Del 2
Perspektiver og rammer

4 Risikofaktorer ved utenlandsadopsjon

4.1 Innledning

I dette kapittelet vil utvalget gi en oversikt over de mest sentrale risikofaktorer ved utenlandsadopsjon. Disse forholdene har på forskjellige måter og i ulik grad hatt betydning for reguleringen av utenlandsadopsjon i opprinnelseslandene, i internasjonalt regelverk, og i norsk lovgivning og praksis. I kapittel 5 vil utvalget redegjøre nærmere for rettskilder og sentrale rettslige prinsipper ved adopsjon. I dette kapittelet er formålet å gi en mer overordnet fremstilling av risikofaktorer – uavhengig av den rettslige reguleringen på ulike tidspunkt.

4.2 Risikofaktorer

Det er flere risikofaktorer som er sentrale for utvalgets vurderinger av adopsjonsformidlingen fra de tolv opprinnelseslandene som undersøkes, samt for hvilket tilsyn og hvilken kontroll norske myndighet burde ha ført. Her vil noen av de mest sentrale bli beskrevet.

Mangel på fungerende kontrollmekanismer og andre forhold i opprinnelseslandet

En gjennomføring av adopsjoner i trygge rammer fordrer at det finnes systemer og kontrollmekanismer i opprinnelseslandet, som sikrer at barns frigivelse til adopsjon skjer etter en forsvarlig prosess. En slik prosess bør sikre at barnets beste er det overordnede hensynet, at andre mulige omsorgsløsninger i barnets familie og hjemland er vurdert, og at et informert og fritt samtykke fra de opprinnelige foreldrene er gitt der dette er nødvendig.1 Når en stat helt eller delvis mangler robuste kontrollinstanser, eller av andre grunner ikke utfører en forsvarlig kontroll, øker risikoen for feil og ulovligheter ved utenlandsadopsjoner. Det vil særlig være slik risiko når svake kontrollmekanismer opptrer i kombinasjon med andre risikofaktorer, herunder økonomiske insentiver for adopsjon, fattigdom, væpnet konflikt, naturkatastrofer eller interne uroligheter.

Kvaliteten på rettssystemet, og i hvilken grad borgerne er sikret grunnleggende rettslige garantier er av betydning, samt om landet har utviklet et offentlig apparat for å ivareta barns rettigheter. Særlig vil landets systemer for barnevern og for å registrere barnefødsler og familierelasjoner ha betydning for muligheten til å sikre trygge adopsjoner. Manglende barnevern og/eller manglende bistand til utsatte familier kan blant annet innebære at det gjøres for lite for å hjelpe familier med å beholde barn og med å sikre alternative omsorgsløsninger i opprinnelseslandet, slik subsidiaritetsprinsippet forutsetter.2 Et fødselsregister med god notoritet, der barn registreres umiddelbart etter fødsel i tråd med barnekonvensjonen artikkel 7 første ledd, er avgjørende for blant annet å sikre at ikke andre utgir seg for å være foreldre ved frigivelse av et barn til adopsjon.

Økonomiske insentiver for adopsjon

Barnets beste skal være det overordnede hensynet ved adopsjoner. Ulike økonomiske insentiver ved adopsjoner kan medføre en risiko for at dette ikke alltid er tilfelle. Barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen gir regler om forbud mot urettmessig vinning ved utenlandsadopsjoner. Risikoer ved økonomiske insentiver har også stått sentralt i Haagkonferansens arbeid med adopsjonsfeltet etter vedtagelsen av Haagkonvensjonen 1993, og dette har ført til flere anbefalinger, blant annet i Guide to Good Practice 1 og 2.

Økonomiske insentiver kan påvirke en adopsjonsprosess på mange ulike måter. De mest alvorlige forholdene gjelder kjøp og salg av barn, enten gjennom betaling til barnets foreldre eller til tredjepersoner som har kidnappet barnet. I andre tilfeller finner man situasjoner der for eksempel et ønske om å opprettholde driften av et barnehjem, som er finansiert av adopsjoner, påvirker rådgivningen som gis til gravide som vurderer adopsjon. All virksomhet som i stor grad er finansiert av utenlandsadopsjon kan ha en risiko for at et ønske om å øke inntjeningen, eller å opprettholde egen virksomhet eller arbeidsplass, kan påvirke små eller store avgjørelser om adopsjoner.

På landnivå vil også de økonomiske fordelene opprinnelsesland får av å adoptere barn til andre land fremfor å sørge for alternative omsorgsløsninger i eget land, kunne gi en risiko for at landet ikke utvikler egne systemer for omsorg og støtte til barn og foreldre som trenger dette. Et slikt insentiv kan være sterkt i land med svak offentlig økonomi, og kan bidra til å undergrave subsidiaritetsprinsippet.3

I noen tilfeller har donasjoner i forbindelse med adopsjoner finansiert tilbud til andre barn. Det kan for eksempel dreie seg om tilbud til andre barn som bor på samme institusjon som det tildeles barn fra, og som ikke kan adopteres på grunn av alder eller andre forhold.

Norske adopsjonsformidlere har også drevet bistandsarbeid, både i land de har adoptert fra og noen ganger i andre land. Dette har blant annet vært finansiert av innsamlinger eller av oppsparte midler. Enkelte opprinnelsesland har også stilt krav om at utenlandske adopsjonsformidlere har eller støtter bistandsprosjekter i landet. Bistandsarbeid er nærmere beskrevet i punktene 24.3.6 og 25.9.5.

Det er på det rene at donasjoner, støtte og bistandsarbeid har bidratt til at mange vanskeligstilte barn har fått hjelp. Samtidig er det svært viktig at det ikke finnes noen form for koblinger mellom bistand og adopsjoner, og at institusjoner i opprinnelsesland ikke er avhengige av å gjennomføre adopsjoner for å finansiere driften. En slik økonomisk avhengighet kan påvirke arbeidet med adopsjoner på en uheldig måte, noe som har vært vektlagt i arbeidet med oppfølgingen av Haagkonvensjonen.

Under konvensjonspartenes og Haagkonferansens arbeid med oppfølgingen av konvensjonen har det vært noe uenighet om disse hensynene og om hvorvidt man som ledd i en adopsjon skulle kunne gi eller kreve bidrag for å forbedre opprinnelseslandets arbeid med vern av barn. Under spesialkommisjonen i 2000 ble man imidlertid enige om følgende anbefaling:

Receiving countries are encouraged to support efforts in countries of origin to improve national child protection services, including programmes for the prevention of abandonment. However, this support should not be offered or sought in a manner which compromises the integrity of the intercountry adoption process, or creates a dependency on income deriving from intercountry adoption. In addition, decisions concerning the placement of children for intercountry adoption should not be influenced by levels of payment or contribution. These should have no bearing on the possibility of a child being made available, nor on the age, health or any characteristic of the child to be adopted.

Konkurranse om tilgjengelige barn i opprinnelsesland

En risikofaktor er konkurranse mellom ulike mottakerland og adopsjonsformidlere om barn som er tilgjengelig for adopsjon i opprinnelsesland. En slik konkurranse mellom private formidlere fra ulike mottakerland har foreligget i flere av de tolv landene utvalget har undersøkt.

Denne typen risiko var en sentral bakgrunn for arbeidet med Haagkonvensjonen 1993, som nettopp tok sikte på å motvirke kommersialisering, press og konkurranse mellom formidlere, og å etablere klare rammer for samarbeid mellom stater gjennom sentralmyndigheter. Dette er også utdypet i Haagkonferansens Guide to Good Practice No. 2 (2012), hvor det understrekes at akkrediterings- og tilsynsordninger må bidra til å forebygge konkurranse som kan påvirke etiske standarder eller svekke barnets beste, særlig i opprinnelsesland med begrenset institusjonell kapasitet.

Korrupsjon

Korrupsjon defineres gjerne som misbruk av betrodd makt for egen vinning, og kan forekomme både i offentlig og privat sektor.4 Den vanligste formen er bestikkelser – enten å gi eller motta disse – men korrupsjon kan også opptre i andre former.

I land med høy korrupsjonsforekomst er det en reell risiko for at offentlige myndigheters avgjørelser påvirkes av privatøkonomiske hensyn fremfor rettslige og faglige kriterier. På adopsjonsfeltet kan dette innebære at hensynet til barnets beste ikke tillegges tilstrekkelig vekt, eller at det helt tilsidesettes. I land med utbredt korrupsjon vil likevel omfanget og alvorligheten kunne variere betydelig mellom ulike sektorer og regioner. I adopsjonssaker er korrupsjon i domstolene og hos øvrige beslutningstakere i adopsjonsprosessen særlig alvorlig, ettersom dette direkte kan påvirke avgjørelsenes innhold og legitimitet.

En særskilt form for korrupsjon er såkalte fasilitetsbetalinger, der offentlige tjenestemenn rutinemessig krever et uformelt vederlag for å utføre ordinære tjenestehandlinger. Slike betalinger er særlig utbredt i land med lavt lønnsnivå i offentlig sektor. Selv om fasilitetsbetalinger ikke alltid påvirker selve avgjørelsens utfall, kan dette være vanskelig å fastslå i etterkant. Forekomsten av slike betalinger øker uansett risikoen for at avgjørelsers utfall også kan påvirkes mot vederlag.

Frem til 1990-årene var det en viss aksept for at norske virksomheter i utlandet i noen grad benyttet bestikkelser der dette fremstod som en forutsetning for å kunne operere i vedkommende land. Slik praksis ble tolerert, og ble frem til 1995 til og med ansett som fradragsberettiget i visse tilfeller, forutsatt at betalingen ikke var straffbar etter lokal rett.5 Dersom korrupsjon av denne karakter har vært egnet til å påvirke utfallet i adopsjonssaker, må dette likevel anses som etisk utillatelig og i strid med norske rettslige standarder, uavhengig av samtidens praksis.

Krig og krisesituasjoner

Adopsjoner skal ikke foretas under eller kort tid etter krisesituasjoner forårsaket av for eksempel naturkatastrofer eller krig og konflikt. Dette følger blant annet av uttalelser fra FNs barnekomité i 20056 og av anbefalinger fra Haagkonferansen utstedt under tsunamikatastrofen i Asia i 2005, jordskjelvkatastrofen på Haiti i 2010 og ved krigsutbruddet i Ukraina i 2022.7

I slike situasjoner kan barn komme bort fra familien sin, og de kan ha behov for nødhjelp som mat, klær og husly, men også omsorg. Slike situasjoner kan tiltrekke seg useriøse aktører og øke risikoen, ikke bare for ulovlige adopsjoner, men også for ren handel med barn. Myndighetenes kapasitet vil også kunne påvirkes av en katastrofe, slik at det ikke er mulig å gjennomføre adopsjoner på en trygg og rettssikker måte. Under slike omstendigheter må man prioritere å hjelpe barna i opprinnelseslandet og gjenforene dem med familiene sine.

Fattigdom

Fattigdom og nød gjør familier sårbare for utnyttelse. En familie med mange barn som lever i stor fattigdom, kan føle seg tvunget til å vurdere å frigi et barn til adopsjon dersom dette gir dem en økonomisk fordel, eller dersom de er redde for at barnet ellers ikke vil overleve.

Fattigdom i seg selv skal ikke gi grunnlag for å ta barn fra foreldre sine. Dette følger blant annet av retten til vern om sitt familieliv etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 8.8 I FNs Guidelines for alternative care of children (2010) står følgende om dette:

Financial and material poverty, or conditions directly and uniquely imputable to such poverty, should never be the only justification for the removal of a child from parental care, for receiving a child into alternative care, or for preventing his/her reintegration, but should be seen as a signal for the need to provide appropriate support to the family.9

Disse føringene gjelder først og fremst omsorgsovertakelser gjennomført av det offentlige (barnevernet), men subsidiaritetsprinsippet og barnets rett til å kjenne og få omsorg fra foreldrene sine etter barnekonvensjonen artikkel 7 innebærer også en forpliktelse til å hjelpe familier til å beholde barna sine der det er rene økonomiske forhold som gjør at de føler seg tvunget til å samtykke til å frigi et barn til adopsjon.

Kulturelle forhold og undertrykte grupper

I flere opprinnelsesland er ikke mødre med barn født utenfor ekteskap sosialt akseptert av kulturelle og eller religiøse grunner. Både mødrene og barna kan bli stigmatisert. I slike land kan enslige mødre oppleve et stort press fra samfunnet og/eller familien om å gi fra seg barnet.

Enkelte befolkningsgrupper i opprinnelsesland er særlig sårbare for å bli utnyttet fordi de tilhører en etnisk eller kulturell minoritet. Adopsjoner fra slike grupper kan innebære en særlig risiko. Mødre fra urfolksgrupper kan ofte ha tilhold på landsbygda og kan ha et annet morsmål og mindre utdanning enn majoritetsbefolkningen. Slike forhold gjør det vanskeligere å få gjennomslag for egne og barnets rettigheter. Konflikter mellom folkegruppene kan øke risikoen ytterligere.

Ifølge en rapport fra FNs rapportør for salg og seksuell utnyttelse av barn (2016), har mange av familiene som har blitt utsatt for ulovlige adopsjoner befunnet seg i sårbare sosioøkonomiske situasjoner, for eksempel ved at de har vært fra landsbygda eller tilhørt en urfolksgruppe.10

4.3 Særskilt merknad om menneskehandel og adopsjon

I en del sammenhenger løftes menneskehandel frem som en alvorlig risiko ved utenlandsadopsjoner. Termen menneskehandel brukes da som betegnelse på at barn bortføres og selges for å kunne adopteres. Selv om dette er alvorlige straffbare handlinger, har menneskehandelbegrepet i strafferettslig forstand i norsk rett ikke omfattet dette.

Straffebestemmelsen om menneskehandel kom inn i den norske straffeloven i 2003. Straffebudet ble innført for å oppfylle FNs protokoll for å forebygge, bekjempe og straffe handel med mennesker, særlig kvinner og barn, den såkalte Palermoprotokollen. Den norske menneskehandelsbestemmelsen er utformet med utgangspunkt i Palermoprotokollen og omfatter utnyttelse til spesifikke formål – for eksempel prostitusjon, tvangsarbeid eller ulovlig organhandel. Det å betale vederlag for barn med henblikk på adopsjon er ikke nevnt som et utnyttelsesformål i den norske menneskehandelsbestemmelsen, og er heller ikke nevnt i den internasjonale strafferettslige definisjonen av menneskehandel slik menneskehandel er definert i Palermoprotokollen og i Europarådskonvensjonen av 2005 om bekjempelse av menneskehandel. Utvalget legger derfor til grunn at illegale adopsjoner og kjøp og salg av barn med formål adopsjon i utgangpunktet ikke rammes av den norske straffebestemmelsen om menneskehandel.

I 2024 ble det i EU oppnådd enighet mellom Det europeiske råd og Europaparlamentet om å inkludere illegale adopsjoner i EUs nye Anti-trafficking Directive (Directive (EU) 2024/1712) som et særskilt utnyttelsesformål som skal dekkes av EUs anti-trafficking lovgivning. EU-direktivet gjelder imidlertid ikke for Norge, og følgelig er ikke kjøp og salg av barn med formål adopsjon kriminalisert som menneskehandel i Norge.

5 Rettskilder og noen sentrale rettslige prinsipper

5.1 Innledning og avgrensninger

I dette kapittelet skal det redegjøres for rettskilder og noen sentrale rettslige prinsipper på utenlandsadopsjonsfeltet.

Utvalgets mandat er i hovedsak tilbakeskuende. Det primære formålet med dette kapittelet er ikke å gi en redegjørelse for gjeldende rett (verken nåværende eller tidligere) men å gi en oversikt over det rettslige rammeverket i ulike perioder, samt utviklingen av visse sentrale prinsipper. Tyngdepunktet i denne gjennomgangen er de rettskilder og prinsipper som er mest sentrale for å besvare utvalgets mandat.

Utvalget vil gå nærmere inn i de materielle reglene for de ulike delene av adopsjonsprosessen og tilknyttede spørsmål i del IV. Dette gjelder blant annet regulering av formidlingstillatelser og tilsyn (kapitlene 24 og 25), forhåndssamtykke (kapittel 26), registrerings- og bevillingssaker (kapittel 27), adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon (kapittel 28), adoptertes muligheter til innsyn og kunnskap om opprinnelse (kapittel 29) og etteradopsjon (kapittel 30). En mer omfattende beskrivelse av Haagkonvensjonen 1993 gis i forbindelse med utvalgets vurderinger av betydningen av denne (kapittel 23).

Det norske regelverket gjelder for adopsjoner som gjennomføres i Norge, og kommer derfor ikke til direkte anvendelse på adopsjoner som gjennomføres i utlandet.11 I disse tilfellene vil ikke norske regler regulere selve avgjørelsen om adopsjon, men vil blant annet gjelde for registrering og virkning av adopsjonen i Norge. Reglene og prinsippene gir også uansett rammer og grunnlag for å vurdere organiseringen og gjennomføringen av adopsjonsarbeidet i praksis.

5.2 Rettskilder på adopsjonsfeltet

5.2.1 Innledning

Utenlandsadopsjoner har blitt gjennomført i organiserte former tilbake til 1950-årene. Som på andre samfunnsområder har det rettslige rammeverket rundt adopsjon og adopsjonsformidling utviklet seg betraktelig siden den gang og frem til i dag. I det følgende skal det bli gitt en kort fremstilling for de ulike rettskildene som har vært gjeldende på feltet.

Fastleggelse av rettsregler på adopsjonsfeltet følger alminnelig juridisk metode og rettskildelære. Rettskildene som redegjøres for i dette kapittelet er internasjonale konvensjoner, norsk lov (inkludert forskrifter) og rundskriv.12

Andre aktuelle rettskilder som ikke vil bli særskilt behandlet her, er forarbeider, rettspraksis og forvaltningspraksis. Slike kilder nevnes fortløpende der de har betydning.

5.2.2 Internasjonale konvensjoner

Det er en rekke internasjonale konvensjoner, erklæringer og deklarasjoner som har hatt betydning på adopsjonsfeltet. Mange internasjonale instrumenter knyttet til menneskerettigheter har blant annet generelle bestemmelser om barns rettigheter, rett til familieliv og vern av foreldre/ mødre og barn som vil kunne aktualiseres når det gjelder omstendigheter i forkant av/ i forbindelse med en adopsjonsprosess.13

I dette punktet vil det redegjøres for konvensjoner som eksplisitt omhandler adopsjon.14 Flere internasjonale kilder blir omtalt i redegjørelsen for sentrale rettslige prinsipper i punkt 5.3, og for øvrig der de er relevante i granskingen.

Ulike internasjonale konvensjoner har ulik stilling i norsk rett. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FNs barnekonvensjon gjelder eksempelvis direkte som norsk lov og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.15 Haagkonvensjonen 1993 er derimot ikke direkte inkorporert som norsk lov, men er folkerettslig bindende. Dette medfører at norske myndigheter plikter å etterleve konvensjonen, blant annet ved å tilpasse nasjonalt regelverk, samt tolke lovverket i tråd med konvensjonene.16

Nordisk familierettslig konvensjon 1931 (ratifisert 1931)

Konvensjonen ble inngått mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige. Formålet var å samordne de privatrettslige bestemmelser om ekteskap, adopsjon og vergemål. Det dreide seg imidlertid primært om nasjonale forhold, og adopsjon over landegrenser ble ikke særskilt behandlet.

Haagkonvensjonen 1965 (ikke ratifisert)

Den første Haagkonvensjonen som hadde som siktemål å regulere adopsjon over landegrenser ble vedtatt i 1965. Konvensjonene inneholdt regler om myndighetenes kompetanse, lovvalg og anerkjennelse av avgjørelser i adopsjonssaker. Konvensjonen ble imidlertid bare ratifisert av tre stater.17 Selv om konvensjonen dermed ikke fikk noen formell posisjon, var den likevel del av et økt internasjonalt fokus på de særskilte utfordringene som adopsjon over landegrenser utgjorde.

Europarådskonvensjonen 1967 om adopsjon (ratifisert 1972), revidert 2008 (ratifisert 2010).

Europarådskonvensjonen fra 1967 var en såkalt rettsharmoniseringskonvensjon, som inneholdt felles regler om vilkår og minstekrav for adopsjon, saksbehandling, rettsvirkninger, og krav til grundige sosialundersøkelser av adoptivsøkere for medlemslandene.

I 2008 ble konvensjonen revidert. Blant annet ble hensynet til barnets beste presisert, det ble åpnet for at flere kunne adoptere (likekjønnede og samboere), og det ble innført ytterligere krav til samtykke og saksbehandling.

FNs barnekonvensjon 1989 (ratifisert 1991)

I 1991 ratifiserte Norge Barnekonvensjonen fra 1989. I tillegg til en rekke generelle bestemmelser som vil kunne aktualiseres i forbindelse med en adopsjon, inneholder konvensjonens artikkel 21 særlige regler om adopsjon, også over landegrenser. I bestemmelsen blir blant annet regler om samtykke, forbud mot utilbørlig økonomisk fortjeneste og prinsippet om subsidiaritet slått uttrykkelig fast.

Barnekonvensjonen har siden 2003 vært direkte gjeldene som norsk lov, og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning.18

Haagkonvensjonen 1993 (ratifisert 1997)

Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid med internasjonale adopsjoner fra 1993 har vært et sentralt verktøy i reguleringen av utenlandsadopsjoner. Formålet med konvensjonen er blant annet å sikre barnas rettigheter, og å etablere et system for samarbeid mellom kontraherende stater.19 Konvensjonen slår fast en rekke grunnvilkår for utenlandsadopsjoner, og en oppgavefordeling mellom opprinnelsesstat og mottakerstat.

Å vurdere betydningen av Haagkonvensjonen 1993 er en del av utvalgets mandat. Denne konvensjonen blir derfor omhandlet særskilt i punkt 5.3 i dette kapittelet, samt i kapittel 23.

5.2.3 Lov og forskrift

Adopsjonsinstituttet, inkludert adgang til adopsjon av utenlandsk barn, ble innført i norsk rett med lov om adoption i 1917. Siden da har loven blitt erstattet to ganger, først ved Adopsjonsloven 1986, og deretter Adopsjonsloven 2017. I tillegg har det blitt gjort flere revisjoner av disse lovene. Fra 1980-årene har det også blitt vedtatt flere forskrifter.

