Del 2
Sammendrag

2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

2.1 Bakteppe

Utvalgets mandat kan oppsummeres i to hovedspørsmål:

• Hvilken rolle kan kjernekraft spille i det norske energisystemet?

• Hva må til dersom Norge skal innføre kjernekraft?

En hovedoppgave for utvalget er å etablere et oppdatert kunnskapsgrunnlag for vurdering av introduksjon av kjernekraft i Norge. Mandatet ber om en bred gjennomgang og vurdering av ulike sider ved en eventuell framtidig etablering av kommersiell, industridrevet kjernekraft i Norge. Sentrale tema som bes belyst, er kjernekraftens egnethet for det norske kraftsystemet, forsknings- og teknologistatus for kjernekraft, kostnader og konsekvenser for myndigheter og private aktører, areal- og miljøvirkninger, avfallsproblematikk, atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll, og beredskap og kompetansebehov. I tillegg til å drøfte fordeler og ulemper med kjernekraft skal utvalget beskrive dagens regelverk og behov for regelverksutvikling. På dette grunnlaget skal utvalget gi en samlet vurdering, samt vurdere ringvirkninger og belyse etiske sider og betydningen av samfunnsaksept.

Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er at energiomstillingen og teknologisk utvikling har aktualisert kjernekraft som et alternativ for å sikre stabil krafttilgang i flere europeiske land. Utredningen er konsentrert om rollen som kjernekraft kan spille i norsk kraftforsyning. Flere utredninger og analyser viser at det er utsikter til økt kraftforbruk og behov for utslippsfri kraftproduksjon for å nå klimamålene. Kjernekraft er blitt en del av den norske energidebatten, og det er fremmet planer om utbygging. Forrige gang kjernekraft ble utredet som et alternativ for Norge, var i NOU 1978: 35 A Kjernekraft og sikkerhet. I 1986 slo Stortinget fast at «kjernekraft er ikkje aktuelt i norsk energiforsyning» (Innst. S. nr. 2018 – 1985-86).

Utvalgets vurderinger bygger på et bredt norsk og internasjonalt kunnskapsgrunnlag fra flere fagområder. Utredningen er basert på oppdatert kunnskap og erfaringer fra andre land om teknologi, sikkerhet, strålevern, beredskap, miljøpåvirkning, kostnader, internasjonal regulering, kompetanse, samfunnsøkonomi, kraftmarked og kraftsystem, juss, og etiske og samfunnsvitenskapelige forhold. Premissene fra de ulike fagfeltene vurderes i sammenheng og utgjør samlet grunnlaget for utvalgets vurderinger av kjernekraftens rolle i Norge.

2.2 Teknologistatus, kostnader og forsyningskjeder

Kjernekraftverk som bygges eller vurderes bygd i verden i dag, er basert på kjent teknologi. Dagens teknologilandskap kan deles inn i tre hovedkategorier: store lettvannsreaktorer, små modulære reaktorer (SMR) og avanserte modulære reaktorer (AMR). Store lettvannsreaktorer er teknologisk modne og utgjør det meste av dagens utbygging. De fleste kjernekraftverk i drift og under bygging, benytter lavanriket uran som brensel og lettvann som moderator og kjølemedium.

Små modulære reaktorer (SMR-er) er kjernekraftverk med nye design og i hovedsak basert på kjent teknologi. Der utviklingen tidligere gikk mot stadig større reaktorer for å realisere stordriftsfordeler, er SMR-er – typisk i størrelsesorden 50–300 MW – introdusert som alternative måter å designe og konstruere mindre kjernekraftreaktorer på. Modularisering innebærer at nøkkelelementer kan standardiseres og produseres i fabrikk før de settes sammen på byggeplassen. Formålet er å redusere kostnadene og korte ned byggetiden slik at markedsinntekter kan realiseres tidligere. Det er over hundre ulike SMR-design under utvikling. Foreløpig er bare et fåtall SMR-er under bygging, og modulproduksjon er ikke etablert i industriell skala. Selv de mest modne konseptene er i en tidlig kommersialiserings- og regulatorisk fase.

SMR-er som planlegges i dag, plasseres typisk flere sammen på samme område, ofte i tilknytning til eksisterende kjernekraftverk. Bygging med SMR-er kan gi økt fleksibilitet, enklere integrasjon i mindre markeder og potensielt lavere økonomisk risiko. Ved å bygge flere SMR-er på samme sted, kan man realisere skalafordeler knyttet til både samarbeidsmodeller, arbeidsstyrke og kompetanse, og den infrastrukturen som trengs rundt et kjernekraftverk. Samtidig går utviklingen av kraftverk basert på storskala reaktorer også i retning av økt modularisering for å redusere kostnader. Det gjenstår derfor å se om fordelene ved modulær utbygging av mindre enheter, kan oppveie stordriftsfordelene som fortsatt gjelder for store reaktorer.

AMR-er er i en tidlig utviklingsfase, og teknologiene er mindre modne enn lettvannsteknologi. AMR-teknologiene kjennetegnes ved bruk av alternative kjølemedier som superkritisk vann, gass, salt eller metall, som kan gi betydelig høyere driftstemperaturer enn vann. Dette gir høyere virkningsgrad, kan redusere avfallsmengden eller åpne for nye bruksområder som hydrogenproduksjon. Per i dag er det lite som tyder på bred kommersiell tilgjengelighet i løpet av de nærmeste tiårene. Thorium, som vi har mye av i Norge, er aktuelt som brensel i noen få av designene.

Investeringskostnaden knyttet til nylig fullførte storskala kjernekraftverk i USA og Vest-Europa har vært betydelig. Kjernekraftverk som nylig er fullført, eller under bygging, i USA, Frankrike, Storbritannia og Finland, er blitt langt dyrere enn planlagt og betydelig forsinket. Det er flere årsaker til dette, blant annet at det er bygd få kjernekraftverk de siste tiårene, og at flere prosjekter har startet bygging basert på nye og uferdige reaktordesign. I andre land og regioner har kostnaden for nye storskala reaktorer vært lavere, som i De Forente Arabiske Emirater, Sør-Korea eller Kina.

Investeringskostnaden for nye storskala reaktorer og SMR-er som bygges nå, er på flere hundre milliarder kroner. Den totale investeringskostnaden for et 2 000 MW kjernekraftverk med to storskala reaktorer, er anslått til fra i overkant av 200 til rundt 350 milliarder kroner, der byggekostnadene utgjør over halvparten. Anslagene for bygging av tilsvarende kapasitet med SMR-er ligger på samme nivå. Brensels- og drifts- og vedlikeholdskostnader kommer i tillegg.

Finansieringskostnadene veier tungt i regnestykket for kjernekraft. Store investeringskostnader, lang byggetid og, i mange nylige tilfeller, betydelige forsinkelser, medfører høye finansieringskostnader og høy finansiell risiko. Vi kjenner ikke til at det er kjernekraftverk som er planlagt eller under bygging i Vest-Europa i dag som ikke mottar statsstøtte i form av subsidier eller risikoavlastning.

Læreeffekter på grunn av økt utbygging globalt og utvikling av nye løsninger og design, kan gi lavere kostnader framover. Erfaringer fra Kina viser at kostnadene kan reduseres ved en stabilt høy utbyggingstakt og standardisering. I USA og Vest-Europa vil det ta tid å bygge opp kompetanse og fornye forsyningskjeder etter en lang periode med lite nybygging. Erfaringene fra de siste kjernekraftverkene som er bygd i vår del av verden, er at kostnadene har økt. For å dra nytte av skalafordeler og læreeffekter som kan redusere kostnadene framover, er økt standardisering av både reaktordesign og sikkerhetskrav viktige faktorer. Det at kostnadsutviklingen for kjernekraft påvirkes av så mange ulike faktorer, gjør det spesielt vanskelig å forutsi hvor stor betydning læreeffekter kan få.

