Del 1
Innledning

1 Oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Innledning

Granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner ble oppnevnt i statsråd 20. juni 2023. Arbeidet ble påbegynt i slutten av 2023 og skulle opprinnelig ferdigstilles med en endelig rapport innen utløpet av 2025. I juni 2025 ble fristen utvidet med sju måneder, til 31. juli 2026.

Utvalget leverte én delrapport 22. januar 2025. Temaene som ble behandlet der inngår også i denne hovedrapporten.

1.2 Mandat

Utvalget er gitt følgende mandat:

Bakgrunn

Innleiing

Ein adopsjon er inngripande for alle involverte, og vil vere ein livslang prosess. Ved utanlandsadopsjonar blir eit barn tatt bort frå det opphavlege heimlandet sitt, og får ein ny heim i eit anna land. Det må derfor stillast strenge krav til reglar og prosedyrar for å få gjennomført ein utanlandsadopsjon, og til at systemet sikrar barn og familiars grunnleggjande menneskerettigheiter og rettsvern.

Dei siste åra har ei rekke land gjennomført granskingar av sine adopsjonssystem, og det har blitt avdekka uforsvarleg praksis fleire stader. Fleire av dei aktuelle opphavslanda er land som Noreg har hatt adopsjonssamarbeid med. I tillegg har det blitt avdekt i pressa at det har skjedd ulovlege handlingar i samband med adopsjonar til Noreg. Fleire av dei adopterte som har stått fram med sine historier, har fortalt at dei heller ikkje har fått tilfredsstillande oppfølging når dei har meldt frå om mistanke. Ein kan dermed ikkje utelukke at det har vore uforsvarlege sider ved det norske systemet for utanlandsadopsjonar.

Historikk

Talet på utanlandsadopsjonar har gått kraftig ned i Noreg dei to siste tiåra. I 2022 blei 45 barn adopterte til Noreg. Midt på 80-talet var talet på utanlandsadopsjonar til Noreg mellom 500 og 600 årleg, og i 2005 blei over 700 adopsjonar formidla gjennom norske adopsjonsorganisasjonar. På 60- og 70-talet var det flest adopsjonar frå Asia, medan søramerikanske land dominerte på 80-talet. I dag har Noreg samarbeid med ti land, med flest adopsjonar frå Colombia, Sør-Afrika og Thailand i løpet av dei siste åra.

I dag går fleire av sakene gjennom Fagleg rådgjevande utval, samanlikna med tidlegare. Dette er saker som enten gjeld barn som har fylt fem år, søskengrupper på fleire enn to barn, eller saker der barnet av andre grunnar treng spesiell støtte.

Før Familie- og forbrukardepartementet, seinare Barne- og familiedepartementet, fekk ansvaret for adopsjon i 1990, har både Justisdepartementet, Helse- og omsorgs-departementet (tidlegare Sosialdepartementet) og Forbrukar- og administrasjons-departementet hatt ansvar for feltet. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), som er adopsjonsmyndigheit i Noreg, vart oppretta i 2004. Før dette har mellom anna Statens ungdoms- og adopsjonskontor og Rådet for internasjonale adopsjonar hatt denne oppgåva.

Adopsjonssystemet i Noreg

Utanlandsadopsjon er i dag regulert i barnekonvensjonen, der artikkel 21 gjeld spesifikt utanlandsadopsjon, adopsjonslova og Haagkonvensjonen 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjonar. Frå 2003 gjeld barnekonvensjonen som norsk lov gjennom menneskerettslova. Haagkonvensjonen 1993, som tredde i kraft i Noreg i 1998, skal førebyggje bortføring av barn, og motarbeide menneskehandel og trafficking. Konvensjonen har reglar om kva som er høvesvis opphavslandet og mottakarlandet sine plikter i samband med konkrete adopsjonar.

Internasjonal adopsjon skal berre skje viss styresmaktene i heimlandet til barnet ikkje har greidd å finne ein familie i dette landet. Noreg har i dag berre samarbeid med to land som ikkje er tilslutta Haagkonvensjonen 1993: Sør-Korea og Taiwan. Noreg kan ha eit slikt samarbeid så lenge landet har eit adopsjonssystem i samsvar med konvensjonen sine føremål og prinsipp. Noreg har (etter 1998) avslutta adopsjonssamarbeid med opphavsland som ikkje kan dokumentere at plikter etter konvensjonen vert overhaldne.

Normalt blir adopsjonen gjennomført i barnet sitt opphavsland. Ei endeleg avgjerd om adopsjon frå offentleg styresmakt eller domstol i eit anna land skal utan vidare godkjennast i Noreg dersom det er gitt førehandssamtykke. Adopsjonar skal som hovudregel skje gjennom organisasjonar som har drifts- og formidlingsløyve. Bufdir kan gi organisasjonar som har driftsløyve til å arbeide med adopsjon, tidsavgrensa løyve til å formidle barn frå enkeltland. Bufdir undersøker at det aktuelle landet (opphavslandet til barnet) har behov for adoptivfamiliar i utlandet, at landet har tilfredsstillande lovgiving og adopsjonssystem, og at den norske adopsjons-organisasjonen har innsikt i og kunnskap om lover, reglar og prosedyrar som gjeld for internasjonale adopsjonar i landet. Bufdir fører tilsyn med alle sider av verksemda til adopsjonsorganisasjonen, og gjennomfører tilsynsreiser til samarbeidsland. I tillegg har Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) eit ansvar for godkjenning av adoptivsøkjarar i Noreg.

Det er unntaksvis mogleg med adopsjon utanom organisasjon i Noreg. Dette gjeld både for kjent og ukjent barn. For all slik adopsjon er det krav om at minst ein av søkjarane har ei spesiell tilknyting til det landet der barnet har den vanlege bustaden sin, og at adopsjonen kan gjennomførast på ein forsvarleg måte. Vidare kan eit ukjent barn berre adopterast utanom ein organisasjon dersom ingen norsk adopsjonsorganisasjon har formidlingsløyve i landet det skal adopterast frå. For adopsjon av kjent barn, krevst det nær personleg tilknyting til barnet eller den nære familien til barnet, og at kontakten er etablert utan adopsjonsføremål. Ved adopsjon av kjent barn er det vidare eit krav at barnet må mangle tryggleik og faste omsorgspersonar i opphavslandet.

Utfordringar

Internasjonale adopsjonar inneber at to land samarbeider om ein adopsjon på tvers av landegrenser. Det er behov for eit samarbeid både på systemnivå og om enkeltsaker, og Haagkonvensjonen 1993 har reglar som sikrar at ansvar og plikter er delt mellom landa.

Slike adopsjonar kviler på to sett av nasjonale regelverk og praksis, samt internasjonale reglar. For Noreg sin del inneber dette eit samarbeid med ulike land, med ulike reglar og praksisar. Lov og praksis har utvikla seg, både i Noreg og i dei aktuelle opphavslanda, og det har vore utfordrande å få ei heilskapleg oversikt over system, reglar og praksis som har vore gjeldande for adopsjonar til Noreg opp til i dag.

Før barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen 1993 var adopsjonspraksis i avgrensa grad regulert samanlikna med i dag, og den internasjonale reguleringa var ikkje tilfredsstillande sett frå dagens ståstad. Både mottakarland og enkelte opphavsland har no sett i gong granskingar for å undersøke korleis internasjonale adopsjonar har vore gjennomført dei siste tiåra. Desse er innretta på ulike måtar. FN komiteanes Joint Statement on Illegal Intercountry Adoptions (2022) tilrår at landa bør vurdere å etablere ein uavhengig kommisjon der dette er passande.

Føremålet med granskinga

Eit overordna føremål med arbeidet er å få svar på om det har vore ulovlege eller uetiske forhold i samband med utanlandsadopsjonar til Noreg.

Utvalet skal greie ut om systemet for adopsjonar til Noreg har vore forsvarleg. Dette inkluderer spørsmål om regelverk og praksis. Utvalet skal sjå på om omsynet til rettstryggleik og menneskerettslege forpliktingar, irekna barnets beste, har vore ivaretatt.

Målet er vidare å ta lærdom av eventuelle svakheiter i systemet. Gjennomgangen skal gi eit grunnlag for lovutvikling samt utvikling av praksis for kontroll og tilsyn.

Hovudproblemstillinga for utvalet er å greie ut om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utanlandsadopsjonar og avdekke om det har skjedd ulovlegheiter ved adopsjonar til Noreg.

Oppgåvene til utvalet

Utvalet skal granske adopsjonar på systemnivå, og skal gå inn i eit utval av enkeltsaker. Utvalet skal skildre kva system som har eksistert for kontroll og tilsyn med utanlandsadopsjonar. Utvalet skal vurdere korleis norske styresmakter har handtert situasjonar der dei har fått varsel eller kunnskap om omstende i opphavslanda med behov for oppfølging. Utførte vurderingar og tiltak skal undersøkjast, under dette om styresmaktene har avbrote samarbeid med opphavsland når det har vore grunnlag for det. Når det gjeld plikter for opphavslanda, skal utvalet sjå på om ein frå norsk side har hatt høve og oppmoding til å følgje tettare opp. Dette gjeld prosedyrane for å kople potensielle adoptivforeldre og adoptivbarn, kontroll med opplysningar om barnets identitet og familietilknyting, samt samtykke.

Utvalet skal vidare sjå på om norske styresmakter og adopsjonsforeiningar har hatt høve og oppmoding til å følgje tettare opp når det gjeld pengeoverføringar i samband med adopsjonar, både pengeoverføringar frå Noreg til opphavslandet, og mellom aktørar i opphavslandet.

Utvalet skal òg vurdere korleis ratifiseringa av Haagkonvensjonen 1993 førte til endringar i regelverk og praksis for adopsjonar til Noreg.

Utvalet skal sjå på om vurderingane har vore grundige nok når det har vore gitt formidlingsløyve til samarbeid med opphavsland. Utvalet skal sjå på om det er tilhøve som burde ha vore fanga opp i sakshandsaminga av formidlingsløyver.

Utvalet må òg vurdere regelverk og praksis for å gi førehandssamtykke til søknader om adopsjon. Her må utvalet vurdere kva som har vore vurderingstema, om det beste for barnet har vore høgt nok prioritert, og om det har vore strenge nok krav til foreldra ut frå den aktuelle konteksten som utanlandsadopsjon representerer.

Utvalet bør sjå på funn i undersøkingar frå andre land der dette er hensiktsmessig, og vurdere om tilhøva er samanliknbare.

Utvalet skal vidare sjå på behovet for framoverretta tiltak, og kome med tilrådingar om systemet for adopsjon i framtida. Tilrådingar om systemet i framtida skal vere basert på krava i utgreiingsinstruksen, under dette vurdering av alternative tiltak og konsekvensar (inkludert økonomiske) av ulike forslag.

Dei fleste adopsjonar skjer gjennom adopsjonsorganisasjonar, og slike adopsjonar vil utgjere det største temaet for utvalet. Utvalet skal i tillegg sjå på adopsjonar utanom organisasjon. Utvalet skal sjå på både avslag og godkjenningar for å få eit representativt bilete av praksis, og utvalet må sjå på ulike land og tidsperiodar.

Utvalet bør sjå på barnets moglegheiter til å få kunnskap om sitt biologiske opphav, plikta hos adoptivforeldra til å dele opplysningar om adopsjonen med barnet og barnet sin rett til innsyn i eiga adopsjonssak. Særleg bør utvalet sjå på praksisen med anonym adopsjon, som no er regulert gjennom Haagkonvensjonen. Utvalet skal vurdere korleis barna og familiane er blitt ivaretatt i Noreg etter gjennomført adopsjon.

Nærare om land og tidsperiodar

Utvalet skal granske adopsjonssystemet knytt til alle opphavsland Noreg har adoptert barn frå. Utvalet skal gå gjennom eit utval av saker frå kvart land Noreg har samarbeidd med, for å kunne ta stilling til om samarbeidet har vore forsvarleg. Utvalet kan gjere eigne vurderingar av kor omfattande ein skal gå inn i granskinga når det gjeld dei ulike landa. Men utvalet må som minimum prioritere ei grundigare gransking av desse landa (i alfabetisk rekkefølge): Bangladesh, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Etiopia, Indonesia, Kina, Sri Lanka, Sør-Korea og Vietnam. Det er også grunn til å gå nærare inn på land som adopsjonsorganisasjonane eller norske myndigheiter har avgjort å avslutte adopsjonsformidlingar frå.

Når det gjeld tidsperiodar bør utvalet sjølv vurdere kva periodar det er naudsynt og føremålstenleg å granske i tilknyting til kvart enkelt land. Utvalet må likevel sørge for å vurdere prosessar både før og etter 1998, då Noreg slutta seg til Haagkonvensjonen, for om mogleg å vurdere korleis ratifiseringa har verka. Det må takast ulike omsyn når det gjeld dei ulike landa, og utvalet er i tillegg forventa å tilpasse seg etter sine eigne funn undervegs. Utvalet skal grunngi avgrensingar og val av tidsperiodar.

Om prosessen

Utvalet må leggje til rette for mest mogleg openheit i arbeidet. Enkeltpersonar skal kunne ta kontakt med utvalet. Utvalet må ha eit system for å ta imot opplysningar frå privatpersonar, og bruke slike opplysningar som bakgrunn for sitt arbeid.

Utvalet skal sørgje for innspel frå og dialog med aktuelle aktørar, inkludert organisasjonane som organiserer adopterte, adopterte som ikkje er knytt til ei organisert gruppering, og adoptivforeldre. Utvalet kan, om mogleg, få informasjon frå biologiske foreldre.

Utvalet skal i samarbeid med departementet sette ned ei referansegruppe som utvalet skal bruke i sitt pågåande arbeid. Utvalet står elles fritt til å gjere val i arbeidet med medverknad.

Ettersom utvalet òg skal sjå på konkrete adopsjonssaker i arbeidet, vil regjeringa fremje forslag om ei mellombels lov om informasjonstilgang for utvalet. Lova vil gi utvalet tilgang til nødvendig informasjon underlagd teieplikt, og sikre at dei kan utføre oppgåvene sine på ein god og effektiv måte. Eventuelle enkeltsaker som blir omtalte i rapporten frå utvalet skal gjerast anonyme.

Utvalet kan samarbeide med andre lands granskingsutval mv. Det ligg utanfor dette utvalets mandat å medverke til utanlandske granskingar av enkeltsaker i opphavslanda.

Utvalet kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensing av mandatet med Barne- og familiedepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalet skal leggje fram sine funn i ei norsk offentleg utgreiing (NOU). I NOU-en skal det takast inn eit samandrag av hovudfunna i rapporten på engelsk. Utvalet skal òg utarbeide ei oppsummering for barn.

Frist for utvalet er inntil 2 år frå oppstart. Utvalet skal levere ein eller fleire delrapportar om tilhøva i enkeltland eller andre tema som er eigna. Adopsjonssaker frå Equador og Sør-Korea og eventuelle andre aktuelle land skal prioriterast. Om utvalet vurderer at adopsjonar til Noreg frå visse land bør stoppast, skal utvalet ta dette opp med Bufdir og departementet.

I brev fra Barne- og familiedepartementet 22. februar 2024 ble det gitt følgende tillegg til mandatet, som svar på en henvendelse fra utvalget om behov for å begrense granskningen til de 12 landene som særlig bes prioritert:1

Utvalet skal gjennomgå systemet for adopsjon frå flest mogleg land Noreg har samarbeidd med. I den grad det er naudsynt med avgrensingar og prioriteringar, må utvalet grunngje dette, mellom anna med utgangspunkt i vurderingar av risiko i adopsjonssystema i og med dei ulike landa. Føremålet med utvalets arbeid ligg fast.

1.3 Utvalgets og sekretariatets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Camilla Bernt (leder), professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.

• Rudolf Christoffersen, sambandsstatsadvokat i Eurojust.

• Ketil Eide, professor i sosiologi ved fakultet for helse- og sosialvitenskap, Universitetet i Sørøst-Norge.

• Torunn E. Kvisberg, lagdommer i Eidsivating lagmannsrett.

• Anne Balke Staver, statsviter og forsker ved NIBR, OsloMet – storbyuniversitetet.

Utvalget har vært bistått av et sekretariat hvor tre personer har jobbet på fulltid:

• Jostein Løvoll (sekretariatsleder), jurist, i permisjon fra stilling som assisterende avdelingssjef hos Sivilombudet.

• Siri Elisabeth Bernssen, jurist med doktorgrad i rettshistorie.

• Vilde Fastvold Thorbjørnsen, sosialantropolog med doktorgrad i medisinsk antropologi.

1.4 Oppstart og frist for granskingen

Etter oppnevnelsen av utvalget tok det noe tid å ansette og etablere sekretariatet. Granskingen hadde oppstart i det første utvalgsmøtet, som ble holdt 18. desember 2023. Utvalgets opprinnelige frist på to år fra oppstart for å levere den endelige rapporten var dermed 18. desember 2025.

I et utvalgsmøte i mars 2025 foretok utvalget en gjennomgang av status for granskingen etter leveringen av utvalgets delrapport i januar 2025, og kom til at det ikke ville være mulig å oppfylle alle bestillingene i mandatet innenfor de tildelte tids- og ressursrammene. Den 2. april 2025 sendte derfor granskingsutvalget en anmodning til Barne- og familiedepartementet om en utvidelse av disse rammene. Den 6. juni 2025 mottok utvalget en bekreftelse fra departementet om at fristen for å levere den endelige rapporten utsettes med syv måneder, til 31. juli 2026.

1.5 Utvalgsmøter

Utvalget har gjennomført tjueto fysiske utvalgsmøter, fordelt på fem endagersmøter, femten todagersmøter og to tredagersmøter. I tillegg har utvalget hatt femten digitale møter på rundt tre timer. De to tredagersmøtene har bestått av et kombinert utvalgsmøte og reise til Haag over tre dager i mai 2025, og et tredagers avsluttende møte i april 2026. Totalt har utvalget hatt 48,5 møtedager (en møtedag er regnet som seks timer).

1.6 Referansegruppe

Det fremgår av mandatet at utvalget skulle sette ned en referansegruppe som utvalget skulle benytte seg av i arbeidet sitt.

Utvalget oppnevnte tidlig i 2024 en bredt sammensatt referansegruppe, med representanter fra ulike aktører og ståsteder. Den største gruppen er personer som selv er adoptert, både representanter fra ulike sammenslutninger for adopterte og noen uavhengige. I tillegg har gruppen representanter fra adoptivforeldre, adopsjonsformidlerne og de offentlige etatene som arbeider med adopsjon. Gruppen er oppnevnt i samarbeid med Barne- og familiedepartementet.

De oppnevnte representantene er som følger:

• John Erik Aarsheim

• Sofie C. V. Florez, Rettighetsgruppe for adopterte fra Colombia (RACO)

• Sandra V. Z. Borhaug, UTAD

• Vigdis Eckhardt, Norwegian Korean Rights Group (NKRG)

• Ingrid K. Fevåg (fra oktober 2024)

• Diana P. Fynbo Adopsjon i Endring (AiE)

• Øystein Gudim, Adopsjonsforum

• Finn Olav Haga, Adopsjon Norge

• Daniel G. Hatland (til oktober 2024)

• Young K. Kim, Verdens Barn

• Erlend P. Nordtorp, Bufetat Øst

• Line O. Onshus, InorAdopt

• Priyangika Samanthie, Romantisert Innvandring

• Guro J. Skåre-Jullum, Kinaforeningen

• Kristin U. Steinrem, Bufdir

• Aud Ørnes, RVTS sør

• Kirsten Sandberg, professor ved institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo

Det er holdt tre referansegruppemøter, der utvalget ba referansegruppen om deres innspill på ulike spørsmål:

Det først møtet ble holdt 18. mars 2024 og gjaldt følgende spørsmål knyttet til granskingen og granskingsprosessen:

• Hva tenker du/dere er det aller viktigste å få ut av granskningen?

• Har du/dere noen bekymringer knyttet til granskningen?

• Ser du/dere noen særlige utfordringer knyttet til gjennomføringen av granskings-arbeidet?

Det andre referansegruppemøtet ble holdt 6. februar 2025 og temaet var følgende spørsmål knyttet til utvalgets delrapport:

• Har du dere noen overordnede tilbakemeldinger eller refleksjoner knyttet til delrapporten?

• Har du/dere innspill til granskingsutvalgets arbeidsmetoder så langt? Er det noe du/ dere tenker bør gjøres eller prioriteres annerledes til endelig rapport?

• Har du/dere tanker om utvalgets fremstilling av ulike funn og vurderinger knyttet til landgranskingene av Colombia og Ecuador? (Det er presentasjonen vi ønsker tilbakemeldinger på, ikke innholdet).

Det tredje referansegruppemøtet ble holdt 27. oktober 2025 og gjaldt følgende spørsmål om etteradopsjonstiltak, som skulle besvares med utgangspunkt i Bufdirs rapport om etteradopsjonstiltak fra 2021:

• Er du/dere enige i de tiltakene som Bufdir foreslår/har igangsatt?

• Er det noen av disse du/dere eventuelt vil fremheve som særlig viktige å prioritere fremover?

• Er det noen av tiltakene du/dere anser som mindre hensiktsmessige eller som har fungert dårlig?

• Er det noen tiltak du/dere mener mangler i Bufdirs forslag?

1.7 Utvalgets forståelse av mandatet og justeringer i mandatet

Her redegjøres det for hovedtrekkene i utvalgets forståelse av mandatet og for justeringer i mandatet som er foretatt av Barne- og familiedepartementet. Forståelsen av innholdet i spørsmålene i mandatet er flere steder utdypet der disse spørsmålene behandles i utredningen.

1.7.1 Avgrensinger i tid

Mandatet er ikke avgrenset i tid og omfatter i utgangspunktet gransking av hele perioden hvor det har vært adopsjoner til Norge fra utlandet, helt fra starten av 1950-årene og frem til i dag. Utvalget kan imidlertid gjøre egne vurderinger av hvor omfattende granskingen av enkeltland skal være, og for flere av de tolv landene utvalget prioriterer, har undersøkelsene blitt avgrenset til, eller særlig konsentrert om, enkelte tidsperioder. Periodene som undersøkes, er blant annet fastsatt ut fra vurderinger av når det har vært mest risiko for ulovligheter og uetiske forhold, samt av omfanget av adopsjoner fra det aktuelle landet i ulike perioder.

