Del 4
Utgangspunktet for og implikasjoner av introduksjon av kjernekraft i Norge

9 Anbefalt framgangsmåte for introduksjon av kjernekraft i et nytt land

Det er en rekke hensyn og forpliktelser som må ivaretas når et nytt land bestemmer seg for å innføre kjernekraft. Forpliktelsene er både knyttet til internasjonale konvensjoner og regelverk (obligations) og til det langsiktige ansvaret et land påtar seg (commitment) ved å etablere kjernekraft. I tillegg til å ha kunnskap om teknologien og kunne vurdere og håndtere risikoen knyttet til kjernekraftanlegg, må et nytt kjernekraftland bygge opp kompetanse og kapasitet på en rekke områder, utvikle regelverk, avklare ansvars- og rollefordeling i myndighetsapparatet, og bygge opp nødvendig beredskap.

Dersom Norge skal introdusere kjernekraft, bør vi bygge på erfaringer fra andre land og internasjonale anbefalinger. I dette kapittelet beskriver vi IAEAs milepælstilnærming, som anbefaler en systematisk prosess for etablering av kjernekraft i et nytt land. Vi starter med å beskrive fasene og milepælene i prosessen og hvordan den kan organiseres, og gir dernest en oversikt over de områdene som bør dekkes. Prosessen er omfattende og tar tid. Det drøfter vi nærmere avslutningsvis i kapittelet. I de påfølgende kapitlene drøfter vi noen av temaene i utvalgets mandat i norsk kontekst med utgangspunkt i anbefalingene i IAEAs milepælstilnærming.

9.1 Milepælstilnærming for nye kjernekraftland

IAEAs milepælstilnærming beskriver en systematisk prosess og de elementene som må vurderes ved introduksjon av kjernekraft i et nytt land. Medlemslandene i Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har samarbeidet om utviklingen av milepælstilnærmingen («Milestones approach») (IAEA, 2024a). Milepælstilnærmingen angir en metode for behandling av de aspektene det erfaringsmessig er nødvendig å gjennomgå og ta stilling til, i en systematisk og hensiktsmessig rekkefølge. Metoden omfatter retningslinjer og en rekke anbefalinger for hvordan en slik stegvis prosess kan gjennomføres. Den anbefalte prosessen er basert på erfaringer og evalueringer fra en rekke land og utviklet over en årrekke.

Ved å ta utgangspunkt i anbefalingene i milepælstilnærmingen sikrer man en grundig prosess og et solid grunnlag for å ta en beslutning om introduksjon av kjernekraft. Formålet med milepælstilnæringen er å styrke nye kjernekraftlands evne til å gjennomføre et nasjonalt kjernekraftprogram. En grundig og bredt forankret prosess er viktig når det dreier seg om en beslutning med stor betydning for framtidige generasjoner og som vil beslaglegge nasjonale ressurser i lang tid framover. En grundig prosess er også viktig for aktørene som potensielt skal investere i kjernekraft. Internasjonal erfaring tilsier at man må tenke helhetlig fra start og at prosessen må være styrt av myndighetene. Det gir forutsigbarhet og struktur, og større trygghet for at man unngår forsinkelser og unødvendige kostnader. Erfaringene viser at om man går i gang for tidlig og utvikler en prosess etter hvert, øker risikoen for uklarhet og usikkerhet.

Milepælstilnærmingen må tilpasses den nasjonale konteksten. Milepælstilnærmingen er en veileder for land som har tatt en politisk beslutning om å vurdere etablering av et nasjonalt kjernekraftprogram. Milepælstilnærmingen er ikke en oppskrift som skal følges slavisk, men inkluderer alle elementer som bør vurderes for å få en effektiv, godt forankret og helhetlig prosess.

Formålet med et kjernekraftprogram er å sikre helhetlig planlegging og utvikle både den fysiske og institusjonelle infrastrukturen som kreves. Med «infrastruktur» siktes det både til «harde» elementer som for eksempel anlegg og transportsystemer, og «myke» elementer som for eksempel regelverk og myndighetsstruktur. Et program dekker alle de tiltakene som i vid forstand er nødvendige for å bygge, drive og avvikle nukleære anlegg på en sikker måte. Det betyr at programmet også omfatter tiltak for dekommisjonering og håndtering av avfall, inkludert sluttbehandling og deponering av brukt brensel, og ivaretakelse av den langsiktige sikkerheten ved deponier. For deponi av høyaktivt og langlivet avfall kreves det passive sikkerhetsfunksjoner som kan fungere i 100 000 år (se kapittel 6). At sikkerhetssystemene er passive, betyr at de skal fungere selv om deponiet overlates til seg selv og står uten tilsyn.

En vesentlig begrunnelse for mange av de nødvendige tiltakene og infrastrukturen som kreves, er helse- og miljørisikoen forbundet med eksponering for ioniserende stråling. Stråling og helseeffekter er nærmere beskrevet i kapittel 3. Etablering av kjernekraft krever at det foreligger et rammeverk som kan håndtere all strålingsrisiko gjennom hele livssyklusen til anleggene, også ved uventede hendelser eller ulykker, og i forbindelse med avfallets endelige håndtering. Sikkerhetsaspektene og hva de innebærer, beskrives nærmere i kapittel 11.

Internasjonale organisasjoner samarbeider med sine medlemsland for å støtte introduksjon av et kjernekraftprogram. Utgangspunktet for samarbeidet er medlemslandets egne ønsker, uttrykt gjennom de politiske beslutningene som tas. Det internasjonale samarbeidet gir også mulighet til å få bistand fra internasjonale organisasjoner med kunnskap og bred erfaring om hvordan et kjernekraftprogram kan etableres og gjennomføres.

Milepælstilnærmingen anbefaler at et nasjonalt kjernekraftprogram etableres i tre faser med tilhørende milepæler. Framgangsmåten gir mulighet for fleksibel tilpasning til de nasjonale forutsetningene og den nasjonale konteksten. For hver fase som er gjennomført, når man en milepæl, se figur 9.1. De tre stegene og tilhørende milepæler omfatter i korthet:

• Fase 1 er basert på en politisk beslutning om at landet skal utrede utvikling av et kjernekraftprogram. Utredningene i første steg innebærer at alle faktorer analyseres i en dybde og et omfang som er tilstrekkelig til at regjeringen og Stortinget kan ta en velinformert beslutning om 1) å introdusere kjernekraft, 2) ikke introdusere kjernekraft, eller 3) utsette beslutningen.

• Første milepæl innebærer at det tas et forpliktende nasjonalt standpunkt om etablering av et kjernekraftprogram.

• Fase 2 bygger på et positivt nasjonalt standpunkt og innebærer at landet starter prosessen med å planlegge introduksjon av kjernekraft. Arbeidet i fase 2 fokuserer på å etablere eller utvide teknisk og institusjonell kompetanse, og å utvikle det rettslige og regulatoriske rammeverket og den myndighetsorganiseringen som er nødvendig, for å introdusere kjernekraft. Det omfatter dokumentasjon av all informasjon som potensielle utviklere og investorer trenger for å utforme tilbud, inkludert spesifikke krav til prosjektet og aktørene som er involvert.

• Andre milepæl innebærer at landet har fått på plass hele det grunnlaget som er nødvendig for å ta en beslutning om å gå i gang med anskaffelser og bygging av kjernekraftverk.

• Fase 3 innebærer at landet starter anbudsprosessen for kjernekraft, inkludert prosjektering, bygging og drift, finansiering og utforming av kontrakter. Myndighetenes rolle er å overvåke at kriterier for sikker og bærekraftig drift oppfylles.

• Tredje milepæl innebærer at det første kjernekraftverket godkjennes for å gå over fra prøvedrift til ordinær energiproduksjon.

Kilde: IAEA (2024a).

Milepælstilnærmingen anbefaler at staten etablerer et nasjonalt organ som koordinerer aktiviteter i de tre fasene. I IAEAs terminologi kalles koordineringsorganet Nuclear Energy Program Implementing Organization (NEPIO) eller «organisasjon for introduksjon av kjernekraft» på norsk. I utredningen bruker vi den internasjonale forkortelsen NEPIO. IAEA anbefaler at NEPIO leder arbeidet i fase 1, og starter med å utarbeide underlaget for et nasjonalt standpunkt om å introdusere eller ikke introdusere kjernekraft i den nasjonale energimiksen (milepæl 1). En NEPIO bør derfor ha ekspertise på en rekke ulike fagområder. Rollen og sammensetningen til en NEPIO er avhengig av de nasjonale forholdene og vil endre seg etter hvert som arbeidet med implementeringen skrider fram. Av de seks landene utvalget har studert nærmere (se kapittel 16), har Polen, som er et nytt kjernekraftland, etablert en NEPIO. Frankrike, Sverige og Storbritannia – som alle allerede har kjernekraft – har etablert koordineringsfunksjoner som delvis tilsvarer en NEPIO.

9.2 Nitten infrastrukturområder som bør utredes

Milepælstilnærmingen beskriver hvilke tema et kjernekraftprogram bør inneholde, og hvordan et land som vurderer kjernekraft, bør gå fram for å etablere et slikt program. IAEA peker på i alt 19 infrastrukturområder som må utredes og utvikles i tilknytning til et kjernekraftprogram. Boks 9.1 gir en oversikt over infrastrukturområdene slik de omtales i IAEAs veileder (IAEA, 2024a). Framstillingen i boksen fokuserer på aktiviteter som anbefales gjennomført i fase 1 og 2. Dersom landet setter i gang en prosess for introduksjon av et kjernekraftprogram, bør samtlige områder evalueres løpende og i sammenheng gjennom fase 1–3. IAEAs veiledere beskriver nærmere 200 aktuelle tiltak som bør vurderes i utviklingen av et kjernekraftprogram (IAEA, 2020a). Veilederne og tiltakene dekker samtlige infrastrukturområder og alle de tre fasene i utviklingen av et kjernekraftprogram.

Milepælstilnærmingen må tilpasses det enkelte lands utgangspunkt og nasjonale kontekst. Blant annet må det avklares hvordan et kjernekraftprogram kan tilpasses det norske systemet, der investeringer i ny produksjonskapasitet er markedsbasert. Det må også avklares hvordan statens plan- og koordineringsrolle skal utformes, og hvordan ansvar og roller skal fordeles og koordineres med utgangspunkt i dagens myndighetsapparat og regulatoriske praksis.

NEPIO har en sentral rolle i vurderingen av sentrale forutsetninger for etablering av et kjernekraftprogram. Med utgangspunkt i at det er vurdert som hensiktsmessig å inkludere kjernekraft i den nasjonale energistrategien, utarbeider NEPIO i første fase en omfattende og helhetlig gap-analyse basert på utredninger av alle infrastrukturområdene, og avgir en rapport med en velbegrunnet anbefaling om innføring av et kjernekraftprogram. I henhold til IAEA, bør rapporten bl.a. inneholde analyser av energibehov og -alternativer; samfunnsøkonomiske virkninger (f.eks. for BNP og sysselsetting); overordnet teknologi-screening; foreløpige vurderinger av mulig lokalisering og behov for nettkapasitet; og finansiering, eierskap og inntektskilder (marked, kraftkjøpsavtaler osv.). I tillegg bør rapporten inneholde planer for tilslutning til internasjonale rettslige virkemidler og utvikling av rettslig rammeverk, etablering av en uavhengig strålingssikkerhetsmyndighet og hovedelementene i det regulatoriske rammeverket for sikkerhet, sikring og ikke-spredning, tilsyn og beredskap, kompetanse og kapasitetsutvikling.

IAEA kan bistå med evaluering av hvorvidt et medlemslands reguleringer og infrastruktur er i tråd med anbefalingene i milepælstilnærmingen. Medlemslandene kan be IAEA gjennomføre en internasjonal ekspertevaluering basert på veilederne for de 19 infrastrukturområdene, en såkalt Integrated Nuclear Infrastructure Review (INIR), eller «integrert infrastrukturvurdering». Dette er en av evalueringstjenestene IAEA tilbyr sine medlemsland (IAEA, 2016; IAEA, 2026). Norsk Kjernekraft AS har gjort en innledende mulighetsstudie basert på de 19 infrastrukturområdene (Sæle & Kristiansen, 2023). Stortinget har anmodet regjeringen om å vurdere å be IAEA om å gjennomføre en INIR etter at utvalget har levert sin utredning (Innst. 185 S (2024–2025)). En INIR er en omfattende prosess som krever grundige forberedelser og oppfølging fra kandidatlandets side. I punkt 18.1.2 drøfter vi nærmere når det eventuelt vil være hensiktsmessig for Norge å be om en INIR-gjennomgang.

Denne rapporten er ikke å betrakte som et tilstrekkelig grunnlag for å ta et nasjonalt standpunkt. Selv om vår utredning berører de fleste av infrastrukturområdene og vi har gjennomført grundige analyser og vurderinger innen flere av områdene, er det behov for å gå mer i dybden på flere av infrastrukturområdene før det tas et nasjonalt standpunkt til kjernekraft. Dersom konklusjonen av en slik studie er at kjernekraft kan ha en rolle i det norske energisystemet, må det utformes mandat og rammer for en norsk NEPIO som vurderer hva som er relevant i norsk kontekst, og deretter gjør en systematisk og helhetlig gjennomgang av samtlige infrastrukturområder. Analysen bør gå vesentlig lenger enn den foreliggende NOU-en, og presentere en bredere og mer dyptgående analyse av de sentrale forutsetningene for utvikling av kjernekraft i Norge.

9.3 Tidsbruk for å gjennomføre et kjernekraftprogram

IAEA anslår at det tar minst 10–15 år fra oppstart av fase 1 til det første kjernekraftverket kan settes i drift, men det kan ta betydelig lenger tid. Minimumsestimatet forutsetter en sterk nasjonal prioritering og avklart finansiering av kjernekraft, for eksempel på den måten det skjedde i De Forente Arabiske Emirater (se boks 9.2). I andre tilfeller har gjennomføringen av et kjernekraftprogram krevd lenger tid. I Polen har planene om kjernekraft blitt revidert flere ganger etter at regjeringen i 2009 besluttet å bygge flere verk, opprinnelig med planlagt byggestart for den første reaktoren i 2016–2020. I dag pågår undersøkelser av grunnen og annet forberedende arbeid, men uten at byggearbeidet har startet (se punkt 16.3).

Ny teknologi og design, demokratiske prosesser og strategiendringer er blant faktorene som kan forlenge og forsinke utbyggingen. IAEA anslår forstudie- og planleggingsfasen til 5–6 år frem til «første betong»1, etterfulgt av 5–6 år fra byggestart til tilkobling til nettet (IAEA, 2012). Tilfeller som omfatter innføring av nytt reaktordesign, selv om det teknologiske konseptet er velprøvd, kan kreve betydelig lenger tid fra «første betong» til tilkoblingen til nettet. Byggingen av Olkiluoto 3 er et slikt eksempel (se punkt 16.4). Ved milepæl 1 og 2 må det gjennomføres grundige demokratiske prosesser, inkludert kommunikasjons- og involveringsprosesser både nasjonalt og lokalt. Gitt de lange tidsperspektivene, er det ingen garanti mot at det vil oppstå situasjoner eller hendelser som endrer det nasjonale standpunktet. Oppdatering og tilpasning av kjernekraftprogrammet kan også gjøres i driftsfasen og frem til dekommisjonering og sluttdeponering av avfallet. Hvor lang byggetid man må regne med, kommer an på flere faktorer som f.eks. lokalisering, teknologi og design (se kapittel 8).

En milepælstilnærming krever forberedelser før fase 1 settes i gang. Før arbeidet i fase 1 starter, anbefaler IAEA at et nytt kjernekraftland utreder hvilken rolle kjernekraft kan spille i den nasjonale energistrategien (se figur 9.1), og at det opprettes en NEPIO som kan starte arbeidet med å utforme grunnlaget for et nasjonalt standpunkt. Figur 9.2 viser et anslag for tidsbruken i ulike faser (Multiconsult & Amentum, 2026), fra et nasjonalt standpunkt er tatt og NEPIO opprettet, fordelt på ulike faser som til dels foregår parallelt. Etter deres vurdering må man regne med at det går 15–25 år fra starten av fase 1 til det første kjernekraftverket settes i drift. De peker på at en slik tidslinje gir mulighet til å dra nytte av utviklingen av nye reaktordesign. Det er mulig å korte ned tidslinjen ved å starte innkjøpsprosessen tidligere og korte den ned, og ved å starte forberedende arbeider på tomten tidligere.

Kilde: Multiconsult & Amentum (2026).

10 Norsk erfaring med kjernekraftteknologi

I 1978 besluttet Stortinget at det ikke var behov for kjernekraft i Norge. Vi har dermed ikke erfaring med industriell kjernekraftproduksjon. Vi starter likevel ikke på bare bakke. Norge var tidlig ute med forskning på nukleær teknologi og har bygget og drevet fire forskningsreaktorer i regi av Institutt for atomenergi og senere Institutt for energiteknikk. Forskningsreaktorene ga grunnlag for et omfattende internasjonalt forskningssamarbeid. De fire forskningsreaktorene er nå stengt og dekommisjonering er under planlegging. De norske forskningsreaktorene innebærer at Norge også har erfaring med reguleringer og tilsyn med atomreaktorer og nukleær teknologi, inkludert avfallshåndtering og deponi.

I dette kapittelet oppsummerer vi den norske kjernekrafthistorien med utgangspunkt i forskningsreaktorene og aktiviteten knyttet til dem. Vi redegjør også for kostnader og sikkerhetsutfordringer ved reaktorene og avfallsdeponi, og for arbeidet med dekommisjoneringen. Endelig oppsummerer vi tidligere politisk diskusjonen om kjernekraft i Norge, inkludert sentrale utredninger, norsk forskning innen nukleær teknologi og utviklingen av regelverk og myndigheter.

10.1 Fra Institutt for atomenergi til Institutt for energiteknikk

De første tiårene etter annen verdenskrig var det stor optimisme når det gjaldt mulighetene kunnskapen og teknologien om kjernefysikk og atomenergi kunne bety for anvendelser for det norske samfunnet. Satsingen ble til dels gjennomført på tvers av interessene til etablerte atomnasjoner (Njølstad, 1999). På den tiden var den statlige kontrollen med atomvirksomheten mer begrenset enn i dag. Utgangspunktet for planlegging og etableringen av en norsk atomreaktor var at Norge ønsket å delta aktivt i forskningen på kjernefysikkens og atomenergiens område, for å kunne utnytte atomenergi til fredelige formål. Dette understrekes i St.prp. nr. 118 (1947) om disponering av den ekstraordinære bevilgning til anskaffelser og forsyninger til forsvaret: «I likhet med alle andre land må vårt land gjøre hva det kan for å holde seg på høyde i den vitenskapelig forskningsarbeid på kjernefysikkens område og atomenergiens område for øvrig for å kunne nyttiggjøre atomenergien til fredelige formål.. Vi har ikke råd til å la være», og: «Atomforskningen og utnytting av atomenergien er en sivil samfunnsoppgave av første orden, og må finansieres i det vesentlige fra andre kilder enn forsvarsbudsjettene». I samme proposisjon ble det påpekt at en atomreaktor ville være av uvurderlig betydning for norsk forskning.

Målet med Norges satsing på sivil forskning på kjernekraft etter krigen var å bidra til modernisering, konkurranseevne og velstandsutvikling. Dette skulle oppnås gjennom bruk av den nye kunnskapen til energiforsyning, fremdrift av skip, utvikling av helsevesenet, biologi-, fysikk- og materialforskning og annet. I perioden mellom 1947 og 1951 fikk forsking på kjernekraft mer finansiell støtte enn all annen naturvitenskaplig forskning til sammen, noe som viser at dette var høyt prioritert (Meld. St. 8 (2020–2021)).

Institutt for atomenergi, IFA, ble opprettet i 1948 for å forske på kjernekraft. Satsingen på atomteknikk hadde startet i Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) etter krigen, og var delvis initiert av militære hensyn, men utviklet seg raskt til å bli en viktig del av etterkrigstidens industrireisning. IFA ble skilt ut fra FFI som et sivilt forskningsinstitutt for å «drive forskning angående anvendelser av kjedereaksjoner som oppstår ved spalting av enkelte tyngre atomkjerner». IFA fikk ansvaret for å bygge en forskningsreaktor i Osloområdet (Njølstad, 1999). I 1953 ble IFA organisert som en selvstendig stiftelse, som på et ideelt og samfunnsnyttig grunnlag skulle drive forskning og utvikling på energiområdet, og andre områder der stiftelsenes kompetanse var særlig egnet.

IFA revurderte strategien framover da det på 1970-tallet ble klart at det ikke var politisk støtte for å inkludere kjernekraft i den norske energimiksen. I St.meld. nr. 54 (1979–80) om Norges fremtidige energibruk og produksjon ble det vurdert at det ikke var behov for innslag av kjernekraft i den norske energimiksen før etter år 2000. Stiftelsen byttet i denne forbindelse navn til Institutt for energiteknikk (IFE). IFE skulle fortsatt være et bredt energiforskningsinstitutt, inkludert den pågående nukleære forskningen hvor IFEs forskningsreaktorer var sentrale.

Grunnlaget for all forskning ved IFE både før og nå, er nukleærteknologi som ble etablert da IFA ble stiftet. Kompetansen fra forskningsreaktorene har hatt betydning for utvikling av det norske samfunnet og verdiskapningen i Norge. Det er ulike temaer som materialteknologi, nukleærteknologi, radiofarmasi, energisystemer, flerfaseteknologi, atomsikkerhet og fornybar energi. IFE er i dag et tekniskindustrielt forskningsinstitutt, som har to samfunnsoppdrag; bidra til verdiskapning i Norge gjennom forskning og innovasjon, samt trygg håndtering og opprydding etter 70 år med nukleær virksomhet i Norge frem til alle IFEs atomanlegg er overført NND, se punkt 10.2.3.

10.2 De norske forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden

Forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden har vært sentrale for forskningen på nukleærteknologi i Norge i nærmere 80 år. Arbeidet inkluderer en rekke internasjonale forskningsprosjekter som også har lagt grunnlag for samarbeid mellom norske og utenlandske forskere og forskningsmiljøer (IFE, 2026).

10.2.1 Forskningsreaktorene og avfallsanlegget

Ved oppstart av JEEP 1 i 1951 var Norge det sjette landet i verden som bygde en reaktor. Utgangspunktet for etablering av en norsk atomreaktor, eller forskningsreaktor, var at Norge etter andre verdenskrig ønsket å delta aktivt i forskning innen kjernefysikk og nukleær energi (IFE, u.å.b). Hovedformålet med JEEP-I var som en nøytronkilde til eksperimenter, grunnforskning og produksjon av isotoper. IFE har bygget og drevet fire forskningsreaktorer (se tabell 10.1).

NORA ble bygget for å teste brensel under ulike forhold. NORA (Norwegian 0-energy Reactor Assembly) var et prosjektsamarbeid med Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA). Formålet var å teste ulike reaktorkjerner for en fremtidig JEEP-II reaktor. Den termiske effekten var på 0 (null) W. En 0-effektsreaktor er konstruert for å kunne nå kritikalitet – det punktet hvor antall nøytroner i reaktoren holder seg konstant, men uten å produsere merkbar varme (se boks 4.5). Det betyr at den kan brukes til å undersøke kjernereaksjoner og reaktorens oppførsel på en trygg og kontrollert måte, uten behov for omfattende kjølesystemer. Reaktoren brukte både tungtvann og lettvann som moderator for å teste brenselet under ulike forhold. I 1962 ble NORA den første reaktoren IAEA inspiserte for å verifisere at et land benyttet nukleærteknologi kun til fredelig formål. IAEA brukte erfaringene fra inspeksjonen til å bygge opp et eget kontrollsystem under ikke-spredningsavtalen (se punkt 11.2.3).

JEEP-II videreførte forskningsaktivitetene fra JEEP I. JEEP-II ble brukt til eksperimenter, grunnforskning og produksjon av isotoper, særlig innenfor materialvitenskap, produksjon av isotoper og bestråling av silisium for halvlederindustrien. Forskningen resultert i innovasjoner som for eksempel hydrogen- og CO₂-lagring, flerfaseteknologi for olje- og gassutvinning, batterier med større ladekapasitet, en mulig løsning på problemet med resistente bakterier, bedre kreftbehandling med færre behandlingsskader, materialforbedringer med mer (Oxford Research, 2019).

Haldenreaktoren, som sto ferdig og ble startet i 1959, la grunnlaget for et viktig og langvarig internasjonalt forskningssamarbeid gjennom Haldenprosjektet. Haldenreaktoren har blitt brukt til å undersøke reaktorbrensel, ulike materialer til bruk i kjernekraftverk og utvikle nye målemetoder. Forskningen i Haldenprosjektet, som har gitt kunnskap om hvordan sikkerhet og pålitelighet ved kjernekraftverk kan forbedres internasjonalt, ble etablert i 1958 i regi av Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC, senere OECD). Prosjektet har vært avgjørende for å bygge opp IFEs fagmiljø i Halden. Prosjektet pågår fremdeles i regi av OECD Nuclear Energy Agency (OECD-NEA) og er mest sannsynlig det lengst pågående internasjonale forskningsprosjektet i verden (se punkt 10.2.4).

Alle reaktorene er stengt ned. Norsk nukleær dekommisjonering (NND) fikk konsesjon til å drifte atomanlegget i Halden 1. april 2025 (se punkt 10.2.3). Forskningsreaktorene på Kjeller, med tilhørende støtteanlegg, er planlagt overført til NND i løpet av tredje kvartal 2028. NND er den nasjonale etaten for oppryddingen og for håndtering av radioaktivt avfall og har som samfunnsoppdrag å rydde opp etter IFEs drift av atomanlegg.

I Norges nasjonale deponi for lav- og mellomaktivt radioaktivt avfall (KLDRA) deponeres radioaktivt avfall. KLDRA ble bygget på 1990-tallet, overlevert i 1998 og satt i drift i 1999. I KLDRA deponeres avfall fra industri, helsevesen og forskning, inkludert IFEs og NNDs forskningsreaktorer. IFE har hatt driftsansvaret siden starten, men staten (Statsbygg) har bygget og eier anlegget. NND har levert konsesjonssøknad for både driften og eierskapet til anlegget, noe som ventes gjennomført i løpet av 2026.

10.2.2 Hendelser og avvik

Haldenreaktoren og JEEP II ble stengt på grunn av økonomi, nye regulatoriske krav, utstyrsfeil og større oppgraderinger for å opprettholde driftssikkerheten. Haldenreaktoren ble besluttet stengt i juni 2018 etter at en rutinemessig vedlikeholdsinspeksjon avdekket feil i en sikkerhetsventil. IFE hadde identifisert behov for omfattende investeringer for å oppgradere sikkerhetssystemene ved reaktoren. Samtidig hadde virksomheten ved Haldenreaktoren gått med underskudd over flere år på grunn av sviktende inntekter. Staten måtte bidra med ekstraordinære midler for at IFE skulle kunne ivareta sikkerheten og opprettholde kompetansen. Omfattende utredninger viste også et sviktende langsiktig markedsgrunnlag. Etter ulykken ved kjernekraftverket ved Fukushima i Japan i 2011 ønsket flere av kundene forskningsdata for helt nye typer ulykkesbestandig brensel (ATF-Accident tolerante fuel). Manglende tillatelse til å lagre denne brenselstypen i Norge gjorde det umulig å inngå avtaler om forskning på slikt brensel. I april 2019 besluttet IFE å stenge JEEP-II etter et omfattende og langsiktig kontrollprogram. I januar 2019 ble det funnet korrosjon på komponenter som er viktige for sikkerheten ved reaktoren. IFE og eksterne eksperter konkluderte da med at nødvendig reparasjon vil føre til langvarig stans av reaktoren og medføre større kostnader enn IFE kunne bære (IFE, u.å.b).

Aldring av materialer og systemer utgjør en betydelig utfordring for atomanlegg. Institutt for energiteknikk (IFE) har etablert egne programmer for aldringskontroll, men hendelser har avdekket forbedringsbehov. Etter nedstengingen av Haldenreaktoren og JEEP II er IFE ansvarlig for å ivareta anleggene inntil de overføres til NND. Robust aldringskontroll er avgjørende for å opprettholde sikkerheten ved anlegg som skal være trygge i lang tid etter driftsstans. Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) fører tilsyn med IFE og har de senere år hatt særlig fokus på aldringskontroll. I januar 2025 rapporterte IFE materialslitasje i et brenselslager ved Haldenreaktoren til DSA. Etter kontroll påpekte DSA blant annet mangler ved IFEs aldringsprogram. Et oppdatert program, basert på vurderinger av sikkerhetskritiske systemer og komponenter, skal sikre effektiv overvåking, vedlikehold og eventuell utskifting. Aldringskontroll omfatter også sikring av dokumentasjon og kompetanse, slik at kunnskapen ikke går tapt over tid. IFE har derfor prioritert opplæring og digitalisering av dokumentasjonsgrunnlaget.

De siste 10 årene har det vært flere hendelser ved KLDRA-deponiet. I 2015 ble det oppdaget at noen beholdere med flytende avfall var støpt inn i betongen, noe som ikke var i tråd med regelverket. Senere ble det funnet beholdere med for høyt innhold av langlivede radioaktive stoffer. IFE varslet myndighetene og stanset deponeringen midlertidig i 2018. Etter at nye rutiner var etablert, ble deponeringen gjenopptatt i 2019. I 2021 ble den igjen stoppet på grunn av usikkerhet om anleggets langsiktige sikkerhet. En grundig tilstandsvurdering, gjennomført av IFE og NND i 2021, konkluderte med at anlegget er trygt i dag, men at det må gjøres mer for at det skal være sikkert i hundrevis av år fremover.

DSA har under sine tilsyn identifisert flere avvik fra gjeldende sikkerhetsstandarder ved KLDRA. Blant de registrerte forholdene er utilstrekkelig vedlikehold samt innsig av vann i anlegget. Det er imidlertid ikke funnet lekkasjer av radioaktive stoffer eller forurensning utenfor anlegget. DSA har pålagt IFE å utarbeide nye sikkerhetsanalyser før deponeringen kan gjenopptas. Dette er et omfattende arbeid, og det forventes derfor at KLDRA tidligst vil kunne åpne for deponering i 2032. Videre har DSA understreket behovet for forbedret aldringskontroll av konstruksjoner, systemer og komponenter, med krav om periodiske sikkerhetsgjennomganger og en handlingsplan for videre drift og planlagt avslutning, i samsvar med internasjonale anbefalinger (DSA, 2026). I påvente av gjenåpning må avfall midlertidig lagres ved Kjeller, der IFE fungerer som nasjonalt mottak for radioaktivt avfall frem til anleggene overføres til NND i tredje kvartal 2028. Manglende mottakskapasitet ved IFE på Kjeller representerer en utfordring for håndteringen av radioaktivt avfall i Norge. Planen er at KLDRA skal overføres til NND i løpet av 2026.

Sikkerhetsrapporter dokumenterer hvordan et atomanlegg skal være trygt. Rapportene inneholder analyser av risiko, tekniske løsninger og beredskap. Internasjonale krav til slike rapporter har blitt strengere, og DSA har pålagt IFE å oppdatere alle rapportene for atomanleggene etter nye anbefalinger fra IAEA. IFE har etablert et eget program for sikkerhetsvurderinger og sikkerhetsrapporter. Arbeidet skjer i samarbeid med NND. Rapportene skal dekke både dagens drift og hva som skjer når anleggene stenges for godt.

DSA har gjennom tilsyn påpekt svakheter i IFEs sikkerhetskultur. Tilsynene har funnet mangler i internkontroll og grensesnitt mellom sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll med nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleært materiale (DSA 2026). Påleggene har ført til at IFE har laget handlingsplaner for å styrke kulturen, med tiltak som opplæring, kampanjer og forbedring av styringssystemer. IFE har også fått krav om å etablere en enhet med ansvar for anleggets design (design authority) og å dokumentere kompetanse og kapasitet. DSA har fulgt opp med tilsyn og anmerkninger om behov for bedre dokumentkontroll og ressursstyring. Arbeidet med sikkerhetskultur er nå en del av IFEs strategiske satsing.

Erfaringene fra driften ved IFEs atomanlegg understreker betydningen av forutsigbare rammebetingelser og et solid finansielt grunnlag for sikker drift. De utfordringene IFE har stått overfor de siste ti årene, er komplekse, men har ofte hatt endrede regulatoriske rammebetingelser og behovet for finansiell robusthet over tid som fellesnevner. Selv om endringene IFE har erfart, i hovedsak skyldes utviklingen i det internasjonale forskningsmarkedet, må det påpekes at etterspørsel alene ikke er tilstrekkelig; kundene må også være villige til å betale både for løpende drift og nødvendige investeringer. Endringer i regulatoriske rammer er påkrevd gjennom internasjonale anbefalinger, konvensjoner Norge har ratifisert, samt beste praksis internasjonalt.

10.2.3 Norsk nukleær dekommisjonering

NND er en etat under Nærings- og fiskeridepartementet (NFD), med samfunnsoppdrag om trygg nedbygging av norske atomanlegg og håndtering av atomavfall. Etaten ble opprettet i 2018, og vil etter at atomanleggene på Kjeller er overført til NND, være den nasjonale organisasjonen for håndtering av lavt og mellomradioaktivt avfall (NND, 2025a).

Stortinget har vedtatt at staten tar det fulle og hele ansvaret, og kostnadene, for oppryddingen etter det norske atomprogrammet. Samtidig slo Stortinget fast at vedtaket ikke skal danne presedens for eventuelle andre oppryddinger hvor staten har hatt en initierende rolle (Meld. St. 8(2021–2020)). NFD og IFE inngikk i juli 2024 avtale om overføring av atomanleggene til NND som en oppfølging av Stortingets vedtak. IFE og NND har inngått et sett med underavtaler som gir rammene for arbeidet i transisjons- og overføringsfasene. Hovedavtalen innebærer at IFE har omfattende informasjonsplikt helt frem til atomoppryddingen er ferdig. IFEs nukleære virksomhet skal overføres vederlagsfritt fra IFE til staten, mot at staten overtar IFEs ansvar for dekommisjonering, håndtering og lagring, og ansvaret for kostnadene til dette.

Hvis Staten på et tidspunkt velger å endre NNDs samfunnsoppdrag, til også å forberede løsninger for kommersiell kjernekraft, vil dette medføre behov for økt kapasitet og kompetanse hos NND. NND har ikke i sitt oppdrag å vurdere planer eller tiltak for å kunne ivareta en betydelig økning i mengden brukt brensel. NND vurderer at det eksisterende samfunnsoppdraget allerede er svært komplekst og tidkrevende (NND, 2025c). Å legge til ytterligere oppgaver kan gjøre oppryddingsarbeidet av IFEs atomanlegg betydelig mer krevende. NND finner at dagens avgrensning av samfunnsoppdraget fremstår derfor som hensiktsmessig, inntil Stortinget eventuelt beslutter noe annet.

Dekommisjonering av anleggene vil pågå over flere tiår og ikke avsluttes før avfallet og det brukte brenselet er deponert. Nedbyggingen av anleggene på Kjeller og i Halden forventes å ta 20 til 30 år. Nedbyggingen medfører at store mengder radioaktivt avfall må håndteres. Norge har ca. 16 tonn brukt kjernebrensel (DSA, 2024). Ulike deponeringsløsninger vurderes, som geologisk dypdeponi og dyp borehullsdeponering. NND estimerer i august 2025 at den totale kostnadsanslagene for hele oppryddingen har økt fra 15 til mellom 32 og 56 milliarder kroner (NND, 2025b). Siden 2020 har IFE mottatt betydelige statlige tilskudd til drift, sikkerhet og sikring av atomanleggene, samt håndtering av atomavfall.

10.2.4 Haldenprosjektet

Haldenprosjektet har vært et av de aller viktigste internasjonale forskningsprosjekter innenfor atomsikkerhet. Videreføring av Haldenprosjektet godkjennes for tre år av gangen. Medlemmene i Haldenprosjektet er signatarer til en felles avtale mellom de deltagende organisasjonene i hvert medlemsland. Norge er vertskap, og som vertskapsland har og har hatt det største økonomiske bidraget til Haldenprosjektet som er i tråd med OECD-NEAs retningslinjer. IFE er operatør av Haldenprosjektet. Siden tidlig på 1970 tallet har prosjektet bestått av to programområder, forskning på menneske teknologi og organisasjon (MTO), og brensel- og materialforskningen. Forskningen innenfor MTO ble betydelig styrket som en konsekvens at Three Mile Island ulykken i 1979, der årsakene til ulykken var utfordringer i samspillet mellom menneske og teknologi. Brensel- og materialforskningen under det opprinnelige Haldenprosjektet avsluttes i løpet av 2026. Den betydelige mengden brensel- og materialdata som er samlet inn fra forskningen ved Haldenreaktoren, er samlet i en database. Databasen er overført til OECD/NEA for utvikling og forvaltning av databasen og dataene (IFE, u.å.b)

Siden 1970-tallet er det også gjennomført en rekke bilaterale forskningsprosjekter ved Haldenreaktoren. Prosjektene ble gjort for enkeltkunder som ønsket å gjennomføre eksperimenter for teknologi som var i utviklingsfasen og hvor de ønsket å beskytte teknologien av forretningsmessige hensyn. Resultatene ble etter hvert presenterte for medlemmene i Haldenprosjektet, for å sikre en god kunnskapsdeling innen det internasjonale nukleære miljøet.