Etter investeringer for bl.a. å ivareta sikkerheten, har noen kjernekraftverk fått forlenget driftstillatelse til 80 år. Kjernekraftverk har i utgangspunktet typisk blitt bygget for en driftsperiode på 40 år (nyere kraftverk for 60 år), men driftsperioden kan forlenges gjennom relativt omfattende investeringer. Investeringer i levetidsforlengelser påvirkes av hvordan kraftverket er planlagt i utgangspunktet og dets driftshistorikk, og er en kommersiell beslutning basert på lønnsomhetsvurderinger.

Kjernekraft er svært store og komplekse prosjekter som stiller høye krav til prosjektledelse, koordinering og både spesialisert og generell fagkompetanse i byggefasen. Utbyggingen involverer flere tusen personer over flere år, både på byggeplassen, hos leverandører og i prosjektorganisasjoner. Prosjekter av en slik størrelsesorden er ofte utsatt for forsinkelser og overskridelser. Norge har erfaring og kompetanse fra store olje- og gassprosjekt som kan være relevant i denne sammenhengen.

Flere ledd i de internasjonale forsyningskjedene for brensel til kjernekraftverk er konsentrerte på få leverandører. Uranutvinning domineres av Kazakhstan, Canada og Australia. Anriking er konsentrert hos fire selskaper, Rosatom (Russland) Urenco, (Storbritannia, Nederland og Tyskland), Orano (Frankrike) og CNNC (Kina). Brenselsproduksjon foregår i en rekke land, inkludert flere land i Europa.

Konsentrasjonen av leverandørkjedene gir risiko for lange ledetider, flaskehalser og begrenset konkurranse. Aktørbildet og leverandørkonsentrasjonen i deler av forsyningskjeden innebærer at både priser og tilgang på kjernekraftbrensel kan påvirkes av internasjonale forhold. Per i dag er det ikke påvist økonomisk drivverdige uranforekomster i Norge, og det vil neppe være aktuelt å utvikle egne forsyningskjeder for disse innsatsfaktorene. Bygging av kjernekraft i Norge vil derfor innebære varig importavhengighet og sårbarhet for leverandørkonsentrasjon. Gitt sårbarhetene er det viktig å etablere langsiktige og sikre avtaler om brenselforsyning. Store reaktorleverandører har også strategiske posisjoner i markedet. Det er kun et fåtall land som har industrimiljøer med kapasitet og sertifisering til å produsere de største og mest krevende komponentene, som reaktortanker.

Energiproduksjon fra kjernekraft skaper radioaktivt avfall som krever forsvarlig håndtering og deponering. Hovedmålet med håndteringen av avfall fra kjernekraftverk er å beskytte mennesker og miljø mot negative effekter av stråling. Som hovedregel skal radioaktivt avfall og brukt brensel håndteres og deponeres nasjonalt. I tillegg inneholder brukt brensel plutonium som også kan brukes til å produsere atomvåpen.

Brukt brensel må deponeres i stabile geologiske formasjoner i 100 000 år for at det ikke skal gjøre skade på mennesker og miljø. Brukt brensel mellomlagres i flere tiår før det flyttes til deponi. Dypgeologiske deponier med flere barrierer som isolerer brenselet fra omverdenen, er den internasjonalt anbefalte langtidsløsningen for oppbevaring av brukt brensel. Etablering av deponi krever omfattende institusjonsbygging, robuste finansieringsordninger og systemer som kan driftes over generasjoner. Verdens første deponi er planlagt satt i drift i Finland i 2026. Etter om lag 100 års bruk skal deponiet fylles igjen og forsegles. Deponiet ligger på mer enn 400 meters dyp i stabilt fjell. Byggingen av anlegget ble påbegynt i 2004. I Sverige startet bygging av et tilsvarende deponi i 2025. Andre kjernekraftland er i ulike stadier av planlegging og utredning av deponi for høyaktivt radioaktivt avfall og brukt brensel. Bygging av slike deponier er preget av store investeringskostnader og stordriftsfordeler.

Det er vanlig å skille mellom lavaktivt, mellomaktivt og høyaktivt radioaktivt avfall. Brukt brensel utgjør bare en liten del av volumet av det radioaktive avfallet fra et kjernekraftverk. Kjernekraftproduksjon gir opphav til andre typer radioaktivt avfall, som også må deponeres trygt. Trygg håndtering innebærer blant annet å planlegge sammenhengende avfallsstrømmer fra start, minimere avfallsmengden, bygge inn barrierer i transportemballasje og lagerbeholdere, sette krav til etterlevelse av internasjonale standarder, og sørge for godkjenning med oppdaterte sikkerhetsanalyser og dokumentasjon, åpenhet og finansiering. Avfallshåndteringen krever oppbygging av kompetanse og kapasitet hos myndighetene og involverte aktører. Internasjonale fagfellevurderinger og erfaringsutveksling på tvers av land er et viktig sikkerhetsnett for å sikre kvalitet i prosesser og løsninger.

Dekommisjonering av kjernekraftverk er en kompleks oppgave som krever systematisk og langsiktig planlegging og regulering. Dekommisjonering av kjernekraft skal sikre at området klargjøres for trygg framtidig bruk. Prosessen omfatter planlegging, rivningsarbeider og avfallshåndtering. Viktige elementer er: (i) foreløpige og endelige dekommisjoneringsplaner inkludert finansiering; (ii) etablert avfallsstrøm og mellomlagringsløsning for brukt brensel; (iii) trinnvis planlegging for eventuell geologisk deponering; (iv) kompetanseutvikling og oppbygging av industriell kapasitet innen dekontaminering, demontering og karakterisering; (v) frigjøring av området til annen anvendelse; og (vi) strukturert dialog med interessenter for å sikre legitimitet og forutsigbarhet i prosessen. Dekommisjonering må planlegges allerede i forbindelse med søknad om konsesjon for kjernekraftverket. For å kunne starte effektiv dekommisjonering av et kjernekraftverk, må brenselet være fjernet fra reaktorene, enten til lagre ved kjernekraftverket, til et sentrallager eller til et deponi.

Avfallsbehandling, og særlig bygging av deponi, representerer betydelige faste kostnader som ofte fordeles på flere kjernekraftverk. Beregninger og erfaringer fra Sverige og Finland viser at et nasjonalt kjernekraftprogram må ha et visst omfang for at enhetskostnadene knyttet til avfallsbehandling og deponi ikke skal bli uforholdsmessig høye. I de kjernekraftlandene utvalget har sett nærmere på, er det etablert egne organisasjoner for håndtering av avfallet. Virksomheten finansieres av eierne av kjernekraftverkene gjennom en pliktig produksjonsavgift som betales inn til et fond under uavhengig forvaltning.

2.3 Forutsetninger for kjernekraft i Norge

Introduksjon av kjernekraft innebærer en langsiktig forpliktelse og etablering av en omfattende og sammensatt institusjonell og regulatorisk infrastruktur. Basert på erfaringene fra land som har innført kjernekraft, anbefaler Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) at nye kjernekraftland utvikler en strategi for introduksjon av kjernekraft som følger en systematisk stegvis prosess med klare milepæler. Prosessen skal sikre at introduksjon av kjernekraft er tilstrekkelig begrunnet og forankret både politisk og i befolkningen, at landet utvikler regler og lovverk som trengs, og oppfyller internasjonale forpliktelser, bl.a. for å ivareta sikkerheten i alle deler av forsyningskjeden, bygger opp tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og sikrer finansiering og kostnadskontroll. Milepælstilnærmingen omfatter grundige utredninger, planlegging og oppbygging av kapasitet på i alt 19 slike infrastrukturområder.