1.7.2 Antall opprinnelsesland som skal vurderes og mandatjustering

Utvalgets mandat er svært omfattende. Mandatets beskrivelse av hvilke land som skal undersøkes, lyder slik:

Utvalet skal granske adopsjonssystemet knytt til alle opphavsland Noreg har adoptert barn frå. Utvalet skal gå gjennom eit utval av saker frå kvart land Noreg har samarbeidd med, for å kunne ta stilling til om samarbeidet har vore forsvarleg.

Utvalet kan gjere eigne vurderingar av kor omfattande ein skal gå inn i granskinga når det gjeld dei ulike landa. Men utvalet må som minimum prioritere ei grundigare gransking av […]: Bangladesh, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Etiopia, Indonesia, Kina, Sri Lanka, Sør-Korea og Vietnam.

I prinsippet omfatter mandatet etter sin ordlyd alle land det har vært adopsjoner fra, inkludert land der det bare har vært adopsjoner til Norge utenom de godkjente formidlingsorganisasjonene.

Videre pålegger mandatet utvalget å gå gjennom et «utvalg» av enkeltsaker fra alle land Norge har «samarbeidet med», for å vurdere om samarbeidet har vært forsvarlig. Land vi har «samarbeidet med», er naturlig å forstå som alle land formidlingsorganisasjonene har formidlet adopsjoner fra. Materialet utvalget har fått fra Bufdir, viser at Norge har hatt 36 slike samarbeidsland siden 1979. Å gå gjennom et utvalg saker fra alle disse landene, og vurdere forvarligheten av samarbeidet, ville innebåret et svært omfattende arbeid – selv om utvalget kan gjøre egne vurderinger av «hvor omfattende» granskingen knyttet til enkeltland skal være.

I tillegg skal 12 bestemte land nevnt i mandatet granskes enda «grundigere» enn de 36 samarbeidslandene.

På det andre utvalgsmøtet 24.–25. januar 2024 gikk utvalget gjennom oppdraget/mandatet, og drøftet hvordan ressursene granskingen har fått til rådighet, burde prioriteres for å svare på mandatet på best mulig måte. I vurderingen ble det sett hen til erfaringene fra andre lands granskinger av utenlandsadopsjoner, både med hensyn til tilgjengelige ressurser og antall land som er omfattet av granskingen. Det var særlig nærliggende å sammenligne med Sveriges gransking, da de hadde sammenlignbare personalressurser, men konsentrerte granskingen om sju land og hadde fått opp mot 3,5 år til rådighet (etter flere utvidelser).2

Som følge av gjennomgangen besluttet granskingsutvalget å be departementet om avgrensinger/justeringer i mandatet. I brev til Barne- og familiedepartementet 26. januar 2024 skrev utvalget blant annet:

Det er ressurskrevende å sette seg godt nok inn i adopsjonssystemet i et annet land til at en på en forsvarlig måte kan vurdere et utvalg adoptivsaker derfra. At granskingen gjelder flere tidsperioder, hvor det kan ha vært ulike regler og systemer i hvert enkelt land, gjør det ekstra krevende. Utvalget er på denne bakgrunn kommet til at det vanskelig vil kunne la seg gjøre å foreta en gjennomgang av et utvalg enkeltsaker fra alle 36 land det har vært adopsjonssamarbeid med. Dette vil legge beslag på så mye ressurser at det vil gå vesentlig utover muligheten for å gjøre en forsvarlig granskning av de 12 landene utvalget er bedt om å prioritere særskilt. En grundig gransking av saker fra 12 land er i seg selv svært ambisiøst når det sammenlignes med andre lands granskinger.

Etter utvalgets syn har vi ikke fått ressurser til å foreta en forsvarlig gjennomgang av et utvalg enkeltsaker fra mer enn de 12 prioriterte landene. Vi anmoder derfor om at mandatet presiseres, slik at granskingen i utgangspunktet kan konsentrere arbeidet sitt om disse 12 landene. Dersom arbeidet vårt på et senere tidspunkt skulle tilsi at det er særlige grunner til å prioritere andre land høyere enn noen av de 12 som er særskilt prioritert i mandatet, så vil vi komme tilbake til dette.

Utvalget presiserer at granskingen likevel vil kunne ha betydning for saker fra alle land, da det skal vurderes om det generelle systemet for adopsjoner til Norge har vært forsvarlig. Videre vil utvalget ved gjennomgang av arkiver og annet materiale i Norge også merke seg eventuell vesentlig informasjon om mangler ved adopsjoner fra andre land enn de 12 som er særskilt prioritert i mandatet.

På bakgrunn av henvendelsen fra utvalget besluttet departementet i brev 22. februar 2024 å gi det opprinnelige mandatet følgende tillegg:

Utvalet skal gjennomgå systemet for adopsjon frå flest mogleg land Noreg har samarbeidd med. I den grad det er naudsynt med avgrensingar og prioriteringar, må utvalet grunngje dette, mellom anna med utgangspunkt i vurderingar av risiko i adopsjonssystema i og med dei ulike landa. Føremålet med utvalets arbeid ligg fast.

Lest i sammenheng med utvalgets anmodning ga mandatjusteringen etter utvalgets syn større mulighet til å foreta nødvendige prioriteringer og til å kunne svare på de hovedspørsmålene mandatet reiser, på best mulig måte. Utvalget har prioritert de tolv landene som er særskilt nevnt i mandatet, og som omfatter om lag 80 prosent av alle utenlandsadopsjoner til Norge. De ressursene utvalget har hatt til rådighet har ikke gjort det mulig å undersøke eller gjennomgå enkeltsaker fra flere enn de tolv prioriterte landene. Også innenfor disse tolv landene har utvalget måttet prioritere med hensyn til hvilke perioder som er undersøkt og hvor omfattende undersøkelsene har vært (se punkt 3.6.3).

1.7.3 Hvilke aktører skal granskes

Slik mandatet er formulert, er det naturlig å anse norske adopsjonsmyndigheter og adopsjonsformidlere som hovedfokus for granskingen. Utvalget skal blant annet greie ut om norske styresmakter har «hatt god nok kontroll», og vurdere hvordan de har håndtert «varsel eller kunnskap om omstende i opphavslanda med behov for oppfølging». Når det gjelder plikter for opphavsland, skal en vurdere om «norske myndigheter» burde «fulgt opp tettere». Utvalget skal også vurdere om norske «myndigheter og adopsjonsforeninger» har hatt «høve og oppmoding» til grundigere oppfølging av pengeoverføringer til opphavsland og mellom aktører i opphavsland.

Flere av problemstillingene som skal undersøkes, er imidlertid formulert på en slik måte at det er vanskelig å avgrense granskingen til norske myndigheter og adopsjonsformidlere. Det overordnede formålet med granskingen er å få svar på om det har vært ulovlige eller uetiske forhold «i samband med» adopsjoner til Norge. En av hovedproblemstillingene er om det har skjedd ulovligheter «ved» adopsjoner til Norge. En gransking av slike forhold kan ikke foretas utelukkende ut fra en vurdering av hva norske myndigheter har gjort. Også ulovligheter ved adopsjonsprosessen i opprinnelseslandet vil være et ulovlig forhold «i samband med» adopsjonen til Norge.

Det faller dermed innenfor oppdraget å vurdere om det har skjedd ulovlige eller uetiske forhold knyttet til adopsjonsprosessen, uavhengig av om dette har skjedd i opphavslandet eller i Norge, og hvem som har ansvaret. Det ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere ansvarsforhold for aktører i utlandet. Utvalget skal bare utrede hva som faktisk har skjedd i utlandet, så langt det er mulig innenfor rammene av de ressursene vi har hatt til rådighet.

1.7.4 Granskingen gjelder systemene

Ifølge mandatet skal granskingen foregå på systemnivå. Det skal riktignok gås inn i «et utvalg» av enkeltsaker, men hensikten med dette er å belyse hvordan systemene har fungert. Utvalget skal ikke gi svar på hva som har skjedd i den enkelte adopsjonssak.

At granskingen skjer på systemnivå, innebærer også at det faller utenfor mandatet å vurdere enkeltpersoners skyld og ansvar for eventuelle ulovlige eller uetiske forhold.

1.7.5 Overordnede politiske og verdimessige spørsmål

Utvalget skal undersøke forsvarligheten av systemene for utenlandsadopsjon og vurdere om det har skjedd ulovlige eller uetiske forhold.

Utvalget skal imidlertid ikke vurdere om utenlandsadopsjon sett under ett har vært et gode eller ikke, og om ordningen skal bestå. Dette er overordnede verdimessige og til dels politiske spørsmål, som ikke er en del av oppdraget.

Flere andre verdispørsmål vil også falle utenfor utvalgets arbeid. Ved arbeid med utenlandsadopsjoner kan det oppstå ulike etiske dilemmaer og situasjoner med kryssende hensyn. Mange slike dilemmaer gjelder verdibaserte forhold som det faller utenfor utvalgets mandat å ta stilling til. Utvalget vil for eksempel ikke komme nærmere inn på etiske spørsmål i knyttet til global ulikhet og til at utenlandsadopsjoner til Norge i hovedsak har omfattet barn fra den fattige delen av befolkningen i det globale sør som har blitt adoptert til land i det globale nord. Utvalget vil heller ikke foreta noen vurdering av om det hadde vært bedre og mer effektivt å hjelpe barn i sine opprinnelsesland fremfor å adoptere dem til Norge.

Også ved vurderingen av det sentrale hensynet i adopsjonssaker – hva som er til det enkelte barnets beste – vil avveiningen mellom ulike kryssende hensyn kunne avhenge av hvordan ulike verdier vektlegges. I hvilken grad vil for eksempel de mulige fordelene barnet får av å vokse opp i en familie i Norge, utligne ulempene ved tap av opprinnelig kultur og språk eller eventuell kontakt med opprinnelig familie? Det faller også utenfor utvalgets oppdrag å gi noen nærmere veiledning om hvordan slike hensyn skal vektes mot hverandre ved vurderingen av barnets beste, utover å beskrive den rettslige reguleringen av hvilke hensyn som er relevante, og eventuelle føringer for hvordan de skal vektes, i nasjonalt og internasjonalt regelverk om adopsjoner og barns rettigheter.

1.8 Budsjettrammer for granskingen

Utvalget ble opprinnelig tildelt et budsjett på totalt 10,5 millioner kroner for hele arbeidet.

Etter å ha gjennomgått oppdraget og vurdert ressursbehovet knyttet til blant annet reiser til opprinnelsesland anmodet utvalget 31. januar 2024 departementet om å øke rammene for å gjøre det mulig å gjennomføre de aktivitetene utvalget mente var nødvendige under granskingen. I brev fra departementet 27. juni 2024 fikk utvalget innvilget en utvidelse av budsjettet med 625 000 kroner. Uten denne budsjettøkningen ville utvalget hatt begrensede muligheter til å reise til opprinnelsesland.

I forbindelse med utvidelsen av utvalgets frist til 31. juli 2025 ble utvalgets budsjett økt med 2,9 millioner kroner.

1.9 Utvalgets delrapport

I januar 2025 leverte utvalget en delrapport med resultater fra granskingen av adopsjoner fra to av de tolv opprinnelseslandene som er særlig prioritert i granskingen, Colombia og Ecuador. Delrapporten ga også en beskrivelse av utvalgets arbeidsmetoder og av arbeidet med granskingen så langt. Et av formålene med delrapporten var at utvalget ønsket å være åpne om arbeidsform og metoder, blant annet for å kunne få tilbakemeldinger som kunne nyttiggjøres i det videre arbeidet.

I delrapporten redegjorde utvalget for arbeidet frem til januar 2025 og ga en særlig redegjørelse for granskingen av adopsjoner fra Colombia og Ecuador og de funn som så langt var gjort knyttet til disse landene.

I delrapporten var det opplyst at omtalen og vurderingene knyttet til Colombia og Ecuador var foreløpige, og kunne bli justert i den endelige rapporten. Dette ble nærmere presisert slik:

De målrettede undersøkelsene av adopsjoner fra Colombia og Ecuador er riktignok gjennomført, men det kan likevel komme ny relevant informasjon under den videre granskingen. Det videre arbeidet med granskingen av adopsjoner fra andre land og av adopsjonssystemet vil dessuten kunne gi utvalget et bedre grunnlag for å forstå og vurdere adopsjonene fra Colombia og Ecuador. Vurderingene av de to landene vil derfor kunne bli påvirket av helheten.

I samsvar med dette er utvalgets beskrivelse og vurdering av adopsjoner fra Colombia og Ecuador i denne rapportens kapittel 12 og 14 i hovedsak de samme som i delrapporten. De mindre justeringene som er gjort gjelder i all hovedsak Colombia, og har kommet som følge av at utvalget har kommet over eller blitt gjort kjent med nye opplysninger.

1.10 Involvering av barn

Det følger av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonens artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem, og at deres mening skal tillegges vekt. Selv om antall utenlandsadopsjoner har gått markant ned de siste årene, er det fremdeles mange utenlandsadopterte i Norge som er mindreårige.

Etter dialog med Barneombudet og med utgangspunkt i Bufdirs veileder fra 2021 gjennomførte utvalget en høringsprosess våren 2025. Utvalget mottok i den forbindelse henvendelser fra seks adopterte mellom 15 og 18 år, og gjennomførte samtaler med fem av disse.3

For granskingsutvalgets arbeid har det vært særlig relevant å innhente synspunkter fra barn for de delene av mandatet som gjelder etteradopsjonstiltak. Tema knyttet til dette utgjorde dermed hoveddelen av samtalene.4 Utvalget innhentet også innspill til hvordan granskingens funn best kunne formidles til barn og unge adopterte.

1.11 Utviklingen på adopsjonsområdet siden oppnevningen av utvalget

Siden oppnevningen av utvalget i juni 2023 har det skjedd en omfattende utvikling på adopsjonsfeltet i Norge. I mandatet er det opplyst at Norge har et pågående samarbeid med ti adopsjonsland, men i dag er det bare Colombia det foreligger en aktiv tillatelse til å formidle adopsjoner fra. Som følge av dette har to av de tre private adopsjonsformidlerne i Norge lagt ned sin formidlingsvirksomhet i løpet av 2025. Det er kun Adopsjonsforum, som har tillatelse til å formidle adopsjoner fra Colombia, som gjenstår.

Nedgangen i antall landtillatelser siden utvalget ble oppnevnt kom dels som følge av at utløpte tillatelser ikke ble fornyet, og dels som en følge av en samlet revurdering av alle tillatelser. Høsten 2023 ga Barne- og familiedepartementet Bufdir i oppdrag å foreta en gjennomgang av alle formidlingstillatelsene for opprinnelsesland for å sikre rettssikkerheten i adopsjoner til Norge. Bufdir har etter dette trukket tilbake eller avslått fornyelser av formidlingstillatelser for åtte av de landene Norge hadde adopsjonssamarbeid med. Fra juni 2024 var det bare Colombia som fikk videreført en tillatelse som også omfatter nye saker, mens Bulgaria ble videreført for sluttføring av en sak som var i prosess.

Alle tilbakekall/avslag på formidlingstillatelser ble påklaget til Barne- og familiedepartementet. Klagene ble ikke gitt oppsettende virkning, så formidlingen måtte stanses i påvente av departementets klagebehandling.

I klagebehandlingen stadfestet departementet de fleste avslagene og tilbaketrekkingene. Avslagene for Taiwan, Ungarn og Peru ble imidlertid omgjort eller opphevet av departementet.5 Adopsjonsformidlingen fra disse landene kom likevel ikke i gang igjen, i hovedsak fordi adopsjonsformidlerne som hadde disse landtillatelsene, la ned adopsjonsvirksomheten i løpet av 2025.6

Parallelt med revurderingen av tillatelser for enkeltland pågikk det en vurdering av om det skulle innføres en generell midlertidig stans i alle utenlandsadopsjoner. I januar 2024 anbefalte Bufdir på eget initiativ at det skulle innføres en slik stans i påvente av utvalgets gransking. Departementet ba Bufdir om ytterligere utredning av noen spørsmål, og Bufdir leverte en oppdatert anbefaling med samme konklusjon 15. april 2024. 19. juni 2024 offentliggjorde Barne- og familiedepartementet at regjeringen ikke ville innføre noen midlertidig stans i utenlandsadopsjoner, men at de ville sette inn risikoreduserende tiltak for å sikre trygge adopsjoner.

Utvalget har fulgt med på utviklingen på feltet, men har ikke fått noen forespørsler fra departementet knyttet til vurderingen av foreløpig stans eller av de enkeltstående formidlingstillatelsene. Utvalget har ikke hatt noen rolle i de løpende vurderingene som er gjort av Bufdir og Barne- og familiedepartementet. Mandatet har heller ikke blitt justert som følge av endringene i landtillatelsene, og oppdraget har stått fast.

Den store reduksjonen i antall land det adopteres fra, og at adopsjonsformidlerne Verdens Barn og InorAdopt i 2025 avviklet adopsjonsvirksomheten, innebar at utvalget måtte sørge for å gjennomføre alle nødvendige arkivsøk mens formidlerne fortsatt hadde et sekretariat som kunne bistå. Arkivsøkene lot seg gjennomføre uten problemer, og med god tilrettelegging fra adopsjonsformidlerne.

2 Sammendrag

2.1 Oversikt

I dette kapittelet gis et sammendrag av utvalgets utredning. Det er laget et eget sammendrag for barn, som er vedlegg I

Denne utredningen har fire deler.

Del 1 har tre kapitler. I tillegg til sammendraget her i kapittel 2 er det kapittel 1 om oppnevning, mandat og arbeid og kapittel 3 om metode.

Del 2 inneholder deskriptive kapitler som gir rammer og perspektiver for utredningen. Kapittel 4 handler om risikofaktorer ved utenlandsadopsjon, kapittel 5 om rettskilder og sentrale rettslige prinsipper, kapittel 6 om organisering av adopsjonssystemet før og nå, kapittel 7 om adopsjonsformidlerne og kapittel 8 om sentrale politiske føringer på adopsjonsfeltet.

Del 3 inneholder kapitlene 9–21 som gir en fremstilling av utvalgets gransking av de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat i alfabetisk rekkefølge. Dette er landene: Bangladesh (9), Brasil (10), Chile (11), Colombia (12), Costa Rica (13), Ecuador (14), Etiopia (15), Indonesia (16), Kina (17), Sri Lanka (18), Sør-Korea (19) og Vietnam (20). I tillegg gir vi enkelte merknader om funn fra andre opprinnelsesland, og noen enkeltfunn som ikke knyttes til land av hensyn til risiko for identifikasjon av enkeltadopterte og deres familier (21).

Del 4 inneholder utvalgets vurderinger av ulike spesifikke og mer overordnede temaer i utvalgets mandat. I kapittel 22 gis en kort innledning til kapitlene i del 4. I kapittel 23 vurderer utvalget betydningen av Haagkonvensjonen 1993 for adopsjoner til Norge. I kapittel 24 vurderer vi hvordan ordningen med adopsjonsformidlere har fungert. I kapittel 25 vurderer utvalget norske myndigheters arbeid med formidlingstillatelser og tilsyn med formidlerne. I kapittel 26 vurderes adopsjonsmyndighetenes arbeid med søknader om forhåndssamtykke til adopsjon, og i kapittel 27 vurderes myndighetenes arbeid med registrering av adopsjoner og adopsjonsbevillinger. I kapittel 28 behandler utvalget adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon. Utvalget beskriver adoptertes muligheter for å få innsyn i dokumenter i adopsjonssaken og for å søke etter opprinnelse i kapittel 29. I kapittel 30 vurderer utvalget hvordan behovet for etteradopsjonstiltak har blitt i varetatt.

Kapittel 31 inneholder utvalgets overordnede konklusjoner, mens i kapittel 32 gir utvalget sine tilrådninger for fremtiden.

2.2 Del 1 Innledning

I kapittel 1 fremstilles utvalgets oppnevning, mandat og arbeid. Kapittelet gjør rede for at mandatet er omfattende og komplekst, og at det har vært nødvendig å gjøre avgrensninger. I mandatet ble utvalget bedt om å «granske adopsjonssystemet knytt til alle opphavsland Noreg har adoptert barn frå» og å gå gjennom «eit utval av saker frå kvart land». I tillegg skulle utvalget «som minimum prioritere ei grundigere gransking av» tolv land, se punkt 1.1. Å granske alle land Norge har hatt adopsjoner fra viste seg tidlig å være urealistisk å gjennomføre på en forsvarlig måte. Derfor ba utvalget Barne- og familiedepartementet om å få begrense landgranskingene til i all hovedsak å omfatte de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat. Departementet svarte med å presisere at utvalget skulle «gjennomgå systemet for adopsjon frå flest mogleg land Noreg har samarbeidd med», og at utvalget måtte begrunne sine prioriteringer og avgrensninger «mellom anna med utgangspunkt i vurderingar av risiko i adopsjonssystema i og med dei ulike landa».

I kapittel 3 redegjøres det for utvalgets metoder. Denne granskingen har fordret bruk av flere ulike, komplementerende metoder, inkludert arkivsøk, intervjuer, landbesøk, gjennomgang av enkeltsaker og nyhets- og litteratursøk i sammenheng med ulike problemstillinger. Utvalget har også mottatt og innhentet innspill fra organisasjoner, enkeltpersoner og utvalgets referansegruppe.

Hoveddelen av utvalgets arbeid har bestått i å kartlegge adopsjonsfeltet, innhente informasjon, og analysere og vurdere de faktiske forholdene.

Utvalget har gjennomført landbesøk til fire opprinnelsesland: Colombia, Chile, Etiopia og Sør-Korea. Utvalget møtte myndigheter, opprinnelige familier, personer tilknyttet adopsjonsformidlerne, forskere og ulike organisasjoner.