Videreføringen av Haldenprosjektet har vært omstridt pga. driften av Haldenreaktoren. Regjeringen utarbeidet derfor en stortingsmelding i 1999 om videreføring av Haldenprosjektet, for å få en prinsipiell avklaring om IFE kunne starte forhandlinger med medlemslandene om videreføring av Haldenprosjektet for en ny treårsperiode (Meld.St. 22 (1998–1999)). Regjeringens grunnleggende mål for Norges engasjement i Haldenprosjektet var å opprettholde en nasjonal kompetanse i reaktorteknologi, bidra til å opprettholde en tilfredsstillende beredskap mot ulykker, overvåke reaktoranlegg i Norges nærområder, sikre norsk innflytelse i det internasjonale sikkerhetsarbeidet og styrke sikkerheten ved reaktoranlegg i Øst-Europa. Stortinget behandlet stortingsmeldingen med bakgrunn i innstillingen fra energi- og miljøkomiteen (Energi- og miljøkomiteen, 1999). Stortinget vedtok enstemmig å videreføre Haldenprosjektet.

Fra 2021 er forskningen på menneske, teknologi og organisasjon skilt ut til et eget OECD NEA-prosjekt. Prosjektet Human technology organization (HTO) tar for seg de menneskelige og digitale dimensjonene ved sikker drift av kjernekraftverk og har bidratt til økt fokus på atomsikkerhet ved reaktorer, generell industri og opprydning etter atomulykker (IFE, u.å.b). Prosjektet har medlemmer fra sikkerhetsmyndigheter, forskningsinstitusjoner, leverandørindustri og operatører av kjernekraftverk i 12 land, og formålet er å samarbeide om sikker drift av kjernekraftverk. Forskningen på kontrollromdrift har blant annet gitt IFE mulighet til å bistå selskaper i petroleumsindustrien med å utvikle sine kontrollromsfunksjoner. Cybersikkerhet står også sentralt i forskningen, og tiår med forskning og forsøk brukes aktivt til å gjøre befolkning, bedrifter og myndigheter tryggere. HTO prosjektet følger den samme styringsmodell som for Haldenprosjektet, med Norge som vertskap.

Fra 1990‑tallet og utover 2000‑tallet forekom det misligheter i bilaterale, kontraktsbaserte forskningsprosjekter gjennomført av IFE ved Haldenreaktoren. I forbindelse med omstilling og stenging av reaktoren mottok IFEs ledelse i 2019 et internt varsel om mulige misligheter i tidligere gjennomførte prosjekter. På bakgrunn av dette igangsatte IFE en uavhengig ekstern gransking. Granskingen avdekket at forskningsdata i fem prosjekter for fire kunder innen kjernekraftindustrien i USA, Canada, Frankrike og Japan var manipulert. Mislighetene omfattet både bevisst endring av måledata og endringer i eksperimentoppsett uten at kundene ble informert. Granskingen fant ingen indikasjoner på at prosjekter under det internasjonale OECD‑Halden‑prosjektet var berørt. IFE anmeldte selv forholdene til Økokrim i 2020. DSA førte tilsyn med IFEs oppfølging og påpekte alvorlige brudd på konsesjonsvilkår, internkontroll, varslingsplikt og sikkerhetskultur, og anmeldte etter avsluttet tilsyn i oktober 2024 forholdene til Økokrim. I januar 2025 ga Økokrim beskjed om at begge anmeldelsene var henlagt fordi de ikke fant rimelig grunn til å åpne etterforskning og anså forholdene som foreldet. I etterkant av at IFEs ledelse fikk varselet, ble det utført omfattende kartlegging av om og i så fall hvilken grad mislighetene kan ha bidratt til sikkerhetsrisiko ved kjernekraftverk i landene hadde avtaler med IFE. Det er ikke avdekket noen slike forhold.

10.3 Omstilling av IFE etter 2011

Dette punktet beskriver de erfaringer IFE har hatt som operatør av atomanlegg i forhold til markedsmessige utfordringer og endringer av regulatorisk regime. Erfaringer både fra operatør og myndighet er nyttig å ved eventuell etablering av kjernekraft i Norge. Omstilling av IFE er omtalt i IFEs årsrapporter og i IFEs halv- og årlige rapporteringer til NFD som IFE (u.å.a) og MRS (2024).

IFE har de siste 15 årene vært gjennom flere omstillinger, som har ulik bakgrunnen og endringene var sammensatte. Atomulykken ved Fukushima 11. mars 2011 rammet særlig IFEs virksomhet i Halden, spesielt forskningen ved Haldenreaktoren. Ulykken førte til at flere bilaterale forskningsprosjekter ble endret eller avsluttet. Flere land valgte å fase ut kjernekraft og enkelte meldte seg ut av Haldenprosjektet. Resultatet var en svært krevende økonomisk situasjon for IFEs nukleære virksomhet, særlig knyttet til Haldenreaktoren. I 2013–2014 ble det derfor gjennomført en nedbemanning på 20 årsverk gjennom naturlig avgang. Samtidig ble det startet en prosess for å omorganisere den nukleære virksomheten, slik at IFE kunne møte de økonomiske utfordringene bedre. Den nye organisasjonen ble etablert i 2015.

Underskuddene ved virksomheten knyttet til Haldenreaktoren ble finansiert av IFEs øvrige virksomheter. Dette medførte at det ikke var tilstrekkelig handlingsrom for å utvikle disse delene av virksomheten. I 2016 var situasjonen blitt så krevende at IFEs styre besluttet å permittere store deler av IFEs ansatte. Så mange som 20 prosent av IFEs ansatte var permittert i kortere eller lengre tid fra høsten 2016 til sommeren 2017.

Det var behov for en større omstilling og konsolidering av IFEs virksomhet i 2019. IFE er underlagt atomenergiloven og sikkerhetsloven. Samtidig med stengingen av Haldenreaktoren og JEEP-II reaktoren innførte Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) et nytt konsesjonsregime, da atomanleggene på Kjeller fikk ny konsesjon fra 1. januar 2019. Det nye konsesjonsregimet forsterket kravene til organisering og dokumentasjon av rutinene for drift og sikkerhet ved samtlige av IFEs atomanlegg, og gjelder selv om reaktorene er stengt.

IFE har siden 2019 økt ressursinnsatsen til sikring av den nukleære virksomheten ved å styrke sikkerhetsorganisasjonen og styrket fysisk og logisk sikring i henhold til nye krav. Kravene følger av hvordan nasjonale sikkerhetsmyndigheter vurderer den generelle sikkerhetssituasjonen i Norge.

I 2019 fikk IFE midler i revidert nasjonalbudsjett for å gjennomføre en kontrollert omstillings- og nedbemanningsprosess. Bevilgningen ble gitt på bakgrunn av kostnadene til å opprettholde nødvendig drift og sikkerhet (NFD 2019-2025), samt planlagt aktivitetsnivå for å håndtere atomavfallet og forberede nedbygging av atomanleggene samtidig som sikkerheten ble ivaretatt. I perioden fra mai og til 2019 gjennomførte IFE en omstilling og nedbemanning der om lag 90 årsverk ble avviklet, mens rundt 70 stillinger ble bemannet opp, hovedsakelig innen vakt/sikring og forskning.

IFE endret organiseringen for å legge til rette for overføring av IFEs atomanlegg og personell til NND. I desember 2020 godkjente DSA IFEs nye organisering av den nukleære virksomheten og det linjeuavhengige sikkerhetsarbeidet (MRS, 2021). Samtidig ble IFEs forskningsvirksomhet og forvalting av IFEs eiendom omorganisert, for å gjøre den robust ved overføringen av atomanleggene til NND. Disse organisasjonsendringene var en del av omstillingen av IFE, til en virksomhet uten atomanleggene.

IFEs nukleære virksomhet er i dag finansiert IFEs nukleære virksomhet over statsbudsjettet. Staten finansierer virksomheten for å ivareta kompetanse, sikkerhet, sikring av atomanleggene og forberede dekommisjonering av anleggene (Prop. 1 S for NFD for hvert år 2019–2025). Nærings- og fiskeridepartementet utnevner IFEs fem eksterne styremedlemmer. IFEs nukleære virksomhet er underlagt mål- og resultatstyringssystem (MRS) som er utarbeidet av NFD. I styringsdialogen med staten ved NFD er det to årlige styringsdialogmøter der styreleder deltar sammen med administrerende direktør og andre relevante ledere ved IFE (NFD, 2025).

IFE har de senere årene gjennomført en betydelig oppgradering av grunnsikringen av atomanleggene og beskyttet informasjonsverdiene, både teknisk og organisatorisk. Endringer i det nasjonale trusselbildet de siste årene har medført ytterligere skjerpede krav til sikring av IFEs virksomhet, fordi den sikkerhetspolitiske situasjonen tilspisses og trusselaktører øker sin kapabilitet, særlig i form av teknologisk utvikling. Hendelser internasjonalt det siste året viser tydelig at overraskelse og hurtighet er faktorer som må vektlegges mer nå enn tidligere.

10.4 Satsing på atomkraft, motstand og kjernekraftutvalg

Det var en betydelig satsting på utvikling av kjernekraft i Norge etter andre verdenskrig hvor staten spilte en betydelig rolle frem til 1970-tallet. Kjernekraft til bruk i kraftproduksjon og fremdrift på skip ble undersøkt, men lagt bort.

Satsing frem til 1960-tallet

I 1955 ble Statens atomenergiråd opprettet. Det bestod av representanter fra ulike departement, industrien, skipsfarten, helsevesenet og forskningssektoren. Rådet skulle gi anbefalinger til regjeringen om hvordan Norge kunne nyttiggjøre seg av sivil atomkraft. I 1957 ble Noratom AS2 opprettet for å planlegge og bygge atomreaktorer (Olav Njølstad, 1999).

På 1960-tallet satset IFA på å utvikle og eksportere norsk kjernekraftteknologi. IFAs femårsplan mellom 1964–1968 beskrev konstruksjon og bygging av skips- og kraftreaktorer basert på norsk utviklingsarbeid. I denne perioden prøvde IFA og Noratom å eksportere norsk reaktorteknologi til utlandet, men Norge nådde ikke opp i konkurranse med andre land. En del av forklaringen er at reaktorer basert på lettvann viste seg å være best egnet for kommersiell kraftproduksjon i motsetning til tungtvannsreaktorer som Norge satset på. Utenfor IFA ble det stilt spørsmål ved den industrielle nytten av atomsatsingen, og vist til at mulighetene for olje- og gassforekomster i Nordsjøen kunne endre på IFAs satsingsområder. I 1965 inngikk IFA samarbeid med Norsk Hydro om bygging av kjernekraftverk i Skien.

Utredning og motstand på 1970- og 1980-tallet

Tidlig på 1970-tallet fikk NVE ansvar for planlegging av Norges første kjernekraftverk av Stortinget. NVE publiserte i 1973 rapporten «Lokalisering av kjernekraftverk i Oslofjordområdet». I kjølvannet av NVEs grunnundersøkelser for å identifisere mulige plasseringer av kjernekraftverk, oppstod det lokale protester. Dette førte til at organisasjonen Aksjonen mot atomkraft ble dannet i 1974.

Regjeringen opprettet i 1976 et utvalg for å etablere et kunnskapsgrunnlag for om kjernekraft skulle inkluderes i den norske energimiksen. I NOU 1978: 35A «Kjernekraft og sikkerhet konkluderte utvalget med at det var forsvarlig å bruke kjernekraft til kraftproduksjon i Norge. Rapporten ble sendt på høring i november 1978 med høringsfrist april 1979. I mars 1979 inntraff ulykken ved Three Mile Island kjernekraftverk i USA, hvor deler av reaktorkjernen smeltet noe som påvirket opinionen mot kjernekraft i flere land. I St.meld. nr. 54 (1979–80) om Norges fremtidige energibruk og produksjon, ble det vurdert at ikke var behov for kjernekraft i den norske energimiksen før etter år 2000.

St.meld. nr. 71 (1984–85) Norges fremtidige energibruk og -produksjon, ble behandlet av Stortinget i 1985. Grunnlaget var St.meld. nr 71 (1984–85) Norges fremtidige energibruk og -produksjon for hvor det blant annet står at «Kjernekraft er ikke aktuell i norsk energiforsyning innen århundreskiftet». Energi- og miljøkomiteen innstilte på at Stortinget la St. meld. nr. 71 (1984–85) ble lagt til protokollen. Stortinget bifalt enstemmig komiteens innstilling.

Det ble fremsatt et dokument 8 forslag 8:18 (1985–1986) om forbud mot atomkraftverk i Norge. Komiteen pekte på at Norge fortsatt har et kraftsystem dominert av vannkraft, og at det ikke foreligger behov som tilsier at kjernekraft bør inngå som energikilde. Energi- og miljøkomiteens flertall tilrådde ikke å vedta et lovfestet forbud, men å opprettholde gjeldende politikk, hvor kjernekraft ikke er aktuelt som energikilde. Stortinget bifalt ikke dokument nr. 8:18 (1985–86) om forbud mot atomkraftverk i Norge. Stortinget slo fast at kjernekraft ikke skal inngå i norsk energipolitikk, i tråd med Stortingets beslutning om St.meld. nr 71 (1984–85).

Thoriumutvalget

I 2007 ble Thoriumutvalget nedsatt av Norges forskningsråd på oppdrag fra Olje- og energidepartementet. Utvalgets mandat var å utrede muligheter og risiko ved bruk av thorium til energiproduksjon. Utvalget leverte sin rapport til Olje- og energiministeren ble overlevert 15. februar 2008. Thorium kan, sammen med uran eller plutonium, brukes som brensel i kjernekraftverk. Thoriumutvalgets sluttkommentar var: «Thoriumutvalget finner at den nåværende kunnskapen om thoriumbasert energiproduksjon og geologien ikke er solide nok til å gi en endelig vurdering av verdien for Norge av et thoriumbasert system for energiproduksjon på lang sikt. Utvalget anbefaler at muligheten for thorium holdes åpen siden den representerer et interessant komplement til uranmuligheter for å styrke kjernekraftens bærekraft.» Utvalget viste til at Norge har store reserver av thorium, men at etterspørselen er begrenset. Bruksområdet til thorium er i hovedsak til glass og legeringer (Kara m.fl., 2008).

Olje- og energidepartementet sendte Thoriumutvalgets rapport ut på høring i 2008 rett etter overleveringen. Dette var den eneste formelle politiske behandlingen rapporten fikk. Samme år behandlet Stortinget også energi- og miljøkomiteens innstilling om et representantforslag for en stortingsmelding om kjernekraft med særlig vekt på bruk av thorium, S. nr. 61 (2008-2009). Til innstillingen fulgte et brev fra statsråden datert 6. november 2008, hvor det ble gjort klart at Thoriumutvalgets rapport ikke gir grunnlag for å endre dagens kjernekraftpolitikk. Statsråden viste til flere høringsuttalelser, deriblant Statens strålevern (nå DSA) sin rapport 2008:10 «Miljøkonsekvenser og regulering av potensiell thoriumrelatert industri i Norge», som tok opp negative miljøkonsekvenser.

På 1960- og 1970-tallet ble det vist at thorium kunne benyttes i nesten alle typer reaktorer. Men på 1980-tallet ble de fleste store thoriumbaserte kjernekraftprosjekter, unntatt i India, stanset. Årsakene var at (i) thorium ikke kunne konkurrere økonomisk med uransyklusen, (ii) politisk støtte til kjernekraft falt etter Tsjornobyl-ulykken, og (iii) bekymringer om spredning av materiale egnet til atomvåpen i forbindelse med reprosessering økte.

Det pågår fortsatt forskning på thoriumbrensel både internasjonalt og i Norge. Flere miljøer arbeider med utvikling av thoriumbaserte teknologier (se punkt 12.3). Denne utviklingen bygger på såkalte generasjon IV-konsepter, men teknologien har ennå ikke nådd samme modenhetsnivå som dagens tradisjonelle generasjon III+-teknologi.

10.5 Forskning og utvikling innen nukleærteknologi

Forskning på fysikk og radioaktivitet ved norske universiteter og høyskoler har røtter tilbake til tidlig 1900-tall. De sterke faglige tradisjonene kan knyttes til pionerer som Ellen Gleditsch3 og Alexis C. Pappas4 ved Universitetet i Oslo (UiO). Til sammen la Gleditsch og Pappas et viktig vitenskapelig grunnlag for Norges forståelse av radioaktivitet, strålevern og kjernekjemi, temaer som også er viktige når samfunnet vurderer fremtidens bruk av kjernekraft.

Ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU, tidligere Norges Landbrukshøyskole) ble isotoplaboratoriet etablert i 1952, tett koblet til IFEs reaktor JEEP-I. Her ble ioniserende stråling brukt til å utvikle nye plantearter, en tidlig form for bioteknologi. NMBU utviklet også et sterkt fagmiljø innen radiokjemi5 og radioøkologi med fokus på konsekvensvurderinger av nukleære utslipp og beredskap.

Etter andre verdenskrig og frem mot 2000-tallet har forskningen ved UiO og NMBU utviklet seg i takt med nasjonale og internasjonale behov. UiO har hatt en sterk satsing på kjernefysikk og kjernekjemi, med forskning på fisjon, reaktorkonsepter, nukleære analysemetoder og medisinsk bruk av radionuklider. NMBU har vært ledende innen radioøkologi og konsekvensforskning, blant annet gjennom for fremragende forskning (2013–2020), som samlet nasjonal kompetanse på stråling og miljø.

I dag er det en fornyet satsing på nukleære fag i Norge, blant annet gjennom etableringen av Norsk Nukleært Forskningssenter (NNRC) og nye studieprogrammer fra 2022. Finansieringen har økt de siste 20 årene, særlig gjennom konkurranseutsatte midler fra EU og Forskningsrådet. Ved UiO har dette ført til en styrking av forskningsgruppene innen kjernefysikk og kjernekjemi, mens kompetansen ved NMBU videreføres gjennom et nytt kunnskapssenter etter avslutningen av senter for fremragende forskning (CERAD) mellom 2013 og 2020.

For mer informasjon om utdannings- og opplæringsinstitusjoner, se punkt 13.3.2.

10.6 Utvikling av regelverk og myndigheter

Avsnittet gir en oversikt over utviklingen av regelverket og utviklingen på myndighetssiden frem til DSA ble etablert i 2019. Regelverket som forvaltes av DSA er beskrevet i kapittel 17.

Strålevern for medisinsk bruk ble tidlig en oppgave for norsk forvaltning. Strålevern ble første gang regulert i 1938 i røntgenloven. På bakgrunn av et tydelig behov for kontroll, utstyr og vernetiltak, var lovens formål primært rettet mot medisinsk bruk av stråling. Samme år hadde Stortinget samtykket til at et statlig fysisk laboratorium for kontroll av blant annet røntgenapparater ble plassert på Rikshospitalet. Laboratoriet flyttet til Radiumhospitalet i 1961 og i 1975 videre til egne lokaler på Østerås i Bærum (fra 1964 under navnet Statens institutt for strålehygiene, SIS). I 2000 kom dagens strålevernlov.

ICRP, som står for International Commission on Radiological Protection, er en internasjonal og uavhengig organisasjon som gir råd om hvordan mennesker og miljø kan beskyttes mot skadelig stråling. Organisasjonen ble etablert i 1928. ICRP utvikler anbefalinger som brukes av myndigheter over hele verden når de lager lover og regler for strålevern, også i utviklingen av det norske regelverket. Den fastsetter trygge grenser for stråling og gir råd om sikker bruk av røntgen, radioaktive stoffer og andre former for ioniserende stråling i medisin, industri og forskning. Anbefalingene deres bidrar til at både pasienter, arbeidstakere og miljøet blir beskyttet på en trygg og ansvarlig måte.

Oppgavene til SIS og strålevernlovgivningen ble utvidet i takt med økt utbredelse, og behov. Blant annet fikk SIS atomreaktorsikkerhet som del av sine oppgaver etter at det på 1950-tallet ble gjennomført en rekke prøver med atomvåpen med globalt nedfall av radioaktive stoffer. På 1970-tallet undersøkte også SIS forekomsten av radon i norske gruver.6 SIS utarbeidet bestemmelser knyttet til ulike industrielle bruksområder, samt kompetansekrav til operatører og brukere av slike kilder. Disse ble senere oppdatert, videreført og nedfelt i ny strålevernforskrift som kom i 2004.

Utviklingen av internasjonale institusjoner og avtaler på 1950-tallet var en del av bakgrunnen for Atomenergiloven. Fra 1950-tallet tallet ble en rekke internasjonale organisasjoner om forskning og bruk av kjernekraft og nukleærteknologi opprettet, først med FNs opprettelse av den stående komitéen United Nations Scientific Committee on the Effects of Atomic Radiation (UNSCEAR). I Norge oppnevnte Industridepartementet Atomlovkomitéen i 1957. Komiteen leverte sin innstilling 9 år senere i 1966. Atomenergiloven ble vedtatt i 1972 og trådte i kraft fra 1973. I del V omtaler vi hvilke krav som følger av atomenergiloven.

Atomenergiloven har frem til i dag omfattet noen få anlegg, inkludert forskningsreaktorene og deponiet KLDRA, og ingen av anleggene har hatt kjernekraft som formål. Forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden har vært omfattet av lovens konsesjonsregime og forvaltet etter lovens bestemmelser. Også det kombinerte lager og deponi for radioaktivt avfall i Aurskog-Høland kommune har vært omfattet av atomenergiloven. Det samme gjelder reaktordrevne fartøy som anløper norske farvann og havner. Statens atomtilsyn fulgte opp og førte tilsyn med sikkerheten fram til Statens strålevern ble opprettet.

Tsjornobylulykken i 1986 førte til økt fokus på beredskap og atomsikkerhet. Ulykken demonstrerte at norsk beredskap mot atomulykker i utenlandet var utilstrekkelig, og i etterkant av ulykken kom det flere utredninger, blant annet NOU 1986:19 Informasjonskriser, NOU 1986:24 Tiltak mot kjernekraftulykker Del I og NOU 1987:13 Tiltak mot kjernekraftulykker Del II, Forslag til nasjonale og internasjonale tiltak. Arbeidet i SIS ble påvirket av erfaringer med Tsjornobylulykken i flere år. Det ble også etablert samarbeid med Miljødepartementet og Utenriksdepartementet knyttet til mulig forurensning etter ubåthavarier og /ulykker i nordlige havområder som kunne medføre radioaktiv forurensing. Etter Berlin-murens fall 1989 og oppløsning av Sovjetunionen, kom ny kunnskap om mulige forurensningskilder og ulykkesrisiko ved eldre sovjetiske kjernekraftverk. NOU 1992: 5 Tiltak mot atomulykker inneholdt anbefalinger om videre styrking av norsk beredskap mot atomulykker.

I 1993 ble Statens strålevern opprettet gjennom sammenslåing av Statens institutt for strålehygiene (SIS) og Statens atomtilsyn og nye roller kom til. De fikk rollen som landets fag- og tilsynsmyndighet på området strålevern og atomsikkerhet, og ble tillagt nye ansvarsområder og fikk revidert målstruktur.7 Atomberedskapen ble hjemlet i strålevernloven. På bakgrunn av erfaringer fra Fukushima-ulykken ble det i 2013 også gjennomført endringer i atomberedskapsorganisasjonen, ved at UD og Kystverket ble tatt inn utvalget.

Fra 2010 ble forurensingsloven gjort gjeldende for radioaktiv forurensing og avfall gjennom forskrift og et eget kapittel om radioaktivt avfall i avfallsforskriften. Loven sikret at radioaktivt avfall og radioaktiv forurensning blir forvaltet etter samme rammeverk som annet avfall og utslipp. Det ble stilt krav om tillatelse til håndtering og deponering av radioaktivt avfall og til radioaktiv forurensning. Det omfatter også dekommisjonering av nukleære anlegg.

1. januar 2019 ble Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) etablert. Endringen reflekterte rollen som direktorat både for strålevern og atomsikkerhet. Direktoratets rolle omfatter blant annet tilsyn med dekommisjoneringen av IFEs forskningreaktorer i Halden og på Kjeller samt etableringen av behandlingsanlegg, lagre og deponi for radioaktivt avfall inkludert brukt brensel fra dekommisjonering, i tillegg til en rekke områder utenfor det nukleære feltet. Direktoratet har også ansvar for oppfølging av strategier som «Nasjonal strategi for strålevern og atomtryggleik» og «Strategi for trygg, sikker og forsvarlig håndtering av radioaktivt avfall i Norge».

11 Sikkerhet og beredskap

For å vurdere introduksjon av kjernekraft i Norge, er forutsetninger for trygg kjernekraft et sentralt tema. Gjennom hele livsløpet til kjernekraftanlegg må befolkningens helse og miljøet beskyttes mot strålingen fra radioaktive stoffer. Formålet med dette kapitlet er å redegjøre for behovet for sikkerhet og beredskap ved etablering, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk, samt ved transport, lagring og deponering av radioaktivt avfall.

I kapitlet drøfter vi bakgrunnen for det omfattende internasjonale regimet innen sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi. Vi beskriver risikoer for atomulykker, ondsinnede handlinger og for at radioaktivt materiale kan komme på avveier. Videre forklarer vi viktige prinsipper og anbefalinger av IAEA. Kapitlet utreder konsekvenser av kjernekraft for sikkerhets- og beredskapsarbeidet til en kjernekraftoperatør, samt for lokal, regional og nasjonal beredskap.

11.1 Hvorfor krever kjernekraft spesielt strenge sikkerhetstiltak?

Kjernekraftverk skiller seg fra andre energiformer ved at energikilden er en nukleær kjedereaksjon som må kontrolleres. Tre viktige prinsipielle forhold må være på plass for å ivareta sikkerheten:

• Kontroll med varmeeffekten.

• Tilstrekkelig kjøling ved drift og ved uhell.

• Tilstrekkelig inneslutning av reaktortrykktanken slik at minst mulig radioaktivt materiale slipper ut til omgivelsene ved et uhell.

Kjernekraft vil innebære høyere behov innenfor atomsikkerhet, atomsikring, sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi8 enn det som er etablert og gjelder i Norge i dag. Også for beredskap vil det bli økte behov, både innen atomberedskap og kraftberedskap. Dersom kjernereaksjonen løper løpsk, vil det kunne gi store skader på helse, miljø, næringer og samfunnsinteresser. Atomsikkerhet og atomsikring er derfor helt avgjørende for en trygg utnyttelse av kjernekraft. Kjernekraftverk inneholder også spaltbart materiale som kan benyttes til å lage atomvåpen, og krever derfor særlige tiltak innen atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Gjennom hele livsløpet til kjernekraft, fra gruvedrift, via driftsfasen, til håndtering av avfall og deponering av brukt brensel, må de ansattes og befolkningens helse og miljøet beskyttes mot strålingen fra radioaktive stoffer. På grunn av muligheten for eventuelle uhell eller en tilsiktet ondsinnet handling, må det være en etablert atomberedskap og kraftberedskap som kan forebygge hendelser og håndtere konsekvensene dersom noe likevel skjer. Boks 11.1 viser hvordan kjerenkraft ble utviklet fra atomvåpen etter 2. verdenskrig.

11.1.1 Internasjonale sikkerhetsstandarder

Det er et nasjonalt ansvar å sørge for trygg og sikker forvaltning av kjernekraft i eget land i overenstemmelse med internasjonale forpliktelser. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) gir veiledning om atomsikkerhet og atomsikring, og utfører verifikasjoner i forbindelse med sikkerhetskontroll av nukleært materiale, for å bistå alle medlemsland med å møte dette ansvaret.

IAEA har utviklet internasjonale sikkerhetsstandarder for alle typer nukleære anlegg i hele anleggets levetid, fra lokalisering og design til dekommisjonering. Innenfor strålevern skiller man mellom tre typer sikkerhet. På engelsk brukes ordene Safety, Security og Safeguards som er definert i IAEAs ordlister, se figur 11.1. På norsk kan vi bruke atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Formålet med sikkerhetsarbeidet er å beskytte helse og miljø fra skadelige effekter fra stråling. De tre delene, atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale er tre ulike system som samvirker for å oppnå formålet. De tre må implementeres i fellesskap.

Atomsikkerhet omfatter både beskyttelse av mennesker og miljø fra strålingsrisiko, sikkerhet under transport av radioaktivt materiale, og sikkerheten til anlegg (kjernekraftverk, anlegg og deponier for radioaktivt avfall, anlegg for radioaktive kilder). Det omhandler sikkerhet både under normal drift og ved hendelser. Sikkerhetstiltak omfatter både forebyggende tiltak for å hindre ulykker og konsekvensreduserende tiltak dersom hendelser likevel skjer.

Atomsikring er forebygging, deteksjon og håndtering av ondsinnete, tilsiktede handlinger med eller mot nukleært materiale og radioaktivt materiale og deres tilhørende anlegg og aktiviteter. Disse handlingene kan skade eller true personer, eiendeler, samfunn eller miljø. Eksempler på handlinger det skal sikres mot, er tyveri, sabotasje, terror, uautorisert adgang, ulovlig overdragelse eller tilsiktet ulovlig bruk.

Sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi er et sett rettslige, tekniske og administrative prosedyrer iverksatt av IAEA ihht. avtaler inngått mellom IAEA og medlemsland for å verifisere at nukleært materiale, nukleære installasjoner og eventuelt andre varer/objekter som inngår i avtalen ikke anskaffes eller benyttes for forbudte formål. Ordningen omfatter uran, plutonium og thorium samt teknologi som kan benyttes til produksjon av atomvåpen. Gjennom inspeksjoner og overvåking skal IAEA avdekke om deklarert nukleært materiale har forsvunnet, eller om anlegg driver ulovlig prosessering eller produksjon i strid med det som er oppgitt. I boks 11.2 beskrives noen viktige internasjonale organisasjoner som jobber med stråling og nukleær teknologi.

Det er omfattende kontroll av hvordan Norge følger opp konvensjoner og avtaler som er relevante for eventuell kjernekraft. Sentrale konvensjoner om sikkerhet, som kjernesikkerhetskonvensjonen (Convention of Nuclear Safety, CNS) og felleskonvensjonen (Joint Convention of the safety of spent fuel management and on the safety of radioactive waste management) følges opp med jevnlig rapportering av hvordan Norge oppfyller sine forpliktelser. Andre medlemsland går så igjennom rapporten og stiller spørsmål der de ser eventuelle utfordringer. Norge gir så en besvarelse på disse spørsmålene. Prosessen og dokumentene er offentlige. Dette regimet sikrer at alle land som har tilsluttet seg disse konvensjonene hvert 3–4 år får en gjennomgang av hvor godt de oppfyller vilkårene i konvensjonene. Andre konvensjoner har andre forpliktelser, som årlig rapportering og publisering av data. Traktaten om ikke-spredning av kjernefysisk våpen, ikkespredningsavtalen, er den viktigste internasjonale avtalen om atomvåpen, på engelsk Non-Proliferation Treaty (NPT). Innen sikkerhetskontroll med nukleært materiale, nukleære anlegg og nukleær teknologi får Norge jevnlig anmeldte og uanmeldte inspeksjoner fra IAEA i tråd med avtale mellom IAEA og Norge9

Atomsikkerhet, atomsikring, sikkerhetskontroll av nukleært materiale og atomberedskap er sentrale deler av IAEAs milepælstilnærming. Milepælstilnærmingen (se kap. 9) legger opp til at de utvikles gradvis gjennom tre faser, med tydelige milepæler som sikrer en helhetlig og trinnvis oppbygging av nødvendig kapasitet og rammeverk. Denne strukturerte tilnærmingen sikrer at alle kritiske områder er etablert før viktige beslutninger tas, og før kjernekraftverk settes i drift. Tabell 11.1 gir en oversikt over disse områdene i metodikken.

Selv om Norge allerede har implementert de relevante konvensjonene, vil omfanget av oppgaver for å oppfylle disse øke i omfang ved innføring av kjernekraft. Ved kjernekraft må staten ta ansvar for at vi oppfyller alle de internasjonale forpliktelser til atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Den regulerende myndighet må etterse at eier, byggherre og operatørselskap oppfyller kravene i hele livsløpet, helt fra den tidlige designfasen (der tekniske løsninger, sikkerhetsbarrierer og beredskapsfunksjoner planlegges og integreres), til dekommisjonering og endelig deponering av brukt brensel og radioaktivt avfall.

Alle kjernekraftverk har omfattende sikkerhets- og beredskapssystemer etter konseptet om forsvar i dybden, for å unngå alvorlige hendelser og katastrofer, og begrense konsekvensene dersom det likevel skjer. Lag på lag med barrierer, avanserte kontroll- og styringssystemer, operasjonelle prosedyrer og overvåkningssystemer skal sørge for at avvik og hendelser håndteres og at radioaktivitet ikke slipper ut til omgivelsene uansett hva som skjer. Til tross for omfattende sikkerhets- og beredskapstiltak kan det likevel skje hendelser som kan få konsekvenser for kjernekraftverket, de ansatte, befolkningen og miljøet omkring. Sikkerhetstiltak omfatter også konsekvensreduserende tiltak for å begrense eksponering for befolkning og miljø. De mulige alvorlige konsekvensene som i verste fall kan inntreffe, selv om sannsynligheten er lav, er årsaken til et omfattende og strengt sikkerhets- og beredskapsregime for kjernekraft

11.1.2 Risiko for helse- og miljøeffekter i brenselets livsløp

Krav til atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale kan forklares ut fra det kjernefysiske brenselets livsløp. Kapittel 5 beskriver forsyningskjeder for kjernekraft, inkludert brenselets livsløp. I dette punktet underbygger vi behovet for sikkerhet og beredskap under hele brenselets livsløp samt peker på helse- og miljøutfordringer, som vist i figur 11.2. Koblingen mot uautorisert bruk av nukleært materiale til atomvåpenproduksjon er omtalt i punkt 11.1.3.

Uranutvinning gir avfall og kan gi negative helseeffekter. Uran utvinnes fra mineraler og omdannes ved kjemiske prosesser til såkalt yellowcake (se punkt 5.1.2). Dette kan utsette arbeidere og lokalbefolkning for radongass og radioaktive partikler. Langvarig eksponering øker risikoen for lungekreft og andre kreftformer. Urangruver kan frigjøre arsen, bly og andre giftige stoffer som påvirker nyrer, lever og nervesystem. Avrenning fra gruver kan føre til forurensning av grunnvann og elver, med radioaktive stoffer og tungmetaller som kan påvirke økosystemer og drikkevannskilder. Gruvedrift etterlater store mengder lavradioaktivt gruveavfall som må lagres sikkert i lang tid (FNs miljøprogram, 2016). Dårlig sikrede deponier kan lekke og forurense miljøet. Mineralutvinning kan føre til ødeleggelse av natur, tap av biologisk mangfold og endringer i vannbalansen. I følge UNSCEAR har produksjon av to millioner tonn uran (per 2003) gitt to milliarder tonn lavradioaktivt gruveavfall (FNs miljøprogram 2016).

Konverterings- og anrikingsanlegg har flere helse- og miljøutfordringer, både i selve prosessen og i håndteringen av avfall og biprodukter. Som beskrevet i punkt 5.1.2 omdannes yellowcake først til gassen uranheksafluorid i et konverteringsanlegg, og deretter økes andelen uran-235 til ønsket nivå i et anrikingsanlegg. Arbeidere kan bli utsatt for stråling under håndtering av uranforbindelser, spesielt ved lekkasjer eller feil i prosessutstyr. Konvertering innebærer bruk av flussyre, som er giftig og etsende. Innånding eller hudkontakt med fluorforbindelser kan gi alvorlige helseskader. Uranheksafluorid er reaktivt og kan danne giftige forbindelser ved kontakt med vann eller luftfuktighet. Derfor er det en risiko for brann og eksplosjon ved feil lagring eller transport. Fluorforbindelser og uranrester kan slippe ut ved uhell eller dårlig vedlikehold, og gi langsiktige konsekvenser for nærliggende økosystemer og grunnvann. Prosessen genererer både lavaktivt og mulig langlivet radioaktivt avfall som må håndteres og lagres. Konverteringsanlegg krever betydelig energi og kan ha et stort karbonavtrykk.

Brenselsfabrikker er underlagt strenge sikkerhetstiltak. Naturlig eller lavanriket uranheksafluorid omdannes til urandioksid til bruk i brensels-pellets i brenselselementer (se punkt 5.1.3). De ansatte kan bli utsatt for stråling og annen helserisiko som i konverterings- og anrikingsanlegg. Feil geometri eller andre forhold innebærer en risiko for en utilsiktet kjedereaksjon. Spaltbart materiale (uran-235) må kontrolleres og beskyttes fordi det kan brukes til å lage atomvåpen (se punkt 11.1.3).