Dersom Stortinget beslutter at Norge skal gå inn for å introdusere kjernekraft, anbefaler utvalget at prosessen følger stegene i IAEAs milepælstilnærming. Prosessen er organisert i tre faser og med tre milepæler. Den første beslutningen Stortinget må ta, er om det skal settes i gang en milepælsprosess og hvordan prosessen skal organiseres. En slik beslutning må forberedes. En beslutning om å sette i gang en milepælsprosess innebærer at det settes av ressurser til å utvikle et solid kunnskapsgrunnlag på alle infrastrukturområdene, slik at Stortinget har grunnlag for ta en forpliktende beslutning om å etablere et kjernekraftprogram. Det er milepæl 1. I fase 2 videreutvikles alt av grunnlag og rammeverk som er nødvendig for at landet kan tildele konsesjon til kjernekraftverk. Ved milepæl 2 beslutter Stortinget om det skal åpnes for konkrete konsesjonssøknader. Tredje fase inkluderer alle aktiviteter som leder fram til etablering av det første kjernekraftverket, dvs. myndighetenes konsesjonsbehandling, tilsyn og kontroll, og aktørenes investeringsbeslutning, kontraktsinngåelser og bygging. Milepæl 3 nås når det første kjernekraftverket får tillatelse til å starte produksjon.

IAEA anbefaler at nye kjernekraftland etablerer et nasjonalt koordineringsorgan for kjernekraft. Infrastrukturområdene som anbefales utredet, spenner over ulike myndigheter og fagområder. En slik «organisasjon for introduksjon av kjernekraft» (forkortet NEPIO) skal sikre at de beslutningene som tas, bygger på et helhetlig kunnskapsgrunnlag, og at det utvikles et helhetlig rammeverk for bl.a. konsesjonsprosesser, planlegging og samhandling.

For et nytt kjernekraftland mener utvalget det vil ta minst 20 år fra landet starter forberedelsene til det første kraftverket er i drift. IAEA anslår at det tar minst 10–15 år fra et land fatter en politisk beslutning om å starte en milepælsprosess, til det første kjernekraftverket settes i drift. Anslaget inkluderer ikke forstudier og de demokratiske prosessene som må lede opp til Stortingets beslutning om å starte fase 1. Inkludert en slik forberedende fase, er det mer realistisk at det vil ta minst 20 år fra det tas en beslutning om å etablere en NEPIO, til den første reaktoren er ferdigstilt og godkjent i Norge. Dersom man tar en beslutning om å åpne for kjernekraft som ikke er tilstrekkelig utredet og forankret, øker risikoen for tilbakeslag, forsinkelser og kostnadsoverskridelser.

Miljøpåvirkningene i forsyningskjedene og gjennom livsløpet til kjernekraft må vurderes. Miljøpåvirkningen fra kjernekraft varierer gjennom livsløpet, fra utvinning av uran til dekommisjonering og deponering av brukt brensel. Uranutvinning kan medføre inngrep og forurensningsrisiko. De fleste kjernekraftland importerer brensel eller materiale for produksjon av brensel, slik at miljøbelastningen ved uranutvinningen skjer utenfor egne grenser. Brenselsproduksjon gir begrensede utslipp, men genererer lavaktivt avfall som krever trygg håndtering. Under normal drift gir kjernekraftproduksjon svært lave klimagassutslipp, på nivå med vind- og vannkraftproduksjon og radioaktive utslipp til luft og vann er lave. Kjølesystemet kan medføre betydelig vannforbruk og kan øke temperaturene i berørte vannøkosystemer.

Arealbeslaget, og dermed naturinngrep og landskapspåvirkning, per produsert kWh er lavt for kjernekraftverk. Anleggsfasen for et kjernekraftverk innebærer større fysiske inngrep, særlig knyttet til betongarbeid og transport, enn driftsfasen. Arealbehovet for kjernekraft, inkludert anlegg for avfallsbehandling og deponi, er lite sammenlignet med planområdet for vindkraft på land og til havs. Arealet påvirkes imidlertid på en annen måte enn med vindkraft, og vil være utilgjengelig for andre formål i svært lang tid.

Plassering av kjernekraftverk må ta hensyn til hydrologiske forhold, økologi, sikkerhet og risiko for naturhendelser gjennom anleggets levetid. Plassering av kjernekraftverk krever grundige vurderinger av geologi, vannressurser, nettilgang og natur- og miljøkonsekvenser. Bl.a. må vannforbruk og termiske utslipp håndteres for å beskytte økosystemene. Arealbruk og naturmangfold skal integreres i planleggingen, i tråd med nasjonale og internasjonale anbefalinger. På bakgrunn av dette, anbefales det at myndighetene setter tydelige rammer og tar en aktiv rolle i styringen av lokaliseringsprosessen.

Kjernekraft skiller seg fra andre energiteknologier gjennom særlige krav til risikoanalyser, sikkerhet og beredskap. I tillegg til teknisk og operasjonell risiko, innebærer kjernekraft risiko knyttet til strålevern, nasjonal sikkerhet, beredskap, internasjonale forpliktelser og langsiktige samfunnshensyn. Tre ulike sikkerhetsregimer må samvirke og implementeres helhetlig gjennom hele livsløpet til et kjernekraftverk. Atomsikkerhet dreier seg om å beskytte ansatte, befolkningen og ytre miljø ved å forhindre ulykker og minimere konsekvenser av ulykker. Atomsikring dreier seg om å forebygge og beskytte mot ondsinnede handlinger, og sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi dreier seg om å hindre spredning av atomvåpenmateriale og -teknologi.

Etablering av kjernekraft i Norge endrer det nasjonale risikobildet. Internasjonale avtaler om ikke-spredning av atomvåpen (NPT) og IAEAs safeguards-regime forplikter operatørselskaper og myndigheter til strenge kontrollrutiner for å sikre integriteten til det nukleære materialet og at nukleær teknologi ikke kommer på avveie. Risiko knyttet til eventuelle kjernekraftverk og transport og lagring av radioaktivt materiale, må tas inn i planverket. Vurdering av sannsynlighet for og konsekvenser av uønskede hendelser må inngå i de nasjonale dimensjonerende scenarioene for atomberedskapen, samt i regionale og kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser. Sikringsrisikoanalyser for tilsiktede, ondsinnede handlinger må også inkluderes.

Det er et nasjonalt ansvar å sørge for trygg og sikker forvaltning av kjernekraft i eget land i overensstemmelse med internasjonale forpliktelser. Dagens norske regulerings-, sikkerhets- og beredskapsregime er tilpasset den strålingsbruken vi har i dag. I dag består myndighetenes atomberedskapsorganisasjon av deltakere fra departementer, direktorater og statsforvaltere. I tillegg har kommunene og nødetatene, som brann og redning, helse og politi, sentrale roller i håndtering av atomhendelser. Eventuell introduksjon av kjernekraft i den norske energimiksen forutsetter styrking av kapasitet og kompetanse hos alle de aktørene som har roller knyttet til atomberedskapen.