Videre har utvalget gjennomgått arkivmateriale fra offentlige og private aktører på adopsjonsfeltet og gjennomført intervjuer med mer enn 80 personer. Blant disse er voksne og mindreårige adopterte, adoptivforeldre, personer tilknyttet adopsjonsformidlere og tidligere og nåværende ansatte ved norske adopsjonsmyndigheter. Utvalget har mottatt innspill gjennom referansegruppen, gjennom henvendelser fra enkeltpersoner og organisasjoner og gjennom møter.

Utvalgets undersøkelser har vært underlagt enkelte praktiske og rettslige begrensninger. Enkelte arkiver har vært ufullstendige, noen relevante personer har ikke vært tilgjengelige for intervju, og utvalget har ikke hatt myndighet til å gjennomføre undersøkelser i utenlandske offentlige arkiver.

2.3 Del 2 Perspektiver og rammer

I kapittel 4 gir utvalget en oversikt over sentrale risikofaktorer ved utenlandsadopsjon. Disse forholdene har på forskjellige måter og i ulik grad hatt betydning for reguleringen av utenlandsadopsjon i opprinnelseslandene, i internasjonalt regelverk og i norsk lovgivning og praksis. Utvalget tar her opp mangelen på fungerende kontrollmekanismer og andre forhold i opprinnelsesland, økonomiske insentiver for adopsjon, konkurranse om tilgjengelige barn i opprinnelsesland, korrupsjon, krig og krisetilstander i opprinnelsesland, fattigdom, samt kulturelle forhold og undertrykte grupper. Til slutt behandles spørsmålet om menneskehandel ved adopsjon.

Kapittel 5 gir en oversikt over sentrale rettskilder og prinsipper ved utenlandsadopsjon som gjennomgående har betydning for utvalgets vurderinger i både del 3 og del 4. Regulering om mer spesifikke spørsmål og ulike deler av adopsjonsprosessen blir fremstilt i kapitlene der dette er relevant.

I kapittel 6 redegjør utvalget for den historiske utviklingen av det norske adopsjonssystemet, med særlig vekt på den nasjonale utviklingen i Norge, og på de rettslige og institusjonelle rammene for utenlandsadopsjoner. Kapittelet gir en beskrivelse av hovedtrekkene, og temaene som behandles i kapittelet, blir nærmere fremstilt og drøftet andre steder i rapporten.

I kapittel 7 beskriver utvalget organisasjonene som har formidlet adopsjoner til Norge: adopsjonsformidlerne. Det gis en overordnet fremstilling av organisasjonenes opprinnelse og utvikling, med særlig vekt på de organisatoriske forholdene som utvalget mener er sentrale for våre beskrivelser og vurderinger av systemet for utenlandsadopsjoner generelt, og for adopsjoner formidlet via disse organisasjonene spesielt.

Kapittel 8 omhandler ulike typer politiske føringer på adopsjonsfeltet som ikke hører naturlig inn under beskrivelsen av spesifikke regelendringer eller større reformer. Kapittelet tar for seg spørsmål som har vært tatt opp på Stortinget i ulike formater, føringer om adopsjoner i partiprogrammer og regjeringsplattformer, samt informasjon fra utvalgets intervjuer med departementsansatte om hva politisk ledelse har vært mest opptatt av på adopsjonsfeltet. Utvalgets generelle inntrykk er at det har vært forholdsvis bred politisk enighet om at ordningen med utenlandsadopsjoner bør opprettholdes, og at mulighetene for utenlandsadopsjoner skulle bedres. Det har vært politisk enighet om reformer som blant annet skjerpet kravene til rettssikkerhet og kontroll på adopsjonsfeltet som ratifiseringen av Haagkonvensjonen og endringer i adopsjonslovgivningen. Utover den politiske behandlingen av slike reformer har det politiske engasjementet i hovedsak, alle fall frem til rundt 2020, vært rettet mot tiltak for å gjøre det enklere og raskere for adoptivsøkere å adoptere.

2.4 Del 3 Landgranskinger

I denne delen behandles funn fra utvalgets landgranskinger.

I kapittel 9 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Bangladesh. Mellom 1973 og 1981 ble det gjennomført 110 adopsjoner til Norge med bistand fra Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Situasjonen i Bangladesh var av flere grunner uoversiktlig, og systemet der var ikke egnet til å sikre effektiv kontroll av identiteten til barna og personene som overlot disse til myndighetene eller private barnehjem.

• Opprinnelige mødre fikk i liten grad hjelp eller veiledning i forbindelse med beslutningen om å overlate barnet til et barnehjem, og de har ikke alltid forstått at signeringen av vergemålsoverføringen til barnehjemmet kunne føre til at barnet ble adoptert utenlands.

• Adopsjonene ble gjennomført i Norge, basert på vergemålsoverføringen fra barnehjemmet til adoptivforeldrene og barnets bangladeshiske pass. Norske myndigheter hadde ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere om vilkårene i adopsjonsloven og andre prinsipper for internasjonal adopsjon var oppfylt i den enkelte sak

• Norske myndigheter har vært klar over og aksepterte risikoen for uriktige opplysninger om barnas bakgrunn og identitet i frigivelsesdokumentene som lå til grunn for adopsjonsbeslutningen.

• Adopsjonene fra Bangladesh ble gjennomført i en periode da retningslinjene og prinsippene for utenlandsadopsjon var forholdsvis lite utviklet. Dette er forhold som må tas i betraktning når det kommer til graden av kritikk som rettes mot de ansvarlige aktørene. Utvalget mener likevel at norske myndigheter kunne og burde gjort mer inngående undersøkelser av forsvarligheten av adopsjonene og stilt strengere krav til virksomheten.

I kapittel 10 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Brasil. Mellom 1990 og 2013 ble det formidlet 471 adopsjoner til Norge gjennom formidlerne InorAdopt, Adopsjonsforum og Verdens Barn. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalget har ikke mottatt henvendelser eller avdekket konkrete opplysninger som tilsier at frigivelse og adopsjon av barn som har blitt formidlet til norske søkere gjennom InorAdopt eller de to andre norske formidlerne har skjedd på ulovlig grunnlag.

• I Brasil dekket formidlerne bare mindre administrative kostnader, og det var ikke donasjoner eller andre gebyrer knyttet til selve adopsjonene. Etter utvalgets vurdering reduserer dette risikoen for urettmessig økonomisk vinning i tilknytning til adopsjonsvirksomheten.

• Utvalget antar at ressurssituasjonen i det brasilianske barnevernssystemet har medført en viss generell risiko for at ikke alle opprinnelige foreldre har fått tilstrekkelig hjelp og/eller veiledning i forkant av en adopsjon og i noen grad har begrenset undersøkelser av alternative plasseringer for barna nasjonalt.

• Utvalget finner at utredningen norske myndigheter gjorde før oppstarten av adopsjonsvirksomhet fra Brasil ikke var tilstrekkelig til å gjøre en forsvarlig vurdering av adopsjoner fra Brasil, jf. utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 første ledd.

• Utvalget mener at adopsjonsmyndighetene ikke tok tilstrekkelig hensyn til de opplysningene og advarslene som kom frem i dialogen med utenrikstjenesten før oppstarten av adopsjonsvirksomhet fra Brasil.

• Utvalget mener at det er kritikkverdig at norske adopsjonsmyndigheter ikke selv sikret at det lokale sosialkontoret i den kommunen barnet ble bosatt i etter adopsjon til Norge utferdiget oppfølgingsrapportene som brasilianske myndigheter krevde for å gjennomføre adopsjonen (frem til Brasil fikk ny adopsjonslov i 1990).

• Utvalget fremhever at praksisen med å hente barn med høy risiko for traumeproblematikk til Norge i en alder hvor man kan forvente et utviklet språk, uten samtidig å sikre dem mulighet til å uttrykke seg og/eller bearbeide opplevelsene på sitt eget språk, er særlig kritikkverdig.

I kapittel 11 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Chile. Mellom 1985 og 2016 ble det formidlet 314 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheter ikke gjorde grundige nok vurderinger av om det var forsvarlig å gi formidlingstillatelse til adopsjon fra Chile, særlig med tanke på at landet var et militærdiktatur med en betydelig grad av korrupsjon, politisk undertrykkelse og alvorlige brudd på grunnleggende menneskerettigheter.

• Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheters vurderinger av de chilenske adopsjonsreglene før de første tillatelsene (til prøvesaker) ble gitt, var mangelfulle: Norske adopsjonsmyndigheter tillot på dette tidspunktet et system for adopsjoner som ikke fulgte av chilensk adopsjonslovgivning.

• Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheter ikke gjorde en forsvarlig vurdering av rettssikkerheten og de politiske og sosiale forholdene i landet da den generelle tillatelsen til formidling ble gitt, desember 1988. Etter utvalgets syn var det ikke forsvarlig å gi formidlingstillatelse for Chile på det tidspunktet dette ble gitt.

• Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheters løpende kontroll med formidlingen fra Chile hadde vesentlige mangler, særlig i dokumentkontrollen før det ble gitt adopsjonsbevilling i Norge (frem til 1999). Utvalget vil fremheve at norske myndigheter hadde et særskilt ansvar for å kontrollere dokumentene når de selv ga bevilling.

• Utvalget mener at Adopsjonsforum opptrådte kritikkverdig og utviste dårlig skjønn ved å foreslå eller akseptere flere ordninger med åpenbare risikoer for ulovlige og/eller irregulære adopsjoner.

• Utvalget mener det er sannsynlig at dommeren i Temuco som Adopsjonsforum samarbeidet med, helt eller delvis delte noen av militærstyrets fordommer mot urfolk og tanken om at adopsjon kunne være en løsning på dette «problemet».

• Utvalget har identifisert én adopsjon til Norge hvor barnet skal ha blitt tatt fra moren ved fødselen med påstand om at det var dødfødt. Saken er fra Temuco.

• Utvalget mener at risikoen for at det har skjedd straffbare handlinger, ulovligheter eller andre feil ved adopsjoner fra Temuco i perioden 1987–1995, er høy. Dette gjelder både brudd på kravet om informert samtykke fra de opprinnelige foreldrene, subsidiaritetsprinsippet og forbudet mot urettmessig økonomisk vinning. Også adopsjoner fra andre deler av landet er forbundet med risiko for feil og ulovligheter, spesielt i perioden frem til 1999.

I kapittel 12 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Colombia. Mellom 1972 og 2025 har Adopsjonsforum formidlet 4096 adopsjoner til Norge. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalget mener at Adopsjonsforums samarbeid med flere private institusjoner var innrettet og utviklet seg på en måte som bidro til å gjøre institusjonene økonomisk avhengige av å adoptere bort barn for å få donasjoner. Dette skapte en risiko for at økonomiske hensyn kunne gå på bekostning av hensynet til barnets beste, og ga risiko for brudd på blant annet kravet om informert samtykke, subsidiaritetsprinsippet og forbudet mot urettmessig økonomisk vinning ved adopsjoner.

• Utvalget er kritisk til avtalene om forhåndsbetaling som Adopsjonsforum inngikk med noen av de private institusjonene, og som innebar risiko for at andre hensyn enn barnets beste kunne bli styrende i hver enkelt adopsjon.

• Utvalget er også kritisk til at Adopsjonsforum over lengre tid ikke var helt åpne om disse avtalene overfor norske adopsjonsmyndigheter.

• Utvalget er videre kritisk til hvordan norske adopsjonsmyndigheter i flere tilfeller unnlot å reagere på informasjon de fikk, både om mulighet for feil ved adopsjoner fra Bogotá til Norge i slutten av 1970-årene, og om at donasjoner til private institusjoner i starten av 2000-årene i noen tilfeller ble overført direkte til kontoer i tredjeland, som burde gitt grunn for ytterligere undersøkelser.

• Utvalget mener at risikoen for feil i adopsjoner gjennom ICBF har vært til stede gjennom hele formidlingsperioden, blant annet fordi ICBF ikke har hatt ressurser til å utrede barnets bakgrunn og familiens situasjon tilstrekkelig.

• Utvalget mener at hvordan opprinnelig familie varsles om høring og avgjørelse om frigivelse, må anses som en alvorlig svakhet ved det colombianske adopsjonssystemet.

• Utvalget mener det er kritikkverdig at norske adopsjonsmyndigheter frem til 2017 har vist begrenset interesse for og hatt begrenset kunnskap om saksprosessen i Colombia frem til beslutning om frigivelse og senere adopsjon blir truffet, spesielt i adopsjonssaker som ikke bygger på opprinnelige foreldres samtykke.

I kapittel 13 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Costa Rica. Mellom 1975 og 1992 ble det formidlet 101 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalget har ikke gjort funn i sine undersøkelser som indikerer at det fantes vesentlige kritikkverdige forhold på systemnivå knyttet til Adopsjonsforums adopsjonsformidling fra landet.

• En betydelig andel av barna som ble adoptert fra Costa Rica til Norge ble adoptert etter en omsorgsovertakelsesprosess. Derfor er det kritikkverdig at norske adopsjonsmyndigheter ikke skaffet seg grundig informasjon om stegene i denne prosessen og det rettslige grunnlaget for den og ikke gjorde en vurdering av forsvarligheten i denne prosessen før de tillot et adopsjonssamarbeid med landet.

• Opplysninger fra ulike kilder indikerer at det kan være en risiko for at at holdninger i det costaricanske barnevernet overfor personer fra lavere sosioøkonomiske lag og aleneforsørgere har medvirket til mangelfulle prosesser.

I kapittel 14 fremstilles adopsjonsformidingen fra Ecuador. Mellom 1976 og 2004 ble det formidlet 185 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Utvalgets undersøkelser har særlig vært konsentrert rundt den såkalte Moncayosaken, men utvalget har også sett på enkelte andre forhold fra 1980-årene og første halvdel av 1990-årene. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Det er en risiko for at det kan foreligge feil i adopsjoner til Norge fra Amparo y Hogar i 1980-årene.

• Da advokat Roberto Moncayo i 1986 ble godkjent som Adopsjonsforums kontaktperson i Ecuador, skulle myndighetene og Adopsjonsforum ha bedt om en nærmere redegjørelse for hvordan han skulle finne barn som kunne adopteres. At dette ikke ble gjort, var et brudd på adopsjonsmyndighetenes utredningsplikt etter forvaltningsloven.

• Etter at Moncayo ble arrestert, burde norske myndigheter i vesentlig større grad vært opptatt av å få klarhet i om det forelå straffbare handlinger som kunne gi grunn til å reversere noen av adopsjonene, og av å påskynde vurderingen av dette i Ecuador.

  Det er kritikkverdig at norske myndigheter aksepterte et løsningsforslag som gikk ut på å betale penger for å unngå et krav om å returnere et kidnappet barn. Dette er i strid med de grunnleggende prinsippene om at adopsjoner skal avgjøres ut fra barnets beste, og at ingen skal ha noen utilbørlig økonomisk fortjeneste. Bruddet på disse prinsippene er alvorlig.

I kapittel 15 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Etiopia. Mellom 1990 og 2013 ble det formidlet 693 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Da adopsjonsarbeidet startet i 1991 var Etiopia et militærdiktatur. Generelt mener utvalget at det er betenkelig at norske myndigheter tillot adopsjonssamarbeid med land med militærdiktatur.

• Mellom 1998 og 2000 pågikk det en krig mellom Etiopia og Eritrea. Utvalget mener det er kritikkverdig at verken Statens ungdoms- og adopsjonskontor eller departementet gjorde undersøkelser eller nærmere vurderinger i forbindelse med dette.

• Utvalget mener at det foreligger en betydelig risiko for at opprinnelige foreldre til barn adoptert til Norge har samtykket til adopsjon uten å ha vært innforstått med det absolutte relasjonsbruddet som en slik beslutning medførte.

• Utvalget er kjent med to tilfeller av staged abandoning knyttet til barn som er adoptert til Norge, og mener det er risiko for at dette har skjedd også i flere saker.

• I noen tilfeller har opprinnelige foreldre/slektninger først tatt beslutningen om å adoptere bort barn etter at de ble gjort kjent med mulighet til å få økonomisk støtte til eventuelt gjenværende barn/søsken gjennom Adopsjonsforums søskenprosjekt. Dette utgjør en utilbørlig påvirkning av foreldrenes samtykke og er et brudd på grunnleggende adopsjonsrettslige prinsipper.

• Ansatte ved Adopsjonsforums samarbeidsbarnehjem Faya (2009–2013) oppga at utenlandsadopsjon var lagt frem som en «first option» for opprinnelige foreldre som hadde vansker med å ivareta barna sine. En slik praksis er i strid med subsidiaritetsprinsippet.

• Utvalget mener at praksisen med å flytte barn til Adopsjonsforums transitthjem før frigivelsesprosessen var fullført, medførte en risiko for at subsidiaritetsprinsippet ikke ble tilstrekkelig ivaretatt.

• Utvalget mener at den økonomiske kompensasjonen til Adopsjonsforums første utenlandskontakt (1991–2004) samlet sett var av en slik størrelsesorden at den var i strid med prinsippet om utilbørlig økonomisk vinning i barnekonvensjonen 1989 artikkel 21 d og forbudet mot urimelige høye godtgjørelser i Haagkonvensjonen 1993 artikkel 32 tredje ledd.

• Utvalget mener at avtalene om økonomisk støtte som Adopsjonsforum fra 2006 inngikk med private organisasjoner/barnehjem med ansvar for tildeling av barn for adopsjon, var i strid med prinsipper knyttet til økonomiske transaksjoner i adopsjonsarbeid jf. blant annet barnekonvensjonen 1989 artikkel 21 d.

• Utvalget mener at det var kritikkverdig at Adopsjonsforum i flere tilfeller ensidig og på kort varsel trakk fast og betydelig støtte til drift av barnehjem og ulike hjelpeprosjekter.

• Utvalget mener det er kritikkverdig at norske adopsjonsmyndigheter ikke gjorde ytterligere undersøkelser etter informasjonen de mottok på tilsynsreisen i 2003. Dette gjelder både opplysninger om mistanker til en sentral myndighetsperson i Etiopia, og opplysninger om til Adopsjonsforums søskenprosjekt.

• Utvalget mener at norske myndigheter i større grad burde stilt spørsmål ved og undersøkt opplysningene i formidlingssøknadene om at Adopsjonsforum ga økonomisk støtte til barnehjemmene de fikk tildelt barn fra.

• Utvalget mener norske myndigheter ikke gjorde tilstrekkelige undersøkelser og tiltak for å sikre forsvarligheten ved adopsjonene til Norge utover 2010-årene, da det internasjonalt ble avdekket flere uregelmessigheter ved adopsjonsarbeidet i Etiopia.

I kapittel 16 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Indonesia. Mellom 1977 og 1983 ble det gjennomført 110 adopsjoner til Norge med bistand fra Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• I perioden da det ble gjennomført adopsjoner fra Indonesia, var landet et militærdiktatur. Generelt mener utvalget at det er betenkelig at norske myndigheter tillot adopsjonsformidling fra land med militærdiktatur.

• Det er en risiko for at barn kan ha blitt adoptert til Norge på feil grunnlag eller med uriktig identitet. Opplysningene om mor i frigivelsesdokumentene er ofte mangelfull, og det er sannsynlig at opplysningene ikke alltid er korrekte. Særlig gjelder dette adopsjonene fra klinikken Panca Dharma.

• Prosessen for frigivelse av barna har ikke i tilstrekkelig grad sikret frivillige og informerte samtykker fra opprinnelige foreldre.

• Avtalen som Adopsjonsforums representant inngikk med klinikken Panca Dharma om et visst antall barn i uken og forhåndsbetaling av et fast beløp per barn, medførte en risiko for at andre hensyn enn barnets beste ble styrende i adopsjonsprosessen.

• Norske myndigheter tok noen positive grep etter hvert som situasjonen i Indonesia utviklet seg og opplysninger om arbeidet kom frem. Blant annet var det positivt at de sendte en representant til landet, opprettet kontakt med indonesiske myndigheter og innførte en midlertidig stans. Utvalget mener likevel at myndighetene tidligere burde ha opprettet en direkte kontakt med indonesiske myndigheter.

• Adopsjonene fra Indonesia ble gjennomført i en periode da retningslinjer og prinsipper for utenlandsadopsjon var forholdsvis lite utviklet. Utvalget mener likevel at norske myndigheter kunne og burde gjort mer inngående undersøkelser av muligheten til å gjennomføre forsvarlige adopsjoner og stilt strengere krav til virksomheten.

I kapittel 17 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Kina. Mellom 1991 og 2017 ble det formidlet 3030 adopsjoner til Norge gjennom formidlerne Verdens Barn, Adopsjonsforum og InorAdopt. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalget er kritisk til at adopsjonsprosessen og landforholdene i Kina var mangelfullt utredet da norske adopsjonsmyndigheter i starten av 1990-årene ga tillatelse til adopsjonsformidling fra landet.

• Utvalget mener at den stadig større etterspørselen fra utlandet etter adopsjon av kinesiske barn, i kombinasjon med de høye donasjonene forbundet med hver adopsjon, medførte gradvis større risiko for feil i adopsjonssakene.

• Utvalget mener at oppsamlingen av risikofaktorer som ble synliggjort gjennom «Hunan-saken» i 2006, tilsier at norske adopsjonsmyndigheter burde stanset adopsjonsformidlingen fra landet, eller i det minste grundig vurdert en midlertidig stans i formidlingen og innledet dialog med andre mottakerlands sentralmyndigheter om hvilke tiltak man kunne foreslått eller satt som vilkår å fortsette samarbeidet.

• Utvalget mener at det gjennom hele formidlingsperioden var risiko for brudd på forbudet mot vederlag/profitt ved adopsjoner og risiko og for at opprinnelige foreldre ikke frivillig hadde overgitt sine barn. Videre mener utvalget det er risiko for brudd på subsidiaritetsprinsippet, også i perioden etter 2006, da Haagkonvensjonen trådte i kraft i Kina.

I kapittel 18 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Sri Lanka. Mellom 1975 og 2015 ble det formidlet 222 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Utvalgets arkivfunn viser at Adopsjonsforum fra starten av formidlingsperioden var klar over risikoene ved adopsjoner fra Sri Lanka, men mente at de ville klare å navigere i landskapet på en etisk korrekt måte. Likevel laget de i ulike perioder ordninger med åpenbare risikoer for brudd på grunnleggende adopsjonsrettslige prinsipper.