I det følgende skal det redegjøres for noen hovedtrekk i adopsjonslovene og sentrale revisjoner. Fokuset vil være regler som har vært av særlig betydning for utenlandsadopsjoner. Det bemerkes at rettstilstanden før 1950 er av begrenset betydning i denne sammenheng, ettersom det organiserte adopsjonsarbeidet som utvalget er bedt om å vurdere, først startet i etterkrigstiden.20

Lov om adoption 2. april 1917 nr. 1.

I den første norske adopsjonsloven ble utenlandsadopsjon regulert i § 29. I denne bestemmelsen gikk det frem at norske statsborgere måtte ha forhåndssamtykke fra norske myndigheter før de kunne adoptere et utenlandsk barn. Adopsjonen kunne skje i barnets opprinnelsesland, eller i Norge.

Loven manglet forøvrig regler om jurisdiksjon og lovvalg for adopsjoner over landegrenser, noe som først ble innført ved revisjon i 1980 (se nedenfor).

Lov om barnevern 17. juni 1953 nr. 14.

I 1953 kom det en ny lov om barnevern som også fikk betydning på adopsjonsfeltet. For det første fordi det i § 24 ble oppstilt krav til en sosialundersøkelse for godkjenning av fosterhjem, som i praksis også ble tolket å omfatte adoptivsøkere som søkte om forhåndssamtykke til adopsjon. For det andre oppstilte loven i § 26 bokstav b et generelt forbud mot at privatpersoner drev adopsjonsformidling. Organisasjoner kunne imidlertid søke om tillatelse til slik formidling.

Revisjon av lov om adoption. Lov 13. juni 1980 nr. 32 (interlegale spørsmål)

I 1980 ble adopsjonsloven revidert, særlig med henblikk på utenlandsadopsjonene. I §§ 29–35 i den reviderte loven ble det inntatt bestemmelser som regulerte interlegale spørsmål som tidligere hadde vært uklare. Blant annet gjaldt dette regler om når en adopsjonssak kunne behandles i Norge, lovvalgsregler, og regler om rettsvirkninger av adopsjoner gjennomført i utlandet.

En sentral og prinsipiell endring ved denne revisjonen var at man gikk bort fra at loven skulle omfatte alle norske statsborgere (statsborgerprinsippet) til at den skulle gjelde alle som var bosatt i Norge (domisilprinsippet). Et unntak fra hovedregelen var likevel at adopsjoner gjennomført av utenlandske statsborgere i sitt statsborgerland automatisk skulle anerkjennes i Norge, uavhengig av om adoptivforeldrene hadde innhentet forhåndssamtykke til adopsjon.

Lov om adopsjon (adopsjonsloven) 28. februar 1986 nr. 8.

I 1986 ble det vedtatt en ny adopsjonslov. Lovproposisjonen ble utarbeidet av Justisdepartementet, uten en forutgående offentlig utredning. I forarbeidene blir det presisert at loven ikke representerte en samlet prinsipiell gjennomgang av adopsjonsfeltet, og at det var lovtekniske grunner som gjorde at forslaget ble utformet som en ny lov, heller enn en revisjon.21

Lovendringene knyttet seg i hovedsak til situasjonen etter at adopsjonen er gjennomført, blant annet likestilling av adoptivbarn og biologiske barn og adoptertes rett til kunnskap om biologisk opphav. Særreglene knyttet til utenlandsadopsjon ble i all hovedsak videreført, og de interlegale reglene fra revisjonen i 1980 ble stående tilnærmet ordrett.

Revisjon av adopsjonsloven. Lov 11. juni 1999 (adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivhjem)

I 1999 ble adopsjonsloven revidert på nytt, og det ble innført et nytt kapittel 3A i loven (§§16 a – 16 f) som regulerte adopsjonsformidling og forhåndssamtykke til adopsjon. Disse forholdene var tidligere regulert i barnevernsloven, men ble ved denne revisjonen flyttet til adopsjonsloven.

Kravene til adopsjonsformidlere ble samme år presisert i en egen forskrift.22

Revisjon av adopsjonsloven. Lov 4. juni 2010 nr. 18 (anerkjennelse av adopsjon gjennomført i og av andre stater).

I 2010 ble det gjennomført en revisjon som var av særlig betydning for utenlandske statsborgere som var bosatt i Norge. Ved revisjonen i 2010 ble regelen fra 1980 om automatisk anerkjennelse av adopsjoner gjort i statsborgerlandet opphevet.23

Revisjon av adopsjonsloven. Lov 25. april 2014 nr. 10 (forhåndssamtykke)

I 2014 ble det gjort en mindre revisjon blant annet ved at departementet fikk kompetanse til å utarbeide en forskrift knyttet til bestemmelsen om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon, § 16 bokstav e. En slik forskrift ble utarbeidet, og medførte blant annet at utredningsansvaret for adoptivsøkere som tidligere hadde vært lagt til kommunen, ble flyttet til Bufetats regionkontorer.24

Lov om adopsjon (adopsjonsloven) 16. juni 2017 nr. 48.

Den någjeldende adopsjonsloven ble vedtatt i 2017, og trådte i kraft 1. juli 2018. Bakgrunnen for loven var behov for bedre systematisering, samt et ønske om å lovfeste adopsjonsmyndighetenes praksis og retningslinjer.25

En vesentlig endring var kravet om at formidlerne måtte søke om generell driftstillatelse, i tillegg til formidlingstillatelse for hvert enkelt land. En annen ny regel var at også etterkommere av adopterte på visse vilkår kan få innsyn i opplysninger om den adoptertes biologiske opphav. I tillegg ble inntatt et eksplisitt forbud mot å gi vederlag som kunne påvirke beslutninger i adopsjonsprosessen. Et slikt forbud var allerede gjeldende gjennom konvensjoner Norge har vært tilsluttet, se punkt 5.4.6.

I tillegg til loven ble det utarbeidet en ny felles forskrift til adopsjonsloven som avløste forskriften fra 1999 (krav til adopsjonsformidlere) og 2015 (om forhåndssamtykke).26

5.2.4 Rundskriv og andre føringer

Adopsjonslovene har fortrinnsvis regulert adopsjonsfeltet på et mer overordnet nivå. Loven oppstiller eksempelvis krav til at adoptivsøkere må innhente forhåndssamtykke til adopsjon, og at organisasjoner må søke om tillatelse til å formidle adopsjoner, men inneholder i liten grad nærmere føringer om hvilke vurderinger adopsjonsmyndigheten skal gjøre i den sammenheng. Siden 1999 har det blitt vedtatt forskrifter som regulerer enkelte sider ved adopsjonsprosessen, men i stor grad har det nærmere innholdet i ulike vilkår og vurderinger fremgått av rundskriv. Selv om rundskriv formelt sett har begrenset rettskildemessig vekt, har de dermed i praksis spilt en vesentlig rolle på adopsjonsfeltet.

Det har opp gjennom årene vært en rekke rundskriv som har omhandlet ulike sider av adopsjon, og som er gitt av forskjellige departementer:

• Sosialdepartementets rundskriv 20. mai 1954, Særlige vernetiltak – barnevernrundskriv nr. 3

• Sosialdepartementets rundskriv 13. juli 1954, Om fosterbarn og fosterheimer – barnevernrundskriv nr. 5

• Sosialdepartementet rundskriv 1. november 1964, Adopsjonsformidling- barnevernrundskriv nr. 36

• Sosialdepartementets rundskriv av 4. november 1968 om adopsjon av utenlandske barn – barnevernrundskriv nr. 47

• Justisdepartementets rundskriv 26. januar 1973 (G-34/73) om Europeisk konvensjon av 26. januar 1967 om adopsjon av barn 123

• Sosialdepartementets rundskriv 24. mai 1976 til barnevernnemndene om adopsjon av utenlandske barn

• Sosialdepartementets rundskriv 25. september 1978 om adopsjon av utenlandske barn, rundskriv I–9/78

• Justisdepartementets rundskriv 17. juni 1983 (G-133/83) om adopsjon av stebarn

• Sosialdepartementets rundskriv 26. juni 1987 om Statens adopsjonskontor, rundskriv I-20/87

• Sosialdepartementets rundskriv 13. oktober 1989 om retningslinjer for behandling av søknad om adopsjon, rundskriv I-15/89

• Barne- og familiedepartementets rundskriv 14. januar 1994 (Q–6/94) Tillegg til rundskriv I-15/89 der gyldighetstiden for forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn tidsbegrenses

• Barne- og familiedepartementets rundskriv september 1998 (Q–0972) om utenlandsadopsjon med retningslinjer for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem, revidert mars 2009

• Barne- og familiedepartementets rundskriv desember 2000 (Q-1013) med retningslinjer for tildeling av engangsstøtte ved adopsjon av barn fra utlandet

• Barne- og familiedepartementets rundskriv desember 2002 (Q–1045) med retningslinjer for saksbehandling ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon og særlig om skjønnsutøvelse ved innenlandsadopsjon, revidert mars 2009

• Barne- og familiedepartementets veiledning desember 2002 (Q-1046) om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon, revidert mars 2009

• Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv, publisert 5. januar 2006, om endring i barnevernloven § 4–20 og adopsjonsloven § 1.

• Barne- og likestillingsdepartementets tilleggsrundskriv 12. mai 2006 med endring i retningslinjene i rundskriv Q-1045 om stebarnadopsjon i registrert partnerskap

• Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementets rundskriv 24. september 2014 (Q-1225 B) Retningslinjer til endringer i adopsjonsloven

• Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementets rundskriv 2. februar 2015 (Q-2015-28) Forskrift om adopsjon av barn fra utlandet – med kommentarer

• Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementets rundskriv 3. mars 2016 (Q-1045) Saksbehandling ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon

• Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementets rundskriv 8. mars 2016 (Q-1046) Veiledningshefte om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon

• Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv 29. juni 2018 (Q1245) Retningslinjer gitt av Barne- og likestillingsdepartementet juni 2018 til adopsjonslov 16. juni 2017 nr. 48 (i kraft 1. juli 2018) – Saksbehandling ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon

• Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv 16. juni 2018 (Q1246) Veiledningshefte om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets rundskriv august 2020 (BUFDIR-2020-9002) Saksbehandling ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon

I tillegg til rundskriv, har det også blitt gitt instrukser på andre måter, blant annet gjennom brev fra departementet til underliggende organer. Slike brev vil bli vist til fortløpende i utredningen, men blir ikke listet opp her.

5.3 Særlig om Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner 1993

5.3.1 Innledning

Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale organisasjoner ble vedtatt i 1993. Konvensjonene ble ratifisert av Norge 18.juli 1997 og trådte i kraft 1. januar 1998.

Haagkonvensjonen er folkerettslig bindende for Norge.27 Dette medfører at norske myndigheter plikter å etterleve konvensjonen, blant annet ved å tilpasse nasjonalt regelverk, samt tolke lovverket i tråd med konvensjonene.28 I proposisjonen som lå til grunn for ratifikasjonen i 1997 la departementet til grunn at det ikke var nødvendig med lovendringer for at konvensjonen skulle kunne tre i kraft i Norge.29 Stortinget sluttet seg til denne vurderingen.30

I utvalgets mandat fremgår det følgende om Haagkonvensjonen:

Utvalet skal òg vurdere korleis ratifiseringa av Haagkonvensjonen 1993 førte til endringar i regelverk og praksis for adopsjonar til Noreg.

I det følgende vil det redegjøres kort for konvensjonens bakgrunn og innhold. En mer detaljert beskrivelse av dette, samt utvalgets vurderinger knyttet til oppgaven i mandatet går frem i kapittel 23.

5.3.2 Bakgrunn for konvensjonen

Bakgrunnen for arbeidet med Haagkonvensjonen om internasjonal adopsjon var blant annet FNs barnekonvensjon artikkel 21. Barnekonvensjonen forplikter stater som tillater adopsjon til å sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet. I artikkelens bokstav e står det at statene for dette formålet kan inngå bilaterale eller multilaterale avtaler, og bestrebe seg på å sikre at plassering av barnet i et annet land blir utført av kompetente myndigheter eller organer.

I arbeidet med adopsjonskonvensjonen ble en rekke opphavsstater som ikke var medlem av Haagkonferansen invitert med i forhandlingene, slik at konvensjonens reguleringer og forpliktelser skulle tilpasses forholdene i både opphavsstater og mottakerstater.31

Det er ikke knyttet noe internasjonalt overvåknings- eller håndhevingsorgan til Haagkonvensjonen. Konferansen arrangerer med noen års mellomrom Special Commissions der representanter fra konvensjonsstatene og internasjonale organisasjoner møtes og drøfter problemstillinger knyttet til konvensjonen.

Viktige kilder ved tolkingen av konvensjonen er en Explanatory Report, skrevet av Professor G. Parra-Aranguren, og to veiledere til konvensjonen utarbeidet av Haag-konferansens sekretariat.32 Haagkonferansen har videre publisert «Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption» (2023).33

Verken Haagkonferansens sekretariat, spesialkommisjonene eller arbeidgruppene har kompetanse til å endre konvensjonsteksten eller gi bindende føringer for tolkningen av den. Veilederne og de andre dokumentene som er publisert etter vedtagelsen av konvensjonen, er ikke rettslig bindende for konvensjonsstatene. Men i praksis har dokumentene stor betydning i konvensjonsstatenes arbeid med internasjonal adopsjon.

5.3.3 Konvensjonens innhold

De tre hovedformålene med konvensjonen er angitt i artikkel 1: Den skal (a) sikre at internasjonale adopsjoner «finner sted til barnets beste» og med respekt for hans eller hennes grunnleggende rettigheter, (b) etablere et system for samarbeid mellom de kontraherende stater for å sikre at disse garantier blir respektert og derved forhindrer bortføring av eller handel med barn og (c) sikre at konvensjonsstatene anerkjenner adopsjoner som er foretatt i samsvar med konvensjonen.

Konvensjonens virkeområde er definert i artikkel 2 og 3: Den gjelder når et barn med bosted i en konvensjonsstat (opprinnelsesstaten) «er flyttet, flytter eller skal flytte» til en annen konvensjonsstat (mottakerstaten), enten etter at han eller hun er adoptert i opprinnelsesstaten av ektefeller eller en person med bosted i mottakerstaten eller når formålet er slik adopsjon i mottaker- eller opprinnelsesstaten. Konvensjonen gjelder bare adopsjoner som etablerer et varig foreldre/barn-forhold. Den gjelder adopsjon av barn under 18 år.

I konvensjonens kapittel II oppstilles vilkårene for internasjonal adopsjon. Her defineres også rollene til opprinnelsesstat i artikkel 4 og mottakestat i artikkel 5. Overordnet er det opprinnelsesstatens oppgave å undersøke og vurdere vilkår/forhold på barnets side, mens mottakerstaten skal undersøke og vurdere vilkår/forholdene på adoptivsøkernes side.34

I konvensjonens kapittel III reguleres sentralmyndigheter og offentlig godkjente organer.

Konvensjoner som utarbeides på Haagkonferansen inkluderer tradisjonelt en ordning der hver konvensjonsstat skal utpeke en sentralmyndighet som har en viktig rolle både i statens interne arbeid med konvensjonssaker og i samarbeidet mellom statene. Adopsjonskonvensjonen regulerer sentralmyndigheter i artikkel 6 til 9. Den skiller mellom tiltak sentralmyndigheten må gjennomføre selv (artikkel 7(1)), tiltak sentralmyndigheten skal gjennomføre «selv eller gjennom offentlige myndigheter» (artikkel 8) og tiltak sentralmyndigheten skal gjennomføre «selv eller gjennom offentlige myndigheter eller andre organer som er offentlig godkjente i deres stat» (artikkel 9).

Et særtrekk ved adopsjonskonvensjonen sammenlignet med andre Haagkonvensjoner, er at konvensjonens har regler om «offentlig godkjent organ» som åpner for at deler av sentralmyndighetenes oppgaver kan overlates til adopsjonsformidlere. Konvensjonen stiller vilkår til slike «offentlige godkjente organ» i artikkel 10–12.

Et organ som er offentlig godkjent i en stat, kan opptre i en annen konvensjonsstat bare dersom myndighetene i begge stater har tillatt det.

Konvensjonens kapittel IV regulerer saksbehandlingen ved internasjonale adopsjoner.

Artikkel 14 fastsetter at adoptivsøkere som vil adoptere et barn med bosted i en annen konvensjonsstat, skal fremsette søknaden til sentralmyndigheten i den stat der søkeren bor. Etter artikkel 15 skal sentralmyndigheten forvisse seg om at søkerne oppfyller vilkårene og er egnet for å adoptere, og skal da utarbeide en rapport om søkerne som skal oversendes til sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten.35

Artikkel 16 fastsetter at sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten skal forvisse seg om at barnet kan adopteres.36

Myndighetene i barnets opprinnelsesstat skal så utarbeide en rapport med «opplysninger om barnets identitet, hvorvidt barnet kan adopteres, dets bakgrunn, sosiale miljø og familie- og helsemessige forhold», ta behørig hensyn til barnets oppfostring og bakgrunn og forvisse seg om at det er innhentet samtykke i samsvar med artikkel 4. Etter artikkel 16 (1) bokstav d skal sentralmyndigheten så «spesielt på bakgrunn av rapportene om barnet og adoptivsøkerne, avgjøre hvorvidt den foreslåtte anbringelse tjener barnets interesser best»-. Det er denne vurderingen som kalles matching av barnet og søkerne.

Det neste steget i adopsjonsprosessen er at sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten skal oversende sentralmyndigheten i mottakerstaten sin rapport om barnet, bevis for at de nødvendige samtykker er innhentet og begrunnelsen for sin avgjørelse om anbringelse. Foreldrenes identitet skal ikke opplyses dersom dette ikke tillates i opprinnelsesstaten, jf. artikkel 16 (2).

Før myndighetene i opprinnelsesstaten kan fatte vedtak om at barnet skal overlates til adoptivsøkerne, oppstilles det etter konvensjonens artikkel 17 flere krav til sentralmyndigheten både opprinnelsesstat og mottakerstat. Blant annet skal sentralmyndighetene i begge stater samtykke til at adopsjonen kan foretas, jf. bokstav b.

Sentralmyndighetene i begge stater skal deretter ta alle nødvendige skritt for at barnet får tillatelse til å forlate opphavsstaten og flytte til mottakerstaten, jf. artikkel 18.

Artikkel 19 presiserer at overføring av barnet til mottakerstaten kan bare skje dersom kravene i artikkel 17 er oppfylt.

Etter artikkel 20 skal sentralmyndighetene informere hverandre om adopsjonssakens utvikling. Artikkel 21 regulerer situasjonen der adopsjon skal finne sted i mottakerstaten etter at barnet er kommet dit, og adopsjonen ikke er til beste for barnet. Sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten skal da rådføres før en ny plassering, eller som siste utvei skal barnet sendes tilbake. Artikkel 22 åpner for at sentralmyndighetens oppgave kan delegeres til annen offentlig myndighet eller godkjent organ.

Konvensjonens kapittel V gjelder anerkjennelse av adopsjonen og virkningene av den. Hovedregelen er at når myndigheten i den staten der adopsjonen er gjennomført attesterer at en adopsjon er foretatt i samsvar med konvensjonen, skal adopsjonen anerkjennes i alle konvensjonsstatene, jf. artikkel 23.

Til slutt i konvensjonen er det to kapitler med alminnelige og avsluttende bestemmelser.

5.4 Noen sentrale rettslige prinsipper

5.4.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget gjennomgå noen sentrale prinsipper for adopsjonsarbeid, som er sentrale både i norsk rett og internasjonale regelverk. Disse prinsippene har utviklet seg over tid.

I kapitlet her gjennomgås følgende prinsipper:

• Barnets beste: Barnekonvensjonen artikkel 21 slår fast at barnets beste skal være det overordnede hensynet ved adopsjon. Dette er både et selvstendig vilkår for adopsjon, men har også betydning for tolkningen av andre vilkår.

• Krav til samtykke fra opprinnelige foreldre: Hvilke materielle og formelle krav som har blitt stilt til opprinnelige foreldres forutgående samtykke til adopsjon.

• Barnets rett til å bli hørt: Hvilke regler som gjelder for barns rett til å bli hørt i adopsjonsprosessen, og reglene om når adopsjon krever barnets samtykke.

• Subsidiaritetsprinsippet: Utviklingen av prinsippet om at egnede omsorgsalternativer i barnets opprinnelsesland skal gå foran utenlandsadopsjon.

• Forbudet mot urettmessig vinning: Utviklingen knyttet til reguleringen av økonomiske vederlag i adopsjonsprosessen, og hvordan dette over tid har blitt strengere regulert.

• Adoptertes rett til å bevare sin identitet og kjenne sitt opphav: Utvikling i synet på- og reguleringen av rettigheter knyttet til barnets opprinnelse.

• Særlige rettigheter for barn som er urfolk: Hvilken betydning har det at den adopterte har urfolksbakgrunn, og hvilke særlige rettigheter utløser dette.

I denne gjennomgangen er hovedvekten lagt på de prinsippene som er mest sentrale for å besvare utvalgets mandat.

5.4.2 Barnets beste – det overordnede hensyn

Prinsippet om barnets beste står sentralt i internasjonal rett og utgjør et grunnleggende utgangspunkt ved adopsjonssaker.

Etter FNs barnekonvensjon artikkel 3 skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, enten disse foretas av offentlige eller private institusjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer.

I saker om adopsjon skal hensynet til barnets beste ha enda større vekt enn i andre saker. Dette kommer til uttrykk i artikkel 21, hvor det understrekes at stater som tillater adopsjoner skal sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet ved adopsjonsbeslutninger. Barnekomiteen legger til grunn at dette innebærer at barnets beste skal være den avgjørende faktoren (the determining factor) i avgjørelser om adopsjon.37

I adopsjonssaker er barnets beste dermed både et selvstendig vilkår og et overordnet prinsipp. Den generelle regelen om barnets beste er av barnekomiteen beskrevet som et tredelt konsept, som både gir materielle rettigheter, legger føringer for tolkning av regelverk og stiller krav om prosessuelle garantier.38

Konvensjonen forutsetter videre at adopsjon bare skal tillates når kompetente myndigheter, på grunnlag av relevante og pålitelige opplysninger, finner at adopsjonen er forsvarlig og til barnets beste.