Kjernekraftverk må konstrueres i henhold til tre sentrale sikkerhetsprinsipper. De tre hovedprinsippene er kontroll over kjedereaksjonen, tilstrekkelig kjøling i alle drifts- og uhellsscenarioer, og inneslutning av radioaktive stoffer. Kjernekraftverk må derfor bygges og driftes med flere uavhengige barrierer og sikkerhets- og beredskapssystemer etter konseptet «forsvar i dybden». Eier og operatørselskap har hovedansvaret for sikkerheten, sikringen, sikkerhetskontrollen og beredskapen ved kjernekraftverket, og ved andre atomanlegg som avfallslager og deponier. Operatørselskapet har ansvar for å utføre risiko- og sikkerhetsanalyser og etablere beredskap og nødprosedyrer i tråd med nasjonale og internasjonale bestemmelser.

I henhold til dagens regelverk er kjernekraftverk skjermingsverdige objekter etter sikkerhetsloven. For å ivareta sikring av et kjernekraftverk, kreves tiltak for å forhindre terror, sabotasje, tyveri av nukleært materiale og digitale angrep. Sikringen må ivaretas ved sikkerhetsstyring, fysisk sikring, personellsikkerhet og digital sikkerhet. Personellsikkerhet omfatter blant annet sikkerhetsklarering og autorisasjon av personell, noe som kan gjøre det utfordrende å rekruttere personell fra utlandet i visse stillinger I enkelte land benyttes bevæpnet vakthold av kjernekraftverk.

Norge har lang erfaring med nukleær teknologi basert på forskningsreaktorene i Halden og på Kjeller. Forskningsreaktorene var i drift i flere tiår, og har gitt grunnlag for forskning innen fagområder som brenselsteknologi, materialforskning og reaktorsikkerhet. Alle de norske forskningsreaktorene er nå stengt, og arbeidet med dekommisjonering pågår i regi av Norsk Nukleær Dekommisjonering (NND).

Norge har ikke erfaring med industriell kjernekraftproduksjon. Det innebærer at vi mangler erfaring med bygging og drift av kjernekraft, regulatorisk kapasitet og en leverandørkjede. For å kunne ta teknologien i bruk i større skala, vil det være nødvendig med omfattende kompetansebygging på tvers av sektorer, inkludert operatørselskaper, tilsyn, beredskap, planlegging og utdanningsinstitusjoner. Det er derfor behov for omfattende oppbygging av både kompetanse og kapasitet dersom Norge skal bli et kjernekraftland.

Skal Norge innføre kjernekraft, må vi utvikle kompetanse på en rekke fagområder. Det vil bl.a. være behov for å utvikle norsk kompetanse på områder som atomfysikk, kjernekraftteknologi, prosjektledelse, juridisk regulering, strålevern, cybersikkerhet og krisehåndtering. Norske utdanningsinstitusjoner har miljøer innen kjernefysikk og strålevern, men dagens kapasitet er ikke tilstrekkelig for en eventuell satsing på kjernekraftproduksjon. Det vil kreve betydelige investeringer i høyere utdanning og fagskoler for å sikre nødvendig spesialisert arbeidskraft. Internasjonale erfaringer viser at det tar mange år å etablere tilstrekkelig kompetanse.

Norge bør bygge opp kompetanse og kapasitet trinnvis og sikre at opplæring og bemanning skjer i tråd med internasjonale standarder. Ved et politisk vedtak om å innføre kjernekraft, må det utarbeides en nasjonal HR-strategi som kartlegger kompetansebehov og sikrer rekruttering, opplæring og kunnskapsoverføring på tvers av sektorer. Det må etableres relevante utdanningsløp og opplæringsprogrammer, og satsingen må ha langsiktig finansiering og institusjonell forankring. Økt deltakelse i internasjonale nettverk og forskningssamarbeid er avgjørende for å holde norsk kompetanse oppdatert og sikre at vi holder tritt med internasjonal utvikling. Det er forventet mangel på kjernekraftkompetanse i EU, og det vil være utfordrende å dekke behovet i Norge gjennom omfattende rekruttering fra utlandet.

2.4 Regulering og myndighetsorganisering

Det finnes omfattende internasjonal regulering med krav til kjernekraft som også gjelder for Norge. Det kommer dels av behovet for å hindre spredning av atomvåpen, og dels av at ulykker kan ha grenseoverskridende konsekvenser. Norge er medlem av eller avtalepart til de organisasjonene og internasjonale instrumentene som er relevante for regulering av kjernekraft, med unntak av Euratom (Det europeiske atomenergifellesskap). Norge kan derfor ikke nyte godt av fordeler og rettigheter et Euratom-medlemskap gir. Norge kan eventuelt søke tettere tilknytning til Euratom gjennom en bilateral avtale eller gjennom utvidelse av EØS-avtalen. Å utvikle kjernekraft uten å være tilknyttet Euratom, innebærer at Norge i større grad må bygge kompetanse og utvikle regelverk på egenhånd.

Erfaringer fra andre land kan gi nyttig inspirasjon for reguleringer og myndighetsorganisering knyttet til kjernekraft. Utvalget har sett nærmere på Polen, Finland, Sverige, Storbritannia, Canada og Frankrike, der Polen er et nytt kjernekraftland, mens de andre vurderer eller har vedtatt å bygge ut ny kjernekraft. Alle landene har igangsatt gjennomgang av rammeverk, reguleringer og myndighetsorganisering, og flere har innført en NEPIO-lignende organisering for koordinering av prosessene. Alle landene legger vekt på utvikling av hensiktsmessige tillatelsesprosesser. I alminnelighet er ansvaret for henholdsvis etablering av kjernekraft og strålingssikkerhet plassert i ulike departementer for å unngå interessekonflikter. Staten spiller en direkte og/eller indirekte sterk rolle i finansieringen av ny kjernekraft gjennom ulike virkemidler som differansekontrakter, lån/garantier eller eierskap. Alle landene har innført fondsløsninger for finansiering av sluttbehandling og deponering av kjernekraftavfall. Designvalg (storskala og/eller SMR-utbygging) er et spørsmål i alle landene.

Dagens norske regelverk for kjernekraft finnes i ulike lover og er ikke tilpasset kommersiell kjernekraftproduksjon. Atomenergiloven gir et juridisk rammeverk, men regelverket har ikke en helhetlig struktur for konsesjonsprosesser for kjernekraftverk. Konsesjonsbehandling av kjernekraftverk er en sak av energipolitisk karakter. Energiloven og atomenergiloven virker parallelt, noe som kan føre til dobbeltbehandling og uklar ansvarsfordeling.

I dagens regelverk er myndighetsansvaret for konsesjonsbehandling av kjernekraftverk fragmentert. Ansvarsfordelingen bygger på sektorprinsippet som ikke gir en klar ansvarsfordeling i tillatelsesprosessen. Ansvaret i tillatelsesprosessen gjelder oppgaver som berører en rekke myndigheter og saksfelt, som ansvar for kraftproduksjon og forsyningssikkerhet, forurensning, strålevern, sikkerhet og sikring, og nasjonale sikkerhetsinteresser.

Utforming av en best mulig regulering for kjernekraft i Norge, er et spørsmål om metodikken for regelverksutvikling, om strukturen og om innholdet i det samlede regelverket. IAEAs milepælstilnærming anbefaler en framgangsmåte for utvikling av rettslig og regulatorisk rammeverk som skjer gradvis gjennom tre faser, med tydelige milepæler. Et hovedspørsmål for strukturen i reguleringen, og et viktig premiss for utvikling av reguleringen, er i hvilken grad lovgivningen om kjernekraft i hovedsak bør samles i én lov, eller om vi bør beholde dagens lovstruktur. Vurderingen bør også omfatte formålsbestemmelse, overordnet statlig styring, konsesjon og søknadsprosess, samkjøring av ordninger for sikkerhet, tilsyn og beredskap, samt system for avfallshåndtering. Behovet for en regulering som er tilpasset alle typer og størrelser av kjernekraft, må vurderes på det tidspunktet regelverket revideres.