• Norske adopsjonsmyndigheter har vært restriktive med å tillate uavhengige adopsjoner. Dette generelle punktet ved norsk adopsjonsregulering vurderer utvalget som svært positivt, og når det gjelder Sri Lanka, har dette trolig hatt en stor betydning for å forebygge en rekke ulovlige og uetiske praksiser som er beskrevet i granskinger fra andre mottakerland.

• Korrupsjon var et markant samfunnsproblem på Sri Lanka gjennom hele formidlingsperioden. I en slik kontekst er det særlig viktig å unngå betalinger eller andre ytelser som kan innebære utilbørlig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med adopsjoner, utover dekning av faktiske kostnader og rimelig vederlag for utførte tjenester. Det var norske adopsjonsmyndigheter som i 1985 foreslo at adopsjoner fra de religiøse samarbeidsinstitusjonene skulle medfølges av en fast donasjon fra Adopsjonsforum. Adopsjonsforum kan følgelig ikke kritiseres for å ha fulgt denne anbefalingen. Det stiller seg annerledes med Adopsjonsforums donasjoner til sentralmyndigheten og Adopsjonsforums bistandsprosjekt fra 2009 for å øke antall tildelinger til norske søkere.

• Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheter ved flere tilfeller har gjort mangelfulle vurderinger, og at kontrollen med adopsjonsformidlingen fra Sri Lanka til Norge har vært mangelfull. Det er kritikkverdig at norske adopsjonsmyndigheter har unnlatt å følge opp flere varsler om uregelmessigheter i prosessene og unnlatt å stille relevante spørsmål til formidlingsarbeidet og adopsjonsprosessen, eller innhente ytterligere informasjon om landforhold, for eksempel ved etableringen av samarbeid i nye regioner. Dette gjelder særlig ettersom landet befant seg i borgerkrig gjennom store deler av formidlingsperioden.

I kapittel 19 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Sør-Korea. Det ble formidlet 6726 adopsjoner fra Sør-Korea til Norge i perioden 1954–2024. Dette er utvalgets hovedfunn:

• Den sørkoreanske Truth and Reconciliation Commission (TRC) har i sin andre periode med undersøkelser avdekket mange systematiske mangler ved den delen av adopsjonsarbeidet som har foregått i Sør-Korea. Utvalget bygger i stor grad på TRCs arbeid, og viser til de systemsvakhetene som deres rapport avdekker. TRC har i mars 2026 blitt opprettet på nytt for en tredje periode med undersøkelser og har åpnet for å ta imot nye klager over adopsjoner fra utenlandsadopterte og opprinnelige foreldre.

• I Sør-Korea har myndighetskontrollen med utenlandsadopsjoner og de private adopsjonsformidlerne vært svært mangelfull. Særlig gjelder dette perioden fram til 1989. Etter dette har kontrollen blitt gradvis bedre, men også frem til 2012 var kontrollen fortsatt begrenset. Situasjonen ble noe bedre etter reformer i 2012, som blant annet innebar at prosessen med godkjenningen av adopsjonene ble overført til domstolene. Myndighetskontrollen hadde imidlertid fortsatt svakheter, og Haagkonvensjonen ble ikke implementert før i 2025.

• Frem til 1989 har det vært en risiko for at savnede barn, som hadde kommet bort fra foreldrene, kunne bli adoptert til utlandet.

• Kontrollen i Sør-Korea med om det var gitt samtykke fra foreldre eller andre med samtykkekompetanse var svært mangelfull i 1970- og 1980-årene.

• Verdens Barn burde allerede i 1980-årene ha stilt spørsmål ved om det å kanalisere all bistand til Sør-Korea gjennom den sørkoreanske adopsjonsformidleren og velferdsorganisasjonen Holt skapte en risiko for at andre hensyn enn det enkelte barnets beste kunne bli avgjørende ved adopsjoner.

• Utvalget mener det er sannsynlig at den samlede økonomiske støtten til Holt, både fra Verdens barn og fra andre samarbeidspartnere som konkurrerte om tildelinger, har påvirket Holts arbeid med adopsjoner. Det er risiko for at økonomiske hensyn i perioder har gått foran hensynet til det enkelte barns beste.

• Utvalget kan ikke se at norske myndigheter på noe tidspunkt har gjort en totalvurdering av støtten til Holt og av hvordan den har påvirket adopsjonsprosessene. Det er kritikkverdig at dette ikke ble gjort.

• Utvalget mener at det er svært kritikkverdig at norske myndigheter så sent som i slutten av 1990-årene ikke var klar over at også barn med kjente foreldre ble registrert uten kjente foreldre i det sørkoreanske familieregisteret. Manglende tiltak fra norsk side har bidratt til at svært mange adopterte feilaktig har trodd at de var funnet som hittebarn, uten kjente opprinnelige foreldre eller annen slekt.

• Samlet sett skulle norske myndigheter ha sørget for et vesentlig grundigere tilsyn med adopsjonssamarbeidet, særlig i lys av at Sør-Korea gjennom mange år var landet det kom klart flest adopterte fra. Derfor er det særlig kritikkverdig at norske myndigheter ikke hadde tilegnet seg mer kunnskap om adopsjonsprosessen i Sør-Korea og i perioder ser ut til å ha vært i villrede om bakgrunnen til barna som ble adoptert til Norge.

• Utvalget har kommet til at det var særlig kritikkverdig at norske myndigheter helt frem til 2012 hadde som fast praksis for å fatte vedtak om adopsjoner fra Sør-Korea uten å ta selvstendig stilling til om vilkårene for adopsjonen i den norske adopsjonsloven var oppfylt, og uten å innhente dokumentasjon som gjorde det mulig å ta stilling til disse vilkårene.

• I 1978 bisto Koreaforeningen et ektepar med å hente et barn i Sør-Korea til tross for at de hadde fått avslag på søknad om forhåndssamtykke til å adoptere fra utlandet. Koreaforeningen ga bevisst uriktige opplysninger til sørkoreanske myndigheter om at foreldrene var godkjente av norske myndigheter. Utvalget mener foreningens opptreden var særlig kritikkverdig.

I kapittel 20 fremstilles adopsjonsformidlingen fra Vietnam. Det ble formidlet 228 adopsjoner fra Vietnam i tre perioder. Mellom 1968 og 1975 ble det gjennomført 137 adopsjoner til Norge med bistand fra Komiteen for Sydøst-Asia, (lederen for) Norsk-vietnamesisk forbund og Foreldreforeningen for barn fra Vietnam. Mellom 1991 og 1999 ble det formidlet 80 adopsjoner til Norge gjennom Adopsjonsforum. Mellom 2016 og 2021 ble det formidlet 11 adopsjoner gjennom Adopsjonsforum. Dette er utvalgets hovedfunn:

1968–1975

• Utvalget mener at det var en betydelig risiko for uregelmessigheter og feil ved adopsjonene fra Vietnam i perioden 1968–1975. Blant annet gjelder dette påliteligheten av opplysninger om barnas bakgrunn og identitet og hvorvidt frigivelsesprossene foregikk på riktig måte.

• I 1968–1975 var det en pågående borgerkrig i Vietnam. Utvalget mener generelt at det er kritikkverdig å tillate adopsjoner fra et land i krig, da det er vanskelig å gjøre forsvarlige vurderinger av hva som er til barnets beste. Basert på dagens kunnskap og retningslinjer om adopsjon av barn i krigs- og krisesituasjoner mener utvalget at det er klart at barn fra Vietnam ikke burde ha blitt adoptert i den aktuelle perioden. Men ettersom det internasjonale samarbeidet og retningslinjene rundt internasjonal adopsjon var langt mindre utviklet rundt 1970, mener utvalget at det ikke er grunnlag for en sterk kritikk av norske myndigheter for å ha tillatt formidlingsarbeid under de vilkårene som ble satt for dette.

• Utvalget mener at det fremstår betenkelig at det ble gitt formidlingstillatelse til en gruppe ungdomspolitikere uten særskilt kompetanse på de juridiske og sosialfaglige sidene som var relevant for utenlandsadopsjon.

• I den grad dette var mulig i et land i krig, sikret vilkårene som norske myndigheter oppstilte i formidlingstillatelsen til Komiteen for Sydøst-Asia, at barna var rettmessig frigitt for adopsjon. At vilkårene for både antall barn, informasjon om barna og gjennomførte adopsjonsprosesser ikke ble overholdt, er etter utvalgets syn ikke noe norske myndigheter direkte kan klandres for.

• I 1971 hentet lederen for Norsk-Vietnamesisk forbund ti barn fra Vietnam til Norge uten tillatelse. Han omgikk norske myndigheters eksplisitte forbud mot dette, blant annet ved å skaffe visum til Tyskland. Utvalget finner ingen klanderverdige handlinger eller unnlatelser fra norske myndigheters side i denne situasjonen.

• Utvalget har ikke prioritert en inngående undersøkelse av adopsjonene som ble formidlet av Foreldreforeningen for barn fra Vietnam mellom 1973 og 1975. Utvalget mener likevel at det på generelt grunnlag er betenkelig at norske myndigheter våren 1975 tillot foreldreforeningen å hente flere titalls barn fra Vietnam før adopsjonsprosessen var fullført i opprinnelseslandet.

1991–1999

• Utvalget mener at det er kritikkverdig at norske myndigheter ikke i større grad forsikret seg om Adopsjonsforums mulighet til å sikre lovlige og forsvarlige adopsjoner før det ble gitt tillatelse til å gjennomføre fem «prøvesaker» fra Vietnam i 1990.

• Utvalget mener det er kritikkverdig at norske myndigheter tillot adopsjoner fra Vietnam når landets myndigheter selv pekte på manglende lovverk, systemer og spesialiserte organer.

• Det er kritikkverdig at formidlingstillatelsen for Vietnam ikke ble trukket tilbake, eller at det ikke ble innført en midlertidig stans, da norske myndigheter i midten av 1990-årene ble gjort oppmerksom på usikkerhetsmomenter ved de økonomiske transaksjonene i Vietnam.

• Høy grad av korrupsjon og «kjøp og salg» av barn til private adopsjoner var en kjent problemstilling i Vietnam. Utvalget mener det er risiko for at også barn adoptert via barnehjem og formidlerorganisasjoner kunne være del av slike transaksjoner, men har ikke funnet opplysninger om konkrete saker som gjelder adopsjoner til Norge.

• Utvalget mener også at forholdene som ble avdekket på tilsynsreisen i 1998, blant annet korrupsjon, maktkamp mellom ulike ministerier og opplysninger om «kjøp og salg» av barn var så alvorlige at norske adopsjonsmyndigheter burde ha trukket tilbake formidlingstillatelsen. Utvalget finner det særlig kritikkverdig at norske myndigheter fortsatte å tillate adopsjoner til Norge frem til sommeren 1999, til tross for svært problematiske forhold i Vietnam.

2016–2021

• I perioden frem til 2021 endret Bufdirs praksis og rolleforståelse seg. Blant annet brukte de mer ressurser enn tidligere på behandling av formidlingstillatelser, og foretok i større grad selvstendige undersøkelser knyttet til adopsjonsregelverk og -praksis i Vietnam. Etter utvalgets syn bedret dette grunnlaget for å vurdere forsvarligheten av adopsjonsarbeidet.

I kapittel 21 beskrives to enkeltsaker fra 1980-årene med kritikkverdige forhold der vi av hensyn til personvernet ikke oppgir opprinnelseslandet. Videre gis det en kort redegjørelse for enkelte forhold knyttet til adopsjoner fra Guatemala.

Den første enkeltsaken gjelder et tilfelle der en adopsjon ble gjennomført til tross for at den norske adopsjonsformidleren mente at det ikke ville være til barnets beste. Den andre gjelder en sak der et norsk ektepar, etter å ha fått råd om hvordan de kunne adoptere i det landet der de var midlertidig bosatt, hadde registrert et barn som sitt eget og tatt det med seg til Norge. Da norske myndigheter fulgte opp saken, kontaktet de ikke opprinnelseslandets myndigheter for å undersøke saken og barnets bakgrunn nærmere.

Videre gis det i punkt 21.3 en kort beskrivelse av enkelte forhold ved adopsjoner fra Guatemala.

2.5 Del 4 Utvalgets vurderinger av adopsjonssystemet

I denne delen fremstilles og drøftes utvalgets vurderinger av adopsjonssystemet. Vurderingene i denne delen bygger på funn fra landgranskingene og utvalgets undersøkelser av regelverk, systemer og praksis på et mer generelt plan. Sentrale metoder i denne delen av granskingen er juridisk metode, arkivstudier og intervjuer. Her behandler vi både dokumenter av mer generell karakter, som instrukser og formidlingstillatelser, og dokumenter fra enkeltadopsjoner.

Kapittel 22 er en innledning til utvalgets vurderinger i del 4, som beskriver enkelte overordnede utgangspunkt for vurderingene, herunder særlig forsvarlighet.

I kapittel 23 behandles spørsmålet i mandatet om «korleis ratifiseringa av Haagkonvensjonen 1993 førte til endringar i regelverk og praksis for adopsjonar til Noreg». Kapittelet har tre hovedpunkt. I det første redegjøres det for konvensjonens bakgrunn og hovedtrekk i denne. I det neste hovedpunktet redegjøres det for og drøftes hvordan norske myndigheter har forholdt seg til Haag-konvensjonens artikkel 17 bokstav c. Denne bestemmelsen fastsetter at et vedtak i opprinnelsesstaten om at et barn skal overlates til adoptivsøkerne, bare kan fattes dersom sentralmyndighetene i begge stater samtykker til at adopsjonen kan fortsette. Norske myndigheters oppfatning var frem til 2021 at kontrollen fra norsk side var begrenset til å vurdere om det tildelte barnet samsvarte med adoptivsøkernes forhåndssamtykke. Ansvaret for denne kontrollen ble delegert til adopsjonsformidlerne. Utvalget mener norske myndigheters tidligere fortolkning var feil, og at kontrollen også omfattet et ansvar for å vurdere prosessen i opprinnelseslandet, om frigivelse av barnet for adopsjon. Norske myndigheters fortolkning av konvensjonen har etter utvalgets vurdering ledet til at vesentlige svakheter ved dokumentasjon av frigivelsesprosessene i enkeltadopsjoner ikke har blitt fanget opp.

I det tredje punktet i kapittelet vurderes det hvilke endringer Haagkonvensjonen har medført for adopsjonsformidlingen til Norge. Det gis først en oversikt over om og i så fall når de tolv prioriterte opprinnelseslandene i utvalgets mandat har ratifisert Haagkonvensjonen. Det neste spørsmålet er hvilken betydning Haagkonvensjonen fikk for regulering og praksis i Norge. Norske myndigheter la til grunn at bare mindre endringer var nødvendig for å oppfylle konvensjonens krav. Dette innebar blant annet at det ved ratifikasjonen ikke ble gjort noen endringer med hensyn til behandling av enkeltadopsjoner, jf. blant annet spørsmålet om artikkel 17 bokstav c. Videre gjorde norske myndigheter ingen vesentlige endringer i hvilke tiltak som er tilgjengelig for adopterte og deres familier etter adopsjon (etteradopsjonstiltak).

Imidlertid la norske myndigheter ved ratifikasjonen av konvensjonen til grunn en anbefaling fra Haagkonferansen om at mottakerland som hadde ratifisert konvensjonen bare skulle formidle adopsjoner fra land der prosessene var i samsvar med de grunnleggende prinsippene i konvensjonen. Dette fikk betydning for behandlingen av søknader om formidlingstillatelser fra nye land. Haagkonvensjonen har videre, etter utvalgets vurdering, hatt betydning for innstrammingene både i behandlingen av enkeltsaker og søknader om formidlingstillatelse de siste fem årene.

Videre i kapittelet drøftes det hvilken betydning Haagkonvensjonen har fått i de ulike opprinnelseslandene, og dernest Haagkonferansens egen evaluering av konvensjonens betydning.

Til slutt gir utvalget sin samlede vurdering av konvensjonens betydning. Utvalget mener at Haagkonvensjonen har bidratt til en strengere kontroll med utenlandsadopsjoner, både i Norge og i aktuelle opprinnelsesland. For Norges vedkommende førte holdningen om at norsk rett og praksis var i samsvar med konvensjonens krav, imidlertid til at reformene i det norske adopsjonsarbeidet som fulgte av konvensjonen, ble forsinket og kom i flere etapper. Frem til 2021 fikk konvensjonen en begrenset betydning for Norges kontroll med vilkårene på barnets side i enkeltsaker, som ble tilnærmet fullt ut overlatt til opprinnelseslandet.

I kapittel 24 vurderer utvalget ordningen med adopsjonsformidlerne og adopsjonsformidlernes virksomhet. Utvalgets overordnede vurdering er at det har vært og er vesentlige svakheter ved ordningen med adopsjonsformidlere i Norge. Det er på den ene siden positivt at formidlerorganisasjonene har bestått av medlemmer, ansatte og styremedlemmer med personlig engasjement på feltet og ikke er kommersielt motiverte foretak. På den andre siden medfører den personlige tilknytningen til adopsjon risiko for at strategiske valg, avgjørelser og vurderinger påvirkes bevisst eller ubevisst på uheldige måter.

Utvalget mener at norske myndigheter burde ha sørget for mer inngående kontroll og tilsyn med formidlernes organisering og arbeid. Videre burde ansvaret for å utstede samtykker etter artikkel 17 bokstav c i Haagkonvensjonen ha vært lagt til sentralmyndigheten og ikke delegert til adopsjonsformidlerne. At norske myndigheter overtok ansvaret for denne vurderingen i 2025, var et viktig grep for å styrke rettssikkerheten i adopsjonsprosesser.

Utvalget mener videre at adopsjonsformidlerne ikke burde ha mesteparten av finansieringen sin fra foreldreinnbetalinger ved enkeltadopsjoner, men burde ha en høy andel av offentlig finansiering.

Kapittel 25 behandler spørsmål om norske myndigheters behandling av søknader om formidlingstillatelser og fornyelse av slike, samt godkjenning av kontaktpersoner. Videre behandles spørsmål om adopsjonsmyndighetenes tilsyn med adopsjonsformidlerne. Granskingen har avdekket at det var vesentlige svakheter i myndighetenes arbeid med formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Behandlingen av formidlingstillatelser til nye land ser ut til å ha blitt vesentlig mer grundig, og kriteriene for å innvilge tillatelsene strengere, etter Haagkonvensjonen. Når det gjelder fornying av tillatelser for eksisterende samarbeidsland, ser Haagkonvensjonen ut til å ha hatt vesentlig mindre effekt, frem til cirka 2019.

Tilsynet med formidlerne og adopsjonsformidlingen fra ulike opprinnelsesland har hatt klare svakheter. Dette gjelder for det første kontrollen med økonomiske forhold ved adopsjonsformidling. Utvalget mener at norske myndigheter i for liten grad utredet risikofaktorer knyttet til økonomiske forhold ved adopsjonsformidlingen, som høye godtgjørelser til kontaktpersoner, og lot være å stille vilkår i formidlingstillatelser om størrelsen på godtgjørelser. Videre var tilsynet med bistandsarbeid svært mangelfullt. Kontrollen var i hovedsak innrettet mot å undersøke at formidlerne i Norge hadde separate regnskaper for bistand og adopsjonsformidling, og man overså det helt avgjørende spørsmålet om hvordan koblingen mellom bistand og adopsjonsformidling fremsto for samarbeidspartnere i opprinnelsesland.

Det var videre klare svakheter når det gjelder kontrollreiser til opprinnelsesland. Dels var det særlig etter 2000 få reiser sammenlignet med antall opprinnelsesland det ble formidlet adopsjoner fra, og gjennom store deler av perioden med adopsjonsformidling til Norge ser en del av reisene ut til å ha hatt mer preg av informasjonsreiser enn kontrollreiser. En annen svakhet ved norske myndigheters tilsyn med formidlingen er at norsk utenrikstjeneste ikke har fylt den funksjonen som har vært forutsatt av norske myndigheter som en kilde til informasjon om forhold av betydning for adopsjonsformidling.

Utvalget ser også at det har vært et klart misforhold mellom adopsjonsmyndighetenes personellmessige og økonomiske ressurser og de oppgavene de skulle utføre.

Til tross for at behandling av enkeltsaker om forhåndssamtykke, registrering av adopsjon og adopsjonsbevilling siden 1987 har ligget hos det samme organet som har behandlet søknader om formidlingstillatelse, godkjenning av kontaktpersoner mv. og som har ført tilsyn med adopsjonsformidlingen, har man ikke hatt systemer for erfaringsdeling fra behandling av enkeltsaker til adopsjonsmyndighetenes arbeid med formidlingstillatelser og tilsyn. Dette har ført til at vesentlige svakheter ikke har vært utredet og hensyntatt.

I kapittel 26 blir det redegjort for norske adopsjonsmyndigheters behandling av saker om forhåndssamtykke til adopsjon. Utvalget beskriver utviklingen i regelverk og praksis og gir sin vurdering av dette. Det pekes på at kjente svakheter, som vedvarende kvalitetsforskjeller i kommunenes utredninger av adoptivsøkerne, ikke ble rettet opp før i 2015. Det samme gjelder mangelen på obligatoriske adopsjonsforberedende kurs.

Kapittel 27 gir utvalget en beskrivelse og vurdering av norske myndigheters behandling av adopsjonssaken etter at barnet er overlatt til adoptivforeldrene og har kommet til Norge.

Norske myndigheters oppgaver på dette stadiet har etter den norske adopsjonsloven vært avhengig av om adopsjonen har blitt gjennomført i opprinnelseslandet eller i Norge. I de fleste opprinnelseslandene var det slik at barna ble adoptert der før de kom til Norge. I slike tilfeller besto behandlingen av saken i Norge av å ta stilling til om adopsjonen skulle anerkjennes og registreres i Norge (registreringssaker). I noen opprinnelsesland ble imidlertid barna bare frigitt til adopsjon til norske adoptivsøkere, mens selve adopsjonen ble gjennomført i Norge ved at norske myndigheter ga adopsjonsbevilling (bevillingssaker).

