforordningen fastsetter kriterier for når kjernekraftverk kan anses miljømessig bærekraftige (se punkt 23.3.3). Taksonomiforordningen med utfyllende rettsakter er gjennomført i norsk rett i bærekraftloven og forskrift til denne loven.218 Forordningen om tekniske screeningskriterier er en slik utfyllende rettsakt. For kjernekraft omfatter kriteriene bl.a. at staten:219

• har gjennomført Euratom-direktivene i nasjonal rett

• overholder Euratom-traktaten,

• har opprettet et fond fra datoen for prosjektgodkjenning for håndtering av radioaktivt avfall og for dekommisjonering av nukleære anlegg,

• har dokumentert tilstrekkelige ressurser til å håndtere radioaktivt avfall og for dekommisjonering ved utløpet av kjernekraftverkets forventede levetid,

• råder over driftsklare deponeringsanlegg for lav- og mellomradioaktivt avfall,

• innen 2050 råder over driftsklart deponeringsanlegg for høyradioaktivt avfall, og

• som utgangspunkt håndterer avfall i det landet hvor avfallet oppstår.

EU-domstolen har bekreftet at rammene for å klassifisere kjernekraft som miljømessig bærekraftig, er gyldige.220 EU-domstolens førsteinstans avviste bl.a. anførslene fra Østerrike om at Europakommisjonen ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til ulykkesrisikoen, håndtering av radioaktivt avfall og strålingsrisiko ved normal drift. Se boks 23.6 om definisjonen av bærekraft i henhold til EUs taksonomi for grønn finansiering.

Regelverket om bærekraftrapportering221 innfører rapporteringskrav. Slik rapportering er blitt en lovpålagt del av årsrapporten for mange selskaper.222 Rapporteringen omfatter temaer som klima, miljø, sosiale forhold, menneskerettigheter og selskapsstyring.

Offentlig støtte til etablering og/eller drift av kjernekraft må være i samsvar med regelverket for statsstøtte. Det er seks vilkår som alle må være oppfylt for at et tiltak skal defineres som offentlig støtte:

• Mottaker av støtte er et foretak som utøver en økonomisk aktivitet.

• Støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form.

• Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren.

• Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester.

• Støtten kan virke konkurransevridende.

• Støtten kan påvirke samhandelen mellom EØS-landene. For støtte som omfattes av statsstøttereglene, er det meldeplikt til EFTAs overvåkingsorgan via Nærings- og fiskeridepartementet.223

Det er forbudt å iverksette meldepliktig støtte før EFTAs overvåkingsorgan har godkjent støtten.224 Det er tilstrekkelig med en melding senest 20 dager etter at støtten ble tildelt. Det alminnelige gruppeunntaket i statsstøtteregelverket som har en liste over tiltak som er anses som forenlig med EØS-avtalen, og dermed «forhåndsgodkjent» av ESA, omfatter ikke kjernekraftverk. Boks 17.4 omtaler noen sentrale avgjørelser fra EU-domstolen som gjelder regelverket for statsstøtte.

17.2.2 Regelverk om digital sikkerhet

Drift av kjernekraftverk er omfattet av de mange kravene til digital sikkerhet. Digital sikkerhet (cyber sikkerhet) omfatter beskyttelse av digital informasjon og digitale systemer. Slik beskyttelse inkluderer å sikre at informasjon ikke blir utilgjengelig, går tapt, leses eller endres uten autorisasjon. EU har vedtatt mange rettsakter om digital sikkerhet. EU har nylig framlagt en cybersikkerhetspakke som foreslår endringer i dagens regler på området (Europalov, 2026a; Europalov, 2026b). Også norsk lovgivning inneholder krav til digital sikkerhet. I dette punktet beskriver vi den sektorovergripende reguleringen av digital sikkerhet i digitalsikkerhetsloven.

Digitalsikkerhetsloven skal bidra til å styrke den digitale sikkerheten i virksomheter med særlig betydning for samfunnet.225 Virksomheter som omfattes av loven, må bl.a. etablere grunnleggende sikkerhetstiltak i virksomhetenes digitale systemer og varsle om alvorlige digitale hendelser. Det er også vedtatt en digitalsikkerhetsforskrift.226

Digitalsikkerhetsloven gjennomfører NIS 1-direktivet227 og Cybersecurity Act.228 NIS 1-direktivet inneholder tiltak for å sikre et høyt felles nivå for sikkerhet i nettverks- og informasjonssystemene. Formålet med forordningen som kalles Cybersecurity Act, er bl.a. å sikre et høyt nivå på cybersikkerhet og cyberrobusthet.

Flere rettsakter fra EU om digital sikkerhet er foreløpig ikke er tatt inn i norsk rett. NIS 2-direktivet gjelder tiltak for å sikre et høyt felles nivå for sikkerhet i nettverks- og informasjonssystemer for å øke motstandsdyktigheten i nettverks- og informasjonssystemer, redusere fragmenteringen av det indre og forbedre den felles bevisstheten og kapasiteten knyttet til motstandsdyktighet.229 CER-direktivet gjelder kritiske enheters motstandsdyktighet.230 Cyber Resilience Act etablerer felles standarder for produkter med digitale elementer, inkludert hardware og software.231 Cybersolidaritetsforordningen etablerer varslings- krise- og verifiseringssystemer, inkludert opprettelsen av et europeisk cybersikkerhetsskjold (European Cyber Shield) og en omfattende cyberkrisemekanisme.232Nettverkskoden for cyber sikkerhet inneholder sektorspesifikke regler om IKT-sikkerhet for grensekryssende elektrisitetsflyt.233

17.2.3 Regelverk for sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale

Nukleære anlegg og nukleært materiale skal skjermes av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.234 Punkt 11.3.3 omtaler behovet for sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Sikkerhetslovens formål er å trygge nasjonale sikkerhetsinteresser, det vil si Norges suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteresser.235 Loven gjelder for statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, leverandører i sikkerhetsgraderte anskaffelser, samt virksomheter utpekt av de enkelte departementene ved enkeltvedtak. Sikkerhetsloven har en rekke regler for sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Energilovgivningens regler om sikring er omtalt i punkt 11.2.6 og 17.1.4.

Ordningen med beskyttelse av såkalte skjermingsverdige objekter, er en sentral del av sikkerhetslovgivningen. Formålet med beskyttelse av skjermingsverdige objekter er å minimalisere mulighetene for tyveri av nukleært materiale og sabotasje mot nukleære anlegg. Ordningen innebærer en rekke krav til tiltakshaver, herunder krav til fysisk sikring, adgangskontroll, beskyttelses- og alarmsystemer, helkontinuerlig vakt og fysisk beskyttelse under transport av nukleært materiale. Generelle krav omfatter en plikt til sikkerhetsstyring, risikovurderinger og implementering av sikkerhetstiltak for å oppnå et forsvarlig sikkerhetsnivå. Videre gjelder en plikt til beredskap i samarbeid med politiet, øvelser og varslingsplikt ved sikkerhetstruende virksomhet eller brudd på krav til sikkerhet. Det kreves adgangsklarering eller utvidet adgangsklarering for å få tilgang til skjermingsverdige objekter, både for fysisk og digital tilgang.

Sikkerhetsrapporter,236 beredskapsplaner og vaktinstruks som tiltakshaver utarbeider og myndighetene godkjenner, skal beskyttes og sikkerhetsgraderes. Disse dokumentene skal som et minimum sikkerhetsgraderes som begrenset.237 Dersom det nukleære anlegget er å anse som vitalt område, skal beskyttelses-, alarmsystemer og vaktrutiner graderes minimum konfidensielt. En reaktor med effekt på 50 MW termisk effekt eller over, vil bli klassifisert som vitalt område og dermed omfattet av de strengeste kravene i forskriften. Vi viser til punkt 11.3.3 om behov for vakthold. Personell som skal ha tjenstlig tilgang til gradert informasjon konfidensielt eller høyere, skal sikkerhetsklareres, ha taushetsplikt og autoriseres for tilgang til slik informasjon. Klareringsmyndigheten gir sikkerhetsklarering basert på en personkontroll og eventuelt en sikkerhetssamtale for å vurdere personens sikkerhetsmessige skikkethet.

Informasjonssystemer238 som behandler sikkerhetsgradert informasjon, er skjermingsverdige og skal godkjennes før de tas i bruk.239 I tillegg gjelder en rekke krav for å beskytte konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet av informasjon og funksjonalitet, identifisere og autentisere brukere før tilgang, registrering av bruk og misbruk.240 Virksomheten skal kontinuerlig overvåke informasjonssystemene.

Bestemmelsene i sikkerhetsloven om sikkerhetsgraderte anskaffelser241 og eierskapskontroll242 gjelder også for kjernekraftverk (se punkt 11.3.3). Før anskaffelsen iverksettes, skal det inngås en sikkerhetsavtale med leverandør i og med at denne får tilgang til et skjermingsverdig objekt og til sikkerhetsgradert informasjon. Dersom leverandøren er utenlandsk, skal lev erandøren godkjennes av sikkerhetsmyndigheten. For informasjon gradert konfidensielt eller høyere,243 skal leverandøren sikkerhetsklareres.

17.3 Regulering og myndighetsorganisering i to utvalgte sektorer

I dette punktet ser vi på regulering og myndighetsorganisering i to andre sektorer, petroleumssektoren og luftfartssektoren. Reguleringen i disse sektorene kan ha overføringsverdi for utvikling av norsk regulering for kjernekraft.

Som for kjernekraft, er det for begge sektorene etablert en rekke standarder som regulerer bl.a. sikkerhet og miljø, og det har vært ansett viktig å redusere risikoen for ulovlige handlinger og anslag. Begge sektorene har sterkt fokus på sikkerhetskultur i bred forstand. Begge sektorene er eksempler på at viktige sektorer har en omfattende regulering.

I tillegg preges begge sektorene av utviklingen av den geopolitiske situasjonen. Krigen i Ukraina illustrerer at hele systemet for kraftforsyning, inklusive fra kjernekraftsektoren, er berørt av den geopolitiske situasjonen. Deler av petroleumsnæringen er nå underlagt sikkerhetsloven. Petroleumssektoren, spesielt gassleveransene, er kritisk for europeisk forsyningssikkerhet, og er derfor underlagt krav til sikring mot bl.a. sabotasje. Etter eksplosjonene langs gassrørledningene North Stream i 2022, er krav til sikring skjerpet. I 2023 ble tilsynsansvaret til Havindustritilsynet (Havtil) utvidet slik at det også omfatter sikring. Innenfor luftfart har trusler fra statlige og ikke-statlige aktører bl.a. ført til nye krav til cybersikkerhet i luftfartssystemer.244

17.3.1 Petroleumssektoren

Petroleumssektoren er Norges største og viktigste næring, og kjennetegnes av sterk statlig styring med en etablert ansvars- og rollefordeling mellom stat og næringsliv. Staten har eiendomsretten over petroleumsressursene, og tildeler tillatelse til private næringsaktører for utvinning. Dette danner utgangspunktet for en regulering med et tydelig konsesjonssystem, og omfattende krav til helse, miljø, sikkerhet og beredskap. Selv om petroleumssektoren skiller seg fra kjernekraftsektoren på mange måter, er begge sektorene internasjonale og kapitalintensive bransjer, med behov for kompetente aktører og forutsigbare rammer. Det er imidlertid ikke samme omfang av internasjonale krav til sikkerhet og beredskap for petroleumssektoren som for kjernekraft.

Norges petroleumsressurser forvaltes i et generasjonsperspektiv og skal komme hele det norske samfunnet til gode.245 Det er staten som har eiendomsretten til de undersjøiske petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen, og eksklusiv rett til ressursforvaltningen av disse.246 Samtidig som samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal sikres, må forvaltningen av petroleumssektoren ivareta helse, miljø og sikkerhet (HMS), og hensynet til det ytre miljø (Norsk Petroleum, u.å.a).

Regjeringen er petroleumssektorens øverste utøvende organ, med de fullmakter som gis gjennom vedtak i Stortinget. Regjeringen tildeler utvinningstillatelser til petroleumsvirksomhet.247 Alle prinsipielle saker skal drøftes av Stortinget. Et bærende hensyn bak den statlige styringen av petroleumsvirksomheten, er å sikre at de overordnede rammene for norsk petroleumspolitikk er stabile. Forutsigbare rammebetingelser er nødvendig for en slik langsiktig og kapitalintensiv næring (Norsk Petroleum, u.å.b). Departementene, underliggende direktorater og tilsyn bistår regjeringen med å gjennomføre petroleumspolitikken.