Ved drift av en kjernekraftreaktor må de kjernefysiske prosessene kontrolleres. Kjedereaksjonen reguleres blant annet ved hjelp av kontrollstaver som justerer nøytronstrømmen. Videre må varmen reguleres ved hjelp av et velfungerende kjølesystem. Dersom kjølesystemet svikter, kan brenselselementene i verste fall smelte og reaktorkjernen ødelegges, noe som skjedde både i Tsjornobyl og Fukushima (se boks 11.4 og 11.5). Det radioaktive materialet må holdes innenfor lukkede systemer med skjerming. Nøytronstråling er skadelig for mennesker. Nøytronskjerming er derfor et viktig sikkerhetstiltak. I en reaktor dannes en rekke radioaktive nuklider som alle kan utgjøre en fare dersom inneslutningen brytes, og disse kan bidra til eksponering av mennesker og miljø. Fisjonsproduktene kan ha høye strålingsnivåer og derfor være farlige på kort og lang sikt. Det dannes også tyngre atomkjerner enn uran som kan ha veldig lange halveringstider, og derfor må deponeres. I tillegg blir materialene og utstyret i reaktoren radioaktive og må håndteres med forsiktighet ved eventuelle ulykker, og ved dekommisjonering.

Noen land velger å sende brukt brensel til reprosessering for å gjenvinne fissilt materiale. Brukt brensel kan reprosesseres som beskrevet i punkt 5.1. I et reprosesseringsanlegg løses brenselet i sterke syrer og brenselets bestanddeler skilles fra hverandre. Uranet kan gjenvinnes og brukes i nytt brensel. Plutonium som gjenvinnes fra brukt brensel, kan brukes i brensel i form av en blanding av urandioksid og plutoniumdioksid, såkalt Mixed Oxide Fuel (MOX). Andre fisjonsprodukter og radioaktive stoffer i brukt brensel vil imidlertid være høyaktivt avfall som må håndteres og lagres.

Reprosessering av brukt brensel har flere helse- og miljøutfordringer. Arbeidere og områdene rundt kan bli utsatt for ioniserende stråling. Kjemiske prosesser kan gi utslipp av radioaktivt materiale og giftige stoffer. Selv om noe materiale gjenvinnes, produseres avfall som krever deponering med et tusenårsperspektiv. Det har vært en rekke uønskede hendelser ved reprosesseringsanlegg, for eksempel ved Sellafield i Storbritannia og ved Mayak i Russland. De fleste land velger å ikke reprosessere brukt brensel av flere årsaker (se punkt 5.1). Prosessen er teknisk krevende, krever høy grad av sikkerhet og er dyrere enn ren deponering så lenge uranprisen er lav. I tillegg gir reprosessering utslipp til miljøet, avfall som må deponeres og fare for spredning av plutonium for våpenformål (se punkt 11.1.3).

Drift av kjernekraftverk gir brukt brensel og radioaktivt avfall som må håndteres og lagres på en forsvarlig måte for å unngå helseskade og miljøforurensning. Ettersom brukt brensel inneholder en rekke radioaktive fisjonsprodukter med ulike halveringstider, utgjør disse isotopene en del av det radioaktive avfallet som må håndteres nøye. Noen har kort halveringstid og brytes raskt ned, mens andre kan være farlige i tiår eller århundrer. Brukt brensel gir mye radioaktivitet og såkalt restvarme i lang tid etter at reaktoren er stengt og brenselet tatt ut. Brukt brensel må derfor kjøles ned i flere år før det kan håndteres videre. Dette skjer vanligvis i store vannbassenger som er plassert i eller ved kjernekraftverket. Vannet har to viktige funksjoner: Kjøling ved at det hindrer at det radioaktive avfallet blir så varmt at det kan smelte, og som strålingsvern ved at vannet fungerer som en effektiv barriere mot stråling. Etter denne første kjøleperioden kan brenselet flyttes til tørrlager eller andre former for mellomlager, før eventuell sluttlagring i deponi eller gjenvinning (se kapittel 6 for detaljer).

All transport av radioaktivt materiale mellom anlegg er underlagt streng regulering for å beskytte mennesker og miljøet samt hindre at materialet kommer på avveie. Reguleringen skal forhindre uhell underveis som kan gi forurensning eller helseskader, men også sikre at materialet ikke blir utsatt for tyveri eller sabotasje. Etablering, bygging, drift og nedbygging av kjernekraftverk innebærer transport av brensel og radioaktivt avfall til dels over lange avstander. Som vist i kapittel 5 og 6, kan forsyningskjedene for brensel være lange og transnasjonale. Transport av nytt og brukt brensel kan bli utsatt for tyveri, og dermed utgjøre en spredningsfare for nukleært materiale. IAEA stiller spesifikke sikkerhetskrav til transport av radioaktivt materiale som er implementert i internasjonalt regelverk for transport av farlig gods. Dette er også implementert i norsk regelverk for transport både på land og jernbane (forskrift om landtransport av farlig gods, 2009), til havs (forskrift om farlig last på norske skip, 2014) og i luften (forskrift om transport av gods i luftfartøy, 2003). Regelverket omfatter både fysiske sikringstiltak, godkjente transportmidler og spesialkonstruerte beholdere, lokale beredskapstiltak der transportene foregår, nøye sporing av lasten med mer.

Dekommisjonering innebærer en rekke helse- og miljøutfordringer som må håndteres nøye for å beskytte mennesker og natur. Dekommisjonering medfører økt aktivitet på anlegget med flere ansatte og nye arbeidsprosesser (se kapittel 6 for detaljer). Dette kan medføre risiko for hendelser, både ulykker og villede hendelser. Dekommisjonering medfører også økt transport av radioaktivt materiale. Ansatte og nærmiljøet kan utsettes for ioniserende stråling under demontering av reaktorer og håndtering av radioaktivt avfall. Dette krever strenge sikkerhetstiltak og overvåking. Ved uhell eller lekkasjer kan radioaktive partikler spre seg via luft eller vann.

Brukt brensel og annet radioaktivt avfall inneholder en blanding av radioaktive isotoper som kan være farlige for mennesker og miljø hvis det ikke håndteres, lagres og deponeres riktig. Radioaktivt avfall kan gi høye stråledoser i lang tid. Feil ved lagring og deponering kan føre til eksponering for fremtidige generasjoner. Ved lekkasjer fra lagre eller under transport, kan radioaktive stoffer forurense omkringliggende områder. Til tross for at kjernekraft har vært en viktig del av flere lands energiforsyning i flere tiår, har kun noen få land funnet en permanent løsning for å deponere sitt brukte brensel. Våre naboland Finland og Sverige er de landene som har kommet aller lengst (se kapittel 16). I Norge er prosessen med oppryddingen etter de norske atomanleggene i gang (se punkt 10.2.3).

11.1.3 Risiko for misbruk av nukleært materiale til atomvåpenformål

Det er bred internasjonal enighet om at det er behov for å kontrollere og beskytte fissilt materiale slik at det ikke kommer på avveier og havner i hendene på grupper eller stater som ønsker å utvikle atomvåpen. Alle land, unntatt fem, har ratifisert Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (IAEA 1970). IAEA, følger opp traktaten med et utstrakt kontrollregime for alt fissilt materiale som alle signatarstater er forpliktet til å overholde. I brenselssyklusen i figur 11.2. er anrikingsanlegg og reprosesseringsanlegg særskilt kontrollert.

I reprosesseringsanlegg kan plutonium gjenvinnes fra brukt brensel og deretter brukes i atomvåpen. Reprosesseringsanlegg, i likhet med mye annen kjernekraftteknologi, er derfor sensitiv teknologi i atomvåpensammenheng og underlagt internasjonal kontroll. For å skaffe seg våpenplutonium bruker atomvåpenstater gjerne egne reaktorer som optimaliserer produksjonen av plutonium-239. I og med at plutonium-239 har en halveringstid på 24 000 år, må brukt brensel sikres. I sivile reaktorer dannes plutonium med en lavere andel plutonium-239 enn det som brukes i atomvåpen. Selv om såkalt reaktorplutonium har dårlige egenskaper som materiale til atomvåpen, kan det potensielt brukes som våpenmateriale (Mark, 1993).

Anrikingsanlegg kan brukes til å produsere høyanriket uran-235 til atomvåpenformål. Anrikningsgrader på opptil 5 prosent uran-235 kalles lavanriket, og egner seg til brensel, mens alt over 20 prosent er høyanriket uran. For at uran-235 skal kunne brukes i atomvåpen, bør anrikingen være på over 90 prosent og uran bearbeides til metallisk form. Anrikningsanlegg er derfor sensitiv flerbruksteknologi som er underlagt internasjonal kontroll.

Det har i mange år vært internasjonal bekymring omkring Irans atomprogram. Iran hevder programmet kun er sivilt, mens det internasjonale samfunnet er bekymret for at Irans ambisjoner er militære. IAEA følger situasjonen tett, og internasjonale sanksjoner er innført. USA og Israel har også angrepet Irans kjernefysiske infrastruktur ved flere anledninger. Det første kjente eksempelet på et digitalt angrep som ødela fysisk industrielt utstyr, var skadevaren Stuxnet som rammet sentrifugene i Irans anrikningsanlegg i Natanz. Skadevaren var et meget sofistikert cybervåpen, trolig utviklet av Israel og USA i den hensikt å forsinke Irans atomprogram (Kelley, 2012). I 2025 rapporterte IAEA at Iran anriker uran-235 til 60 prosent (IAEA, 2025b). Israel (13. juni 2025) og USA (22. juni 2025) gjennomførte omfattende bombeangrep mot kjernefysisk infrastruktur, herunder Natanz, Fordow og Isfahan, for å sette Irans atomprogram ut av spill. Den 28. februar 2026 innledet USA og Israel massive, samordnede angrep på Iran.

11.1.4 Risiko for atomulykker

Selv om nyere reaktordesign er sikrere enn eldre løsninger, er det ikke mulig å bygge kjernekraftverk som er fullstendig risikofrie. Det vil alltid være en restrisiko for at noe kan gå galt, og at kjedereaksjonen ikke lengre lar seg kontrollere. Den utløsende årsaken kan f.eks. være en designfeil, uoppdaget slitasje eller skade, menneskelig svikt, ytre påvirkninger som oversvømmelse eller strømbrudd, feil på nødsystemer, cyberangrep, innsidetrussel eller fysisk angrep (i fred, krise eller krig). Mulighetene er mange, selv om sannsynligheten er lav.

Dersom det blir en alvorlig ulykke der flere av barrierene i sikkerhetssystemet svikter, kan det bli et stort utslipp av radioaktive stoffer til luft. Stoffene vil fraktes med vær og vind og gi et radioaktivt nedfall både i nærområdet og i større avstander fra et kjernekraftverk avhengig av vindstyrke, vindhastighet og nedbørsmengder. Utslippspotensialet vil avhenge av reaktorens design og størrelse, og av antall reaktorer på samme sted. Jo lengre brenselet har blitt kjørt i reaktoren, desto større kan utslippet av radioaktive stoffer bli.

Helse-, miljø- og samfunnskonsekvenser ved en atomulykke vil være større i nærområdet til et kjernekraftverk enn i områder lenger unna, f.eks. i naboland. Ettersom flere av våre naboland har kjernekraft, er det allerede i dag en risiko for at Norge kan bli rammet av radioaktivt nedfall fra kjernekraftverk i utlandet som forulykker. Det kan også skje uhell med påfølgende utslipp fra reaktordrevne fartøy i norske havområder, og ved besøk til norske havner. Norsk atomberedskap (se punkt 11.2.5) tar høyde for dagens risikoer. Konsekvensene av en ulykke ved et kjernekraftverk på norsk jord kan bli vesentlig større enn ved uhell på kjernekraftverk i våre naboland. Pariskonvensjonen om erstatningsansvar på atomenergiens område (Pariskonvensjonen) etablerer et internasjonalt regime for erstatning ved atomulykker, preget av ansvar hos den som har konsesjon til å drive anlegget (innehaver av atomanlegg).

Radioaktivt nedfall kan utløse behov for evakuering av befolkningen i nærområdet til kjernekraftverket. Avhengig av plassering, kan dette også gjelde for nabokommuner. Evakuering kan bli kortvarig eller langvarig avhengig av nedfallets størrelse. Ved forurensning av bebygde områder kan det bli behov for dekontaminering og fjerning av materialer for å sikre et forsvarlig bomiljø.

Stoffer som radioaktivt jod, cesium og strontium tas hurtig opp i næringskjedene og forurenser matvarer og drikkevann. Forurensningen kan vedvare i mange tiår ettersom noen av de radioaktive stoffene har middels lange halveringstider. Mattilsynet har forberedt en forskrift om grenseverdier for radioaktive stoffer i mat, harmonisert med grenseverdiene i EU, som kan iverksettes ved en atomulykke i utlandet som rammer Norge.

Radioaktiv forurensning kan gi negative konsekvenser for naturmiljø, næringer og turisme. Forurensningen kan vedvare i naturmiljø, og påvirke fritidssysler og turisme i forurensede områder. Næringer kan bli direkte påvirket av kontaminering med behov for opprydning, og/eller indirekte ved at deres produkter opplever et omdømmetap.

Rask og god informasjon er viktig når ulykker eller uønskede hendelser inntreffer. For å kommunisere alvorligheten av en sivil nukleær eller radiologisk hendelse til allmenheten og media, har IAEA og OECD-NEA utviklet INES-skalaen som klassifiserer hendelser ut fra konsekvensene for mennesker og miljø, for radiologiske barrierer og kontrollsystemer, og for forsvar i dybden (se boks 11.3).

Boks 11.3 INES-skalaen

IAEA og OECD-NEA (Organisation for Economic Co-operation and Development's Nuclear Energy Agency) utviklet i 1990 et verktøy for å kommunisere alvorligheten av en sivil nukleær eller radiologisk hendelse til allmenheten og media, kalt INES-skalaen (International Nuclear and Radiological Event Scale (IAEA, 2025c)), se figur 11.3. Skalaen angir alvorlighetsgrader av en hendelse eller et uhell fra 1 til 7, og er logaritmisk. Dvs. at alvorligheten øker med ti ganger for hvert nivå. Hendelsene vurderes ut fra konsekvensene for mennesker og miljø, for radiologiske barrierer og kontrollsystemer, og for forsvar i dybden. De tre første nivåene beskriver hendelser på et anlegg som er avvik fra normal drift, men som ikke gir konsekvenser utenfor anleggets grenser. De fire neste beskriver hendelser som får konsekvenser utenfor anlegget: jo større utslipp, desto høyere klassifisering på skalaen. Hendelser fra 4 og oppover skjer veldig sjelden.

INES dekker et bredt spekter av aktiviteter som industriell radiografi, medisinsk bruk av strålekilder, kjernekraftanlegg, forsøksreaktorer, håndtering av brukt brensel og radioaktivt avfall, og transport av radioaktivt materiale. Også tap eller tyveri av radioaktive kilder er inkludert, så vel som kilder på avveie (f.eks. radioaktive kilder som dukker opp i returmetall).

IAEAs medlemsland velger selv om de ønsker å bruke INES. Det er landet der hendelsen skjer som skal sette klassifiseringen. Korrekt klassifisering krever meget god teknisk innsikt i sikkerhetssystemer og barrierer. Som regel gis det først en midlertidig klassifisering basert på den kunnskapen man har der og da, som kommuniseres til allmenheten og media. Den endelige klassifiseringen settes etter en grundig gjennomgang av hendelsen i etterkant. Det er da mulig å få teknisk støtte fra andre medlemsland eller IAEA i vurderingen.

Selv om INES-skalaen først ble publisert i 1990, er hendelser som skjedde før 1990 også klassifisert på skalaen. Figur 11.3 gir eksempler på klassifiseringen av tidligere ulykker.

Ulykkene i Tsjornobyl og Fukushima er klassifisert som INES-7, den høyeste på skalaen. Reaktoren i Tsjornobyl manglet inneslutning, mens i Fukushima ble inneslutningene ødelagt. Dermed ble det store utslipp av radioaktive stoffer til omgivelsene som ble fraktet over store avstander før det falt ned som radioaktiv forurensning.

Three Mile Island ulykken i USA i 1979 er klassifisert som INES-5. Tap av kjølevann førte til delvis smelting av kjernen i reaktor 2 og utslipp av radioaktive stoffer til omgivelsene. Utslippet ble likevel begrenset fordi inneslutningen forble intakt.

Ulykken i Kysthym i Sovjetunionen i 1957 (Statens strålevern, 2007) skjedde på et reprosesseringsanlegg for brukt brensel der vannet i kjølebassenget fordampet, og en kjemisk eksplosjon førte til at store mengder radioaktive stoffer ble spredt over et større område. Denne er klassifisert som INES-6. Dette var den første store ulykken på et nukleært anlegg som ga omfattende forurensning i store områder rundt anlegget.

Av sikkerhetshensyn er det viktig å vurdere design og lokalisering av et kjernekraftverk opp mot lokale forhold. Kjernekraftverk (storskala og SMR) kan ikke bygges hvor som helst (se punkt 12.2). Naturgitte forhold og/eller manglende eller begrenset infrastruktur kan utgjøre risiko, som utløsende årsak til en ulykke, til tap av sikkerhetsbarrierer/styringssystemer og/eller til at nødetater eller nødmateriell hindres fra å nå lokasjonen. Dette kan f.eks. gjelde et rasutsatt område der et ras kan treffe anlegget eller isolere stedet slik at nødetater eller nødmateriell ikke er garantert å kunne nå fram til enhver tid. Det kan også gjelde et område der strømmen ofte faller bort. Kjernekraftverk er helt avhengig av jevn ekstern strømtilførsel, i motsetning til andre typer kraftverk. Ett av de verste scenariene er såkalt station black-out der all ekstern strøm bortfaller, og anlegget kun går på nødstrøm f.eks. fra dieselaggregater. Nødstrøm vil kun være virksomt i et begrenset tidsrom med mindre det er god tilgang på drivstoff eller en alternativ stabil strømforsyning som er installert for nødstrøm. Noen nyere reaktordesign, både storskala reaktorer, som AP1000 fra Westinghouse og SMR-er, planlegges med økt bruk av såkalte passive sikkerhetssystemer som reduserer behov for nødstrøm for å opprettholde kjøling ved uhell (se punkt 4.3). Det er likevel slik at kjernekraftverk må være tilknyttet strømnettet for å kunne starte opp og driftes.

Ulykken på kjernekraftverket Fukushima Dai-ichi i Japan i 2011 er et eksempel på at design og lokalisering ikke var kompatible. Reaktorene hadde nødsystemene plassert i kjelleren. For et land som Japan, var dette uheldig ettersom faren for jordskjelv med påfølgende tsunami er stor. Tsunamien som traff kjernekraftanlegget i Fukushima, var mye høyere enn den beskyttende muren som var satt opp og alle nødaggregatene ble oversvømmet. Dersom nødaggregatene hadde vært plassert i øverste etasje, kunne utfallet blitt et annet (se boks 11.4).

Ulykker ved kjernekraftverk som medfører utslipp av skadelige nivåer av radioaktivitet, er svært sjeldne, men når de skjer, kan kostnadene bli enorme. For Fukushima-ulykken oppsummerer Percebois & Thiollière (2023) følgende kostnader i amerikanske dollar:

• Kompensasjonen til berørte naboer er estimert til 77 milliarder (i 2018 verdi).

• 71 milliarder (i 2016 verdi) må settes av til opprydning og dekommisjonering av kjernekraftverket.

• 53 milliarder (i 2016 verdi) brukes til sanering av forurenset masse og midlertidig lagring.

• 27 milliarder (i 2014 verdi) er beregnet tapt som følge av skade på turismen i Fukushima fylke.

• Økning i strømprisen på 100 milliarder (i 2014 verdi) kom som følge av stenging av flere kjernekraftverk i Japan på grunn av ulykken.

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) i Frankrike har estimert at kostnaden ved en alvorlig ulykke fra ett kjernekraftverk kan koste 120 milliarder euro, mens en stor ulykke kan koste 450 milliarder euro (IRSN, 2014).

OCED-NEA har sammenlignet ulike forsøk på å tallfeste eksterne kostnader ved kjernekraftulykker. Anslagene varierer enormt, fra i underkant av 0,001 øre/kWh til over 100 øre/kWh (NEA, 2000b).

Boks 11.4 Tsjornobyl-ulykken

Reaktorulykken i Tsjornobyl i Ukraina, i daværende Sovjetunionen, skjedde natt til 26. april 1986. Reaktorene var av typen RBMK som manglet reaktorinneslutning fordi man ønsket å hente ut våpenplutonium fra brenselet. RBMK- reaktorer har også en innebygget designfeil, såkalt positiv void-koeffisient (se boks 4.6) som betyr at reaktoren lett blir ustabil. Natt til 26. april skulle det gjennomføres eksperimenter på lav effekt på reaktor 4, for å teste om dampturbinens rotasjonsenergi kunne opprettholde kjøling av reaktorkjernen i ett minutt i tilfelle strømbrudd. Flere sikkerhetssystemer ble deaktivert for å få utført testen. Mange kontrollstaver ble trukket ut av reaktorkjernen, noe som førte til en altfor rask stigning av effekt og temperatur. Operatørene mistet kontrollen over kjedereaksjonen, og det ble en dampeksplosjon som løftet lokket av reaktoren. Deretter fulgte en eksplosjonsartet brann som varte i 10 dager, mye grunnet at kontrollstavene og moderatoren inneholdt grafitt (dvs. rent karbon) som gjorde det svært vanskelig å stanse brannen. Enorme mengder radioaktive materialer ble slynget ut av reaktoren, og brannen bidro til et enormt løft slik at de radioaktive stoffene nådde en høyde på rundt 1–1,5 km opp i atmosfæren. Derfra ble de fraktet med vinden over store deler av Europa i flere bølger.

Tsjornobyl-ulykken ble klassifisert som en INES-7 på grunn av de enorme skadene, og er det største utslippet fra en kjernekraftulykke så langt i historien. Totalt er det estimert at 5200 PBq (eller 5 200 trillioner Bq) med aktivitet slapp ut (se punkt 3.6 for strålingsenheter). Årsaken til ulykken var både designfeil og operatørfeil, samt en fryktbasert ledelseskultur i tidligere Sovjetunionen som satte sikkerhetskulturen til side.

Etter først å ha dysset ned konsekvensene av ulykken, ble det iverksatt storstilt evakuering i en sone på 30 km rundt kraftverket. Først ble 115 000 personer evakuert i nærområdene og senere 220 000 personer fra områder som i dag tilhører Ukraina, Belarus og Russland. Denne sonen er fortsatt forlatt og overvåkes av forskere og skogvoktere.

134 arbeidere på kjernekraftanlegget fikk akutt strålesykdom på grunn av høye stråledoser, og 28 av dem døde innen tre måneder. 530 000 arbeidere deltok i opprydningsarbeidet, såkalte likvidatorer, og fikk middels høye stråledoser. De følges fortsatt opp for å fange opp eventuelle seneffekter av strålingen med lang latenstid. Det er anslått at ca. 5 000 barn og unge fikk kreft i skjoldbruskkjertelen grunnet eksponering for radioaktivt jod fra ulykken gjennom luft og melk fra kyr som beitet på forurensede jorder. Tiltak for å redusere opptak av radioaktivt jod i mennesker (dvs. inntak av jodtabletter) ble ikke iverksatt. Tiltak for å redusere forurensningen i melk ble iverksatt for sent. Skjoldbruskkjertelkreft er en sykdom som krever oppfølging og medisinering livet ut.

Kilde: USFCRFC (1986).

Folk fra de forurensede områdene måtte flytte for godt og fikk sine liv snudd opp ned. Forurensning av matvarer og miljø endret hva de kunne spise og hva de fikk lov å bruke områder til. Den psykologiske belastningen fra dette og den vedvarende frykten for strålingseksponeringen, bidro til negative helseeffekter.

Av de radioaktive stoffene som slapp ut i ulykken, var det spesielt jod-131, strontium-90, cesium-134 og cesium-137 som ga langvarige problemer. Disse er lettflyktige og spres over store avstander før de faller ned som radioaktiv forurensning. Stoffene tas lett opp i næringskjeder og bidrar til eksponering av dyr og mennesker.

Mennesker kan eksponeres for jod-131 ved å puste inn forurenset luft rett etter en ulykke, og ved inntak av forurenset melk og kjøtt grunnet radioaktivt nedfall på beitemarker. Skjoldbruskkjertelen tar opp mye jod, spesielt hos barn og unge, og radioaktivt jod kan føre til kreft i kjertelen. Jod-131 har en fysisk halveringstid på 8 dager og vil derfor forsvinne i løpet av ca. 80 dager. Den eksponeringen folk har vært utsatt for, vil likevel kunne påvirke helsen i befolkningen i lang tid da latenstiden for utvikling av kreft i skjoldbruskkjertelen er minst 5–10 år.

Strontium-90 ligner kalsium og følger kalsium i næringskjeder, og oppkonsentreres f.eks. melk og melkeprodukter, og lagres i beinvev og tenner hos husdyr og mennesker. Cesium-134 og cesium-137 ligner kalium, som finnes i alle levende celler. Cesium tas lett opp i planter, dyr og mennesker og fordeler seg tilnærmet jevnt i alle menneskekroppens muskler og organer. Både beta- og gammastråling fra disse stoffene bidrar til økt risiko for kreft senere i livet dersom inntaket er stort nok.  

Strontium-90 og cesium-137 har halveringstider på henholdsvis 28,8 og 30,1 år, og er derfor et problem i lang tid etter en eventuell ulykke. I Norge fikk vi mye nedfall av cesium-134 og cesium-137 til tross for en avstand på over 1500 km fra Tsjornobyl. Det ble nødvendig med tiltak i næringsmiddelproduksjon, og de første årene ble tonnevis med mat kassert fordi innholdet av radioaktivt cesium var skyhøyt over tillatte verdier i mat. For småfe- og reindriftsnæringen ble det nødvendig med tiltak for å redusere forurensningen i melk og kjøtt i over 30 år etter Tsjornobyl-ulykken. Tiltakene de 10 første årene etter ulykken kostet den norske stat 70 millioner amerikanske dollar (USD) (i 1995 verdi).

Kilder: Salbu & Reitan (2025), Mattilsynet (2025), NIRS (2026), UNSCEAR (2000), UNSCEAR (2018), Skuterud & Harbitz (1999), Tveten m.fl. (1998).

Boks 11.5 Fukushima-ulykken

Den 11. mars 2011 ble Japan rammet av et jordskjelv med styrke 9. Kjernekraftverket Fukushima Dai-ichi på østkysten av Japan har 6 kokvannsreaktorer, hvorav reaktor 1–3 kjørte på maks elektrisk effekt da jordskjelvet skjedde. Reaktor 4 var uten brensel i reaktortanken. Reaktor 5 og 6 hadde vedlikeholdsstans, men hadde brensel i reaktortankene. Alle de seks enhetene hadde også brukt brensel i kjølebassenger inne i reaktorbygningene, som trengte strøm for å kjøles.

Jordskjelvet førte til umiddelbar nødstopp på de tre reaktorene som var i drift. Samtidig mistet hele kraftverket ytre strømforsyning. Restvarmen i reaktorene krevde imidlertid kjøling i flere uker for å unngå en overoppheting av brenselet. Dieselgeneratorer ble aktivert som nødstrøm ihht. til krisehåndteringsplanen, og fungerte som planlagt.

Ca. 40 min etter jordskjelvet, kom det en tsunami på rundt 11,5–15 m som oversvømte hele kjernekraftanlegget. Flomvernet som var satt opp, kunne bare stå imot en bølge på 5 m. Det var tidligere blitt vurdert som for lavt, men ingenting var blitt gjort for å bedre situasjonen. Ettersom dieselgeneratorene var plassert i kjelleretasjene under reaktorbygningene, ble de oversvømt og sluttet å fungere. Reaktor 1, 2 og 4 mistet all strøm. Reaktorenhet 3 og 5 gikk på batterikapasitet, som snart tok slutt. Kun reaktorenhet 6 hadde strøm via dieselgenerator.

Perioden fullstendig uten strømtilførsel varte mellom 9 og 14 dager for reaktorenhetene 1–4. Reaktorene 1, 2 og 3 ble overopphetet slik at brenselet i reaktorkjernen smeltet. Det førte også til en oppbygging av hydrogen, som i kontakt med oksygen skapte eksplosjoner som ødela den ytre inneslutningen for reaktor 1, 3 og 4. En rørkobling mellom 3 og 4 førte til hydrogeneksplosjon i reaktor 4 selv om denne ikke hadde brensel i reaktortanken.

Ulykken førte til utslipp av radioaktive stoffer i flere bølger fra 12. mars til begynnelsen av april. Utslippet var ca. 20–25 prosent av det som slapp ut i Tsjornobyl-ulykken. Om lag 80 prosent av utslippet falt ned over Stillehavet, likevel var det svært høye forurensningsnivåer på land i noen nærområder til kjernekraftanlegget. Fukushima-ulykken ble klassifisert til INES-7 på grunn av de store skadene og de store mengdene utslipp.

Japan iverksatte forhåndsplanlagte tiltak for å beskytte befolkningen fra det radioaktive utslippet. Flere runder med evakuering ble iverksatt gjennom mars og april. Selv om ingen døde av stråling i ulykken, var det en betydelig overdødelighet blant de som ble evakuert. Mange eldre og syke fikk ikke den nødvendige oppfølgingen og medisineringen de trengte, under evakueringen og tiden som fulgte. Evakueringen førte til at familier ble splittet, barn ble holdt innendørs, utendørsaktiviteter opphørte, og bønder og fiskere fikk problemer med å få solgt varene sine selv om målinger viste at de var under Japans grenseverdier for radioaktive stoffer i mat. Det førte igjen til økt alkoholisme, vold i hjemmet, overvekt og psykiske problemer. Fortsatt er 23 701 personer evakuerte (per 15. november 2025) (Fukushima Revitalization Information Portal Site, 2026, 13 januar). Omdømmet til mat fra Fukushima-distriktet er fortsatt ikke gjenreist.

Det ble innført screening av skjoldbruskkjertelen hos barn og unge fra Fukushima-distriktet, men så langt har man ikke funnet en økning i skjoldbruskkjertelkreft hos de som ble eksponert under ulykken. Det er heller ikke funnet økning i andre direkte strålingsrelaterte sykdommer.

Dekommisjonering av anlegget er ventet å ta 30–40 år. Den totale kostnaden for dekommisjonering, avfallshåndtering, dekontaminering og erstatning til befolkningen er estimert til over 200 milliarder amerikanske dollar (USD) ifølge japanske myndigheter.

Foto: Gregg Webb / IAEA (2011)

Kilder: IAEA (2015a), Hatamura, m.fl. (2014), UNSCEAR (2013), UNSCEAR (2021), Webb (2011) og Fukushima Prefecture (2026).

11.1.5 Risiko for tilsiktede uønskede handlinger

Trussel om terror, sabotasje, tyveri, uautorisert adgang eller andre ulovlige handlinger mot atomanlegg eller transport av nukleært og radioaktivt materiale, kan ikke neglisjeres. Tilsiktede uønskede handlinger kan i verste fall føre til alvorlige konsekvenser med spredning av radioaktivt materiale. Denne type anlegg og materiale kan være attraktive mål. Derfor må det generelt være et høyt nivå av forebyggende tiltak fysisk og digital sikkerhet knyttet til anlegg, lagre og transporter. Risiko for at fissilt materiale skal brukes til atomvåpenformål er beskrevet i punkt 11.1.3. En bekymring er også at radioaktivt materiale på avveie skal kunne benyttes i såkalte «skitne bomber» for å spre forurensning og frykt. Skitne bomber er konvensjonelt sprengstoff kombinert med radioaktivt materiale, og må ikke forveksles med atomvåpen der sprengkraften kommer fra fisjon.

Sikkerheten må ivaretas selv under endrede geopolitiske forhold, et nytt og muligens forverret trusselbilde og i verste fall krig. Eventuell kjernekraft i Norge må planlegges med sikkerhet også under endrede sikkerhetspolitiske situasjoner. Etter at den russiske angrepskrigen mot Ukraina startet i februar 2022, har russiske styrker okkupert det ukrainske kjernekraftverket i Zaporizjzja, det største i Europa. Dette er første gang noensinne at et operativt kjernekraftverk har blitt okkupert i krig, til stor internasjonal bekymring. Russiske styrker har brukt Zaporizjzja, som militærbase. Det har vært mange alvorlige hendelser som har påvirket sikkerheten og sikringen ved anlegget, herunder brann etter beskytning, luftangrep og utplassering av raketter, og store vanskeligheter med bemanningen og arbeidsforholdene. Granatangrep har skadet infrastruktur, og strømforsyningen har sviktet ved flere anledninger. Alle de seks reaktorene ved Zaporizjzja er nå stengt, men trenger fortsatt ekstern strømforsyning til kjøling av reaktorer og brukt brensel. IAEA har i hele perioden arbeidet intenst for å hindre en alvorlig kjernekraftulykke og ivareta sikkerheten med inspeksjoner og kontinuerlig måling av strålingsnivåer.

Krigens folkerett må hensyntas ved lokalisering av kjernekraftverk, lagre og deponier for radioaktivt avfall, inkludert brukt brensel. Dersom et kjernekraftverk og/eller lagre og deponier for radioaktivt materiale blir utsatt for krigshandlinger, kan det få alvorlige konsekvenser. I henhold til krigens folkerett er militære objekter og stridende, personer lovlige mål, mens sivile personer og sivile objekter skal beskyttes. Norge er forpliktet til å følge distinksjonsprinsippet og etablere et skille mellom militære objekter og stridende, som er lovlige angrepsmål, og sivile personer og objekter, som har beskyttelse mot angrep. Imidlertid innebærer proporsjonalitetsprinsippet at sivile kan bli utsatt for lovlig følgeskade dersom de oppholder seg i eller nær lovlige militære mål. I utgangspunktet er det kun tillatt å angripe militære objekter. Hvilke objekter som er lovlige mål, bestemmes av objektets funksjon, det vil si om objektet «[…] ut fra sin art, plassering, formål eller bruk gir et effektivt bidrag til militære aksjoner, og som det etter de rådende omstendigheter vil by på en avgjort militær fordel å gjennomføre en total eller delvis ødeleggelse, erobring eller nøytralisering av». En slik funksjonsbasert definisjon betyr at en del forsyninger, transportinfrastruktur, kraftforsyning og annen kritisk infrastruktur som både Forsvaret og sivile er avhengig av, kan bli lovlige mål. Kjernekraftanlegg skal, i henhold til folkeretten, ikke angripes i væpnede konflikter. Den særskilte beskyttelsen opphører dersom et kjernekraftanlegg «[…] leverer elektrisk kraft på regelmessig og avgjørende måte til direkte støtte for militære operasjoner, og dersom et slikt angrep er den eneste praktisk mulige måte å bringe slik støtte til opphør på.» (Genevekonvensjonen av 1949 med tilleggsprotokoller, 1977). Ved lokaliseringsvalg for kjernekraftverk og andre atomanlegg bør risikoen for skadefølge av krigshandlinger vurderes. Det betyr at kjernekraftverk, lagre og deponier ikke bør plasseres i nærheten av lovlige militære mål. Øvrige hensyn som må tas ved plassering av kjernekraftverk er behandlet i kapittel 12.

11.2 Dagens sikkerhet, beredskap og krisehåndtering i Norge

Dette punktet beskriver hvordan dagens sikkerhet, beredskap og krisehåndtering i Norge er innrettet. Vi beskriver først atomsikkerhet for å beskytte ansatte, befolkningen og det ytre miljøet. Deretter tar vi for oss fysisk og digital atomsikring mens neste del omhandler sikkerhetskontroll av nukleært materiale for å hindre at dette kommer på avveie. Deretter presenteres innretningen av det brede samfunnssikkerhetsarbeidet og beredskapsaktørene som også atomberedskapen bygger på. Den neste delen tar for seg atomberedskapen. Til slutt i denne delen beskrives sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen.

11.2.1 Atomsikkerhet – beskyttelse av ansatte, befolkning og ytre miljø

IAEAs definisjon av atomsikkerhet er svært bred. Den omfatter blant annet et lands internasjonale forpliktelser, nasjonalt regelverk og regulering, transparens i regulering og selskapenes drift, finansiering, ledelse og sikkerhetskultur, utvikling av kompetanse og tilstrekkelige ressurser, strålevern, sikkerhetsvurderinger, håndtering av radioaktivt avfall inkludert brukt brensel og dekommisjonering og beredskap. Sikkerhet omfatter både ordinær drift og forebygging av uhell og andre hendelser. De internasjonale konvensjonene på disse områdene følger disse definisjonene og er dermed omfattende.

Målet med atomsikkerheten er at ansatte, befolkning og ytre miljø skal være beskyttet mot negative effekter av stråling. Norge har omfattende system for sikkerhet med fordeling av roller og ansvar for den strålebruken som eksisterer nå med tilhørende forvaltning og regelverk. Dersom man etablerer kjernekraft i Norge, vil strålebruken bli større og sikkerhetsregimet må dermed utvides for å ta høyde for utvidelsen.

Det nasjonale rammeverket for sikkerhet omfatter mange aktører. Rammeverket gjelder departementer, direktorater, regionale og lokale myndigheter i tillegg til operatører av kjernekraftverk, behandlingsanlegg, lager og deponi for radioaktivt avfall inkludert brukt brensel.

IAEA har utformet følgende grunnprinsipper for atomsikkerhet:

• Hovedansvaret for sikkerheten for et anlegg er hos selskapet. Myndighetene har ansvar for at nasjonal sikkerhet er i tråd med internasjonale forpliktelser.

• Lederskap og sikkerhetskultur er en forutsetning.