Etter langvarig praksis har registreringssaker og bevillingssaker blitt behandlet på tilnærmet lik måte i Norge. Behandlingen har i hovedsak bestått i å sjekke at rette myndighet eller organ i opprinnelseslandet har fattet en endelig avgjørelse om henholdsvis adopsjon (registreringssak) eller frigivelse til adopsjon (bevillingssak). Utvalget har kommet til at denne praksisen har vært feil når det gjelder bevillingssaker.

En adopsjonsbevilling er det endelige vedtaket i en adopsjonssak. Selv om vedtaket kan og bør bygge på saksutredning foretatt på tidligere trinn i adopsjonsprosessen, har norske myndigheter hatt en plikt til å ta selvstendig stilling til vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven på vedtakstidspunktet. Behandlingen av bevillingssaker har derfor etter utvalgets syn vært i strid med kravene i den norske adopsjonsloven og forvaltningsloven.

I kapittel 28 blir det redegjort for adopsjoner utenom adopsjonsformidler. Dette omfatter både adopsjoner med forhåndssamtykke (uavhengige adopsjoner) og adopsjoner der forhåndssamtykke fra norske myndigheter ikke har vært nødvendig (anerkjennelsessaker). I tillegg omtales noen saker der adoptivsøkere på egenhånd har gjennomført adopsjonsprosesser eller lignende omsorgsovertakelser i strid med norsk lov. Utvalget beskriver utviklingen i regelverk og praksis og kommer med sin vurdering av dette.

Kapittel 29 handler om utenlandsadoptertes rettigheter og muligheter til å få kunnskap om egen adopsjonsprosess, om bakgrunnen for den og om sitt opphav. Det gis en gjennomgang av regelverket for adoptertes rett til informasjon og innsyn, herunder regler om anonyme adopsjoner og adoptivforeldres plikt til å dele opplysninger om adopsjonen med barnet. Videre beskrives forvaltningspraksis ved innsyn i norske adopsjonsarkiver samt eksisterende offentlig bistand til opprinnelsessøk. Kapittelet inneholder også en oppsummering av sentrale funn fra de tolv landene utvalget har undersøkt, når det gjelder adoptertes mulighet til å få kunnskap om sin egen opprinnelse. Spørsmålet om opprinnelige familiers rett til informasjon om den adopterte drøftes også. Avslutningsvis gir utvalget sine tilrådinger om hvilken bistand som bør være tilgjengelig for adopterte.

I kapittel 30 vurderer utvalget spørsmål om etteradopsjonstiltak i perioden med adopsjonsformidling til Norge. Termen etteradopsjon omfatter hjelp og støtte som gis til adopterte og adoptivfamilier etter gjennomført adopsjon. I kapittelet redegjør utvalget for og vurderer etteradopsjonstilbudet i ulike perioder. Utvalget stiller seg kritisk til at det ikke ble gjort noen utredning og styrking av etteradopsjonstilbudet i forbindelse med ratifikasjon av Haagkonvensjonen. Utvalget mener at tilbudet som ble innført av Bufdir i 2023, medførte en vesentlig styrking, men at det fortsatt er svakheter. Utvalget gir i kapittelet også en rekke tilrådinger om tiltak som bør innføres.

Kapittel 31 har utvalgets overordnede konklusjoner. Utvalget vurderer risikofaktorer, samt forsvarligheten av ulike deler av adopsjonssystemet i forskjellige perioder og i hvordan grunnleggende adopsjonsrettslige prinsipper har blitt ivaretatt. Utvalgets overordnede vurdering er at det har vært klare mangler ved adopsjonssystemet i Norge gjennom hele formidlingsperioden frem til utvalget begynte sitt arbeid. Utvalget mener imidlertid at forsvarligheten på flere punkt har blitt styrket over tid.

Det har, etter utvalgets vurdering, hatt avgjørende betydning for den kontrollen som har blitt ført med utenlandsadopsjoner, at norske adopsjonsmyndigheter helt frem til de aller siste årene i liten grad har ment at de har et ansvar for kontroll med den delen av adopsjonsprosessen som skjer i opprinnelseslandet, utover å forsikre seg om at adopsjonene formelt sett lot seg gjennomføre på en gyldig måte. Behandlingen av enkeltsaker om adopsjon, både bevillings- og registreringssaker, var mangelfull frem til Bufdir endret sin forståelse av kontrollen som skulle gjennomføres som ledd i samtykket som skal gis etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c og i 2022 instruerte formidlerne om at de også hadde et ansvar for å vurdere frigivelsesprosessen. Kontrollen ble ytterligere styrket da Bufdir overtok oppgaven med samtykkene etter artikkel 17 bokstav c fra 2025.

Frigivelsesprosess og adopsjonssystem i opprinnelseslandene ble ikke tilstrekkelig grundig vurdert ved behandlingen av formidlingstillatelser før Haagkonvensjonen trådte i kraft, i 1998. Når det gjelder formidlingstillatelser fra nye land ser utvalget en klar forbedring ved saksutredning og vurderinger etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft. Men når det gjelder fornyelse av formidlingstillatelser, mener utvalget at vurderingene i flere tilfeller ikke har vært forsvarlige, og at en tydelig forbedring først skjedde fra cirka 2019.

Utvalget mener at ressurssituasjonen, særlig fra da Statens Adopsjonskontor ble opprettet i 1987, begrenset muligheten til å føre tilstrekkelig grundig tilsyn med frigivelsesprosesser og andre forhold i opprinnelsesland. Ressurssituasjonen ble ikke noe vesentlig bedre utover i 2000-årene og var tilpasset datidens syn om at norske myndigheter i begrenset grad hadde et ansvar for å kontrollere den delen av adopsjonsprosessen som skjedde i opprinnelseslandet.

Når det gjelder behandling av saker om forhåndssamtykke, var det lenge svakheter ved utredningen av adoptivsøkere, herunder mangel på forskriftsfestede krav (til 2015) og på tilstrekkelige skriftlige veiledninger for skjønnsutøvelsen. Videre var det en svakhet at utredningen av søkere frem til 2015 var lagt til søkernes hjemkommune, og ikke til en spesialisert enhet. Utvalget stiller seg også kritisk til at det ikke var obligatoriske adopsjonsforberedende kurs før 2015. Når det gjelder etteradopsjonstiltak, har det vært en vesentlig utvikling i perioden med adopsjonsformidling til Norge, fra bare tilbud i regi av adopsjonsformidlerne til gradvis mer offentlig involvering og finansiering. Utvalget stiller seg kritisk til norske myndigheters generelle holdning helt til det siste tiåret om at adoptivfamilier ikke skulle skilles ut som noen spesiell gruppe, men i stedet ivaretas gjennom det generelle offentlige servicetilbudet. Dette kan ha medført at adopterte og adoptivforeldre ikke har fått den hjelpen de har hatt behov for.

Utvalget mener at norske myndigheter og adopsjonsformidlere klart har undervurdert risikofaktorene ved utenlandsadopsjoner og har hatt for liten kontroll. Systemet for utenlandsadopsjoner har heller ikke vært egnet eller blitt tildelt de nødvendige ressursene til å ha forsvarlig kontroll med risikofaktorene i alle de ulike samarbeidslandene.

I kapittel 32 gir utvalget sine tilrådinger. Her er en oppsummering av tilrådingene:

Dersom norske myndigheter viderefører ordningen med private adopsjonsformidlere som sentrale aktører ved adopsjonsformidling, må følgende gjøres:

• Det må utredes om organisasjoner som gis tillatelse til å formidle adopsjoner kan være medlemsorganisasjoner eller må ha en annen organisasjonsform. I tillegg bør det utredes hvilke krav som skal stilles til styresammensetning og fagkompetanse.

• Den faste andelen offentlig finansiering til formidlere må økes vesentlig, slik at deres drift og grunnbemanning i mindre grad er avhengig av antallet adopsjoner.

• Ordningen innført i 2025 med at Bufdir selv foretar kontrollen etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c, må videreføres slik at norske myndigheter kan sikre forsvarlighet og rettsikkerhet ved adopsjoner til Norge.

• Forskriftsbestemmelsen om formidlingstillatelser bør liste opp hvilke forhold ved aktuelle opprinnelsesland og samarbeidspartnerne som skal vurderes ved innvilgelse og fornyelse av formidlingstillatelse.

• Norske myndigheter bør videreføre gjeldende praksis for hvordan søknader om formidlingstillatelser og fornyelse av slike behandles, med grundig saksutredning der en rekke kilder undersøkes.

• Bufdir må sikres tilstrekkelige ressurser til forsvarlig behandling av søknader om formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll.

• Det må ikke gis flere formidlingstillatelser enn det Bufdir har ressurser til å følge opp med forsvarlig tilsyn og kontroll.

• Norske myndigheter må føre nøye kontroll med økonomiske forhold i forbindelse med adopsjonsformidling, herunder ordninger for godtgjørelse til kontaktpersoner og juridiske representanter, og med hvordan forholdet mellom bistandsarbeid og adopsjon fremstår for samarbeidspartnerne i opprinnelsesland.

Følgende tiltak anbefales for spørsmål om innsyn i adopsjonssaken i Norge, samt søk etter opprinnelse:

• Det bør utvikles en ny og forbedret veiledning til adopterte som ønsker å søke innsyn i utenlandske arkiver og som ønsker å søke etter opprinnelse.

• Det bør opprettes et samtaletilbud til adopterte i forbindelse med søk etter opprinnelse, tilbakereise eller gjenforening med opprinnelig familie.

• Utvalget mener adopsjonsmyndighetene skal kunne gi rådgivning til adopterte om DNA-testing, herunder om risiko, konsekvenser og personvernhensyn. Det bør gjøres en nærmere utredning av spørsmålet, inkludert av mulighetene for økonomisk støtte til DNA-testing.

• Det bør utvikles en ny og forbedret veiledning til adoptert i forbindelse med henvendelser fra opprinnelig familie.

• Det bør utredes om det i noen tilfeller bør åpnes for innsyn for opprinnelig familie som henvender seg til norske adopsjonsmyndigheter.

• Norske adopsjonsmyndigheter bør lage en samlet oversikt over dokumentasjon fra adopsjoner som er lagret hos privatpersoner mv., og deretter utrede behovet for å innhente dette og gjøre det tilgjengelig for adopterte som søker innsyn.

Følgende tilrådinger gis om etteradopsjonstiltak:

• Det bør etableres likepersonsarbeid i det offentliges regi i samråd med private organisasjoner.

• Det bør etableres et kompetansesenter for adopsjon.

• Det bør opprettes et tilpasset tilbud om kurs eller samtaler ved konflikter eller andre utfordringer i adoptivfamilier som er relatert til adopsjonsspesifikke forhold.

• Adoptivbarn bør ha rett til morsmålsopplæring i skolen for å lære og/eller ivareta språket fra sitt opprinnelsesland uavhengig av norskkunnskaper.

• Voksne adopterte bør få rett til gratis språkopplæring i språket fra sitt opprinnelsesland.

• NIBRs anbefalinger fra 2021 om forebygging av og tiltak mot rasisme og diskriminering av utenlandsadopterte bør følges opp.

• Det bør innføres obligatoriske kurs for adoptivforeldre etter adopsjon.

• Det bør innføres obligatorisk oppfølging av adoptivfamiliene etter adopsjon, i form av tilsynsbesøk i hjemmet mv.

• Det må stilles krav om at adoptivsøkere har grunnleggende språkferdigheter i barnets morsmål før adopsjon.

• Standardiserte verktøy for å kartlegge og vurdere adoptivsøkeres psykiske helse og tilknytningsevne bør brukes i utredningen av saker om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon.

Det bør gjøres tiltak som gjelder adoptertes helse:

• Flere av de tiltakene som anbefales i FHI-rapporten fra 2013 om adoptertes helse bør følges opp.

• Det bør iverksettes tiltak for å øke kompetansen blant helsepersonell, blant annet om adopsjonsspesifikke traumer, tilknytningsproblematikk og identitetsutvikling hos adopterte.

• Genetisk veiledning bør så langt det lar seg gjøre tilbys til adopterte som mangler informasjon om sin biologiske bakgrunn.

• Forskningen på adoptertes fysiske og psykiske helse bør styrkes slik at kunnskapsgrunnlaget for tiltak bedres.

I lys av omfang og alvorligheten av feil avdekket i denne granskingen anbefaler utvalget i tillegg følgende tiltak:

• Departementet bør sørge for at rapporten oversettes til engelsk. Rapporten kan ha interesse både i opprinnelseslandene og i andre mottakerland. Når kun sammendraget foreligger på engelsk, begrenses rapportens tilgjengelighet, også for opprinnelige foreldre og deres støttespillere.

• Norges internasjonale forpliktelser til å bekjempe korrupsjon, også på adopsjonsfeltet, bør vektlegges mer.

• Det bør utredes om ulovlige adopsjoner skal tas inn som særskilt utnyttelsesformål i straffebestemmelsen om menneskehandel.

• Norske myndigheter bør stille seg positive til samarbeid med opprinnelsesland i deres granskninger og strafferettslige etterforskninger, så langt dette skjer i overensstemmelse med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.

3 Metode

3.1 Rettslig grunnlag

Utvalget er et forvaltningsorgan (jf. forvaltningsloven § 1) og er derfor underlagt reglene i blant annet forvaltningsloven, offentleglova og arkivloven, samt ulovfestede prinsipper om krav til forsvarlig saksbehandling. Utvalget må også opptre i samsvar med krav til god forvaltningsskikk, jf. sivilombudsloven § 12 første ledd bokstav a.

Da utvalgets vurderinger og anbefalinger ikke er bestemmende for noens rettigheter eller plikter, gjelder ikke de særskilte reglene om saksbehandling ved enkeltvedtak i forvaltningslovens kap. IV–VI. Noen av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak kan imidlertid anses som utslag av de ulovfestede prinsippene for saksbehandling og vil derfor likevel gjelde for utvalgsarbeidet.

Det er ikke gitt særskilte lovregler om virksomheten til offentlige granskingsutvalg, men det finnes enkelte retningslinjer. Justisdepartementet ga i 1975 et rundskriv (G-48/75) med retningslinjer om saksbehandlingen i offentlig oppnevnte granskingsutvalg og granskingskommisjoner. Som andre granskingsutvalg de senere årene har dette utvalget fulgt retningslinjene i rundskrivet så langt de passer for vårt oppdrag. I noe nyere tid er det utarbeidet et forslag til lov om offentlige undersøkelseskommisjoner i NOU 2008: 09. Dette arbeidet har ikke blitt fulgt opp, men utvalget har sett hen til synspunktene som kommer frem av utredningen. Utvalget har også sett hen til praksis fra tidligere granskingsutvalg med oppdrag som har likhetstrekk med vårt mandat.

Både retningslinjene og praksis fra andre utvalg legger til grunn at saksbehandlingen i den enkelte granskingen må tilpasses det aktuelle oppdraget, da det er store variasjoner mellom oppdragene til ulike granskingsutvalg. Det er flere særpreg ved dette utvalgets mandat som har betydning for hvordan saksbehandlingen bør innrettes, blant annet følgende:

• Oppdraget er å undersøke om utenlandsadopsjon til Norge har vært forsvarlig på et systemnivå, ikke om enkeltpersoner har gjort feil. Samtidig skal vi finne ut om det har skjedd ulovlige eller uetiske forhold ved adopsjoner til Norge.

• Oppdraget har et svært stort omfang. Utvalget skal undersøke og vurdere myndighetenes og adopsjonsformidlernes virksomhet på et helt saksområde i en periode på mer enn 50 år. Etter mandatet skal utvalget i utgangspunktet vurdere adopsjoner fra alle land det har vært adoptert fra, men undersøkelsen er i all hovedsak avgrenset til tolv land, jf. punkt 1.7.2. Disse landene har ulike språk, kulturer og rettssystemer.

• Det har vært omfattende og polarisert debatt i mediene om forholdene vi gransker.

• Både i nasjonal og internasjonal presse har det kommet frem opplysninger om svært alvorlige forhold ved enkeltadopsjoner.

• Mange av forholdene det er aktuelt å se på ligger langt tilbake i tid, og tiden som har gått vanskeliggjør granskingen.

• Dokumentasjonen vi samler inn, kan ikke brukes som bevis i en straffesak eller i en sivil sak.

Utvalgets undersøkelser har ikke vært rettet mot enkeltpersoners handlinger, og det er derfor heller ikke aktuelt for utvalget å rette kritikk mot enkeltpersoner. Ingen personer har derfor vært ansett som «part» i saken. Utvalget har likevel sett hen til hvilke roller som personer det er gjennomført samtaler med har hatt i adopsjonsprosessen, og har tilpasset gjennomføringen av samtalene til dette (se punkt 3.6.6).

3.2 Lov om informasjonstilgang

Stortinget ga 12. april 2024 en egen lov om informasjonstilgang mv. for granskingsutvalget, med ikrafttredelse samme dag. Formålet med loven er å sikre at utvalget får tilgang til de opplysningene som er nødvendige for å få utført arbeidet i henhold til mandatet, og gi utvalget grunnlag for å behandle opplysningene det samler inn, jf. § 1 i loven.

Etter lovens § 2 kan enhver gi utvalget opplysninger som er nødvendige for utvalgets arbeid, uten hinder av taushetsplikt. Utvalget kan imidlertid ikke pålegge noen å gi opplysninger.

Opplysninger som utvalget mottar i medhold av lovens § 2, kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak, jf. lovens § 5.

Utvalgets medlemmer, sekretariatet og andre som har utført arbeid eller tjeneste for utvalget, er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, jf. lovens § 3 første ledd. I den grad utvalgsmedlemmer eller andre som har utført arbeid eller tjeneste for utvalget har mottatt opplysninger som er omfattet av strengere taushetsplikt enn forvaltningslovens regler, gjelder den strengere taushetsplikten.

Lov om informasjonstilgang mv. gir også hjemmel for å behandle nødvendige personopplysninger, jf. lovens § 4.

3.3 Utredning av internasjonal rett, norske rettsregler og andre lands rettsregler

I utredningen må utvalget forholde seg til internasjonale rettsregler, norske rettsregler og rettsregler i de ulike opprinnelseslandene. Videre må utvalget forholde seg til de historiske rettsreglene som gjaldt i de aktuelle periodene vi undersøker.

Norge er bundet av flere internasjonale traktater som på ulike måter gir føringer på adopsjonsfeltet. De forplikter den norske staten, men må gjennomføres i norsk rett for å få virkning for norske rettssubjekter. Barnekonvensjonen har i dag direkte virkning i norsk rett gjennom menneskerettsloven og har forrang i forhold til andre norske lover. Andre sentrale traktater, som Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner og Europarådskonvensjonen om adopsjon, er gjennomført i Norge ved tilpasninger av norsk lovgivning. Internasjonal rett vil uavhengig av gjennomføring i norsk rett kunne ha betydning for tolkningen av norske rettskilder gjennom presumpsjonsprinsippet.7 En oversikt over relevant internasjonal rett er gitt i vedlegg 5.

Tolkningen av norske rettskilder foretas etter alminnelig juridisk metode. Lovgivningen i Norge om utenlandsadopsjoner var lenge lite detaljert, og mye av reguleringen var overlatt til retningslinjer og praksis, som kan være vanskelig å gjenfinne og utrede i dag.

Utvalget har hatt begrensede muligheter til å utrede andre lands adopsjonsregelverk i de ulike aktuelle periodene. Det skyldes rammene for arbeidet og antall land, samt at utvalget og sekretariatet ikke har noen særskilt kompetanse på språket og rettssystemet i de tolv landene som granskes nærmere. Fremstillingene har i stor grad måtte baseres på tilgjengelige sekundærkilder, som regelbeskrivelser fra andre lands granskinger eller beskrivelser funnet i arkivene til norske adopsjonsmyndigheter. Av disse årsakene kan det ikke utelukkes enkelte feil i fremstillingen av utenlandsk rett.

Detaljnivået i utvalgets beskrivelser av regelverket i opprinnelsesland vil variere, blant annet ut fra prioriteringer og hvilke forhold og perioder som undersøkes.

3.4 Metodevalg

Valg av metoder for undersøkelsene av faktiske forhold ble gjort på bakgrunn av vurderinger av mandatet og tilgjengelige ressurser. Det ble også sett hen til metodebruk i granskinger og undersøkelser i andre mottakerland og deres tilgjengelige ressurser. Granskingsrapporter og undersøkelser fra Nederland, Sveits, Belgia, Danmark, Frankrike ble gjennomgått,8 og det ble gjort en analyse av metoder, materiale og konklusjoner.9

Det ble også i en tidlig fase gjennomført møter med den svenske granskingskommisjonen, som redegjorde for sine metodiske valg. Utvalget har videre hatt møte med forskere som jobbet for den nederlandske granskingskommisjonen.

I det følgende vil de ulike metodene andre granskinger benyttet seg av, presenteres. Deretter følger en presentasjon av metodene som dette utvalget benytter seg av.

3.4.1 Granskinger og undersøkelser i andre mottakerland

Blant undersøkelser av utenlandsadopsjoner gjennomført i andre mottakerland til nå, er det særlig den nederlandske og den svenske granskingens mandat og oppdrag som ligner dette utvalgets. Disse vil derfor presenteres først. Deretter følger en redegjørelse for undersøkelser foretatt i Sveits, Belgia, Danmark og Frankrike.

3.4.1.1 Nederland

Den nederlandske granskingskommisjonen jobbet fra mai 2019 til februar 2021. Delvis frikjøpte kommisjonsmedlemmer og et sekretariat fikk bistand blant annet fra et forskerteam ved Universiteit Utrecht.

Undersøkelsene var på systemnivå og skulle gi svar på omfanget av uregelmessigheter, og hvordan nederlandske myndigheter agerte i ulike situasjoner og perioder. Fem land var oppgitt i mandatet.10 I tillegg noterte kommisjonen seg uregelmessigheter11 de kom over i 18 andre land.12

Arbeidet besto i stor grad av dokumentstudier i relevante offentlige og private arkiver, samt ca. 160 kvalitative intervjuer med ulike aktører (adopterte, adoptivforeldre, myndighetsansatte, ulike aktører i ulike opprinnelsesland, forskere og andre interessenter, m.m.). Kommisjonen gransket ikke enkeltsaker med hensikt å gi svar til enkeltpersoner om deres sak.