Energidepartementet (ED) har ansvaret for ressursforvaltning og for petroleumssektoren under ett. ED behandler saker som skal forelegges for regjering, og gir tillatelser til undersøking og utvikling.248 ED har også det overordnede ansvaret for arbeidsmiljø og sikkerhet, men operatørselskapet og rettighetshaverne har det primære ansvaret for arbeidsmiljø og sikkerhet i sin egen virksomhet. Departementet har ansvar for å utpeke hvilke virksomheter i petroleumssektoren som underlegges sikkerhetsloven.249

Sokkeldirektoratet (Sodir) bistår ED i petroleumsforvaltningen som et viktig rådgivende organ for departementet. Sodir er gitt myndighet i forbindelse med leting etter og utvinning av petroleumsressurser på kontinentalsokkelen. Myndigheten til Sodir omfatter også myndighet til å fastsette forskrifter og fatte vedtak etter petroleumslovgivningen.250

Havindustritilsynet (Havtil) er ansvarlig for å føre tilsyn med den tekniske og operasjonelle sikkerheten, inkludert beredskap mot villede handlinger, og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Havtil følger opp at aktørene innenfor petroleumssektoren holder et høyt nivå for arbeidsmiljø, sikkerhet og beredskap. I tillegg følger tilsynet opp sikring i petroleumsvirksomheten. Havtil forvalter også regelverk som gjelder HMS, og har ansvar for oppfølging av sikring mot tilsiktede handlinger i petroleumssektoren. Havtil er tilsynsmyndighet både etter HMS-regelverket og etter sikkerhetsloven.

En rekke andre departementer har forvaltningsansvar for å gjennomføre petroleumspolitikken. Finansdepartementet har det overordnede ansvaret for skatter og avgifter, og Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har ansvaret for eieroppfølging av statens aksjer i Equinor ASA og Petoro AS og statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).251 NFD har også ansvaret for beredskap mot akutt forurensning i norske farvann.252 Klima- og miljødepartementet (KLD) har det overordnede ansvaret for miljøvern og forvaltning av det ytre miljøet i Norge.

Statens eiendomsrett til petroleumsressursene innebærer at alle andre må ha tillatelse for å drive med petroleumsvirksomhet.253 Det er en forutsetning for å få tillatelse at norske myndigheter har besluttet å gjøre det aktuelle området tilgjengelig for petroleumsvirksomhet.254 Etter at et område er åpnet for petroleumsvirksomhet, kan det søkes om utvinningstillatelse. Det er regjeringen som tildeler utvinningstillatelse.255 En utvinningstillatelse gir rettighetshaveren enerett til undersøkelse, leteboring etter og utvinning av petroleum innenfor det geografiske området tillatelsen omfatter. Tillatelsen bygger på rammene i petroleumsloven og inneholder mer detaljerte vilkår for virksomheten. Utvinningstillatelser tildeles etter konsesjonsrunder, der departementet kunngjør én eller flere blokker som det kan søkes om utvinningstillatelse for.256 Slike blokker er en inndeling av områdene på kontinentalsokkelen i områder av en viss størrelse. En utvinningstillatelse skal spesifisere hvilke blokker tillatelsen gjelder. Når rettighetshaver har funnet og vurdert en forekomst som drivverdig, må videre plan for utbygging og drift (PUD) av petroleumsforekomsten godkjennes.257

Det er Stortinget som beslutter om et nytt område skal åpnes for petroleumsvirksomhet.258 Petroleumsressurser er geografisk stedbundne, slik at petroleumsvirksomheten må utøves der ressursene befinner seg. Ikke ethvert område med potensielle ressurser kan eller vil bli åpnet.259 Det er Stortinget som beslutter om et nytt område skal åpnes. Før åpning skal sentrale hensyn avveies og vurderes mot hverandre.260 Spørsmålet om åpning skal forelegges lokale myndigheter og sentrale interesseorganisasjoner som kan antas å ha særlig interesse i saken. ED er ansvarlig for at det gjennomføres nødvendige konsekvensutredninger. Åpningsprosessen skal sikre oversikt over alle relevante argumenter for og imot petroleumsvirksomhet i det aktuelle området.261

Nye aktører gjennomgår en prekvalifiseringsprosess for å sikre at de er egnet til å delta i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel. Aktører som ønsker å delta i petroleumsvirksomhet på norsk sokkel som rettighetshaver eller operatørselskap, skal bidra til økt verdiskaping. Det er etablert praksis for at selskapene gjennomgår en prekvalifiseringsprosess før de blir rettighetshaver eller operatørselskap på norsk kontinentalsokkel. En slik prosess skal bl.a. sikre at aktøren har teknisk-, petroleumsfaglig- og HMS-kompetanse, har en minimumsbemanning, lokal tilstedeværelse og har tilfredsstillende finansiell styrke. Ved førstegangs tildeling av en tillatelse til en rettighetshaver, vil det også bli stilt krav om finansiell sikkerhet for eventuelt ansvar som måtte oppstå i forbindelse med petroleumsvirksomheten, samt tilfredsstillende forsikringsdekning.262

I praksis blir utvinningstillatelser gitt til flere selskap i fellesskap, gjennom et interessentskap, som velges ut blant søkerne i tillatelsesprosessen. Et mangfold av selskaper fremmer konkurranse og bidrar til en mer effektiv ressursutnyttelse. Selskapene kan velge å inngå interessentskap og søke samlet om en utvinningstillatelse, eller søke alene og bli satt i et interessentskap av departementet gjennom en samarbeidsavtale fastsatt ved tildeling av konsesjon. Flere rettighetshavere til samme tillatelse sprer økonomisk risiko og ansvar, som kan redusere rommet for usikkerhet. Et interessentskap sikrer også større åpenhet overfor myndighetene, og ivaretar slik sett hensynet til statlig kontroll.263

Petroleumssektoren er underlagt en rekke krav i lov og forskrifter, og reguleringen omfatter også krav til sikkerhet og beredskap.264 Deler av EUs regelverk for petroleumssektoren er tatt inn i EØS-avtalen. Andre deler ikke er tatt inn i EØS-avtalen på grunn av norske myndigheters standpunkt om EØS-avtalens geografiske virkeområde.265 Petroleumsvirksomhet innebærer risiko både for personell som arbeider i virksomheten, og konsekvenser for det ytre miljø ved akutte hendelser. Petroleumsvirksomheten kan også innebære risiko for andre virksomheter og for eiendom som f.eks. rørledninger. Petroleumssektoren, spesielt gassleveransene, er kritisk for europeisk forsyningssikkerhet og derfor underlagt krav til sikring for å unngå ulovlige handlinger. I reguleringen er det stilt krav om at petroleumsvirksomheten skal foregå og sikres på en forsvarlig måte.266 Forsvarlighetskravet regulerer både forhold knyttet til sikkerhet og til ressursforvaltning. I tillegg har petroleumsindustrien utviklet nasjonale bransjestandarder i samarbeid med Standard Norge.267

Både privat, kommunal og statlig beredskap skal begrense konsekvensene av eventuell akutt forurensning. Akutte oljeutslipp kan medføre store skader for marine økosystemer og strandsoner. Forurensningsloven pålegger operatørselskapene på norsk sokkel ansvar for og plikt til å etablere nødvendig beredskap for akutt forurensning. Det er operatørselskapet for et felt som er ansvarlig for å ta seg av akutte hendelser som skriver seg fra egen virksomhet, med beredskap som er dimensjonert for denne. Norsk oljevernforening har operatørskap (NOFO), der eierne er en rekke selskaper som er rettighetshavere på norsk sokkel, og har i tillegg etablert regionale planer som skal styrke havgående beredskap og beredskap ved kysten og i strandsonen. Kystverket har ansvaret for å koordinere den samlede nasjonale oljevernberedskapen og den statlige beredskapen mot akutt forurensning. KLD har ansvar for å stille krav til beredskap mot akutt forurensning i kommuner og private virksomheter. Miljødirektoratet godkjenner beredskapsplaner og kontrollerer at kravene etterleves.

17.3.2 Luftfartssektoren

Luftfartssektoren gjelder transport og ikke energi, men har internasjonale aktører og behov for spesialisert teknisk kompetanse. På tilsvarende måte som for kjernekraft, kan ulykker i luftfartssektoren ha store konsekvenser for mennesker, og har strenge krav til sikkerhet. I tillegg har reguleringen i luftfartssektoren et fellestrekk med kjernekraft ettersom det finnes omfattende internasjonal regulering, og virksomheten er grenseoverskridende. Ulykker innenfor luftfart kan på tilsvarende måte som for kjernekraft, få virkninger for andre land.

Reguleringen av luftfartsvirksomhet har flere likheter med kjernekraft. På samme måte som virksomhet knyttet til kjernekraft og petroleumsvirksomhet, er luftfartssektoren en internasjonal og kapitalintensiv bransje. Sektoren er også kjennetegnet av at det på grunn av risiko for ulykker, er behov for streng regulering av sikkerhet. En flyulykke kan få store konsekvenser for mange personer i løpet av kort tid. Sektoren er derfor avhengig av kontinuerlige sikkerhetsrutiner og overvåking av risiko.

Luftfartsvirksomhet er strengt regulert internasjonalt. Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (International Civil Aviation Organization, ICAO) er en FN-organisasjon som utvikler og vedlikeholder internasjonale standarder og anbefalinger for sivil luftfart. Det europeiske byrået for flysikkerhet (European Union Aviation Safety Agency, EASA) utvikler og håndhever et felles, harmonisert regelverk for luftfartssikkerhet som skal sikre et høyt sikkerhetsnivå innen sivil luftfart i Europa.

Luftfartsloven268 regulerer flysikkerhet, og er basert på det internasjonale regelverket fra FN og EU.269 Luftfartsregelverket fra EU er del av EØS-avtalen. Reguleringen av flysikkerhet følger internasjonale standarder forankret i sikkerhet (safety) og sikring (security). Formålet med sikkerhet (EASA, u.å.) er å identifisere farer og redusere sikkerhetsrisikoer før de resulterer i flyulykker og hendelser. Formålet med sikring (Luftfartstilsynet, u.å) er å redusere risiko for at ulovlige handlinger og anslag lar seg gjennomføre.

Luftfartsloven har egne regler om ansvar og forsikring for skade og tap på tredjeperson.270 Eieren av et luftfartøy har ansvar uten hensyn til skyld for skade eller tap som oppstår utenfor fartøyet som følge av at fartøyet brukes til luftfart. Et luftfartøy skal være forsikret eller ha annen sikkerhet for å dekke erstatningsansvar. Disse bestemmelsene er eksempler på gjennomføring av internasjonal luftfartsregulering. De vedtatte beløpsgrensene gjelder for bl.a. passasjer, og ved personskade eller dødsfall av passasjer er grensen 151 800 såkalte Special Drawing Rights271 for hver passasjer.272 Det er ikke vedtatt beløpsgrenser for ansvar overfor tredjeperson.

EASA gjennomfører inspeksjoner for å sikre lik implementering og håndheving av det internasjonale regelverket i medlemsstatene. Eventuelle avvik i Norge kan bringes videre til EFTAs overvåkingsorgan og i ytterste konsekvens EFTA-domstolen. EASA utarbeider årlig et regelverksprogram, og Norge deltar i ulike komitéer og ekspertgrupper og har på denne måten mulighet til å påvirke regelverksutviklingen.