Barnekonvensjonen regulerer dermed blant annet hvilken vekt som skal legges på barnets beste i beslutningene som tas i en adopsjonssak. Det konkrete innholdet i barnets beste-vurderinger ble likevel ikke nærmere konkretisert ved vedtakelsen. Hove-utvalget skrev følgende om dette (i 2009):

Ved tilblivelsen av FNs barnekonvensjon hadde ikke diskusjoner rundt innholdet av prinsippet noen fremtredende plass. Verken innholdet i prinsippet eller mulige konflikter mellom barns beste og de spesielle rettighetene i konvensjonen, ble særlig diskutert. At innholdet ble tatt noe for gitt kan skyldes at uttrykket barnets beste allerede var godt kjent i de enkelte landenes lovgivning, samt et ønske om rom for at barnets beste kunne forstås på forskjellige måter og mer i samsvar med det enkelte lands kultur. Uavhengig av dette er det lagt til grunn at barnets beste må forstås i sammenheng med de øvrige rettighetene som barnekonvensjonen gir. Disse gir på ulikt vis uttrykk for interesser eller løsninger som regnes som gode eller nødvendige for barn, og således interesser som generelt regnes å være til barnets beste.39

I 2013 utga FNs barnekomité en kommentar (general comment) om hvordan «barnets beste» skulle tolkes. Barnekomiteens kommentarer er ikke bindende, men er «verdifulle retningslinjer for tolkning og anvendelse av barnekonvensjonen».40 I avsnitt 32 går blant annet følgende frem:

Konseptet om barnets beste er komplekst, og innholdet må avgjøres fra sak til sak. Det er gjennom tolkning og gjennomføring av artikkel 3, para. 1, på linje med de øvrige bestemmelsene i konvensjonen, at lovgiver, dommer, administrativ, sosial eller pedagogisk myndighet vil kunne klargjøre begrepet og gjøre konkret bruk av det. Følgelig er begrepet barnets beste fleksibelt og tilpasningsdyktig. Det bør justeres og defineres på individuell basis, i henhold til den spesifikke situasjonen til barnet eller barna det gjelder, tatt i betraktning deres personlige kontekst, situasjon og behov. Når det gjelder enkeltvedtak skal barnets beste vurderes og avgjøres i lys av de konkrete omstendighetene til det aktuelle barnet.41

Plikten til å vektlegge hensynet til barnets beste følger også av annen internasjonal rett. Eksempelvis verner den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 retten til privatliv og familieliv. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har i sin praksis lagt til grunn at barnets beste skal tillegges betydelig vekt i saker som gjelder barn, samtidig som statene må foreta en konkret avveining mellom barnets interesser og foreldrenes rettigheter etter artikkel 8. Domstolen har fremhevet at barnets behov for stabilitet, trygghet og forutsigbare omsorgsrammer ofte vil være sentrale momenter, særlig der barnet har levd lenge i en etablert omsorgssituasjon.42

I norsk sammenheng har prinsippet om at adopsjon skal være til det beste for barnet vært lovfestet siden 1917, men med noe varierende ordlyd. I lov om adoption 1917 § 8 gikk det frem at adopsjonsbevilling ikke kunne gis med mindre det var «grund til at tro, at adoptionen vil bli til gavn for barnet». I Adopsjonsloven 1986 ble formuleringen noe skjerpet, og bevilling skulle bare gis «når det kan antas at adopsjonen vil bli til gagn for barnet».43 Barnekonvensjonen, herunder bestemmelsen om at barnets beste skulle være det «overordnede hensyn» ved adopsjon, ble ratifisert i 1991, og gjort til norsk lov i 2003.44

Selv om formuleringene i tidligere adopsjonslover tillegger hensynet til barnets beste – eller hva som er «til gagn» for barnet – noe mindre vekt enn det som fremgår av barnekonvensjonen, har det i norsk sammenheng blitt fremhold som et overordnet prinsipp siden 1970-årene. Da Hagen-utvalget leverte sin utredning i 1976 foreslo de tre prinsipielle retningslinjer for adopsjonsformidling, hvorav den første var at «[h]ensynet til barnet og dets framtidige utvikling må være et overordnet prinsipp for all adopsjonformidling».45 Stortinget ga sin tilslutning til disse prinsippene i 1977.46

En vurdering av hva som er til det enkelte barns beste må alltid bero på en konkret og helhetlig vurdering av barnets situasjon.47 Adopsjon, ikke minst når dette skjer over landegrenser, er et inngripende og livsvarig tiltak som vil ha store konsekvenser for barnet, blant annet når det gjelder omsorgssituasjon, tilhørighet og identitet. Vurderingen vil nødvendigvis være preget av betydelige usikkerhetsmomenter, ettersom man ikke bare skal ta stilling til barnets nåværende situasjon, men også foreta en fremtidsrettet vurdering hvor to potensielt svært ulike livsløp må veies opp mot hverandre. Dette innebærer blant annet vurderinger knyttet til barnets behov for varig omsorg, utviklingsmuligheter, tilknytning og stabilitet, samt rett til identitet og kultur. Kompleksiteten gjør at det verken er mulig eller hensiktsmessig med en uttømmende eller detaljert lovregulering av hva som utgjør barnets beste. I stedet må vurderingen bero på et bredt skjønn, hvor relevante momenter identifiseres og avveies konkret i den enkelte sak.

Når forståelsen og etterlevelsen av hensynet barnets beste i granskingen skal vurderes i en historisk sammenheng, er det et vesentlig poeng at forståelsen av hva som vil være til et teoretisk eller konkret barns beste har endret seg. Dette henger sammen med at det siden 1950-årene både nasjonalt og internasjonalt har skjedd stor utvikling i synet på barn generelt. Eksempelvis ser det ut til at ytre faktorer (f.eks. økonomisk trygghet og oppvekst i en kjernefamilie) hadde en større plass i barnets beste-vurderinger tidlig i perioden, mens indre faktorer (f.eks. identitet og tilhørighet) gradvis har fått større rom.

5.4.3 Barnets rett til å bli hørt

5.4.3.1 Innledning

Barn har rett til å uttrykke sine meninger og ha innflytelse i saker som angår dem. Denne sentrale rettigheten er en menneskerettighet som fremgår av FNs barnekonvensjon artikkel 12:

Statene forplikter seg til å «garantere et barn som er i stand til å gjøre danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet». Det er presisert at barnet særlig skal gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet.

I Norge ble barnets rett til å bli hørt tatt inn i Grunnloven ved revisjonen i 2014, og står nå i Grunnloven § 104.

I adopsjonsregelverk skilles det ofte mellom regler om barns rett til å uttale seg og bli hørt i en adopsjonsprosess, og regler om at adopsjon krever barnets samtykke.

5.4.3.2 Internasjonal rett

Haagkonvensjonen om adopsjon artikkel 4 bokstav d har regler om barns rett til å uttale seg og om krav til samtykke fra barn. Etter denne regelen skal adopsjon bare finne sted dersom myndigheten i opprinnelsesstaten:

under hensyn til barnets alder og modenhet har forsikret seg om at:

• (1) han eller hun har fått rådgivning og er behørig informert om virkningene av adopsjonen og av sitt samtykke til denne i de tilfeller slikt samtykke kreves,

• (2) det er tatt hensyn til barnets ønsker og oppfatning,

• (3) barnet frivillig har gitt sitt samtykke til adopsjon når slikt samtykke kreves, og at samtykket er gitt på den måte loven foreskriver, og at det er kommet til uttrykk eller bevitnet skriftlig,

• (4) slikt samtykke ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag

Haagkonvensjonen stiller ikke opp noen fast aldersgrense for barnets rett til å uttale seg eller å samtykke. Det er myndigheten i opprinnelsesstaten – der barnet er bosatt – som skal forsikre seg om at barnet har fått rådgivning og informasjon, at det er tatt hensyn til barnets uttalelser. I de tilfellene der adopsjon krever barnets samtykke, skal dette være gitt frivillig og dokumentert skriftlig. Også for barnets samtykke krever konvensjonen at det ikke skal være foranlediget av betaling eller annen godtgjørelse.

I Europarådskonvensjonen er regelen om barnets samtykke til adopsjon plassert i artikkel 5 nr. 1 bokstav b – mellom regelen om opprinnelige foreldres samtykke (bokstav a) og samtykke fra adoptivforelderens ektefelle (bokstav c). Etter konvensjonen krever en adopsjon barnets samtykke dersom barnet «etter loven har tilstrekkelig forståelse; et barn skal anses å ha tilstrekkelig forståelse når det når den alder som loven krever, og som ikke skal settes høyere enn 14 år». Konvensjonen forutsetter altså at konvensjonsstatenes adopsjonslovgivning skal ha regler om barns samtykke for adopsjon, og aldersgrensen kan ikke settes høyere enn 14 år.

Europarådskonvensjonen artikkel 6 har en regel om barnets mulighet for å bli hørt i de tilfellene det ikke kreves samtykke fra barnet. Barnet skal høres så langt det er mulig, og dets meninger og ønsker skal tillegges vekt i samsvar med dets modenhet. Det er mulig å se bort fra kravet om at barnet skal høres, dersom det åpenbart vil være i strid med barnets beste.

5.4.3.3 Norsk rett

I norsk rett er det et vilkår for adopsjon at barnet selv skal samtykke i adopsjon når han eller hun har fylt 12 år, jf. adopsjonsloven § 6 annet ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom barnet på grunn av psykisk utviklingshemming eller psykisk eller fysisk sykdom åpenbart ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer.

Regelen om krav til samtykke fra 12 års-alder var lovfestet allerede i adopsjonsloven av 1917, men slik at det kunne gjøres unntak fra samtykkeregelen blant annet når det var grunn til å tro at det ville virke skadelig for barnet å få forelagt spørsmålet om adopsjon.

I adopsjonsloven 1986 § 6 annet ledd var regelen uten unntak. Det var lite diskusjon om regelen, selv om Barneombudet i høringen hadde vært kritisk til den.

Adopsjonslovutvalget foreslo i NOU 2014: 9 at aldersgrensen skulle heves til 14 år. Dette ble ikke fulgt opp i departementets proposisjon. Der ble regelen om 12 års-grensen videreført.

Loven fastsetter videre at før barnet gir samtykke, skal det få informasjon om hva det innebærer å bli adoptert. Samtykket skal være skriftlig og gitt frivillig uten at barnet har fått eller blitt lovet vederlag eller noen annen ytelse for det. Bare en offentlig tjenesteperson kan ta imot eller bekrefte samtykket. Tjenestepersonen skal forsikre seg om at barnet har forstått informasjonen. Kommunen skal bistå med å opplyse saken og innhente samtykke dersom adopsjonsmyndigheten ber om det.

Regelen om at samtykket skal være informert og gitt uten vederlag, er utformet etter mønster av regelen i Haagkonvensjonen. Dette var foreslått av Hove-utvalget i NOU 2009: 21, og ble fulgt opp av adopsjonslovutvalget i NOU 2014: 9.

I tillegg til regelen om samtykke, har loven regler om barns uttalerett i § 9 første ledd:

Har barnet fylt 7 år, skal det gis mulighet til å uttale seg før det treffes vedtak om adopsjon. Det samme gjelder barn som er yngre enn 7 år, hvis barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Barnet skal få informasjon om hva en adopsjon innebærer, og veiledning som er tilpasset barnets evne til å forstå. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Adopsjonsloven har altså både en fast aldersgrense; barn som har fylt 7 år skal ha mulighet til å uttale seg, og en regel om at yngre barn skal ha mulighet til å uttale seg etter en vurdering av om barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter. Også disse barna har krav på informasjon om hva adopsjon innebærer, og veiledningen skal være tilpasset barnets forståelsesevne.

5.4.4 Krav til samtykke fra opprinnelige foreldre

5.4.4.1 Innledning

Informert samtykke fra opprinnelige foreldre er et vilkår for adopsjon både etter norsk og internasjonal rett, samt i de opprinnelseslandene vi har sett på. Men dette vilkåret er ikke absolutt. Samtykke kan i noen tilfeller gis av andre enn foreldrene, for eksempel en verge dersom foreldrene er forsvunnet. Dersom foreldrene er fratatt foreldreansvaret og barnet er under statens/barnevernets omsorg, kan myndighetene i noen tilfeller ha kompetanse til å samtykke til adopsjon.

5.4.4.2 Internasjonal rett

Det første internasjonale regelverket på adopsjonsrettens område er Europarådkonvensjonen 1967.48 Konvensjonens artikkel 5 regulerte samtykke og slår blant annet fast at barnets foreldre – eller person eller myndighet som hadde rett til å utøve foreldreretten i deres sted – måtte samtykke til adopsjonen. Av særlig betydning for forståelsen av norsk rett var punkt 4 i artikkelen, hvor det ble slått fast at mor tidligst kunne gi sitt samtykke til adopsjon seks uker etter fødsel.49

FNs barnekonvensjon av 1989 regulerer samtykke til adopsjon i artikkel 21 bokstav a nr. 1:

Parter som anerkjenner og/eller tillater adopsjon, skal sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet, og de skal sikre at […] de berørte personer, om nødvendig, har gitt sitt samtykke til adopsjon etter å ha fått full informasjon og den rådgivning som måtte være nødvendig.

Barnekonvensjonen stiller ikke eksplisitte krav til hvem som skal samtykke ved en adopsjon, og overlater vurderingen av når og av hvem man skal kreve samtykke, til statene selv, jf. formuleringen «om nødvendig».50 Det konvensjonen krever, er at de som skal gi samtykke, må få full informasjon og nødvendig rådgivning.

Haagkonvensjonen regulerer samtykke i artikkel 4 bokstav c, der det står at adopsjon bare kan finne sted når myndighetene «har forsikret seg om at:

• 1. de personer, institusjoner og myndigheter som må gi sitt samtykke til en adopsjon, har fått den nødvendige rådgivning og er behørig informert om virkningene av sitt samtykke, spesielt hvorvidt en adopsjon vil føre til opphør av rettsforholdet mellom barnet og hans eller hennes opprinnelige familie,

• 2. de frivillig har gitt sitt samtykke på den måte loven foreskriver og at dette er kommet til uttrykk eller bevitnet skriftlig,

• 3. samtykkene ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag og at de ikke er tilbakekalt, og

• 4. at morens samtykke der dette kreves, først er avgitt etter barnets fødsel […].»

Også her overlates det til statene selv å avgjøre hvem det er nødvendig å innhente samtykke fra.51

Når det gjelder tidspunkt for opprinnelige foreldres samtykke, kan mors samtykke først avgis etter barnets fødsel. Utover dette, inneholder ikke konvensjonen noen tidsrammer for når samtykke kan gis. Bakgrunnen for at man ikke foreslo noen ytterligere frist, var at man fant dette lite gjennomførbart i praksis; når mødre grunnet nød eller fattigdom så seg nødt til å gi fra seg et barn, skjedde dette ofte i umiddelbar tilknytning eller like etter fødselen.52 I mange tilfeller ville mor deretter forsvinne, og det ville ikke være praktisk mulig for landets myndigheter å kontakte henne på nytt for å innhente et nytt samtykke.53

I 2008 ble Europarådkonvensjonen 1967 revidert. Den tidligere artikkel 5 om samtykke ble i det vesentlige videreført, men med noen tillegg og endringer. Den viktigste endringen er i punkt 2, som er slik:

De personer som må gi sitt samtykke til en adopsjon, må ha fått nødvendig rådgivning og være behørig informert om virkningene av sitt samtykke, spesielt om hvorvidt en adopsjon vil føre til opphør av rettsforholdet mellom barnet og dets opprinnelige familie. Samtykket må være gitt på fritt grunnlag og på den måte som loven foreskriver, og være gitt eller bevitnet skriftlig.

Artikkel 5 nr. 4 åpner for at dersom mor eller far ikke har foreldreansvaret eller rett til å samtykke til adopsjon, kan nasjonal lovgivning bestemme at slikt samtykke ikke er nødvendig for gjennomføring av adopsjon. Artikkel 5 nr. 5 regulerer mors samtykke til adopsjon av nyfødt barn. Samtykke fra en mor til adopsjon av barnet hennes skal ikke anerkjennes med mindre det er gitt etter utløpet av en lovbestemt frist som ikke skal være kortere enn seks uker, eller om det ikke er fastsatt en slik frist, til slik tid at moren etter vedkommende myndighets mening har kunnet komme seg tilstrekkelig etter fødselen.

5.4.4.3 Norsk rett

Da utenlandsadopsjon for alvor ble aktualisert etter andre verdenskrig, var adopsjoner regulert av adopsjonsloven 1917. Samtykke fra opprinnelige foreldre var regulert i § 6:

Den, som er under en og tyve aar, kan ikke adopteres uten forældrenes samtykke. Er den ene av forældrene død eller forsvundet, sindsyk eller uten del i forældremyndigheten, er samtykke fra den anden av forældrene tilstrækkelig. Er begge foreldrene i noget av de nævnte tilfælde, kræves samtykke fra verge eller kurator.

Den far eller mor som ikke har del i forældremyndigheten, skal dog saavidt mulig faa anledning til at uttale sig, før avgjørelse blir truffet. Er nogen anden end far eller mor oppnævnt som verge eller kurator for den, som ønskes adoptert, skal ogsaa vergen eller kurator faa anledning til at uttale sig.

Hovedregelen var altså at opprinnelige foreldre skulle samtykke til adopsjonen. Det ble samtidig lovfestet flere unntak fra dette. Et slikt unntak var tilfellene hvor foreldrene ikke hadde foreldreansvar. Dette gjaldt både tilfeller hvor bare én av foreldrene hadde foreldreansvar, for eksempel fordi foreldrene var ugift, og tilfeller hvor foreldrene var fratatt foreldreansvaret som barnevernstiltak. I disse tilfellene skulle foreldrene likevel – så vidt mulig – få uttale seg før avgjørelsen ble truffet.

Verken loven selv eller motivene til denne inneholdt ytterlige føringer for hvordan samtykke (eller uttalelser) i praksis skulle innhentes, hvilken informasjon foreldrene skulle få, eller når slikt samtykke kunne gis.

I 1964 ble det gitt et rundskriv der det ble lagt til grunn at mor ikke kunne gi gyldig samtykke til adopsjon før barnet var født, og at hun dessuten skulle gis veiledning og anledning til nøye overveielse av spørsmålet i tiden etter fødsel. Samtykket kunne også trekkes tilbake helt frem til adopsjonsbevillingen var utferdiget. Det ble også utarbeidet egne skjema som opprinnelige foreldre skulle fylle ut og signere, og signaturene skulle bekreftes av vitner.54 For de nasjonale adopsjonene eksisterte det det dermed i praksis fra 1964 formkrav som sikret informerte og skriftlig dokumenterte samtykker.

I 1972 tiltrådte Norge Europarådskonvensjonen 1967. Norsk rett ble ansett for å være i overensstemmelse med konvensjonen, og ratifikasjonen førte derfor ikke til noen lovendring. Justis- og politidepartementet utarbeidet likevel et rundskriv med bemerkninger til de ulike bestemmelsene i konvensjonen, med noen presiseringer for hvordan de norske bestemmelsene skulle tolkes i lys av denne.55 Av særlig betydning for forståelsen av norsk rett var konvensjonens artikkel 5 punkt 4, hvor det ble slått fast at mor tidligst kunne gi sitt samtykke til adopsjon seks uker etter fødsel. Departementet viste i rundskrivet til at man etter det norske systemet bare godtok samtykke til adopsjon etter at mor hadde hatt anledning til nøye å overveie spørsmålet, og at det derfor uansett ville gå mer enn seks uker i de fleste tilfeller. I lys av konvensjonen måtte man likevel sikre at fristen ble overholdt. De påpekte samtidig at seks uker var et minstekrav, og ga uttrykk for at «(s)amtykke bør i alminnelighet ikke innhentes før det har er gått minst 2-3 måneder etter barnets fødsel».56

I 1986 ble det vedtatt en ny adopsjonslov. I forarbeidene til denne loven ble det drøftet hvorvidt det skulle presiseres tydeligere i loven at man i visse tilfeller kunne se bort fra foreldrenes manglende samtykke, for eksempel der foreldrene var fratatt foreldreansvaret.57 Det ble blant annet holdt frem at det i så tilfelle også måtte åpnes adgang til full domstolsprøving på en måte som var enkel for foreldrene, noe som ville øke foreldrenes rettssikkerhet. Det var delte meninger om behov og hensiktsmessighet i høringsrunden, og man endte med å videreføre formuleringene fra 1917, men med noe språklig modernisering. På bakgrunn av Europarådkonvensjonen fra 1967 tok man likevel inn et nytt andre ledd hvor det gikk frem at «foreldrenes samtykke kan ikke gis før to måneder etter at barnet er født.»58

I høringsrunden hadde flere høringsinstanser – blant annet Rådet for internasjonale adopsjoner og adopsjonsformidlerne Adopsjonsforum og Verdens barn – påpekt at tomånederskravet ville være umulig å kontrollere for utenlandsadopsjoner. Justisdepartementet valgte til tross for dette å opprettholde forslaget, og skrev i proposisjonen:

I prinsippet vil dette kravet også gjelde for utenlandsadopsjoner. Slik er det også etter gjeldende praksis […] og etter den europeiske konvensjonen. At det i praksis kan være vanskelig med noen sikker kontroll av kravet for utenlandsadopsjonene, får man heller akseptere.59

Hove-utvalget mente i sin utredning av adopsjonsfeltet fra 2009 at dagjeldende regler om samtykke i all hovedsak ivaretok de viktige og nødvendige hensynene i en adopsjonssak. De påpekte likevel at det burde gjøres visse innskjerpinger og inntas noen nærmere formkrav i selve loven.60

I 2017 ble någjeldende adopsjonslov vedtatt. I forarbeidene til loven ble samtykkereglene vurdert på nytt. Lovutvalget fulgte i hovedsak opp utredningen fra Hove-utvalget fra 2009 og foreslo å lovfeste formkravene til samtykke, som frem til dette bare fremgikk av rundskriv, praksis og skjemaer. I gjeldende adopsjonslov heter det nå at «[f]ør et samtykke gis, skal foreldre og eventuelle verger få informasjon om hva det innebærer å samtykke. Samtykke skal være skriftlig og gitt frivillig uten motytelse. Bare en offentlig tjenesteperson eller en advokat kan ta imot eller bekrefte samtykket», jf. § 10 annet ledd.