Kommisjonen gjennomførte landbesøk til Colombia og Sri Lanka. De gjorde et omfattende nyhetssøk i historiske nyhetsdatabaser. De utarbeidet også en oversikt over forskning på relevante felt og skrev en sammenfatning av 40 utvalgte publikasjoner. Videre fikk CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek, Nederlands statistiske sentralbyrå) i oppdrag å gjennomføre en spørreundersøkelse blant et tilfeldig og representativt utvalg utenlandsadopterte (n = 3454), som omhandlet ulovligheter og uetiske forhold knyttet til respondentenes adopsjon, men også øvrige livserfaringer relatert til adopsjonen, om respondentene har søkt eller vil søke etter biologisk opphav og eventuelle problemer i denne prosessen.

Kommisjonsarbeidet dro nytte av prinsipper for fagfellevurdering og metodetriangulering, der arkivmateriale ble kryssjekket med materiale fra andre arkiver, og funn kontekstualisert med materiale fra nyhetsartikler og parlamentsdokumenter. Kvalitative intervjuer ble benyttet blant annet for å undersøke hvordan systemet fungerte i praksis. Spørreundersøkelsen ble benyttet blant annet for å gi anbefalinger om etteradopsjonstilbud. De hadde ingen referansegruppe, men del-produkter ble fagfellevurdert, og et utkast av rapporten ble vurdert av en ekstern fagkomité.

En sentral konklusjon i den nederlandske granskingsrapporten er at nederlandske myndigheter var kjent med uregelmessigheter i forbindelse med adopsjoner helt tilbake til 1960-årene og frem til nyere tid, men ikke intervenerte når det, etter kommisjonens vurdering, var grunn til dette. Kommisjonen anbefalte videre å avskaffe et adopsjonssystem som inkluderte private formidlerorganisasjoner.

Rapporten er kritisert for ikke å differensiere mellom generelle uregelmessigheter i opprinnelsesland og uregelmessigheter knyttet til adopsjoner til Nederland konkret. Den er også kritisert for uklarhet med hensyn til kildegrunnlaget for konklusjoner den trekker om omfanget av uregelmessigheter.13

Utvalget vil omtale funn fra den nederlandske granskingsrapporten nærmere i forbindelse med konkrete problemstillinger i relevante opprinnelsesland.

3.4.1.2 Sverige

Den svenske granskingskommisjonen ble nedsatt i oktober 2021 og leverte sin rapport «SOU 2025:61 Sveriges internationella adoptionsverksamhet – lärdomar och vägen framåt» i juni 2025. En utreder, jusprofessor Anna Singer, støttet av et sekretariat på tre personer i fulltidsstilling, hadde hovedansvaret for granskingen. Granskingen dreier seg om sju land: Chile, Colombia, Etiopia, Kina, Polen, Sri Lanka og Sør-Korea, og består av to bind på til sammen drøye 1500 sider.14

Kommisjonen skulle klargjøre forekomsten av eventuelle uregelmessigheter («oegentligheter») i Sveriges internasjonale adopsjonsvirksomhet. Den skulle også se på hvordan myndigheter, autoriserte sammenslutninger, ideelle organisasjoner og andre private aktører handlet og forholdt seg til eventuelle uregelmessigheter ut fra ansvar og rolle. Kommisjonen skulle videre foreslå hvordan nåværende regelverk, organisering og prosesser kan forandres og forsterkes. Behovet for etteradopsjonstiltak skulle også utredes.

Kommisjonen gjorde omfattende dokumentstudier i offentlige og private arkiver. Et stort antall historiske nyhetsartikler ble gjennomgått. Kommisjonen gjennomførte en rekke intervjuer med relevante aktører (tjenestepersoner, adopterte, mv.) og landbesøk til Chile, Colombia, Polen og Sør-Korea. Relevant forskning ble kartlagt. Utredningen av etteradopsjonstiltak inkluderte fokusgruppeintervjuer gjennomført av et eksternt team.

I utgangspunktet hadde ikke kommisjonen anledning til å gjennomgå enkeltsaker, men regelverket ble endret mens granskingen pågikk for å muliggjøre dette. Formålet med enkeltsaksgjennomgangen var å undersøke adopsjonssystemet.

Utredningen hadde en ekspertgruppe satt sammen av myndighetsrepresentanter, representanter fra adopsjonsformidlere og ulike fagpersoner. I tillegg hadde den en referansegruppe med representanter for adoptertes organisasjoner.

Rapporten konkluderte med at «oegentligheter» har forekommet ved adopsjoner til Sverige, at den svenske adopsjonsvirksomheten har vært preget av stor tillit mellom aktørene, og at aktørene ikke i tilstrekkelig grad har vært oppmerksom på risikoene som forelå. Rapporten foreslo å avvikle adopsjonsformidling fra utlandet til Sverige.

Utvalget vil drøfte funn fra den svenske granskingsrapporten i forbindelse med konkrete problemstillinger i relevante opprinnelsesland.

3.4.1.3 Sveits

I Sveits har man ikke lagt opp til en større, samlet ekstern gransking, men i kjølvannet av en rapport om Sri Lanka fra 2020 har myndighetene initiert ulike aktiviteter, inkludert juridiske utredninger, en utvikling av etteradopsjonstilbudet og tilrettelegging for videre forskning. I desember 2020 ble det publisert en undersøkelsesrapport om adopsjoner fra Sri Lanka til Sveits i perioden 1973–1997. Denne inkluderte en historisk gransking som var en dokumentanalyse av ulike offentlige arkiver, utarbeidet av forskere ved Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften (ZHAW), og konkluderte med flere mangler på alle trinn i adopsjonsprosessen.15 Rapporten viste at sveitsiske myndigheter mottok informasjon om sakene fra sin ambassade, men at stans av adopsjoner ikke ble vurdert. Det historiske arbeidet ble gjennomført i dialog med en rådgivende gruppe bestående av representanter fra sveitsisk sentralmyndighet, ulike interessenter og øvrige myndighetsrepresentanter. Gruppen sørget for at mandatet ble etterfulgt, og at det var fremdrift i arbeidet, og ga kommentarer før endelig publisering. Etter at rapporten ble offentliggjort i 2020, ble en uavhengig ekspertgruppe satt ned for å analysere konkrete behov for tiltak og endringer i lovverk og praksis.

I november 2023 leverte forskere ved ZHAW en rapport om adopsjoner fra ti land fra 1970 til 1990-årene,16 basert på dokumentanalyser i sveitsiske føderale arkiver. Denne er beskrevet som et «inventar» (en oversikt og sammendrag) over hva som finnes i arkivene, hvor hensikten er å legge til rette for øvrige, uavhengige forskningsprosjekter på tematikken.17 Materialet indikerte at illegale praksiser og irregulariteter fant sted i alle ti opprinnelsesland, men i varierende grad. Det var ikke mulig å fastslå nøyaktig hvor mange personer som kan være omfattet. Sveitsiske myndigheter var klar over praksisene.

Videre ga sveitsiske myndigheter, som et treårig pilotprosjekt fra 2022, økonomisk støtte til adopterte fra Sri Lanka til opprinnelsessøk. I tillegg har en tverrfaglig arbeidsgruppe kommet med anbefalinger i en egen rapport om hvordan adopterte kan støttes bedre i opprinnelsessøk.

I januar 2025 besluttet sveitsiske myndigheter å forby utenlandsadopsjoner innen utgangen av 2026.18

Øvrige funn og relevante poeng fra de sveitsiske undersøkelsene vil diskuteres opp mot konkrete opprinnelsesland/problemstillinger.

3.4.1.4 Belgia

I juli 2019 nedsatte regjeringen i den flamsktalende delen av Belgia et uavhengig, tverrfaglig ekspertpanel for å undersøke tidligere utenlandsadopsjoner.19 Panelet skulle gi en grundig analyse av utviklingen av utenlandsadopsjon med vekt på hva som har gått galt, og utilstrekkelige praksiser, men også positive erfaringer. Målet var å gi politikkanbefalinger til et nytt rammeverk for utenlandsadopsjon, inkludert organiseringen av etteradopsjon, rådgivning, støtte og oppreisning. Samtidig ble den flamske sentralmyndigheten bedt om å granske adopsjoner fra Etiopia, foranlediget av flere nyhetssaker om problematiske forhold knyttet til adopsjoner fra landet.

Panelet samarbeidet med tre flamske universiteter, der forskerteam leverte til sammen fire delrapporter hvor henholdsvis juridiske, etiske, historisk-sosiale og psykologiske aspekter ved utenlandsadopsjon analyseres og diskuteres. Rapportene var utgangspunkt for diskusjonene i panelet, som møttes omtrent månedlig.

I august 2021 leverte panelet sin rapport med anbefalinger. Denne er hovedsakelig fremoverrettet og gir råd for omlegging og forbedring av system og praksis. Rapporten anbefaler en «passiv» fremfor en «aktiv» holdning til utenlandsadopsjon: Adopsjonsformidlere bør ikke aktivt lete etter nye samarbeidsland/partnere. I stedet bør adopsjoner initieres av opprinnelsesland etter behov. Rapporten anbefaler også å gjøre adopsjonsformidling til sentralmyndighetenes ansvar. I land med stor risiko for feil i prosessen bør støtte til lokalt barnevern foretrekkes fremfor adopsjonssamarbeid.

De flamske myndighetene i Belgia ble i april 2026 enige om ny lovgivning der utenlandsadopsjoner til Flandern vil fases ut innen utgangen av 2027.20

3.4.1.5 Danmark

I Danmark har undersøkelser av adopsjoner fra andre land hittil blitt gjennomført av Ankestyrelsen, som er landets sentralmyndighet. I april 2021 publiserte de en rapport om adopsjoner fra Chile til Danmark i perioden 1978-1988. I januar 2022 kom fire rapporter om adopsjoner fra henholdsvis Bangladesh (1975–1982), Colombia (før 1975, og 1985–1986), Sri-Lanka (1980-årene), og Indonesia (1976–1981). I januar 2024 kom en rapport om adopsjoner fra Sør-Korea (1970- og 1980-årene). Ankestyrelsen vurderte i 2021 å gjøre en undersøkelse av adopsjoner for Guatemala, men fant etter en gjennomgang av enkeltsaker fra 2002 til 2006 at det ikke var grunnlag for å iverksette en egen undersøkelse.

Undersøkelsene besto blant annet av dokumentstudier i utvalgte arkiver hos danske myndigheter, innhentet materiale fra danske adopsjonsformidlere, relevant sekundærlitteratur inkludert informasjon fra andre lands sentralmyndigheter og internasjonale organisasjoner, og en gjennomgang av enkeltsaker.21

Når det gjelder adopsjoner i periodene som ble undersøkt fra Chile, Colombia og Bangladesh, kan ikke Ankestyrelsen utelukke at de har vært forbundet med ulovligheter i opprinnelseslandene. Når det gjelder undersøkelsen av adopsjoner fra Sri Lanka tyder opplysningene på at «ulovligheder har været en del af formidlingen til Danmark». Angående Indonesia mener Ankestyrelsen at de tilgjengelige opplysningene tyder på en uregulert, men ikke ulovlig formidling i perioden de har undersøkt. Når det gjelder Sør-Korea, mener de at formidlingen var preget av et uregulert formidlingssystem som muliggjorde tilsløring av den adoptertes bakgrunn, og en uheldig insentivstruktur med store pengeoverføringer mellom de danske og sørkoreanske organisasjonene.

I Danmark har utenlandsadopsjoner i praksis stanset fordi den eneste formidlerorganisasjonen, DIA, i 2024 la ned sin virksomhet. Det finnes foreløpig ingen løsning for å fortsette ordningen.22

En uavhengig studie av utenlandsadopsjoner til Danmark i perioden 1964–2016 er påbegynt. Den vil dekke adopsjonsformidling fra alle de 70 land som Danmark har adoptert fra i perioden.23

Øvrige funn og relevante poeng fra de danske rapportene vil diskuteres opp mot konkrete opprinnelsesland.

3.4.1.6 Frankrike

En rapport om undersøkelser av adopsjoner til Frankrike ble offentliggjort i mars 2024. Undersøkelsene ble foretatt av fire inspektører fra ulike franske tilsynsorganer. Mandatet gikk ut på å identifisere ulovlige praksiser i fortiden for å styrke systemet for fremtiden. Ingen bestemt tidsperiode eller spesifikke land ble bestemt. Metodisk har undersøkelsene bestått av dokumentstudier av relevante retningslinjer og lovverk og 179 intervjuer med diverse myndighetspersoner, adopsjonsformidlere, adopterte, adoptivforeldre, forskere og fagpersoner, samt representanter i andre mottakerland og personer i diplomatiet i utvalgte opprinnelsesland. Videre ble et spørreskjema distribuert til ulike offentlige instanser i flere regioner i Frankrike. Fire landbesøk ble gjennomført til Romania, Togo, Colombia og Sri Lanka. I hvert land utredet de de ulike trinnene i adopsjonsprosessen og møtte relevante aktører.

Rapporten sier tydelig at inspektørene ikke har forsøkt å avdekke urett eller fastslå omfanget av eventuell urett, den legger derimot til grunn at ulovlige praksiser24 har vært en ubestridt realitet,25 og fremstår fremoverrettet fremfor tilbakeskuende. Fokus ligger på å finne forbedringer på systemnivå. Rapporten konkluderer med at Frankrike i dag har et solid adopsjonssystem der noen svake punkter likevel kan identifiseres. Disse punktene er hovedsakelig knyttet til opprinnelsesland og prosessene som leder frem til frigivelse av barn til adopsjon.

Andre funn og relevante poeng fra de franske undersøkelsene vil diskuteres opp mot konkrete opprinnelsesland og/eller problemstillinger.

3.4.2 Metodene som er benyttet i denne granskingen

Granskingsutvalgets mandat ble operasjonalisert i sju hovedspørsmål/temaer, med en rekke underspørsmål. Ulike metodiske innganger til å besvare disse ble diskutert på andre utvalgsmøte (24.–25. februar 2024).

Nedenfor i tabell 3.1 er en skjematisk oppsummering av hvilke metoder som ble vurdert som relevante opp mot ulike deler av mandatet.

For å fremskaffe et bredest mulig kunnskapsgrunnlag og sikre tilstrekkelig opplysning av saksfeltet, besluttet utvalget å benytte flere ulike, komplementerende metoder. I det følgende vil det redegjøres mer detaljert for gangen i undersøkelsen, og for metodene granskingsarbeidet har benyttet.

Utvalget vurderte også å gjennomføre en spørreundersøkelse blant adopterte, som blant annet kunne frembringe representative perspektiver på behov for og innretting av etteradopsjonstiltak, samt adoptertes mulighet til, og ønske om, kunnskap om biologisk opphav. En spørreundersøkelse basert på et tilfeldig og representativt utvalg av utenlandsadopterte ligger utenfor utvalgets ressursrammer. Etter å ha konsultert med SSB og andre relevante aktører ble det klart at det også ville være vanskelig å gjennomføre en spørreundersøkelse basert på selvseleksjon og åpen rekruttering på en tilfredsstillende måte, uten å legge beslag på for store deler av utvalgets ressurser. Etter en vurdering kom utvalget frem til at en spørreundersøkelse derfor måtte nedprioriteres. Utvalget opplyste om dette ved publisering av delrapport (se punkt 3.6.9) og presiserte da at alle som ønsket det kunne sende innspill og henvendelser til utvalget.

3.4.3 Om tidsperioder som er gransket

Det står i utvalgets mandat at «Når det gjeld tidsperiodar bør utvalet sjølv vurdere kva periodar det er naudsynt og føremålstenleg å granske i tilknyting til kvart enkelt land» og at utvalget «skal grunngi avgrensingar og val av tidsperiodar».

Utvalgets avgrensninger i undersøkelsene av de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat er omtalt og begrunnet i de ulike landkapitlene.

På overordnet nivå har det hatt betydning for utvalgets prioriteringer mellom perioder at utvalgets mandat hovedsakelig er tilbakeskuende. Videre har det siden utvalget påbegynte sitt arbeid skjedd vesentlige endringer på adopsjonsfeltet i Norge: to formidlerorganisasjoner er lagt ned, antall utenlandsadopsjoner til Norge har sunket ytterligere, og norske adopsjonsmyndigheter har foretatt vesentlige endringer i sitt tilsyns- og kontrollarbeid, blant annet ved å overta ansvaret for å utstede 17 c-erklæring (se kapittel 23).

Av disse grunnene har utvalget ikke gjort en systematisk undersøkelse av forhold som har funnet sted i 2025–2026, selv om enkelte forhold fra de siste årene er omtalt og/eller vurdert (dette gjelder blant annet formidlingstillatelsen til Adopsjonsforum for Colombia i 2025, den sør-koreanske sannhets- og forsoningskommisjonens rapport fra 2025 og den strafferettslige etterforskningen i Chiles tiltalebeslutninger fra 2025, jf. kapittel 12, kapittel 19 og kapittel 11).

Om anonymisering og navngivelse

Utvalgets arbeid er basert på innsyn i materiale som i stor grad er underlagt lovbestemt taushetsplikt og omfatter sensitiv informasjon. Dette forutsetter en særlig aktsomhet i håndteringen av informasjonen og en tillit som utvalget har vært opptatt av å forvalte på en ansvarlig måte.

Som hovedregel har utvalget tilstrebet å omtale forhold med et så høyt presisjonsnivå som mulig. I tilfeller der det kan være risiko for identifisering av involverte parter ved omtale av forhold som er underlagt taushetsplikt, må utvalget anonymisere. Dette innebærer at enkelte opplysninger, som konkrete årstall og land, i noen tilfeller er angitt på et overordnet eller omtrentlig nivå. Det har også i noen tilfeller vært nødvendig å utelate elementer fra beskrivelsen av faktiske forhold, slik at berørte parter knyttet til forhold underlagt taushetsplikt ikke kan identifiseres. Dette gjelder primært detaljer som ikke har vært avgjørende for forståelsen eller vurderingene. Utvalget har foretatt konkrete vurderinger i hvert enkelt tilfelle av hvilke opplysninger som kan offentliggjøres.

I kapittel 21 og kapittel 28 gis det en omtale av forhold knyttet til andre opprinnelsesland enn utvalgets tolv prioriterte og av enkeltsaker som av personvernhensyn ikke kan knyttes til et enkeltland.

I motsetning til utvalgets flertall, mener et mindretall, utvalgsmedlem Rudolf Christoffersen, at det ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende hensyn som tilsier at det er grunn til å anonymisere et opprinnelsesland hvor de aktuelle hendelsene fant sted for over 40 år siden. Å oppgi et opprinnelsesland utgjør ikke i seg selv en identifiserende opplysning om den adopterte eller øvrige tredjeparter. Det dreier seg om en geografisk og historisk opplysning av overordnet karakter – sammenlignbar med å angi hvilket tiår en hendelse fant sted. Personvernrisikoen må derfor anses som minimal, mens nytteverdien for samfunnets forståelse av adopsjonshistorien kan være vesentlig. Både i norsk rett og i EUs personvernforordning (GDPR) anerkjennes det at hensynet til historisk dokumentasjon, forskning og den enkeltes rett til selvkunnskap kan legitimere åpenhet om opplysninger som ellers ville vært undergitt personvernbeskyttelse. De involverte partene i den aktuelle saken er dessuten i en livsfase der de eventuelle skadevirkningene av åpenhet er vesentlig redusert sammenlignet med saker av nyere dato.

3.4.3.1 Om navngivelse i granskingsrapporten

Når det gjelder omtale av forhold som ikke er underlagt taushetsplikt, for eksempel forhold ved yrkesutøvelsen til enkeltpersoner, har utvalget besluttet å ikke navngi enkeltpersoner i rapporten – for eksempel ansatte i norske adopsjonsmyndigheter eller formidlingsorganisasjoner – men i stedet vise til rolle eller stilling. Dette henger sammen med at granskingen er rettet mot systemnivå, ikke mot enkeltpersoners handlinger, og et ønske om å legge til rette for at personer utvalget intervjuet kunne snakke åpent og uten forbehold. Dette innebærer imidlertid ikke full anonymisering, ettersom enkeltpersoner i enkelte tilfeller kan være indirekte identifiserbare gjennom kontekst, rolle eller sakens karakter.

Ansvarlig statsråd er unntatt fra denne praksisen. Dette begrunnes med statsrådens særlige ansvar og rolle i den overordnede styringen av forvaltningens virksomhet på området.

I noen tilfeller omtales også aktører i opprinnelsesland, når disse allerede er offentlig kjent, for eksempel gjennom mediasaker.

I motsetning til utvalgets flertall mener et mindretall, utvalgsmedlem Rudolf Christoffersen, at det i denne granskningsrapporten ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å ikke navngi personer som i stilling som ambassadør for Norge har utført kritikkverdige eller uetiske handlinger knyttet til adopsjonsprosesser. En ambassadør er øverste representant for Norge i utlandet. Når de kritikkverdige handlingene gjelder tjenesteutøvelse på vegne av staten Norge veier hensynene til åpenhet om hvem den aktuelle ambassadøren var, og hvilken rolle vedkommende hadde i de konkrete adopsjonsprosesser tyngre enn hensynet til personvernet.

3.5 Merknader om adopsjonsstatistikken i utredningen

Både i den generelle historiske fremstillingen (kapittel 6) og i de ulike landkapitlene vil det bli vist til statistikk over antall adopterte barn per år og fra ulike land. Granskingsutvalget har verken kompetanse eller ressurser til å utarbeide egne statistiske oversikter og har derfor måtte basere seg på tilgjengelige kilder. Det har imidlertid vært en utfordring at ulike kilder opererer med forskjellige regnemåter og presenterer ulike tall på antall gjennomførte adopsjoner. Det gis derfor her en kort forklaring på hva utfordringene knyttet til statistikken går ut på, og hvordan utvalget har forholdt seg til dem i arbeidet.