Selv om EUs regelverk er nesten fullstendig harmonisert, kan utfordrende klimatiske eller topografiske forhold i Norge kreve særlige nasjonale krav. F.eks. er det i norsk regelverk fastsatt at nedre grense for luftromsområder der flyruter samler seg inn mot større flyplasser, bare kan settes lavere enn 700 fot over bakken eller vannet dersom det dokumenteres at det er nødvendig av hensyn til flygeprofiler og topografiske forhold.273 Slike særlige nasjonale krav må godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan etter anbefaling fra EASA. EASA utvikler regelverk i samarbeid med nasjonale myndigheter og berørte parter. Norge er medlem i EASA og deltar aktivt i utviklingen av dette regelverket. Erfaringene viser at det ofte er forståelse for slike behov. Det felleseuropeiske regelverket sikrer et høyt sikkerhetsnivå og like konkurransevilkår, noe som er viktig for at en aktør skal kunne konkurrere på like vilkår som aktører fra andre land.274 I noen tilfeller er det nødvendig med tilpasninger av de internasjonale reglene når de tas inn i norsk rett. Behovet for tilpasninger til norske forhold kan også være resultat av at Norge ikke er EU-medlem.275

Samferdselsdepartementet har ansvaret for sivil luftfart med Luftfartstilsynet og Statens Havarikommisjon som underliggende etater. Luftfartstilsynet fører tilsyn med sikkerhetsregelverk, utsteder sertifikater og tillatelser, og fastsetter utfyllende forskrifter. De fungerer også som sivil og militær luftromsmyndighet. Statens havarikommisjon undersøker ulykker og alvorlige hendelser for å forebygge framtidige ulykker. De gir sikkerhetstilrådninger som følges opp av Luftfartstilsynet og andre aktører. Luftfartstilsynet rapporterer jevnlig til Samferdselsdepartementet om oppfølgingen av disse tilrådingene. EASA utvikler regelverk i samarbeid med nasjonale myndigheter og berørte parter. Norge er medlem i EASA og deltar aktivt i utviklingen av dette regelverket. Luftfartstilsynet representerer Norge i EASA, og luftfartsdirektøren er Norges representant i EASAs styre.276

17.4 Mangler og svakheter i dagens regulering hvis Norge skal introdusere kjernekraft

Dagens regelverk for kjernekraft finnes i ulike lover, og gir ikke en tilfredsstillende regulering. Atomenergiloven ble for 50 år siden utformet for kjernekraft, og er ikke blitt brukt for energiproduksjon. Atomenergiloven er heller ikke egnet som regulering for mulig introduksjon av kjernekraft i Norge i dag. Selv om det er vedtatt noen lovendringer i bl.a. atomenergiloven og strålevernloven etter at lovene ble vedtatt, er disse lovene ikke tilstrekkelige med sikte på etablering av kjernekraft. Kommunens rolle som beredskapsmyndighet er ikke tilpasset kjernekraft. Erstatningsansvar for atomulykker er uttrykkelig regulert i dagens regelverk. Ansvar ved konkurs er imidlertid ikke regulert uttrykkelig. Utvalget har ikke vurdert hvorvidt dagens regulering er tilfredsstillende for den virksomhet som foregår i dag, men legger til grunn at vi har et forsvarlig regelverk for dagens virksomhet.

Myndighetsansvar for konsesjonsbehandling for kjernekraft er fragmentert. Fragmenteringen i myndighetsansvar for konsesjonsbehandling bygger på et bevisst skille mellom energiforvaltning og strålingssikkerhetsforvaltning for å unngå interessekonflikter. Konsesjonsmyndighet etter atomenergiloven er regjeringen. Ettersom kjernekraft berører flere statlige myndigheters ansvarsområder og funksjoner, gir ikke sektorprinsippet en klar ansvarsfordeling i tillatelsesprosessen. Både ansvarsfordeling og samordning må tydeliggjøres for å skape et effektivt, forsvarlig og forutsigbart forvaltningsregime for kjernekraft. Strålingssikkerhetsforvaltningen er regulert i flere lover som ulike departementer forvalter. Det er heller ikke tydelig regulert at strålingssikkerhetsmyndigheten skal være en uavhengig myndighet. Vi bruker begrepet strålingssikkerhetsmyndigheten for å skille denne myndigheten fra andre myndigheter med ansvar for sikkerhet (se punkt 16.2.6). Konsesjon etter energiloven erstatter byggetillatelse, mens konsesjon etter atomenergiloven krever byggetillatelse i tillegg. Etter atomenergiloven har kommunen en oppgave som byggesaksmyndighet etter plan- og bygningsloven hvis det blir gitt konsesjon til et kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg.

Det er betydelig usikkerhet om hvordan gjeldende regelverk vil kunne anvendes på en hensiktsmessig og tilstrekkelig ved introduksjon av kjernekraft i Norge. Etter dagens regulering vil praksis i stor grad utvikles gjennom behandlingen av den første konsesjonssøknaden. Dette gir lite forutsigbarhet, både for myndigheter og aktører, og innebærer en risiko for at viktige avveininger blir gjort gradvis og uten en samlet vurdering. Usikkerheten forsterkes av at kjernekraft vil representere en virksomhet av en helt ny karakter i Norge. Det er vesentlige forskjeller mellom de mindre forskningsreaktorene Norge tidligere har hatt og større strømproduserende kjernekraftanlegg, både når det gjelder risiko, sikkerhetskrav, beredskap, avfallshåndtering og tilsynsbehov. Kjernekraft skiller seg dessuten tydelig fra dagens norske kraftproduksjon, både teknologisk og regulatorisk. Dette tilsier at regelverket må kunne håndtere krav og problemstillinger som i liten grad har vært aktuelle i Norge. Sammenlignet med et system der reguleringen utvikles gjennom enkeltsaker, vil en samlet og føre-var-basert gjennomgang av regelverket gi større konsistens og bedre samsvar med internasjonale anbefalinger. Det vil også sikre mer forutsigbarhet for staten og for eventuelle aktører før behandling av konsesjonssøknader starter.

På denne bakgrunn bør reguleringen av kjernekraft i Norge gjennomgås og eventuelt oppdateres i sin helhet før myndighetene starter behandlingen av eventuelle konsesjonssøknader. En slik gjennomgang bør skje etter vanlige prosedyrer for regelverksarbeid og baseres på en politisk beslutning om at det er behov for oppdateringer. I kapittel 18 og 19 utdyper vi flere forhold det kan være aktuelt å vurdere nærmere dersom kjernekraft blir aktuelt i Norge.

Det er flere grunnleggende problemstillinger som bør utredes nærmere ved introduksjon av kjernekraft:

• Reguleringen har ingen mekanismer for overordnet statlig styring som sikrer kontroll for myndighetene og forutsigbarhet for aktørene. For myndighetene er overordnet styring både viktig for å sikre at eventuelle kjernekraftverk plasseres der det er gunstig og mulig for kraftsystemet, og at nukleære anlegg etableres og drives med tilstrekkelig sikkerhet. For aktørene er overordnet styring viktig for å sikre langsiktige og forutsigbare rammebetingelser.

• Reguleringen har ingen ordning for prekvalifisering av rettighetshavere eller operatørselskaper. Etablering av kjernekraft vil kreve store investeringer. Regler om prekvalifisering kan bidra til å sikre leverandører med tilstrekkelig kompetanse, økonomiske ressurser og finansiell kapasitet.

• Reguleringen har ingen regler om finansiell sikkerhetsstillelse. Bl.a. fordi det er usikkerhet med hensyn til eventuell lønnsomhet for kjernekraft og tidspunktet for lønnsomhet, kan regler om finansiell sikkerhetsstillelse sikre at det er økonomiske midler til å dekke de forpliktelser som ligger på den som eier og driver nukleære anlegg.

• Reguleringen omfatter ikke ansvar ved konkurs. Ettersom mulig etablering av kjernekraft innebærer forpliktelser i lang tid framover, er det behov for å vurdere hvem som skal ha ansvar dersom den som eier og driver nukleære anlegg går konkurs.

• Reguleringen omfatter ikke kontroll av eierskap til kjernekraftverk. Det er behov for å vurdere om og hvor strengt det eventuelt skal reguleres.

Reguleringen i petroleumssektoren og luftfartssektoren er ikke uten videre overførbar til kjernekraft. Gjennomgangen viser at petroleumssektoren og luftfartssektoren har omfattende regulering med en rekke grunnleggende plikter for å ivareta bl.a. sikkerhet. F.eks. har ikke reguleringen for disse sektorene tilsvarende sikkerhetskontrollordninger (safeguards) som for kjernekraft.

Petroleumssektorens sterke myndighetsstyring illustrerer hvordan statlig kontroll kan sikre forutsigbarhet for aktørene og transparens for myndigheter og offentligheten. Prekvalifisering av aktører og åpning av områder for virksomhet skaper klare krav og rammer for utøverne i sektoren. Åpning av områder er en tydelig og transparent arealdisponering som sikrer offentlig deltakelse og avveining av relevante hensyn før beslutning fattes.

18 Behov for videreutvikling av dagens regulering ved introduksjon av kjernekraft i Norge

Videreutvikling av reguleringen kan omfatte både beslutning om å vurdere behovet for oppdateringer og beslutning om faktisk å gjennomføre oppdatering.

I dette kapittelet analyserer og redegjør vi for hvordan reguleringen av kjernekraft kan videreutvikles på en god måte, og identifiserer rettslige og institusjonelle utfordringer. Først belyser vi noen overordnede spørsmål som er viktige å avklare ved utvikling av en framtidig regulering. De overordnede spørsmålene er ment å gi et utgangspunkt for nærmere etterfølgende vurderinger av reguleringen. Deretter gjør vi en foreløpig gjennomgang av noen konkrete temaer der det er behov for endringer knyttet til beslutninger som skal tas av forvaltningsmyndighetene. Vi drøfter også spørsmål om regulering knyttet til en politisk beslutning av om vi skal ha kjernekraft i energimiksen, og spørsmålet om politisk avklaring av det enkelte kjernekraftverk. Regulering og myndighetsorganisering henger sammen. I kapittel 19 behandler vi både regulering av strålingssikkerhetsmyndighet, inkludert kravet til uavhengighet, og andre myndigheter med oppgaver knyttet til kjernekraft.

18.1 Overordnede spørsmål

18.1.1 Hvordan reguleringen best mulig kan utformes

IAEAs milepælstilnærming beskriver en strukturert framgangsmåte for introduksjon av kjernekraft i et nytt land. Framgangsmåten er beskrevet i kapittel 9. Milepælstilnærmingen legger til grunn at en helhetlig gjennomgang for infrastrukturområdene rettslig og regulatorisk rammeverk bør skje i flere faser.

Utforming av en best mulig regulering omfatter metodikken for regelverksutvikling, strukturen i det samlede regelverket, og innholdet i regelverket. Metodikken for utvikling av regulering for kjernekraftverk behandler vi i punkt 18.1.2. Spørsmålet om strukturen i regelverket og andre overordnede spørsmål ved utvikling av norsk regulering omtaler vi i punkt 18.1.3–18.1.5. Hvilke innholdsmessige krav som bør stilles, er avhengig av hvilke krav vi har i dag, av hva som anbefales av IAEA og av vurderinger av om det bør gjelde noen krav ut over det. Krav til innhold i reguleringen er behandlet i punkt 18.2.

18.1.2 Utvikling av regulering etter milepælstilnærmingen

Det rettslige og regulatoriske rammeverket skal sikre at utviklingen av kjernekraft skjer i tråd med nasjonale mål, internasjonale forpliktelser og sikkerhetsstandarder. I tråd med IAEA milepælstilnærming (Milestones Approach) er det lagt opp til at infrastrukturområde 5 om rettslig rammeverk (legal framework) og infrastrukturområde 7 om regulatorisk rammeverk (regulatory framework) utvikles gradvis gjennom tre faser, med tydelige milepæler. Vi viser til beskrivelsen i kapittel 9.

Forskjellen mellom rettslig og regulatorisk rammeverk i milepælstilnærmingen har ingen klar parallell i en norsk kontekst. Rettslig rammeverk omfatter nasjonale lover som fastsetter at det er staten som har myndighet til å etablere og kontrollere kjernekraftaktiviteter. Slikt rammeverk inkluderer bl.a. lovgivning om atomsikkerhet, ansvar, miljøbeskyttelse og fysisk sikring, samt ratifikasjon av relevante internasjonale konvensjoner. Regulatorisk rammeverk refererer til den operative strukturen som gjennomfører lovgivningen, og inkluderer etablering av en uavhengig myndighet for strålingssikkerhet, utvikling av forskrifter og veiledere, samt tilsynsfunksjoner. Tabell 18.1 gir en skjematisk oversikt over den fasevise utviklingen etter milepælstilnærmingen av rettslig og regulatorisk rammeverk fram mot milepælene.

Denne strukturerte tilnærmingen sikrer at det som i milepælstilnærmingen blir omtalt som det rettslige og det regulatoriske grunnlaget, er på plass før viktige beslutninger tas og før kjernekraftverk settes i drift. IAEAs skjematiske tilnærming gir et utgangspunkt for struktureringen av regelverksutforming, men vil måtte tilpasses en norsk kontekst. F.eks er det ikke uten videre gitt at en vedtar alle sider av nødvendig kjernekraftlovgivningen i fase 2. Hva som er hensiktsmessig oppdeling av regelverksarbeidet, må vurderes nærmere.