Reguleringen må ivareta en rekke hensyn. Reguleringen må omfatte beskyttelse av folk og miljø, beskyttelse av kjernekraftverket og andre nukleære anlegg, beskyttelse av samfunnet og forsyningssikkerhet. Reguleringen må også omfatte krav til kompetanse hos myndigheter og de som skal bygge og drive et kjernekraftverk, at etablering av kjernekraftverk er underlagt krav om tillatelse fra myndighetene og at konsekvensene er tilstrekkelig utredet i forkant.

Ved introduksjon av kjernekraft i Norge må plasseringen av myndighetsansvar på statlig nivå være tydelig, og det må legges vekt på mekanismer som sikrer samordning. Modeller for samordning mellom lover og myndigheter må derfor videreutvikles. Myndighetsorganiseringen må dekke ulike nukleære anlegg som kjernekraftverk, brenselsanlegg, avfallsanlegg og deponi.

Ved introduksjon av kjernekraft i Norge er det også spørsmål om hvordan forholdet mellom statsforvaltningen, regionalforvaltningen og kommunalforvaltningen skal organiseres. Blant annet er det et politisk spørsmål om dagens system med krav om kommunal arealplan for vindkraft før statlig konsesjon, også er hensiktsmessig for framtidig kjernekraft.

Et kjernekraftprogram krever en uavhengig strålingssikkerhetsmyndighet. Internasjonalt regelverk setter krav til uavhengighet mellom strålingssikkerhetsmyndigheten og øvrige myndigheter. Uavhengighet innebærer at overordnede forvaltningsorganer, inkludert regjeringen, i enkeltsaker ikke kan ha instruksjonsmyndighet over det underliggende uavhengige forvaltningsorganet som skal ha ansvar for slik sikkerhet, og at organet har tilstrekkelige faglige og økonomiske ressurser.

Regulering av myndighetsorganisering bør inkludere en vurdering av modeller for finansiering av myndighetsoppgaver. Det kan vurderes i hvilken grad arbeid med behandling av søknader og tillatelser til etablering av kjernekraftverk og eventuelle andre tillatelser, kan brukerfinansieres. Det kan også vurderes om brukerfinansiering bør omfatte eventuelt myndighetsarbeid knyttet til identifisering av aktuell lokalisering av kjernekraftverk eller andre nukleære anlegg. I tillegg bør vurderingen omfatte finansiering av nødetatenes beredskapsarbeid, og også vertskommunenes, og eventuelt nabokommuners arbeid.

IAEAs milepælstilnærming gir ikke anbefalinger om hvordan et land bør ta beslutningen om å inkludere kjernekraft i energimiksen og starte en milepælsprosess. En prosess fram mot en politisk beslutning må være transparent og forutsigbar og følge regelverk for offentlig involvering.

Søknad om etablering av et kjernekraftverk vil omfatte en rekke politiske hensyn og involvere ulike myndigheter. Hvis det besluttes at Norge skal ha kjernekraft i energimiksen, sier atomenergiloven at Stortinget bør behandle hvert enkelt kjernekraftprosjekt.

2.5 Kjernekraft i det norske kraftsystemet

Det er bred politisk enighet om at kraftetterspørselen i Norge kommer til å øke framover. Forbruksøkningen er knyttet til klimautfordringen, som krever elektrifisering for å redusere fossil energibruk og kutte CO₂-utslipp, og utvikling av nye næringer, som til dels er svært kraftintensive. Hvor sterk etterspørselsveksten blir, er imidlertid svært usikkert, og henger også sammen med prisutviklingen og energieffektivisering.

Norge har et kraftsystem dominert av vannkraft med magasiner, og ressurser til å bygge ut mer fornybar energi. I dag kommer om lag 90 prosent av kraftproduksjonen i Norge fra vannkraft. I motsetning til andre land, har ikke Norge behov for å erstatte store deler av eksisterende produksjonskapasitet. Det foreligger flere meldinger og søknader om utbygging av vannkraft, vindkraft og solkraft på land i årene framover, og energibruken i husholdningene og alminnelig næringsliv effektiviseres stadig. Fordi kjernekraft tidligst kan etableres i Norge på midten av 2040-tallet, vil den i liten grad kunne bidra til oppfyllelse av klimamålene for 2050. Kjernekraft må derfor først og fremst ses som en mulig løsning for å dekke etterspørselen på lang sikt.

Havvind utgjør det største potensialet for ny produksjon på lang sikt. Dersom vi får en sterk etterspørselsvekst mot 2050 og begrenset utbygging av vindkraft på land, er det havvind som utgjør det største potensialet for ny produksjon i Norge. Havvindutbyggingen i Norge er i en tidlig fase, der det første bunnfaste havvindprosjektet på Sørlige Nordsjø II etter planen skal settes i produksjon innen 2032. Dette prosjektet har fått statsstøtte, og Stortinget har satt av en ramme for støtte til de første flytende havvindprosjektene. Det er usikkerhet rundt kostnadsutviklingen for havvind framover.

Kjernekraft har både fordeler og ulemper i forhold til alternativene. Kjernekraft har gode systemegenskaper, er driftssikker, pålitelig og har høy tilgjengelighet. Kjernekraft krever lite areal per kWh, gir små naturinngrep i forhold til alternativene, og kan i større grad plasseres der det er gunstigst for kraftsystemet, og passer da godt inn i det norske kraftsystemet. Siden det norske kraftsystemet er dominert av fleksibel vannkraft, passer vind- og solkraft også godt inn i vårt system. På den annen side krever kjernekraft et særskilt sikkerhets- og beredskapsregime knyttet til bruk, transport og behandling av radioaktivt materiale. Kjent teknologi er basert på uran som må importeres. Det tar lengre tid å bygge ut et kjernekraftverk enn å bygge ut fornybar produksjon. Per i dag ligger kostnadsanslagene for ny kjernekraft og flytende havvind i samme størrelsesorden, men med betydelig usikkerhet. Med læreeffekter som følge av teknologiutvikling og økt utbygging, kan kostnadene bli lavere i framtiden.

Introduksjon av kjernekraft innebærer at staten påtar seg ansvar og forpliktelser selv om utbyggingen foregår i regi av kommersielle aktører og uten statlig støtte. En stat som tillater kjernekraft, blir sittende med en økonomisk risiko selv om eier og operatørselskap forsikrer seg mot ulykker eller andre uønskede hendelser, og selv om utbygger løpende setter av penger til dekommisjonering og deponi. Det henger sammen med at en privat aktør kan gå konkurs, noe som nødvendigvis begrenser dens økonomiske ansvar.