• All strålebruk skal være berettiget, og det må gjøres vurderinger av antall personer som kan bli eksponert, sannsynligheten for eksponeringen, stråledosen som de kan motta, økonomiske, sosiale og praktiske hensyn tatt i betraktning.

• Strålebruk skal være optimalisert, slik at eksponering av stråling skal holdes så lav som mulig, økonomiske, sosiale og praktiske hensyn tatt i betraktning.

• Doser til befolkning og ansatte skal holdes under gitte dosegrenser.

• Nåværende og kommende generasjoner skal beskyttes mot negative effekter av stråling.

• Uhell skal forebygges så godt som mulig.

• Det skal utformes beredskap og hendelseshåndtering.

• Det skal lages systemer for å fange opp aktiviteter som har vært utenfor forvaltning eller kontroll.

Norge vedtok i 2025 sin første strategi for strålevern og atomsikkerhet i tråd med IAEAs grunnprinsipper. Den stadfester Norges intensjon om å følge internasjonale forpliktelser innen strålevern og atomsikkerhet, i tillegg til å vise en retning innen videreutvikling av det nasjonale arbeidet. Strategien omfatter per nå ikke eksplisitt kjernekraft, og innebærer at:

• strålevernsmyndigheten skal være en effektiv, uavhengig myndighet i norsk forvaltning,

• norsk forvaltning skal være harmonisert med internasjonalt rammeverk,

• hovedansvaret for sikkerheten ligger hos virksomheten,

• norsk forvaltning skal ha et livssyklusperspektiv,

• Norge skal ha en god atomberedskap mot uønskede hendelser og ulykker,

• Norge skal ha forsvarlig medisinsk strålebruk,

• Norge vil videreutvikle og innføre ordninger for håndtering av strålerisiko fra kilder utenfor myndighetskontroll,

• Norge skal ha tilstrekkelig kompetanse og god ledelse og sikkerhetskultur i alle virksomheter,

• stråleverns- og atomsikkerhetsrelaterte spørsmål skal håndteres på en åpen og transparent måte, og

• tiltak innen atomsikkerhet, atomsikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale skal utformes og utføres på en koordinert måte for å sikre best mulig beskyttelse av menneskers helse og miljø.

IAEA peker på utarbeidelsen av en slik strategi som første steg i utviklingen av nasjonalt sikkerhetsrammeverk dersom man ønsker å etablere kjernekraft. Dersom det besluttes å etablere kraftproduksjon basert på kjernekraft, må strategien utvides og omfatte ytterligere sikkerhetsaspekter.

En god sikkerhetskultur er sentralt i utøvelsen av atomsikkerhet. I tråd med nasjonal strategi for strålevern og atomsikkerhet, stilles det krav om god ledelse for sikkerhet og sikkerhetskultur i alle virksomheter, inkludert operatørselskap, myndigheter m.m. Kravene omfatter elementer som styringssystemet, tydelig tildeling av ansvar for sikkerhet og en god sikkerhetskultur med verdier, holdninger og atferd for et høyt sikkerhetsnivå.

Atomsikkerheten i Norge er i stor grad basert på IAEAs anbefalinger og internasjonale konvensjoner. Likevel er det rom for og behov for nasjonale tilpasninger. Eventuelle uhell kan ha store konsekvenser for flere land. Det er derfor bred internasjonal konsensus om et omfattende sikkerhetsregime rundt kjernekraft og annen bruk eller håndtering av radioaktivt materiale.

Operatørselskap må organisere driften av anlegget slik at sikkerheten er forsvarlig, og befolkning og ytre miljø er beskyttet. Målet for atomsikkerhet er beskyttelse av befolkning og ytre miljø. Drift av en reaktor, enten det er for energiproduksjon eller forskning, må ha konsesjon til drift, i tillegg til tillatelse til utslipp av radioaktive stoffer og håndtering av radioaktivt avfall, inkludert brukt brensel. Vilkårene i konsesjon og tillatelser inneholder alt fra sikkerhetskultur hos operatørselskapet, til å holde stråledosene til befolkningen så lav som praktisk mulig (se Del V).

Kjernekraft medfører utslipp av radioaktive stoffer. Kontrollerte utslipp fra kjernekraftverk kan stamme fra kjølevannssystemer, ventilasjon og håndtering av prosessvann som inneholder små mengder radioaktive stoffer. Ved forsvarlig drift av en reaktor vil det være lave utslipp med minimal påvirkning på befolkning og ytre miljø. Nivåene er strengt regulert for å beskytte mennesker og miljø.

Eksponering av ansatte ved forsvarlig og ordinær drift av atomreaktorer er vanligvis lav. Eksponering fra drift av atomreaktorer er generelt lave. Eksponering av ansatte overstiger sjelden de dosegrenser som er fastsatt. Sammenhengen mellom eksponering for stråling og risiko for skadevirkninger, beskrives i punkt 3.6.

Beskyttelse av miljøet mot skadelige effekter av ioniserende stråling er et av IAEAs grunnleggende sikkerhetsmål. IAEA beskriver videre at beskyttelse av miljøet omfatter beskyttelse og bevaring av dyr og planter, deres biologiske mangfold, som produksjon av mat og ressurser for jordbruk, fiske, for rekreasjon og turisme, og naturlige prosesser som vannets kretsløp.

Norge er forpliktet til å redusere utslipp av radioaktive stoffer til sjø. Norge har ratifisert konvensjonen for beskyttelse av det marine miljøet i Nordøst-Atlanteren (OSPAR-konvensjonen). Konvensjonen forplikter Norge til å kontinuerlig redusere sine utslipp av radioaktive stoffer til sjø. Gjennom OSPAR-konvensjonen rapporterer Norge mengde utslipp av radioaktive stoffer til marint miljø.

11.2.2 Atomsikring

Staten har et ansvar for at den fysiske og digitale sikringen ved alle nukleære anlegg er tilstrekkelig. Selv om et operatørselskap har ansvaret for sikring ved sitt anlegg, har staten ansvar for å etablere, iverksette og vedlikeholde et regime for atomsikring. Dette er viktig for blant annet å beskytte nukleært materiale mot tyveri og annen ulovlig håndtering. Oppgavene innenfor fysisk sikring for nukleære anlegg tilligger operatørselskapet, sentrale myndigheter som departement og direktorat, lokale myndigheter som kommune og statsforvalter, nødetater og, i enkelte tilfeller, Forsvaret. Denne organiseringen er i tråd med IAEAs konvensjon for fysisk sikring av nukleært materiale (IAEA convention on the Physical Protection of Nuclear Material) som Norge har ratifisert.

Forskriften om fysisk beskyttelse skal forebygge tyveri og sabotasje, og legge til rette for sporing av stjålet materiale. Forskriften fastslår at nukleært materiale og anlegg er skjermingsverdige objekter under sikkerhetsloven (Forskrift om nukleære materialer og anlegg, 1984). Forskriften presiserer at nukleært materiale og nukleære anlegg som faller inn under forskriften, er å anse som skjermingsverdige objekter i henhold til sikkerhetsloven. Kjernekraftverk i Norge vil komme inn under dette regelverket og derfor bli underlagt sikkerhetsloven (se kapittel 17 for krav til eier og operatørselskap).

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) regulerer atomsikring i tråd med atomenergi- og strålevernregelverket. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) regulerer sikring i tråd med sikkerhetsloven. Operatørselskap/eier av kjernekraftanlegget har ansvar for den grunnleggende fysiske sikringen av anleggene. I tillegg har nødetater, som politiet, ansvar for å ha tilstrekkelig kapasitet, tilstrekkelig kort responstid og kompetanse for å kunne stoppe forsøk på tyveri eller ulovlig håndtering ihht. IAEAs konvensjon om fysisk sikring av nukleært materiale. Det utarbeides en trusselvurdering som danner basis for utarbeidelsen av sikringen, en såkalt Design Basis Threat (DBT) i tråd med IAEAs veiledning.

Norges vedtatte sikringsmål er at det ikke skal være noen usikkerhet vedrørende integriteten til vårt nukleære materiale. Det betyr at ikke noe nukleært materiale kommer ut av nasjonal kontroll, at forsøk på terror eller sabotasje blir stanset før det får konsekvenser for mennesker eller miljø, og at forsøk på etterretning blir oppdaget og stanset.

Et operatørselskap/eier har ansvaret for sikringen av sitt anlegg. Dette er i tråd med regelverk og konvensjon om fysisk sikring av kjernefysisk materiale (Convention on the Physical Protection of Nuclear Material, CPPNM). Dette gjelder kjernekraftverk, anlegg for behandling, lagring eller deponering av radioaktivt avfall og brukt brensel. Tilsynsmyndigheter som NSM og DSA regulerer sikringen og fører tilsyn. Nødetatene, som politiet, må vedlikeholde planer for håndtering av eventuelle hendelser ved nukleære anlegg, ha jevnlige øvelser sammen med operatørselskapet og eventuelt andre relevante etater, som nødetater eller Forsvaret.

Fysisk sikring av nukleære anlegg fordrer også at lokalt politi har tilgjengelig kapasitet til å håndtere tilsiktede hendelser, inkludert situasjoner der angrepet kombineres med avledningsmanøvre. I mange land har man derfor valgt å ha bevæpnede vakter ved nukleære anlegg, enten som vaktstyrker eller ved at politi med bevæpning har fast tilstedeværelse rundt anlegget. I Sverige er operatørene av kjernekraftverk forpliktet til å avsette midler som blant annet finansierer lokale myndigheters arbeid med sikring og beredskap. I Norge har man foreløpig ikke noen ordning der operatørselskapet av anlegg som krever oppfølging grunnet sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale, er forpliktet til å bidra økonomisk til lokale nødetaters eller lokale myndigheters arbeid.

11.2.3 Sikkerhetskontroll av nukleært materiale, nukleære anlegg og teknologi

Norge har forpliktet seg til å ha kontroll med nukleært materiale, nukleære anlegg og teknologi for at det ikke skal komme på avveie, brukes til sabotasje, terrorisme eller til å lage atomvåpen. Nukleært materiale omfatter her uran, plutonium og thorium. Norge har signert avtale med IAEA om sikkerhetskontroll av nukleært materiale (med tilleggsprotokoll).

Operatørselskap må til enhver tid være klar til å motta en inspeksjon fra IAEA. DSA deltar alltid på inspeksjoner sammen med IAEA hos norske virksomheter. IAEA utfører både forhåndsvarslede og uanmeldte inspeksjoner med kontroll av nukleært materiale flere ganger årlig. DSA fører oversikt over alle anlegg som har nukleært materiale i Norge og rapporterer dette årlig til IAEA. Operatørselskap/eier må søke DSA om importgodkjenning av nukleært materiale og avgi særskilt årlig rapportering om besittelse og bruk. EU-land får også inspeksjoner av sikkerhetskontroll om nukleært materiale fra EU/EURATOM.

IAEA kontrollerer at det ikke foregår udeklarerte aktiviteter som fører til at nukleært materiale kommer på avveie, slik at man sikrer at nukleært materiale kun brukes til fredelige formål. Dette er en del av det internasjonale ikke-spredningsregimet som omfatter de fleste land i verden. Traktaten om ikke-spredning av kjernefysisk våpen (ikkespredningsavtalen, Treaty on the non-proliferation of nuclear weapons) er den viktigste internasjonale avtalen om atomvåpen. Den har tre hovedmål: ikke-spredning, avvæpning og fredlig bruk av atomteknologi. Avtalen ble inngått i 1968 og per 14. mars 2025 har 191 land ratifisert avtalen, medberegnet Nord-Korea som senere har trukket seg. Avtalen krever at ikke-atomvåpenland skal ha egne avtaler med IAEA om sikkerhetskontroll. IAEAs system for sikkerhetskontroll er derfor en sentral del av det internasjonale systemet for å følge avtalen om ikke-spredning av atomvåpen.

Både staten og operatørselskap/eier må ha god kontroll på sitt nukleære materiale. Dette gjøres gjennom statlig systemet for nukleært materiale (State system of Accounting for and Control of nuclear material (SSAC)). Tilsynsmyndigheten fører kontroll med oversiktene. Eventuelle brudd på Norges forpliktelser kan gi internasjonalt sikkerhetspolitiske konsekvenser og svekke Norges omdømme internasjonalt. Eventuelle brudd på forpliktelsene følges opp i FN-systemet.

Ved etablering av nye anlegg må man planlegge for gjennomføring av sikkerhetskontroll av nukleært materiale fra designfasen. Dette kalles ofte sikkerhetskontroll av nukleært materiale ved design (safeguards by design). Planleggingen optimaliserer gjennomføringen av inspeksjoner for IAEA, myndigheter og operatørene, optimaliserer bruken av avanserte teknologier for overvåkning og overføring til myndighetene. Å ta inn kravene for sikkerhetskontroll alt ved design, gjør kontrollene mer effektive, mindre inngripende og kostnadseffektive gjennom livssyklusen.

Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA) skal bidra til å hindre at nukleært materiale og teknologi kommer på avveier eller eksporteres til atomvåpenformål. DEKSA krever eksportlisens for produkter og teknologi som kan ha flerbrukspotensiale, inkludert nukleære formål. Dette omfatter både fysisk materiale og immaterielle overføringer som kunnskap og tjenester. DEKSA samarbeider tett med Politiets sikkerhetstjeneste, Tolletaten, Etterretningstjenesten, DSA, Forsvarets forskningsinstitutt og andre (Meld. St.29 (2024–2025)). DEKSA gir veiledning til næringsliv, forskningsinstitusjoner og akademia om hvordan identifisere og håndtere nukleært sensitiv teknologi, og om regelverket for kunnskapsoverføring til utenlandske aktører.

11.2.4 Generell sikkerhet, beredskap og krisehåndtering

Det brede sikkerhets-, beredskaps- og krisehåndteringsarbeidet i samfunnet er grunnlaget for å forebygge og håndtere alle uønskede hendelser, inkludert atomhendelser. Det må tilpasses dersom vi etablerer kjernekraft i Norge. Formålet med samfunnssikkerheten er å beskytte befolkningen og miljøet mot alle alvorlige situasjoner i hele spektret av utfordringer, fra ulykker i fredstid til situasjoner som truer rikets sikkerhet og selvstendighet. Arbeidet med sikkerhet og beredskap er et kontinuerlig forbedringsarbeid der følgende deler inngår:

• Forebygging handler om å iverksette tiltak for å redusere muligheten for at en uønsket hendelse skal inntreffe, og på forhånd innrette design, operasjon og sikring, slik at man reduserer konsekvensene dersom en hendelse inntreffer.

• Beredskap handler om å planlegge og forberede tiltak som styrker evnen til å håndtere uønskede hendelser, slik at skadeomfanget blir minst mulig.

• Håndtering handler om å omsette beredskapen til innsats og samvirke.

• Gjenoppretting handler om evnen til å gjøre tapte funksjoner virksomme igjen etter en hendelse.

• Evaluering og læring etter øvelser og hendelser er viktig for å bedre evnen til å håndtere fremtidige hendelser.

Fire grunnleggende prinsipper ligger til grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet (Meld. St. 9 (2024–2025)):

• «Ansvarsprinsippet innebærer at den organisasjon som har ansvar for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området. Ansvarlig instans må ta stilling til hva som er akseptabel risiko.

• Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med under kriser i utgangspunktet skal være mest mulig lik den organisasjon man har til daglig.

• Nærhetsprinsippet betyr at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulige nivå.

• Samvirkeprinsippet betyr at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.»

Næringslivsaktører og eiere av virksomheter som innebærer et farepotensiale, har et særskilt beredskapsansvar for å hindre og redusere konsekvensene av uønskede hendelser knyttet til virksomheten. Dette gjelder uansett virksomhet og er regulert av ulike lover. For innehavere av atomanlegg er dette regulert blant annet av atomenergiloven (Atomenergiloven, 1972). Ansvaret innebærer en plikt til å holde anlegget og utstyret i forsvarlig stand og iverksette alle nødvendige tiltak for å hindre skader. Videre skal tiltakshaver iverksette tiltak for å ivareta tilstrekkelig sikkerhet, sikring og beskyttelse for å hindre spredning av materiale til atomvåpen. Helse-, miljø- og sikkerhetstiltak skal beskytte personellet, befolkningen og miljøet mot utilsiktede uhell og ulykker. Sikring av anleggene og radioaktive og fissile materialer mot tilsiktede uønskede handlinger som tyveri, sabotasje og terror omfatter fysiske sikringstiltak mot anslag og inntrengning, personellsikkerhetstiltak for å håndtere innsidetrusselen samt cybersikkerhetstiltak for å beskytte IKT- og styringssystemene. Sikker drift omfatter også tiltak for å ivareta kritiske innsatsfaktorer, som energi- og vannforsyning til anlegget, ved eventuelt bortfall, både som følge av naturhendelser, svikt og uønskede handlinger.

Nød- og beredskapsetatene utgjør grunnstammen i norsk akuttberedskap. Etatene omfatter politiet, brann- og redningsvesenet og helse- og omsorgstjenesten. Disse etatene er sentrale beredskapsaktører ved tilsiktede eller utilsiktede hendelser ved nukleære anlegg i sitt geografiske ansvarsområde.

Politiets oppdrag er å forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen (Politidirektoratet, 2020). Politiet er en statlig landsdekkende etat, organisert i 12 politidistrikter underlagt Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og Politidirektoratet. Politiet er en sentral aktør i samfunnets beredskap mot alvorlig kriminalitet, inkludert terrorisme og sabotasje, og mot ulykker og naturkatastrofer. Politiet skal være forberedt på hendelser som kan kreve en større, koordinert politiinnsats. Ved en hendelse der liv og helse er truet, vil politiet være en viktig aktør som leder og koordinerer innsatsen til de ulike beredskapsaktørene, samt ivaretar befolkningens sikkerhet, iverksetter befolkningsvarsling og/eller evakuering. Fra 1.1.2025 ble det innført generell bevæpning av politiet ved en lovendring som gir Politidirektoratet hjemmel for generell bevæpning.

Brann- og redningsvesenet skal gjennomføre brannforebyggende oppgaver og være innsatsstyrke ved brann og andre akutte ulykker (Meld. St. 16 (2023-2024). Kommunene har ansvaret for å organisere, bemanne og utruste brann- og redningsvesenet (Brann- og eksplosjonsvernloven, 2002, §9). Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har det overordnede ansvaret for brannvernet i Norge. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er nasjonal brannmyndighet og ivaretar rollen som sentral fag- og tilsynsmyndighet på brannområdet. Per februar 2024 var det 197 brann- og redningsvesen i Norge, med totalt ca. 12 000 ansatte fordelt på 4 200 heltidsansatte og 7 800 deltidsansatte. Lokalt brann- og redningsvesen er en sentral beredskapsaktør ved brannhendelser og akutt forurensning.

Helse- og omsorgstjenester til innbyggerne er et kommunalt ansvar. Slik primærhelsetjeneste inkluderer hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner som skjer i kommunen, samt legevakt, medisinsk akuttberedskap og nødmeldetjeneste (Helse- og omsorgstjenesteloven, 2011).

Ved behov for behandling i sykehus har den statlig eide spesialisthelsetjenesten ansvaret (Spesialisthelsetjenesteloven, 1997). Den er organisert i fire regionale helseforetak og helseforetak under disse (Helseforetaksloven, 2001). De regionale helseforetakene har ansvar for akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) og ambulansetjenesten. Nasjonal behandlingstjeneste for CBRNE10-medisin (CBRNE-senteret), lokalisert ved Oslo Universitetssykehus, har akuttberedskap for behandling av personskader forårsaket av særlig farlige kjemiske stoffer, giftig røyk, ioniserende stråling og biologiske smittestoffer som kan gi opphav til bl.a. høyrisiko smittesykdom.

Den offentlig organiserte redningstjenesten er etablert for å sørge for øyeblikkelig hjelp når liv og helse er i fare. Den er ledet og koordinert av to hovedredningssentraler, henholdsvis i Bodø og på Sola, og lokale redningssentraler i politidistriktene. Redningstjenesten bygger på et samvirke mellom offentlige organer, frivillige organisasjoner og private virksomheter og personer, der disse plikter å bidra med tilgjengelige kapasiteter, kompetanse og fullmakter (organisasjonsplan for redningstjenesten, 2019). De frivillige organisasjonene har en viktig rolle i den norske redningstjenesten og bidrar med et bredt spekter av ressurser, noe de kompenseres for (Meld. St. 5 (2020–2021)).

Interkommunale utvalg mot akutt forurensning (IUA) er etablert for å håndtere større tilfeller av akutt forurensning. Alle kommuner plikter å delta i disse (forskrift om kommunal beredskap mot akutt forurensning, 2022). Kystverket har ansvaret for statens beredskap mot akutt forurensning for å verne om liv, helse, naturmiljø og næringsinteresser til sjøs og på land (forurensningsloven, 1981). Kystverket koordinerer statlig, kommunal og privat beredskap mot akutt forurensning.

Sivilforsvaret er en uniformert statlig forsterkningsressurs som bistår nødetatene og andre etater ved kriser. Sivilforsvaret har en styrke på 8 000 tjenestepliktige menn og kvinner, og er underlagt DSB og beredskap (DSB). Sivilforsvaret kan gi støtte ved kjemisk og radioaktiv forurensning. Sivilforsvaret har særskilt folkerettslig beskyttelse for å ivareta befolkningens behov for beskyttelse i krig, herunder tilfluktsrom og varsling.

Den enkelte kommune har beredskapsplikt (Sivilbeskyttelsesloven, 2010). Kommunene har en lovpålagt plikt til å kartlegge hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe, til å vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og til å vurdere hvordan de kan påvirke dem. Kommunene skal framstille resultatet i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) som skal ligge til grunn for etablering av den kommunale beredskapen, blant annet for dimensjonering, utrustning og opplæring av lokalt brann- og redningsvesen.

På regionalt nivå har Statsforvalteren en samordningsrolle overfor kommunene (Fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks, 2015). Rollen inkluderer kunnskap og oversikt over risiko og sårbarhet, å sørge for effektiv og målrettet forebygging, og å etablere tilstrekkelig beredskap og krisehåndteringsevne. I tillegg skal statsforvalteren se til at aktørene lærer fra øvelser og hendelser. Statsforvalteren leder fylkesberedskapsrådet hvor alle relevante aktører og kommunene deltar. Både fylkes-ROS og kommune-ROS skal alle inkludere atomscenarioer og kraftberedskap.

På nasjonalt nivå ligger sikkerhets-, beredskaps- og krisehåndteringsansvaret hos hvert enkelt fagdepartement. Ansvaret er formalisert gjennom instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (Samfunnssikkerhetsinstruksen 2017) og JDs formaliserte rolle for samordning innen samfunnssikkerhet (Ansvaret for samfunnssikkerhet i sivil sektor på nasjonalt nivå og Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle innen samfunnssikkerhet og IKT-sikkerhet, 2017). Instruksene presiserer at Statsforvalteren og departementene skal basere sine beredskapsforberedelser på vurdering av risiko og sårbarheter. Instruksen gjelder i hele krisespekteret, det vil si i fred, krise og væpnet konflikt (se mer om statlige myndigheters roller og ansvar i kapittel 17).

Totalforsvarskonseptet innebærer gjensidig støtte og samarbeid mellom forsvarssektoren og det sivile samfunnet knyttet til hendelser i fred, krise og krig (Meld. St. 9 (2024–2025)). Landets samlede ressurser skal benyttes innenfor forebygging, beredskapsplanlegging, krisehåndtering og konsekvenshåndtering. Nasjonalt beredskapssystem (NBS) er den nasjonale rammen og verktøyet for krisehåndtering ved «sikkerhetspolitisk krise, væpnet konflikt og andre sektorovergripende kriser» (Prop. 87S (2023-2024)). NBS legger derfor rammene for den nasjonale krisehåndteringen ved terrorangrep, cyberangrep, og sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. NBS består av Beredskapssystem for forsvarssektoren (BFF) og Sivilt beredskapssystem (SBS). JD har ansvar for å samordne på sivil side og gi retningslinjer for oppdateringer av SBS, mens Forsvarsdepartementet forvalter BFF.

Forsvaret er en sentral aktør for å ivareta nasjonens sikkerhet, beredskap og krisehåndtering. I tillegg til sine militære kjerneoppgaver ivaretar Forsvaret sentrale samfunnsoppgaver, og kan på anmodning bistå sivile myndigheter når deres ressurser ikke strekker til. Blant annet kan Forsvaret støtte politiet med forsterket vakt og sikring (med bevæpning) av kritisk sivil og militær infrastruktur og objekter etter anmodning (bistandsinstruksen 2017). Et eksempel er Heimevernets vakthold og patruljering ved petroleumsanlegg høsten 2022 for å forebygge og avverge straffbare handlinger. Tiltaket ble iverksatt etter sabotasjen mot Northstream gassrørledninger i Østersjøen, og utløst basert på en vurdering fra etterretnings- og sikkerhetstjenestene om en forhøyet trussel mot norske petroleumsanlegg (Forsvaret, 2022).

Digital sikkerhet, beredskap og håndtering er den enkelte virksomhets ansvar, det være seg private eller offentlige etater. Den enkelte statsråd har ansvar i sin sektor, og JD har et samordningsansvar. Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) i Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) støtter virksomhetene og er en arena for nasjonalt og internasjonalt samarbeid innen deteksjon, håndtering, analyse og rådgivning knyttet til digital sikkerhet. Senteret omfatter partnere fra næringsliv, akademia, forsvar og offentlig sektor. NCSC tilbyr en rekke tekniske tjenester, herunder varslingssystem for digital infrastruktur (VDI), en sårbarhetskartlegger og inntrengningstesting. Innen en rekke samfunnsviktige sektorer er det etablerte sektorvise responsmiljøer. KraftCERT er sektor-cyberresponsmiljø for sektorene kraft og petroleum. Ellers består målgruppen av prosessindustri, vann- og avløpssektoren samt energigjenvinning. Internasjonalt inngår cybersikkerhet i regelverket for sikring av kjernekraftverk. Konvensjoner som konvensjonen for fysisk sikring av nukleært materiale, beskriver målene for sikringen av nukleært materiale, inkludert cybersikkerhet, i land som har tilsluttet seg konvensjonen, herunder Norge.

11.2.5 Atomberedskap

Den norske atomberedskapen er organisert gjennom Kriseutvalget for atomberedskap med delegert myndighet fra regjeringen og mandat gitt i kongelig resolusjon(Mandat for Kriseutvalget for atomberedskap m.m. 2013). Det norske Kriseutvalg for atomberedskap ble opprettet i 1993 som en direkte konsekvens av myndighetenes dårlige håndtering av Tsjornobylulykken. Figur 11.6 angir oppbygningen av atomberedskapen i Norge.

Strålevernloven §16 definerer at: «Kongen organiserer en beredskap mot atomulykker og andre hendelser som kan innebære ioniserende stråling eller spredning av radioaktivitet, for å beskytte liv, helse, miljø eller andre viktige samfunnsinteresser» (Strålevernloven, 2000).

Regjeringen har delegert myndigheten til Kriseutvalget for atomberedskap. Kriseutvalget består av representanter fra sentrale (beredskaps)myndigheter som har et spesielt ansvar i håndteringen av en atomhendelse, og er ledet av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). Organiseringen av Kriseutvalget for atomberedskap har fått nasjonal og internasjonal anerkjennelse for deres tverrsektorielle koordinering både i planlegging og håndtering av hendelser (se boks 11.6).

DSA er leder og sekretariat for Kriseutvalget for atomberedskap. DSA skal i det daglige overvåke trusselbildet, opprettholde varslingsnettverk for radioaktivitet i luft, jobbe systematisk for å styrke forebygging og håndteringsevne for alle aktører i atomberedskapen, og gjennomføre kurs og øvelser for disse. DSA er også nasjonalt og internasjonalt varslingspunkt for atomhendelser og forestår umiddelbar viderevarsling nasjonalt.

Kriseutvalget for atomberedskap er et tverrsektorielt sivilt-militært utvalg med myndighet til å beslutte implementering av tiltak i akuttfasen av en atomhendelse. I en krisesituasjon skal DSA innhente og bearbeide informasjon og måledata, utarbeide prognoser og oversikt over situasjonen, og fremme forslag til tiltak som skal behandles og besluttes i møter i Kriseutvalget. Utvalgets etater har oppmøteplikt innen to timer 24/7, og utvalget har mandat til å ta beslutning om iverksettelse av gitte konsekvensreduserende tiltak11. Tiltakene adresseres gjennom den sektoren som har den lovlige hjemmelen for tiltaket. Statsforvalteren er Kriseutvalgets regionale ledd, og alle regionale og lokale tiltak iverksettes gjennom Statsforvalterenes fylkesberedskapsråd. Det er derfor de lokale og regionale beredskapsaktørene som håndterer den fysiske responsen der det trengs, ved uhell i Norge eller når utslipp fra et annet land, er av en slik størrelse at det krever tiltak i Norge.

Kilde: DSA (2026).

Departementene har ansvaret for at beredskapen innen egen sektor er tilfredsstillende og koordinert med øvrige sektorer. Dette er i samsvar med sektorprinsippet. Ved eventuelle atomhendelser har de enkelte departementer/fagmyndigheter ansvaret for tiltak der fullmaktene ikke er lagt til Kriseutvalget. De aktuelle departementenes samarbeid i det løpende beredskapsarbeidet organiseres gjennom Embetsgruppen for koordinering av atomberedskapen, som ledes av Helse- og omsorgsdepartementet.

Ved innføring av kjernekraft blir det behov for å styrke atomberedskapen ut over dagens ordning. Spesielt vil en vertskommune og et vertsfylke måtte arbeide aktivt opp mot regionale og nasjonale atomberedskapsaktører. Dagens tverrsektorielle koordinering, forhåndsberedte scenarier og fullmakter til akutte tiltak, vil bli enda viktigere ved kjernekraft i Norge. IAEAs milepælstilnærming (se kapittel 9) peker på atomberedskap og krisehåndtering som et av infrastrukturområdene som må være på plass. Det vil derfor være behov for en gjennomgang av norsk atomberedskap dersom vi velger kjernekraft, slik at dagens ordning kan tilpasses og styrkes i nødvendig grad.

En styrking av atomberedskap på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå, vil medføre ekstra kostnader. Det bør derfor vurderes hvem som skal sørge for de nødvendige ressursene for en slik styrking. I Sverige bidrar f.eks. operatørselskap/eier med midler til lokalt og regionalt atomberedskapsarbeid gjennom Länsstyrelsen i det fylket der kjernekraftverket ligger.

11.2.6 Sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen

Arbeidet med sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen reflekterer at kraftforsyningen er samfunnskritisk infrastruktur. En sikker kraftforsyning er avgjørende for et moderne samfunn. Det gjelder også om vi får kjernekraft inn i energimiksen. Sikker og pålitelig kraftforsyning er grunnleggende for nesten alle samfunnsfunksjoner. Siden konsekvensene ved avbrudd i kraftforsyningen i stor grad kan ramme alle deler av samfunnet, er sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen også viktig for å ivareta samfunnssikkerheten. Nasjonal kraftforsyning er etter sikkerhetsloven identifisert som en grunnleggende nasjonal funksjon for å ivareta nasjonal sikkerhet.

Kraftforsyningen er en viktig del av totalforsvaret av Norge. I 2025 la regjeringen frem Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen – forberedt på kriser og krig. I meldingen settes retningen for en utvikling av den sivile delen av totalforsvaret, og for økt sivil motstandskraft. Behovet for å beskytte kritisk infrastruktur er videre understreket i nasjonal sikkerhetsstrategi, i forbindelse med begrunnelsen for en av hovedprioriteringene om å gjøre samfunnet mer motstandsdyktig (nasjonal sikkerhetsstrategi, 2025). 

Sikkerhet i kraftforsyningen omfatter både sikkerhet mot vær og vind, ulykker og andre utilsiktede hendelser, og sikring mot tilsiktede handlinger som for eksempel sabotasje, cyberangrep og terror. I kraftforsyningen brukes ofte begrepet sikkerhet både der man på engelsk bruker «safety» og «security».  Sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen har likhetspunkter med atomsikkerhet og -beredskap ved at det overordnet sett handler om forebygging, beredskap og håndtering. De elementene som er beskrevet i punkt 11.2 om dagens generelle sikkerhet og beredskapsarbeid ligger til grunn også i kraftforsyningen. Det er likevel en forskjell ved at sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen skal bidra til tilgang på strøm, mens atomsikkerhet- og beredskap skal bidra til fravær av skader fra ioniserende stråling.  

Sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen skal sørge for god forsyningssikkerhet og minimere konsekvenser ved avbrudd. Forsyningssikkerhet for strøm er kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere strøm av en gitt kvalitet til forbrukerne. Forsyningssikkerhet omfatter både energisikkerhet, effektsikkerhet og driftssikkerhet: 

• Energisikkerhet er kraftsystemets evne til å dekke energibruken. Energiknapphet eller svikt i energisikkerhet er karakterisert ved redusert produksjon av elektrisk energi på grunn av mangel på primærenergi som for eksempel vann, gass eller kull. Denne type knapphet handler om situasjoner som kan vare i flere uker. 

• Effektsikkerhet er kraftsystemets evne til å dekke momentan balanse. Effektsikkerhet er karakterisert ved tilgjengelig kapasitet i installert kraftproduksjon eller i kraftnettet. Effektknapphet handler om kapasiteten i enkelttimer med høyt forbruk.  

• Driftssikkerhet er kraftsystemets evne til å motstå driftsforstyrrelser uten at det blir avbrudd, frekvens- eller spenningsavvik. Leveringspåliteligheten for strøm er knyttet til hyppigheten og varigheten av avbrudd i forsyningen.  

Det er en rekke utviklingstrekk som påvirker sikkerheten og påliteligheten i kraftforsyningen. En mer sammensatt og variabel kraftproduksjon med større innslag fra fornybare energikilder som sol og vind kan øke kompleksiteten i kraftsystemet (se kap. 21). Klimaendringer fører til større sannsynlighet for utilsiktede hendelser. I tillegg har den sikkerhetspolitiske situasjonen og medfølgende trusselbildet endret seg dramatisk på få år. Sikkerhetsmyndighetene har vurdert at sannsynligheten for sabotasje mot kritisk infrastruktur i Norge har økt. Digitalisering fører til økt sårbarhet. 

Energidepartementet (ED) har det overordnede ansvaret for kraftforsyningen, og Norges vassdrags- og energidirektoratet (NVE) har det operative ansvaret for kraftforsyningsberedskapen. EDs ansvar inkluderer ansvaret for forsyningssikkerheten. Det operative ansvaret er delegert fra ED til NVE. NVE er utpekt som beredskapsmyndighet etter energiloven. Dette innebærer ansvar for å sikre at kraftforsyningen opprettholdes, og at normal kraftforsyning gjenopprettes etter ekstraordinære situasjoner.  

ED kan i krisesituasjoner beslutte å iverksette Kraftforsyningens sentrale ledelse (KSL). Dette kan de gjøre dersom ordinære virkemidler for å håndtere ekstraordinære situasjoner ikke er tilstrekkelige. KSL består av NVE som beredskapsmyndighet, og Statnett som systemansvarlig.  KSL kan iverksette koordinering av driften av kraftnettet og pålegge alle KBO-enheter oppgaver.  

Kraftforsyningssikkerhet handler om å forebygge hendelser som fører til utfall. I arbeidet med forebyggingen må det være en helhetlig tilnærming og balanserte tiltak. Som del av forebygging er det behov for at de enkelte anleggene bygges og driftes slik at de kan motstå hendelser. Det er også behov for at anlegg sikres med fysiske sikringstiltak. I tillegg er det nødvendig å sørge for tilstrekkelig informasjons- og IT-sikkerhet (informasjonsteknologi) ved beskyttelse av data og informasjonssystemer. Det er også behov for personellsikkerhet. Tilsvarende er det nødvendig å sørge for tilstrekkelig OT-sikkerhet (operasjonell teknologi) ved å sikre systemene som styrer den fysiske infrastrukturen.

Kraftsystemet må være robust, og bygges, drives og utvikles slik at det er forberedt på utfall. Et sentralt aspekt i utviklingen av kraftnettet er å bidra til redundans og reserver (se punkt 21.2). For eksempel ved at det er bygget flere kraftlinjer, at det finnes backup-løsninger, at funksjoner kan erstattes med alternativer ved utfall eller dersom en komponent svikter, og at kraftproduksjonsanlegg er bygget på ulike steder.  

Som ledd i forebygging, bidrar NVE til styrket sikkerhet og beredskap. Som beredskapsmyndighet formidler NVE risikoforståelse til aktørene i kraftsektoren og utarbeider trusselvurderinger for sektoren. NVE har ansvar for å forvalte regelverket som skal sørge for at kraftforsyningen opprettholdes, og at normal forsyning raskt kan gjenopprettes på en effektiv og sikker måte i og etter ekstraordinære situasjoner, for å redusere de samfunnsmessige konsekvensene. Dette inkluderer beredskapsplanlegging, overvåking, øvelser og evaluering, varsling og rapportering, fysisk sikring, informasjonssikkerhet, personellsikkerhet, driftskontrollsikkerhet, reparasjonsberedskap, samt systematisk internkontroll. NVE har også ansvar for å veilede om de kravene som er stilt i kraftberedskapsforskriften. NVE fører tilsyn og har ansvar for at kravene til sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen etterleves, både som beredskapsmyndighet etter energiloven, og som tilsynsmyndighet etter sikkerhetsloven og digitalsikkerhetsforskriften.12 NVE fører også tilsyn etter kravene til sikkerhet og beredskap til dammer som brukes som magasin for vannkraftverk. 