IAEAs veileder for milepælstilnærming inneholder ingen eksakte tidsangivelser for de ulike infrastrukturområdene. Heller ikke for område 5 rettslig rammeverk, og område 7 om regulatorisk rammeverk, er tidsbruk antydet. At det ikke er antydet tidsbruk for hvert område, har bl.a. sammenheng med at de ulike områdene bør bli utviklet dels i en viss rekkefølge og dels parallelt. Tidsbruken på ett område kan derfor påvirke tidsbruken på et annet område. I tillegg vil tidsbruken være et resultat av hvor stort behov det er for å gjøre endringer. Tidsestimatet fra IAEA på 10–15 år for innføring av et kjernekraftprogram vurderes derfor kun å være et utgangspunkt i en norsk sammenheng.

I norsk kontekst vil tidsbruken være resultat av at det for rettslig og regulatorisk rammeverk vil måtte være to faser. Første fase vil være å beslutte om kjernekraft skal være en del av den norske energimiksen, om det skal igangsettes et regelverksarbeid for å gjennomføre en slik beslutning og eventuelt utarbeide forslag til nytt/revidert regelverk. Deretter vil fase to innebære å ta stilling til oppfølgende forslag til regelverksendring.

Samlet tidsbruk for utarbeidelsen av forslag til regelverk kan variere betydelig. For omfattende og teknisk krevende områder tar det normalt 3–5 år fra oppstart til ikrafttredelse så lenge prosessen ikke møter vesentlige politiske hindringer. Lovgivningsprosesser i Norge følger et etablert system med flere obligatoriske faser. Den samlede tidsbruken avhenger av både politiske prioriteringer, sakens kompleksitet, og hvor sterkt politisk press som legges på å sikre en rask prosess. Prosessen innledes med en beslutning om å igangsette regelverksarbeid. På områder som faller innenfor flere departementers ansvarsområder, nedsettes det ofte et lovutvalg med mandat til å utarbeide regelverksforslag. Tidsrammen for slike utvalg varierer, men er normalt 18–36 måneder. Et lovutvalg kan få i mandat å utarbeide både forslag til lov og forskrifter.

Forslag til regelverk skal sendes på offentlig høring. Etter utredningsinstruksen er høringsfristen normalt 3 måneder, men for komplekse regelverk er 6 måneder mer realistisk. Etter høringen må det utarbeides et forslag til lovproposisjon. I store saker tar det vanligvis 6–12 måneder. Lovforslaget må sendes på departementsforeleggelse til andre berørte departement, til Lovavdelingen og Finansdepartementet. Etter utredningsinstruksen er minimumsfristen 3 uker. For komplekse saksområder som kjernekraft, er trolig 2–3 måneder mer realistisk.

Etter høring må lovforslaget behandles i regjeringen som beslutter om forslaget skal framlegges for Stortinget. Behandlingen i regjeringen tar vanligvis 2–4 uker. På Stortinget sendes forslaget til komitébehandling i de berørte komitéer i Stortinget. I kurante saker tar komitébehandling vanligvis 1–2 måneder. I komplekse saker tar det gjerne 3 måneder eller mer. Behandlingen fram til lovvedtak etter komitéinnstilling tar vanligvis 1–3 uker. Forskrifter kan først vedtas etter at lovforslag er vedtatt. Dersom regelverksprosessen også har omfattet forslag til forskrifter, kan forskrifter vedtas i løpet av 2–4 uker etter lovvedtaket.

Sammenligningen med andre komplekse regelverksområder tilsier et tidsanslag på normalt 3–5 år. Arbeidet med sikkerhetsloven tok f.eks. 4 år fra oppnevning av utvalget i 2015 til vedtakelse av ny lov til erstatning for den tidligere sikkerhetsloven i 2018 og ikrafttredelse fra 2019. Revideringen av forvaltningsloven tok imidlertid 11 år fra oppnevningen av utvalget i 2015 til vedtakelse av ny lov i 2025, og loven trer først i kraft når forskriftene er ferdigstilt, trolig sommeren 2027. Et annet eksempel er arbeidet med ny minerallov, som strakte seg over om lag 8 år fra evalueringen startet i 2018 til vedtak i 2025, med ikrafttredelse sommeren 2026.

For kjernekraft kan det komme ytterligere trinn som kan påvirke tidslinjen. IAEA tilbyr en helhetlig gjennomgang av infrastruktur for kjernekraft (Integrated Nuclear Infrastructure Review, INIR) for å vurdere et lands modenhet for kjernekraft basert på milepælstilnærmingen (se punkt 15.2.1). Vurderinger kan tilbys tilpasset de ulike fasene i tilnærmingen. Dersom Norge beslutter å innføre et kjernekraftprogram, kan både INIR og andre internasjonale vurderinger gi verdifulle bidrag. Det bør vurderes å be om en slik INIR-gjennomgang etter at det er besluttet om Norge skal bli et kjernekraftland, som del av fase 2 i milepælstilnærmingen. Norge bør i så fall vurdere hvordan en INIR skal brukes optimalt. Stortinget har også anmodet regjeringen om å vurdere å be om en INIR-gjennomgang fra Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) i oppfølgingen av utvalgets rapport (Innst. 185 S (2024–2025). En slik prosess kan ta opptil 2 år, men kan dels gjennomføres parallelt med høring og utredning av norske lovforslag. I tillegg er det på komplekse saksfelt ikke uvanlig at regjeringen utarbeider og fremmer en stortingsmelding. Utarbeidelsen av en melding tar normalt om lag 12 måneder, og behandlingen i Stortingets komitéer og plenum krever ytterligere 3–6 måneder.

18.1.3 Strukturen i regelverket

Et hovedspørsmål er i hvilken grad lovgivningen om kjernekraft i hovedsak bør samles i én lov eller om vi bør beholde dagens lovstruktur. På tross av tittelen på atomenergiloven, er dagens lovgivning delt på en rekke ulike lover. Atomenergiloven regulerer kun deler av de temaer det er behov for å ha regelverk på ved introduksjon av kjernekraft i Norge. F.eks. er sentrale temaer som strålevern og forurensning regulert i egne lover. Et annet eksempel er at det i dag også er nødvendig med konsesjon til etablering av et kjernekraftverk etter energiloven. Uavhengig av lovstruktur, bør det videre vurderes i hvilket omfang dagens atomenergilov skal erstattes. Spørsmålet om lovstruktur er et viktig premiss i utviklingen av regelverket for kjernekraft.

Å samle regler for flere ulike aspekter av kjernekraft i én lov, har både fordeler og ulemper. Fordelen vil være at det kan gi en helhetlig regulering, gjøre regelverket mer tilgjengelig og øke forutberegneligheten for aktørene. Det blir også lettere å ha en enhetlig begrepsbruk. Et mer helhetlig regelverk, kan også gjøre det lettere for aktørene å innrette seg etter de krav som gjelder for kjernekraft, og bidra til større grad av etterlevelse. I tillegg kan en slik lov gjøre det enklere å regulere samordning mellom ulike myndigheter, men vil ikke i seg selv fjerne behovet for at flere myndigheter har ansvar for ulike områder. Samtidig kan det være en ulempe at f.eks. temaer som strålevern, finnes i flere lover ettersom det fortsatt vil være behov for å beholde en strålevernlov for andre områder enn kjernekraft. Å flytte deler av regelverket til en kjernekraftlov, kan også bidra til å øke det samlede volumet av regelverk fordi det i noen tilfeller kan være nødvendig å ha mer eller mindre samme regel i flere lover. I tillegg kan det å lage én lov gi en omfangsrik lov, slik vi har sett fra Finland. Det kan være en høyere terskel for å oppdatere en stor og omfangsrik lov. At reguleringen i hovedsak samles i én lov, er også utfordrende for problemstillinger som er tverrsektorielle.

Også det å beholde dagens lovstruktur, vil ha både fordeler og ulemper. Fordelen er at dagens lovstruktur bygger på sektorprinsippet, og er en velkjent modell for forvaltningen som også gir mulighet for tilpasning til ulike fagområder. Dessuten eliminerer ingen regelstruktur at regelverket til en viss grad vil være fragmentert. Det er særlig aktuelt å vurdere hvor mange tillatelser som skal kreves, om det skal gis regler om innhenting av synspunkter fra andre myndigheter eller om det skal gis rekkefølgekrav dersom det kreves flere tillatelser. Forholdet mellom dagens energilov og en ny felles kjernekraftlovgivning, eller en videreføring av dagens atomenergilov må reguleres i begge tilfelle. For øvrig viser vi til kapittel 19 om behovet for lovregulering av samordning og behovet for koordinering mellom myndigheter. Ulempen med fragmentert lovgivning er behov for å ta stilling til om en lov er relevant for kjernekraft. Det er større risiko for overlappende og motstridende krav. I tillegg kan fragmentert lovgivning medføre større risiko for ulik praksis og fortolkninger fra ulike myndigheter. Det er mer utfordrende å sikre en overordnet styring og helhetlig regulering med fragmentert lovgivning. Vi viser også til punkt 19.2.

18.1.4 Relevante hensyn ved utvikling av reguleringen

Relevante hensyn ved utvikling av reguleringen, kan gjelde både hvilke temaer som bør reguleres og hvordan de enkelte bestemmelsene bør utformes. De 19 infrastrukturområdene gir god veiledning om hvilke hensyn som er relevante. Regelverket må f.eks. dekke beskyttelse av folk og miljø, beskyttelse av kjernekraftverket og andre nukleære anlegg, beskyttelse av samfunnet og forsyningssikkerhet. I tillegg må det stilles krav til kompetanse hos myndigheter og den som skal bygge og drive et kjernekraftverk, at etablering av kjernekraftverk må være underlagt krav om tillatelse fra myndighetene og at konsekvensene er tilstrekkelig utredet i forkant. Hvis det blir besluttet at Norge skal bli en kjernekraftnasjon, er det også en viktig målsetning at en framtidig regulering legger til rette for etablering av kjernekraft. En slik målsetning vil være en del av et eventuelt framtidig regelverksarbeid. I tillegg vil et framtidig regelverksarbeid være basert på nasjonale politiske mål og prioriteringer for kjernekraft.

Det er behov for regulering av alle typer og størrelser av kjernekraftverk, men det kan vurderes om det skal være differensiert regulering. Erfaringer fra andre land viser at det har vært stilt spørsmål ved om det bør etableres egne regulatoriske rammer for SMR. (se kapittel 16). Bl.a. er det pekt på ønsket om forenklede og standardiserte godkjenningsprosesser for SMR. I tillegg er det pekt på behovet for forutsigbare rammer for utvikling og testing som grunnlag for innovasjon. Internasjonalt og i flere land pågår det diskusjoner om differensiert regulering som kan ta hensyn til ulike typer og størrelser av kjernekraftverk. Mens Storbritannia legger opp til at reguleringen skal inneholde særskilte krav for SMR, har Polen konkludert med det motsatte. Som påpekt i punkt 7.3, har IAEA definert SMR som avanserte reaktorer på en elektrisk effekt inntil 300 MW. IAEA har i et vedlegg til milepælstilnærmingen påpekt at behovet for rettslig rammeverk er det samme uansett valg av teknologi, og at rammeverket må omfatte de internasjonale rettslige virkemidler, den nasjonale kjernekraftlovgivning og annen lovgivning som kan ha innvirkning på kjernekraftprogrammet. IAEA har også påpekt at noen SMR-design kan kreve ytterligere lovgivning og/eller tilslutning til andre internasjonale rettslige virkemidler.

Det er i dag uklart hvordan teknologien for kjernekraft vil utvikle seg, og dette kan tilsi at reguleringen bør være funksjons- og risikobasert. Norske myndigheter bør følge utviklingen av teknologi nøye. Hvilken grad av differensiering det eventuelt skal være, må vurderes på tidspunktet for revisjon av det norske regelverket. Funksjonsbasert regulering kan i større grad enn regulering med spesifikke krav legge til rette for innovasjon og teknologiutvikling. Samtidig gir funksjonsbasert regulering større utfordringer ved at det er vanskeligere å kontrollere etterlevelse, og det kreves mer ressurser og kompetanse både for tilsynsmyndigheter og operatørselskaper.

18.1.5 Forholdet mellom norsk regelverk, andre lands regelverk og internasjonal regulering

I dette punktet behandler vi problemstillinger som er sentrale for forholdet mellom norsk regelverk, andre lands regelverk og internasjonal regulering.