En ytterligere endring var innsnevring av adgangen til å unnlate å innhente samtykke fra foreldre med redusert kognitiv funksjon, eller uttalelser fra foreldre uten foreldreansvar. I førstnevnte tilfelle har man gått bort fra begrepet «sinnssykdom», og kan etter § 10 første ledd nå bare unnlate å innhente samtykke fra foreldre «som åpenbart ikke er i stand til å forstå hva et samtykke innebærer». Og der man tidligere bare skulle innhente uttalelser fra foreldre uten foreldreansvar «så vidt mulig», ble denne retten i fjerde ledd formulert som at «(e)n far eller mor som ikke har foreldreansvar, skal varsles og få uttale seg før adopsjonssøknaden avgjøres, jf. forvaltningsloven § 16».

I adopsjonsloven 2017 ble det også lovfestet en lovvalgsregel for foreldres samtykke til adopsjon: Ved adopsjon av barn under 18 år som har sitt vanlige bosted i et annet land, skal spørsmålet om samtykke fra foreldre eller verger vurderes etter det andre landets rett, jf. adopsjonsloven § 44 annet ledd. Denne lovvalgsregelen var foreslått av adopsjonslovutvalget61 og ble fulgt opp i departementets proposisjon.62

5.4.5 Subsidiaritetsprinsippet

5.4.5.1 Innledning

Det er et sentralt prinsipp i reguleringen av utenlandsadopsjon at barn kan adopteres over landegrenser bare dersom barnet ikke kan vokse opp hos opprinnelig familie, og det ikke har lykkes å finne andre egnede omsorgstilbud i barnets hjemland. Dette utgangspunktet betegnes som subsidiaritetsprinsippet. Prinsippet vokste i hovedsak frem gjennom internasjonalt samarbeid i etterkrigstiden, og eksisterte i ulike retningslinjer og erklæringer før det ble konvensjonsfestet i FNs barnekonvensjon og i Haagkonvensjonen. I det følgende skal utviklingen av prinsippet beskrives nærmere.

5.4.5.2 Internasjonal rett

Fra 1950-årene var det flere internasjonale organisasjoner og sammenslutninger som engasjerte seg i arbeidet med å sikre at adopsjon over landegrenser foregikk i ryddige former, og at barnas interesser ble ivaretatt, blant annet World Health Organisation (WHO), The International Union for Child Welfare (IUCW) og International Social Service (ISS).63 ISS brakte temaet inn for FN, som fulgte opp med å sette ned en ekspertgruppe i 1957.64

På et europeisk seminar i 1960, arrangert av FN i samarbeid med IUCW og ISS, ble det utarbeidet en anbefaling med 12 prinsipper for utenlandsadopsjoner, hvorav de første seks omhandlet subsidiaritet. Det andre prinsippet lød blant annet som følger:

That sufficient consideration should be given to possible alternative plans for the child within his own country before inter-country adoption is decided upon, since there are various hazards inherent in transplanting a child from one culture to another.65

I 1970-årene ble det tatt flere initiativ i FN for å drøfte og samordne arbeidet med utenlandsadopsjoner.66 I 1978 ble det nedsatt en ekspertgruppe som skulle utarbeide sosiale og rettslige prinsipper om adopsjon og fosterhjemsplassering, noe som resulterte i en erklæring om barns beskyttelse som fikk tilslutning av FNs generalforsamling i 1986.67 Her ble det igjen fremholdt at barnet primært skulle ivaretas i eget hjemland, og subsidiært gjennom utenlandsadopsjon.

Prinsippet om at nasjonal adopsjon skulle prioriteres fremfor internasjonal ble tatt inn i FNs barnekonvensjon artikkel 21, bokstav b:

Parter som anerkjenner og/eller tillater adopsjon, skal sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet, og de skal:

[…]

b) erkjenne at adopsjon fra et land til et annet kan betraktes som en alternativ form for omsorg for et barn, dersom barnet ikke kan plasseres i en fosterfamilie eller adopteres bort, eller det ikke på noen egnet måte er mulig å dra omsorg for barnet i hjemlandet.

I forlengelsen av arbeidet med Barnekonvensjonen, opprettet Haagkonferansen for internasjonal privatrett en spesialkommisjon som skulle arbeide for en konvensjon om vern av barn og samarbeid ved internasjonal adopsjon. Allerede på sitt første møte i juni 1990 la spesialkommisjonen til grunn at barnets interesser på generelt grunnlag ville bli best ivaretatt dersom barnet fikk vokse opp i egen opprinnelige familie, eller alternativt en annen familie i eget land. I møtene de påfølgende årene ble det drøftet hvorvidt subsidiaritetsprinsippet skulle forstås slik at også midlertidige løsninger – som opphold i fosterhjem eller på institusjoner – skulle foretrekkes fremfor utenlandsadopsjoner.68 Man landet imidlertid på at det ville være fordelaktig for barnet med permanente løsninger, og i konvensjonens fortale blir det fremhevet at «internasjonal adopsjon kan gi et barn fordelen av en varig familie når det ikke finnes en egnet familie for det i opprinnelsesstaten». I selve konvensjonsteksten blir subsidiaritetsprinsippet formulert slik i artikkel 4, bokstav b:

Innenfor rammen av denne konvensjon skal en adopsjon bare finne sted dersom myndigheter i opprinnelsesstaten

[…]

b) etter nøye å ha undersøkt mulighetene for å anbringe barnet i opprinnelsesstaten, finner at barnet er best tjent med en internasjonal adopsjon.

Haagkonvensjonen har blitt tolket slik at utenlandsadopsjon på generelt grunnlag skal foretrekkes fremfor institusjonsplassering eller midlertidige plasseringer i barnets hjemland.69 Det har av enkelte blitt reist spørsmål om hvorvidt Haagkonvensjonens prioritering av permanente løsninger står i motstrid til barnekonvensjonen, som i større grad kan tolkes som om utenlandsadopsjoner skal være en «siste utvei». Andre, blant annet ISS, fremhever på sin side at anvendelse av subsidiaritetsprinsippet i praksis vil bero på konkrete vurderinger av hva som vil være til det enkelte barns beste.70

I 2008 publiserte Haagkonferansen «The implementation and Operation of the 1993 Intercountry Adoption Convention: Guide to Good Practice», hvor prinsippet om subsidiaritet blir behandlet i avsnitt 46–52. Haagkonferansens Guide er ikke vedtatt av konvensjonsstatene, og er ikke rettslig bindende. Den er likevel i praksis viktig for tolking og anvendelse av konvensjonen og blir derfor vist til i utredningen.

I guiden fra 2008 blir det blant annet fremhevet at «effort should be made» slik at barnet kan bli hos eller tilbakeføres til opprinnelig familie. Videre skal myndighetene vurdere andre nasjonale plasseringer før man går videre til utenlandsadopsjon.71 I guiden blir det fremholdt at utenlandsadopsjon bør være en integrert del av et helhetlig barnevernssystem. Viktigheten av permanente løsninger blir likevel fremhevet, og dersom utenlandsadopsjon er måten å oppnå dette på, bør ikke barnets hjemland utforme politikk og regelverk som hindrer dette. Myndighetene bør dessuten unngå unødige forsinkelser i prosessen. Det er presisert at man i praksis ikke kan kreve at samtlige muligheter for nasjonal plassering er uttømt, både fordi en utredning av dette vil utgjøre en byrde for myndighetene, og fordi det vil føre til stor forsinkelse i prosessen med å finne et permanent hjem til barnet i utlandet der det er behov for dette. Det presiseres at subsidiaritetsprinsippet må tolkes i lys av hva som vil være barnets beste, og i avsnitt 51 listes det opp eksempler på hvordan disse vurderingene kan ses opp mot hverandre:

• It is true that maintaining a child in his or her family of origin is important, but it is not more important than protecting a child from harm or abuse.

• Permanent care by an extended family member may be preferable, but not if the carers are wrongly motivated, unsuitable, or unable to meet the needs (including the medical needs) of the particular child.

• National adoption or other permanent family care is generally preferable, but if there is a lack of suitable national adoptive families or carers, it is, as a general rule, not preferable to keep children waiting in institutions when the possibility exists of a suitable permanent family placement abroad.

• Finding a home for a child in the country of origin is a positive step, but a temporary home in the country of origin in most cases is not preferable to a permanent home elsewhere.

• Institutionalisation as an option for permanent care, while appropriate in special circumstances, is not as a general rule in the best interests of the child.

5.4.5.3 Norsk rett

For Norges del ble subsidiaritet fremholdt som et sentralt prinsipp i NOU 1976: 55. Hagen-utredningen foreslo prinsipielle retningslinjer for adopsjonsformidling, herunder hensynet til barnets beste og norske myndigheters ansvar for å sikre forsvarlige prosesser. Stortinget ga sin tilslutning til disse prinsippene i 1977.72 Om subsidiaritet heter det:

Primært bør barnet søkes hjulpet i sitt eget hjemland. Adopsjon av barn fra utlandet bør ikke finne sted uten at det er grunn til å anta at barnet ikke kan få tilfredsstillende oppvekstvilkår i sitt eget hjemland.73

Fra 1. oktober 2003 gjelder Barnekonvensjonens prinsipp om subsidiaritet ved adopsjoner over landegrenser som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4, jf. § 3.

I adopsjonsloven 2017 er subsidiaritetsprinsippet lovfestet for adopsjoner av barn søkeren har tilknytning til. I § 21 bokstav d heter det at det bare kan gis forhåndssamtykke til å adoptere et barn som har sitt vanlige bosted i utlandet dersom barnet mangler trygghet og faste omsorgspersoner. Subsidiaritetsprinsippet innebærer at opprinnelsesstaten må ha undersøkt mulighetene for å oppfostre barnet der barnet har sitt vanlige bosted. Av forarbeidene fremgår det at dersom barnet har trygge omsorgsvilkår i det landet barnet har sitt vanlige bosted (sitt hjemland), skal barnet forbli i sitt hjemland og ikke flyttes gjennom en adopsjon. Det er ikke tilstrekkelig at de materielle forholdene for barnet vil bli bedre ved en flytting til Norge.74

5.4.6 Forbudet mot urettmessig vinning

5.4.6.1 Innledning

Forbudet mot økonomisk vinning er i dag et sentralt prinsipp i reguleringen av utenlandsadopsjoner og skal blant annet beskytte mot at andre hensyn enn barnets beste blir avgjørende i adopsjonsprosessen.

I det følgende skal det gis en oversikt over utviklingen av dette prinsippet i internasjonale konvensjoner og norsk rett.

5.4.6.2 Internasjonal rett

Det var først fra 1960-årene at man fikk konkrete regler knyttet til vederlag ved adopsjon. I Europarådskonvensjonen 1967 § 15 fremgår det at «Det skal innføres bestemmelser for å hindre at noen trekker utilbørlig økonomisk fordel av adopsjon av barn». Ved gjennomføringen i Norge bemerket Justisdepartementet at man antok at bestemmelsen i lov om adoption § 9 og barnevernloven § 26 b ga tilstrekkelig vern mot forhold som ble behandlet i artikkel 15.75

Lignende formuleringer fulgte også senere av FNs barnekonvensjon 1989 artikkel 21 bokstav d, der det ble gitt et særskilt forbud mot urettmessig vinning ved adopsjoner over landegrenser. Bestemmelsen fastslår at statene skal «treffe alle egnede tiltak for å sikre at utenlandsadopsjon ikke fører til utilbørlig økonomisk fortjeneste for dem som har medvirket ved adopsjonen».

I den valgfrie protokollen om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi fra 2000 (ratifisert av Norge 2. oktober 2001) går det frem i artikkel 3 bokstav a punkt ii at «å medvirke på utilbørlig måte, som mellomledd, for å innhente samtykke til adopsjon av et barn i strid med gjeldende internasjonale rettslige instrumenter om adopsjon» skal anses som salg av barn i konvensjonens forstand.76

Haagkonvensjonen 1993 har også regler om vederlag. I artikkel 32 går følgende frem:

• 1. Ingen skal ha urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomheter som har forbindelse med en internasjonal adopsjon.

• 2. Bare kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene, kan forlanges eller betales

• 3. Ledere, saksbehandlere og ansatte i organer som har befatning med en adopsjon, skal ikke motta godtgjørelser som er urimelig høye i forhold til de tjenester som er ytet.

Etter artikkel 4 bokstav c nr. 2 skal videre adopsjon bare tillates dersom opprinnelsesstaten har forsikret seg om at personer, institusjoner og myndigheters samtykker «ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag og at de ikke er tilbakekalt». På samme måte skal barnets samtykke – der dette kreves – heller ikke være «foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag», jf. artikkel 4 bokstav d nr. 4. Av konvensjonens artikkel 8 følger det også at myndighetene i medlemsstatene skal «treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinding i forbindelse med adopsjon».

På grunnlag av utviklingen på adopsjonsfeltet ble Europarådskonvensjonen revidert i 2008 (ratifisert av Norge i 2011). I artikkel 17 i den reviderte versjonen står det: «Ingen skal ha urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomhet forbundet med adopsjon av barn.»

Utover de nevnte konvensjonene har Haagkonferansen publisert to Guide to good practice på adopsjonsfeltet. Begge disse inneholder en rekke uttalelser med henblikk på hva som skal regnes som legitime utgifter og vederlag i adopsjonssammenheng.

Konferansen publiserte i 2014 Note on the financial aspects of international adoption. I 2023 utga konferansen Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption. Dette er en gjennomgang med praktiske råd til konvensjonsstatene for å unngå ulovlig praksis og konvensjonsbrudd og sikre at barnets beste ivaretas. Konferansen har for tiden en arbeidsgruppe med representanter både fra opphavsstater og mottakerstater, som arbeider med å oppdatere noten fra 2014 om de økonomiske aspektene ved utenlandsadopsjon. Arbeidsgruppen har utarbeidet et dokument kalt «Note on the Financial Aspects of Intercountry Adoption» og et utkast til «Roadmap of Cooperation Between States to Transition to ‘No Contributions, Donations and Cooperation Projects in the Context of Adoption’».

5.4.6.3 Norsk rett

Selv om man i ulike lovarbeid har vært opptatt av å forme et system hvor økonomisk berikelse ikke motiverte adopsjoner, var det opprinnelig ikke noe forbud mot vederlag i adopsjonssammenheng i norsk rett. Det eksplisitte forbudet mot å gi vederlag for å påvirke adopsjonsprosessen kom inn i norsk rett gjennom internasjonale konvensjoner og ble først tatt inn i adopsjonsloven i 2017.

Vederlag i forbindelse med adopsjon var frem til 1986 regulert i adopsjonsloven 1917 § 9:

Før bevilling blir gitt, skal det søkes oplyst, om der fra nogen av siderne er betalt eller skal betales noget vederlag, og hvor stort dette i tilfælde er.

Hvis der er betalt eller skal betales vederlag til den adopterende, kan meddelelse av bevilling gjøres avhængig av, at vederlaget helt eller delvis sikres anvendt til bedste for adoptivbarnet.

Bestemmelsen stilte ikke opp noe forbud mot å betale vederlag i forbindelse med adopsjonsprosessen, verken til adoptivforeldrene eller fra adoptivforeldre til opprinnelige foreldre.77 I forarbeidene fremgår det at vederlag i praksis sjelden ble gitt som noen motytelse for barnet, men heller som en kompensasjon til adoptivforeldrene for de utgiftene oppfostringen av barnet medførte. Regelen i andre ledd skulle sikre at en eventuell betaling fra de opprinnelige foreldrene kom barnet – og ikke bare adoptivforeldrene – til gode, gjennom muligheten til å stille visse vilkår i forbindelse med adopsjonsbevillingen. Man anså betaling til de opprinnelige foreldrene som en lite aktuell problemstilling i praksis. Lovgiver valgte likevel å opprettholde muligheten for dette. Ettersom § 9 krevde åpenhet om eventuelle vederlag, mente lovgiver at myndighetene ville gis foranledning til grundige undersøkelser dersom det forekom transaksjoner som bar preg av kjøp og salg av barn.

Adopsjonsloven 1917 regulerte ikke mellommenns og formidleres muligheter til å motta vederlag. I lov om tilsyn av pleiebarn fra 29. april 1905 gikk det likevel frem at privatpersoner som opptrådte som mellommenn for plassering av barn mot betaling, måtte ha godkjenning av politiet.78 Med barnevernloven 1953 § 26 b innførte man forbud mot at privatpersoner kunne «anbringe barn med eller uten adopsjon for øyet», men opprettholdt muligheten for at organisasjoner kunne søke om bevilling til dette. Spørsmål om vederlag i forbindelse med slik virksomhet ble ikke behandlet.

I arbeidet med utforming av adopsjonsloven fra 1986 ble det drøftet om det skulle gis et eksplisitt forbud mot vederlag ved adopsjoner. Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) anbefalte et slikt forbud i sin høringsuttalelse, for å sikre at adopsjonene ikke fikk preg av «forretning og ‘barnehandel’».79 Departementet var enig i at bestemmelsene var utdatert og måtte endres. De oppfattet det likevel slik at et totalforbud ville kunne skape noe avgrensingsproblematikk i praksis, for eksempel når det gjaldt dekking av utgifter i forbindelse med adopsjon og mulighet for å gi donasjoner til barnehjem. De la til grunn at «en vurdering av eventuelle avtaler om godtgjøring må kunne inngå i helhetsvurderingen av om adopsjonsbevilling skal gis, og at eventuelle vilkår om anvendelsen av vederlaget må kunne stilles uten særskilt lovhjemmel».80 Loven hadde derfor ikke noen bestemmelse om vederlag, og det ble ikke innført noe eksplisitt forbud.

Fra 1. oktober 2003 gjelder forbud i Barnekonvensjonen mot urettmessig vinning ved adopsjoner over landegrenser som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4, jf. § 3.

Et uttrykkelig forbud mot vederlag i forbindelse med adopsjoner i adopsjonsloven, ble først inntatt i 2017. Lovutvalget viste til at Norge siden lovarbeidet i 1980-årene hadde sluttet seg til flere konvensjoner som med ulike formuleringer stilte opp forbud mot slike vederlag.81 Det ble foreslått to bestemmelser: én som rettet seg mot direkte involverte parter (barn, foreldre, verge), og én som rettet seg mot eksterne aktører og adopsjonsformidlere. Bestemmelsene ble vedtatt som henholdsvis §§ 11 og 33, med følgende ordlyd:

§ 11. Forbud mot vederlag

Det er ikke tillatt å gi eller love vederlag eller noen annen ytelse for å påvirke en person som skal samtykke til en adopsjon eller uttale seg om en søknad om adopsjon eller om forhåndssamtykke til å adoptere.

§ 33. Forbud mot å gi vederlag for å påvirke formidling av adopsjon

Det er ikke tillatt å gi vederlag eller noen annen ytelse til organisasjoner, personer i organisasjoner eller andre som formidler en adopsjon når dette har til formål å påvirke en adopsjonsprosess eller utfallet av en adopsjonssak.

5.4.7 Barnets rett til å bevare sin identitet, språk og kultur og å kjenne sitt opphav

Barns rett til identitet og til å kjenne sitt opphav er forankret i internasjonale menneskerettigheter. I 1959 vedtok FN en deklarasjon med 10 prinsipper knyttet til barnets rettigheter, hvor ett av disse var at barnet fra fødselen av skulle ha rett til et navn og en nasjonalitet.82 I FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (ICCPR) fra 1966 ble dette gjentatt, og det ble inntatt krav om at barn skulle registreres straks etter fødselen.83

Gjennom barnekonvensjonen 1989 ble barnets rett til identitet og til å kjenne sitt opphav ytterligere styrket.

Artikkel 7 i konvensjonen slår fast at barnet «så langt det er mulig» har rett til å kjenne sine foreldre. Statene er pålagt å «sikre gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter på dette området». Rettigheten er likevel ikke absolutt. I tillegg til praktiske begrensninger (foreldrene er ukjente eller dokumentasjon mangler), kan opprinnelige foreldre ha en kryssende rett til anonymitet. Retten til å kjenne sitt opphav/ opprinnelige foreldre er behandlet i kapittel 29, og utvalget redegjør nærmere for ulike problemstillinger der.

Når det gjelder barns rett til å bevare sin identitet, språk og kultur, er dette omhandlet i ulike bestemmelser i barnekonvensjonen.84 Artikkel 8 slår fast at «[p]artene forplikter seg til å respektere barnets rett til å bevare sin identitet, herunder statsborgerskap, navn og familieforhold som aner kjent av loven, uten ulovlig innblanding.» og videre at «[d]ersom et barn ulovlig blir fratatt sin identitet helt eller delvis, skal partene yte egnet bistand og beskyttelse med henblikk på hurtig gjenoppretting av hans eller hennes identitet».

Videre går det frem i artikkel 20 at når mulige løsninger for alternative omsorgsplasseringer av barn med rett til beskyttelse fra staten overveies, blant annet adopsjon, så skal det tas «tilbørlig hensyn til ønskeligheten av kontinuitet i barnets oppdragelse og til barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn».

Rett til språk og kultur følger videre av barnekonvensjonen artikkel 30, hvor det går frem at barn som tilhører en etnisk, religiøs eller språklig minoritet skal kunne bevare og utøve sin kultur, religion og språk.

Adopsjon innebærer et brudd i de rettslige båndene til opprinnelig familie, samtidig som det etableres et nytt familiebånd til adoptivfamilien. Særlig ved utenlandsadopsjon vil adoptivfamilien ofte tilhøre en annen kultur og religion og snakke et annet språk enn barnet. I en god del tilfeller kan adopsjonen skje på et tidspunkt hvor barnets selvstendige tilknytning til opprinnelig kultur, religion og språk er begrenset.