Det norske kraftsystemet kan tilpasses utbygging av både fornybar kraft og kjernekraft. Sammensetningen av produksjonskapasiteten påvirker både driften av kraftsystemet og planleggingen av transmisjonsnettet. I Norge er det Statnett som har ansvar for begge deler. Statnett planlegger nettet for at det skal være robust for ulike framtidige scenarioer og har flere mekanismer og verktøy for å drifte nettet med høy forsyningssikkerhet. Kjernekraft har gunstige systemegenskaper i forhold til vindkraft, men disse er ikke avgjørende for driften av det norske kraftsystemet. Vannkraftens reguleringsevne gjør at Norge står friere enn mange andre land når vi skal vurdere å introdusere kjernekraft. Statnetts nåværende planer for et robust kraftsystem de neste tiårene, forutsetter ikke kjernekraftverk i Norge, og Statnetts analyser viser at en beslutning om kjernekraft ikke påvirker nettplanleggingen vesentlig. Det forutsetter imidlertid at kjernekraften plasseres der nettet allerede er sterkt, og kraftbalansen svak, i utgangspunktet.

En beslutning om å vurdere et kjernekraftprogram kan påvirke markedsutviklingen og investeringer i andre kraftverk. Norge har et markedsbasert kraftsystem, der staten setter rammer for investeringer i kraftproduksjon, og investeringsbeslutninger tas av private aktører på kommersielle vilkår. Utsikter til realisering av et norsk kjernekraftprogram med produksjonsstart på midten av 2040-tallet, kan fortrenge andre kraftverksinvesteringer som kan realiseres raskere. Det vil føre til en svakere kraftbalanse på kort og mellomlang sikt, før kjernekraften kommer i produksjon, og kan gi en sterkere kraftbalanse og økt eksport etter at kjernekraften kommer i produksjon. En økt sannsynlighet for at Norge kommer til å vedta et kjernekraftprogram kan tilsvarende føre til at andre kraftverksinvesteringer settes på vent. Hvor store utslagene blir, kommer bl.a. an på etterspørselsutviklingen og utviklingen i markedene rundt Norge.

Markedsprisene er viktigst for lønnsomheten til kjernekraft. Kjernekraft får nesten all inntekt fra salg av kraft i markedet. Forventinger om framtidige markedspriser ligger også til grunn for prisene i langsiktige kontrakter. Usikkerheten om framtidige kraftpriser er betydelig. Kjernekraftverk produserer helst kontinuerlig gjennom døgnet og legger vedlikehold og brenselsbytte til perioder med lave priser. De realiserer derfor en litt høyere pris enn gjennomsnittsprisen i markedet. Det kan også være lønnsomt å redusere produksjonen i perioder med svært lave markedspriser. I tillegg kan kjernekraft få inntekter fra salg av systemtjenester og opprinnelsesgarantier, men med dagens priser og volum, monner det lite i totalregnskapet. Kapasitetsbetaling er neppe aktuelt i Norge, og varme fra kjernekraftverk i Norge vil trolig ha liten verdi.

Skal kjernekraft bli lønnsomt i Norge de nærmeste tiårene, må kostnadene reduseres betydelig. Fordi planlegging, finansiering og myndighetsprosesser tar lang tid, er det kostnadene for kjernekraftverk med byggestart 10–15 år fram i tid som er interessante. Og for at investeringen skal være lønnsom, må netto nåverdi av inntekter og kostnader være positiv. Kraftprisene og investeringskostnadene er dermed avgjørende. Med dagens utfallsrom for kostnadene for kjernekraft, trenger storskala kjernekraftverk kraftpriser på mellom vel 130 og knapt 220 øre/kWh for å være lønnsomme. Med andre ord er det nødvendig med betydelige kostnadsreduksjoner dersom kjernekraft skal bli lønnsomt i Norge. En utbygging basert på SMR-er kan gi tidligere inntekter enn en utbygging basert på storskala reaktorer. Med det laveste kostnadsanslaget må SMR-er likevel oppnå en kraftpris på i overkant av 110 øre/kWh for å være lønnsomt. Kjernekraft har små positive og negative samfunnsøkonomiske tilleggseffekter, som samlet sett ikke gir grunnlag for å vurdere den samfunnsøkonomiske lønnsomheten som vesentlig høyere enn den bedriftsøkonomiske.

Lønnsomhetsvurderinger avhenger av hvilken diskonteringsrate som benyttes. Diskonteringsraten (eller avkastningskravet) skal reflektere alternativ avkastning på investert kapital, hvordan man verdsetter framtidige beløp sammenlignet med inntekter og kostnader i dag (tidspreferanse), og den økonomiske risikoen ved prosjektet. Utvalget har ikke gjort en egen evaluering av hvilken diskonteringsrate det er riktig å bruke, men har i regneeksempler lagt til grunn en diskonterings- rate på 5 prosent, i tråd med renten som brukes i verdsettingen av børsnoterte kraftselskap i Europa. En rekke norske kraftselskap har erfaringsmessig et noe høyere avkastningskrav. Selv om det for offentlige investeringer kan argumenteres for en lavere diskonteringsrate, ned mot 2 prosent for virkninger langt fram i tid, er Finansdepartementets krav til samfunnsøkonomiske analyser at det for aktiviteter i direkte konkurranse med private aktører, skal benyttes en diskonteringsrate tilsvarende den som private bedrifter står ovenfor.

Utvalget finner ingen samfunnsøkonomiske argumenter for statsstøtte til kjernekraft. Statsstøtte kan i prinsippet begrunnes i markedssvikt, ufullstendige markeder, vesentlige positive eksterne virkninger, og industripolitiske og sikkerhetspolitiske mål. Det nordiske kraftmarkedet er preget av fri konkurranse, fri etableringsrett og rammebetingelser som håndterer eksterne virkninger gjennom konsesjonsvilkår, krav og CO₂-prising. Kjernekraften har positive systemegenskaper og stabil produksjon. Begge deler får de betalt for i markedene. Det er derfor ikke en ekstern virkning. Industrien er villig til å inngå lange kraftkjøpsavtaler og finansieringsmulighetene for kraftverk er generelt gode. Norge har ikke erfaring med kommersiell kjernekraft og i utgangspunktet ingen spesielle fortrinn for å bygge opp en kjernekraftindustri. Norge er ikke avhengig av energiimport og kraftforsyningen er spredt over landet. Kjernekraft innebærer på den annen side konsentrert produksjon på et mindre område og import av energi i form av lavanriket uran til kjernekraftproduksjon, noe som kan svekke energisikkerheten.

Risikoen forsvinner ikke selv om staten tar en rolle i et prosjekt, den overføres bare til staten. At finansiering er kostbar eller vanskelig tilgjengelig, kan være et tegn på at den grunnleggende økonomiske risikoen er høy eller at lønnsomheten er lav. Det er ikke i seg selv et argument for statlig involvering. Også staten må veie risikoen ved å investere mot risikoen ved å unnlate å investere i kjernekraft.

Statsstøtte til kjernekraft for å redusere investeringsrisiko for aktørene må vurderes ut fra formålet og holdes opp mot alternative virkemidler. Uavhengig av formål, bør det vurderes om statsstøtte er det mest hensiktsmessige statlige virkemidlet, eller om andre former for statlig involvering som regulatoriske tiltak, vil være bedre egnet til å nå det samme målet.

2.6 Etiske og samfunnsmessige avveininger

Utbygging av kjernekraftverk i Norge kan ha betydelige ringvirkninger. Planlegging, utbygging, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk er ressurskrevende aktiviteter som vil utløse en betydelig etterspørsel etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer. OECD-NEA anslår en direkte sysselsetting på til sammen om lag 50 000 årsverk over levetiden for et kjernekraftverk på 1 GW. Etterspørsel etter arbeidskraft i øvrige deler av verdikjeden kommer i tillegg.