1. Er det behov for endringer i dagens regulering for å ivareta internasjonale kjernekraftkonvensjoner?

Norge har sluttet seg til de sentrale konvensjonene som er relevante for kjernekraft. I milepælstilnærmingen har IAEA listet de internasjonale kjernekraftkonvensjonene de mener landet bør være tilsluttet.

Som medlem av IAEA, kan Norge be om at IAEA gjennomfører internasjonale vurderinger av norsk regelverk og myndighetsstruktur (se punkt 15.2.1). En helhetlig gjennomgang av reguleringen (Integrated Regulatory Review Service, IRRS), som fokuserte på rammeverket for sikkerhet, ble gjennomført i Norge i 2019, og en oppfølging ble gjennomført i november–desember 2025. Boks 18.1 beskriver IRRS sine observasjoner fra 2025. I forbindelse med en gjennomgang av regulering og myndighetsstruktur, særlig dersom Norge beslutter å introdusere kjernekraft, bør erfaringene fra gjennomførte internasjonale vurderinger analyseres og vurderes nøye.

2. Bør norsk regelverk være harmonisert med andre lands regelverk?

Norsk regelverk for strålevern og atomsikkerhet er langt på vei harmonisert med internasjonale krav. Vi viser også til punkt 1 om behovet for endringer i dagens regulering for å ivareta internasjonale kjernekraftkonvensjoner. Ytterligere harmonisering av norsk regelverk med andre lands regelverk, bør vurderes nærmere. En utfordring er at gjennomgang av ulike lands regulering viser at det er mange spørsmål knyttet til kjernekraft som reguleres med nasjonale krav. Dette bygger på ulik nasjonal organisering av forvaltning og lovstruktur, f.eks. nasjonale plan- og byggeregler.

Hvis regelverk utformes likt på tvers av land, kan det bli enklere å vurdere kjernekraftprosjekter. Harmonisert regulering bidrar til å legge til rette for konkurranse. Harmonisert regulering gjør det også enklere for bl.a. investorer å sette seg inn i gjeldende nasjonal regulering. I den grad utviklingen går i retning av harmonisering av nasjonal regulering for kjernekraft, er det interessant for norske myndigheter å følge med på.

3. Hvilket behov er det for å ha supplerende krav i norsk regelverk, og hvilket rom er det for å stille andre og strengere krav i Norge enn i andre land?

Internasjonalt regelverk er ikke til hinder for å ha strengere krav i nasjonal rett. Det bør avklares om det er noen særegne forhold knyttet til Norge som tilsier at norsk regelverk eventuelt skal inneholde supplerende krav. Mulige faktorer er norske klimatiske forhold og Norges grense mot Russland. Samtidig må eventuelle særnorske krav nøye utformes så de ikke kommer i motstrid med internasjonale krav. Og der særregler fra et annet land vurderes som gode løsninger, må de likevel vurderes opp mot norsk regulering og norske forhold.

18.2 Krav i dagens regulering som bør vurderes

Videreutvikling innebærer både å ta stilling til hva som bør reguleres og hvordan dobbeltregulering kan unngås. Et sentralt punkt ved videreutvikling er hvilke innholdsmessige krav som skal stilles. Et annet vesentlig punkt er at reguleringen ikke bør inneholde krav som gir dobbeltbehandling eller motstridende krav. Det er også behov for regler for å samordne ulike myndighetsprosesser.

Det er ulike typer bestemmelser som bør videreutvikles ved introduksjon av kjernekraft i Norge. Gjennomgangen i dette punktet kan ikke anses som en utfyllende liste over endringsbehov. Påpekningen i punkt 17.4 av at det mangler regelverk om konkurs, behandles ikke nærmere her. En videreutvikling av regelverket bør omfatte flere typer bestemmelser, som i hovedsak gjelder beslutninger i forvaltningen. I punkt 18.2.1–18.2.7 peker vi på slike bestemmelser.

18.2.1 Formålsbestemmelse

Det er behov for å ha en formålsbestemmelse som på et overordnet nivå angir de ulike hensyn reguleringen skal ivareta. Det er flere viktige hensyn som er aktuelle å ta inn i en formålsbestemmelse. Å bidra til å sikre mot skade på innbyggere og miljø, er viktig på grunn av det skadepotensiale ioniserende stråling har. Formålet med ikke-spredningsavtalen bør kodifiseres i lov, eventuelt i en formålsbestemmelse. Forsyningssikkert er sentralt fordi hensikten med et kjernekraftverk vil være å levere strøm til husholdninger og næringsliv. Forsyningssikkerhet har også betydning for sikker drift av et kjernekraftverk ved leveringspålitelighet for strøm til kjøleanlegg for kjernekraftverket. At kjernekraft kan bidra til å nå klimamål om fossilfri energiproduksjon, kan også være et aktuelt hensyn.

18.2.2 Overordnet statlig styring

Det bør vurderes om reguleringen skal inneholde mekanismer for overordnet statlig styring av hvor kjernekraftverk og andre nukleære anlegg skal etableres. Petroleumssektorens ordning med åpning av arealer hvor det kan tildeles utvinningstillatelser, er eksempel på en slik mekanisme. Det er også en ordning med åpning av areal for etablering av havenergianlegg. En slik ordning kan både ta hensyn til hvor i kraftnettet det er mest gunstig å tilkoble kjernekraft, og samtidig unngå planlegging på steder der sikkerhetsmessige hensyn tilsier at det bør unngås. Vurderingen må også omfatte om det er tilrådelig å bruke slike mekanismer på etablering av anlegg på land, eller om de alminnelige mekanismene med arealplanlegging og eventuell beslutning om statlig arealplan etter plan- og bygningsloven er tilfredsstillende.

18.2.3 Søknadsprosess

Dagens lovgivning har  mangelfull  regulering av samordning av myndighetsprosesser. Håndteringen av meldingen for et kjernekraftverk i Aure og Heim kommuner illustrerer at det er behov for presist utformet regelverk bl.a. for hvilke myndigheter som skal ha ansvar for hvilke deler av regelverket og samordningen mellom dem. Se punkt 17.1.3 hvor vi påpeker at myndighetsansvaret i tillatelsesprosessen i dag er fragmentert. Etter dagens regelverk vil reguleringen være et resultat av den praksis som etableres ved behandling av første konsesjonssøknad. Regulering av myndighetsorganisering behandler vi i kapittel 19.

Det er behov for å sikre samordning mellom myndigheter. Det er også behov for å se nærmere på hvordan søknadsprosessen kan bli mest mulig effektiv. Søknadsbehandling kan enten samordnes i tid eller det kan vedtas krav til rekkefølgen. For samordning i tid er det f.eks. spørsmål om det skal være én felles søknad og saksforberedelse.

Ved endring av søknadssystemet blir det behov for å sikre at Norges EØS-rettslige krav til konsekvensutredninger ivaretas. God forståelse av kravene til konsekvensutredning for søknader om kjernekraftverk og andre nukleære anlegg er en del av grunnlaget for vurderingen av utformingen av et rasjonelt og effektivt system.

Ved etablering av kjernekraft i samiske områder er det grunn til å vurdere om det bør utformes nærmere regler for konsultasjon med Sametinget og andre representanter for samiske interesser. Dagens samelov har regler om konsultasjoner.277 Det kan eventuelt være aktuelt se på bestemmelsene om konsultasjoner med urfolk i den canadiske loven om konsekvensutredninger.

Hvis reguleringen av kjernekraft i Norge skal utvikles, bør det vurderes hvilke saksbehandlingstrinn en søknadsprosess skal inneholde for å få en effektiv prosess. Sentrale spørsmål kan være:

• Skal det være krav til prekvalifisering?

• Hvordan skal meldingsfasen være?

• I hvilken grad kan det være samordning av konsekvensutredninger?

• Hvilken adgang skal det være til å kreve tilleggsopplysninger og pålegge undersøkelser som del av søknadsprosessen?

• Hvordan bør reglene for offentliggjøring av søknad være for å ivareta både hensynet til åpenhet og til å beskytte taushetspliktig og/eller gradert informasjon?

• Hvordan kan høringsfasen innrettes?

• Hvordan kan kommuner og innbyggere best involveres i søknadsprosessen?

• Hvordan sikre involvering av relevante myndigheter og hvem skal være det ansvarlige departementet for å framlegge beslutningsgrunnlag for et konkret prosjekt?

• Hvilken adgang skal det være til å gi innsigelse som del av søknadsprosessen?

• Skal det være adgang til tidlig saksavslutning?

• Hvordan kan behandlingen av ulike tillatelser samordnes?

• Er det grunnlag for parallelle myndighetsprosesser?

• Hvem skal være vedtaksmyndighet etter energiloven?

• Hvem skal være klageinstans og hvilke vedtak skal det være klagerett på?

18.2.4 Konsesjon 278

Det er behov for å vurdere om det skal settes nærmere kriterier for tildeling av konsesjon. Verken atomenergiloven eller energiloven har bestemmelser om konsesjonskriterier. Det finnes ulike måter en slik bestemmelse kan utformes på. Felles for en slik bestemmelse er at den ikke kan gi noe rettskrav på å få konsesjon. Bestemmelsen kan være utformet slik at den angir at konsesjon kan gis hvis fordelene er større enn ulempene, eller at vurderingen skal skje ut fra et bredt samfunnsmessig perspektiv. En konsesjonsbestemmelse kan også angi at ved vurderingen av om konsesjon kan gis, skal det særlig legges vekt på nærmere angitte hensyn. I tillegg er det grunn til å vurdere om hensynet til nasjonal sikkerhet skal reguleres særskilt.

Det er behov for å vurdere hvordan bestemmelser om konsesjonsvilkår skal utformes, og lovfeste de sentrale temaene for vilkår. En slik vurdering vil omfatte om det skal skilles mellom generelle konsesjonsvilkår som eventuelt skal gjelde for alle som får konsesjon til kjernekraftverk, og særskilte konsesjonsvilkår som skal gjelde for det konkrete anlegget.

Det er behov for å vurdere hvilken adgang det skal være til å endre og supplere konsesjonsvilkår mens konsesjonen løper. Atomenergilovens bestemmelse om endring279 dekker hensynet til sikkerhet og erstatningsvern, men ikke f.eks. miljøhensyn. Det er også grunn til å vurdere om det skal være adgang til å endre og supplere konsesjonsvilkår dersom hensynet til nasjonal sikkerhet tilsier det.

Det er behov for en bestemmelse om varighet av konsesjon. Atomenergiloven280 sier at konsesjon som hovedregel skal være tidsbestemt, men setter ingen tidsgrense. Energiloven281 sier at konsesjon gis for et begrenset tidsrom på inntil 50 år regnet fra da konsesjonen ble gitt. Ved tidsbegrenset varighet for konsesjoner, er det også grunn til å vurdere om det skal gis regler for behandling av søknader om fornyelse av konsesjon. Etter vassdragsreguleringsloven282 gis konsesjoner i praksis som evigvarende konsesjoner. Dersom en slik modell velges, er det grunn til å ta inn bestemmelser om adgang til revisjon av vilkårene for konsesjon og eventuelt etter hvor mange år.

Det er behov for å vurdere hvordan en bestemmelse om tilbaketrekking av konsesjon skal utformes. Atomenergilovens bestemmelse283 om tilbaketrekking må bl.a. vurderes i lys av regelverk for sanksjoner. En adgang til å trekke tilbake en konsesjon må vurderes i sammenheng med varigheten av konsesjon og adgangen til å endre og supplere konsesjonsvilkår. Det kan vurderes om det skal være adgang til å tilbakekalle en konsesjon dersom det er risiko for at nasjonal sikkerhet vil bli truet.

Det er behov for å vurdere hvordan det best kan legges til rette for samordnet behandling av kjernekraftverket og nødvendige nettanlegg. Energiloven284 har en bestemmelse som innebærer at det som regel skal sendes samtidige søknader om kraftproduksjonsanlegg etter vassdragsreguleringsloven og nettanlegg etter energiloven.

Det er behov for å vurdere om det skal stilles krav om at overdragelse av eierandeler i det selskapet som har konsesjon, skal utløse krav om konsesjon. Atomenergiloven285 har en bestemmelse om at overføring av anlegg krever ny konsesjon. Tilsvarende regel følger indirekte av energiloven286 som angir at konsesjon gis til bestemt selskap. Ingen av lovene har bestemmelser om hvor stor del av eierandeler i konsesjonærselskapet som kan overføres uten å utløse konsesjonsplikt. Eierskap kan berøre hensyn til nasjonal sikkerhet.