5.4.8 Særlige rettigheter for barn som er urfolk

Barn som tilhører en minoritet eller urfolk har etter internasjonal barnerett et særskilt vern av sin kulturelle, språklige og religiøse tilhørighet. Dette følger blant annet av Barnekonvensjonen artikkel 30 hvor det fremgår at:

I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk.

Det går ikke nærmere frem hvilke grupper som omfattes av bestemmelsen, men FNs barnekomité har uttrykt at det grunnleggende kriteriet for et urfolks eksistens er selvidentifisering.85

6 En historisk oversikt over det norske adopsjonssystemet

JD: Justisdepartementet, SD: Sosialdepartementet, FFD: Familie- og forbrukerdepartement, BFD: Barne- og familiedepartementet, BLD fra 2006: Barne- og likestillingsdepartementet; fra 2010, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, fra 2016: Barne- og likestillingsdepartementet. SAK: Statens adopsjonskontor, SUAK: Statens ungdoms- og adopsjonskontor, BUFA: Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen, NK: Nasjonalt kontor for statens barnevern og familievern, RIA: Rådet for internasjonale adopsjoner, PU: Plasseringsutvalget, FU: Faglig utvalg, FUA Faglig utvalg for adopsjonssaker, FRU: Faglig rådgivende utvalg. SUAK overtok ansvaret for behandling av formidlingssøknader i forskrift av 30. november 1999.

Prosessen for godkjenning av adoptivsøkere var opprinnelig noe ulik avhengig av om barnet skulle adopteres i utlandet eller i Norge. Når adopsjonen skulle gjennomføres i Norge ble fylkesmannens forhåndsvedtak om at vilkårene for adopsjon etter norsk rett var til stede, sendt til Justisdepartementet for å få brakt på det rene om en norsk adopsjon ville bli tillagt gyldighet i barnets statsborgerland. På dette tidspunktet måtte søkerne ha bestemt seg for hvilket land de ville adoptere fra. Departementet foretok samtidig en selvstendig vurdering av hvorvidt søkerne oppfylte vilkårene etter norsk rett. Etter at søkerne gjennom fylkesmannen var blitt underrettet om godkjenningen, kunne de starte adopsjonssak i utlandet. Skulle adopsjonen gjennomføres i utlandet, var det Justisdepartementet som måtte treffe vedtak i første instans. Fylkesmannen skulle også i disse sakene vurdere søkerne og gi innstilling til departementet om søknaden var egnet til innvilgelse etter norsk rett. Dersom departementet godkjente søkerne ble det utferdiget erklæring om at søkerne fikk adoptere i et nærmere angitt land.138

I loven fra 1917 gikk det frem at adopsjonsbevilling bare kunne gis dersom det var grunn til å tro at adopsjonen var «til gavn for barnet». Utover dette var det ingen regulering av hvordan godkjenning av adoptivhjem skulle bli foretatt, og vurderingen var hovedsakelig juridisk og ikke sosialfaglig. Foreldrene ble dermed primært vurdert etter objektive kriterier og ikke personlig egnethet. Som nevnt ble lovregler knyttet til nærmere undersøkelse av sosiale forhold først fastslått med barnevernloven fra 1953, og da bare indirekte, gjennom regulering av fosterhjem.139 I §§ 30 og 31 ble godkjenning av fosterhjem lagt til barnevernsnemnda i hjemkommunen til søkeren. I loven er det få konkrete vurderingskriterier for hva som skulle til for å godkjennes, men bestemmelsen ble senere supplert av rundskriv fra Sosialdepartementet.140 I tillegg ble det i § 26 slått fast at departementet kunne gi tillatelse til organisasjoner som ønsket å drive adopsjonsformidling.

Fra 1953 var ansvaret for adopsjonssakene delt under to departement; Sosialdepartementet hadde ansvar for adopsjonsformidling og sosialfaglig vurdering av adoptivsøkerne (gjennom barnevernsnemndene), mens Justisdepartementet vurderte de rettslige sidene knyttet til den enkelte adopsjon.

Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet var det en økning i antall adopsjoner i begynnelsen av 1970-årene, noe som medførte behov for bedre oversikt og samordning av adopsjonsfeltet. Med utgangspunkt i NOU 1976: 55 ble Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) og det tilknyttede Plasseringsutvalget (PU) opprettet som særskilte adopsjonsorganer i 1978.141 Bakgrunnen for opprettelsen var et ønske om bedre kontroll og oversikt over adopsjonspraksisen. Ifølge arbeidsgruppens forslag til RIAs mandat skulle RIA være med å sikre at adopsjon av utenlandske barn foregikk på en «mest mulig betryggende måte i forhold til det enkelte barns behov og barnets hjemland».142 RIA skulle blant annet følge med på den internasjonale utviklingen, trekke opp retningslinjer for formidlingsvirksomhet og godkjenne formidlingsorganisasjonenes avtaler og kontakter i utlandet. I tillegg fungerte RIA som et rådgivende organ for andre offentlige myndigheter, og – gjennom adopsjonsformidlerne – for adoptivsøkere, adoptivforeldre og adoptivbarn. Rådet var administrativt underlagt Sosialdepartementet, men hadde i utgangspunktet en uavhengig faglig posisjon. Rådet besto av medlemmer oppnevnt av Sosialdepartementet, Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Norske kommuners sentralforbund. I tillegg var de godkjente adopsjonsforeningene representert. Rådet hadde et ansatt sekretariat.

RIA hadde ingen beslutningsmyndighet i enkeltsaker. Dette ble lagt til Plasseringsutvalget (PU). PU hadde ansvar for plassering av alle utenlandske adoptivbarn i Norge, enten gjennom å velge ut adoptivhjem til barn som ble tildelt Norge for adopsjon, eller – dersom matchingen skulle skje i opprinnelseslandet – å gjøre et utvalg av aktuelle adoptivsøkere som fikk dokumentene sine sendt til utlandet. PU hadde tre faste medlemmer, hvorav ett medlem også skulle være medlem av RIA.143 I tillegg møtte representanter fra adopsjonsformidlerne når saker fra deres søkere skulle behandles. RIA skulle trekke opp de generelle retningslinjene for tildeling, men kunne ikke instruere PU i enkeltsaker. Siden det var PU som sto for selve prioriteringen av søkere, var det nå de som hadde «siste ord» i adopsjonssakene. I noen tilfeller ble søkere som var forhåndsgodkjent for adopsjon aldri tildelt noe barn, for eksempel grunnet alder, helsemessige forhold eller annet. PUs avgjørelse om ikke å prioritere søkere kunne ikke påklages.

Når man hadde fått tildelt barn, måtte man videre søke om selve adopsjonsbevillingen. Som nevnt kunne dette skje som en adopsjonssak i Norge eller i utlandet. Bevillingsmyndigheten for utenlandsadopsjoner i Norge ble lagt til Justisdepartementet i 1924, og siden til fylkesmennene i 1945.144 Når adopsjonen var gjennomført i utlandet var det frem til 1980 anbefalt å søke om en «re-adopsjon» i Norge. Man sendte da dokumentene fra utlandet – enten frigivelseserklæring eller adopsjonsdokumenter – til fylkesmannen.

Etter dialog mellom ledelsen i Justisdepartementet og Sosialdepartementet ble det i 1982 opprettet en arbeidsgruppe som skulle se på en eventuell samling av adopsjonsfeltet under ett departement.145 På bakgrunn av dette arbeidet overtok Sosialdepartementet 1. april 1985 det samlede ansvaret for adopsjon, og Justisdepartementet var dermed ikke lenger involvert i selve adopsjonsprosessen.146 Etter dette har ansvaret for adopsjonene – gjennom ulike omorganiseringsprosesser – vært samlet hos ett departement.147

Fra 1. januar 1987 trådte adopsjonsloven fra 1986 i kraft. Med den nye loven ble organiseringen av adopsjonsprosessene vesentlig endret, blant annet gjennom opprettelsen av et nytt forvaltningsorgan, Statens adopsjonskontor (SAK).

Når det gjelder utenlandsadopsjonene, ble oppgavene som tidligere hadde vært lagt til fylkesmennene og RIA samlet og flyttet til SAK. Utover det kommunale barnevernet trengte adoptivsøkerne dermed bare å forholde seg til én offentlig instans, noe som både forenklet og effektiviserte prosessen. I tillegg til å behandle søknader om forhåndssamtykke skulle SAK tilby råd og veiledning for adoptivbarn- og foreldre, holde tilsyn med formidlingsorganisasjonene, og følge med på den internasjonale utviklingen knyttet til utenlandsadopsjon. SAK forberedte også behandlingen av søknader om formidlingstillatelse, men beslutningsmyndigheten lå til departementet.

Ved opprettelsen av SAK ble plasseringsutvalget lagt ned, og det ble i stedet opprettet et Faglig utvalg (FU). Mens PU hadde vurdert tildelingen i alle saker, skulle FU i utgangspunktet involveres av SAK som rådgivende organ i saker der det forelå spesielle forhold hos adopsjonssøkerne (for eksempel, alder, helse eller sosiale forhold). Videre var adopsjonsformidlerne pålagt å forelegge «spesielle tildelinger» – altså der barna hadde særlige omsorgsbehov – for SAK, og FU ble ofte involvert i disse sakene. Manglende regelverk gjorde likevel disse sakene kompliserte å håndtere i praksis.148

Ved en ny omorganisering fra 1. januar 1998 ble Statens adopsjonskontor nedlagt, og oppgavene knyttet til adopsjon ble innlemmet i det nyopprettede Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK).149 SUAK ble samtidig utpekt som norsk sentralmyndighet for adopsjon etter Haagkonvensjonen, som trådte i kraft samme dato. Det nye kontoret var inndelt i tre seksjoner, inkludert barne- og adopsjonsseksjonen. I forskrift av 30. november 1999 § 2 ble det slått fast at SUAK også skulle overta ansvaret for å avgjøre saker om formidlingstillatelse, som til da hadde ligget hos departementet.

Fra 1. desember 1999 ble også Faglig utvalg for adopsjonssaker (FUA) etablert som et eget forvaltningsorgan.150 Til forskjell fra det tidligere Faglig utvalg hadde FUA selvstendig og uavhengig beslutningsmyndighet ved tildelinger som involverte utenlandske barn med særlige omsorgsbehov. Ved opprettelsen fastsatte departementet retningslinjer for hvilke saker som skulle behandles av utvalget, slik at tidligere uklarhet ble redusert.151

Etter hvert fikk SUAK tildelt flere oppgaver, og fra 1. juni 2002 endret de navn til Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA). Navnebyttet førte ikke til større omstruktureringer knyttet til adopsjonsprosessen.

Fra 1. januar 2004 overtok staten ansvaret for det tidligere fylkeskommunale barnevernet, og Nasjonalt kontor for statens barnevern og familievern ble opprettet (NK). Samtidig ble det opprettet fem regionale kontorer. I ca. et halvt år eksisterte BUFA og NK som to sideordnede sentrale etater, før de 1. juli 2004 ble slått sammen til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), som vi straks skal komme tilbake til.

Under virketiden til NK ble det foretatt noe omstrukturering på adopsjonsfeltet. Blant annet fordi man ikke ønsket departementet som klageinstans for forhåndssamtykke i konkrete adopsjonssaker, overførte man behandling av (de fleste, se nedenfor) søknadene om forhåndssamtykke til de nyopprettede regionale kontorene. BUFA ble da klageinstans.

Ved omorganiseringen i 2004 ble direktoratet til dagens Bufdir, og samlenavnet for etaten ble Bufetat. For adopsjonsfeltet fikk omleggingen få praktiske konsekvenser. Bufetats regionkontor skulle behandle mesteparten av forhåndssamtykkene i første instans. Unntaket var adopsjon av utenlandske barn utenfor godkjent formidlingsorganisasjon – de uavhengige adopsjonene – der Bufdir fremdeles var førsteinstans frem til 2009.152 Bufdir skulle også behandle søknader om anerkjenning av utenlandske adopsjoner etter daværende adopsjonsloven § 19, og gi bevilling der adopsjonen skulle gjennomføres i Norge. I likhet med forgjengerne SUAK og BUFA fikk Bufdir også ansvar for å vurdere formidlingstillatelser, og for å føre kontroll med adopsjonsformidlerne.

I 2015 ble ansvaret for sosialundersøkelser ved godkjenning av adoptivforeldre flyttet fra barnevernet til Bufetats regionkontor.153 Vedtakelsen av den nye adopsjonsloven fra 2017 medførte også visse omstruktureringer. FUA, som fra 1999 var et selvstendig organ med beslutningsmyndighet, ble igjen omgjort til et rådgivende organ for Bufdir, med navnet Faglig rådgivende utvalg (FRU).

6.1 Innledning

6.1.1 Introduksjon til kapittelet

Utenlandsadopsjon er et sosialt og rettslig fenomen som henger tett sammen med blant annet kulturelle, politiske, religiøse og økonomiske forhold, både i de enkelte landene og på globalt nivå. Utvalget er bevisst på mangfoldet i perspektiver som adopsjoner over landegrenser kan beskrives og forklares ut fra. Samtidig må det ut fra mandat og ressurser gjøres visse prioriteringer og avgrensninger i utvalgets utredning. Den følgende redegjørelsen for den historiske utviklingen av det norske adopsjonssystemet omhandler i hovedsak den nasjonale utviklingen i Norge, og særlig de rettslige og institusjonelle rammene for adopsjon fra andre land.86 Utviklingen i de ulike opprinnelseslandene, og Norges samarbeid med dem, vil bli nærmere beskrevet i de særskilte landkapitlene. Redegjørelsen i dette kapittelet er ment som en deskriptiv introduksjon, og temaene som blir behandlet i dette kapittelet vil i stor grad bli behandlet i nærmere detalj andre steder i rapporten. Utvalgets vurdering av adopsjonssystemet i ulike perioder fremgår i del 4.

Historisk har ulike former for oppvekstplasseringer av barn blitt ansett som et privat anliggende. Utover 1900-tallet ble det offentlige barnevernet imidlertid gradvis mer utviklet, og det ble vedtatt regelverk som innebar at myndighetene tok stadig større kontroll over barns oppvekstsvilkår. Systemet for – og den offentlige kontrollen med – adopsjonsvirksomhet har på samme måte utviklet seg betraktelig, også etter at utenlandsadopsjon for alvor tok til i andre halvdel av 1900-tallet.

I etterkrigsårene ble adopsjon på tvers av landegrenser et gradvis mer aktuelt tema, både internasjonalt og i Norge. Samtidig var både regelverk og de ulike offentlige institusjonene opprettet og innrettet primært med tanke på det som fremdeles var et forholdsvis høyt volum av nasjonale adopsjoner. Organisering og gjennomføring av utenlandsadopsjoner måtte dermed innpasses i et system som i liten grad var innrettet på de særlige problemstillingene ved denne formen for adopsjon.

Utover 1970-årene økte antallet utenlandsadopsjoner, og tok over som den vanligste formen for adopsjon. Flere private formidlingsorganisasjoner ble etablert, og antall samarbeidsland og adopsjoner økte betraktelig. Behovet for bedre offentlig kontroll med virksomheten resulterte blant annet i en offentlig utredning i midten av 1970-årene, NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling.

Nasjonalt ble det disse tiårene gjennomført flere lovendringer og omstruktureringer av adopsjonssystemet for bedre å tilpasse dette til internasjonale saker og samarbeid. Fra 1978 ble det opprettet egne offentlige organer med særskilt ansvar for saksbehandling og tilsyn med adopsjoner fra andre land.

I 1990-årene ble utenlandsadopsjon i større grad tema også i internasjonalt samarbeid, som del av et økt fokus på barns rettigheter. Sentrale merkesteiner i dette arbeidet var barnekonvensjonen fra 1989 og Haagkonvensjonen fra 1993. Etter hvert som disse ble ratifisert både i Norge – i henholdsvis 1991 og 1998 – og i en rekke opprinnelsesland, fikk man klarere og mer konsekvente strukturer og regelverk for adopsjonssamarbeid på tvers av landegrenser. Haagkonvensjonen må regnes som særlig sentral, idet den blant annet stilte opp en tydeligere oppgavefordeling mellom opprinnelsesland og mottakerland i adopsjonsprosessene. I denne perioden fortsatte antall adopsjoner å øke, og rundt år 2000 kom det årlig over 700 utenlandsadopterte barn til Norge.

Siden 2005, og særlig fra og med 2012, har antall utenlandsadopsjoner til Norge gått markant nedover. Nedgangen følger den globale trenden, og skyldes primært utviklingen i opprinnelseslandene, som blant annet har ført til endringer i behovet for og/eller ønsket om utenlandsadopsjoner.87 Som en følge av færre adopsjoner har behovet for særskilte adopsjonsorganer blitt mindre, og de spesialiserte fagorganene på adopsjonsfeltet fra 1970-, 80- , og 90-årene har i ulike omorganiseringsprosesser gradvis blitt innlemmet i større enheter med ansvar for flere fagområder. De private adopsjonsformidlerne har måttet nedskalere betydelig. I 2024 formidlet de da tre aktive adopsjonsformidlerne totalt 24 adopsjoner. I 2025 ble det formidlet fem adopsjoner. To av formidlerne la ned adopsjonsvirksomheten dette året.

I det følgende vil den generelle historiske fremstillingen sentreres rundt tre hovedlinjer; utviklingen i praksis, den rettslige utviklingen og den institusjonelle utviklingen. Til tross for overlapp og vekselvirkninger mellom disse utviklingslinjene, inneholder hver av dem en rekke skifter og detaljer som for oversiktens skyld gjør det formålstjenlig å beskrive dem hver for seg. Det vises for øvrig til kapittel 5 hvor det blir gitt en oversikt over rettskildene, samt sentrale rettslige prinsipper for adopsjon, og til utredningens del 4 der sentrale materielle regler blir nærmere redegjort for.

Til slutt i punkt 6.5 vil situasjonen på adopsjonsfeltet i dag beskrives helt kort.

6.2 Utenlandsadopsjoner i praksis

6.2.1 Fremveksten av utenlandsadopsjoner og adopsjonsformidlere

Utenlandsadopsjoner har både i Norge og andre mottakerland i hovedsak vokst frem gjennom private initiativ. Selv om norske myndigheter har tilrettelagt for praksisen, og tidvis vært aktivt involvert i ulike situasjoner og samarbeid, har myndighetene ikke tatt direkte del i de mer praktiske sidene av adopsjonsarbeidet. Regelverksendringer ser også i stor grad ut til å være reaksjoner på den faktiske utviklingen på feltet. Når utviklingen av utenlandsadopsjoner til Norge skal beskrives, er det derfor naturlig å ta utgangspunkt i de private aktørene og deres praksis. De ulike formidlerorganisasjonene blir for øvrig beskrevet nærmere i kapittel 7.

Adopsjon på tvers av landegrenser ble for alvor aktualisert i tiårene etter andre verdenskrig. Det var særlig private organisasjoner og personer fra USA som da tok initiativ til å adoptere barn fra de hardest krigsrammede europeiske landene. Etter hvert som de europeiske landene kom på fote igjen og adopsjonene fra disse landene avtok, fortsatte aktører fra USA med adopsjoner fra andre kontinenter, særlig Asia.88

Også i Norge økte interessen for adopsjon av utenlandske barn andre halvdel av 1900-tallet. Den økonomiske og sosiale utviklingen i disse tiårene medførte at stadig færre norske barn ble tilgjengelige for adopsjon. I tillegg førte globalisering og medieutvikling til at nøden i andre land kom tettere på, og adopsjon av foreldreløse barn ble for noen en solidarisk handling. Også i Norge hadde man adoptert noen europeiske «krigsbarn», men utover dette var utenlandsadopsjoner lite utbredt og organisert. Det mer systematiske arbeidet med utenlandsadopsjoner ble også her i landet utviklet i forbindelse med oppstart av adopsjon fra østasiatiske land.

I 1953 ble Norsk Koreaforening stiftet som en vennskapsforening for helsepersonell fra det norske feltsykehuset NORMASH. Foreningen drev hjelpearbeid i Korea under og etter Korea-krigen.89 I 1950- og 1960-årene bisto foreningen noen norske adoptivsøkere med å adoptere barn fra Sør-Korea gjennom sitt nettverk der.90

Fra 1953 til 1968 ble minst 170 koreanske barn adoptert av norske foreldre.91 I 1969 fikk foreningen generell formidlingstillatelse for Korea og opprettet et formelt samarbeid med den amerikanskdrevne organisasjonen Holt, som da var en forholdsvis godt etablert adopsjonsaktør i landet.92 Ettersom foreningen antok at behovet for adopsjoner fra koreansk side ville gå ned, mens kapasitet og etterspørsel i Norge ville øke, så de etter hvert etter andre aktuelle land å adoptere fra. Adopsjonsvirksomheten i Norsk Koreaforening ble i 1979 skilt ut i en nyopprettet forening til dette formålet: Verdens Barn.93 Fra 1969 til og med 2025 formidlet Norsk Koreaforening og Verdens Barn 9275 adopsjoner fra ni ulike land. Verdens barn la ned adopsjonsvirksomheten i 2025.

Etter hvert kom også andre adopsjonsaktører til. Av disse har Adopsjonsforum og InorAdopt formidlet flest adopsjoner, og vil av den grunn omtales først.