Kraftforsyningsberedskap har som mål at tiden uten kraftforsyning blir kortest mulig og med minst mulig konsekvenser, og at de planlagte tiltakene følges opp slik at kraftforsyningen gjenopprettes raskt. Det er i den forbindelse behov for at det på forhånd er utarbeidet beredskapsplaner som er bygget på risikovurderinger, og at det er gjennomført øvelser som har sikret trening i håndtering av både utilsiktede hendelser og tilsiktede handlinger. Det er også behov for at personell med egnet kompetanse er raskt tilgjengelig, og at det finnes reparasjonsmateriell. Det er dessuten behov for at ansvar for ulike funksjoner i beredskapsarbeidet er klart plassert i virksomhetene. I tillegg er samordning av beredskapsinnsatsen og informasjonsdeling viktig.  

Den operative kraftforsyningsberedskapen organiseres av NVE gjennom Kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO). Alle enheter som er omfattet av kraftberedskapsforskriften, er såkalte KBO-enheter og har et stort ansvar for forebyggende sikkerhet. KBO har ansvaret for å samordne arbeidet med sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen, også under ekstraordinære hendelser.  Formålet med beredskapsorganisasjonen er å sikre god forsyningssikkerhet for elektrisk kraft ved å forebygge og håndtere hendelser i kraftforsyningen. For å bedre tilrettelegge for samarbeid om forebygging og håndtering av hendelser, utpeker NVE Kraftforsyningens distriktssjefer (KDS). NVE har utpekt tretten KDS-er i tretten KDS-distrikter. Hvert fylke har en representant som skal sikre koordinering innenfor sitt fylke.  

Som ledd i håndtering av hendelser, har NVE en sentral rolle i krisesituasjoner. NVE har en ordning med døgnkontinuerlig beredskapsvakt, og bidrar til informasjonsdeling innenfor KBO. NVE sørger også for samordning og ledelse av KBO i krisesituasjoner. 

NVE samarbeider om kraftforsyningsberedskap med andre norske offentlige etater og med nordiske og europeiske aktører. Det er inngått samarbeidsavtaler med DSB og NSM. NVE samarbeider om felles beredskapsøvelser med Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom). På nordisk nivå er NordBER et samarbeid mellom beredskapsmyndigheter og systemansvarlige selskaper i Norden om beredskap og krisehåndtering innen kraftforsyningen. Kraftnettene i de nordiske landene er sammenkoblet. På cybersikkerhetsområdet danner NordBER rammen for samarbeid og dialog mellom de nordiske energimyndighetene.

Egenberedskap supplerer kraftforsyningsberedskapen. En avbruddsfri kraftforsyning kan ikke garanteres, og dette må tas høyde for i avbruddsamfunnsplanleggingen. Aktører som er helt avhengig av en avbruddsfri kraftforsyning, må selv sørge for egenberedskap gjennom nødstrømsaggregat eller andre reserveløsninger.  

11.3 Forutsetninger for trygg kjernekraft i Norge

Kjernekraft i Norge vil innebære større behov innen sikkerhet, sikring, sikkerhetskontroll av nukleært materiale og beredskap enn det som er etablert og gjelder i dag. Restrisikoen for atomulykker og tilsiktede handlinger må håndteres av en velfungerende beredskap. Ved introduksjon av kjernekraft må Norge utvide og revidere det eksisterende systemet for oppfølging av internasjonale forpliktelser innen beredskap, sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. Dette er i tråd med IAEAs milepælstilnærming (se kapittel 9).

11.3.1 Vurderinger av risiko og sikkerhet

Mennesker og miljø må beskyttes fra negative effekter av ioniserende stråling. Ett av IAEAs grunnprinsipper for strålevern er ALARA (As Low As Reasonably Achievable). Det innebærer at all eksponering for ioniserende stråling skal holdes så lav som mulig, tekniske, økonomiske og samfunnsmessige forhold tatt i betrakting.

Sikkerhet og beredskap må ivaretas i alle faser av livsløpet til kjernekraftverkene. Det inkluderer lokaliseringsvalg, designvalg, bygging, drift, forsyningskjeder for brensel og komponenter, avfallshåndtering, dekommisjonering og deponi. Beslutninger forutsettes underbygget av omfattende og helhetlige vurderinger av risiko som grunnlag for valg og implementering av sikkerhetstiltak. De lange tidslinjene skaper betydelige utfordringer og bidrar til usikkerhet i forutsetningene for vurderinger av trusler, sårbarheter, risiko og sikkerhet.

IAEA anbefaler at det etableres en nasjonal trusselvurdering for trusler mot atomanlegg og transporter av radioaktivt og nukleært materiale. Denne trusselvurderingen kalles en Design Basis Threat-vurdering (DBT). Dagens DBT-vurdering må oppdateres dersom Norge innfører kjernekraft, basert både på nasjonale trusselvurderinger og internasjonale standarder. DBT er trusler som er realistiske og sannsynlige nok til at anleggene skal være fysisk og digitalt beskyttet mot dem. En slik DBT-vurdering skal beskrive mulige aktører, og deres intensjon og kapasitet til angrep mot atomanlegg og transporter, sabotasje og tyveri av nukleært og radioaktivt materiale. Potensielle eksterne trusselaktører inkluderer terrorister og andre kriminelle med ondsinnede hensikter eller økonomiske formål. Innsideaktører er personer med autorisert tilgang til anlegg, aktiviteter og/eller sensitiv informasjon, som selv kan begå uønskede handlinger eller hjelpe eksterne aktører med å gjøre det, bevisst eller ubevisst. DBT-vurderingen gir grunnlag for spesifikke trusselvurderinger for hvert enkelt kjernekraftverk. Den påfølgende risiko- og sårbarhetsanalysen danner grunnlag for at tilstrekkelige sikringstiltak iverksettes.

Lite sannsynlige, men potensielt katastrofale hendelser, skal også vurderes som del av det kontinuerlige risiko- og sikkerhetsarbeidet. Slike hendelser kalles Beyond Design Basis Events (BDBE) og er utilsiktede eller tilsiktede hendelser som går ut over det et kjernekraftverk er konstruert for å tåle. De er dermed ikke inkludert i det opprinnelige designet eller sikkerhetsanalysen. Formålet med å vurdere slike hendelser, er å identifisere uforholdsmessige konsekvenser ved overskridelser av designgrenser eller ytre påkjenninger. Det danner basis for å vurdere hvordan anlegget oppfører seg under ekstreme forhold og om ytterligere tiltak er nødvendige og skal bidra til å dimensjonere og styrke beredskap og robusthet. Ved hendelser som går utover grunnsikringen og det anlegget er konstruert for, skal også myndigheter sørge for å ha en beredskap utover det operatørselskap/eier har, med tiltak for å håndtere slike situasjoner.

Operatørselskapet/eier har ansvaret for å utføre risiko- og sikkerhetsanalyser og etablere beredskap og nødprosedyrer. Risikovurderingene må ta utgangspunkt i konkrete verdivurderinger, samt trussel- og sårbarhetsvurderinger i tråd med blant annet sikkerhetslovens bestemmelser. For et kjernekraftverk er den overordnede verdien å ivareta sin funksjon som kraftleverandør. Operatørselskap/eier må videre ha oversikt over og kontroll på andre sentrale verdier som beskyttelse av liv, helse og det ytre miljø, og sikring av nukleært og radioaktivt materiale slik at det ikke kommer på avveie. Se nærmere om IAEAs anbefalinger for risikovurderinger i boks 11.7.

Det bør vurderes om krigstrusler skal inkluderes i trusselvurderinger for sikring av kjernekraftverk. Dette er aktualisert av krigen i Ukraina der Zaporizjzja kjernekraftverk og tilhørende lagre av brukt brensel er okkupert av russiske styrker og utsatt for krigshandlinger. I det minste bør et slik scenario tas med i analysen av BDBE.

I Norge har regjeringen etablert seks generelle scenarioer som atomberedskapen i Norge skal kunne håndtere. Alvorlige atomhendelser kan inntreffe og ramme Norge eller norske interesser. Hvis en slik hendelse inntreffer, kan konsekvensene bli svært alvorlige. De seks dimensjonerende scenariene er (Statens strålevern, 2014):

• 1. Stort luftbårent utslipp fra anlegg i utlandet som kan komme inn over Norge og berøre store eller mindre deler av landet (for eksempel Tsjornobyl-ulykken).

• 2. Luftbårent utslipp fra anlegg eller annen virksomhet i Norge (for eksempel fra dagens atomanlegg på Kjeller, i Halden og Aurskog-Høland, eller ved anløp av atomdrevne ubåter til Bergen eller Tromsø av atomdrevne ubåter).

• 3. Lokal hendelse i Norge eller norske nærområder uten stedlig tilknytning (for eksempel utslipp fra en atomisbryter som seiler langs kysten, reaktorhavari på atomdrevne ubåter, eller uhell under transport av radioaktivt materiale). 

• 4. Lokal hendelse som utvikler seg over tid (for eksempel forgiftningen av Litvinenko med polonium i 200613). 

• 5. Stort utslipp til marint miljø i Norge eller i norske nærområder, eller rykte om betydelig marin eller terrestrisk forurensning.

• 6. Alvorlige hendelser i utlandet uten direkte konsekvenser for norsk territorium (for eksempel Fukushima-ulykken i 2011).

I tillegg til de seks scenarioene pågår et utredningsarbeid for å inkludere et scenario for bruk av atomvåpen nær eller på norsk territorium, som et ikke utenkelig scenario. Årsaken er den sikkerhetspolitiske utviklingen i verden (DSA, 2024, 9. januar).

Risikobildet og de dimensjonerende scenarier for atomberedskapen må utvides dersom kjernekraft blir en del av energimiksen i Norge. Dagens scenarioer er tilpasset nåværende atomanlegg i Norge, i aktuelle naboland og de anløp av reaktordrevne fartøyer som jevnlig skjer. Scenariene og konsekvensvurderinger av disse må oppdateres for å inkludere de kjernekraftverk som etableres fordi konsekvensene ved en alvorlig hendelse er mye større i nærområdet til en reaktor enn, lengre unna, f.eks. i naboland.

11.3.2 Sikkerhet gjennom forsvar i dybden

En forutsetning for sikker drift er at eier og operatørselskap av kjernekraftverk etablerer sikkerhet i tråd med et helhetlig beskyttelseskonsept. Det internasjonalt anerkjente sikkerhetskonseptet «forsvar i dybden» innebærer lag på lag med utstyr og prosedyrer for å unngå eskalering av hendelser og ivareta de fysiske barrierene mellom det radioaktive materialet og ansatte, befolkning og miljø (IAEA, 2024b). De tre sentrale funksjonene som skal ivaretas, er kontroll med varmeproduksjonen, sikre at brenselet kjøles, og sørge for at det radioaktive materialet holdes innenfor barrierene.

IAEA gir råd og anbefalinger knyttet til denne beste praksisen for kjernekraftsikkerhet for å bistå ansvarlige operatører og nasjonale myndigheter. Sikkerhetsprinsippene omfatter alle sikkerhetstiltak, både organisatoriske, tekniske og designmessige tiltak, i alle faser av et kjernekraftverks levetid. Det omfatter styringssystem, operative driftsprosedyrer og krisehåndteringsplaner, fysiske barrierer, utstyr og overvåkningssystemer. De organisatoriske barrierene omfatter blant annet kontroll, inspeksjoner, kompetanse, integrert ledelsessystem, planer, herunder beredskapsplaner, og sikkerhetskultur.

En sikkerhetsrapport er et omfattende dokument som beskriver hvordan et kjernekraftverk skal bygges, drives og vedlikeholdes på en trygg måte. Internasjonale krav til slike rapporter har blitt strengere. Rapportene brukes både av myndigheter og operatører for å sikre at anlegget oppfyller alle krav til atom- og strålesikkerhet. Den inneholder analyser av risiko, tekniske løsninger og beredskapssystem. IAEA beskriver sikkerhetsrapport som et dokument som skal gi en helhetlig og systematisk framstilling av sikkerheten ved et kjernekraftverk som grunnlag for godkjenning i alle faser: fra bygging til drift og senere nedstenging (IAEA, 2021b).

Det er krav om omfattende dokumentasjon i forbindelse med konsesjonssøknader for atomanlegg, inkludert analyser av atomsikkerhet, strålevern, beredskap, radioaktiv forurensning og avfallshåndtering. Dette gjelder både ved etablering av nye anlegg og under dekommisjonering av eksisterende anlegg. Også norske prosjekter må følge internasjonal beste praksis, inkludert IAEA sine sikkerhetsstandarder. Dette betyr at en norsk sikkerhetsrapport i stor grad må følge den samme strukturen og krav til innhold som IAEA gir i sine anbefalinger.

Forsvar i dybden betyr flere lag med uavhengige beskyttelsestiltak. Formålet er at alle tiltak må svikte før det medfører skadelige konsekvenser for mennesker og miljø. Forsvar i dybden bygger på redundans, diversitet, fysisk separasjon, uavhengighet, beskyttelse mot enkeltpunktfeil og, så langt det er praktisk mulig, uavhengighet mellom nivåene. Tiltakene bør gjennomføres slik at hvert nivå effektivt møter sitt spesifikke mål. Generelt er kompetanse, kapasitet, trening og øvelser viktige ingredienser i dybdeforsvaret. Organisering og administrative systemer er også viktig. Et eksempel på at dybdeforsvaret fungerte, er Three Mile Island-ulykken (se boks 11.8).

Forsvar i dybden deles inn i fem nivåer. Hvis ett nivå svikter, iverksettes neste nivå. Nivåene og de fysiske barrierene er illustrert i figur 11.7. De fysiske designmessige barrierene skal bidra til å motstå både indre og ytre påkjenninger. De viktigste barrierene er brenselet og kapslingen, reaktortrykktanken (grensen til reaktorens primære kjølesystem) og reaktorinneslutningen, som beskrevet i punkt 4.5. Nivåene er:

• Nivå 1. Formålet er å unngå unormal drift og systemfeil gjennom robust design, konstruksjonskvalitet for drifts- og kontrollsystemene, samt overvåknings- og kontrollsystemer som varsler når forhold aviker fra normal drift.

• Nivå 2. Formålet er å detektere avvik og feil utover normale forhold og kontrollere driften. Dette skjer ved begrensende og beskyttende systemer og overvåking kombinert med prosedyrer for hvordan feil eller svikt skal håndteres.

• Nivå 3. Formålet er å kontrollere ulykker gjennom ulike sikkerhetssystemer og nødprosedyrer, og designmessige tiltak som skal hindre at brenselet smelter.

• Nivå 4. Formålet er å begrense skadene ved alvorlige ulykker ved å ivareta inneslutningen og hindre utslipp av radioaktivitet til omgivelsene. Det skjer både ved designmessige tiltak og prosedyrer for å håndtere alvorlige ulykker.

• Nivå 5. I tilfelle alle disse barrierene svikter, vil radioaktivitet kunne spre seg til omgivelsene. Formålet er da å begrense de strålingskonsekvensene ved utslipp av radioaktive stoffer til omgivelsene. Det forutsetter både krisehåndteringsutstyr, fasiliteter og kvalifisert personell, samt krisehåndteringsplaner og -prosedyrer ved anlegget og i samarbeid med lokale nødetater og myndigheter, og atomberedskapsorganisasjonen for øvrig. På dette nivået kan for eksempel evakuering av befolkningen i nærområdet bli aktuelt for å beskytte dem mot høye stråledoser fra utslippet.

Forsvar i dybden med sine fysiske barrierer og fem nivåer består av en rekke generelle beskyttelsestiltak, robust design, kvalitetskontroll og kvalifisert personell samt tekniske sikkerhetstiltak og sikkerhetssystemer (se figur 11.7).

Kilde: Tilpasset fra Nuclear Power (2026).

11.3.3 Behov for sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale

Kjernekraftverk er skjermingsverdige objekter i henhold til sikkerhetsloven. Dermed vil sikkerhetslovens (Sikkerhetsloven, 2019) krav til eier og operatørselskapet for anlegget være å etablere et risikobasert forsvarlig sikkerhetsnivå (se kapittel 17). Regelverket gjelder også dagens eiere av nukleære anlegg i Norge, det vil si NND og IFE. IFE har for eksempel de seneste årene brukt hundretalls millioner kroner på sikringstiltak, herunder fysiske tiltak som gjerder og økt overvåkning (Meld. St. 8 (2021–2022)). IFE har en døgnkontinuerlig vaktstyrke. Personellsikkerhet er et prioritert område. Forbedringer innen cybersikkerhet vektlegges, inkludert å gjennomføre penetrasjonstester for å se om det kan være mulig for en ondsinnet aktør å trenge inn i IFEs digitale systemer. Resultatene fra slike tester benyttes til å bedre sikkerhetstiltakene. Ikke-varslede øvelser gjennomføres jevnlig.

Eierskapskontroll skal hindre at oppkjøp eller investeringer i virksomheter som er viktige for nasjonal sikkerhet, kan utgjøre en risiko for norske sikkerhetsinteresser. I henhold til sikkerhetsloven kan staten sette krav til hvem som kan eie kjernekraftverk og gripe inn mot eierskapsendringer som kan true nasjonale sikkerhetsinteresser (Sikkerhetsloven, 2019, § 10). Dette betyr at ikke hvem som helst kan bygge, eie og drifte kjernekraftverk i Norge.

Å etablere kjernekraftverk i Norge kan bli definert som en sikkerhetsgradert anskaffelse. En anskaffelse er sikkerhetsgradert når leverandøren får tilgang til sikkerhetsgradert informasjon, tilvirker sikkerhetsgradert informasjon og får tilgang til skjermingsverdige objekter eller infrastruktur. Da gjelder et omfattende regelverk som skal sikre at leverandører og deres personell oppfyller krav til sikkerhet når de får tilgang til skjermingsverdige verdier. Det kan for eksempel være informasjon om design, teknisk informasjon, og da spesielt det som angår sikkerhets- og sikringstiltak, samt informasjon om kjølesystemer, lagre og de digitale kontroll- og styringssystemene. Dette vil være svært sensitiv informasjon som kan ha stor verdi for ondsinnede aktører og derfor må skjermes av sikkerhetshensyn. I praksis betyr dette at operatørselskap/eier må vurdere verdier, sårbarheter, trusler og det helhetlige risikobildet, og at leverandører må klareres før de får tilgang til skjermingsverdige verdier. Det skal inngås en sikkerhetsavtale mellom operatørselskap/eier og leverandør, og tilsynsmyndigheter skal sikre at leverandøren etterlever sikkerhetskrav under hele kontraktsperioden. Kravet om sikkerhetsklarering av personell må ivaretas som en integrert del av rekrutteringsstrategien gjennom hele kjernekraftverkets levetid. Det kan være utfordrende å rekruttere personell som både har kompetanse og kan sikkerhetsklareres (se også kapittel 13). Se kapittel 17 for en gjennomgang av regelverket.

Eier og operatørselskap må etablere sikringstiltak og beredskap for å forebygge, avverge og håndtere kriminell aktivitet som innbrudd, tyveri, sabotasje og terror mot atomanlegg og atomtransporter. Dette må skje i samarbeid med politiet og øvrige myndigheter. Valg av tiltak avhenger av konkrete risikovurderinger knyttet til anlegget eller transporten gitt lokalisering og anleggets egenskaper. Trusselaktørene kan være eksterne enkeltpersoner, grupper eller stater, innsideaktører eller en kombinasjon av disse. Noen eksempler er gitt i rapporten Sikkerhetsaspekter ved kjernekraft i Norge (Kippe, 2025). Selv om dette er svært sjeldne hendelser, så viser eksemplene at slike trusler må vurderes og forsvarlige sikringstiltak etableres. De lange tidslinjene for etablering og drift av kjernekraftverk tilsier at mulige framtidige trusler om statlige sabotasje- og krigshandlinger, også må vurderes tatt med blant truslene.

Økende grad av digitalisering gjelder også for moderne kjernekraftverk, og derfor må det stilles høye krav til digital sikkerhet. Sabotasje mot kontroll- og styringssystemer i norsk kraftforsyning, via det digitale domenet, er en reell risiko og må vurderes som en del av trusselbildet, særlig i lys av internasjonale eksempler og mulige sammensatte virkemidler fra statlige aktører. Kjernekraftverk vil bli en betydelig bidragsyter til norsk elektrisitetsforsyning, og dermed et attraktivt mål for mulige trusselaktører.

Sikringstiltakene omfatter blant annet kontinuerlig vakthold, flere fysiske barrierer som gjerder og adgangskontroll, overvåkningssystemer og digitale sikkerhetstiltak. Det er behov for at sikringsplanene, prosedyrene og tiltakene testes og at det øves jevnlig. Kjernekraftverk i en rekke land, herunder Canada, USA og Finland, har bevæpnede vakter. Anleggets sikringsstyrker samarbeider med lokalt politi om planverk og respons på trusselsituasjoner. USA har i snitt 100 vakter per reaktor, mens Storbritannia har en egen politistyrke på totalt 1600 betjenter til vakthold og sikring ved nukleære anlegg (NEI, u.å.; CNPA 2024).14 I Sverige bærer sikringsvaktene ved kjernekraftverk skytevåpen, kun til bruk i selvforsvar, og de har hunder. De er innleid fra vekterfirma og har spesialutdanning for formålet. Utstyret deres reguleres av Rikspolisstyrelsens forskrifter.

Det må avklares om kjernekraftverk skal ha bevæpnet vakthold, og i så fall hvem som skal utføre slikt vakthold. I Norge er det etter dagens regelverk kun politiet som er bevæpnet, ikke andre sivile aktører. I tillegg kan Forsvaret bistå politiet med bevæpnede vakter ved sivile skjermingsverdige objekter, eller som respons på anslag mot sivile mål, men da etter anmodning fra, og under overordnet ledelse av, politiet (Bistandsinstruksen, 2017).15 Det er også nærliggende å anta et samarbeid med nasjonale sikkerhets- og etterretningstjenester knyttet til trusselvurderinger og sikringsbehovene for det spesifikke anlegget.

Økt satsing på kjernekraft, nukleær teknologi og nukleær kunnskap vil kreve nøye oppfølging og etterlevelse av regimet for sikkerhetskontroll av nukleært materiale og ikke-spredning av atomvåpen. Eier og operatørselskapet av kjernekraftverk må ha kontroll på og sikre nukleært materiale og brukt brensel på anlegget og under transport. Videre må eier/operatørselskapet samt myndighetene være klare til å ta imot inspeksjoner fra IAEA på kort varsel. Både næringslivsaktører, forskningsinstitusjoner og akademia må søke eksportlisens fra DEKSA ved utveksling av sensitiv nukleær teknologi og/eller kunnskap med utenlandske aktører, i tråd med eksportkontrollregelverket.

11.3.4 Behov for lokal beredskap

Kjernekraftverk i Norge betyr at både vertskommuner og nabokommuner må utvikle spesifikke planer for hurtig og riktig håndtering av alvorlige atomulykker og tilsiktede uønskede handlinger mot kjernekraftverket. Nærhet til et kjernekraftverk legger større føringer for atomberedskapsarbeidet i kommunen enn tilfellet er i dag for de generelle, stedsuavhengige scenariene vi bygger på i dag. Kommunene må ha detaljerte planer for å håndtere konsekvensene for både helse, næringsvirksomhet og miljø. Planene må øves jevnlig.

Nødetatene må være dimensjonert for å håndtere hendelser ved kjernekraftverk. Det gjelder både responstid, menneskelige ressurser og nødvendig utstyr og kompetanse. Riktig adferd i strålefelt, riktig bruk av måleutstyr for radioaktivitet og tilgang på jodtabletter for innsatspersonell, skiller seg fra respons på andre typer oppdrag som nødetatene håndterer.

Et utslipp fra et kjernekraftanlegg krever umiddelbare tiltak overfor befolkningen slik som evakuering og råd om å ta jodtabletter og oppholde seg innendørs. Kommunen må iverksette disse tiltakene etter instruks fra Statsforvalteren, som har ansvaret for at Kriseutvalgets beslutning blir implementert.

Kommunen må sørge for god kommunikasjon med befolkningen i en utslippssituasjon. Kommunen må ha kompetanse, nok ressurser og være forberedt på å svare ut spørsmål om ulykken og konsekvenser i sitt område. Kommunen og arbeidsgivere innen kritiske samfunnsfunksjoner må også sørge for at viktige tjenester opprettholdes i slike situasjoner. En egen veileder for dette er utarbeidet av Kriseutvalget for atomberedskap (DSA, 2022).

Et radioaktivt nedfall forurenser naturen, og noen av de radioaktive stoffene tas opp i næringskjedene. Dette kan derfor gi konsekvenser for landbruk, reindrift, jakt, fiskeri- og sjømatnæring. Mattilsynet har egne temasider om tiltak for dette og har sammen med DSA utgitt en rapport som detaljerer over 60 tiltak som kan iverksettes for å forebygge og redusere konsekvensene ved et radioaktivt nedfall. F.eks. vil kommunenes landbruksavdelinger måtte bidra i håndteringen for kommunens egne produsenter (Mattilsynet, 2022).

Et radioaktivt nedfall kan også svekke turistenes villighet til å besøke området og redusere befolkningens ønske om å bruke naturområder for rekreasjon. Kommunene bør derfor kartlegge hva som er viktig arealbruk og inntektsgrunnlag hos dem, og lage planer for å redusere konsekvenser av et radioaktivt utslipp ved en kjernekraftulykke i deres (nabo)kommune.

11.3.5 Behov for regional og nasjonal beredskap

Statsforvalterne har planer for nåværende atomscenarioer, jf. regjeringens dimensjonerende scenarioer. De mottar også midler til regionale aktiviteter innen atomberedskap fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) via DSA, gjennom årlige søknader. Statsforvalterne har pekt på at slike øremerkede midler har vært helt avgjørende for at atomberedskap skal bli prioritert i fylkenes beredskapsarbeid.

Et fylke som blir vertskap for et kjernekraftverk, må se til at atomscenarioer for uhell og tilsiktede uønskete handlinger i eget fylke vurderes godt nok og tas med i deres fylkes-ROS. De må også etterse at vertskommunene og nabokommunene har tatt slike scenarier inn i sine risikovurderinger. Utøvelsen av en slik rolle, krever ressurser i det daglige, for risikovurderinger, utarbeidelse av samordnet planverk, jevnlige aktiviteter med utøvende aktører regionalt, og jevnlige øvelser med både lokalt og nasjonalt nivå. Det er også naturlig at Statsforvalteren etablerer et samarbeid med operatørselskap/eier om utveksling av informasjon i det daglige og ved hendelser, og planer for å gjennomføre felles øvelser.

Statsforvalteren er det regionale bindeleddet til Kriseutvalget for atomberedskap, og skal sørge for at besluttede tiltak implementeres i krisehåndteringen i sitt fylke, gjennom en samordnet innsats via fylkesberedskapsrådet. Statsforvalteren skal både agere oppover og nedover i styringsstrukturen og vil få en spesielt viktig rolle i en pågående krisehåndtering.

Ressursene til Statsforvalteren må økes betraktelig dersom et fylke blir vertskap for et kjernekraftverk. En lang rekke aktører må læres opp og trenes i håndtering på skadested. Det må skaffes til veie nødvendig måleutstyr og verneutstyr for nødetater og andre som skal respondere. Det må kartlegges om fylket har de nødvendige fasiliteter for å behandle stråleeksponerte personer. Øvelser må gjennomføres oftere, antakelig hvert år. Konsekvenser for befolkning, næringer, miljø og samfunnsinteresser ved utslipp av radioaktivitet fra kraftverket, må undersøkes nøyere. God informasjon må utarbeides på forhånd, gjerne på flere språk tilpasset befolkningen i fylket. Nødvendige kommunikasjonskanaler må gås opp og øves jevnlig i fredstid.

På nasjonalt nivå må det settes av betydelig mer ressurser i DSA og hos etatene i Kriseutvalget for atomberedskap. Det må etableres et godt samarbeid mellom myndighet og operatørselskap. Det er f.eks. vanlig at den nasjonale myndigheten får online tilgang til overvåkingsdata på kjernekraftverket, slik at både operatørselskapet og myndigheter har samme informasjon om status på anlegget til enhver tid. Jevnlige øvelser må gjennomføres, det vanlige er minst årlig. Slike øvelser kan være mellom kun noen få aktører (f.eks. operatørselskapet, DSA og Statsforvalter) eller involvere flere aktører lokalt, regionalt og nasjonalt. Fullskala nasjonale øvelser bør også arrangeres jevnlig, men da med flere års mellomrom, siden dette er svært ressurskrevende. Norge har så langt kun arrangert én fullskala atomberedskapsøvelse, øvelsen Arctic REIHN i 2023. Den var delfinansiert av EU-kommisjonen gjennom deres beredskapsmekanisme, noe som var nødvendig for å kunne arrangere en så stor øvelse i Norge.16 Det er naturlig at naboland også deltar i visse deler av slike øvelser, hvilket også var tilfellet i Arctic REIHN. Ressurser til planlegging, gjennomføring og evaluering av øvelser på nasjonalt nivå må økes dersom det besluttes å etablere kjernekraftproduksjon i Norge.

11.4 Konsekvenser for sikkerhet og beredskap ved kjernekraft i Norge

Etablering av kjernekraft i Norge vil endre det samlede risikobildet og dermed stille økte krav til kapasiteter innen sikkerhet, sikring, sikkerhetskontroll av nukleært materiale og beredskap. Det omfatter blant annet krav til departementer, direktorater og etater, lokale og regionale myndigheter som kommune og statsforvalter, nødetater som politi, brann og redning, helsesektoren, og utdanningssektoren. Dette kommer i tillegg til den sikkerheten og beredskapen operatører av kjernekraftverk og andre nukleære anlegg må sørge for. Selv om Norge har et godt utviklet sikkerhets-, beredskaps- og krisehåndteringsapparat, så er det tilpasset dagens risikobilde og ikke for kjernekraft i energimiksen.

Operatørselskap/eier er ansvarlig for sikkerhet og sikring ved sitt anlegg, mens staten har ansvar for det helhetlige nasjonale systemet. Dersom kjernekraft skal inkluderes i energimiksen må dagens systemer videreutvikles og styrkes. Det må avklares hvordan de økte økonomiske forpliktelsene ved en slik styrking skal løses. Dette må også inkludere en harmonisering mellom kraftberedskap/sikkerhet/sikring og atomberedskap/sikkerhet/sikring.

Risikoer knyttet til aktuelle kjernekraftverk og transport og lagring av radioaktivt materiale må tas inn i planverk. Vurdering av sannsynlighet og konsekvenser av uønskede hendelser må inngå i de nasjonale dimensjonerende scenariene for atomberedskapen, samt i regionale og kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser. Sikringsrisikoanalyser for tilsiktede, uønskede handlinger må også inkluderes.

Nye planscenarioer vil kreve ekstra ressurser til lokalt, regionalt og nasjonalt sikkerhets- og beredskapsarbeid. Kommunenes, nødetatenes og operatørens planverk, trening og øving må utvikles for å håndtere både tilsiktede og utilsiktede hendelser ved kjernekraftverk. Kjernekraft vil kreve spesialisert kompetanse og utstyr samt mer ressurser til planlegging, trening og øving. Det må avklares hva som kreves, hvem som skal utføre oppgavene og hvordan dette skal finansieres.

Norge må avklare om sikring av kjernekraftverk skal skje av bevæpnet personell, og i så fall hvilken type personell som skal utføre det. Sikringsstyrker skal forebygge, avverge og håndtere fysiske angrep. I våre naboland er det krav om bevæpnede vakter på anlegget.

Etablering av kjernekraft krever ressurser til en gjennomgang av internasjonale forpliktelser innen atomsikkerhet, atomsikring, sikkerhetskontroll av nukleært materiale og atomberedskap. En systematisk og stegvis oppgradering av nasjonale rammeverk, regelverk, kompetanse og kapasiteter er nødvendig for å sikre at eventuell norsk kjernekraft driftes og reguleres i tråd med beste internasjonale praksis. Det må avklares hvordan dette skal finansieres.

12 Miljøvirkninger, arealbruk og krav til plassering

Kjernekraft påvirker natur og miljø i alle deler av livsløpet. Flere av miljø- og naturvirkningene av kjernekraft er knyttet til brensels- og forsyningskjedene. Vurderinger av miljøpåvirkning er sentralt ved lokalisering, og det må stilles krav til plasseringen av kjernekraftverk for å oppnå sikker drift. IAEA anbefaler at miljøkonsekvenser utredes tidlig og grundig og behandles som en integrert del av planleggings- og beslutningsprosessene.

I dette kapittelet omtaler vi ulike miljøvirkninger i brenselskjeden, fra uranutvinning via konvertering, anriking og produksjon av brensel, til bruk i kjernekraftverk, til avfallsbehandling, dekommisjonering og deponi. Vi omtaler også arealbehov og krav til lokalisering av kjernekraftverk og tilhørende anlegg. Kapittelet bygger på kapitlene 5, 6 og 11 som omhandler forsyningskjeder, avfallshåndtering, dekommisjonering, deponering og sikkerhet og beredskap. Effekter av ulykker og radioaktiv forurensning er nærmere omtalt i kapittel 11.

12.1 Miljøvirkninger av kjernekraft – fra utvinning til deponi

Kjernekraft påvirker miljøet både gjennom radiologiske og ikke-radiologiske effekter, som arealbruk, påvirkning på naturmangfold og potensiell forurensning. Virkningene omfatter påvirkning på luft, vann, jord, økosystemer og landskap, samt sosiale og økonomiske konsekvenser for lokalsamfunn (IAEA, 2014a). Beskrivelsene av miljøvirkningene i dette kapittelet bygger i stor grad på dokumentasjon fra United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), IAEA og OECD-NEA.

Vurderinger av arealbruk, naturinngrep og miljøkonsekvenser er sentrale ved etablering av nye, store energianlegg som kjernekraftverk i Norge. I Meld. St. 35 (2023–2024) understreker regjeringen at arealendringer og nedbygging av natur er den viktigste årsaken til tap av naturmangfold i Norge. Meldingen slår fast at det er nødvendig med en mer bærekraftig arealforvaltning, og at samfunnets bruk av natur må skje innenfor naturens tålegrenser for å sikre både økosystemenes funksjon og fremtidige generasjoners muligheter. Det er et tydelig mål å stanse tapet av naturmangfold og å restaurere ødelagt natur, i tråd med internasjonale forpliktelser og FNs naturavtale. Dette innebærer at vurderinger av arealbruk, plassering, nettilknytning og tilhørende infrastruktur for nye energianlegg må ta utgangspunkt i oppdatert kunnskap om naturverdier, økosystemtjenester og samlet belastning på naturen.

For å ivareta miljø- og klimahensyn skal utbygging i den viktigste naturen og på karbonrike arealer unngås, og skade på naturmangfold og økosystemer begrenses. Arealtyper som bør unngås til utbyggingsformål, er særlig karbonrike områder som myr og produktiv skog, arealer med viktig naturmangfold, verneområder, villreinområder, store sammenhengende naturområder og områder med særlig betydning for friluftsliv. Regjeringen har foreslått å innføre et forbud mot nedbygging av myr gjennom en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven.

12.1.1 Utvinning og produksjon av brensel

In-situ utluting (ISL) er mer arealeffektiv enn tradisjonell gruvedrift, men har andre miljøkonsekvenser. In-situ utluting er blitt den vanligste metoden for utvinning av uran (se punkt 5.1.1).17 Metoden innebærer at en syre- eller alkalibasert løsning pumpes ned i malmforekomsten for å frigjøre uran, som deretter pumpes opp til overflaten. ISL har lavere energiforbruk og mindre overflatepåvirkning enn tradisjonell gruvedrift, og genererer ikke store avgangsmasser. Dette reduserer risikoen for støv og radioaktive utslipp til luft. Metoden er arealeffektiv og har begrenset visuell påvirkning på landskapet, men krever omfattende infrastruktur som brønner og rørledninger. Miljøutfordringene knytter seg særlig til kjemikaliebruk og vannforvaltning. Svovelsyre er ofte brukt, og det er risiko for at løsningen kan lekke ut og forurense omkringliggende grunnvann, spesielt hvis geologien er kompleks eller malmforekomsten ikke er tilstrekkelig isolert. Vannforbruket er høyt, og restaurering av grunnvann etter avsluttet drift kan være krevende. Væskestrømmer under bakken kan endre grunnvannsforhold og påvirke nærliggende økosystemer. For å redusere risikoen kreves grundig kartlegging av grunnvannet, kontinuerlig overvåking, streng kontroll av kjemikaliebruk og beskyttelse av vannressurser (UNECE, 2022).