Det er behov for å vurdere hvilke krav som skal stilles til organisasjonen til den som søker om konsesjon. Slike krav kan bl.a. omfatte krav til foretaksform, organisasjon og funksjoner, personell og kompetanse. Prekvalifiseringsmodellen fra petroleumssektoren kan tjene som utgangspunkt. I den forbindelse er det grunn til å vurdere om det bør utarbeides regler for hva som kan leies inn av kompetanse, eller om det skal være krav til en viss egenbemanning på enkelte områder.

18.2.5 Sikkerhet og beredskap

Det er behov for å vurdere hvordan etablerte ordninger for atomsikkerhet og -beredskap og ordninger for sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen, bør samkjøres. Slik samkjøring innebærer flere vurderinger på mer overordnet nivå og omfatter bl.a. gjennomgang av:

• Hvordan kan innholdet i begrepene som brukes innenfor sivil sikkerhet og beredskap tydeliggjøres og avstemmes? Dagens regelverk benytter begrepene sikkerhet, sikring og beredskap noe forskjellig. F.eks. varierer det om begrepene sikkerhet og sikring omfatter både tilsiktede og utilsiktede handlinger.

• I hvilken grad stilles det etter regelverket om sikkerhet og sikring etter atomenergiloven, energiloven og sikkerhetsloven, krav om samme type beskyttelsestiltak? Atomenergilovens krav er begrunnet i nukleære hensyn om beskyttelse mot ioniserende stråling. Energilovens krav er basert på forsyningssikkerhet. Sikkerhetslovens krav er begrunnet i hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser. Ettersom kravene i disse tre lovene er begrunnet i ulike hensyn, er det ikke dobbeltregulering. Dersom kravene innebærer krav til samme type beskyttelsestiltak, kan regelverket likevel resultere i dobbeltbehandling hvis flere myndigheter vurderer det samme.

• Hvordan kan det best sikres at kravene til sikkerhet og beredskap for kjernekraft blir basert på en helhetlig tilnærming til forebygging av ulike trusler? Sentrale trusler å inkludere i en slik gjennomgang er trusler i form av sabotasje, terror, cyberangrep, hybride trusler og krig.

Det er også grunn til å vurdere utforming av krav på særskilte områder. Slike områder omfatter bl.a. vurderinger på mer konkret nivå av:

• Kravene til varsling mv. til myndighetene av hendelser: Etter atomenergiloven287 er det krav om å melde hendelser som har betydning for sikkerheten i betydning atomsikkerhet. Strålevernforskriften288 har krav om varsling av ulykker og unormale hendelser. Energilovgivningens regler289 til varsling og rapportering omfatter hendelser med betydning for forsyningssikkerheten. Sikkerhetsloven har krav til varsling av bl.a. sikkerhetstruende hendelser.290 Det er også grunn til å vurdere varslingskrav i sammenheng med tilsvarende krav i digitalsikkerhetsforskriften.

• Kravene til håndtering av kriser: Vurderingen av om kravene til håndtering av kriser er tilfredsstillende bør omfatte krav til å ha beredskap i sivil sektor. Det kan i tillegg gjelde forholdet til sivilt beredskapssystem som er et omfattende rammeverk som skal sikre at samfunnet fungerer under kriser, katastrofer og krig. Forholdet til totalforsvaret av Norge bør også vurderes. Aktuelle temaer er bevæpning og andre tiltak for å beskytte kjernekraftverk og tilhørende infrastruktur dersom trusselsituasjonen tilsier det. IAEA har retningslinjer for hvilke forhold operatørselskapet har ansvar for å beskytte seg mot og hvilke forhold som vil være politiets og forsvarets ansvar.

• Regler om klassifisering: Kraftberedskapsforskriften har generelle regler om klassifisering av ulike typer anlegg basert på anleggenes betydning for kraftforsyningen. Klassifiseringen er styrende for hvor strenge krav til sikkerhet og beredskap som gjelder for anlegget.291 Dagens forskrift omfatter imidlertid ikke kjernekraftverk. I betraktning av et kjernekraftverk vil være en stor kraftprodusent, er det behov for å vurdere hvordan reglene om klassifisering bør tilpasses.

• Regler om taushetsplikt: Reglene om taushetsplikt i atomenergiloven og energiloven er ulikt utformet. Atomenergiloven har både en enkelt bestemmelse292 med overskrift taushetsplikt og regler om taushetsplikt spredt i andre bestemmelser.293 Energiloven har kun en bestemmelse294 om taushetsplikt. Bestemmelsene har ulik ordlyd og omfatter til dels ulik informasjon. Bestemmelsen i atomenergiloven med overskrift taushetsplikt, omfatter både en bestemmelse som er identisk med forvaltningslovens bestemmelse om bl.a. forretningsforhold og en bestemmelse som i tillegg viser til samme bestemmelse i forvaltningsloven. Etter energiloven er bestemmelsen som detaljerer hva som er taushetspliktig informasjon gitt i kraftberedskapsforskriften.295 Det er behov for å vurdere hvordan disse reglene kan harmoniseres. Det bør også vurderes om det er behov for å regulere adgangen til utveksling av taushetsbelagt informasjon mellom myndighetene. Forholdet til sikkerhetslovens bestemmelser296 om beskyttelse av informasjon bør også inkluderes.

• Er det særskilte behov for regulering av forholdet til personvernregelverket. Personellsikkerhet er et viktig tema for kjernekraft. Både sikkerhetslovgivningen,297 og energilovgivningen298 har bestemmelser om personellsikkerhet og personkontroll. Det må vurderes hvordan balansen mellom behovet for tilstrekkelig personellsikkerhet og behovet for at myndighetene har nødvendig behandlingsgrunnlag for personopplysninger etter personvernregelverket.

18.2.6 Håndtering av radioaktivt avfall og brukt brensel

Det er avgjørende at det dannes en helhetlig politikk for håndtering av radioaktivt avfall, inkludert høyaktivt avfall og brukt brensel. En slik politikk bør bl.a. sikre en tidlig planlegging av hvordan avfallet skal håndteres og tydelig ansvar for økonomiske forhold. Dagens norske regelverk gir begrenset veiledning. Å inkludere avfallshåndtering i planleggingen av kjernekraftprosjekter, er avgjørende for å sikre realisme i kostnadsbildet og for å kunne vurdere finansieringsbehovet over hele livsløpet. Erfaringer fra andre land tilsier at beslutning om hvordan og hvor avfall skal håndteres, må være en integrert del av planleggingen fra dag én.

Det er eier av et kjernekraftverk som har ansvaret for sikker håndtering av avfall, inkludert brukt brensel, fra kjernekraftvirksomheten. Eiers ansvar gjelder ved etablering av kjernekraftverk og nukleære anlegg. Eiers ansvar gjelder også ved håndtering og deponering av avfall og for finansieringen av den endelige håndteringen av avfallet.

Det er spørsmål om hvor langt den som planlegger å etablere et kjernekraftverk, også må ha planlagt avfallshåndteringen på tidspunktet for beslutning om kjernekraft skal være del av den norske energimiksen. En beskrivelse av ansvarsforhold, teknologi og finansiering må være del av beslutningsunderlaget. I tillegg må finansiering av avfallshåndtering under drift og etter dekommisjonering være inkludert.

Det er også spørsmål om hvor langt den som søker om konsesjon til et kjernekraftverk, må ha kommet i planlegging av avfallshåndtering på tidspunktet for beslutning om konsesjon. Parallelt med planleggingen av kjernekraftverket, må det ha vært startet en realistisk prosess for etablering av deponi for ulike typer av avfall. En slik prosess må innebære at anlegg for behandling, lagring og deponering er tilgjengelig når kjernekraftverket dekommisjoneres og brukt brensel skal deponeres. Plan for avfallshåndtering må være inkludert i søknad om konsesjon for et kjernekraftverk og være del av beslutningen om konsesjon.

Det er grunn til å vurdere hvilken rolle staten skal ha i forbindelse med finansiering av avfallshåndtering. Som omtalt i punkt 16.2.4, har flere land krav om at det opprettes fond i driftsfasen for å dekke kostnader til dekommisjonering, riving, mellomlagring og deponering av avfall. At det er etablert et slikt statlig fond, og at forpliktelsen for eier av det nukleære anlegget til innbetalinger til fondet er avklart, er som regel en forutsetning for å få tillatelse til å drive kjernekraftverk. Vurderinger av finansiering av avfallshåndtering kan f.eks. omfatte beslutninger om etablering av et fond for avfallshåndtering, hvilken risikoprofil forvaltningen av avfallsfond kan ha, årlig størrelse på de avsatte midler i et eventuelt fond, organisatoriske former for forvaltningen og størrelse på utbetalinger fra fondet.

Radioaktivt avfall er regulert i forurensingsregelverket, og reguleringen må utvikles for å passe til kjernekraft. En rekke temaer bør vurderes. Aktuelle temaer er ansvaret for eier og staten, planlegging av et helhetlig avfallshåndteringsprogram, forberedende lokaliseringsstudier, kostnadsberegninger, avgifter, økonomiske garantier og forvaltning av fond.

18.2.7 Andre forhold

Dagens regelverk om adgangen til å ekspropriere nødvendig grunnareal er uklart. Ekspropriasjonsloven gir Energidepartementet (ED) myndighet til å fatte vedtak eller gi samtykke til ekspropriasjon for atomverk299 for staten, en kommune, eller Institutt for energiteknikk.300 Loven avgrenser dermed mot at ED kan fatte vedtak om eller gi samtykke til å ekspropriere til fordel for et privat rettssubjekt. Imidlertid vil det kreves reguleringsplan for et atomanlegg, slik at både kommunestyret og staten har hjemmel til å ekspropriere til fordel for et privat rettssubjekt.301 Ekspropriasjonsregelverket bør endres og presiseres for å sikre forutsigbarhet i prosessen.

Krav til bærekraftsrapportering har betydning for forsyningskjeder for kjernekraft. F.eks. for brensel som skaffes fra andre land, er det viktig at det utarbeides veiledningsmateriell som forklarer hvilket ansvar som påhviler den som har konsesjon, til å sørge for at virksomheten ikke bidrar til brudd på bl.a. menneskerettigheter i de land forsyninger skaffes fra.

Det er behov for å vurdere om regler om administrative reaksjoner og sanksjoner ved manglende etterlevelse av krav i regelverk og tillatelser bør harmoniseres. For myndigheter med kontroll- og tilsynsoppgaver er det viktig å ha godt utviklede regler for å kunne ilegge administrative reaksjoner og sanksjoner ved manglende etterlevelse av krav i regelverk og tillatelser. Ved introduksjon av kjernekraft i Norge vil det være flere forvaltningsorganer på departementsnivå og direktoratsnivå som vil bli kontroll- og tilsynsmyndigheter. Energiloven302 har bestemmelser om slike virkemidler. Atomenergilovens bestemmelser303 om adgang til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr trådte i kraft fra 1. januar 2026. Atomenergiloven har bestemmelser om tvangsmulkt304, men ser ikke ut til å ha noen bestemmelse om retting.

18.3 Regulering av politiske beslutninger

18.3.1 Politisk beslutning om kjernekraft i norsk energimiks

Grunnlaget for et kjernekraftprogram er en politisk beslutning om at kjernekraft skal være en del av det nasjonale systemet for kraftforsyning. En beslutning om at Norge skal bli en kjernekraftnasjon, har vidtrekkende virkninger for det norske kraftsystemet, og bør derfor ha tilslutning fra Stortinget.305 En slik politisk beslutning er milepæl 1 i IAEAs milepælstilnærming, og kan omfatte både store kjernekraftverk og SMR-er. Internasjonale retningslinjer sier ikke noe om hvilket organ som eventuelt bør ta beslutningen. F.eks. er det ikke omtalt om beslutningen bør tas i nasjonalforsamlingen, og eventuelt med kvalifisert flertall. Dagens atomenergilov har bestemmelser om involvering av Stortinget ved beslutning om bygging av et konkret kjernekraftverk.306

Milepælstilnærmingen gir ikke anbefalinger om hvordan et land avgjør om kjernekraft skal være en del av energimiksen. For kjernekraftsektoren er forutsigbarhet viktig. Som omtalt i punkt 16.2.1, har utvalget ved flere anledninger hørt internasjonale industrielle aktører framheve sviktende politisk støtte som en risikofaktor. Slik usikkerhet kan påvirke investeringsviljen i kjernekraft. Risikoen blir særlig stor dersom kjernekraft mangler bred politisk støtte i nasjonalforsamlingen. Det bør legges vekt på hvordan man forankrer den generelle og prinsipielle beslutningen om kjernekraft skal være en del av energimiksen.