Adopsjonsforum ble stiftet i 1970 under navnet Adopsjonsopplysning.94 De første årene var de en frivillig gruppe bestående av adoptivforeldre som blant annet arbeidet for å spre informasjon om utenlandsadopsjon, særlig med tanke på nye mulige adopsjonsland.95 Med sitt etter hvert store nettverk i inn- og utland bisto de adoptivsøkere med å navigere i regelverk og å komme i kontakt med utenlandske adopsjonsaktører.96 I 1975 søkte organisasjonen om tillatelse til å formidle adopsjoner fra Colombia og Bangladesh, og endret navnet til Adopsjonsforum. Formidlingstillatelse for disse og flere andre land ble innvilget i 1978. I 1979 hadde Adopsjonsforum tillatelser til å formidle adopsjoner fra 11 land. De opprettet et lønnet sekretariat i 1982. Totalt har Adopsjonsforum fra 1972 til og med 2025 formidlet 9623 adopsjoner fra 28 land.97

InorAdopt ble stiftet i 1981. Bakgrunnen var en intern konflikt i Adopsjonsforum, som endte med at sentrale personer knyttet til adopsjon fra Indonesia meldte seg ut av foreningen og samlet seg i en ny gruppe.98 De ønsket i utgangspunktet å overta adopsjonsformidlingen fra Indonesia, men Adopsjonsforum beholdt denne tillatelsen frem til alle adopsjonene fra landet ble stanset i 1982. Frem til 1989 drev InorAdopt dermed primært med hjelpearbeid, mens de søkte om formidlingstillatelse for ulike land. I 1989 fikk de tillatelse til noen prøveadopsjoner fra Brasil, og i 1990 fikk de lønnet personale.99 Til og med 2025 formidlet InorAdopt 1242 adopsjoner fra åtte land. InorAdopt la ned adopsjonsvirksomheten i 2025.

Utover disse tre adopsjonsformidlerne har barn også blitt formidlet til norske foreldre gjennom andre initiativ. I forbindelse med borgerkrigen i Hellas like etter andre verdenskrig (1946–1949) bisto blant annet Norges Røde Kors i en kort periode ved adopsjoner derfra. Koreamisjonen bisto også med å formidle noen få adopsjoner fra Sør-Korea, men avsluttet virksomheten etter at Sosialdepartementet krevde at de søkte om bevilling.100

Den formidlingsvirksomheten som var den mest kontroversielle i sin samtid, var uthentingen av 77 barn fra Vietnam i 1968.101 Som i Sør-Korea utgjorde krig et sentralt bakteppe, og det var mange barn som led under svært dårlige forhold på overfylte og underbemannede barnehjem. I 1967 søkte organisasjonen Komiteen for Sydøst-Asia om å få hente 60 barn med sikte på adopsjon. Sosialdepartementet tillot dette som en engangsforeteelse, på nærmere bestemte vilkår. Da komiteen returnerte fra Vietnam med barna, ble det likevel klart at vilkårene ikke var overholdt; de hadde tatt med flere barn enn det tillatelsen tilsa, kravene til barnas helsemessige tilstand var ikke overholdt, og dokumentasjonen knyttet til frigivelsen av barna for adopsjon var svært mangelfull. Det fantes heller ikke fullstendige lister over hvilke adoptivsøkere som skulle tildeles hvilket barn.102 Det krevdes dermed et langvarig ryddearbeid før adopsjonene kunne gjennomføres.

Da organisasjonen senere søkte om tillatelse til å formidle flere adopsjoner fra Vietnam, ble dette avslått. Søknad fra det nyopprettede Norsk-vietnamesisk forbund ble også avslått, da lederen var samme person som lederen i Komiteen for Sydøst-Asia. Til tross for manglende tillatelse ble ti nye barn hentet til Norge uten visum i 1971, noe som resulterte i at lederen av Norsk-vietnamesisk forbund ble bøtelagt. De ti barna ble i første omgang tatt hånd av om av barnevern og helsemyndigheter, før de til sist ble adoptert.

Foreldreforeningen for barn fra Vietnam fikk i 1973 tillatelse fra Sosialdepartementet til å formidle 50 adopsjoner fra Vietnam. I tillegg til å formidle «nye» barn bisto de i gjennomføringen av adopsjonene som Komiteen for Sydøst-Asia og (lederen av) Norsk-vietnamesisk forbund hadde startet prosesser for. Da adopsjon fra Vietnam ble stoppet etter maktskiftet i 1975, skiftet foreningen navn til Foreldreforeningen for barn fra andre land, og i 1978 fikk de formidlingstillatelse for India og Pakistan. Foreldreforeningen for barn fra andre land er den fjerde av totalt fire norske organisasjoner som har hatt generelle formidlingstillatelser. Virketiden deres ble imidlertid relativt kortvarig, og de siste barna som ble formidlet gjennom foreningen kom til Norge i 1986. Totalt ble 242 adopsjoner formidlet gjennom foreningen fra tre land.

Om man inkluderer de 87 vietnamesiske barna som ble hentet av Komiteen for Sydøst-Asia og (lederen av) Norsk-vietnamesisk forbund, har dermed 20469 barn blitt adoptert fra utlandet til Norge gjennom adopsjonsformidlere mellom 1968 og 2025.

Når det gjelder utvikling i antall utenlandsadopsjoner gjennom formidler til Norge totalt sett, finner man at det mellom 1980 og 2011 kom over 300 barn hvert år. 2002 var året med flest adopsjoner til Norge, og de tre adopsjonsformidlerne formidlet da til sammen 747 barn fra 18 land. I tiårene som fulgte, har tallet både på adopterte barn og antall land blitt gradvis redusert. I 2012 ble det til sammenligning adoptert 239 barn fra 16 ulike land, og i 2022 45 barn fra ni land.103

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og formidlernes statistikker (se punkt 3.5)

Gjennom de ulike adopsjonsformidlerne har det ankommet barn til Norge fra totalt 36 ulike land og 50 ulike landsamarbeid/formidlingstillatelser.104 I tillegg til disse 36 landene og 50 landsamarbeidene, kommer adopsjonene fra Iran og Liberia, som Adopsjonsforum bisto med før de fikk formidlingstillatelse. I hovedsak har kun én formidler blitt gitt tillatelse til å formidle adopsjoner fra hvert land på samme tid. Unntak fra dette er Kina, India, Brasil, Russland og Argentina, hvor flere av formidlerne har hatt formidlingstillatelse samtidig. I disse tilfellene har adopsjonene imidlertid (i hovedsak) foregått fra ulike regioner og gjennom ulike samarbeidspartnere.105 I figur 6.2 går det frem hvor mange aktive landsamarbeid hver av formidlerne har hatt i ulike år, og hvor mange det har vært totalt.106 Landsamarbeidet regnes som aktivt dersom det har blitt formidlet minst én adopsjon gjennom den aktuelle formidleren fra landet det respektive året. Sammenligner man utvikling i antall landsamarbeid med antall adopsjoner i figur 6.1, ser man en klar tendens til at det tidlig i perioden i gjennomsnitt kom langt flere barn per landsamarbeid.107

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og formidlernes statistikker (se punkt 3.5)

Antall adopsjoner totalt per land (gjennom formidler) ved utgangen av 2025 fremgår av figur 6.3.

Se note 12 om adopsjoner gjennom AF (Adopsjonsopplysning) frem til 1978. (Disse årstallene er merket med en*). Alle adopsjonene som ble gjennomført fra Iran og Libya ble gjennomført før AF fikk formidlingstillatelse (merket med**). Ti barn ble som nevnt hentet fra Vietnam til Norge av lederen av Norsk-vietnamesisk forbund uten tillatelse fra norske myndigheter (markert med ***). Se merknad om oppstartsår/antall adopsjoner fra Chile i note 60 i kapittel 11.

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og formidlernes statistikker (se punkt 3.5)

6.2.2 Særlig om adopsjon utenom organisasjon

6.2.2.1 Innledning

I tillegg til sakene som har gått gjennom godkjente adopsjonsformidlere, omfatter utenlandsadopsjoner også barn som har blitt adoptert til Norge uten bistand fra godkjent formidler. Grunnet utfordring med de tilgjengelige statistikkene (se punkt 3.5) har utvalget ikke funnet sikre tall på hvor mange slike adopsjoner som har blitt gjennomført til Norge totalt. Det er imidlertid på det rene at en klar majoritet av adopsjonene har skjedd med bistand fra en adopsjonsformidler.108

Adopsjonene utenom organisasjon omfatter ulike typetilfeller, som omtales kort under. En nærmere redegjørelse for slike adopsjoner går frem av kapittel 28.

6.2.2.2 Adopsjoner med forhåndssamtykke fra norske myndigheter – Uavhengig adopsjon

Hovedregelen etter norsk rett har siden 1980 vært at utenlandsadopsjoner hvor søkerne var bosatt i Norge skulle skje gjennom en godkjent adopsjonsformidler. For personer med særlig tilknytning til et annet land – som for eksempel har opprinnelse fra dette landet, eller har bodd der midlertidig – har myndighetene etter en konkret vurdering likevel gjort noen unntak, og gitt forhåndssamtykke til at søkere kunne gjennomføre en adopsjon uten bistand fra en godkjent formidlingsorganisasjon. Utvalget omtaler dette som uavhengige adopsjoner. I en del saker om uavhengig adopsjon har det dreid seg om personer av utenlandsk opprinnelse som har adoptert en slektning, såkalt familieadopsjon.

Selv om majoriteten av utenlandsadopsjoner til Norge har blitt gjennomført med bistand fra en formidler, har uavhengige adopsjoner forekommet helt fra 1950-årene og frem til i dag. Før 1980 ble en større andel av adopsjonene gjennomført utenom formidler.109 I en oversikt utarbeidet av Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) i 1982 går følgende frem:110

Som oversikten i tabell 6.1 viser, utgjorde de uavhengige adopsjonene en forholdsvis stor andel av det totale antall utenlandsadopsjoner i enkeltår. Om man ser 1970-årene under ett (1970–1979), utgjør uavhengige adopsjoner rundt 17 prosent. Fra 1979 blir antallet uavhengige adopsjoner sterkt redusert. Ifølge ulike kilder har andelen uavhengige adopsjoner til Norge totalt sett vært forholdsvis beskjeden sammenlignet med flere andre mottakerland.111 Årsaken til dette er formodentlig at myndighetene fra et tidlig tidspunkt kontrollerte og hadde oversikt over adoptivsøkerne gjennom kravet om forhåndssamtykke, og fra 1980 innførte som standardvilkår i forhåndssamtykket at adopsjonen skulle skje gjennom organisasjon.112

I 1999 ble den til da ulovfestede praksisen lovfestet, i en ny bestemmelse i § 16 f) i adopsjonsloven fra 1986. Der ble det fastslått at adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skulle skje gjennom godkjent formidler, og at departementet bare i «særlige tilfeller» kunne samtykke i unntak fra dette. Samtidig la departementet til grunn at det skulle svært mye til før en adopsjonsformidler kunne nekte å gi godkjente søkere adopsjonshjelp.113 I adopsjonsloven 2017 ble regelen i 16 f) i hovedsak videreført, men den tidligere formuleringen «særlige tilfeller» ble i §§ 20 og 21 byttet med mer spesifikke lovvilkår.114

6.2.2.3 Adopsjoner uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter – anerkjennelsessaker

Etter norsk rett har det i utgangspunktet vært krav om at adoptivsøkere må innhente forhåndssamtykke fra norske myndigheter før de gjennomfører en adopsjon. Fra 1917 gjaldt kravet alle norske statsborgere (statsborgerprinsippet), mens kravet fra 1980 har omfattet de som er bosatt i Norge (domisilprinsippet). Frem til 2010 gjaldt det også i praksis et unntak for utenlandske statsborgere som adopterte i sitt statsborgerland.115

For utenlandske statsborgere (frem til 2010) og norske statsborgere som har vært fast bosatt i utlandet (etter 1980) har det dermed ikke vært krav om å innhente forhåndssamtykke fra norske myndigheter før de gjennomførte en adopsjon. Den rettslige reguleringen av adopsjonsprosessen har i disse tilfellene fulgt av henholdsvis statsborgerlandet eller de norske adoptivsøkernes bostedsland. Dersom det er gjennomført en gyldig adopsjon i statsborger-/bostedslandet, går det frem av adopsjonsloven at norske myndigheter skal anerkjenne denne.116 Dette omtales i utredningen som anerkjennelsessaker.

6.2.2.4 Andre adopsjoner

I noen tilfeller har det blitt gjennomført adopsjoner eller lignende omsorgsovertagelser hvor verken kravet om forhåndssamtykke eller vilkårene for automatisk annerkjennelse er innfridd. Slike adopsjoner er ulovlige etter norsk rett, selv om de kan ha blitt gjennomført lovlig etter det aktuelle landets rett.

I noen tilfeller har for eksempel personer som regnes bosatt i Norge gjennomført en adopsjon under et midlertidig opphold i et annet land. Selv om adopsjonen er gjennomført i tråd med retten i det landet den ble gjennomført, er adopsjonen i strid med norsk lov, ettersom adoptivsøkerne skulle ha innhentet forhåndssamtykke fra norske myndigheter før adopsjonen. I slike tilfeller blir ikke adopsjonen automatisk godkjent i Norge. Etter en skjønnsmessig vurdering kan norske myndigheter likevel beslutte å anerkjenne adopsjonen.

I andre tilfeller kan det dreie seg om omsorgsovertakelser som ikke regnes som en gyldig adopsjon. Det kan for eksempel dreie seg om en privat avtale mellom adoptivsøkere og opprinnelige foreldre, eller en offentlig vergeoppnevnelse i opprinnelseslandet. Selv om omsorgsovertakelsen er godkjent av riktig myndighet i opprinnelseslandet, kan dette ikke anerkjennes som en adopsjon i Norge. I slike tilfeller må det gjennomføres en adopsjonsprosess i etterkant av den faktiske omsorgsovertagelsen. Det betyr at adoptivsøkerne må innhente et forhåndssamtykke til adopsjon fra norske myndigheter, og at det deretter må fattes en adopsjonsbeslutning etter opprinnelseslandets rett eller etter norsk rett.

6.2.2.5 Privat adopsjon – noen særskilte merknader

Betegnelsen privat adopsjon blir brukt i ulike kilder som utvalget gjengir og bygger på i utredningen. Dette er ikke et entydig begrep, og det blir benyttet noe ulikt i ulike sammenhenger. Regelverket i både opprinnelsesland og mottakerland vil påvirke oppfatningen av hva som anses som en privat adopsjon. Noen ulike typetilfeller blir beskrevet her, men dette er ikke uttømmende.

I noen kilder blir privat adopsjon brukt for å beskrive alle adopsjoner som blir gjennomført uten bistand fra en godkjent formidlingsorganisasjon, altså det som utvalget omtaler som uavhengig adopsjon. I disse tilfellene har (norske) søkere hatt forhåndssamtykke til adopsjon.

I andre sammenhenger viser ordet privat til avtaler om adopsjon som blir gjort uten offentlig myndighet har vært involvert. Avtalen om adopsjon kan for eksempel ha blitt inngått direkte mellom barnets opprinnelige foreldre og adoptivsøkerne, uten at noen offentlig myndighet har godkjent dette. Én måte å gjøre dette på, er at adoptivforeldrene registrerer barnet som sitt egenfødte.

Noen opprinnelsesland kan i perioder ha hatt et uklart regelverk, eller et regelverk som åpner for å gjennomføre adopsjonsprosesser utenom det ordinære systemet for adopsjon. Et eksempel er at det i landets adopsjonsregulering fremgår at utenlandsadopsjoner skal behandles av et spesifikt organ, samtidig som andre lover åpner for alternative måter å gjennomføre adopsjon eller tilsvarende omsorgsovertagelse på, som ikke innebærer like inngående offentlig kontroll. Selv om prosessen i seg selv er lovlig og det kan være offentlige aktører involvert, for eksempel en notar, blir adopsjoner som foregår på siden av det ordinære systemet i noen tilfeller omtalt som privat adopsjon.

6.3 Rettslig regulering av utenlandsadopsjoner

I det følgende skal det gis en oversikt over regelverket for utenlandsadopsjoner til Norge og noen sentrale utviklingstrekk ved det. Formålet med dette punktet er å gi en samlet og overordnet oversikt over rettsutviklingen, og de materielle reglene vil ikke bli uttømmende behandlet. En oversikt over rettskilder og noen sentrale rettslige prinsipper er alt gitt i kapittel 5, og en nærmere redegjørelse for reguleringen går frem i del 4.

Da man etter andre verdenskrig begynte å hente utenlandske barn til Norge med henblikk på adopsjon, var dette lovregulert i § 29 i Lov om adoption fra 1917. Av denne bestemmelsen gikk det frem at:

Fremmed statsborger maa ikke adoptere eller adopteres her i riket, med mindre adoptionen vil ha gyldighet ogsaa i vedkommende fremmede stat.

Norsk statsborger maa ikke adoptere eller adopteres i fremmed stat, med mindre Kongen har bestemt, at saa kan skje.

Bestemmelsen omhandler både adopsjon av norske barn til utlandet, og adopsjon av utenlandske barn til Norge. Førstnevnte forekom i noen tilfeller, og særlig i forbindelse med andre verdenskrig ble flere norske barn bortadoptert, blant annet til Tyskland (gjennom «Lebensborn»-programmet) og USA. I denne fremstillingen er det imidlertid reguleringen av adopsjoner av utenlandske barn til Norge som er av interesse.

I Norge har adopsjon alltid blitt behandlet administrativt, og ikke av en domstol.117 Etter § 29 i Lov om adoption ble det forutsatt at adopsjon av utenlandske barn kunne gjennomføres på to måter. For det første kunne selve adopsjonen skje i barnets opprinnelsesland, jf. andre ledd. For at denne adopsjonen skulle være gyldig etter norsk rett, måtte adoptivsøkerne ha godkjenning av Kongen (delegert til Justisdepartementet). I praksis ble dette til et krav om at adoptivforeldre måtte få et forhåndssamtykke til adopsjon fra norske myndigheter før oppstart av adopsjonsprosess i utlandet.118 For det andre kunne barnet tas med til Norge, for eksempel som fosterbarn, og bli formelt adoptert etter norsk rett, jf. første ledd. For at en slik adopsjon skulle være lovlig, måtte den også ha gyldighet i barnets opprinnelsesland. I praksis måtte dermed også disse adopsjonene forhåndsgodkjennes, ved at Justisdepartementet i hvert enkelt tilfelle vurderte hvorvidt adopsjon kunne skje i tråd med utenlandsk rett.119 Hvilken modell som skulle benyttes, ble i praksis bestemt av opprinnelseslandets adopsjonsregulering.120

Selv om loven av 1917 stilte opp rettslige rammer for utenlandsadopsjoner, var systemet i all hovedsak utformet med tanke på nasjonale adopsjoner. Mange spørsmål som gjaldt adopsjon av utenlandske barn var derfor uavklart. Blant annet var det i norsk rett ikke regulert hvilke lands myndigheter som skulle ta de ulike beslutningene i adopsjonsprosessen, og heller ikke hvilke rettsvirkninger utenlandske adopsjoner hadde i Norge. Det ble derfor anbefalt å «readoptere» barna etter de var kommet til Norge, for å sikre de familierettslige virkningene. Når § 29 viste til «statsborger» var det også problematisk, fordi norsk familierett for øvrig bygget på domisilprinsippet, som innebærer at bosted/domisil og ikke statsborgerskap er den avgjørende tilknytningsfaktoren for valg av jurisdiksjon (hvilke lands regler som skal anvendes). Flere spørsmål om jurisdiksjon og rettsvirkninger ved adopsjon gjennomført av utenlandske statsborgere bosatt i Norge, og adopsjoner gjennomført av norske statsborgere bosatt i andre land, ble først regulert i en endringslov 13. juni 1980, se nedenfor.

Et sentralt steg i rettsutviklingen – som i utgangspunktet ble gjennomført med henblikk på nasjonale adopsjoner – var overgangen fra såkalt svak til sterk adopsjon. Adopsjon etter 1917-loven medførte opprinnelig verken et fullstendig brudd med opprinnelig familie, eller likestilte rettigheter for den adopterte i adoptivfamilien. Blant annet beholdt barnet noen slektsrettigheter – som odelsrett – fra opprinnelige foreldre, og fikk bare begrenset arverett etter adoptivforeldrene. De privatrettslige virkningene var dermed begrenset, og man har senere betegnet dette som svak adopsjon. I 1935 åpnet man også opp for adopsjoner der adopsjonen i langt større grad innebar et brudd med biologisk opphav og en «poding» inn i adoptivforeldrenes slekt.121 Det som opprinnelig var tenkt som en unntaksregel og supplement til de svake adopsjonene, ble likevel helt dominerende i praksis, og i 1956 – altså før utenlandsadopsjonene for alvor tok til – ble slike sterke adopsjoner eneste tillatte adopsjonsform.122 Det var likevel ikke noen fullstendig likestilling av adopterte og biologiske barn på dette tidspunktet, og med lovendringer i 1948 og i 1956 utvidet man dessuten adgangen for adoptivforeldrene til å kreve adopsjonen opphevet.

I 1953 kom en lov som skulle få stor betydning på adopsjonsfeltet, nemlig barnevernloven. Her ble det gitt bestemmelser som regulerte formidling av barn til adopsjon.123 Hovedregelen var etter § 26 b at slik formidling var ulovlig for både privatpersoner og organisasjoner, men organisasjoner kunne få tillatelse av Sosialdepartementet til slik virksomhet. Begrepet «formidling» ble likevel ikke nærmere definert, og grensen mellom opplysningsarbeid og formidling var i praksis relativt flytende.124

I tillegg ga barnevernloven i §§ 30 og 31 regler om godkjenning av fosterhjem, som også indirekte medførte retningslinjer for vurdering av adoptivsøkere. For å adoptere barn fra utlandet ble det i praksis krevd at søkerne først måtte henvende seg til barnevernsnemnda for å bli godkjent som fosterhjem for det utenlandske barnet.125 Kravene til godkjenning av adoptivsøkere ble senere utdypet i ulike rundskriv.126

I 1972 ratifiserte Norge Europarådskonvensjonen 1967 om adopsjon. Dette var en såkalt rettsharmoniseringskonvensjon, som inneholdt felles regler om vilkår og minstekrav for adopsjon, saksbehandling, rettsvirkninger og krav til sosialundersøkelser av adoptivsøkere. Norsk lovgivning ble imidlertid ansett for å være i tråd med konvensjonen, slik at det ikke var nødvendig med lovendringer i forbindelse med ratifiseringen. Et rundskriv fra januar 1973 presiserer likevel noen forhold knyttet til tolking og praktisering av føringene i konvensjonen.127 Et sentralt punkt som ble trukket frem, var at opprinnelig mors samtykke til adopsjon ikke var gyldig dersom det var avgitt før det var gått seks uker etter fødsel.