Tradisjonell utvinning av uran fra åpne dagbrudd gir betydelige arealbeslag og landskapsinngrep. UNECE (2022) viser til at arealbruken knyttet til åpne dagbrudd er betydelig, gir direkte tap av naturlig vegetasjon og kan føre til fragmentering av leveområder for arter, med påfølgende tap av naturmangfold. Oppredningsprosessen18 genererer store mengder avgangsmasse («tailings»), som også inneholder radioaktive stoffer og tungmetaller. Avgangsmasser er den største kilden til radioaktive utslipp i kjernekraftens livsløp, særlig radon, som kan lekke ut over svært lange tidsperioder. Det er derfor vanlig å benytte deponiområder med overdekking av avgangsmasse kombinert med overvåkning (NEA, 2002).

Underjordisk gruvedrift benyttes der uranmalmen ligger dypere under bakken. Denne metoden gir mindre direkte arealbeslag og inngrep på overflaten enn dagbrudd, men kan likevel føre til betydelige inngrep i grunnen og fare for forurensning av grunnvann. Ved oppredning dannes det også her store mengder avgangsmasser. Som ved dagbrudd er avgangsmassene den viktigste kilden til radioaktive utslipp, spesielt radon (UNECE, 2022).

I den videre raffineringen av uranmalm brukes betydelige mengder kjemikalier. Kjemikalier som svovelsyre kan forurense jord og vann dersom det ikke håndteres forsvarlig. Vannforbruket er høyt, og det er risiko for forurensning av overflate- og grunnvann. Energiforbruket i denne fasen (diesel, elektrisitet) bidrar til klimagassutslipp, men dette utgjør en liten andel sammenlignet med fossile energialternativer

Både konvertering og anrikning genererer lavradioaktivt avfall, hvor det meste lagres midlertidig, mens mindre andeler forbrennes eller deponeres. Anriking av uran produserer utarmet uran som restprodukt, som må håndteres og lagres på en sikker måte. Vannforbruket i disse prosessene er betydelig, særlig til kjøling og kjemiske reaksjoner. Samlet sett utgjør miljøpåvirkningen fra brenseltilvirkning en mindre andel av kjernekraftens totale livsløpspåvirkning enn uranutvinningen, men prosessene krever likevel nøye håndtering av kjemikalier, avfall og energibruk for å minimere negative miljøeffekter.

Miljøvirkningene ved brenselsproduksjon er hovedsakelig knyttet til energibruk, kjemikalieforbruk og generering av lavradioaktivt avfall. Konverterings- og anrikningsprosessen som omdanner uranoksid, yellowcake, til uranheksafluorid (UF₆) benytter ulike sterke syrer og baser. Dette medfører risiko for utslipp av farlige stoffer til luft, vann og jord dersom prosessene ikke er tilstrekkelig kontrollert. Anrikning skjer i dag nesten utelukkende ved sentrifugeteknologi, som har redusert energiforbruket betydelig sammenlignet med gassdiffusjon som ble brukt tidligere (WNA, 2025b).

12.1.2 Anleggsfase og oppføring

Anleggsfasen for kjernekraftverk er en ressursintensiv og langvarig prosess som medfører betydelig, men midlertidig, arealbruk. Denne fasen inkluderer grunnarbeid, transportinfrastruktur, riggområder, midlertidige lagerplasser og installasjon av store komponenter som reaktortank, dampturbiner og kjølesystemer. I tillegg kommer behovet for anleggsveier, kranplattformer og boliger for arbeidskraft.

Miljøpåvirkningen i anleggsfasen inkluderer støy, støv, utslipp fra anleggsmaskiner og visuell påvirkning. Store mengder betong og stål må transporteres og håndteres, noe som medfører tungtransport og utslipp. Utslippene i denne fasen utgjør en vesentlig andel av kjernekraftens totale klimagassutslipp (UNECE, 2022).

Kjernekraftverk utmerker seg ved et lavt og konsentrert arealbeslag sammenlignet med mange andre kraftproduksjonsteknologier. Det direkte arealet omfatter reaktorbygninger, infrastruktur for kjøling, mellomlager, sikkerhetssoner og tilhørende infrastruktur, og er i hovedsak samlet på én utbygget sone. Dette er illustrert ved Ringhals kjernekraftverk i figur 12.1. Her er fire reaktorer på til sammen 3 956 MW plassert på et område på 150 hektar eller 1,5 km² (Vattenfall, 2014; Hofstad, 2026).19 I tillegg har Vattenfall planlagt en ny utbygging sørvest for eksisterende anlegg på inntil 1 500 MW hvor de trenger omtrent 80 hektar.

Det lysegrå området utgjør tomten til kjernekraftverket og den mørkegrå er reaktorene og andre bygg. Den planlagte utvidelsen vil være vest for eksisterende anlegg mot naturreservatet. Skala 1:10 000.

Kilde: Lantmäteriet (2026).

Arealbeslaget ved utbygging av SMR-er er et tema som har vært gjenstand for diskusjon i både fagmiljøer og offentligheten. Utviklere og leverandører av SMR-er fremhever ofte at modulbasert bygging og mer kompakt design kan redusere behovet for fysisk plass og sikkerhetssoner per reaktor, sammenlignet med storskala reaktorer (IAEA, u.å.f). Ved Ringhals er arealbruken til de fire eksisterende reaktorene 0,38 km²/1 000 MW. Bygging av 1 500 MW ved tre eller fem SMR-er på det nye arealet på 80 hektar gir noe høyere arealbehov med 0,53 km²/1 000 MW (Darelius, personlig kommunikasjon, 7. januar 2026).20 Samlokalisering av flere SMR-er eller storskala reaktorer på én tomt fører i mange tilfeller til bedre utnyttelse av arealet fordi flere felles anlegg kan deles. Ved Darlington i Canada er det satt av 180 hektar, ved siden av fire eksisterende tungtvannsreaktorer, for å bygge inntil fire SMR-er på 300 MW hver. Grunnarbeid på tomten er vist i figur 12.2. Arealet som trengs under bygging er større enn det endelige fotavtrykket, som er anslått til 18 til 20 hektar per SMR, totalt 72 til 80 hektar. Evakueringssonen til de nye reaktorene er mindre enn de eksisterende reaktorene (Olynyk, G. personlig kommunikasjon, 10. mars 2026)

Arealbruken til kjernekraftverk avhenger av størrelse og design. Selv om én enkelt SMR kan ha et mindre fotavtrykk enn en storskala reaktor, kan arealbehovet per MW bli større, fordi SMR-er har lavere installert effekt enn storskala reaktorer. Dette skyldes blant annet at hver reaktor har krav til en sikkerhetssone, støtteanlegg og infrastruktur, og at kravene til fysisk adskillelse og redundans øker med antall reaktorer. Vurderinger av arealbruk og infrastruktur for SMR-anlegg må derfor alltid gjøres i et helhetlig og realistisk perspektiv, og ikke bare baseres på teoretiske minimumstall for enkeltreaktorer. Erfaringene fra de første internasjonale SMR-prosjektene vil være avgjørende for å dokumentere faktiske arealbehov og optimaliseringsmuligheter ved samlokalisering.

Darlington kjernekraftverk med fire tungtvannsreaktorer ligger nederst til venstre i bilde. Tilhørende administrasjonsbygg og koblingsanlegg ligger ved siden av reaktorbygget eller på andre siden av jernbanen som krysser figuren i midten. Grunnarbeid i forbindelse med bygging av en SMR er synlig til høyre i figuren. Dette området skal etter planen bestå av fire SMR-er på til sammen 1 200 MW.

Kilde: Google & Airbus (2025).

Det lave arealbehovet skyldes kjernekraftens høye energitetthet, som gjør det mulig å produsere store mengder elektrisitet på et begrenset areal. UNECEs livsløpsanalyse viser at kjernekraftverk beslaglegger mellom 0,25 og 0,75 kvadratmeter per produserte MWh i løpet av ett år (m²/MWh). Dette er betydelig mindre enn for bakkemonterte solkraftverk (12,0–37,0 m²/MWh) og på nivå med direkte berørt areal for landbasert vindkraftverk (0,3–0,7 m²/MWh). En oversikt over arealbruk for kjernekraftverk i USA, inkludert arealbruk til brenseslsyklusen, viser et gjennomsnittlige arealbeslag på 0,15 m²/MWh. For vindkraftverk er arealbruken beregnet til 1,5 eller 150 (m²/MWh) for henholdsvis bare direkte berørt areal og areal som inkluderer nødvendige avstand mellom vindturbinene (planområdet) (se også boks 23.4). For bakkemonterte solkraftverk er arealbruken 21 (m²/MWh).

Kjernekraftens høye arealeffektivitet gjør teknologien særlig aktuell der areal er en begrenset ressurs. Nesten alle nye reaktorer som bygges og planlegges i Europa, enten det gjelder storskala reaktorer eller SMR-er, plasseres sammen med eksisterende eller tidligere kjernekraftverk (WNA, 2026). Det gjelder blant annet nye SMR-er som etablertes ved eksisterende kjernekraftområder som Ringhals i Sverige, Darlington i Canada eller Wylfa i Wales. Dette gjør at de kan ta i bruk eksisterende infrastruktur og kompetanse. For Norges del finnes det imidlertid ikke slike større arealer etter kjernekraft-, kull- eller gasskraftverk som kan gjenbrukes, og nye anlegg må derfor vurderes på eksisterende gråarealer eller helt nye områder. Dette stiller ekstra krav til grundige vurderinger i planprosessen, både når det gjelder arealtyper, naturverdier og miljøvirkninger – særlig knyttet til bruk og utslipp av kjølevann.

12.1.3 Drift

Kjernekraftverk med lukkede kjølesystem har et betydelig vannforbruk i forbindelse med kjøling, og anlegg med åpen kjølesyklus returnerer store mengder oppvarmet vann til miljøet. Et åpent kjølesystem fører til termisk forurensning i form av temperaturøkning som påvirker det akvatiske økosystemet hvor det oppvarmede vannet slippes ut. Effekten avhenger i stor grad av resipientens størrelse og gjennomstrømning. I små eller sårbare vannforekomster kan konsekvensene for lokale arter og økosystemer være betydelige, mens utslipp til åpent hav eller store vannmasser normalt har mindre miljømessig betydning. Et lukket kjølesystem tilpasses så vannforbruket ikke overstiger fastsatte tålegrensene. Relevante myndigheter skal, basert på tiltakshavers beskrivelser, fastsette krav og vilkår for utslipp i henhold til blant annet vannforskriften (2006), slik at miljøpåvirkningen holdes innen akseptable rammer. Ved tørke kan restriksjoner på utslipp av oppvarmet vann til elver og innsjøer føre reduksjon i produksjon fra kjernekraftverk. Til sammen har tørke, flom, varmebølger og storm ført til produksjonstap i overkant av 0,5 prosent på det meste (IAEA, 2023).

Under normal drift er utslippene til luft fra kjernekraftverk svært lave, både når det gjelder klimagasser og radioaktive stoffer. Radioaktive utslipp til luft og vann under ordinær drift ligger godt under internasjonale grenseverdier, og risikoen for helseskade, også i nærområdet, anses som minimal (NRC, 2021a). Det produseres lav- og mellomradioaktivt avfall fra drift og vedlikehold, men dette håndteres gjennom etablerte rutiner for innsamling, behandling og lagring (se punkt 12.1.5). Utslipp av klimagasser er knyttet til transport av materiell, utstyr og personell i forbindelse med driften. Selve kjernekraftverket har ingen direkte utslipp av klimagasser under drift.

Driftsfasen utgjør den klart lengste perioden i kjernekraftverkets livssyklus og innebærer en vedvarende binding av areal til energiproduksjon, sikkerhet, overvåking og vedlikehold. Selv om den totale energibruken er relativt lavt sammenlignet med andre energiformer, forblir bruken stabil over svært lang tid. Dagens kjernekraftverk har normalt tillatelse til å driftes i 40 til 60 år, og i USA har flere kjernekraftverk fått tillatelse til å driftes i 80 år. I hele denne perioden, og også i bygge- og dekommisjoneringsperioden, kreves sikkerhetssoner, infrastruktur og beredskapstiltak, noe som gjør at arealet er bundet til formålet gjennom mange tiår.

12.1.4 Beredskapssoner

Kjernekraftverk krever etablering av beredskapssoner rundt anlegget for å sikre befolkning og miljø ved en ulykke. I henhold til IAEA deles slike soner inn basert på anleggets risikokategori og formålet med tiltakene (IAEA, 2015b; DSA m.fl., 2025; DSA, 2025a). IAEA skiller mellom kategori I-anlegg, som er store reaktorer (over 1 000 MW), og kategori II-anlegg, som er mindre reaktorer, for eksempel forskningsreaktorer og enkeltstående reaktorer med effekt under 300 MW. IAEA skiller ikke kun på enkeltreaktorers effekt, men vurderer anleggets samlede risikoprofil og potensial for utslipp. Konsekvensene ved et omfattende utslipp er vesentlig større for kategori I-anlegg, noe som gjenspeiles i størrelsen og omfanget av beredskapssonene.

Det skal etableres fire typer soner rundt kjernekraftanlegg:

• PAZ (Precautionary Action Zone): tiltak før utslipp for å forhindre alvorlige helseeffekter.

• UPZ (Urgent Protective Action Planning Zone): tiltak før eller etter utslipp for å redusere risiko for stokastiske effekter.

• EPD (Extended Planning Distance): tiltak innen én dag til én måned etter utslipp.

• ICPD (Ingestion and Commodities Planning Distance): tiltak for å beskytte mat, vann og handelsvarer mot forurensning.

For kategori I-anlegg kan disse sonene strekke seg fra 3–5 km (PAZ) til opptil 300 km (ICPD). For kategori II-anlegg er sonene mindre, og PAZ er ikke nødvendigvis påkrevet. UPZ kan være 5–15 km, mens ICPD fortsatt kan nå 100–300 km, avhengig av lokale forhold og risikovurderinger.

IAEA anbefaler at størrelsen på beredskapssonene tilpasses den aktuelle reaktortypen og sikkerhetsprofilen. For enkeltstående SMR-er, som ofte har mindre brensel og flere passive sikkerhetssystemer, pågår det internasjonalt arbeid med å utvikle metodikk for tilpassede soner. I USA har myndigheten som regulerer sivil kjernekraft, Nuclear Regulatory Commission (NRC), etablert et regelverk som åpner for at beredskapssoner kan begrenses til anleggets grenser, dersom dette kan begrunnes gjennom detaljerte sikkerhetsanalyser. NRCs beskriver et ytelsesbasert rammeverk for beredskap for enkeltstående SMR-er og AMR-er (NRC, 2023) og miljøforvaltning, og må inngå som en integrert del av vurderingen ved plassering av kjernekraftanlegg.

12.1.5 Mellomlagring av brukt brensel og lav- og mellomaktivt avfall

Mellomlager skal utformes slik at miljøutfordringene minimeres gjennom hele lagringsperioden. Mellomlagring av brukt brensel og radioaktivt avfall skjer ofte i tilknytning til kjernekraftverk eller i nasjonale lagre. Brenslet lagres enten i store vannfylte basseng eller tette containere av stål og betong (se kapittel 6). Lagring av brukt brensel har svært lav miljøpåvirkning under normal drift, forutsatt at anleggene er riktig utformet og vedlikeholdt. De viktigste miljøutfordringene er knyttet til risiko for lekkasje av radioaktive stoffer til vann, grunn eller luft, særlig ved uhell, langvarig degradering av materialer eller svikt i overvåkingssystemene. For å redusere risikoen krever IAEA omfattende rutiner for overvåking av både anlegg og omgivelser, inkludert måling av radioaktivitet i vann, luft og grunn, samt at det gjennomføres regelmessig IAEA inspeksjon av lagringssystemene (IAEA, 2020b).

IAEA vektlegger betydningen av overvåkning, vedlikehold og beredskap. Kontinuerlig overvåking gjør det mulig å oppdage og håndtere avvik tidlig, før de får miljømessige konsekvenser. Vedlikehold av bassenger, kapsler og øvrig infrastruktur er avgjørende for å sikre at lagringsanlegget holder nødvendig sikkerhetsnivå gjennom hele lagringsperioden. I tillegg kreves det beredskapsplaner for å håndtere uforutsette hendelser, som lekkasjer, brann eller ytre påvirkninger. Samlet sett skal tiltakene sikre at mellomlagring av brukt brensel kan gjennomføres med svært lav risiko for miljøet, i tråd med internasjonale standarder og beste praksis (IAEA, 2020b; IAEA, 2024d).

12.1.6 Dekommisjonering og etterbruk

Dekommisjonering innebærer håndtering av radioaktivt materiale og restaurering av området, men området kan være underlagt restriksjoner etter nedbygging. Dekommisjonering omfatter bl.a. kartlegging av radioaktivt inventar og fjerning av radioaktivt materiale, til demontering av strukturer og systemer, samt langsiktig overvåking og eventuell arealfrigjøring (se kapittel 6). Hvor lenge området må være underlagt restriksjoner etter nedbygging, avhenger av nivået på eventuell restaktivitet og type avfall som har vært håndtert. Selv om anlegget fjernes, kan området være underlagt restriksjoner i lang tid (IAEA, 2014b). IAEA anbefaler at etterbruk vurderes tidlig, og at det legges til rette for rehabilitering og eventuell ny arealdisponering. Se også Unipers informasjonsside (Uniper, u.å.) om demonteringen av kjernekraftverk i Sverige.

12.1.7 Permanent deponi

Permanent deponi av brukt brensel i dype geologiske formasjoner regnes som sikreste og mest miljømessig forsvarlige løsningen. I anleggsfasen er miljøpåvirkningen størst, særlig knyttet til arealbruk, energiforbruk og transport. Når deponiet er i drift, er den løpende påvirkningen på omgivelsene liten, men det stilles krav til overvåking og vedlikehold. Etter forsegling forventes miljøpåvirkningen å være minimal, forutsatt at et flerbarrieresystem, med både tekniske og geologiske barrierer, fungerer som planlagt i tusenvis av år (NEA, 2000a). (Se nærmere omtale av deponiløsningen i kapittel 6).

Miljørisikoen knyttet til lekkasje av radioaktive stoffer til grunnvann og biosfære er sentral. Eventuelle utslipp kan medføre helseskade for mennesker og uakseptabel påvirkning på økosystemer, og internasjonale retningslinjer krever at risikoen for slike utslipp skal være ekstremt lav. Miljøkonsekvensutredningen for det finske dypgeologiske deponiet, ONKALO, omfatter vurdering av påvirkning på grunnvann, økosystemer og mennesker, og konkluderer med at anlegget ikke vil ha målbare negative effekter på miljøet, selv ved uforutsette hendelser (Humalajoki m.fl., 2024).

12.2 Krav til plassering

Plasseringen av kjernekraftverk krever grundige vurderinger av en rekke faktorer. I dette punktet gjennomgår vi sentrale hensyn som må tas ved valg av plassering for kjernekraftverk i Norge. Vurderingene som presenteres er relevante uansett om det planlegges et storskala kjernekraftverk, flere små eller store reaktorer samlet på samme sted, eller enkeltstående reaktorer.

Plassering av kjernekraftanlegg er underlagt et omfattende rettslig rammeverk, der konsesjonsplikt og krav om konsekvensutredning står sentralt. Før et kjernekraftverk kan etableres, må det innhentes tillatelser fra flere myndigheter. Forholdet mellom ulike lover og tillatelser er behandlet i kapittel 17. Det er krav til medvirkning fra berørte parter og lokalsamfunn, og det er krav om at miljø- og samfunnshensyn vurderes grundig gjennom konsekvensutredninger. Dette sikrer at både sikkerhet, miljøpåvirkning og samfunnsinteresser blir ivaretatt før konsesjon gis. Vurdering av åpning av arealer er behandlet i punkt 18.2.2. Vurdering av søknadsprosess for tillatelser er behandlet i punkt 18.2.3. Vurdering av regulering av beslutninger om valg av lokalisering og vurdering av tomt for et kjernekraftverk er behandlet i punkt 18.3.2.

IAEA beskriver en prosess som går fra vurdering av flere potensielle områder til grundig evaluering av et spesifikt område. En prosess med å finne en plassering som egner seg for et kjernekraftverk, begynner med å identifisere flere potensielle områder. Områdene blir evaluert og rangert før en går videre med grundigere kartlegging av det beste området (IAEA, 2015c). Norsk regelverk krever også at relevante og realistiske alternativer skal vurderes i konsekvensutredningen. Erfaring viser at tidlig vurdering av flere alternativer gir bedre beslutningsgrunnlag og kan forebygge konflikter.

12.2.1 Overordnede hensyn

Plasseringen av et kjernekraftverk må vurderes nøye for å sikre at anlegget kan bygges og drives uten unødig risiko for allmennhetens helse og sikkerhet. IAEA, OECD-NEA og NRC gir anbefalinger og veiledning for hvordan man identifiserer og vurderer egnede steder for kjernekraftanlegg. Organisasjonene legger særlig vekt på at valg av plassering har stor betydning for anleggets sikkerhet, kostnader og samfunnsaksept gjennom hele levetiden, og angir konkrete kriterier for å sikre at alle relevante risikofaktorer og miljøhensyn blir vurdert før endelig beslutning tas (IAEA, 2015c; 2019b; NEA, 2014; NRC, 2021b). Blant faktorene som må vurderes er naturgitte forhold som geografi, geologi, vær og klima. Plasseringen må også ta hensyn til økonomiske og samfunnsmessige faktorer, som kraftbehov, nettkapasitet og annen transportinfrastruktur. Tilgang på arbeidskraft for å bygge, drifte og vedlikeholde kraftverket er også relevant. Politiske hensyn kan også spille inn, for eksempel om kraftverket plasseres nær en landegrense.

IAEA anbefaler at nasjonale myndigheter utarbeider klare kriterier og retningslinjer for plassering av kjernekraftverk. Myndighetene har ansvar for å etablere et helhetlig rammeverk og en transparent prosedyre for identifisering, vurdering og godkjenning av aktuelle plasseringer. Prosessen skal sikre at beslutningen om plassering bygger på bred involvering av fagmiljøer, berørte parter og offentligheten. IAEA anbefaler også at prosessen dokumenteres grundig for å sikre legitimitet og tillit til kjernekraftprosjekter (IAEA, u.å.g). Boks 12.2 viser hvilke overordnede kriterier Vattenfall la til grunn i vurderingen av aktuelle lokasjoner for ny kjernekraft i Sverige.

12.2.2 Geologiske, naturgitte forhold og klimaendringer

Et kjernekraftverk bør plasseres i et område med stabile geologiske forhold og lav seismisk risiko, og det må tas hensyn til mulige framtidige klimaendringer. Jordskjelv, skred, bakkebevegelser og andre geotekniske fenomener kan utgjøre en direkte trussel mot et anleggs strukturelle integritet og sikkerhetssystemer. IAEA anbefaler at slike farer vurderes både ut fra historiske data og fremtidige scenarier, og inkluderer vurderinger av muligheten for framtidige klimaendringer som kan øke risiko knyttet til ekstremvær, flom, havstigning, jordskred, skogbranner, dambrudd osv. Det er nødvendig å innhente historiske data og vurdere framtidige klimascenarier for å sikre at anlegget er robust mot både dagens og morgendagens værforhold. Vurderingene bør gjennomføres i tråd med en trinnvis prosess som inkluderer områdescreening, detaljert evaluering og endelig valg, slik det anbefales av både IAEA, OECD-NEA og nasjonale myndigheter som Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA, 2025b).

Kjernekraftverk krever stabil tilgang til store mengder kjølevann. Hvis tilgang til tilstrekkelig kjølevann fra hav eller innsjøer er begrenset, må kjøletårn benyttes. Uavhengig av kjøleløsning må miljøpåvirkning knyttet til både vanninntak og utslipp vurderes nøye. Mulige påvirkninger er for eksempel redusert oksygeninnhold eller biologisk mangfold. Det må også vurderes hvordan påvirkningene endres over tid, for eksempel som følge av havnivåstigning. Flere franske kjernekraftverk har de siste årene måttet stenge under hetebølger fordi kjølevann nådde den regulatoriske grensen på 26–28 °C nedstrøms kjernekraftverkene (IRSN, 2020).

12.2.3 Sikkerhetsrelaterte hensyn

Sikkerhetsrelaterte hensyn er helt sentrale ved valg av plassering for et kjernekraftverk. Anlegget må kunne bygges og driftes med lavest mulig risiko for mennesker og miljø både under normal drift og ved uforutsette hendelser. Sikkerhets- og risikovurderinger må i tillegg til geologiske forhold inkludere hendelser som menneskeskapte trusler, samt befolkningstetthet og evnen til å gjennomføre effektive beredskapstiltak. Sikkerhet og beredskap er beskrevet utfyllende i kapittel 11.

Et kjernekraftverk må ha tilstrekkelig avstand til tettbefolkede områder for å redusere konsekvensene ved en eventuell ulykke. Samtidig må det være mulig å etablere hensiktsmessige beredskapssoner, som inkluderer evakueringsplaner, informasjonsrutiner og tilgang til nødtjenester (se punkt 11.1.2). Kjernekraftverk bør ikke plasseres i nærheten av militære installasjoner, forsvarsanlegg eller annen kritisk infrastruktur som kan utgjøre en risiko ved ulykker, sabotasje eller væpnede konflikter. Det er også viktig å sikre at det finnes tilgjengelig beredskap og nødtjenester i rimelig nærhet, slik at man raskt kan håndtere eventuelle hendelser.

Sikkerhetsvurderinger må også inkludere mulige påvirkninger fra nærliggende industrielle eller militære anlegg, som kan utgjøre en risiko ved ulykker eller sabotasje. I tillegg må man vurdere hvordan fremtidige endringer i befolkning, infrastruktur og klima kan påvirke sikkerheten over anleggets levetid.

12.2.4 Tilgang til infrastruktur

Tilgang til nødvendig infrastruktur er en avgjørende faktor ved valg av lokasjon for et kjernekraftverk. Området der et kjernekraftverk legges, må kunne støtte både bygging, drift og vedlikehold av anlegget gjennom hele dets levetid. Infrastrukturhensyn må vurderes parallelt med sikkerhetskrav, og inkludere transport, strømnett, vannforsyning og kommunikasjonslinjer (IAEA, 2022c).

Et kjernekraftverk må kobles til kraftnettet, både for å levere elektrisitet og for å sikre strømforsyning til kritiske sikkerhetssystemer. Strøm til sikkerhetssystemene er nødvendig for å fjerne restvarme fra brenselet i reaktoren og fra brukt brensel i brenselsbasseng. Multiconsult & Amentum (2026) viser til at flere nye reaktordesign, særlig SMR-er, markedsføres med passive sikkerhets- og kjølesystemer som kan redusere eller i noen tilfeller eliminere behovet for ekstern strømtilførsel i nødsituasjoner i opptil 72 timer. Likevel vil myndighetene i de fleste land fortsatt stille krav om flere uavhengige strømlinjer og ekstern strømforsyning for redundans og beredskap, også for reaktorer med passive sikkerhetssystemer. Dette reflekterer et internasjonalt sikkerhetsprinsipp om at flere barrierer og uavhengige forsyningslinjer skal være på plass for å håndtere både normale og ekstraordinære situasjoner (se kapittel 11).

Statnett fremhever at plasseringen av kjernekraftverk bør skje i tett koordinering med nettplanleggingen. Statnett anbefaler at staten styrer plasseringen av kjernekraftverk, for at anleggene skal plasseres slik at de styrker kraftsystemet og utnytter eksisterende og planlagt infrastruktur best mulig (Statnett, 2025). De mener koordinert planlegging og statlig styring av plassering er avgjørende for å sikre forsyningssikkerhet, systemstabilitet og effektiv ressursbruk i kraftsystemet.

Offgrid-løsninger krever også en omfattende infrastruktur. SMR-er framheves som en egnet energikilde for isolerte anlegg, med kapasitet til å operere uavhengig av det etablerte kraftnettet. Ifølge OECD-NEA kan slike reaktorer plasseres nær digitale infrastrukturer, som datasentre, og levere strøm lokalt (NEA, 2025a). Denne tilnærmingen gir inntrykk av selvstendige anlegg, men i praksis må samfunnet likevel bygge opp betydelig infrastruktur knyttet til transport (se boks 12.3), beredskap, digital kommunikasjon og regulatorisk oppfølging.

Annen kritisk transportinfrastruktur omfatter veier, jernbane og havner. Plassering av kjernekraftverk krever tilgang til infrastruktur med tilstrekkelig kapasitet til å kunne håndtere transport av tungt utstyr, brensel og avfall, både under bygging og drift, og i beredskapssituasjoner. I tillegg må anlegget ligge i nærhet til nødtjenester som sykehus og brannvesen, og adkomsten må være tilrettelagt for både personell og nødetater ved behov (se kapittel 11).

Boks 12.3 Transport og logistikk for kjernekraftverk

Kjernekraftverk består av flere store og tunge komponenter som krever grundig planlegging for transport og infrastruktur. Tilgang via vannveier eller jernbane er ofte nødvendig, men veitransport med tilstrekkelig kapasitet kan også brukes. Eksempler fra nye kjernekraftverk viser at enkeltkomponenter kan veie flere hundre tonn og ha betydelig volum. Også SMR-er vil bestå av store enheter som reaktortank, trykkholdere og dampgeneratorer som krever spesialtransport og omfattende logistikk.

Kilde: EDF (2024).

Avstand til flyplasser og vanlige flyruter er et tema som bør utredes ved plassering av kjernekraftverk. Kjernekraftverk i Nord-Amerika og Vest-Europa er underlagt krav som skal sikre at reaktor og brenselsbasseng ikke tar skade ved en flystyrt, noe som stiller særskilte krav til konstruksjonen (NRC, 2009). Det er derfor hensiktsmessig å vurdere risikoen knyttet til lufttrafikk i området, og å dokumentere hvordan anlegget ivaretar sikkerheten mot slike hendelser. I USA er det nylig publisert nye regulatoriske retningslinjer som sier at kostnaden for slike tiltak ikke veier opp for økt sikkerhet. Dette kan ha betydning for vurderinger av sikkerhet og regelverk knyttet til kjernekraftanlegg og lufttrafikk i USA (NRC, 2025b).

12.2.5 Tilgang til kvalifisert personell

Sosioøkonomiske forhold er en viktig dimensjon ved plassering av kjernekraftverk, særlig i land som vurderer kjernekraft for første gang. IAEA fremhever i sin veileder at kjernekraftprosjekter har betydelig innvirkning på lokalsamfunn, og at disse må vurderes systematisk og tidlig i prosessen. Dette inkluderer effekter på arbeidsmarked, kompetansebehov, lokal verdiskaping og langsiktig regional utvikling (IAEA, 2021c). (Se også kapittel 14 om ringvirkninger.)

Tilgang på kvalifisert personell er en sentral faktor ved etablering og drift av et kjernekraftverk. I byggefasen er det behov for et stort antall arbeidere, hvor mange ikke er bosatt lokalt og ofte innkvarteres i brakkehotell eller lignende løsninger. I driftsfasen kreves det et bredt spekter av kompetanse, fra fagarbeidere til spesialister med høyere utdanning innen tekniske og sikkerhetsrelaterte fag. I tillegg innebærer driftsfasen periodiske revisjonsstanser for vedlikehold og brenselskifte. Dette er arbeidsintensive perioder med behov for betydelig ekstra bemanning og koordinering av mange involverte aktører.

For å sikre stabil drift over mange tiår må kjernekraftverket være en attraktiv arbeidsplass for både lokale arbeidstakere og nasjonale og internasjonale spesialister. Det innebærer at demografiske forhold, tilgang til utdanning, boliger, tjenester og et godt lokalmiljø må vurderes nøye. Langsiktig tilgang på menneskelige ressurser forutsetter at plasseringen av anlegget bidrar til å bygge opp et attraktivt og bærekraftig samfunn, hvor både nåværende og fremtidige generasjoner ser verdien av å arbeide ved kjernekraftverket. (Se også kapittel 13 om kompetanse og kapasitet).

12.2.6 Hensyn til lagring og håndtering av brukt brensel

Et kjernekraftverk må ha tilgang til egnede fasiliteter for mellomlagring av flere hundre til tusen tonn høyaktivt avfall før det overføres til permanent deponi. Transport, sikkerhet og beredskap må planlegges tidlig. Bl.a. må adkomstveier, mulighet for fysisk sikring og fremtidig tilknytning til lagrings- og deponiløsninger vurderes (IAEA, 2020b). Et lokalt mellomlager gir kortere transportavstander og kan forenkle håndteringen på anlegget, men krever at det etableres robuste lagringsløsninger ved hvert enkelt kraftverk. Et sentralt mellomlager kan gi stordriftsfordeler, mer effektiv overvåking og bedre ressursutnyttelse, men forutsetter sikker transport av brukt brensel over lengre avstander. Ved planlegging av kjernekraftverk bør det foretas grundige vurderinger av både behovet for og plasseringen av mellomlager før permanent deponering, for å sikre at avfallshåndteringen oppfyller krav til sikkerhet, beredskap og langsiktig forsyningssikkerhet.

13 Kompetanse og kapasitet: Hva kreves?

Innføring av kjernekraft er et omfattende nasjonalt løft som krever nøye planlegging, langsiktighet og systematisk utvikling av kompetanse på tvers av sektorer. IAEA understreker at et vellykket kjernekraftprogram forutsetter en spesialisert, høyt kvalifisert og motivert arbeidsstyrke, ikke bare hos operatørselskaper, men også hos myndigheter, forskningsmiljøer, utdanningsinstitusjoner og andre relevante aktører. Kompetansebygging er derfor blant infrastrukturområdene som omfattes av milepælstilnærmingen (se kapittel 9).

Dersom kjernekraft skal inngå i den norske energimiksen, må vi bygge opp nødvendig kompetanse og kapasitet. Norge starter ikke helt fra bar bakke (se kapittel 10), men vi har ikke erfaring med industriell kjernekraftproduksjon. Det eksisterer fagmiljøer, men disse dekker bare deler av kompetansebehovet som følger et fullverdig kjernekraftprogram. For å identifisere nødvendige tiltak og endringer, må statusen i norske forskningsmiljøer, myndigheter og utdanningsinstitusjoner vurderes opp mot kravene til planlegging, bygging, drift, tilsyn, dekommisjonering og avfallshåndtering. Dette avdekker et kompetansegap som må lukkes gjennom målrettet oppbygging og vedlikehold av kompetanse gjennom hele kjernekraftverkets livssyklus.

Det har ikke vært mulig å gjennomføre en fullstendig kartlegging av kompetansegapet. En slik kartlegging krever omfattende analyser av behovet for regulatorisk, teknisk og operativ kompetanse i alle faser av et kjernekraftprogram

13.1 Kompetansekrav til aktørene i kjernekraftsektoren

En robust og helhetlig bygge-, drifts- og beredskapsevne knyttet til kjernekraft krever både kompetanse og kapasitet. Grunnlaget for en robust kjernekraftindustri er solide eiere og operatørselskap med motiverte og kompetente ansatte, fokus på sikkerhet og strålevern, kvalitetsstyring og etterlevelse av regelverk, og langsiktige leverandører. Regulatoriske myndigheter må ha tilstrekkelig kompetanse og bemanning til å behandle konsesjoner, føre tilsyn og håndtere hendelser, og beredskapsaktører må være godt trent og samkjørt gjennom felles øvelser. Vertskommunene må ha kapasitet og legitimitet til å ivareta rollen som vertskap for kjernekraftverk, mellomlagring og endelig deponi, teknisk forvaltning, kompetent samfunnsdialog og tilpassede beredskapsplaner. Forskningskompetanse og utdanningskapasitet er et nødvendig grunnlag en trygg og effektiv kjernekraftsatsing.

13.1.1 Operatørselskaper

Kjernekraftverk er komplekse og bemanningsintensive virksomheter. Driften av kjernekraftverk omfatter et bredt spekter av roller og kompetanseområder, fra spesialistfunksjoner til støttefunksjoner. IAEA skiller mellom sikkerhetskritisk organisasjon og basisorganisasjon. Basisorganisasjon er grunnstrukturen i en virksomhet som kjennetegnes av stabile, relativt uforanderlige arbeidsprosesser, oppgaver og relasjoner. Den representerer det organisatoriske fundamentet som daglige aktiviteter bygger på, og består ofte av linjestrukturer, faste roller og etablerte prosedyrer. Formålet er å skape forutsigbarhet, kontinuitet og effektiv drift. Sikkerhetsorganisasjonen setter interne krav og fører kontroll slik at virksomheten drives i henhold til interne- og myndighetskrav. Denne organisasjonen skal sørge for ledelsesforankring av sikkerhet, og systematisk håndtering av risiko. Basisorganisasjonen utgjør den største delen av bemanningen, mens den spesialiserte sikkerhetskompetansen er konsentrert i den sikkerhetskritiske organisasjonen. Dette innebærer at kompetansekravene og ressursbehovet vil variere mellom de to, og at opplæring og utvikling må tilpasses de ulike funksjonene for å sikre både sikker og effektiv drift. Kompetansepyramiden (figur 13.1) illustrerer hvordan ulike nivåer av spesialisering og kompetanse må være til stede i organisasjonen (Eriksson & Eriksen, 2023). Andelene av arbeidsstyrken fordelt på de ulike nivåene er basert på data fra Storbritannia (Heath, 2026):

• Kjernekraftekspertise: Ansatte med spesialisert formell utdannelse i kjernekraftrelaterte fag som kjernekraftingeniører, radiokjemi, strålevern osv.