En prosess fram mot en politisk beslutning må være transparent og forutsigbar. Åpenhet og forutsigbarhet om prosessen vil kunne sikre medvirkning og demokratisk legitimitet. Legitimitet og tillit kan sikres gjennom bred og tidlig involvering av både befolkning og berørte myndigheter. På nasjonalt nivå er det viktig at offentlig involvering utformes slik at den oppleves å være reell allerede på planleggingsstadiet. På internasjonalt nivå forplikter Espoo-konvensjonen Norge til å varsle og involvere berørte stater ved grenseoverskridende miljøpåvirkning, også av strategier og planer for kjernekraft (se punkt 15.1).

En beslutning om å introdusere kjernekraft i Norge, må omfatte en rekke ulike temaer. F.eks. kan det være spørsmål om hvilket forhold Norge kan få til Euratom. I tillegg kan det være spørsmål om denne typen politisk beslutning skal være koblet til konkrete og forankrede planer for kjernekraftprosjekter eller konkret kjernekraftteknologi. Dessuten kan det være spørsmål om beslutningen skal omfatte planer for avfallshåndtering (se punkt 18.2.6).

18.3.2 Politisk beslutning om konkrete kjernekraftprosjekter

Søknad om etablering av et kjernekraftverk vil omfatte en rekke politiske hensyn og involvere ulike myndigheter. Søknaden vil også måtte vurderes i detalj opp mot strålingssikkerhetskrav. Ved siden av krav knyttet til ulike tillatelser, har mange land involvert nasjonalforsamlingen i spørsmålet om et konkret anlegg i prinsippet er politisk ønskelig, gitt at alle andre krav blir oppfylt. Dagens atomenergilov har som nevnt bestemmelser om involvering av Stortinget ved beslutning om bygging av et konkret kjernekraftverk.307 Gitt at Norge beslutter å ha kjernekraft i energimiksen, bør Stortinget etter dagens atomenergilov behandle hvert enkelt kjernekraftprosjekt.308 Tilsvarende er det i petroleumssektoren, der større prosjekter legges fram for Stortinget for beslutning.

Atomenergiloven gir også anbefaling om når i planleggingsfasen et prosjekt skal fremmes for Stortinget. Atomenergiloven sier at saken «bør forelegges når forslag om byggested for kjernekraftverk foreligger og eierforhold er klarlagt». Loven er noe vag mht. hva «bør» relaterer seg til, men det er nærliggende å tolke den som at det er et krav om Stortingsbehandling før en tillatelse gis. Bestemmelsen ble tilføyd ved Stortingets behandling av lovforslaget, og komitéen uttaler i forarbeidene at Stortinget bør involveres på tidligste tidspunkt, det vil si når forslag om byggested foreligger og eierforhold er klarlagt. Det var altså lovgivers hensikt at saksbehandlingen ikke kan fullføres før Stortinget har behandlet spørsmålet.309

I Finland er det særskilt regulert på hvilket tidspunkt nasjonalforsamlingen skal godkjenne et nytt kjernekraftverk. Finland bruker begrepet prinsippbeslutning om beslutninger om tilslutning til konkrete prosjekter som påpekt i punkt 16.2.2. I Finland har flere reaktorer fått avslag i nasjonalforsamlingen, noe som har gjort ordningen med prinsippbeslutning til en reell politisk avklaring. For prosjekter som har fått parlamentarisk tilslutning, har det bidratt til økt stabilitet og forutsigbarhet i den videre behandlingen av prosjektet. Det finske systemet er imidlertid under vurdering, bl.a. fordi det kan oppleves som rigid og lite fleksibelt. Etter finsk rett binder likevel ikke prinsippbeslutningen etterfølgende konsesjonsmyndigheter. Det er også foreslått en slik prosedyre i Sverige (se punkt 16.5.7). I en norsk kontekst kan begrepet prinsippbeslutning oppfattes noe misvisende, men i begge disse landene er det tidligere besluttet at de skal være kjernekraftnasjoner. Ordningen med prinsippbeslutning er noe ulikt utformet, men innebærer en form for parlamentarisk tilslutning til etablering av et kjernekraftverk før detaljert planlegging og konsesjonsbehandling finner sted. Det er først ved konsesjon at utbygger har rett til å bygge kjernekraftverk.

Atomenergiloven åpner for at det kan gis godkjenning av planlagt byggested og andre forhold før konsesjon gis.310 Bestemmelsen i atomenergiloven kan tilsi at det er visse temaer som bør være omfattet av beslutningen om å gi tilslutning til et konkret prosjekt, og dermed også beslutningsgrunnlaget. Det er i hvert fall grunn til å vurdere om lokalisering og avfallsløsning skal være del av beslutningen og beslutningsgrunnlaget.

Flere ulike hensyn har betydning for valg av lokalisering og vurdering av plassering for et kjernekraftverk. Lokalisering og plassering påvirker både sikkerheten til anlegget, prosjektets kostnader og byggetid. Økonomi og tidsramme er sentralt for å bidra til realistisk planlegging og redusert risiko for forsinkelser. Både lokalisering, kostnader og byggetid påvirker graden av offentlig aksept. Valg av plassering er også viktig i forbindelse med dekommisjonering av kjernekraftverk og deponi av brukt brensel. I dag er det krav om at alle aktuelle plasseringer underlegges en grundig sikkerhetsanalyse, inkludert vurdering av naturfare, geologiske forhold og beredskapsmuligheter.311 Etter dagens lovgivning kan det gis forhåndsgodkjenning av lokalitet, og dette kan virke effektiviserende. En slik forhåndsgodkjenning er imidlertid ikke bindende for myndighetenes konsesjonsbehandling, og det er usikkert om det kan eller bør gis før det foreligger en konsekvensutredning av den aktuelle plasseringen.312 Involvering av kommunen bør vurderes.

19 Regulering av myndighetsorganiseringen ved introduksjon av kjernekraft

Myndighetsorganisering er også et spørsmål om regulering ettersom fordeling av ansvar og oppgaver må rammes inn av rettsregler. Valg som gjelder regulering og myndighetsorganisering, må derfor drøftes og avklares i sammenheng. Vurdering av myndighetsorganisering må leses i lys av vurdering av reguleringen i kapittel 18.

I dette kapittelet drøftes noen sentrale problemstillinger knyttet til framtidig myndighetsstruktur på statlig nivå og prinsipielle vurderinger er skilt ut til særskilt drøftelse. I kapittelet behandler vi både strålingssikkerhetsmyndighet og andre myndigheter med oppgaver knyttet til kjernekraft.

Vi bruker begrepet strålingssikkerhetsmyndighet for den myndighet som har oppgaver knyttet til sikkerhet mot skader fra ioniserende stråling og for å skille denne myndigheten fra andre myndigheter med ansvar for sikkerhet.

19.1 Plassering av ansvar må være tydelig

Kjernekraft stiller høye krav til hvor myndighetsansvaret plasseres. De høye kravene er resultat av bl.a. kompleksiteten av den analyse som kreves for strålingssikkerhet, og som støtte for langsiktighet, koordinering på tvers av sektorer og internasjonal interesse. Det er myndighetsorganiseringen på statlig nivå som er det primære fokuset i dette kapittelet.

Kjernekraft er et nasjonalt anliggende med betydelige implikasjoner for samfunn, energiforsyning, sikkerhet og beredskap. Likevel bør kommunal planprosess inkluderes. Lokal medvirkning og arealplanlegging er nødvendig ved lokalisering av et kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg. Vi går ikke inn på indre organisering i kommunene. Vi avgrenser videre mot interne forhold i det enkelte statlige myndighetsorgan som f.eks. ledelse og arbeidsprosesser, og konsentrerer drøftelsen om strukturelle forhold mellom organer.

19.2 Prinsipper for plassering og regulering av myndighetsansvar

Framtidig myndighetsorganisering må ta utgangspunkt i rettslige rammer fra Grunnloven og rettsstatsprinsipper. Grunnloven fastsetter overordnede rammer, og andre lover regulerer hvordan forvaltningen er strukturert og hvilken myndighet ulike organer har. Rettsstatsprinsippet innebærer i sin kjerne at statens maktutøvelse skal være bundet av rettsregler, men også at organiseringen av staten i stor grad bør framgå av lov. Disse rettslige rammene legger føringer for hvor ansvar plasseres og hvordan ansvar og myndighet fordeles mellom statens organer, og sikrer demokratisk kontroll, rettssikkerhet og ansvarliggjøring.

Sektorprinsippet innebærer at hvert fagdepartement har ansvar for politikkutvikling, forvaltning og oppfølging innenfor sin sektor. I konteksten av kjernekraft innebærer sektorprinsippet at ulike sektorer – som energi, miljø, helse og beredskap – har egne avgrensede roller og ansvarsområder. Hva som forstås som en sektor etter sektorprinsippet, kan likevel være flytende. Sektorprinsippet gir hvert departement mulighet til å utvikle kompetanse og styringsverktøy tilpasset sektorens behov. Formålet med sektorprinsippet er å sikre klar ansvarsfordeling, faglig spesialisering og effektiv ressursbruk. Sektorprinsippet sikrer samtidig politisk ansvarlighet gjennom tydelige linjer mellom statsråd og fagområde. Dette prinsippet kan også motvirke interessekonflikter (se punkt 17.1.2).

Sektorprinsippet innebærer risiko for fragmentering og manglende samordning. Når ulike sektorer og forvaltningsnivåer har ansvar for egne mål og virkemidler, kan helhetlig styring svekkes. Dette skaper utfordringer med koordinering på tvers av sektorer og med å nå overordnede samfunnsmål. Ved behandling av tillatelser kan manglende koordinering føre til dobbeltbehandling og lang saksbehandlingstid, særlig når prosesser skjer suksessivt i stedet for parallelt. Overlappende myndighet kan i ytterste konsekvens gi motstridende svar på samme spørsmål, f.eks. om miljøvirkninger. Det motsatte problemet er at problemstillinger blir oppfattet å ikke sortere under eget ansvar i noe organ, eller faller utenfor ansvarsområdet til alle organer. Sektorprinsippet stiller derfor store krav til tydelig myndighetsfordeling og effektiv koordinering. Se også punkt 18.1.

Sektororganisering kan medføre uklare ansvarsforhold og behov for samordning. Med sektororganisering oppstår faren for silo-forvaltning, og det er behov for samordning særlig når flere aktører er involvert i samme måloppnåelse. Det kan f.eks. være behov for samordning med tanke på sikkerhet, beredskap og gjennomføring av internasjonale forpliktelser. Det må etableres samordningsmekanismer som sikrer helhetlig styring og koordinering på tvers av sektorer, uten at dette undergraver sektorprinsippet. Samordning er særlig relevant i et felt som kjernekraft, hvor både energi-, miljø-, beredskaps- og helsesektoren vil være involvert.

Et relevant eksempel på en koordinerende struktur, er etableringen av en NEPIO.313 En NEPIO er et overordnet koordinerende organ som skal samle og samordne innsatsen fra ulike aktører – departementer, tilsynsmyndigheter, energiselskaper, forskningsinstitusjoner og utdanningssektoren – og utarbeide strategier, handlingsplaner og beslutningsgrunnlag for myndighetene. NEPIO kan spille en viktig rolle i alle faser av kjernekraftutviklingen, fra vurdering og planlegging til implementering og drift, og kan organiseres som en egen enhet eller som et interdepartementalt samarbeid. NEPIO har ikke beslutningsmyndighet over sektorene, men fungerer som et strategisk og operativt bindeledd mellom dem. Foreløpig er det ingen overordnet nasjonal mekanisme for styring og koordinering i Norge som tilsvarer en NEPIO. Som omtalt i punkt 16.2.1, viser erfaringen fra de landene vi har sett nærmere på at det kan stor verdi å etablere en NEPIO med et tydelig mandat i samsvar med milepælstilnærmingen.

19.3 Myndighetsoppgaver må dekke mer enn tillatelse til etablering av kjernekraftverk

Myndigheter med oppgaver knyttet til kjernekraft omfatter en rekke etater og saksfelt. I sin videste betydning inkluderer det alle offentlige instanser som ut fra sine mandater, bør involveres i planlegging, bygging, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk med tilhørende infrastruktur og deponi. Det omfatter etater med myndighetsansvar knyttet til kraftproduksjon og forsyningssikkerhet for kraft, etater med myndighetsansvar knyttet til forurensning, strålevern, atomsikkerhet og sikring, og etater med myndighetsansvar for oppgaver knyttet til sivil sektor og oppgaver knyttet til nasjonale sikkerhetsinteresser og eventuelle militære hensyn. Myndighetsorganiseringen må dekke ulike nukleære anlegg som kjernekraftverk, brenselsanlegg og avfallsanlegg.