I 1970- årene ble det satt i gang flere prosesser knyttet til lovregulering og organiseringen av adopsjoner. I mars 1973 ble det sendt ut et høringsnotat om endringer i den norske adopsjonslovgivningen. Forslagene dreide seg særlig om større likestilling mellom adoptivbarn og biologiske barn. Av ulike grunner – blant annet diskusjoner mellom Justisdepartementet og Sosialdepartementet om en sammenslåing av adopsjonsfeltet utsatte man videre arbeid på feltet til dette var avklart.128

I 1975 opprettet Sosialdepartementet en arbeidsgruppe som etter mandatet skulle vurdere omfang av adopsjoner, organisering av adopsjonsformidling, spørsmål knyttet til godkjenning av adoptivforeldre og en samordning av administrasjon av adopsjonslov og adopsjonsformidling. Hagen-utvalgets utredning ble avlevert 11. august 1976. Utredningen inneholdt forslag til grunnleggende prinsipper for adopsjonsformidling, og til opprettelse av særskilte adopsjonsorganer. Forslagene ble lagt frem for Stortinget i 1977 og vedtatt der.129 Utredningen ledet til opprettelsen av to nye organer i 1978: Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) og Plasseringsutvalget (PU), som skal behandles nærmere under punkt 6.4.130

I 1980 ble adopsjonsloven revidert, særlig med henblikk på utenlandsadopsjonene. Det ble gjort endringer i de interlegale reglene, og loven fikk flere nye bestemmelser knyttet til utenlandsadopsjoner. I forarbeidene til lovendringen, Ot.prp. nr. 36 (1979–80), ble hovedtrekkene i endringsforslaget oppsummert slik:

[…] regler om når en adopsjonssak kan behandles i Norge, hvilken lov som skal nyttes ved avgjørelsen av en søknad, og om utenlandske adopsjoners gyldighet i Norge, herunder hvilke rettsvirkninger en slik adopsjon har her. Det foreslås også en regulering av vilkårene for at personer bosatt i Norge skal kunne adoptere i utlandet.131

I 1985 overtok Sosialdepartementet ansvaret for adopsjonsgjennomføringen, og hele adopsjonsfeltet ble dermed samlet under samme departement (se punkt 6.4)

Lov om adoption 1917 ble fra 1. januar 1987 avløst av adopsjonsloven 1986. Justisdepartementet, som hadde gjort det forberedende arbeidet, presiserte at loven ikke representerte noen samlet prinsipiell gjennomgang av adopsjonsinstituttet, og at det var lovtekniske grunner som gjorde at man utformet forslaget som en ny lov.132 Endringene dreide seg primært om de etterfølgende forholdene ved adopsjon, som likestilling mellom adoptivbarn og biologiske barn, og adoptivbarnets rett til informasjon om biologisk opphav. De nye bestemmelsene om internasjonale forhold fra 1980 ble videreført nærmest ordrett, i lovens kapittel 4, Interlegale spørsmål. Ved 1986-loven ble det ellers lovfestet et krav om at foreldrene først kunne samtykke til bortadopsjon to måneder etter fødselen (§ 7 andre ledd). Reguleringen av vederlag ved adopsjon ble også tatt ut av loven.133

Rundt 1990 var utenlandsadopsjon tema i flere internasjonale konvensjoner. I 1991 ratifiserte Norge barnekonvensjonen fra 1989. I konvensjonens artikkel 21, som omhandler adopsjon, blir blant annet prinsippet om omsorgsrekkefølge, subsidiaritetsprinsippet, slått uttrykkelig fast.134 Et viktig dokument i den internasjonale reguleringen av adopsjon var videre Haagkonvensjonen 1993, som trådte i kraft i Norge i 1998. Formålet med konvensjonen er blant annet å sikre barnas rettigheter og å etablere et system for samarbeid mellom kontraherende stater.135 Konvensjonen slår fast en rekke grunnvilkår for utenlandsadopsjoner og en ansvarsfordeling mellom opprinnelsesstat og mottakerstat.

Adopsjonsloven fra 1986 ble revidert flere ganger. For utenlandsadopsjonene hadde særlig endringen i 1999 betydning. Det ble da innført et nytt kapittel i loven, der formidlingsvirksomhet og godkjenning av adoptivhjem ble nærmere regulert som del av adopsjonsloven heller enn barnevernloven.136 Her ble også spørsmålet om adopsjoner utenfor formidlingsorganisasjon behandlet, og det ble slått fast i loven at utenlandsadopsjoner i utgangspunktet skulle skje gjennom en godkjent formidler. Samme år ble det også lovfestet at adopsjon av barn under 12 år skulle gi barnet automatisk statsborgerskap, noe man tidligere måtte søke om separat.137

I 2014 leverte adopsjonslovutvalget sin utredning NOU 2014: 9, som resulterte i dagens adopsjonslov. Formålet med revisjonen var å skape et mer helhetlig og systematisk regelverk som var lettere tilgjengelig for de ulike aktørene. Adopsjonsloven fra 2017 representerer i så måte en langt mer grundig gjennomgang av adopsjonsfeltet enn det 1986-loven gjorde. I loven ble det blant annet stilt opp et nytt krav til at adopsjonsformidlerne måtte søke om generell driftstillatelse i tillegg til formidlingstillatelser.

6.4 Om de ulike involverte organene

Som det fremgår i punkt 6.3, har det i flere omganger skjedd omorganiseringer på adopsjonsfeltet. I det følgende skal det gis en oversikt over involverte offentlige instanser og aktører. Figur 6.4 gir en overordnet kronologisk oversikt over ulike organ med ansvar for utenlandsadopsjonene.

6.5 Kort om den senere utviklingen på adopsjonsfeltet

Som indikert innledningsvis har antall utenlandsadopsjoner både til Norge og globalt gått kraftig nedover de siste tiårene. Det er flere opprinnelsesland som fremdeles uttrykker behov for utenlandsadopsjoner, men da i økende grad av eldre barn som ofte har særlige omsorgsbehov i tillegg. Disse barna krever mer av eventuelle adoptivforeldre, og en økende andel adopsjoner vurderes av Faglig rådgivende utvalg for å sikre at adoptivforeldrene kan oppfylle disse omsorgsbehovene. Når barna er eldre, kan det også oppstå særlige spørsmål knyttet til hvorvidt utenlandsadopsjon er til disse barnas beste. Adopsjonsprosessene tar generelt lengre tid, og spedbarnsadopsjoner forekommer sjelden.154

Samtidig som opprinnelseslandenes behov for og ønske om utenlandsadopsjon har blitt mindre, har det de siste årene også vokst frem en mer kritisk bevegelse på utenlandsadopsjonsfeltet i mottakerlandene. Både nasjonalt og internasjonalt har blant annet voksne adopterte organisert seg og stilt kritiske spørsmål om hensiktsmessighet og lovligheten ved sine egne adopsjonsprosesser, adopsjonspraksisen generelt samt mottakerlandenes oppfølging i etterkant av adopsjonene. Mediene har også i større grad dekket problematiske enkelthistorier og praksiser på adopsjonsfeltet.

I 2022 ga FN en anbefaling om at medlemslandene burde vurdere å sette i gang uavhengige granskinger av utenlandsadopsjon.155 De siste årene har slike granskinger blitt iverksatt i flere opprinnelsesland og mottakerland, se punkt 3.4.1. I tillegg til å sette ned et granskingsutvalg, har norske myndigheter også gjort andre tiltak. Fra 2023 har Bufdir blant annet selv gjennomført nærmere undersøkelser av pågående adopsjonssamarbeid. Arbeidet ledet til at formidlingstillatelser for flere adopsjonsland ble trukket tilbake eller ikke fornyet ved tillatelsenes utløp.156 I januar 2024 anbefalte Bufdir en midlertidig stans i alt utenlandsadopsjonsarbeid frem til granskingsutvalget fremla sin rapport.157 Anbefalingen ble imidlertid ikke tatt til følge av Barne- og familiedepartementet.158

Flere landsamarbeid har som nevnt likevel blitt avsluttet. Verdens Barn og InorAdopt la ned adopsjonsvirksomheten sin i 2025, grunnet manglende inntektsgrunnlag. Per juni 2026 foreligger det én aktiv formidlingstillatelse for utenlandsadopsjoner til Norge, nemlig Adopsjonsforums tillatelse for Colombia.

Utviklingen av adopsjonsfeltet de siste årene, både globalt og i Norge, har vært preget av kritisk gransking av både nåværende og tidligere systemer, og en forholdsvis polarisert debatt mellom ulike grupperinger på feltet.

7 Nærmere om adopsjonsformidlerne

7.1 Innledning

Som det går frem i kapittel 6, har private formidlingsorganisasjoner spilt en vesentlig rolle når det gjelder utenlandsadopsjonene som er gjennomført til Norge. I dette kapittelet skal de ulike formidlerne og organiseringen av arbeidet deres derfor beskrives nærmere. Formålet er ikke å gi en uttømmende beskrivelse av den enkelte organisasjonens historikk og utvikling, men å fremheve noen organisatoriske forhold som utvalget mener er sentrale for våre beskrivelser og vurderinger av systemet generelt, og for adopsjonene som er formidlet gjennom de ulike organisasjonene spesielt.

Det vises for øvrig til kapittel 24 og 25. I kapittel 24 vurderes ordningen med adopsjonsformidlere, og regelverket for adopsjonsformidlere blir gjennomgått. I kapittel 25 behandles norske myndigheters kontroll og tilsyn med formidlingsvirksomheten, blant annet hvilke krav som har vært stilt for formidlingstillatelse i ulike perioder, og hvilket tilsyn som har vært ført.

Det er totalt fire norske organisasjoner som har hatt generell tillatelse til å drive med adopsjonsformidling: Verdens Barn (Norsk Koreaforening), Adopsjonsforum (Adopsjonsopplysning), Foreldreforeningen for barn fra andre land (Foreldreforeningen for barn fra Vietnam) og InorAdopt. I tillegg kommer Komiteen for Sydøst-Asia, som i 1968 fikk innvilget en engangstillatelse til å hente 60 vietnamesiske barn til Norge med sikte på adopsjon. Ettersom dette var en enkeltaksjon gjennomført av en organisasjon med andre hovedformål enn adopsjonsformidling, vil Komiteen for Sydøst-Asia ikke bli nærmere behandlet i kapittelet her. Komiteens adopsjonsvirksomhet er beskrevet i kapittel 20 (Vietnam).

De norske formidlingsorganisasjonene har vært private medlemsorganisasjoner. Rammene for driften har blitt oppstilt i egne vedtekter som har blitt godkjent av de enkelte organisasjonenes generalforsamling. Siden 1970-årene har vedtektene også blitt gjennomgått og godkjent av adopsjonsmyndighetene.159 Vedtektene til de fire adopsjonsformidlerne angir formål og overordnede føringer for organisasjonenes retning og drift. Vedtektene har en overveiende andel alminnelige bestemmelser som regulerer styrende organer, og utvalget anser det ikke som hensiktsmessig med en detaljert gjennomgang av disse. I det følgende har utvalget primært valgt å gjengi deler av formålsbestemmelsen slik den kommer frem i vedtektene til de ulike organisasjonen på visse tidspunkt. Det bemerkes at vedtektene til organisasjonene som har drevet lengst, har blitt endret en rekke ganger, men at utvalget ikke vil gi noen detaljert eller uttømmende fremstilling av dette.

Avslutningsvis i punkt 7.7 vil det bli gitt noen merknader til ulike samarbeidsorganer som de norske formidlerne har vært tilsluttet.

7.2 Fellestrekk ved de fire norske adopsjonsformidlerne

Som det går frem i det følgende, har de fire adopsjonsformidlerne forholdsvis ulike bakgrunnshistorier, noe som også har preget organisatoriske forhold og utviklingen av formidlingsarbeidet. Samtidig er det også klare fellestrekk mellom dem, og disse vil bli trukket frem her.

Organisasjonene er medlemsorganisasjoner med et valgt styre: Organisasjonenes øverste organ er et årsmøte/ en generalforsamling bestående av medlemmene/ medlemsrepresentanter. Generalforsamlingen fastsetter vedtekter og velger styre. Mellom årsmøtene leder styret organisasjonen på fullmakt sammen med sekretariatet (se nedenfor). Både styreleder og styremedlemmer har blitt valgt fra de ulike organisasjonenes egne medlemmer.

Det har vært krav om medlemsskap for å adoptere gjennom foreningene, og medlemmene har i stor grad vært adoptivsøkere og adoptivfamilier.160

Organisasjonene er ideelle og non-profit: Et eventuelt økonomisk overskudd fra adopsjonsvirksomheten har gått tilbake til organisasjonen.

Organisasjonene er selvfinansiert: Formidlerne har i hovedsak vært selvfinansiert. Selv om de har mottatt noe offentlig støtte, har driften av formidlingsarbeidet primært blitt dekket av adopsjonsgebyrer fra adoptivsøkerne.161 Formidlerne har hatt noe ulike kostnadsordninger, men har til felles at de har praktisert en solidarisk utgiftsfordeling. Dette betyr at alle adoptivforeldre som har adoptert samme år gjennom samme formidler, har betalt et likt gebyr uavhengig av hvilket land de har adoptert fra, og uavhengig av reelle utgiftene knyttet til hver enkelt adopsjon.162

Organisasjonene har opprettet sekretariat: Alle organisasjonene har i tillegg til styret opprettet et sekretariat som har stått for det praktiske arbeidet. Organisasjonene har – etter hvert som omfanget av virksomheten ble større – opprettet lønnede stillinger i sekretariatet. En person med stillingstittel daglig leder, generalsekretær eller lignende har hatt det overordnede ansvaret for den daglige driften.

Organisasjonene har drevet virksomhet utover adopsjonsformidling: I tillegg til adopsjonsformidling har alle de fire organisasjonene hatt andre virksomhetsområder. Formen og omfanget har variert, men kan overordnet knyttes til aktivitet som kan karakteriseres som a) bistandsarbeid og hjelpeprosjekter, b) informasjonsarbeid og politisk påvirkning, og c) etteradopsjonsarbeid for adopterte og adoptivfamilier i Norge.163

7.3 Norsk Koreaforening/ Verdens Barn (1954–2025)

7.3.1 Innledning

Norsk Koreaforening/ Verdens Barn formidlet adopsjoner mellom 1969 og 2025. Totalt har foreningen formidlet 9275 adopsjoner fra ni ulike land.

Norsk Koreaforenings adopsjonsvirksomhet var de første årene utelukkende knyttet til formidling av adopsjoner fra Sør-Korea. En mer detaljert omtale av bakgrunnen for oppstart og virksomheten de første årene går dermed frem i kapittel 19 (Sør-Korea).

Som det går nærmere frem nedenfor, har organisasjonen blitt omstrukturert i flere omganger, og har dermed måtte gjøre større vedtektsendringer. Også formålsbestemmelsen har blitt revidert. I vedtektene fra perioden etter at Verdens Barn ble skilt ut fra Norsk Koreaforening som en egen organisasjon for adopsjonsformidling (1979), ble formålet angitt slik i § 2:

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og Verdens Barns statistikker (se punkt 3.5)

• 1. Å engasjere seg sosialt med hjelp til vanskeligstilte barn i forskjellige land, primært ved å utarbeide og fremme et program for å styrke og støtte familiene så de blir istand til å beholde sine barn, sekundært ved å finne gode hjem for barna.

• 2. Å hjelpe til med opprettelse av fosterhjem for de barn som ikke kan bli hos sine biologiske foreldre som en overgangsordning til adopsjon i inn- eller utland.

• 3. Å arbeide for adopsjon i overensstemmelse med lover og bestemmelser såvel i de enkelte kontaktland som i vårt eget land.

• 4. Å samarbeide med de organer som allerede er etablert i vedkommende kontaktland på dette området

• 5. Å samarbeide med allerede eksisterende organisasjoner i Norge som har til formål å hjelpe vanskeligstilte barn i forskjellige land.

• 6. Å støtte arbeidet med forskning og undersøkelse av familie- og barnevelferd når arbeidet utføres av offentlige organer eller er underlagt offentlig kontroll.

• 7. Å bibringe organisasjonens medlemmer opplysning om og forståelse for de enkelte lands historie, kultur og sosiale forhold.164

Etter at organisasjonen på nytt ble sammenslått med Norsk Koreaforening i 1989 var formålsbestemmelsen i § 2 følgende:

Foreningens overordnede formål er:

• å bidra til arbeidet med å hjelpe vanskeligstilte barn i overensstemmelse med FN’s deklarasjon om barnets rett til særlig beskyttelse, sosial og materiell trygghet, omsorg og positive oppvekstforhold.

• å spesielt initiere og støtte tiltak som kan sikre at all adopsjon av barn skjer i henhold til sosiale og juridiske prinsipper som sikrer barnets rettigheter og er til barnets beste totalt sett.

Som serviceorganisasjon for medlemmene skal foreningen:

• opprettholde program for adopsjon av barn i henhold til forutsetninger, lover og bestemmelser i våre samarbeidsland og gjeldende bevilling fra Sosialdepartementet til foreningen.

• bibringe organisasjonens medlemmer og samfunnet forøvrig kunnskaper om og forståelse for kulturelle og sosiale forhold i våre samarbeidsland.

• spesielt tilby informasjon og tjenester som har betydning for adoptivbarns/-ungdoms identitetsutvikling og deres oppvekstmiljø i familien og samfunnet forøvrig.

• støtte arbeidet med forskning og undersøkelse av familie- og barnevelferd når arbeidet utføres av offentlige organer eller er under offentlig kontroll.

• aktivt arbeide mot det politiske miljø sentralt og lokalt for å bedre de økonomiske vilkår for adoptivforeldre (f.eks. fradragsrett for adopsjonsutgifter etc.).

Foreningen skal delta aktivt i hjelpeprosjekter rettet mot vanskeligstilte barn og familier og herigjennom sikre barnets rettigheter spesielt retten til skolegang og opplæring.

Foreningen skal tilrettelegge lokale tilbud for medlemmer og interesserte gjennom et nettverk av lokalavdelinger og andre kontaktskapende fora.165

I 2008 var formålsbestemmelsen § 2 slik:

2.1. Adopsjonsvirksomhet

Verdens Barn har formidling av internasjonale adopsjoner som hovedformål og drives uten økonomisk vinning.

2.1.1. Adopsjonsformidling

Verdens Barn driver adopsjonsformidling fra de land foreningen har norske myndigheters godkjenning til å samarbeide med. Adopsjon skal bare skje når det er til barnets beste, jf. § 3.0. i vedtektene.

2.1.2. Etteradopsjonsarbeid

Verdens Barn bygger sitt arbeid med adopsjon på en helhetlig tenkning hvor adopterte og adoptivfamilier sikres en positiv utvikling. Dette skjer gjennom informasjon og tiltak som skaper gode oppvekstvilkår for adoptivbarn i familien, lokalmiljøet og i storsamfunnet. Verdens Barn har et ansvar for aktivt å påvirke norske myndigheter til å legge forholdene til rette for å ivareta adoptertes spesielle behov. Verdens Barn vil også ta et særlig ansvar for å initiere, støtte og utvikle tiltak som ivaretar voksne adoptertes behov.

2.1.3. Kulturarbeid

Verdens Barn formidler informasjon om kulturelle og sosiale forhold i de land det formidles adoptivbarn fra. Kulturformidlingen har som mål å skape positive holdninger til opprinnelsesland og styrke adoptivbarns identitetsutvikling.

2.2. Hjelpearbeid

Verdens Barn har et særlig ansvar for å drive kortsiktig og langsiktig hjelpearbeid på et humanitært grunnlag, rettet mot vanskeligstilte barn og familier i våre samarbeidsland. Målet med hjelpearbeidet er å styrke barns mulighet til en positiv oppvekst og utvikling.

7.3.2 Organisasjonens bakgrunn og oppstart av formidlingsvirksomhet 166

Norsk Koreaforening (Koreaforeningen) ble etablert i 1953 som en hjelpeorganisasjon, uten adopsjonsformidling som formål. Frem til tidlig i 70-årene var hjelpearbeidet hovedvirksomheten til foreningen. De drev blant annet egne sykehus og det ble samlet inn ca. 10 millioner norske kroner til arbeid for bekjempelse av turberkolose. Utover 1950-årene ble imidlertid også adopsjonsarbeid aktualisert, ved at sentrale personer i foreningen bisto i gjennomføringen av et mindre antall adopsjoner til ektepar i Norge.167 Ifølge generalsekretæren skjedde denne virksomheten med et stilltiende samtykke fra Sosialdepartementet, som han underhånden hadde drøftet spørsmålet med.168 I 1960 ble det internt i foreningen reist spørsmål om hvorvidt man skulle fortsette å yte bistand til adopsjonsvirksomhet. Det var for det første arbeidskrevende, og for det andre var man usikker på hvorvidt dette kom i konflikt med forbudet om adopsjonsformidling.169 I nye samtaler med Sosialdepartementet fikk generalsekretæren likevel inntrykk av at det var ønskelig at foreningen fortsatte å gi denne type bistand, og at dette var å foretrekke fremfor at enkeltpersoner forsøkte å gjennomføre adopsjoner på egenhånd.170 Dermed fortsatte adopsjonsvirksomheten. Etter dialog med Sosialdepartementet fikk Koreaforeningen en formalisert tillatelse til adopsjonsformidling fra Sør-Korea i 1969, og samme år inngikk de en avtale med organisasjonen Holt i Korea.

7.3.3 Sentrale organisatoriske trekk

I 1950- og 60-årene var det praktiske adopsjonsarbeidet forholdsvis lite formalisert og strukturert. Sekretariatet i Norge (med lønnet kontormedarbeider siden 1961) fungerte i denne perioden langt på vei som et informasjonskontor og kontaktpunkt for adoptivsøkerne i Norge og personer i Korea som kunne bistå med å finne aktuelle barn og ordne med dokumenter der. Fra 1966 hadde Koreaforeningen en fast kontakt ved Seoul Sanatarium and Hospital Orphanage som fant frem til barn, og som sørget for helsesjekk og ivaretakelsen av disse før avreise til Norge. I starten reiste barna som regel til Norge med eskorter, gjerne personer tilknyttet Koreaforeningen.