• Kjernekraftkompetanse: Ansatte med formell utdannelse og erfaring fra relevante (ikke kjernekraftrelaterte) fag, typisk ulike ingeniørfag, som må ha videreutdannelse for å benytte fagkompetansen i kjernekraftsammenheng.

• Kjernekraftkunnskap: Ansatte som må læres opp til å utøve faget sitt i kjernekraftsammenheng, som elektrikere, mekanikere, og andre fagfolk og støttepersonell.

Figur av Scott Heath, Henry Royce Insitute, vist på konferansen Annual Nuclear Conference 2026: Nuclear Power in Society and System, Stockholm, organized by Energiforsk. Tillatelse til gjengivelse er innhentet på mail.

Byggefasen er særlig arbeidsintensiv med stort behov for fagarbeidere innen flere fag. I denne fasen er det blant annet behov for forskalingsarbeidere, betongarbeidere, elektrikere, HVAC-teknikere og andre fagarbeidergrupper. Slike kompetanser utgjør en vesentlig del av ressursbehovet i tidligfase og anleggsfase, og mangler eller forsinkelser i disse funksjonene kan få direkte konsekvenser for kostnader, fremdrift og kvalitet. Et kjernekraftprogram krever derfor at operatørselskap setter krav til både kvalitet og sikkerhet i byggefasen. Operatørselskap bør etablere helhetlig kapasitet både i de tekniske kjernekraftfagene og i de mer allmenne, men like kritiske, bygge- og prosjektfaglige disiplinene.

Arbeidsstokken må gjennomgå kontinuerlig opplæring og resertifisering. Drifts- og nøkkelpersonell må regelmessig få oppfriskningskurs, simulatortrening og resertifisering for å opprettholde og videreutvikle kompetansen. Dette er avgjørende for å sikre at kunnskap og ferdigheter er oppdatert i forhold til teknologiske endringer og nye krav. En slik oppbygging forutsetter rekruttering og utdanning av personell med spesialisert kompetanse, samt etablering av organisatoriske strukturer som kan ivareta kravene til sikkerhet, kvalitet og regulatorisk etterlevelse. Dette krever langsiktig planlegging og samarbeid med internasjonale leverandører for å bygge opp nødvendig kapasitet fra grunnen av.

Ledelseskompetanse er en kritisk faktor. Ledelsesfunksjoner inkluderer ansvar for teknisk drift, vedlikehold, overvåking, beredskap, opplæring og kontinuerlig forbedring. Etablering av slike strukturer krever både faglig kompetanse og organisatorisk modenhet, og vil være avgjørende for å oppnå tillit fra myndigheter og samfunnet. Dette omfatter også bruk av IAEAs systematiske tilnærming til opplæring, som sikrer at opplæringen bygger på behovsanalyse og resulterer i målrettede, effektive og anleggsrelevante trenings- og kvalifiseringsprogrammer (IAEA, 2021d).

Operatørselskapet må etablere og vedlikeholde et ledelsessystem som integrerer sikkerhet som en kjerneverdi i alle beslutninger og prosesser. Ledelsessystemet skal sørge for alle prosesser som har betydning for sikkerhet (sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll med nukleært materiale og teknologi) har tydelig plassert ansvar, beslutningsmyndighet, samt ivaretar verdier og bygger opp under en god sikkerhetskultur. Ledere på alle nivåer i organisasjonen må ha tilstrekkelig kompetanse for å gjennomføre sitt arbeid på en trygg måte. Samtidig må alle ledere gis kompetanse til samlet å bidra til en god sikkerhetskultur for alle ansatte, innleide og eksterne kontraktører ved kjernekraftverket. Kompetansekrav og behov for sertifiseringer skal være beskrevet i ledelsessystemet.

Det er særskilte krav ved beredskap og nødsituasjoner i kjernekraftorganisasjoner. Alle ansatte må ha opplæring og trening i beredskapsprosedyrer og delta i øvelser for å håndtere uforutsette hendelser. Det stilles særskilte krav til kompetanse og reaksjonsevne for personell og til at det gjennomføres jevnlige trening og øvelser for å sikre at organisasjonen er forberedt på å håndtere alvorlige hendelser.

13.1.2 Myndigheter

Regulatoriske myndigheter har ansvar for å føre tilsyn og kontroll med virksomheter innenfor sitt ansvarsområde. Tilsyn og kontroll skal sikre at virksomhetene opererer trygt, sikkert og i tråd med gjeldende lover og forskrifter. For å kunne ivareta dette ansvaret på en effektiv og tillitvekkende måte, kreves det at myndighetene besitter tilstrekkelig og relevant kompetanse.

IAEA beskriver regulatorisk kompetanse som en kombinasjon av fire gjensidig avhengige områder. De fire områdene er (1) juridiske, regulatoriske og organisatoriske rammer, som omfatter inngående forståelse av lover, forskrifter, internasjonale forpliktelser og eget mandat; (2) bred og spesialisert teknisk kompetanse innen blant annet ingeniørfag, risikoanalyse, materialteknologi, strålevern, beredskap og dekommisjonering; (3) regulatoriske praksiser, inkludert analyse, autorisasjon, inspeksjon, håndheving og utvikling av regelverk og veiledere; og (4) personlige og atferdsmessige kompetanser som analytisk tenkning, kommunikasjon, samarbeidsevne, ledelse og en sterk sikkerhetskultur. Samlet danner disse fire områdene grunnlaget for et effektivt, uavhengig og troverdig tilsyn (IAEA, 2013).

Nye land som etablerer et kjernekraftprogram, må ta særskilte hensyn. For land som er i ferd med å etablere kjernekraftprogram må kompetanse bygges i takt med utviklingen av det regulatoriske rammeverket og fremdriften av kjernekraftprogrammet. IAEAs sikkerhetsstandarder er vesentlig i dagens norske regulatoriske system, se kapittel 15. IAEA anbefaler å benytte internasjonale standarder, samarbeide med myndigheter i land som har etablert kjernekraftproduksjon og å bruke denne eksterne støtte i tidlige faser.

13.1.3 Utdannings- og opplærings- institusjoner, forskning og utviklingsmiljøer

Utdannings- og opplæringsinstitusjoner samt forsknings- og utviklingsmiljøer utgjør grunnpilarer i kompetanseforvaltningen. Utdanningsinstitusjoner som universiteter, høyskoler og fagskoler har ansvar for å tilby grunnutdanning, videreutdanning og spesialisert opplæring innen relevante fagområder. Forskning innen kjernekraftrelaterte fagdisipliner og deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid er avgjørende for at institusjonene skal kunne tilpasse og utvikle relevante utdanningstilbud og delta i internasjonal erfaringsoverføring. Boks 13.1 gir en oversikt over sentrale organisasjoners initiativer for kompetanseutvikling innen kjernekraft.

Forsknings- og utviklingsmiljøer spiller komplementære roller. FoU-miljøene bidrar med ny kunnskap, teknologiutvikling og uavhengige sikkerhetsvurderinger, og gir faglig støtte til myndigheter, operatørselskap og leverandører. Forskning og utvikling er avgjørende for å møte nye utfordringer, tilpasse seg teknologiske endringer og sikre kontinuerlig forbedring av sikkerhet, effektivitet og miljøhensyn.

13.1.4 Kompetanse på andre relaterte områder

Bygging av kjernekraftverk er megaprosjekter som involverer komplekse multidisiplinære leveranser, krevende logistikk og koordinering mellom mange aktører. For å lykkes kreves betydelig kompetansen innen prosjektstyring, risikohåndtering og endringskontroll i brede deler av organisasjonen. Kjernekraft stiller særskilte krav til sikkerhet og kvalitet, og leverandører må derfor oppfylle strenge standarder og gjennomgå sertifiseringsprosesser for å kunne levere til kjernekraftprosjekter. Systematisk oppfølging, uavhengig kvalitetssikring og tydelig ansvarliggjøring gjennom hele leverandørkjeden er avgjørende for å sikre fremdrift, sikkerhet og kostnadskontroll (Multiconsult & Amentum, 2026).

Transport av radioaktivt materiale, inkludert brensel og avfall, krever spesialisert kompetanse og strenge sikkerhetsrutiner. Personell involvert i transportprosessen må ha inngående kunnskap om klassifisering av materialer, krav til emballasje, strålevern, regulatoriske rammer og beredskap ved uhell. Kompetansen må dekke tekniske aspekter som sikring og operasjonelle prosedyrer for lasting, lossing og håndtering. I tillegg kreves det opplæring i risikovurdering og sikkerhetskultur for å sikre at transporten gjennomføres i tråd med kravene til sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale og teknologi (IAEA, 2025e).

13.1.5 Endret kompetansebehov ved utbygging av SMR-er

SMR-er gir nye muligheter, men krever fortsatt en koordinert og helhetlig tilnærming. Selv med økt modularisering og utbygging av SMR-er vil det fortsatt være behov for et bredt spekter av kompetente nasjonale og lokale leverandører innen en rekke fagfelt. Utbygging av SMR-er stiller samme krav til infrastruktur og kompetansenivå som konvensjonelle anlegg, om enn i mindre skala. Nasjonale krav til sikkerhet, beredskap og ansvarsfordeling vil fortsatt kreve en betydelig kompetanseoppbygging hos eier og operatørselskap. Høy automatiseringsgrad og passive sikkerhetssystemer, kan redusere bemanningsbehovet, men stiller samtidig krav til kompetanse og kunnskap om alle drifts- og sikkerhetssystemer, samt forståelse om sikkerhetsmarginenes betydning både under normal drift og ved hendelser. Dette omfatter også kompetanse og kunnskap om digitale systemer og de digitale systemenes betydning for å ivareta de sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll med nukleært materiale og teknologi. Standardiserte SMR-moduler gir mulighet for effektiv opplæring, men treningsoppleggene må tilpasses den valgte driftsmodellen og myndighetenes krav til kompetanse.

Et viktig særtrekk ved SMR-er er modulær produksjon og fabrikkleveranse, som endrer kravene til prosjektledelse og teknisk støtte. Dette kan redusere behovet for nasjonal industriell kapasitet, men krever kompetanse innen prosjektledelse, logistikk, integrasjon og kvalitetssikring av prefabrikkerte enheter. IAEAs milepælstilnærming favner bredt og krever at en rekke funksjoner og aktører er på plass, uavhengig av reaktorstørrelse.

En desentralisert modell med SMR-er som produserer kraft på flere lokasjoner øker betydningen av lokal kompetanse og beredskap. Når SMR vurderes som en mer desentralisert løsning enn store kjernekraftverk, kan det innebære at flere geografiske lokasjoner får kjernekraftrelatert aktivitet. Dette stiller krav til at beredskap og sikkerhetsfunksjoner er på plass både nasjonalt og lokalt, uavhengig av reaktortype. Kommuner, nødetater og regionale myndigheter må derfor involveres tidlig, slik at lokale aktører bygger opp nødvendig kompetanse, kapasitet og samhandlingsevne. Opplæring og kompetansebygging må tilpasses hvert enkelt sted der anlegg kan etableres, for å sikre at kravene til sikkerhet og beredskap ivaretas på en konsistent og robust måte.

13.1.6 Kompetansebygging for et nytt kjernekraftland.

Introduksjon av kjernekraft i et nytt land, krever langsiktig, koordinert og målrettet kompetansebygging. Kompetansebygging er ett av infrastrukturområdene som omfattes av milepælstilnærmingen (se boks 9.1). IAEA anbefaler at NEPIO gjennomfører forstudier for å identifisere kompetansebehov og -gap, og kommer med forslag til en nasjonal kompetanseutviklingsstrategi. En slik strategi bør omfatte rekruttering, opplæring, utenlandshospitering og insentiver for å beholde nøkkelpersonell.

Når en politisk beslutning foreligger, skal detaljerte bemanningsplaner og opplæringsløp på plass. Gjennom milepælsprosessen må operatørselskaper, myndigheter, beredskapsorganisasjoner, forsknings- og utdanningsinstitusjoner og leverandørindustri bygge opp kompetanse og rekruttere nøkkelpersonell. Allerede i steg 1 av milepælstilnærmingen må et nytt kjernekraftland ha tverrfaglig kapasitet til å vurdere teknologi, energisystem, økonomi, regelverk, miljø og samfunnseffekter. I planleggings- og byggefasene før første anlegg tas i drift, må operatørselskapet ha dokumentert kompetanse i reaktorteknologi, drift/vedlikehold, strålevern og beredskap, mens tilsynet må være fullt operativt for tillatelser og tilsyn med bygging, idriftsetting og tidlig drift. Utdannings‑ og forskningsmiljøene må levere kandidater og etter‑/videreutdanning, og vertskommunene må være forberedt med planverk, kompetanse og legitimitet.

13.2 Kapasitetsbehov

Etablering av et kjernekraftprogram er en ressurskrevende prosess. Erfaringer fra gjennomføring av kjernekraftprogrammer bygger i hovedsak på store reaktorer. IAEAs erfaringsdata viser omfanget av ressursbehovet gjennom de ulike fasene i milepælstilnærmingen (se kapittel 9). Totalt anslås det at det trengs om lag 7 700 årsverk for å bygge opp nødvendig infrastruktur for å etablere et nasjonalt kjernekraftprogram. Bemanningsbehovet for bygging av en eller flere reaktorer er ikke inkludert i dette anslaget. Figur 13.2 viser fordelingen av årsverkene mellom de ulike fasene. Rundt 75 prosent av ressursbehovet ligger hos eier og operatørselskap, mens om lag 20 prosent ligger hos reguleringsmyndighetene. Det understrekes samtidig at hvert land må tilpasse sine organisatoriske strukturer og vurdere sitt eget ressurspotensial for å fastsette mer presise behov (IAEA, 2022b).

Ressursbehovet er basert på utvikling av et kjernekraftprogram med to reaktorer i et land som har noe erfaring og kapasitet til å håndterer store infrastrukturprosjekt.

Kilde: Oversatt fra IAEA (2022b).

Bemanningsbehovet varierer for de ulike aktørene gjennom fasene i milepælstilnærmingen. Figur 13.3 viser hvordan bemanningsbehovet utvikler seg for henholdsvis NEPIO, reguleringsmyndigheten og for operatørselskap gjennom fase 1-3 i henhold til IAEAs milepælstilnærming. Beskrivelsene tar utgangspunkt i erfaringer fra land som har deltatt i IAEAs arbeid, der det foreløpig ikke finnes erfaring med kommersielle SMR-er.

Den øverste grafen viser bemanningsbehov i NEPIO, den midterste viser økt bemanningsbehov hos reguleringsmyndighetene og den nederste viser bemanningsbehovet for eier fram til idriftsettelse.

Kilde: Tilpasset fra IAEA (2011).

Erfaringer fra Finland og Sverige viser at regulatoriske myndigheter i land med kjernekraft må tilpasse seg raskt ved ny utbygging. I Finland har STUK (Strålsäkerhetscentralen) utvidet sitt tilsynsarbeid i takt med levetidforlengelser og planer for dekommisjonering, og har rapportert om behov for videre utvikling av regelverk og intern kapasitet (STUK, 2025). Oppbemanningen og ressursbehovet hos reguleringsmyndighetene i Sverige, i forbindelse med utbygging av ny kjernekraft, sier noe om arbeidsinnsatsen som kreves i myndighetsapparatet. Det økte ressursbehovet er også knyttet til behovet for å tilpasse reguleringer og myndighetsapparatet til utviklingen av nye reaktordesign og -teknologier (se boks 13.2.).

Tillatelser og tilsyn med kjernekraftverk krever betydelige ressurser i alle land. SOU 2025:7 viser til at i forbindelse med byggingen av Olkiluoto 3 i Finland brukte Strålsäkerhetscentralen (STUK) omtrent 43 000 arbeidstimer på vurdering av byggesøknaden (tillatelse til bygging), og totalt 761 000 timer i byggefasen, med 60–70 ansatte involvert i en periode på 17 år. I Storbritannia brukte Office for Nuclear Regulation (ONR) cirka 41 600 timer over fire år på godkjenning av tomt for Sizewell C, en tillatelse som omfatter både anleggsområdet og sentrale deler av kontruksjons- og driftsfasen. Under byggingen av Hinkley Point C har ONR brukt mellom 37 600 og 58 400 timer per år, med rundt 30 inspektører. I Frankrike brukte sikkerhetsmyndigheten Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) cirka 150 000 timer over fire år på byggesøknaden for EPR2-reaktoren, og 100 000 timer på driftstillatelse. For mindre reaktorer (AMR/SMR) er det anslått 65 000 timer over tre år. For små modulære reaktorer (SMR) anslås det at prosessen Generic Design Assessment (GDA) kan kreve mellom 21 300 og 213 300 timer over fire år. I Canada brukte Canadian Nuclear Safety Commission (CNSC) omtrent 90 000 timer over fem år på godkjenning av tomt og tillatelse til bygging for BWRX-300 i Darlington, med et toppår på 32 000 timer (SoU 2025:7).

Flere parallelle aktiviteter øker behovet for arbeidskraft og kan føre til betydelig konkurranse om kompetanse. I Sverige er seks reaktorer i drift, fire i ulike faser av dekommisjonering, og tre til fem nye reaktorer planlegges ved Ringhals kjernekraftverk. Samtidig vurderes ytterligere levetidsforlengelser av eksisterende reaktorer, og i Sverige skal det bygges et nasjonalt deponi for brukt brensel. En rekke andre kjernekraftland står overfor tilsvarende aktivitetsøkninger. Dette innebærer at den samlede etterspørselen etter kjernekraftrelatert kompetanse vil øke, og at konkurransen om den samme arbeidsstyrken kan tilspisses både nasjonalt og internasjonalt. I Storbritannia er behovet for kvalifisert personell anslått å øke med nær 50 prosent, fra 83 000 i 2023 til 123 000 i 2030 (NSDG, u.å.). En del av denne veksten er knyttet til forsvarssektoren, blant annet grunnet bygging av nye atomubåter.

Kjernekraftverk med storskala reaktorer har typisk over 500 ansatte per reaktor. En oversikt viser at det i gjennomsnitt jobber 598 personer per reaktor ved amerikanske kjernekraftverk, og at antallet varierer mellom 400 og 700. Gjennomsnittet per reaktor er lavere hvis kjernekraftverket består av flere reaktorer (NEA, 2018). For Frankrike er det tilsvarende tallet 810 per reaktor. Selv med fremtidig fremvekst av SMR-er, vil slike installasjoner fortsatt være å regne som store virksomheter.

Byggefasen for kjernekraftverk krever et betydelig antall årsverk, selv om internasjonale erfaringer viser stor variasjon. I gjennomsnitt anslår NEA at forberedelser og bygging av en storskala reaktor på 1 000 MW krever 12 000 årsverk eller 1 200 årsverk per år i 10 år. De første årene vil de fleste være knyttet til anleggsarbeid, før mekanisk og elektrisk arbeid utføres (NEA, 2018). Antallet kan variere betydelig avhengig av prosjektets størrelse, organisering og nasjonale rammebetingelser. For eksempel har Hinkley Point C (med to reaktorer à 1 630 MW) i Storbritannia på det meste hatt rundt 12 000 personer på byggeplassen daglig. Det totale antallet årsverk knyttet til prosjektet, inkludert leverandørkjeden og indirekte sysselsetting, har vært anslått til opp mot 26 000 (EDF, 2025a). Ved bygging av Olkiluoto 3 i Finland (en reaktor på 1 600 MW) var det på det meste 4 500 personer på byggeplassen samtidig (Larson, 2023). Slike forskjeller skyldes blant annet ulike kontraktsmodeller, lokale ringvirkninger og hvor mye arbeid som utføres parallelt. Alle erfaringene understreker god planlegging og koordinering som avgjørende for å håndtere en så stor og sammensatt arbeidsstyrke.

For SMR-er er anslagene for bemanningsbehov usikre. Anslagene er usikre fordi det er bygget få SMR-er. Studier peker på at det per anlegg typisk vil være behov for 1 000–2 000 årsverk per år i byggefasen, avhengig av prosjektets størrelse og grad av industrialisering. Studiene peker på at forskjellen mellom storskala reaktorer og SMR-er i stor grad handler om fordeling av arbeidskraft mellom onsite og offsite (Stewart m.fl., 2022; Stewart m.fl., 2025). Det finnes ingen fasit, men erfaringene viser at bemanningsbehovet også vil avhenge av teknologi, organisering og nasjonale forhold.

13.3 Norsk kompetanse og kapasitet

Norske myndigheter og forskningsmiljøer besitter kompetanse som er relevant ved etablering av kjernekraft i Norge. Selv om Norge ikke har erfaring med kommersiell kjernekraft, har flere myndigheter ansvarsområder som innebærer at de må ha kompetanse på rekke fagområder som er relevante dersom Norge skal innføre kjernekraft. I tillegg har Norge forskningskompetanse fra nasjonale og internasjonale prosjekter, og erfaring med drift av forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden. Dekommisjoneringen av anleggene og behandling av radioaktivt avfall, også fra andre anvendelser innebærer at vi både har og må bygge opp ytterligere kompetanse på disse områdene framover.

13.3.1 Kompetanse hos regulatoriske myndigheter

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er Norges nasjonale myndighet for strålevern, atomsikkerhet og håndtering av radioaktivt avfall. DSA har ansvar for å utvikle og håndheve regelverk, behandle søknader og føre tilsyn med nukleære anlegg, bruk av radioaktive stoffer, håndtering av radioaktivt avfall og forurensning. DSA samarbeider tett med IAEA, OECD-NEA og nordiske myndigheter for å sikre at norsk praksis følger globale standarder og internasjonale forpliktelser, og bidrar i utformingen av internasjonalt regelverk. Som strålevernsmyndighet må DSA ha Kompetanse på regelverk, forvaltning, sikkerhetsledelse, strålevern (beskyttelse av befolkning, ansatte, pasienter og ytre miljø fra stråling), atomsikkerhet, -sikring og sikkerhetskontroll av nukleært materiale. I tillegg til å bruke IAEAs systematiske verktøy (IAEA SARCoN) har DSA utviklet en kunnskapsstrategi for å styrke kunnskapsgrunnlaget for forvaltning, rådgivning og kommunikasjon på strålevernsområdet (se boks 18.1 for IAEAs vurdering av den norske strålevernsforvaltningens kompetanse).

Flere direktorater har kompetanse på fagområder som er relevante ved en etablering av kjernekraft i Norge. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har ansvar for kraftsystemet, nettilknytning og kraftberedskap, og stiller krav til utredning av nettilknytning, systemintegrasjon og naturfare. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har, sammen med DSA og NVE, ansvar for samfunnssikkerhet, beredskap og forebygging, og kan pålegge tiltakshaver å etablere eller styrke brann- og ulykkesberedskap. DSB forvalter også regelverk for farlig stoff og deltar i Kriseutvalget for atomberedskap. Miljødirektoratet har forvaltningsansvar knyttet til miljømessige konsekvenser ved eventuell bygging av kjernekraftverk i Norge, men har ikke ansvar for strålevern og atomsikkerhet. Miljødirektoratet fungerer som nasjonalt kontaktpunkt for Espoo-konvensjonen, som gjelder tiltak med grenseoverskridende miljøvirkninger, og mottar derfor varsler om kjernekraftprosjekter i naboland. (Myndighetsorganiseringen på statlig nivå er nærmere beskrevet i punkt 17.1.3 og 17.1.4.) DSA, DSB og NVE har samarbeidet om forslag til utredningsprogram i forbindelse med melding om kjernekraftverk i Taftøy næringspark i Heim og Aure kommuner (DSA m.fl., 2025).

Norsk Nukleær Dekommisjonering (NND) har ansvar for å håndtere avfall fra den nukleære virksomheten vi har hatt i Norge til nå. For å løse deponiutfordringen med brukt brensel fra forskningsreaktorene i Norge bygger NND opp betydelig kompetanse innen sikkerhet, prosjektstyring, logistikk, materialhåndtering og regulatoriske prosesser, og samarbeider tett med nasjonale og internasjonale aktører. NND har også ansvar for å håndtere radioaktivt avfall fra industrien der det ikke finnes eksisterende løsninger. Se punkt 10.4 for en utfyllende beskrivelse av NND, inkludert organisering ansvar og overføringsprosesser fra IFE.

Det norske myndighetsapparatet er ikke dimensjonert for etablering av kjernekraft i Norge. En kartlegging gjennomført av Energi21, viser til at sammenlignet med reguleringsmyndigheter i land med etablert kjernekraft, har DSA færre ansatte, mindre faglig bredde og begrenset erfaring med tillatelser, tilsyn og sikkerhetsvurderinger knyttet til kraftreaktorer (Energi21, 2024).21

Norge må planlegge for en betydelig styrking av regulatorisk kapasitet og fagkompetanse dersom kjernekraft skal inngå i energimiksen. Erfaringer fra andre land viser at oppbygging av kompetanse og ressurser hos reguleringsmyndigheter er en krevende oppgave. Dette gjelder særlig oppbygging av spesialisert kompetanse for å kunne håndtere et utvidet tilsynsansvar og mer komplekse tillatelsesprosesser. OECD-NEA understreket i sin gjennomgang for utvalget, at det er behov for å styrke myndighetenes forvaltningskapasitet, men også myndighetenes tekniske og faglige kunnskap om teknologi slik at myndigheten kan gjennomføre en forsvarlig og balansert regulering og forvaltning ved eventuell innføring av kjernekraft i Norge.22

Skal Norge regulere kjernekraft på en forsvarlig måte, må det legges til rette for en gradvis og målrettet oppbygging av teknisk og faglig kompetanse. Selv om DSA har et etablert grunnlag gjennom regulering av avfall og brensel, beredskap og tilsyn med atomanlegg ved IFE og NND, vil innføring av kjernekraft og teknologiutviklingen påvirke behovet for både kompetanse og kapasitet knyttet til både forvaltning og regelverksutforming. De må også kunne følge utviklingen av nye teknologier og løsninger tett. Boks 13.3 beskriver et eksempel på en kompetanseplan for kjernekraft fra Polen. Polen er et nytt kjernekraftland (se punkt 16.3), som har som Norge også hatt flere forskningsreaktorer som myndighetene fører tilsyn med.

Avfallsbehandling og deponi krever betydelig kompetanse- og kapasitetsoppbygging. Det er operatørselskapet som har ansvar for håndteringen av eget avfall ved et kjernekraftverk, men staten må likevel etablere et tydelig rammeverk og ansvarsfordeling. NNDs mandat er avgrenset til å håndtere oppryddingen etter Norges tidligere atomvirksomhet. Avfallsbehandling og etablering av deponi knyttet til kjernekraftproduksjon vil, uansett rollefordeling, kreve betydelig styrking av kompetanse, ressurser og kapasitet, inkludert rekruttering av spesialisert personell, utvikling av nye tekniske løsninger og tilgang til relevant FoU-kompetanse for å håndtere større volum og eventuell endret kompleksitet.

Etablering av en teknisk vitenskapelig støtteorganisasjon (TSO) kan sikre uavhengig faglig støtte til reguleringsmyndighetene i et nytt kjernekraftland. IAEAs rammeverk (IAEA, 2018) beskriver hvordan en TSO kan bidra med analyser, forskning og tekniske vurderinger innen sikkerhet, sikring og beredskap, og hvordan slike funksjoner kan støtte myndighetenes beslutningsgrunnlag gjennom høy faglig kompetanse og kontinuerlig metodeutvikling. Samtidig finnes det ulike internasjonale modeller for hvordan denne typen fagstøtte kan organiseres. Frankrike valgte i 2024 å slå sammen sin tidligere TSO (IRSN) med reguleringsmyndigheten til dagens ASNR, mens Sverige ikke har en egen TSO, og et forslag om å etablere en ble avvist av Strålsäkerhetsmyndigheten. Finland har en TSO-modell og understreker verdien av en langsiktig og uavhengig kompetanseressurs. I Norge har DSAs Advisory Body for Nuclear and Radiation Safety diskutert ulike måter å organisere faglig støtte til myndighetene på, inkludert en mulig TSO-modell. Samlet viser erfaringene at en TSO kan være én løsning blant flere, og at valg av modell bør tilpasses nasjonale forutsetninger, institusjonell struktur og det langsiktige behovet for regulatorisk kompetanse.

13.3.2 Forsknings- og utdanningsinstitusjoner

Norge har allerede forskningsmiljøer innen stråling, radioaktivitet, nukleære fag og tilgrensende ingeniørfag. Norge har lang erfaring med forskning knyttet til nukleær teknologi, fordelt på flere forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Norge har gitt viktige bidrag til den internasjonale forskningen på atomberedskap, ulykkesscenarioer, konsekvenser av atomulykker, tiltak i landbruket, mv. og har deltatt i Euratoms forskningsprosjekter siden tredje rammeprogram. Utvalget har ikke gjennomført en fullstendig kartlegging av kompetansegapet i denne utredningen. En slik kartlegging må bygge på detaljerte analyser av regulatoriske, tekniske og operative behov i alle faser av et kjernekraftprogram. Boks 13.4 gir derfor en oversikt over noen sentrale institusjoner med pågående relevant aktivitet, basert på innspill fra aktørene, og er ikke ment å være uttømmende. Samlet utgjør fagmiljøene ved norske universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter en bred kompetansebase innen grunnleggende nukleærvitenskap, og støtteområder som beredskap, avfallshåndtering og miljøpåvirkning. I tillegg finnes det omfattende ingeniørfaglig og samfunnsvitenskapelig kompetanse innen bl.a. energi-, prosess- og elkraftteknikk, materialteknologi, kybernetikk, maskinteknikk, økonomi og juss, som er relevant for utvikling, regulering og drift av et fremtidig kjernekraftprogram.

I instituttsektoren finnes det også forskningsmiljøer og -aktivitet som har relevans for kjernekraft. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har f.eks. et forskningsmiljø innen ikke-spredning, nedrustning, atomberedskap og eksportkontroll av kjernefysisk flerbruksteknologi, basert på kunnskap om reaktorfysikk, brenselssyklusteknologi og teknisk kompetanse om atomvåpen. Forskningen skal gi kunnskap til Forsvaret og sivile myndigheter som må forstå, forebygge, håndtere og begrense skadevirkninger av atomvåpen. Et annet eksempel er Meteorologisk institutt (MET) som har omfattende forskning på spredning av radioaktive stoffer i luft fra ulykker på kjernekraftverk og atomdrevne skip. MET har en modell for spredning av radioaktiv forurensning i norske havområder, og kan gi raske prognoser for spredning av radioaktivitet i luft. Både FFI og MET er rådgivere til Kriseutvalget for atomberedskap. Andre institutter har relevant kompetanse om radioaktiv forurensning i miljø og mat, som Havforskningsinstituttet, Norges geologiske undersøkelse, Norsk institutt for vannforskning og Veterinærinstituttet.

Finansiering av nukleær forskning har økt de siste 20 årene. Det gjelder både tilgangen til konkurransebaserte midler fra EU og finansiering fra Norges Forskningsråd. Ett uttrykk for dette er opprettelsen av Norsk nukleært forskningssenter (NNRC) i 2023. Senteret er finansiert som en nasjonal satsing via Forskningsrådet etter politisk beslutning og tildeling av forskningsmidler fra regjeringen (Regjeringen, 2023).

En satsing på kjernekraft krever studiekapasitet innen en rekke fagområder, og tilgang til økt veiledningskapasitet, laboratorier og treningsinfrastruktur. Energi21 (2024) viser f.eks. til behov for å utvikle studier og videreutdanningstilbud innen reaktorfysikk, kjernekjemi, brenselsteknologi, materialteknologi, sikkerhetsanalyse, strålevern, beredskap og tilsynsmetodikk, samt mer tverrfaglig kompetanse som kombinerer kjernefag med systemforståelse, digital sikkerhet og prosjektgjennomføring. De peker også på at oppbygging av slike studieløp forutsetter tilgang til veiledere, laboratorier og reaktorrelevant treningsinfrastruktur, og at dette kan sikres gjennom sterkere koblinger til nordiske og europeiske forsknings- og utdanningsmiljøer.

Norge mangler et eget utdanningsløp i kjernekraftteknologi. Dagens tilbud ved de norske utdanningsinstitusjonene er ikke tilstrekkelig for å bygge opp den kompetansen som trengs ved en norsk kjernekraftsatsing (se boks 13.5). Norge har i dag ingen dedikerte utdanningsløp i kjernekraftteknologi (nukleær ingeniørvitenskap) på bachelor-, master- eller doktorgradsnivå. Adams (2026) vurderer at et kjernefaglig ingeniørprogram kan etableres med utgangspunkt i eksisterende sivilingeniørutdanninger, men forutsetter at det rekrutteres 5–7 professorer med spisskompetanse fra utlandet og gis tilhørende forskningsfinansiering. Gjennom en slik satsing er det mulig å uteksaminere de første kandidatene til rene kjernekrafttekniske ingeniørroller i løpet av omtrent fem år.

Selv uten framtidig utbygging av kjernekraft må Norge opprettholde og utvikle nukleær kompetanse. Norge har flere tusen radioaktive kilder i bruk innen helse, forskning og industri som krever kompetanse i strålevern og håndtering av radioaktivitet. Dekommisjoneringen av IFEs anlegg og etableringen av nye lagre for radioaktivt avfall vil pågå i flere tiår, og NND vil ha behov for spesialisert kompetanse innen avfallshåndtering, sikkerhet og regulering. Nye mineralnæringer kan støte på forekomster der sjeldne jordarter opptrer sammen med thorium- og uranholdige mineraler. Det vil kreve kompetanse på trygg håndtering, miljømessig forsvarlig prosessering og grunnleggende nukleær sikkerhet for å potensielt håndtere thorium- og uranholdige mineraler. Norge har også et raskt voksende forsknings- og industrimiljø innen radiofarmasi og isotopbasert kreftbehandling, som øker behovet for kjernekjemisk kompetanse. Videre fører endringer i det sikkerhetspolitiske landskapet til økt behov for nukleær kompetanse hos myndigheter, kommuner, helsevesen og beredskapsorganer.

Utvidet Nordisk samarbeid kan utnytte at de nordiske landene har komplementær nukleær kompetanse. De nordiske landene har komplementære fagmiljøer innen reaktorteknologi, strålevern, beredskap, materialteknologi og regulering, og det finnes allerede etablerte samarbeidsflater som kan danne grunnlag for en mer systematisk satsing. En felles rapport fra de nordiske strålevernmyndighetene (Nordic Strategy Group, 2025) viser til at felles utfordringer innen teknologiutvikling, «optimisation by design» i strålevern, tilsynsmetodikk og utdanningsløp, kan løses mer effektivt gjennom koordinert innsats. Et styrket nordisk samarbeid kan gi verdifulle synergier for forskning og utdanning og gi norske fagmiljøer tilgang til infrastruktur og reaktorrelatert trening.

13.3.3 Kompetanse i andre sektorer

Erfaring og kompetanse fra petroleumsindustrien har overføringsverdi til kjernekraftsektoren. Relevant kompetanse omfatter for eksempel industrielle kontrollsystemer, materialteknologi og prosjektledelse. For å realisere dette potensialet må det etableres tverrsektorielle opplærings- og sertifiseringsprogrammer, og det må legges til rette for samarbeid mellom industri, myndigheter og utdanningsinstitusjoner.

En mer modulbasert og desentralisert produksjonsmodell for kjernekraft kan gi norske leverandører muligheter innen fabrikasjon og installasjon. Norske aktører har erfaring med å levere moduler, systemer og prosjektering av komplekse prosessystemer, som for eksempel innen olje- og gassindustrien. Hvis norsk leverandørindustri skal levere til kjernekraftmarkedet, krever det at industrien investerer i sertifisering og kvalifisering etter internasjonale kjernekraftstandarder, og utvikler dokumentasjon, kvalitetssystemer og opplæringsprogrammer som tilfredsstiller regulatoriske krav (Multiconsult & Amentum, 2026).

Transport av brensel og radioaktivt avfall krever spesialisert kompetanse og strenge sikkerhetsrutiner. I Norge finnes det erfaring fra transport av brensel mellom atomanleggene i Halden og på Kjeller, samt internasjonalt med forskningsmateriale som brukt brensel. Ved en kjernekraftsatsing må logistikk- og transportløsninger for store moduler og komponenter, samt for radioaktivt materiale inkludert brensel, utvikles. Organisasjoner som skal håndtere dette må kunne ivareta krav til godkjente transportbeholdere, sikkerhetsprosedyrer, beredskap og internasjonal regelverksetterlevelse. Etablering av sikre og effektive transportløsninger vil være avgjørende for å støtte hele livssyklusen til kjernekraftanlegg.

13.4 Hvordan utvikle kompetanse og kapasitet ved en kjernekraft- satsing

Kjernekraftfeltet er komplekst og stiller helt andre krav til institusjoner, regelverk og kompetanse enn andre energiteknologier. Siden Norge mangler erfaring med kommersiell kjernekraft, er dagens regulatoriske myndigheter ikke dimensjonert for å håndtere de omfattende oppgavene som følger med etablering, drift og tilsyn av kjernekraftverk.