Myndighetsoppgaver vil dekke et bredt spekter av temaer:

• Oppgaven med å utarbeide beslutningsunderlag for politiske beslutninger i tilknytning til kjernekraft.

• Oppgaver knyttet til konsesjon og tillatelser.

• Tilsyns- og kontrolloppgaver i alle faser. Under bygging, drift og dekommisjonering vil det særlig være nødvendig å ha fokus på strålevern, atomsikkerhet, beredskap og sikkerhetskontroll med nukleært materiale.

• Oppgaver med å holde seg oppdatert på teknologisk utvikling og annen relevant kunnskap.

• Oppgaven med å ha kontakt med relevante internasjonale organisasjoner, både for å sikre etterlevelse av forpliktelser og for å bidra til kunnskapsutveksling, læring og samarbeid.

• Oppgaven med å videreutvikle reguleringen i takt med endringer i teknologi, samfunnsforhold og internasjonale konvensjoner og standarder.

19.4 Uavhengighet for strålingssikkerhetsmyndigheten – krav til lovfesting

Et sentralt spørsmål for myndighetsorganiseringen er i hvilken grad enkelte forvaltningsorganer skal være en uavhengig myndighet. Uavhengighet er særlig relevant for tilsyns- og kontrollfunksjoner, hvor faglig integritet, tillit og legitimitet er avgjørende. I norsk statsforvaltning finnes det flere eksempler på organer med ulik grad av uavhengighet, som klagenemnder, tvisteløsningsorganer, tilsynsmyndigheter og rådgivende organer. Eksempler fra andre sektorer inkluderer Diskrimineringsnemnda, Forbrukerklageutvalget, Datatilsynet, Forbrukertilsynet og Bioteknologirådet.

For strålingssikkerhetsmyndigheten er det krav i internasjonalt regelverk om uavhengighet. Kravet til uavhengighet for strålingssikkerhetsmyndigheten innebærer at overordnede forvaltningsorganer, inkludert regjeringen, ikke kan ha instruksjonsmyndighet i enkeltsaker over det underliggende uavhengige forvaltningsorganet som skal ha ansvar for slik sikkerhet, og organet må ha tilstrekkelig faglig og administrativ autonomi (se punkt 15.3.1). Strålingssikkerhetsmyndigheten vil imidlertid være underlagt politisk styring i form av generelle retningslinjer fra regjeringen og vil være avhengig av de budsjetter som vedtas av Stortinget. Rapporten fra IAEAs International Nuclear Safety Advisory Group gir også veiledning om hva som ligger i uavhengig beslutningsmyndighet (IAEA, 2003).

Formålet med uavhengighet er å hindre at strålingssikkerhetsmyndigheten utsettes for press bl.a. fra forvaltningsorgan som vurderer kraftproduksjon eller klimamål. Et skille mellom strålingssikkerhetsmyndighet og energimyndighet bidrar til å sikre faglig integritet og tillit til sikkerhetsarbeidet. I tillegg bidrar det til å opprettholde en klar ansvarsdeling og redusere risikoen for interessekonflikter. Samfunnsmessige fordeler ved etablering av kjernekraft skal ikke kunne overstyre sikkerhetsfaglige vurderinger. Erfaringer fra andre land viser at det er avgjørende at de sikkerhetsmessige vurderingene knyttet til kjernekraft gjøres uten påvirkning fra andre myndigheter (se punkt 16.2.6). Selv om strålingssikkerhetsmyndigheten skal være uavhengig og upartisk, er det viktig å erkjenne at denne uavhengigheten ikke er absolutt. Den må sikres gjennom organisatoriske grep, rettslige rammer og en kultur for faglig integritet.

Forvaltningsloven (2025)314 har krav til lovfesting dersom et forvaltningsorgan skal være uavhengig. I forvaltningsloven 2025 er det bestemt315 at når en lov fastsetter at et statlig forvaltningsorgan er uavhengig, kan ikke andre forvaltningsorganer instruere organet om saksbehandlingen eller innholdet i avgjørelsene, verken generelt eller i den enkelte saken.316 Andre organer kan heller ikke omgjøre det uavhengige organets vedtak eller fatte vedtak i en sak som hører under det uavhengige organet. Avskjæring av omgjøringsadgang er særlig viktig for tilsynsmyndigheter som fatter vedtak i enkeltsaker, og hvor det er viktig at beslutningene er faglig funderte og ikke politisk påvirket. Lovfesting av uavhengighet bidrar til klarhet, rettssikkerhet og tillit.

Forvaltningsloven fra 2025 har en normalordning for klageinstans som framstår å være i motstrid til kravet om uavhengighet for strålingssikkerhetsmyndigheten. Forvaltningsloven 2025 har en bestemmelse om at klageinstans for vedtak som er fattet av et statlig forvaltningsorgan, er nærmeste overordnede forvaltningsorgan, med mindre det er lovfestet at det skal være en klagenemnd.317 Dersom det ikke lovreguleres at det skal opprettes en klagenemnd som overordnet organ for strålingssikkerhetsmyndighetens vedtak, vil klageinstans være overordnet departement. I atomenergiloven318 er det «departementet» som er klageinstans for vedtak fattet av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). Det er Helse- og omsorgsdepartementet som har forvaltningsansvaret for atomenergiloven. Disse reglene tilsier at det tas stilling til lovfesting av klagenemnd for vedtak fra strålingssikkerhetsmyndigheten.

19.5 Øvrige forvaltningsorganer – behov for politisk styring og kontroll

Forvaltningen av kjernekraft berører en rekke samfunnsområder som krever politiske prioriteringer og avveininger. Kjernekraft er et saksfelt med klare politiske grenseflater, der det er naturlig og nødvendig med politisk styring og kontroll. Slike saksfelt omfatter bl.a. energiforsyning nasjonalt og regionalt, sammensetningen av energimiksen i Norge, energiomstilling, klimapolitikk, næringsutvikling og arealbruk. Dette er områder der beslutninger må fattes med utgangspunkt i helhetlige samfunnshensyn, og hvor det er legitimt og ønskelig at folkevalgte organer har et overordnet ansvar. Selv om enkelte forvaltningstemaer i tilknytning til kjernekraft – særlig strålingssikkerhet – har behov for faglig uavhengighet, er det ikke grunnlag for å organisere øvrige forvaltningsorganer som politisk uavhengige. Snarere er det viktig å sikre at kjernekraftpolitikken utvikles og gjennomføres under demokratisk kontroll, i tråd med nasjonale mål og prioriteringer.

19.6 Alle modeller for myndighetsfordeling mellom sektorer og organer krever samordning

Samordning kan i hovedsak skje ved bruk av organisering eller lovgivning. For alle modeller for deling av myndighet mellom sektorer og organer er det behov for samordning (se punkt 18.1.3 og 19.2). Både samordning i form av organisering eller lovgivning kan brukes for å sikre at myndigheter med ulikt ansvar og oppgaver innenfor et område opptrer på omforent måte.

Oppgaver kan samordnes ved å opprette en ny felles enhet enten på departementsnivå eller direktoratsnivå (se punkt 19.2). På denne måten vil den nye enheten kunne sørge for samordning av oppgaver. I Sverige er det valgt en modell med å utpeke en Nationell kärnkraftsamordnare. I Frankrike er det etablert en interdepartemental enhet, Délégation Interministérielle au Nouveau Nucléaire, DINN. I Polen er det etablert en avdeling for kjernekraft i Energidepartementet som fungerer som en NEPIO. I Storbritannia er det opprettet en Nuclear Regulatory Task Force.

Både fordeling av myndighet og krav til samarbeid innebærer samordning. Ved etablering av kjernekraft i Norge, må det avklares hvilken myndighet som skal plasseres hos hvilke forvaltningsorganer. Et alternativ er å ta utgangspunkt i dagens organer. Sektorprinsippet taler i retning av å beholde dagens myndighetsfordeling. Prinsippet bidrar til at de myndigheter som i dag er antatt å ha god kunnskap om de ulike temaene av betydning for kjernekraft, også har myndighet på området. Sektorstyring kan imidlertid f.eks. bidra til at andre myndigheter ikke får tilgang til informasjon. Samtidig er det særlig for de myndigheter som har oppgaver med å vurdere og ta stilling og eventuelt gi tillatelse til konkrete kjernekraftprosjekter, behov for samordning. I punkt 18.2.1 påpekte vi at søknadsbehandling kan samordnes i tid eller det kan vedtas rekkefølgekrav. Hvis det besluttes at dagens plassering av myndighet skal videreføres, må det vurderes hvordan reguleringen kan sikre bedre samordning. I den forbindelse må det også tas stilling til hvilke myndigheter som skal ha ansvar for hvilke deler av tillatelsesprosessen og hvordan klageordningen skal organiseres.

19.7 Regulering av samspillet mellom nasjonale, regionale og lokale myndigheter

Et viktig spørsmål ved introduksjon av kjernekraft i Norge er hvordan forholdet mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter skal organiseres. Dagens regulering sier lite om fylkeskommunens og kommunenes rolle, som i hovedsak er begrenset til å være høringsinstans. Erfaringer fra andre sektorer, særlig vindkraft på land, viser at svak involvering av kommunene kan slå tilbake og skape motstand mot prosjektene og føre til stans i utbygging og revisjon av tillatelsessystemet. Som følge av lovrevisjon fra 2023319, er det i dag krav om områderegulering etter plan- og bygningsloven før det kan gis konsesjon til et vindkraftverk. Lovendringen medfører at det kun blir avsatt areal til anlegg der kommunen positivt medvirker.

Det er et politisk spørsmål om dagens system med krav om kommunal områderegulering før statlig konsesjon, er hensiktsmessig også for kjernekraft. I Sverige og Finland er det krav om godkjenning av nukleære anlegg fra lokale myndigheter, noe som har gitt dem reell innflytelse. Samtidig viser erfaringer at en effektiv og hensiktsmessig konsultasjonsprosess krever at alle deltakende parter har nødvendige ressurser og kompetanse for å kunne bidra meningsfullt. Det krever finansiering og aktiv tilrettelegging, og er mer enn bare et spørsmål om formell organisering.

19.8 Finansiering av myndighetsoppgaver

Myndighetsoppgaver knyttet til kjernekraft kan finansieres på ulike måter. En mulighet er privat finansiering, f.eks. fra private aktører eller internasjonale samarbeidspartnere. I tillegg kan det være aktuelt å benytte midler over statsbudsjettet, enten innenfor tidligere budsjettrammer eller gjennom økte bevilgninger. Også finansiering gjennom ordninger med gebyrer eller sektoravgifter kan være aktuelt.

Regulering av myndighetsorganisering bør inkludere en vurdering av modeller for finansiering av myndighetsoppgaver. Det er grunn til å vurdere om finansiering av myndighetenes arbeid bør skje i form av gebyr for behandling av meldinger og søknader om tillatelse til etablering av kjernekraft og eventuelle andre tillatelser, eller i form av sektoravgift som dekker tilsynsmyndighetenes arbeid med oppfølging. Det kan også vurderes om finansiering bør omfatte eventuelt myndighetsarbeid med identifisering av aktuell plassering for kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg. Det kan i tillegg være aktuelt å vurdere finansiering av brann- og redningsmyndighetenes arbeid og for vertskommunenes, og eventuelt nabokommuners, arbeid. Gebyr innebærer at den som søker om tillatelse, må dekke myndighetens arbeid med den enkelte tilsynsoppgave. Atomenergiloven har regel om gebyr for behandling av konsesjonssøknader og en regel om tilsynsavgift for tilsyn fra DSA i forbindelse med oppføring og drift av atomanlegg.320 Regelen innebærer at eier av atomanlegg må dekke direktoratets utgifter til kontroll og tilsyn. Sektoravgift vil også dekke tilsynsmyndighetens arbeid med bl.a. veiledning og regulering. Energiloven har regler om sektoravgift for kraftforsyningsberedskap.321 Ordninger for gebyr og sektoravgifter må være i samsvar med Finansdepartementets rundskriv om statlig gebyr og avgiftsfinansiering (Finansdepartementet, 2015).