Utvalget har primært innhentet adopsjonsstatistikker fra tre kilder: adopsjonsformidlerne, Bufdir og SSBs offentlige rapporter.26

I adopsjonsformidlernes egne oversikter er barnets ankomst til Norge skjæringspunktet for hvilket år adopsjonen regnes gjennomført. Avhengig av adopsjonsprosedyrene i ulike land kan det dermed være at adopsjoner inngår i formidlernes statistikk for et tidligere eller senere år enn da adopsjonsbevillingen ble gitt (i Norge eller opprinnelseslandet).27 Dette gjelder særlig for adopsjonsprosesser som har blitt sluttført i slutten av et kalenderår, men også for adopsjoner fra land der bevilling ble gitt først etter en periode der adoptivforeldrene skulle ha fosterhjemsomsorg for barnet.

Bufdir har oversendt direktoratets interne statistikk over adopsjoner formidlet gjennom organisasjoner mellom 1979 og 2022.28 Oversikten er opplyst å bygge på rapporteringer fra formidlerne og sammenfaller i all hovedsak med formidlernes offentlige statistikker.29 Særlig i 1980-årene er det likevel noen mindre avvik i tallene fra enkeltland, uten at nåværende ansatte i Bufdir har kjennskap til årsaken til dette. Det bemerkes videre at Bufdir ikke har statistiske oversikter over adopsjoner som er gjennomført utenom godkjent adopsjonsformidler, de såkalte uavhengige adopsjonene (se kapittel 28).

SSBs statistikk viser på sin side tidvis store avvik fra formidlernes og Bufdirs tall.30 Tallene for enkelte år er høyere enn det Bufdir/formidlerne oppgir som det totale antallet adopsjoner formidlet via organisasjon, mens de for andre år er lavere. I 1980 oppgir for eksempel SSB at det totalt ble gjennomført 275 adopsjoner, mens Bufdir oppgir at det bare gjennom adopsjonsformidlerne ble gjennomført 384 (eventuelle uavhengige adopsjoner kommer da i tillegg til Bufdirs tall). I 2005 oppgir SSB at det ble gjennomført 704 utenlandsadopsjoner, mens Bufdir oppgir at det ble formidlet 582.31 Avvikene skyldes trolig flere forhold. For det første skiller ikke SSBs statistikk mellom adopsjoner gjennomført gjennom adopsjonsformidler og uavhengige adopsjoner. For det andre bygger ikke SSBs statistikk på ankomstår, men når adopsjonsbevilling ble gitt i utlandet, eventuelt når adopsjonen ble registrert/det ble gitt bevilling i Norge.32 For det tredje arbeider SSB – så vidt utvalget bekjent – primært med samlefiler fra adopsjonsregisteret som de får oversendt fra Bufdir.33 Etter det utvalget har fått opplyst, føres mange opplysninger i adopsjonsregisteret inn som fritekst, og skrivefeil og duplikater er mulige feilkilder i statistisk sammenheng.34

I tillegg til disse mer fullstendige oversiktene har utvalget også gjennom kilde- og arkivsøk kommet over en rekke mindre omfattende tabeller, for eksempel hvor det oppgis antall adopterte barn fra noen få land og/eller noen få år. Disse avviker gjennomgående både fra hverandre og fra de allerede nevnte oversiktene.35

Utvalget har som nevnt ikke grunnlag for å ta stilling til hva som er det korrekte antall gjennomførte adopsjoner fra ulike land. Selv om en verifisert statistikk hadde vært ønskelig, vurderes ikke dette som strengt nødvendig for granskningens formål. Det bemerkes at utfordringer med å hente ut historisk tallmateriale primært sier noe om svakheter i det norske registreringssystemet med hensyn til statistikk. Disse utfordringene har begrenset betydning for utvalgets vurdering av myndighetenes saksbehandling på enkeltsaksnivå. Utvalget mener likevel at vanskeligheter med å fremskaffe verifiserbar statistikk tyder på manglende oversikt hos norske myndigheter.

I utredningen har utvalget valgt å legge adopsjonsformidlernes egen statistikk til grunn for adopsjoner formidlet gjennom deres organisasjon. Beslutningen bygger på at formidlerne har vært nærmest på den enkelte adopsjonssak og har hatt størst behov for å avklare antall adopsjoner per år, blant annet i forbindelse med utregning og fordeling av adopsjonskostnader. Bufdir oppgir at nyere tall er basert direkte på opplysninger fra adopsjonsformidlerne, men at det er noe usikkert hva man har bygget disse tallene på tidligere. SSB sine registeruttrekk har videre ulemper som er nevnt ovenfor.

3.6 Gangen i undersøkelsen

Hoveddelen av utvalgets arbeid har bestått i å kartlegge adopsjonsfeltet og innhente informasjon, samt analysere og vurdere faktiske forhold. Forholdene som undersøkes, strekker seg over mange tiår, og utvalgets undersøkelser involverer mange ulike organer, også i andre land. Det ble derfor tidlig klart at faktagrunnlaget ville være svært omfattende. Det faktiske grunnlaget utvalgets vurderinger er basert på, er dels tilsendte eller innhentede dokumenter fra aktuelle organer, instanser og land, og dels opplysninger som har fremkommet gjennom samtaler med enkeltpersoner og organisasjoner.

De innledende delene av granskingsarbeidet besto av å kartlegge, innhente og analysere dokumenter knyttet til regelverk og praksis på utenlandsadopsjonsfeltet. Tidlig i arbeidet ble det avholdt møter med ulike interessenter (se vedlegg 3). Skriftlige innspill til utvalgsarbeidet fra organisasjoner og enkeltpersoner ble behandlet og systematisert fortløpende. Det ble foretatt en analyse av granskingsrapporter og undersøkelser fra andre land. Det ble også gjennomført mediesøk i Nasjonalbibliotekets avisdatabase for å fange opp eventuell offentlig kjennskap til ulovlige/uetiske praksiser knyttet til utenlandsadopsjon til Norge. Nyere saker registrert i nyhetsdatabasen Retriever ble også innhentet. Mediesøkene fortsatte i forbindelse med undersøkelser av enkeltland.

3.6.1 Innspill, referansegruppe og henvendelser til utvalget

I kapittel 1 er det redegjort for utvalgets referansegruppe og hvordan den ble benyttet til å gi innspill til granskingen.

Utover referansegruppen tok utvalget fortløpende imot innspill fra organisasjoner, interessenter og enkeltpersoner. Innspillene ble systematisert etter opprinnelsesland og/eller tema. Innspillene ble gitt skriftlig, og i flere tilfeller også i form av møter med sekretariat og/eller hele/deler av utvalget.

Innspillene som utvalget har mottatt, har vært av stor betydning for granskingsarbeidet og utvalget ønsker å anerkjenne arbeidet som har blitt lagt ned på frivillig basis av organisasjoner og enkeltpersoner for å belyse ulike sider ved utenlandsadopsjoner til Norge.

3.6.2 Nettside

Utvalget har hatt en egen nettside: www.utenlandsadopsjonsutvalget.no. Nettsiden ble brukt til å informere om utvalgets løpende arbeid. Her lå det også informasjon om hvordan man kunne sende henvendelser, informasjon og innspill til utvalget. Alle innspill utvalget mottok, ble tatt med i utvalgets arbeid og vurderinger. Se også punkt 3.6.6.

3.6.3 Landundersøkelser

Fra mars 2024 begynte sekretariatet med strukturerte arkivsøk hos adopsjonsformidlere og offentlige myndigheter. Lov om informasjonstilgang for granskingsutvalget trådte i kraft 12. april 2024. Fra dette tidspunktet kunne arbeid med å gjennomgå enkeltsaker også begynne.

Det er blitt gjennomført dokument- og arkivgjennomganger med henblikk på de tolv prioriterte landene i mandatet hos Bufdir, Barne- og familiedepartementet, Riksarkivet, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Utenriksdepartementet, samt hos adopsjonsformidlerne Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt.

Det ble laget en generell mal for hver konkret landundersøkelse som bestod av følgende steg:

1. Innhenting og gjennomgang av overordnet generell informasjon om landet og utenlandsadopsjoner fra den aktuelle perioden. Rapporter fra utenlandske granskinger, Landinfo, ISS, og uavhengige NGO-er vil være relevante.

2. Innhenting og gjennomgang av formidlingstillatelser og søknader. Her gis det typisk informasjon om samarbeidspartnere og aktører i landet, samt om regelverk og praksis. Risikomomenter og forhold det har vært tvil om, kan også være belyst.

3. Mediesøk om adopsjoner fra landet. (Aktuelle funn følges eventuelt opp gjennom videre arkivsøk.)

4. Søk etter relevant litteratur og forskning.

5. Gjennomgang av generell informasjon om adopsjoner fra landet i arkivene til Bufdir, Barne- og familiedepartementet, adopsjonsformidler(e), Riksarkivet og eventuelt UD.

6. Innhenting av dokumenter i enkeltsaker fra Bufdir/Statsforvaltere.

7. Intervjuer med personer som har jobbet med landet hos adopsjonsformidler(e), eventuelt også ansatte hos myndighetene.

8. Intervjuer med enkeltpersoner, primært adopterte, adoptivforeldre og opprinnelige foreldre.

9. Eventuelt nye runder med aktivitetene i 1–7.

10. Vurdere kontakt med kilder i opprinnelsesland, som opprinnelige foreldre, NGO-er, fagfolk eller myndigheter.

11. Eventuelt landbesøk.

I all hovedsak ble de ulike trinnene i malen fulgt i undersøkelsene av det enkelte land, men med nødvendige tilpasninger som følge av foreløpige funn, ressursmessige rammer, tilgjengelige kilder og hensynet til samordning med øvrige utredningspunkter i mandatet. Hvilke undersøkelser som er gjort ved de enkelte landgranskingene er beskrevet i de respektive landkapitler.

De tolv prioriterte landene i mandatet er svært forskjellige når det gjelder generelle samfunnsforhold, antall utenlandsadopsjoner, hvilke perioder adopsjonene har funnet sted, og hvilke aktører som har formidlet adopsjoner. Det varierte mellom land hvor mye informasjon som kunne fremskaffes gjennom de ulike undersøkelsesmetodene. Eksempelvis kunne tilfanget av informanter være færre for adopsjoner som fant sted i 1970- og 1980-årene enn for senere år. Landundersøkelsene måtte derfor tilpasses de konkrete forholdene i de enkelte landene, og metodiske valg og vurderinger måtte justeres etter hva som ble avdekket, og hva det var praktisk mulig å få svar på. Dette er i tråd med prinsipper for kvalitativ forskning,36 og er også presisert i mandatet.37

Konkret betyr dette for eksempel at informasjon fra et intervju kunne påvirke arkivundersøkelsens videre gang, eller vice versa. Videre har det for eksempel ikke vært hensiktsmessig å gå gjennom det samme antallet enkeltsaker fra hvert land, ettersom enkeltsaker fra noen land viste seg å gi mye informasjon som var relevant for undersøkelsen, mens enkeltsaker fra andre land ga langt mindre relevant informasjon. Det kunne også forekomme at undersøkelsen av enkeltsaker ga indikasjoner om at det fantes mønstre i adopsjonssakene, som det var grunn til å undersøke nærmere ved å se på flere saker.

Ressursspørsmål har hatt konsekvenser for hvor dypt inn i enkeltland undersøkelsene kunne gå. Avgrensninger ble gjort etter hvert som undersøkelsene skred frem, og basert både på ressurshensyn og vurderinger av de konkrete saksforholdene: Hvilken risiko har det vært for ulovlige eller uetiske forhold, hvor alvorlige er de aktuelle forholdene, og hvilke muligheter var det for å få dem tilstrekkelig opplyst til å foreta en vurdering? Prioriteringer og avgrensninger førte nødvendigvis til ulikheter i hvilke ressurser som kunne brukes på hvert av de tolv prioriterte landene, og hvor grundig rapporten er for de enkelte landene.

Selv om utvalget tok utgangspunkt i de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat, ble også enkelte opplysninger om vesentlige ulovlige/uetiske forhold knyttet til andre opprinnelsesland registrert.

Parallelt med landundersøkelsene jobbet utvalget med å utrede overordnede problemstillinger og hvordan systemene i Norge har fungert. Dette betyr for eksempel at intervjuer med adopterte og adoptivforeldre fra enkeltland også ble benyttet til å innhente perspektiver på og erfaringer knyttet til etteradopsjon og forhåndsgodkjenning av adopsjonssøkere, eller at enkeltsaksgjennomgangen også bidro til å belyse barnets mulighet til å få kjennskap om eget opphav.

I det følgende vil det redegjøres mer detaljert for de empiriske metodene granskingsarbeidet har benyttet, og det vil drøftes problemstillinger og begrensninger ved dem.

3.6.4 Arkivsøk

En vesentlig del av granskingsarbeidet har bestått av gjennomgang av arkivene til offentlige og private virksomheter som har jobbet på adopsjonsfeltet. Dette arbeidet har vært ressurskrevende. Utvalget har foretatt søk og dokumentinnhenting fra arkivene til Bufdir, Barne- og familiedepartementet, flere statsforvaltere, Utenriksdepartementet, Riksarkivet, Statsarkivet, Nasjonalbiblioteket, Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt. Utvalget har likevel ikke hatt mulighet til å gjøre uttømmende søk i alle arkiver med relevant materiale.

Under arkivsøkene gikk sekretariatet igjennom bokser med omfattende mengder papirdokumenter eller digitale filer. Sekretariatet foretok fortløpende skjønnsmessige vurderinger av hvilke dokumenter som var relevante for granskingen, og innhentet disse til utvalgets eget digitale arkiv.

Utvalget ser at det er varierende om og hvordan eldre materiale er blitt tatt vare på. Arkivene er ikke alltid fullstendige, og vi har sett eksempler på at dokumenter og opplysninger vi forventet å finne ikke er blitt arkivert eller ikke arkivert på rett sted.

3.6.4.1 Myndighetsarkiver

Myndighetsarkiver, hovedsakelig fra adopsjonsmyndighetene – Bufdir og forløpere (BUFA, SUAK, SAK og RIA), samt ansvarlig departement – har stått sentralt i søkene. På grunn av de mange endringene i hvilke offentlige organer som har hatt ansvar for adopsjon, var det viktig å identifisere hvilke dokumenter som fantes hvor. Relevante arkiver for granskingen har vært spredt på mange lokasjoner (Bufdir, Riksarkivet, statsforvalterne, mv.).

Ved oppstart av granskingsarbeidet overleverte Bufdir en pakke med dokumenter som departementet hadde bestilt til granskingen. Den inneholdt formidlingssøknader og formidlingstillatelser fra år 2000 til i dag, en oversikt over adopsjonsmyndighetenes reisevirksomhet fra 1988 til i dag, en oversikt over avslåtte formidlingssøknader siden år 2000 og en beskrivelse av bakgrunnen for avslutningen av landsamarbeid som er opphørt etter år 2004. Utvalget oversendte siden bestillinger puljevis til Bufdirs arkiv, hovedsakelig sortert etter land. Hos Bufdir ble fysiske arkivbokser organisert etter organ, tidsperiode og/eller land gjennomgått av utvalgets sekretariat. Utvalget fikk også tilgang til Bufdirs elektroniske saksbehandlingssystem, slik at saker og korrespondanse fra og med 2004 kunne søkes opp direkte. Dokumenttypene som har blitt gjennomgått, er blant annet: reiserapporter, kommunikasjon mellom adopsjonsmyndigheter og formidlingsorganisasjoner, intern kommunikasjon, kommunikasjon med ansvarlig departement, formidlingstillatelser, søknader om formidlingstillatelse og om godkjenning av kontaktpersoner og kontaktnett, generell landinformasjon og dialog mellom norske adopsjonsmyndigheter og diverse aktører og personer.

Fra Barne- og familiedepartementets arkiv ba utvalget om et uttrekk over alle saker med «adopsjon» i emnefeltet, for perioden 1990–2016. Det ble i tillegg bestilt uttrekk av saker knyttet til relevante arkivkoder. På bakgrunn av disse uttrekkene ble utvalgte saker bestilt til nærmere gjennomsyn. Arkivaren har også oversendt en rekke saker knyttet til formidlingen fra konkrete enkeltland som ble vurdert som særlig relevante for utvalgets arbeid. Videre har utvalget bedt om oversendelse av konkrete saker fram til 2025, knyttet til bestemte problemstillinger i undersøkelsene.

Frem til 1990 lå ansvaret for adopsjonsfeltet til Justisdepartementet og Sosialdepartementet. Arkivmaterialet fra den aktuelle perioden er avlevert til Riksarkivet og utvalget har gjennomgått deler av dette. Dokumenttypene som har blitt gjennomgått i departementenes arkiver sammenfaller i stor grad med det som beskrives ovenfor om Bufdirs arkiver, og omfatter både adopsjonsarbeidet generelt, enkeltland og kommunikasjon knyttet til enkeltsaker.

Sekretariatet har også gjennomført søk i Utenriksdepartementets arkiver når det gjelder noen enkeltland. Arkivene fra norske utenriksstasjoner er i liten grad gjennomgått. Disse arkivene er i noen tilfeller oversendt til Riksarkivet, i andre tilfeller har de ligget på fjernlager i Norge, og for noen land ligger de fysiske arkivene fremdeles til aktuelle utenriksstasjoner. I Chile fikk utvalget gjennomført et søk i de fysiske arkivene ved ambassaden i Santiago. Arkivar ved UD har i tillegg vært behjelpelig med å oversende konkrete saker fra ulike opprinnelsesland på anmodning fra utvalget.

Det er viktig å presisere at utvalget ikke har hatt tilgang til andre lands myndighetsarkiver. I enkelte tilfeller har utvalget imidlertid mottatt informasjon etter konkrete forespørsler til utenlandske myndigheter eller institusjoner. Dette gjelder blant annet dokumentasjon oversendt fra Costa Ricas nasjonalarkiv, informasjon knyttet til den pågående strafferettslige etterforskningen i Chile, samt utkast til rapport fra sannhets- og forsoningskommisjonen i Sør-Korea.

Utvalget har også foretatt søk i hovedregisteret i Stortingets digitale arkiv over historiske saker.

Nærmere om tilgang til enkeltsaker

Dokumenter knyttet til gjennomførte utenlandsadopsjoner etter 1987 ligger i Bufdirs arkiver. Dokumentene knyttet til utenlandsadopsjoner gjennomført før 1987 kan gjenfinnes i arkivene til statsforvalteren for adoptivsøkernes bosted ved adopsjon. Sistnevnte kategori har vært langt mer ressurskrevende for utvalget å gjøre en gjennomgang av. I disse sakene har utvalget først måttet henvende seg til Bufdir for å få et uttrekk av enkeltsaker fra relevante år og opprinnelsesland. Deretter kunne sakene bestilles fra statsforvalteren. I enkelte tilfeller har det imidlertid, grunnet feilregistreringer som gjør at sakene ikke fremgår med riktig år og land i adopsjonsregisteret, vært nødvendig å undersøke gamle kartotekoversikter over adoptivsøkere hos adopsjonsformidlerne for å identifisere eldre enkeltsaker fra aktuelle land hos rett statsforvalter. Basert på opplysningene i adopsjonsregisteret har det heller ikke vært mulig å trekke ut saker for eksempel basert på hvilket barnehjem/institusjon barnet kom fra. Se ellers punkt 3.5 om uklarheter som generelt hefter ved adopsjonsstatistikken.

Utvalget bemerker også at det er forskjeller mellom ulike fylkesmenn og/eller tidsperioder når det gjelder hvilken informasjon det har vært praksis for å bevare i enkeltsakene. Særlig ser utvalget en forskjell mellom ulike fylkesmannsembeter når det gjelder mengden dokumenter knyttet til forhåndssamtykket. Utvalget har også funnet eksempler på enkeltsaker hos statsforvalteren som helt mangler frigivelses- eller rettsavgjørelsesdokumenter fra myndighetene i opprinnelseslandet, da disse har blitt returnert til adoptivforeldrene etter adopsjonen ble registrert/det ble gitt bevilling i Norge. Se kapittel 29 for en nærmere omtale av dette.

3.6.4.2 Adopsjonsformidlernes arkiver

Alle adopsjonsformidlerne (Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt) har stilt sine fysiske og digitale arkiver til disposisjon for utvalget.38 Også Foreldreforeningen for barn fra andre land har stilt sitt arkiv til disposisjon. Utvalget kunne imidlertid ikke prioritere en gjennomgang av dette.39 Det har blitt gjennomført arkivgjennomganger hos Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt, med særlig henblikk på de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat, men også med tanke på generelle opplysninger om formidlerorganisasjonenes arbeid.

Adopsjonsforum har et forholdsvis stort papirarkiv. Det varierte likevel hvor mye materiale utvalget fant om enkelte land og tidsperioder. Imidlertid fant vi hos Adopsjonsforum mange detaljer knyttet til formidlingen, eksempelvis avtaler med lokale aktører, som vi ikke fant i myndighetsarkiver.

Utvalget har ikke sett på nyere, elektronisk korrespondanse ut over hva som eventuelt er blitt skrevet ut og lagt i fysiske mapper eller på digitale fellesområder. Fra Adopsjonsforums digitale fellesområder har vi hentet ut landmapper og annen generell informasjon om driften.

Verdens Barn hadde et betydelig mindre fysisk arkiv da de gjennom ulike flytteprosesser hadde kassert det meste av det gamle arkivmaterialet. Det var ikke i samme grad tatt vare på korrespondanse, prosjektpermer og så videre, slik som hos Adopsjonsform. Fra Verdens Barns digitale fellesområder hentet utvalget ut landmappene for relevante opprinnelsesland, samt annen generell informasjon om driften.

InorAdopt hadde foretatt en gjennomgang av sine arkiver i forkant av at utvalget fortok sin arkivgjennomgang, og blant annet systematisert materialet og kassert duplikater. Arkivet til InorAdopt var langt mindre omfattende enn hos øvrige adopsjonsorganisasjoner. Blant annet var det ikke i samme grad tatt vare på korrespondanse, og det mangler også rapporter fra mange av InorAdopts reiser til samarbeidsland. I noen grad kan dette ha sammenheng med at InorAdopt, ifølge en tidligere daglige leder, ikke alltid lagde skriftlige rapporter etter reiser til opprinnelsesland, og at styret i stedet ble orientert muntlig. Fra InorAdopts digitale fellesområder hentet utvalget ut landmapper og annen generell informasjon om driften.