Fra en nasjonal synsvinkel er ringvirkninger først og fremst omfordeling av ressurser. Etablering og drift av et kjernekraftverk øker sysselsettingen i vertskommunen. Fra en nasjonal, samfunnsøkonomisk synsvinkel er imidlertid ikke høy ressursbruk nødvendigvis positivt. Økt ressursbruk i én kommune trekker ressurser fra andre kommuner, og økt ressursbruk i én sektor trekker ressurser fra andre sektorer. Det sentrale spørsmålet er om ressursene gjør mer nytte for seg i en kjernekraftnæring enn i andre næringer. En omfordeling av ressurser til kjernekraft øker ikke automatisk verdiskapingen i økonomien som helhet. Tvert imot kan politisk styrt ressursbruk, f.eks. gjennom subsidiering, trekke ressurser som arbeidskraft og kapital, bort fra andre aktiviteter som gir større verdiskaping.

Tidligere analyser indikerer at en betydelig del av etterspørselen etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer kan møtes av innenlandsk arbeidskraft og produksjon. Overføringsverdien av utenlandske ringvirkningsanalyser til norske forhold er imidlertid usikker, ettersom Norge ikke har erfaring med kjernekraft.

Ressurser som frigjøres fra petroleumsnæringen i løpet av de neste tiårene kan anvendes i andre næringer. Frigjorte ressurser fra petroleumsnæringen kan i prinsippet også tas i bruk i en eventuell kjernekraftnæring. At en slik overføring er mulig, er imidlertid ikke i seg selv et argument for å bygge ut kjernekraft. Frigjorte ressurser bør, på samme måte som andre ressurser, anvendes der de gir høyest verdiskaping for økonomien som helhet.

Risikoen forbundet med kjernekraft vurderes som lav innenfor etablerte sikkerhetsrammeverk. Kjernekraft er preget av lav sannsynlighet for alvorlige ulykker, samtidig som konsekvensene kan være store. For hendelser med lav eller ukjent sannsynlighet, er risikovurderingene usikre fordi kunnskapsgrunnlaget er ufullstendig. Det kan f.eks. skyldes begrensede data, modellforenklinger, og ufullstendig forståelse av fysiske prosesser og menneskelig og organisatorisk atferd under ekstreme forhold. I slike tilfeller kan derfor ikke forventningsverdien være det sentrale vurderingskriteriet, men derimot håndtering av lav-sannsynlige hendelser med svært store konsekvenser. Også en hendelse som er usannsynlig, kan inntreffe.

Kunnskapsusikkerhet kan i prinsippet reduseres gjennom økt kunnskap og erfaring, men kan aldri elimineres fullt ut. Der usikkerhet kan beskrives gjennom kjent frekvens eller sannsynlighet, er bruk av sannsynlighetsberegning, statistiske metoder og simulering, legitimt. Kunnskapsusikkerhet reiser derimot spørsmål om gyldigheten av modellene, robusthet, konservatisme og behov for eksplisitte beslutnings- og vurderingsprinsipper. Modeller og data kan ikke dekke alle mulige kombinasjoner av hendelser og alle mulige konsekvenser. Noen hendelser eller hendelseskjeder egner seg heller ikke for risikovurderinger basert på sannsynlighet, som f.eks. tilsiktede, ondsinnede handlinger med skadehensikt.

En helhetlig risikoforståelse er nødvendig for robuste beslutninger om kjernekraft i Norge. Risiko må både vurderes i et livsløpsperspektiv og ses i sammenheng med bredere samfunnsmessige hensyn, inkludert klimarisiko, teknologisk utvikling, geopolitiske forhold og langsiktig håndtering av avfall. Risikovurderinger gir viktig innsikt i sannsynligheter og konsekvenser, men kan ikke alene avgjøre kjernekraftspørsmålet.

I skjæringspunktet mellom det risikoanalyser kan og ikke kan belyse, blir etiske vurderinger viktige. Kjernekraft berører grunnleggende verdispørsmål knyttet til rettferdighet, ansvar og risiko. Når usikkerheten er betydelig, konsekvensene potensielt omfattende og langvarige, og kunnskapsgrunnlaget begrenset, blir beslutninger normative. Tekniske risikoanalyser sier lite om hva som er akseptabelt, hvem som bør bære risikoen, eller hvilke hensyn som skal veie tyngst når verdier står i konflikt. Tradisjonelle nyttekostnadsanalyser fanger ikke opp verdier som naturtap, generasjonsrettferdighet, og risiko som vanskelig lar seg måle eller sammenligne på en felles skala. Beslutninger om kjernekraft må derfor vurderes i lys av etiske prinsipper.

Ansvaret overfor framtidige generasjoner og avveininger mellom ulike verdier, er sentrale etiske spørsmål knyttet til kjernekraft. Lagring og deponering av brukt brensel og den svært lange tidshorisonten teknologiens konsekvenser strekker seg over, skiller kjernekraft fra andre energikilder. Dette utløser dilemmaer knyttet til irreversibilitet og «forurenser betaler»-prinsippet som bør vurderes med utgangspunkt i etiske prinsipper. Etiske vurderinger av kjernekraft innebærer å veie ulike verdier som ofte står i konflikt med hverandre. Et sentralt spørsmål er hvordan kjernekraft skal vurderes opp mot alternative energikilder i lys av energitrilemmaet: energisikkerhet, bærekraft og rettferdig fordeling. Kjernekraft tvinger fram prioriteringer mellom hensyn som arealinngrep, klimamål, risiko for ulykker, geopolitisk avhengighet, bruk av knappe ressurser og byrder som påføres kommende generasjoner. Etikken kan ikke gi entydige svar, men klargjør hvilke verdier som står på spill og hvilke begrunnelser som må ligge til grunn for et politisk valg.

Samfunnsaksept er en grunnleggende forutsetning for introduksjon av kjernekraft i Norge. Utbygging av kjernekraft vil ikke være mulig uten stabil støtte i befolkningen, blant politiske aktører og i berørte lokalsamfunn. Samfunnsaksept handler ikke om å unngå motstand, men om å sikre legitimitet, tillit og opplevd rettferdighet til beslutningsprosesser og fordeling av konsekvenser. Erfaringer internasjonalt og fra norsk energi- og industrihistorie viser at mangel på oppslutning om prosjekter, kan føre til store konflikter, kostbare forsinkelser og full stans.

Aksept formes over tid og avhenger av åpne prosesser, reell involvering og tydelige rammer. Meningsmålinger gir øyeblikksbilder av holdninger, men er ikke egnet til å forklare aksept. Aksept er betinget og kontekstavhengig og påvirkes blant annet av naturkonflikter, kraftpriser, sikkerhet, geopolitikk og tillit til myndigheter. Internasjonale erfaringer fra bygging av kjernekraftverk og deponier, viser at lokal beslutningsrett, åpen informasjon, synlige fordeler og robuste prosesser over tid, er avgjørende for å bygge og opprettholde tillit.

En eventuell kjernekraftsatsing krever tidlig, tydelig og kontinuerlig forankring gjennom hele prosessen. Aksept må bygges før beslutninger tas, ved å synliggjøre formål, risiko, avveininger og alternativer. Prosesser må være transparente og gi befolkningen, og kommuner som berøres, grunnlag for reell innflytelse i alle faser, gjennom tydelige rammer, åpen informasjon og mulighet for kompensasjon for merarbeid. I hele perioden, fra utredning og lokalisering til drift, dekommisjonering og deponering, vil arbeid med dialog, informasjon, beredskap og åpenhet om fordeler og ulemper, være nødvendig for å opprettholde legitimitet. Å oppnå og sikre aksept er ikke gjort en gang for alle.