En norsk satsing på kjernekraft vil kreve et bredt og langsiktig kunnskapsløft som omfatter industri, myndigheter og forskningsmiljøer med særlig vekt på de regulatoriske myndighetene. Norge har allerede betydelig kompetanse ved universiteter og forskningsinstitutter innen blant annet fysikk, kjemi, materialteknologi, ingeniørfag og teknologiutvikling. Denne kompetansen må videreutvikles og suppleres gjennom en helhetlig og tverrfaglig tilnærming, der både teknologiske, naturvitenskapelige, samfunnsvitenskapelige, juridiske og etiske perspektiver inngår. Energi21 (2024) beskriver et tydelig kapasitets- og kompetansegap, uten å tallfeste behovet.

En kjernekraftutbygging i Norge vil kreve en betydelig videreutvikling av eksisterende kompetanse på tvers av sektorer. Dette innebærer at myndigheter, operatørselskaper, leverandører og støttefunksjoner må styrke sin kunnskap om reaktorsikkerhet, strålevern, avfallshåndtering og beredskap. Dette krever aktiv deltagelse fra selskaper som tar mål av seg til å bli operatørselskaper av kjernekraftanlegg. Innføring av kjernekraft vil kreve en markant styrking av regulatorisk kapasitet gjennom hele livssyklusen, fra planlegging og konsesjonsbehandling til tilsyn, beredskap og oppfølging.

Et slikt kunnskapsløft bør ikke begrenses til enkeltfag, men omfatte grupper av fagområder relevante for utvikling, regulering og sikker drift av kjernekraft. Aktuelle fagområder kan være alt fra reaktorteknologi, system- og sikkerhetsforståelse og strålings- og miljøvurderinger til samfunnsvitenskapelige analyser, beredskap, forvaltning og juridiske rammer. Det innebærer behov for å styrke utdanningstilbudene, videreutvikle forskningsmiljøer, sikre rekruttering av eksperter, og tilgang til nødvendig forskningsinfrastruktur som laboratorier, simulatorer og testfasiliteter. Kompetanseutviklingen må være koordinert og basert på internasjonale anbefalinger (IAEA, OECD-NEA) og erfaringer fra land som nylig har bygget ut kjernekraft. Samtidig bør Norge bygge videre på styrkene vi allerede har i eksisterende universiteter og forskningsmiljøer. Dette er investeringer som krever langsiktighet, forutsigbarhet og vilje til å ta samfunnsmessige kostnader.

Det vil være nødvendig med målrettet opplæring, etterutdanning og omskolering for å tilpasse fagpersoner fra andre industrier til kjernekraftens strenge sikkerhetskrav. Kompetanseutviklingen må også omfatte ledelse, prosjektstyring og regulatorisk forståelse, slik at Norge kan oppfylle internasjonale standarder for sikkerhet og kvalitet. Erfaringer fra Frankrike viser at kompetanse fra andre industrier kan dekke deler av de to nederste nivåene i kompetansepyramiden (se figur 13.1), men det er et betydelig behov for målrettet opplæring på trinn 2. Øverste nivå, trinn 1, krever spesialkompetanse som kun kan bygges opp gjennom dedikert nukleær utdanning.

Universiteter og forskningsinstitusjoner må samarbeide tett med industriaktører og myndigheter for å sikre at utdanningen er praksisnær. Det vil også være viktig å delta i internasjonale utdanningsnettverk og forskningsprosjekter, og etablere samarbeid for utdanning og praksis med land som Sverige, Frankrike og Canada, slik at norske fagmiljøer får tilgang til den nyeste kunnskapen og teknologiutviklingen.

Kjernekraftutbygging i Norge vil i tillegg kreve kompetanse på områder som ikke er teknologiske i snever forstand, men som er avgjørende for helheten. Dette omfatter digitalisering av drifts- og sikkerhetssystemer, livssyklusvurderinger, avansert avfallshåndtering og samfunnsfaglig innsikt i beredskap, kommunikasjon og risikooppfatning. Et solid rammeverk for nukleærrett er også nødvendig, og Norge kan her dra nytte av OECDs Nuclear Energy Agency sitt arbeid innen nukleærrett.23 For å støtte denne bredere kompetanseutviklingen må norske forskningsmiljøer videreutvikle samarbeidet med internasjonale eksperter og vurdere å styrke eller supplere eksisterende sentre med kompetanse på kjernekraftens teknologiske og samfunnsmessige dimensjoner.

For å holde tritt med den internasjonale utviklingen innen forskningsutfordringer og teknologiløsninger for kjernekraft, må Norge styrke sin deltakelse i globale nettverk, standardiseringsarbeid og forskningsprosjekter. Dette innebærer samarbeid med IAEA, OECD-NEA, EU og ledende kjernekraftnasjoner, samt deltakelse i internasjonale møteplasser og arbeidsgrupper. Norge bør også styrke sin deltakelse i EU-partnerskap som Euratom, for å sikre tilgang til felles forskningsinfrastruktur og kompetanseutvikling.

Systematisk planlegging, kapasitetsbygging og vedlikehold av kompetanse er viktig for å ivareta nødvendig faglig beredskap og operativ kapasitet i kjernekraftsektoren. EUs Joint Research Centre (Eriksson & Eriksen, 2023) beskriver en modell for strategisk kompetanseplanlegging kalt Workforce Capability and Planning Cycle (se figur 13.4) Denne syklusen viser hvordan kjernekraftorganisasjoner, både i modne kjernekraftnasjoner og i land som vurderer kjernekraft, kan arbeide systematisk med å identifisere, utvikle og vedlikeholde nødvendig kompetanse over tid. Modellen består av flere trinn: kartlegging av fremtidige behov basert på teknologiutvikling, demografi og politiske mål, analyse av eksisterende kompetanse og gap, og utvikling av målrettede tiltak for rekruttering, opplæring og kunnskapsforvaltning.

Kilde: Oversatt fra Eriksson & Eriksen (2023).

Når Norge skal vurdere kompetansebehovet ved kjernekraft, er det naturlig å bygge på erfaringer fra IAEAs milepælstilnærming. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), OECD Nuclear Energy Agency (NEA) og EUs medlemsland via Euratom tilbyr et bredt spekter av veiledning, standarder, opplæringsprogrammer og modeller for kompetanseutvikling, jf. infrastrukturområde 10 i milepælstilnærmingen (kapittel 9). Anbefalingene og veilederne som internasjonale organisasjoner har utviklet gir et solid utgangspunkt for å identifisere hvilke kompetanseområder som må bygges opp, hvilke roller og funksjoner som må dekkes, og hvilke institusjonelle kapasiteter som kreves i de ulike fasene av et nasjonalt kjernekraftprogram. Gjennom metodikk som Workforce Planning for New Nuclear Power Programmes (IAEA, 2011) overfører IAEA erfaringer fra etablerte kjernekraftland til land uten tidligere kjernekrafterfaring og gir et praktisk rammeverk for å utvikle strategier for kompetansebygging og menneskelige ressurser som en integrert del av planleggingen og gjennomføringen av nye kjernekraftprogrammer.

Rekruttering fra utlandet begrenses også av at personell som skal jobbe i kjernekraftverk må kunne sikkerhetsklareres. Kjernekraftverk omfattes av sikkerhetsloven, og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) stiller strenge krav til sikring av skjermingsverdige verdier som teknisk design, sikkerhetssystemer og digitale kontrollfunksjoner. Operatørselskaper må derfor planlegge langsiktig og integrere klareringskrav i rekrutteringsstrategien. Hvis ikke, kan mangel på kvalifisert og klarert personell bli en kritisk flaskehals for kjernekraftutbygging i Norge.

Det er også bekymring for tilgangen til kjernekraftkompetanse i Europa framover. Kjernekraftsektoren i Europa har et betydelig behov for nyrekruttering de neste tiårene (se neste punkt). Det er en ytterligere begrunnelse for at Norge må prioritere å bygge opp kompetanse gjennom utdanning, opplæring og målrettet rekruttering, samtidig som internasjonalt samarbeid og erfaringsutveksling bør styrkes for å sikre tilgang til beste praksis og nødvendig ekspertise.

13.5 Internasjonale erfaringer og utsikter

Kjernekraftland står overfor vedvarende kompetansebehov for å sikre sikker, effektiv og bærekraftig drift av kjernekraftsektoren. Sverige trenger f.eks. flere ressurser for å sikre en trygg, effektiv og bærekraftig kjernekraftsektor i årene framover. En aldrende arbeidsstyrke, teknologisk utvikling og økt krav til sikkerhet og beredskap forsterker behovet for målrettet rekruttering, opplæring og videreutvikling av fagpersonell (SOU 2025:7). Det er særlig behov for å styrke utdanning og forskning innen kjernekraftrelaterte fag, samt å sikre tilstrekkelig kapasitet hos regulatoriske myndigheter, operatørselskap og støttefunksjoner. Utredningen understreker betydningen av langsiktig kompetanseplanlegging, samarbeid mellom myndigheter, utdanningsinstitusjoner og industri, samt internasjonal erfaringsutveksling. For å møte fremtidens krav må Sverige investere i både grunnutdanning, etter- og videreutdanning, og legge til rette for kunnskapsoverføring mellom generasjoner og fagmiljøer.

Kompetansebehovet gjelder ikke bare kjernekraft, men hele strålingsområdet, hvor både eksisterende og nye anvendelser stiller økte krav til fagmiljøene. Ifølge Strålsäkerhetsmyndigheten (2025) vil Sverige møte et økende behov for spesialisert kompetanse innen strålevern, kjernekraft og tilhørende teknologier både for kjernekraftsektoren og innen helse, miljø, sikkerhet og beredskap. Disse behovene kommer i tillegg til tilsvarende utvikling internasjonalt, der flere land trapper opp sine satsinger på både kjernekraft og avansert stråleteknologi. Dette skaper en reell risiko for betydelig konkurranse om den samme kompetansen, både nasjonalt, nordisk og globalt i årene som kommer.

Uten en målrettet satsing på kompetanse vil de globale ambisjonene om økt kjernekraftkapasitet være vanskelig å realisere. Om verdens kjernekraftkapasitet skal tredobles eller mer innen 2050, vil etterspørselen etter kvalifisert personell øke i alle deler av verdikjeden – fra forskning og utdanning til drift, vedlikehold og regulering. Dette krever langsiktig planlegging og investering i utdanningssystemer, opplæringsprogrammer og kunnskapsoverføring, både nasjonalt og internasjonalt. Initiativer som OECD-NEAs Plan 2035 skal bidra til å styrke rekrutteringen og sikre at kjernekraftsektoren har tilgang på nødvendig kompetanse i årene fremover (NEA, 2025b). I boks 13.6 kan man lese om Europakommisjonens anslag av kjernekraftindustrien i EUs behov for nye ansatte frem mot 2050..

14 Ringvirkninger av kjernekraft

Et kjernekraftverk er et stort industriprosjekt som vil utløse betydelig etterspørsel etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer over mange tiår. Eventuell etablering av kjernekraft i Norge vil følgelig ha merkbare virkninger på norsk økonomi som det er viktig å vurdere. Slike virkninger omtales gjerne som økonomiske ringvirkninger og kan innbefatte potensialet for sysselsetting, næringsutvikling og nye verdikjeder.

I dette kapittelet problematiserer utvalget nærmere begrepet ringvirkninger, det drøftes mulige ringvirkninger av kjernekraft i Norge, og utvalget ser nærmere på hva tidligere ringvirkningsanalyser har kommet frem til.

14.1 Hva menes med ringvirkninger?

Ringvirkninger defineres gjerne som endringer i ressursbruken i såkalte sekundærmarkeder. Ofte kan det være uklart hva som skiller ringvirkninger fra andre typer virkninger. I Hagen-utvalgets utredning om samfunnsøkonomiske analyser (NOU 2012: 16) skiller utvalget mellom virkninger for såkalte primær- og sekundærmarkeder. Markeder som blir direkte påvirket av prosjektet, blir omtalt som primærmarkeder, mens markeder som indirekte blir påvirket, blir omtalt som sekundærmarkeder. Ringvirkninger defineres av Hagen-utvalget som endringer i ressursbruken i sekundærmarkedene. Ved et transportinfrastrukturtiltak blir f.eks. transportmarkedene ansett som primærmarkeder, mens arbeidsmarked, eiendomsmarked og markeder for de varer og tjenester som bruker transporttjenester, blir ansett som sekundærmarkeder.

I praksis vil det ofte være glidende overganger mellom disse markedene og dermed også mellom direkte virkninger og ringvirkninger. I dagligtale blir gjerne ringvirkninger forstått som noe bredere og kan iblant brukes for å beskrive enhver endring i ressursbruken i økonomien som følge av prosjektet eller tiltaket. Hvis det f.eks. bygges et kjernekraftverk i en norsk kommune, øker etterspørselen etter innsatsvarer, kapital og arbeidskraft. Utbyggingen av kjernekraft vil derfor legge beslag på ressurser av ulik art for å få realisert kjernekraftverket. Dette er direkte virkninger av at kjernekraftverket bygges, men blir likevel gjerne omtalt som ringvirkninger.

Ringvirkninger er i mange sammenhenger ikke verdiskaping, men omfordeling av ressurser. Med verdiskaping sikter en til at ressursene kaster mer av seg i den aktuelle bruken enn hva de alternativt kunne ha gjort. Ettersom det i en normal konjunktursituasjon ikke er omfattende ledige ressurser i en økonomi, vil ikke ressursene som beslaglegges av å realisere et kjernekraftverk i seg selv øke verdiskapingen i økonomien, men omfordele ressursene fra annen aktivitet. Dersom kjernekraftverket har høyt ressursbehov i utbyggings- og driftsfasen, betyr det at mye ressurser må omfordeles fra annen aktivitet i økonomien. Fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel har det ikke egenverdi at et prosjekt er ressurskrevende. Det er for så vidt det motsatte som er tilfelle, ettersom et lite ressurskrevende prosjekt gjør at ressurser kan frigjøres til annen verdiskapende virksomhet. Dette er det verdt å ha i mente i den videre drøftingen av ringvirkninger.

Ringvirkninger kan utgjøre verdiskaping dersom det foreligger markedssvikt. I NOU 2012: 16 benyttes begrepet «netto ringvirkninger» av et prosjekt om ringvirkninger som i sum utgjør en netto samfunnsøkonomisk verdi for landet som helhet. Dette er altså virkninger utover at ressurser omfordeles i økonomien for å realisere prosjektet. For at slike virkninger skal finne sted, må det foreligge en form for markedssvikt i sekundærmarkedene, slik at ressursbruken blir mer effektiv når disse omdisponeres. Én form for slik markedssvikt kan være eksterne virkninger av en bestemt ressursbruk, det vil si virkninger som en aktørs handlinger har på utenforstående som aktøren selv ikke tar inn over seg. Hvis bygging av en vei for eksempel utløser samfunnsøkonomisk lønnsom forskningsaktivitet på stedet veien bygges, som ellers ikke ville vært utført, kan dette anses som en netto ringvirkning.

Det er lite trolig at det er en utbredt markedssvikt i sekundærmarkedene som berøres av kjernekraft. Utvalget har ikke noe grunnlag for å hevde at det er en utbredt markedssvikt i de markedene som blir berørt av eventuell utbygging og drift av kjernekraftverk i Norge. Et mulig unntak kan være forskningsområdet ettersom verdien av forskning gjerne overstiger den verdien som tilfaller forskningsinstitusjonen. I et fritt marked vil det derfor typisk være en underinvestering i forskning, og dette kan også gjelde forskning på kjernekraftområdet.

Utvalget bruker en bred definisjon av ringvirkninger i resten av kapittelet. I den videre omtalen vil «ringvirkninger» forstås bredere enn i NOU 2012: 16, det vil si som alle de økonomiske virkningene en eventuell utbygging av kjernekraft vil ha på andre markeder, både primær- og sekundærmarkedene. Det samsvarer med slik begrepet gjerne har blitt brukt i ulike rapporter og utredninger.

14.2 Mulige ringvirkninger av kjernekraft

Realisering av kjernekraft er en tid- og ressurskrevende prosess, og de ulike fasene av prosessen kan ha ulike virkninger. Et kjernekraftprogram består av ulike faser, og de ulike fasene innebærer etterspørsel etter ulike former for innsatsfaktorer, både kapital, arbeidskraft og innsatsvarer. Kompetansebehovet i de ulike fasene er beskrevet i kapittel 13.

I de innledende fasene vil det være noe tilgjengelig kompetanse i Norge som kan benyttes. Den tilgjengelige kompetansen i Norge er først og fremst innen forvaltning hvor det finnes sterke miljøer innenfor områdene konsesjonsbehandling, strålevern og atomsikkerhet samt innen energirett, internasjonal rett og sikkerhetspolitikk.

Også i utbyggingsfasen vil noen innenlandske ressurser kunne benyttes. Noen innsatsfaktorer innenlands vil kunne benyttes til det generelle byggearbeidet, som å klargjøre lokasjonen for anlegget, transportere varer mv. Det finnes også relevant kompetanse fra industrien innen prosjektledelse, ingeniørfag og sikkerhetssystemer, som kan være relevant i denne fasen.

Utbyggingsfasen vil utløse etterspørsel etter en del innsatsfaktorer som i liten grad er tilgjengelige i Norge. Utbyggingsfasen vil medføre en kraftig økning i etterspørsel etter spesialisert arbeidskraft, som kvalifisert driftspersonell, inkludert reaktoroperatører, vedlikeholdsteknikere og kontrollromspersonell med spesialisert opplæring og sertifisering. Slikt personell er ikke lett tilgjengelig i Norge, men kan bli tilgjengelig på lengre sikt etter hvert som kompetanse bygges opp (se kapittel 13).

Også i driftsfasen vil det være mangel på kvalifiserte innenlandske ressurser, men dette kan endre seg over tid ettersom Norge får erfaring med kjernekraft. Driftsfasen av et kjernekraftverk vil innebære å produsere kraft gjennom vedvarende kjernefysisk fisjon, og vil strekke seg over flere tiår (opptil 80 år). Her vil det også være mangel på kvalifisert personell i Norge, som spesialiserte kjernekraftingeniører og teknikere, vedlikeholdsarbeidere og spesialisert sikkerhetspersonell. Dette kan samtidig endre seg over tid ettersom Norge får erfaring med kjernekraft og utdanner personell. En del annet personell vil det i utgangspunktet allerede være tilgang på, som beredskapsressurser innen helse, politi og forsvar, eller arbeidskraft knyttet til transporttjenester mv. Det må imidlertid forventes betydelig konkurranse om arbeidskraft innenfor beredskap mv. i årene fremover. Knapphet på arbeidskraft innen disse sektorene er grundig omtalt i f.eks. Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024. Etterspørsel etter innsatsvarer gjennom driftsfasen vil i første rekke bestå av uranbrenselet, men kan også bestå av reservedeler og kjemikalier. Mesteparten av dette kan trolig ikke produseres eller leveres i Norge.

Den siste fasen med dekommisjonering og avfallshåndtering vil være svært ressurskrevende. OECD-NEA anslår at det årlige arbeidskraftbehovet i dekommisjoneringsfasen vil være bortimot like stort som i driftsfasen (se punkt 14.3). Dekommisjoneringen forventes å ta minst 15 år dersom en inkluderer arbeidet med å tilbakeføre området, mens avfallshåndteringen har en svært lang tidshorisont. Dekommisjoneringsfasen vil utløse en betydelig etterspørsel etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer i lang tid. Den foreløpige erfaringen med dekommisjoneringen av forskningsreaktorene i Norge indikerer at dette arbeidet er meget ressurskrevende.

Tilgangen på relevant kompetanse og innsatsfaktorer i dekommisjoneringsfasen vil i stor grad avhenge av Norges framtidige næringsstruktur og evne til å dekke et betydelig og langvarig ressursbehov. Til arbeidet med dekommisjonering av eventuelle framtidige kjernekraftverk kan Norge muligens trekke på kompetanse som i dag benyttes i dekommisjoneringen av forskningsreaktorene på Kjeller og i Halden. Dette arbeidet ligger imidlertid langt fram i tid, og arbeidskraftbehovet vil måtte øke kraftig sammenlignet med dagens nivå. Det framstår videre som mindre sannsynlig at Norge i stor grad vil kunne produsere de kapital- og innsatsvarene som kreves i denne fasen, herunder maskiner, robotikk og kjemikalier til dekontaminering, slik at disse i hovedsak må importeres. Samtidig innebærer den lange tidshorisonten at det knytter seg betydelig usikkerhet til hvordan norsk næringsstruktur vil utvikle seg, og dermed også til økonomiens tilpasningsevne i møte med kjernekraft i denne fasen.

En mindre petroleumsnæring vil frigjøre ressurser. Dette vil bidra til at økt arbeidstilbud er tilgjengelig for andre sektorer, også kjernekraft. I det offentlige ordskiftet om kjernekraft fremheves det av og til at det kan være en overføringsverdi mellom dagens petroleumsnæring og en eventuell kjernekraftnæring. Eksempelvis kan det være en viss direkte overføringsverdi innenfor områder som sikkerhet og risikohåndtering, prosjektledelse og logistikk, avansert bore- og brønnteknologi, prosessutstyr og helse, miljø og sikkerhet (HMS). I boks 14.1 er dette nærmere beskrevet. At en slik overføringsverdi eksisterer, betyr ikke nødvendigvis at det er den mest lønnsomme bruken av disse ressursene i økonomien. Effektiv omstilling mellom sektorene fordrer at sektorenes produktivitet og lønnsevne får spille seg ut i markedet, slik at ressursene kommer til anvendelse der de skaper størst verdi. Ved en nedtrapping av petroleumsvirksomheten vil derfor reallokeringen til andre næringer reflektere hvor ressursene kaster mest av seg.

Boks 14.1 Overføringsverdi mellom petroleumsnæringen og en eventuell kjernekraftnæring

Petroleumsnæringen har siden 1970-tallet vært en av Norges viktigste næringer. Næringens bruttoprodukt utgjør en betydelig andel av BNP, og næringen etterspør varer og tjenester i stort omfang der en betydelig andel leveres av næringer på fastlandet.

Ifølge Hungnes m.fl. (2022), som analyserte ringvirkningene av petroleumsnæringen, stammer om lag 60 prosent av næringens samlede produktinnsats og investeringer fra norske leveranser. De fleste næringer i Norge har leveranser til petroleumsnæringen, enten direkte eller som underleverandører. I 2020 var det snaut 160 000 personer i Norge som var sysselsatt i aktiviteter som kunne knyttes opp mot aktiviteten i petroleumsnæringen. Bare rundt 25 000 av disse var direkte sysselsatt i petroleumsnæringen, mens resten var sysselsatt i leverandørnæringene.

En rekke analyser peker mot en utvikling der petroleumsnæringen vil utgjøre en mindre del av norsk økonomi de neste tiårene enn det den har gjort de foregående tiårene. Det vil også gjøre at petroleumsnæringens etterspørsel rettet mot norske leverandørbedrifter vil avta markert (se figur 14.1).

Kilde: NOU 2023: 30.

Om det blir en gradvis nedgang i etterspørselen fra petroleumsnæringen, vil det frigjøres betydelige ressurser i fastlandsøkonomien som kan benyttes i andre næringer, inklusiv en eventuell kjernekraftnæring. På enkelte områder kan det være kompetanse som er direkte overførbar mellom petroleumsnæringen, herunder leverandørnæringen, og en eventuell framtidig kjernekraftnæring i Norge. Noen eksempler på dette kan være:

• Sikkerhetsprosedyrer og risikohåndtering: Olje- og gassindustrien har omfattende erfaring med å håndtere farlige materialer og et mangfold av risikofylte operasjoner. Denne erfaringen kan være relevant for sikker drift av kjernekraftverk og håndtering av radioaktive materialer.

• Prosjektledelse og logistikk: Store industriprosjekter i olje- og gassindustrien krever kompleks koordinering og prosjektledelse, herunder håndtering av innkvartering av tilreisende arbeidskraft. Denne kompetansen kan overføres til bygging og drift av kjernekraftverk, som også krever nøye planlegging og styring.

• Avansert boring og brønnteknologi: Teknologier og metoder utviklet for boring etter olje og gass kan potensielt brukes til å lage dype lagringsbrønner for radioaktivt avfall.

• Prosessutstyr og teknologi: Mange av de teknologiene som brukes i olje- og gassindustrien, som pumper, ventiler, kontrollsystemer og sensorer, er også nødvendige i kjernekraftverk. Leverandørbedrifter som Aker Solutions og Kongsberg Gruppen har allerede vist at de kan levere avanserte løsninger til energisektoren.

• Teknologisk innovasjon og FoU: Olje- og gassindustrien har drevet frem betydelig forskning og utvikling (FoU) innenfor områder som materialteknologi, automatisering og digitalisering. Disse innovasjonene kan anvendes i kjernekraftindustrien for å forbedre effektiviteten og sikkerheten.

• HMS-standarder: Helse, miljø og sikkerhet (HMS) er sentrale i olje- og gassindustrien. Erfaring med å opprettholde høye HMS-standarder kan bidra til å sikre at kjernekraftverk opererer trygt og reduserer risikoen for ulykker med miljøkonsekvenser.

14.3 Oppsummering og drøfting av tidligere analyser

I denne delen oppsummerer og drøfter utvalget noen tidligere analyser av ringvirkninger av kjernekraft, både i Norge og utlandet. Dette er eksempler på tidligere analyser og utgjør ikke en uttømmende oversikt.

Menons analyse av ringvirkninger i Halden kommune

Menon Economics analyserte i 2024 mulige ringvirkninger av et tenkt kjernekraftverk i Halden kommune. På oppdrag for Halden Kjernekraft24 beregnet Menon Economics i 2024 ringvirkningene av å etablere et kjernekraftverk på 300 MW i Halden kommune (Menon Economics, 2024). Menon tok utgangspunkt i en analyse av avhengighetsforholdet mellom produksjonssektorene i Norge, en såkalt kryssløpsanalyse25. I rapporten er det modellert hvordan et mulig kraftverk i Halden kommune kan utløse etterspørsel etter arbeidskraft og varer og tjenester fra ulike leverandører, samt disse leverandørenes etterspørsel etter arbeidskraft og innsatsvarer. De beregner dernest hvordan de forventer at denne etterspørselen vil bli møtt i form av arbeidskraft og leveranser fra hhv. Norge (lokalt/regionalt/nasjonalt) og utlandet. Forutsetningene for analysen er basert dels på en rapport som Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB har utarbeidet for Halden Kjernekraft (Kärnkraftsäkerhet och Utbildning AB, 2024), dels på NVEs anslag for levetidskostnader for ulike kraftkilder, og dels på informasjon direkte fra oppdragsgiveren Halden Kjernekraft.

I analysen kommer Menon til at utbyggingsfasen vil utløse en etterspørsel etter 3 100 årsverk. Disse årsverkene vil fordeles mellom arbeidskraft som er sysselsatt direkte hos hovedentreprenøren og dens leverandører i første ledd og arbeidskraft som er sysselsatt lengre ned i leverandørkjeden. Menon legger til grunn at alle disse årsverkene skal tilbys av arbeidskraft i Norge, mesteparten fra utenfor Halden og Østfold. Det er imidlertid vanskelig å få dette til å henge sammen med at de samtidig antar at 56 prosent av leveransene i utbyggingsfasen vil stamme fra utlandet.

I driftsfasen beregnes det at kjernekraftverket vil kunne utløse en årlig etterspørsel etter arbeidskraft på 535 årsverk. Dette anslaget inkluderer både de som er sysselsatt hos kraftverket og de som er sysselsatt hos leverandørene som kjernekraftverket benytter. Menon anslår at om lag 80 prosent av årsverkene vil komme i Halden kommune.

I tillegg til dette anslår Menon at kjernekraftverket vil utløse såkalte «verdiskapingseffekter» på 4,9 mrd. kroner i utbyggingsfasen og 875 mill. kroner årlig i driftsfasen. Det er uklart om lønnskostnader forbundet med den ovennevnte sysselsettingen er inkludert i disse beregningene.

Et ubesvart spørsmål i rapporten er hvorvidt arbeidskraften som vil etterspørres, er tilgjengelig lokalt og regionalt i Norge. I Menons rapport er det i liten grad diskutert om det er realistisk at arbeidskraftbehovet som beregnes, vil kunne dekkes av tilgjengelig arbeidskraft lokalt og regionalt.

Utbygging av kjernekraft og ressursbruken dette medfører, utgjør ikke nødvendigvis verdiskaping. I Menons analyse pekes det på «verdiskapingseffekter». Det er trolig lagt til grunn at leverandører til prosjektet får betalt for å dekke sine kostnader, herunder krav til avkastning på kapital. Med verdiskaping sikter man imidlertid oftest til at aktiviteten gir merverdi for samfunnet utover kostnadsdekningen. Hvis «verdiskapingseffektene» her kun innbefatter kostnadsdekningen, oppnår de ingen verdiskaping i forbindelse med prosjektet sammenlignet med om kapitalen heller ble allokert til andre aktiviteter. Dersom kjernekraft i seg selv ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt, vil ikke realiseringen av kjernekraftverket i seg selv, verken i Halden eller andre steder, utgjøre verdiskaping.

Menons analyse kan likevel gi et anslag på ressursbehovet som et kjernekraftverk i Norge kan utløse. Ressursbehovet som angis i rapporten, i den grad det er basert på rimelige forutsetninger, kan gi et bilde på hvor mye ressurser som vil måtte omfordeles til Halden kommune fra andre kommuner (eller utenfor Norges grenser) for å realisere kjernekraftverket. Mer av Norges verdiskaping vil i så måte tilfalle Halden kommune, mens effekten på verdiskapingen i Norge som helhet er usikker.

OECD-NEAs analyse fra 2018

OECD-NEA utarbeidet i 2018 en rapport om de direkte og indirekte effektene av utbygging og drift av et tenkt kjernekraftverk. På tilsvarende vis som Menons analyse benytter de en kryssløpsanalyse for å beregne effektene (NEA, 2018). Analysen tar utgangspunkt i et tenkt 1 000 MW kjernekraftverk med 10 års byggetid, 50 års driftstid, 10 års dekommisjonering og 40 års avfallshåndtering. Analysen baserer seg på data fra flere land, bl.a. Frankrike, USA, Canada og Japan.

Deres hovedresultat er at kjernekraftverket utløser følgende direkte arbeidskraftbehov:

• Bygging (10 år): om lag 1 200 ansatte per år, totalt om lag 12 000 årsverk

• Drift (50 år): om lag 600 ansatte per år, totalt om lag 30 000 årsverk

• Dekommisjonering (10 år): om lag 500 ansatte per år, totalt om lag 5 000 årsverk

• Avfallshåndtering (40 år): om lag 80 ansatte per år, totalt om lag 3 000 årsverk

I tillegg anslår OECD-NEA en betydelig såkalt indirekte og indusert sysselsetting som følge av kjernekraftverket. Indirekte sysselsetting anslås til om lag 50 000 årsverk per GW gjennom kjernekraftverkets levetid, mens indusert sysselsetting anslås til om lag 100 000 årsverk per GW gjennom kjernekraftverkets levetid. Med indirekte sysselsetting sikter de til jobber i selve verdikjeden gjennom leveranser av varer og tjenester til kjernekraftsektoren. Med indusert sysselsetting sikter de til jobber i økonomien som følge av forbruket til de direkte og indirekte ansatte i kjernekraftvirksomheten. Eksempler på dette kan være ansatte i varehandelen eller i offentlig tjenesteproduksjon som skole og helse. Indusert sysselsetting kan betraktes som sysselsetting som oppstår i sekundærmarkeder (se utvalgets begrepsbruk i punkt 14.1).

Øvrige analyser

I forbindelse med utbyggingen av kjernekraftverk i andre land har det vært vanlig at utbygger vurderer de samfunnsmessige effektene av prosjektet, herunder de økonomiske ringvirkningene. Myndighetene i de ulike landene har også i visse tilfeller foretatt selvstendige vurderinger. Nedenfor er noen eksempler på slike vurderinger fra andre land. Utvalget har ikke hatt mulighet til å vurdere rimeligheten i anslagene.

Det amerikanske energidepartementet har anslått årsverk knyttet til kjernekraft i USA. Det amerikanske energidepartementet (US Department of Energy) utga i 2022 rapporten «Nuclear Energy: Supply Chain Deep Dive Assessment» (Finan m.fl., 2022), der de økonomiske ringvirkningene av kjernekraft også er omtalt. Noen hovedfunn fra rapporten er:

• Rundt 70 000 personer er direkte ansatt ved amerikanske kjernekraftverk, med en gjennomsnittslønn på 39 amerikanske dollar per time, som er omtrent dobbelt så høy som nasjonal medianlønn.

• Når man inkluderer leverandører, underleverandører og støttetjenester, er det totalt 475 000 arbeidsplasser som er knyttet til kjernekraftindustrien.

• Kjernekraft gir flere lokale, permanente jobber enn andre energikilder, og jobbene krever ofte høye kvalifikasjoner og er godt betalt.

• Den årlige omsetningen fra kjernekraftindustrien, målt i verdien av kraftproduksjonen, utgjør om lag 40 milliarder amerikanske dollar.

• Over 700 selskaper inngår i den amerikanske kjernekraftens leverandørkjede, fordelt på alle delstater.

EDF rapporterer regelmessig om lokale ringvirkninger av Hinkley Point C. Utbygger EDF utgir regelmessige rapporter om kjernekraftverkets økonomiske virkninger, med særlig vekt på virkningene lokalt. I deres siste rapport fra 2025 er dette noen av påstandene som fremmes om ringvirkningene av kjernekraftverket Hinkley Point C (EDF, 2025b):

• Over 26 000 ansatte jobber, direkte og indirekte, med kjernekraftverket over hele Storbritannia.

• Rundt 4 500 personer fra Somerset jobber ved kjernekraftverket, hvorav 30 prosent kommer fra økonomisk utsatte områder.

• Prosjektet har utdannet 14 300 personer ved lokale kunnskapssentre, og 1 520 lærlinger har fullført opplæring – 70 prosent av dem fra Sørvest-England.

• Det er etablert flere «Centres of Excellence» for sveising, mekanikk, elektrisitet og konstruksjon, som gir opplæring i både grunnleggende og avanserte ferdigheter.

• 64 prosent av prosjektets verdi går til britiske bedrifter – tilsvarende 13,3 mrd. britiske pund i brutto verdiskaping.

• 5,3 mrd. britiske pund går til bedrifter i Sørvest-England.

• Leverandørkjeden inkluderer alt fra høyteknologiske komponenter til catering, vaskeritjenester og kontorrekvisita.

14.4 Oppsummering

Utbygging av kjernekraftverk i Norge kan ha betydelige ringvirkninger. Planlegging, utbygging, drift og dekommisjonering av kjernekraftverk er ressurskrevende aktiviteter som vil utløse en betydelig etterspørsel etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer. Eksempelvis anslår OECD-NEA, som er en uavhengig aktør, en direkte sysselsetting på om lag 50 000 årsverk akkumulert over levetiden for et kjernekraftverk på 1 GW. Etterspørsel etter arbeidskraft i øvrige deler av verdikjeden vil komme i tillegg. I kapittel 8 viser utvalget til ulike anslag på de totale investeringskostnadene for et kjernekraftverk. Ut fra disse anslagene kan det legges til grunn at et kjernekraftverk med kapasitet på 1 GW vil ha totale investeringskostnader på minst 100 mrd. kroner.

Fra en nasjonal synsvinkel er ringvirkninger først og fremst omfordeling av ressurser. Mange av de økonomiske ringvirkningene av at kjernekraftverket bygges, vil betraktes som positive sett fra en lokal synsvinkel. Etableringen og driften av kjernekraftverket kan øke sysselsettingen i kommunen der kraftverket bygges og bidra til tilflytting / hindre fraflytting. Utvalget vil samtidig fremheve at fra en nasjonal, samfunnsøkonomisk synsvinkel vil ikke høy ressursbruk i seg selv representere et gode. Økt ressursbruk i én kommune gjør at ressurser må omdisponeres fra andre kommuner. Det sentrale spørsmålet vil være om ressursene gjør mer nytte for seg i en kjernekraftnæring enn i andre næringer. Dersom dette ikke er tilfelle, vil en omfordeling av ressurser til en kjernekraftnæring ikke øke verdiskapingen i økonomien som helhet.

Tidligere analyser indikerer at en del av etterspørselen etter innsatsfaktorer vil kunne møtes av innenlandsk arbeidskraft og produksjon. I tidligere analyser fremgår det at en betydelig andel av etterspørselen etter arbeidskraft, kapital og innsatsvarer vil møtes av innenlandsk arbeidskraft og produksjon. Overføringsverdien av utenlandske analyser til Norge er samtidig usikker ettersom Norge ikke har erfaring med kjernekraft fra tidligere.

En mindre petroleumsnæring de neste tiårene vil frigjøre ressurser som kan anvendes i andre næringer, også en eventuell ny kjernekraftnæring. Det er ventet at petroleumsnæringen vil utgjøre en mindre del av norsk økonomi de neste tiårene. De frigjorte ressursene kan tas i bruk i andre næringer, også en eventuell kjernekraftnæring. Det kan på visse områder være en viss overføringsverdi mellom petroleumsnæringen og en eventuell kjernekraftnæring, eksempelvis innenfor områder som sikkerhet og risikohåndtering, prosjektledelse og logistikk, avansert bore- og brønnteknologi, prosessutstyr og helse, miljø og sikkerhet (HMS). At en slik overføringsverdi eksisterer, betyr imidlertid ikke nødvendigvis at det er den mest lønnsomme bruken av disse ressursene i økonomien.