En utfordring med utvalgets kildegrunnlag i vurderingen av ordningen med adopsjonsformidlere, er altså at det er svært ulikt hvilke dokumenter av generell karakter de tre adopsjonsformidlerne har tatt vare på. Adopsjonsforums arkiver inneholder vesentlig mer materiale om virksomheten utover enkeltsakene enn arkivene til InorAdopt og til dels også Verdens Barn. Særlig tydelige forskjeller er det mellom Adopsjonsforums og InorAdopts arkiver. Adopsjonsforums arkiver inneholder i langt større grad internkommunikasjon av både uformell og mer formell art, herunder kommunikasjon med ansatte og samarbeidspartnere i opprinnelsesland. Dette har i vesentlig grad bidratt til utvalgets faktagrunnlag. InorAdopts arkiv fremstår generelt som ufullstendig sammenliknet med arkivene til de andre to formidlerne. Utvalget finner grunn til å påpeke at Adopsjonsforums omfattende arkivmateriale har vært avgjørende for mange av funnene knyttet til denne formidleren. Utvalget har ikke hatt tilsvarende grunnlag for granskingen av de andre formidlerne.

Utvalget har ikke utredet hvilke arkivrettslige plikter den enkelte formidler har hatt til arkivering av ulik type informasjon i forskjellige perioder. Det er på det rene at myndighetene har gitt begrensede føringer for dette, og dermed i stor grad har latt det være opp til hver enkelt formidler å tolke gjeldende lovverk og utarbeide rutiner og systemer. I tillegg til regelverk om arkiv, har formidlerorganisasjonene også måttet forholde seg til personvernlovgivning som begrenser adgangen til å oppbevare personopplysninger om ansatte, adoptivsøkere og adopterte.

Utvalget anerkjenner at vurderingen formidlerne har måttet gjøre av hva som skal, bør, kan og ikke kan arkiveres ikke er like enkel på alle områder. Det ligger ikke i utvalgets mandat å vurdere hvorvidt den enkelte formidler har opptrådt i samsvar med lovverket som gjaldt for deres arkivplikt i de ulike periodene vi undersøker. Utvalget finner likevel grunn til å bemerke at virksomhetens art tilsier en grundigere og mer systematisk dokumentasjon av eget generelt arbeid enn det som er funnet hos InorAdopt. Det kan tenkes flere ulike situasjoner – ikke bare en offentlig gransking – hvor det vil være behov for å kunne evaluere og ettergå konkrete forhold ved arbeidet. Det vil i den sammenheng være problematisk ikke å ha tilgang på skriftlige og samtidige kilder som dokumenterer blant annet hendelsesforløp og vurderinger som er gjort. Det fremstår svært sårbart å basere dette på enkeltpersoners hukommelse.

Utvalget vil ellers fremheve at vi har opplevd åpenhet og velvilje fra alle adopsjonsformidlerne i forbindelse med gjennomføringen av arkivsøk.

3.6.5 Systemnivå og enkeltsaker

I henhold til mandatet skulle utvalget granske adopsjoner på systemnivå, og vi skulle også skal gå inn i et utvalg av enkeltsaker. Det er viktig å presisere at hensikten med å se på enkeltsaker var å vurdere adopsjonssystemet, jf. punkt 1.7.4.

Enkeltsaksgjennomgangen besto i første omgang av å få en oversikt over hvilke dokumenter som ligger på sakene, hvilken informasjon det er mulig å lese ut av dem, samt hvordan dette eventuelt endrer seg over tid og som følge av regelendringer i opprinnelsesland. Også hvilke dokumenter/informasjon som ikke ligger på sakene, men som man kunne forventet å finne, ble notert. Hvilken informasjon som finnes i sakene, varierer som nevnt både mellom land og tidsperioder. Informasjonen utvalget fant, ble systematisert, og det ble deretter vurdert hvordan en eventuell videre saksgjennomgang skulle forløpe. Seleksjonskriterier for utvalget av enkeltsaker kan derfor beskrives som strategisk, og ikke tilfeldig.

Totalt har utvalget gjennomgått over 500 enkeltsaker. Nærmere informasjon om enkeltsaksgjennomgangene knyttet til enkeltland behandles i respektive landkapitler, se også punkt 3.6.4.1 om tilgangen til enkeltsaker.

3.6.6 Møter, samtaler og intervjuer

Utvalget har gjennomført en rekke møter og samtaler. Flere innledende møter ble holdt for å bli kjent med aktørene på feltet og for å få innspill om granskingen. Vi hadde blant annet møter med Bufdir, de tre formidlingsorganisasjonene og flere organisasjoner som representerer adopterte fra ulike land og med ulike syn på adopsjon. Vi har også hatt møter med ulike grupperinger av adoptivforeldre. Møtene har dels blitt holdt med hele eller deler av utvalget til stede og dels med sekretariatet. En oversikt over aktørene utvalget har møtt ligger i vedlegg 3. Aktørene utvalget møtte i forbindelse med landbesøk fremgår av de enkelte landkapitlene.

I tillegg til møtene har vi gjennomført en rekke samtaler og intervjuer med enkeltpersoner. Dette gjelder personer som har jobbet med adopsjon i offentlig eller privat virksomhet, eller som har vært involvert i en adopsjon som adoptert, opprinnelig forelder eller adoptivforelder. Vi har også snakket med forskere og personer som har engasjert seg i temaer med relevans for utvalgets mandat, som opprinnelsessøk, etteradopsjon og forhåndssamtykke.

Utvalget har gjennomført lengre intervjuer med 30 voksne adopterte om deres adopsjonshistorier. Dette kommer i tillegg til flere møter med organisasjoner for adopterte og andre arenaer for innspill, som telefonhenvendelser, møter i forbindelse med landbesøkene, skriftlige innspill og referansegruppemøtene. Det samlede antallet adopterte utvalget har hørt er dermed atskillig høyere. Videre har utvalget intervjuet 11 adoptivforeldre. Også her er det samlede antallet adoptivforeldre som utvalget har hørt – blant annet i forbindelse med møter med organisasjoner, intervjuer med ansatte hos adopsjonsformidlerne og referansegruppemøtene – atskillig høyere.

Utvalget har gjennomført intervjuer med 12 personer tilknyttet Adopsjonsforum i Norge (landkontakter, tidligere ansatte og 3 tidligere styreledere), 6 personer tilknyttet Verdens Barn (tidligere ansatte og 2 tidligere styreledere), 1 person tilknyttet InorAdopt (som ansatt og styremedlem), og 2 personer tilknyttet Foreldreforeningen for barn fra andre land.

Antall intervjuede personer har sammenheng med varighet av formidlingsvirksomheten og hvor mange av de tolv landene i utvalgets mandat adopsjonsformidleren har hatt adopsjonssamarbeid med. Adopsjonsforum har formidlet adopsjoner fra elleve av de prioriterte landene i utvalgets mandat, Verdens Barn fra tre, InorAdopt fra to og Foreldreforeningen for barn fra andre land fra ett.

Utvalget har også intervjuet 15 tidligere eller nåværende ansatte ved norske adopsjonsmyndigheter hvorav 5 fra departementsnivå og 10 fra direktoratsnivå (Bufdir og forgjengere).

Utvelgelsen av de personene vi har intervjuet fra adopsjonsformidlerne og myndighetene, var basert på informasjon utvalget har innhentet om nåværende og tidligere ansatte og ansvarsområder hos adopsjonsformidlerne og myndighetene. I tillegg har vi sett hen til opplysninger vi fant i arkivsøk. Vi har måttet foreta et utvalg av intervjuobjekter for å dekke ulike land og perioder, og har prioritert å snakke med de med antatt mest erfaring og kunnskap om forhold som er av interesse for granskingen. Det var frivillig å snakke med utvalget, og enkelte opplyste at de ikke kunne snakke med oss på grunn av alder, helse eller andre forhold. I noen tilfeller fikk disse forelagt utvalgets spørsmål, med mulighet til å svare skriftlig.

Etter samtaler med personer som har arbeidet med adopsjoner hos myndigheter eller adopsjonsformidlere i Norge, fikk disse referatet til gjennomgang, med mulighet til å komme med merknader. Selv om de ikke regnes som part, da undersøkelsene retter seg mot systemene for adopsjon, var det naturlig å gjennomføre disse samtalene på en måte som sikret kontradiksjon og notoritet.

Mange adopterte har henvendt seg til utvalget med ønske om å bidra til granskingen med sin historie. Utvalget har også oppfordret til dette, blant annet via ulike organisasjoner og interessegrupper som har viderebrakt dette til sine medlemmer/følgere. Mange har meldt seg, og utvalget har dessverre ikke hatt ressurser til å snakke med alle. Utvalget har ønsket å snakke med et utvalg adopterte fra hvert av de prioriterte landene, og der mange meldte seg, har vi blant annet prioritert adopterte som har vesentlig informasjon om adopsjonene sine utover det som kommer frem av adopsjonsdokumentene i Norge.

Utvalget har også gjennomført samtaler med flere adoptivforeldre, som har blitt plukket ut på en tilsvarende måte som de adopterte. Videre har vi snakket med enkelte opprinnelige foreldre eller opprinnelig familie. De fleste av samtalene med opprinnelige foreldre ble gjennomført på utvalgets fire landbesøk. Dette har sammenheng med at vi på disse landbesøkene lettere fikk kontakt med foreldre som ønsket å snakke med utvalget. I Colombia og Chile skjedde intervjuene ved hjelp av lokale organisasjoner, som bidro med støtte og oppfølging av foreldrene i forbindelse med samtalen. I mange tilfeller var det også å foretrekke at slike samtaler ble gjennomført ved fysiske møter, både på grunn av informantenes begrensede tilgang til digitale plattformer og gode nettforbindelser, og av hensyn til å sikre gode og trygge rammer for samtalen.

Formålet med intervjuene som utvalget gjennomførte, var å innhente kunnskap om intervjuobjektenes erfaringer og perspektiver. Materialet som ble fremskaffet gjennom intervjuer vurderes derfor som informantens egne fremstillinger av hendelser og erfaringer, slik de selv oppfatter og husker dem.

Ingen hadde forklaringsplikt til utvalget. Utvalget hadde heller ingen sanksjonsmuligheter dersom noen valgte å forklare seg bevisst uriktig

Prosedyrer for gjennomføring av intervjuer var som følger:

• Deltakerne mottok et informasjonsskriv som informerte om granskingen, om hvordan intervjuene ville gjennomføres og regler for konfidensialitet og arkiv, samt prinsipper for referat og anonymisering.

• Det ble presisert at medvirkning til granskingen var frivillig.

• Utvalget utarbeidet intervjuguider for ulike aktører som fungerte som støtte til samtalen.

Utvalget er klar over at samtaler om egen adopsjonshistorie i noen tilfeller kan oppleves utfordrende. Dessverre hadde ikke utvalget ressurser til å tilby oppfølging av dem vi snakket med. Vi oppmuntret de som trengte det, til å sørge for at de hadde en støtteperson tilgjengelig i etterkant. I forbindelse med intervjuene informerte vi også om Bufetats kostnadsfrie samtaletilbud der adopterte kan ringe inn og bestille samtale med en terapeut med taushetsplikt. I dialog med Bufetat øst fikk vi bekreftet at adopterte som hadde hatt samtaler med utvalget, ville få et tilbud uavhengig av om de allerede hadde brukt de veiledende rammene på seks samtaler med terapeut.

3.6.6.1 Samtaler med mindreårige og unge adopterte

Som nevnt i punkt 1.10, følger det av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem, og at deres mening skal tillegges vekt.

Utvalget tok også imot innspill fra referansegruppen om viktigheten av barns medvirkning til granskingen.

På bakgrunn av dette ble det innledet dialog med Barneombudet, som kom med faglige råd om hvordan en slik medvirkning best kunne gjennomføres. Utvalget laget en plan for medvirkningen og begynte å søke etter deltakere i første halvdel av 2025. Totalt seks mindreårige og unge adopterte i alderen 15–18 år tok kontakt og utvalget gjennomførte samtale med fem. Se også punkt 30.4.1.

Temaene for samtalene var erfaringer med å være adoptert til Norge og etteradopsjon. Utvalget mottok også verdifulle innspill til hvordan granskingens funn best kunne formidles til barn og unge adopterte.

3.6.6.2 Møter i Haag 6.–8. mai 2025

I mai 2025 foretok utvalget en reise til Haag for å gjennomføre møter med følgende aktører:

• Sentralmyndigheten for adopsjoner i Nederland

• Sekretariatet til Haagkonferansen for internasjonal privatrett

• Hans van Loon, tidligere generalsekretær for Haagkonferansen og sentral i etableringen av Haagkonvensjonen 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner.

Formålet med møtene var blant annet å innhente informasjon om og drøfte ansvarsfordeling og kontrollmekanismer etter Haagkonvensjonen av 1993. Dette omfattet særlig forholdet mellom opprinnelses- og mottakerstatenes ansvar, praktiseringen og virkningene av sentrale konvensjonsbestemmelser, rollefordelingen mellom offentlige myndigheter og private aktører, samt behovet for styrket tilsyn, rettssikkerhet og videreutvikling av regelverket i lys av avdekket risiko og internasjonale erfaringer. I møtene ble det også diskutert bakgrunnen for og tilblivelsen av Haagkonvensjonen, hvordan konvensjonen har fungert i praksis, hvordan virkningene har blitt evaluert over tid, samt nyere utviklingstrekk. Videre ble spørsmål knyttet til etteradopsjonstjenester, godkjenningsprosesser for adoptivsøkere og oppfølgingen av nasjonale granskinger i mottakerstater diskutert.

3.6.7 Mediesøk

Historiske nyhetssøk har blitt benyttet av de fleste granskinger i andre land for å finne / fange opp kjente saker om ulovlige/uetiske forhold knyttet til utenlandsadopsjoner.

Utvalget har gjort søk i norske arkiver (Nasjonalbibliotekets avis- og tidsskriftarkiv samt nyhetsdatabasen Retriever) for å identifisere relevante saker.40 Disse ga deretter retning til arkivundersøkelsene og, når det var relevant, også intervjuer. Mediesøkene bidro også med kontekstuell informasjon om den offentlige debatten rundt utenlandsadopsjon og hvordan den utviklet seg fra 1950-årene og frem til i dag.

Når det gjelder internasjonale nyhetssaker, bygget utvalget på oversikter og søk utført av andre granskinger (Nederland, Frankrike) samt egne søk knyttet til enkeltland (se punkt 3.6.3), og saker det refereres til i rapporter fra relevante organer/aktører om enkeltland og forskningslitteratur.

3.6.8 Landbesøk

På referansegruppemøtet 18. mars 2024 ble det uttrykt bekymring blant adoptertes organisasjoner og fra adopsjonsformidlerne om hvorvidt utvalget ville ha anledning til å foreta tilstrekkelige undersøkelser i opprinnelsesland (jf. punkt 1.6). På bakgrunn av disse innspillene, og etter råd fra den svenske granskingskommisjonen og den nederlandske granskingen, besluttet utvalget å prioritere å gjennomføre fire landbesøk. Landbesøkene var svært ressurskrevende, og ytterligere landbesøk ville i for stor grad gått utover andre aktiviteter som var nødvendige for granskingen.

Det ble gjennomført landbesøk til Colombia (7.–13. oktober 2024) og Chile (14.–20. oktober 2024), Etiopia (27. januar til 3. februar 2025) og Sør-Korea (24.–29. mars 2025).41

3.6.8.1 Valg av land

Det ble tidlig besluttet å prioritere landbesøk til Colombia og Sør-Korea. Til sammen utgjør adopterte fra disse to landene ca. 52 prosent av alle adopterte (formidlet gjennom formidlingsorganisasjon) til Norge. Det har videre vært formidling fra begge land i lange tidsperioder, det har vært oppmerksomhet i mediene om ulovlige/uetiske forhold knyttet til adopsjoner fra begge land, og utvalget hadde også mottatt flere henvendelser om dette.

Når det gjaldt vurderingen av hvilke to andre land som skulle besøkes, ble følgende momenter vurdert:

1. Land med mange adopsjoner bør prioriteres.

2. Besøkene bør dekke flere kontinenter.

3. Besøkene bør dekke alle adopsjonsformidlere.

4. En forsvarlig sikkerhetssituasjon.

5. Gode muligheter for dialog med relevante myndigheter i landet.

6. I land det er lenge siden Norge adopterte fra, kan det være vanskelig å oppdrive informasjon / finne noen å snakke med som er relevante for de norske adopsjonene. (Dette gjelder Bangladesh, Costa Rica, Indonesia og Ecuador.)

7. Det bør helst være gjort noen undersøkelser av historiske utenlandsadopsjoner i landene vi skal besøke, enten av myndighetene selv eller av private/organisasjoner, slik at vi har noen å møte/kontakte.

8. Av budsjetthensyn må én tilleggsreise skje i forlengelsen av reisen til Colombia. Dette forutsetter at reisen går til et annet land i Sør-Amerika.

De ulike momentene ble diskutert under utvalgsmøte 6.–7. juni 2024, der det ble besluttet å besøke Chile og Etiopia.

De viktigste argumentene for å velge disse fremfor andre aktuelle land var antallet adopsjoner fra landene og nærhet i tid til adopsjoner til Norge. For Etiopias del spilte det også inn at det er det eneste landet i Afrika som er prioritert i utvalgets mandat. For Chiles del var det sentralt at det har vært flere offentlige granskinger av adopsjoner i landet, og at konklusjonene fra disse granskingene ga grunn til å mistenke at det har skjedd uregelmessigheter på systemnivå.

3.6.8.2 Innspill til landbesøk

I forbindelse med reiseplanleggingen søkte utvalget etter innspill fra mange ulike aktører. Utvalget har dratt nytte av erfaringer fra den svenske og nederlandske granskingens landbesøk, bedt om innspill fra de norske ambassadene i landene og fra organisasjoner for adopterte. Vi gikk også gjennom norske myndigheters tilsynsrapporter, konsulterte forskere og gjorde selvstendige undersøkelser om mulige relevante aktører. Det ble i tillegg publisert informasjon om reiseplanene på utvalgets nettsider, slik at de som ønsket det, har kunnet sende utvalget innspill også i forbindelse med reisene.

3.6.8.3 Møter ved landbesøk

En oversikt over de ulike aktørene utvalget møtte under landbesøk, redegjøres for i landkapitlene.

3.6.9 Delrapport

22. januar 2025 ble utvalgets delrapport publisert. Rapporten presenterte funn fra utvalgets undersøkelser av Colombia og Ecuador, samt informerte om metodiske valg og prioriteringer. Rapporten ga også en foreløpig historisk oversikt over utenlandsadopsjoner til Norge og noen sentrale rettslige prinsipper.

Et viktig formål med delrapporten var å sikre åpenhet om utvalgets arbeid og metoder, blant annet for å kunne få tilbakemeldinger som utvalget kunne nyttiggjøre seg i det videre arbeidet.

Delrapporten var tema for utvalgets andre referansegruppemøte 6. februar 2025. Utvalget mottok her viktige innspill til sine videre undersøkelser og vurderinger, blant annet knyttet til arbeidsmetoder, presentasjon og innhold.

3.6.10 Eksternt oppdrag

I forbindelse med utvalgets utredninger av den rettslige reguleringen av adopsjonsmyndighetenes arbeid har utvalget også innhentet en utredning fra førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Innlandet, Tarjei Ellingsen Røsvoll om arbeidsfordeling, styring, tilsyn og kontroll på adopsjonsfeltet.42 Utredning ble avgitt til Granskingsutvalget for utenlandsadopsjoner 7. november 2025 og er inntatt som digitalt vedlegg. Røsvoll deltok også på et utvalgsmøte der han presenterte utredningen og drøftet innholdet med utvalget. Denne utredningen har vært et nyttig bidrag til utvalgets arbeidsprosess og drøftelser.

3.6.11 Skriftlig foreleggelse av faktum for adopsjonsformidlerne

I forkant av publisering av utvalgets utredning ble formidlerorganisasjonene Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt forelagt utvalgte utdrag med sentrale faktaopplysninger om deres formidlingsvirksomhet knyttet til adopsjoner fra utvalgets tolv prioriterte land. Adopsjonsforum mottok slike utdrag i forbindelse med delrapporten 3. januar 2025 og den endelige rapporten 5. mars 2026, mens Verdens Barn og InorAdopt mottok utdrag 5. mars 2026. Organisasjonene fikk anledning til å kommentere opplysningene.

Utvalget mottok Adopsjonsforums merknader 10. januar 2025 (til delrapporten) og 31. mars 2026. InorAdopts og Verdens Barns merknader ble mottatt henholdsvis 18. og 26. mars 2026.

Innspillene ble hensyntatt, og de omtales der utvalget mener det er grunn til det.

3.7 Begrensninger

Utvalgets undersøkelser har vært underlagt både praktiske og rettslige begrensninger. Disse er beskrevet i dette kapittelet. Blant annet har enkelte arkiver vært ufullstendige, relevante personer har i noen tilfeller ikke vært tilgjengelige, og ingen har hatt forklaringsplikt overfor utvalget. Det har videre ligget utenfor utvalgets ressursrammer å utrede andre lands rettssystemer, og utvalget har ikke hatt myndighet til å foreta undersøkelser i utenlandske offentlige arkiver. Begrensninger som gjorde seg gjeldende i forbindelse med de ulike landgranskingene, er beskrevet nærmere i de aktuelle kapitlene.

Det må også presiseres at utvalgets oppdrag har vært å granske på systemnivå, og at en slik gransking ikke gir grunnlag for å tallfeste omfanget av lovbrudd og uetiske forhold ved adopsjoner. Det ville heller ikke vært mulig for en norsk gransking å granske enkeltsaker på en måte som ville gjort det mulig å foreta en slik tallfesting, da dette ville forutsette inngående undersøkelser av enkeltsaker i opprinnelseslandene. Der det har vært mulig å gi indikasjoner på omfanget, har utvalget imidlertid etterstrebet dette.