2.7 Anbefalinger

Utvalget vurderer at kjernekraft kan etableres, driftes og avvikles med lav risiko for helse og miljø i Norge. Forutsetningen er at utbyggingen planlegges systematisk basert på internasjonale standarder for sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale og teknologi. Risikoanalyser basert på sannsynlighetsberegninger må suppleres med normative og institusjonelle rammeverk som inkluderer føre-var-prinsipper, konservativ utforming og forsvar-i-dybden. Nasjonale og lokale myndigheter, og involverte aktører, må ha høy kompetanse og tilstrekkelige ressurser, og sikkerheten ved hver enkelt lokalisering må vurderes særskilt.

Det vil ta minst 20 år å etablere kjernekraftproduksjon i Norge. For et nytt kjernekraftland, som Norge vil være, er helhetlig utvikling av nødvendig regelverk, avklaring og tydeliggjøring av ansvarsfordelingen mellom myndigheter og etablering av nødvendig infrastruktur, en omfattende og langvarig prosess.

Det er en stor og viktig beslutning om Norge skal bli et kjernekraftland. En politisk beslutning om introduksjon av kjernekraft i Norge, må bygge på vurderinger av og avveininger mellom en rekke hensyn og en solid forankret demokratisk prosess. Økonomiske, teknologiske og etiske sider må inngå i vurderingen, ikke minst i lys av den langsiktige forpliktelsen etablering av kjernekraft innebærer.

Dersom Norge skal satse på kjernekraft, krever det omfattende myndighetsprosesser. Som grunnlag for nødvendige demokratiske prosesser, må myndighetene klargjøre en rekke krav og bestemmelser. Aktuelle bestemmelser omfatter overordnet styring av og krav til lokalisering, inkludert hensynet til nettet, hvilke konsesjonskrav som skal settes og hvordan, hvilke saksbehandlingstrinn søknadsprosessen skal inneholde og hvordan nødvendig samordning mellom myndigheter skal organiseres. Ansvarsforhold og krav knyttet til sikringen av anleggene, og for dekommisjonering, avfallshåndtering og deponi, må fastsettes. Forholdet til Euratom må avklares, og risikobildet og rutiner for tidlig varsling og konsultasjon med naboland oppdateres. For å sikre tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i forvaltningen og i industrien, må Norge bygge ut og bygge opp forskning og utdanning innen en rekke fagområder.

Kjernekraft i Norge er ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt med dagens utsikter til kostnader og markedspriser. På grunn av at de store faste kostnadene knyttet til etablering av deponi og det omfattende myndighetsapparatet som må bygges opp, blir det uforholdsmessig dyrt å bygge ut «litt» kjernekraft i et land. I Sverige og Finland snakker aktørene om 4–5 GW, tilsvarende 30–35 TWh, som et realistisk omfang. Med dagens utgangspunkt framstår ikke kjernekraft som kommersielt lønnsomt. Fram mot 2050 har Norge gode alternativer som er etablert eller under utvikling, og per i dag finner ikke utvalget særskilte samfunnsøkonomiske begrunnelser for statsstøtte til kjernekraft, som f.eks. hensyn til forsyningssikkerhet eller klimamål. Kjernekraft kan i liten grad bidra til å oppfylle klimamålene i 2050 og må først og fremst ses som en løsning for å dekke et økt energibehov etter 2050. En politisk beslutning om å introdusere kjernekraft nå, kan gjøre at investeringer i annen produksjonskapasitet, som kan komme inn tidligere, settes på vent. På grunn av vannkraften er det norske kraftsystemet ikke avhengig av systemegenskapene til kjernekraft.

Utvalget anbefaler derfor at det ikke allerede nå settes i gang en omfattende prosess for introduksjon av kjernekraft i Norge. Utsikter til manglende lønnsomhet og det omfattende myndighetsapparatet som må bygges opp, er viktige grunner til det. Til syvende og sist er det investorer som vurderer om kjernekraft blir realisert, og de vil vurdere lønnsomheten av kjernekraft opp mot andre investeringer. Omfattende og ressurskrevende offentlige prosesser kan derfor vise seg å være til ingen nytte, eller kreve omfattende statlig subsidiering i tillegg.

Usikkerhet om framtidig utvikling tilsier at kjernekraft kan bli et alternativ for Norge senere. Havvind kan vise seg å bli dyrere enn forventet, og utbyggingen av fornybar kraftproduksjon på land kan bli svakere. Etterspørselsveksten kan bli høyere og import fra utlandet dyrere. Teknologiutvikling og læreeffekter kan gjøre kjernekraft billigere. Ny kjernekraft som planlegges i dag, er basert på eksisterende teknologi, der ambisjonene om industrialisert, modulbasert design foreløpig ikke er realisert. Utvikling av nye teknologier ligger langt fram i tid. Norge har ikke erfaring med kommersiell kjernekraftproduksjon, og det vil uansett ta lang tid å bygge opp nødvendig kompetanse.

Utvalget anbefaler at det etableres et nasjonalt kompetanseprosjekt for å muliggjøre en raskere introduksjon av kjernekraft dersom det blir aktuelt senere. Utvalget har argumentert for at det med dagens utgangspunkt vil ta lang tid å sette i gang og gjennomføre de prosessene som skal til for å introdusere kjernekraft i Norge. I framtiden kan kostnadsbildet og avveiningene mellom kostnader, miljø, arealbruk, sikkerhet og andre verdier endre seg. Et nasjonalt kompetanseprosjekt som spenner på tvers av relevante departementer, etater og sektorer, kan berede grunnen for og korte ned en eventuell framtidig prosess.

Et nasjonalt kompetanseprosjekt må gis et klart mandat. Utvalget peker på at mandatet bør omfatte en jevnlig oppdatering av status for den teknologiske, kommersielle og økonomiske utviklingen av kjernekraft, og at berørte etater kan få i oppdrag å inkludere kjernekraft som mulig teknologi i sine langsiktige markedsanalyser. Prosjektet bør vurdere hvordan IAEAs milepælstilnærming kan tilpasses norske forhold, og identifisere avklaringer og forberedelser som kan gjøres på forhånd. Ett aktuelt område er regelverk og ansvarsforhold mellom ulike nasjonale myndigheter. En annen aktuell oppgave kan være å forberede et nasjonalt rammeverk for lokalisering av kjernekraftverk og deponi, og å vurdere eventuelle vertskommuners ansvar og hvordan berørte nabokommuner bør involveres.

Norge bør investere i oppbygging av kritisk kompetanse og forskningsmiljøer. Kjernekraft krever spesialisert kompetanse på en rekke fagområder, og etablering av kjernekraft krever at det bygges opp omfattende kompetanse og kapasitet. Adekvate utdanningstilbud kan bygges opp relativt raskt, men er avhengig av at det finnes oppdatert forskningskompetanse på de relevante områdene. Utvalget foreslår at det bygges opp et begrenset, men målrettet fagmiljø innen kjernekraftteknologi ved norske universiteter, og legges bedre til rette for deltakelse i internasjonale forskningsprogrammer. Et nasjonalt kompetanseprosjekt bør definere et målrettet kompetanseløft nærmere. Endelig bør prosjektet undersøke mulighetene for et mer omfattende samarbeid med Sverige og Finland om regelverksutvikling, kompetansebygging, forskningsinfrastruktur og kunnskapsutveksling på ulike områder. For at en eventuell framtidig beslutning om kjernekraft skal oppleves som legitim, rettferdig og tillitvekkende, må det skapes tillit til prosessene. Viktige etiske spørsmål bør derfor også belyses i et kompetanseprosjekt.