Da Koreaforeningen inngikk samarbeidsavtale med organisasjonen Holt i Sør-Korea i 1969 ble arbeidet etter hvert mer strømlinjeformet. Holt var på dette tidspunktet allerede en etablert adopsjonsaktør i landet og forble en viktig samarbeidspartner for Koreaforeningen/Verdens Barn i hele virksomhetstiden. Kommunikasjon om enkeltadopsjoner gikk som regel utelukkende gjennom de to organisasjonene, og Koreaforeningen/Verdens Barn forholdt seg ikke direkte til sør-koreanske myndighetsorganer i disse prosessene. Totalt ble over 6500 adopsjoner formidlet gjennom dette samarbeidet, noe som utgjør over 70 prosent av alle adopsjonene formidlet av Koreaforeningen/ Verdens Barn, og rundt 30 prosent av alle utenlandsadopsjonene til Norge.

Etter at Koreaforeningen fikk formidlingstillatelse i 1969 ble adopsjonsarbeidet gradvis en mer dominerende del av foreningens virksomhet. Da adopsjonstallene fra Sør-Korea ble mer usikre utover i 1970-årene, begynte foreningen å vurdere nye samarbeidsland. I 1979 fikk organisasjonen tillatelse til å formidle adopsjoner fra Thailand. Samme år ble adopsjonsarbeidet i Koreaforeningen skilt ut i en egen organisasjon med navnet Verdens Barn. I 1988 ble imidlertid de to foreningene slått sammen igjen, og foreningen beholdt da navnet Verdens Barn.171

I løpet av 1980- og 90-årene fikk Verdens Barn formidlingstillatelse for flere land. Kina ble et særlig viktig samarbeidsland med over 1200 gjennomførte adopsjoner. I en lengre periode hadde Verdens Barn også ansatt en norsk kvinne som var bosatt i Kina som adopsjonskonsulent. De hadde også en lignende ordning med en norsk kvinne i Romania. Verdens Barn samarbeidet imidlertid primært med lokale organisasjoner i opprinnelseslandene og hadde i liten grad lokalt ansatte. I 2003 ble det siste nye samarbeidet etablert med Sør-Afrika.

Adopsjonsarbeidet i sekretariatet ble utover i 90-årene organisert med team og en teamleder. Hvert team hadde ansvar for flere land: En saksbehandler hadde hovedansvaret for hvert land, og i tillegg hadde en annen saksbehandler tilstrekkelig kjennskap til å kunne bistå eller overta ved sykdom eller lignende. Saksbehandlere og teamleder hadde tett kontakt med daglig leder.172

En nedgang i antall adopsjoner førte til nedbemanninger utover 2000-tallet. Verdens Barn la ned sekretariatet og formidlingsvirksomheten i 2025. Bakgrunnen var i hovedsak avslaget på søknader om fornyet formidlingstillatelse for Thailand og Sør-Afrika.173

Følgende tall som blant annet er hentet fra årsrapperter indikerer virksomhetens størrelse:

• 1971: Norsk Koreaforening hadde ca 2 årsverk, formidlet 155 adopsjoner og hadde 408 medlemmer.

• 1985: Verdens Barn hadde ca. 8 årsverk, formidlet 260 adopsjoner og hadde 1916 medlemmer.174

• 1995: Verdens Barn hadde 10 ansatte (stillingsprosent fremgår ikke), formidlet 194 adopsjoner og hadde 3015 medlemmer.

• 2005: Verdens barn hadde 11,5 årsverk, formidlet 236 adopsjoner og hadde 3746 medlemmer.

• 2011: Verdens Barn hadde 9,2 årsverk, formidlet 98 adopsjoner og hadde 3007 medlemmer.

• 2023: Verdens barn hadde 5,3 årsverk, formidlet 98 adopsjoner, og hadde 1461 medlemmer.

7.3.4 Særtrekk ved organiseringen

• Opprinnelsen som hjelpeorganisasjon har preget den organisatoriske utviklingen, og organisasjonen har hatt egne ansatte med ansvar for dette, og mye sentralt koordinert hjelpearbeid. Hjelpearbeidet har vært en sentral del av organisasjonens virksomhet.

• Norsk Koreaforening/Verdens Barn har primært samarbeidet med lokale organisasjoner/ adopsjonsaktører i opprinnelseslandene. Det vil si at de i mindre grad har hatt egne lokalt ansatte i landene enn for eksempel Adopsjonsforum.

• Organisasjonen har formidlet om lag 45 prosent av alle utenlandsadopsjonene til Norge, men har hatt relativt få samarbeidsland (9) sammenlignet med Adopsjonsforum (26/28).175

• Norsk Koreaforening/Verdens Barn har hatt stort fokus på kulturarbeid og kulturutveksling. Særlig har kontakten med Sør-Korea vært tett.

7.4 Foreldreforeningen for barn fra Vietnam/ andre land (1973–1986)

7.4.1 Innledning

Foreldreforeningen for barn fra Vietnam/ andre land (Foreldreforeningen) drev aktiv adopsjonsformidling i perioden 1973–1986. Totalt formidlet de 242 adopsjoner fra 3 land.

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs statistikk (se punkt 3.5)

Foreldreforeningens adopsjonsvirksomhet var de første årene utelukkende knyttet til formidling av adopsjoner fra Vietnam. Ytterligere omtale av bakgrunnen for oppstart og virksomheten går dermed frem i kapittel 20 (Vietnam).

Foreldreforeningen for barn for andre land hadde følgende formålsparagraf i 1979 (§ 1):

Foreningens formål er å arbeide for gjennomføringen av adopsjon av foreldreløse barn fra andre land, i tråd med de retningslinjer som myndighetene i andre land og Norge trekker opp, og å bistå de enkelte familier med slik adopsjon og hva dermed står i slik forbindelse,

Å arbeide for å skape økt forståelse for disse barns forhold overfor den norske befolkning, overfor norske myndigheter på sentrale og lokale plan, og overfor befolkning og myndigheter i andre land,

Å arbeide for spørsmål av alminnelig interesse for medlemmene, og

Å være et kontaktorgan for og mellom foreldrene og barna.

Foreningen kan samarbeide med og stå tilsluttet andre organisasjoner for å fremme de saker som omfattes av formålet.

Foreningens adopsjonsformidling skjer i henhold til vilkår fastsatt av Sosialdepartementet.

Foreningen er religiøst og politisk nøytral.

7.4.2 Organisasjonens bakgrunn og oppstart av formidlingsvirksomhet

Foreldreforeningen for barn fra Vietnam ble stiftet av en gruppe adoptivforeldre i januar 1973. Bakgrunnen for opprettelsen var de mange utfordringene som fulgte i kjølvannet av Komiteen for Sydøst-Asias «adopsjonsaksjon» i 1968 og de ti barna som lederen hentet i 1971.176 Formålet med Foreldreforeningen var i første omgang å fullføre adopsjonsprosessene som allerede var påbegynt, både for de barna som allerede hadde kommet til Norge, men også for noen barn som fremdeles var i Vietnam.177 Foreningen fikk i april 1973 tillatelse fra Sosialdepartementet til å formidle inntil femti adopsjoner fra Vietnam.

Etter den kommunistiske seieren i Vietnamkrigen ble alle adopsjoner fra landet stanset i 1975. Foreldreforeningen for barn fra Vietnam skiftet da navn til Foreldreforeningen for barn fra andre land, og søkte om formidlingstillatelse for Bangladesh, Pakistan og India. De trakk søknaden for Bangladesh i 1976. I 1978 fikk foreningen tillatelse til å formidle barn fra Pakistan og India.

7.4.3 Sentrale organisatoriske trekk

Foreldreforeningen forble en forholdsvis liten organisasjon. Sentralt i arbeidet sto et ektepar som selv hadde adoptert fra Vietnam, og ektefellene var henholdsvis styreleder og daglig leder, og satt lenge som representanter for foreningen i henholdsvis Rådet for internasjonale adopsjoner og Plasseringsutvalget. Arbeidet foregikk fra deres private bolig, for det meste på frivillig basis. De siste årene, da Foreldreforeningens økonomi ga grunnlag for det, fikk daglig leder noe lønn for sitt arbeid.178

Flere medlemsfamilier drev på eget initiativ fadderprosjekter.

Etter hvert som formidlingsvirksomheten ble for arbeidskrevende, besluttet styret å avvikle adopsjonsarbeidet. De siste barna som ble formidlet til adopsjon av organisasjonen, kom til Norge i 1986.

Gjenstående økonomiske midler ble beholdt som et risikofond frem til 2003. Da ble restbeløpet overført til et hjelpeprosjekt i India.179

7.4.4 Særtrekk ved organiseringen

• Foreldreforeningen ble i hovedsak drevet på frivillig basis, uten et lønnet sekretariat.

• Representanter for Foreldreforeningen eskorterte selv de fleste barna fra opprinnelseslandet til Norge.

* Adopsjonsforum bisto med gjennomføring av adopsjoner før de fikk formidlingstillatelse. Se merknad om oppstartsår/antall adopsjoner fra Chile i note 60 i kapittel 11.

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og Adopsjonsforums statistikker (se punkt 3.5)

7.5 Adopsjonsopplysning/ Adopsjonsforum (1972–)

7.5.1 Innledning

Adopsjonsforum fikk formidlingstillatelse i mai 1978, men også før dette bisto de i gjennomføringen av såkalte uavhengige adopsjoner gjennom sitt opplysningsarbeid.180 Totalt har Adopsjonsforum gitt bistand ved og / eller formidlet 9625 adopsjoner siden 1972 og frem til juni 2026. Adopsjonsforum er nå (per juni 2026) den eneste aktive formidlingsorganisasjonen i Norge, og har formidlingstillatelse for Colombia.

Adopsjonsforum er den foreningen som har formidlet adopsjoner fra klart flest land, og har formidlet adopsjoner fra 11 av de 12 prioriterte landene i utvalgets mandat.181

Adopsjonsforum har en lang historie, og har endret vedtektene sine en rekke ganger. Opprinnelig ble organisasjonen stiftet med opplysningsvirksomhet for øye, og de første fem årene var navnet på organisasjonen også Adopsjonsopplysning. I formålsbestemmelsen disse første årene gikk følgende frem:

Foreningen Adopsjonsopplysning er en partipolitisk nøytral forening med følgende formål:

• a. drive opplysningsvirksomhet om adopsjon av norske og utenlandske barn.

• b. arbeide for utvidede muligheter for adopsjon av utenlandske barn.

• c. virke for faktisk og juridisk likestilling mellom adopterte og egnefødte barn.

• d. arbeide for faglig forsvarlig saksbehandling ved adopsjon, virke for klarere retningslinjer ved adopsjon.

Adopsjonsopplysning endret navn til Adopsjonsforum i 1975. I mai 1978 hadde organisasjonen fått formidlingstillatelse, og formålsbestemmelsen ble endret:

Formål:

• A. Adopsjonsforum arbeider for adopsjon i den grad det antas å være til barnets beste

• B. Adopsjonsforum arbeider for å fremme opplysning om norsk og internasjonal adopsjon

• C. Adopsjonsforum arbeider for at samfunnet oppfatter adopsjon som en naturlig familieforøkelse, og i samarbeide med myndigheter og andre organisasjoner virker foreningen for at juridiske, administrative og økonomiske forhold legges til rette for dette.

• D. Foreningen skal være et kontaktskapende forum for medlemmene. I den grad det er mulig skal dette arbeidet foregå i lokalavdelingene. Foreningen ønsker å ha sin styrke i medlemmenes interesse og aktive deltagelse

• E. Adopsjonsforum søker, alene eller i samarbeide med myndigheter og organisasjoner å hjelpe barn som ikke kan tas hånd om av sin biologiske familie og som verken kan adopteres eller blir adoptert.

I 2008 var formålsbestemmelsen slik:

Adopsjonsformidling

Adopsjonsforum har adopsjonsformidling som hovedformål. Adopsjonsforum driver adopsjonsformidling fra de land foreningen har norske myndigheters godkjenning til å samarbeide med. Foreningen arbeider med adopsjon av barn i den grad det er til barnas beste. Adopsjonsforum arbeider for å fremme opplysning om norsk og internasjonal adopsjon, og for at samfunnet skal oppfatte adopsjon som en naturlig og likeverdig form for familieforøkelse. Man arbeider i samarbeid med myndigheter og andre organisasjoner for å legge til rette juridiske, administrative og økonomiske forhold.

Etteradopsjonsarbeid

Adopsjonsforum bygger sitt arbeid med adopsjon på en helhetlig tenkning hvor adopterte og adoptivfamilier sikres en positiv utvikling. Dette skjer gjennom informasjon og tiltak som skaper gode oppvekstvilkår for adoptivbarn i familien, lokalmiljøet og i storsamfunnet. Adopsjonsforum vil ta et særlig ansvar for å initiere, støtte og utvikle tiltak som ivaretar adoptertes behov. Adopsjonsforum har også et ansvar for aktivt å påvirke norske myndigheter til å legge forholdene til rette for å ivareta adoptivbarns spesielle behov.

Bistandsarbeid

Adopsjonsforum søker å bidra til bedring av oppvekstkår for barn i våre samarbeidsland. Tiltakene rettes mot barn i institusjoner, vanskeligstilte familier og lokalsamfunn.

Adopsjonsforum er som nevnt den eneste aktive formidlingsorganisasjonen per 2026. I de gjeldende vedtekter (sist revidert 2025) er formålsbestemmelsen (§ 2) som følger:

Adopsjonsformidling

Organisasjonens hovedformål er adopsjonsformidling fra de landene organisasjonen til enhver tid har norske myndigheters godkjenning til å samarbeide med. Adopsjonsforum arbeider sammen med myndigheter og andre relevante organisasjoner for å legge til rette for juridiske, administrative og økonomiske forhold som sikrer gode prosesser til barnets beste. Adopsjonsforum arbeider i tillegg for å fremme opplysning og kunnskap om internasjonal adopsjon i det norske samfunnet, herunder innsikt i selve adopsjonsprosessen og Norges bidrag til å sikre barns rettigheter i et internasjonalt perspektiv.

Etteradopsjonsarbeid

Adopsjonsforum bygger sitt arbeid med adopsjon på en helhetlig tilnærming, hvor adopterte og adoptivfamilier ivaretas på en best mulig måte i et livsløpsperspektiv.

Adopsjonsforum vil ta et særlig ansvar for å initiere, støtte og utvikle tiltak som ivaretar adopteres behov. Adopsjonsforum har også et ansvar for aktivt å påvirke norske myndigheter til å legge forholdene til rette for å ivareta adoptivbarns spesielle behov.

7.5.2 Organisasjonens bakgrunn og oppstart av formidlingsvirksomhet

Adopsjonsforum ble stiftet i 1970 under navnet Adopsjonsopplysning. I utgangspunktet ble ikke organisasjonen stiftet for å formidle adopsjoner. Formålet var å drive informasjonsvirksomhet og politisk arbeid knyttet til utenlandsadopsjon. Med sitt etter hvert store nettverk i inn- og utland bisto den likevel også adoptivsøkere med å gjennomføre adopsjoner i enkeltland fra 1972 og fremover. Slik Sosialdepartementet vurderte det, grenset denne bistanden til adopsjonsformidling, noe man ifølge barnevernsloven 1953 § 26 bokstav b måtte ha særskilt tillatelse til. Praksisen ble likevel akseptert.182

I 1975 endret organisasjonen navn til Adopsjonsforum samtidig som den søkte om tillatelse til å formidle adopsjoner fra Colombia og Bangladesh. Søknaden ble senere utvidet til flere land, og i 1978 fikk Adopsjonsforum formidlingstillatelse for følgende åtte land: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Bangladesh, India, Indonesia og Sri Lanka.183 I 1979 ble tillatelsen utvidet med ytterligere land, og de kommende årene formidlet Adopsjonsforum barn fra totalt 26 land. I tillegg kommer Iran og Liberia som Adopsjonsforum bisto med adopsjoner fra før de fikk formidlingstillatelse.

7.5.3 Sentrale organisatoriske trekk

Adopsjonsforum bisto som nevnt med adopsjoner før de fikk formidlingstillatelse i 1978. Organisasjonen fikk videre et lønnet sekretariat først i 1982. Frem til dette var arbeid i i hovedsak basert på frivillighet,184 og i denne tidlige fasen var Adopsjonsforums adopsjonsvirksomhet organisert noe annerledes enn hvordan formidlingsarbeidet i Norge for øvrig har blitt gjort. I perioden frem til 1982 bisto Adopsjonsforum med adopsjoner blant annet fra sju av de tolv landene som er prioritert i utvalgets mandat.185 I det følgende vil det derfor bli noe nærmere redegjort for den tidlige virksomheten til organisasjonen.186

Adopsjonsopplysning ble som nevnt stiftet i 1970, og et av hovedformålene var å drive opplysningsarbeid. De involverte var i hovedsak selv adoptivforeldre, og de hadde dermed førstehåndskunnskap om og -erfaring med adopsjonsprosessen. Dette var kompetanse som ble samlet av organisasjonen, og i 1972 ga de blant annet ut boka Adopsjon? Om adopsjon av norske og utenlandske barn, muligheter, motivering, arv og miljø, fremmede raser og lovregler.187 I tillegg til slike mer generelle tiltak begynte organisasjonen tidlig å gi råd og veiledning til adoptivsøkere i enkeltsaker, og den satte disse i kontakt med aktører i utlandet. Utover i 1970-årene ble dette arbeidet organisert slik at egne landkontakter (i noen tilfeller enkeltpersoner, i andre tilfeller mindre team) fikk ansvar for hver sine land. Adoptivsøkere som ønsket å adoptere fra vedkommende land, kunne få råd og veiledning fra landkontakten. Etter hvert bisto også landkontaktene stadig mer med dokumentarbeidet, og de tok ansvar for mye av kontakten med utlandet underveis i adopsjonsprosessen. Landkontaktene var ofte adoptivforeldre som selv hadde adoptert fra det aktuelle landet. Styret hadde møter med landkontaktene, og disse hadde i ulik grad dialog seg imellom, men landkontakene organiserte langt på vei adopsjonsvirksomheten fra det aktuelle landet på egen hånd.188

En viktig faktor i det mer praktiske adopsjonsarbeidet var Adopsjonsforums kontaktnettverk i de aktuelle opprinnelseslandene. Etter hvert som arbeidet ble mer strukturert, tok personer i dette nettverket på seg verv som utenlandskontakter. Utenlandskontaktene var personer som oppholdt seg i utlandet og som dermed kunne bistå adoptivsøkerne med adopsjonsprosessene i barnets opprinnelsesland. Dette gjaldt for eksempel kontakt med barnehjem og myndigheter, mottak og oversendelse av dokumenter, betaling av gebyrer, bistand til adoptivforeldrene på hentereisen og så videre. De første årene var det i flere tilfeller norske statsborgere som var midlertidig stasjonert i utlandet som ble engasjert som utenlandskontakter.189 I likhet med vervet som landkontakt, var arbeidet som utenlandskontakt ofte ulønnet i denne perioden, men med noen unntak.190 I de tilfellene hvor arbeidet var frivillig og utenlandskontaktene bare oppholdt seg midlertidig i utlandet var det forholdsvis hyppig utskiftning de første årene. Samarbeidsforholdene ble mer stabile da Adopsjonsforum ansatte (lokale) utenlandskontakter.

Selv om det også forekom at adoptivsøkere hadde direkte kontakt med utenlandskontakten, gikk kommunikasjonen primært gjennom landkontakten. I noen tilfeller – for eksempel når det gjaldt Bangladesh – var ikke postgangen pålitelig nok til at man kunne sende adopsjonsdokumenter, og alt måtte derfor sendes via landkontakten, som igjen leverte det til personer som man visste at skulle reise til landet.191

Adopsjonsprosessen medførte en god del utgifter, både i Norge og i utlandet.192 Etter det utvalget har kjennskap til, løste man det økonomiske noe ulikt for ulike land. Etter hvert ble det imidlertid for flere land opprettet såkalte felleskasser som landkontakten disponerte, og kunne bruke til å dekke løpende utgifter for pågående adopsjonsprosesser. Adopsjonsforum opererte tidlig med en solidarisk utgiftsfordeling, slik at alle adoptivforeldre som adopterte fra samme land samme år skulle betale like mye, selv om de reelle kostnadene kunne variere fra adopsjon til adopsjon.193 Hvert år ble det anslått et foreløpig beløp som adoptivsøkerne måtte betale inn til felleskassen. Ved årsslutt ble det utformet et totalregnskap som viste om de som hadde adoptert måtte betale et restbeløp, eller om de skulle få tilbakebetalt overskytende midler. Regnskapet ble kontrollert av styret.194 Fra 1976 ble det også innført et eget administrasjonsgebyr for alle adoptivsøkere, som gikk til driften av Adopsjonsforum i Norge.195

Ordningen med egne landansvarlige fortsatte også etter at Adopsjonsforum opprettet et lønnet sekretariat i 1982. I tillegg til en daglig leder besto sekretariatet de første årene i stor grad av tidligere frivillige landkontakter som ble tilsatt i mindre deltidsstillinger. Etter hvert som både antall adopsjoner og annen arbeidsmengde økte, ble også bemanningen økt. Flere av landkontaktene som ble ansatt i 80-årene ble værende i stillingene i flere tiår. Etter det utvalget har fått opplyst, har de fleste ansatte i Adopsjonsforum selv vært adoptivforeldre.196

Rundt tusenårsskiftet ble det gjort en del omstruktureringer i sekretariatet. Man delte blant annet landkontaktene i to ulike team (ett for Afrika og Asia, og ett for Europa og Latin-Amerika) med hver sin teamleder. Det ble også opprettet en administrativ avdeling med egen leder. Det ble videre satt i gang et arbeid for å samordne rutiner og maler for ulike land. Frem til dette hadde de ulike landansvarlige i stor grad arbeidet på egenhånd, og de hadde ofte sine egne systemer og rutiner. Det ble også innført en ordning med en landansvarlig 2 som skulle kunne bistå eller overta, for eksempel ved sykdom.197

I utlandet har Adopsjonsforum som nevnt hatt egne utenlandskontakter. I tillegg har de engasjert blant annet oversettere, advokater, kontorpersonell og sjåfører. Noen har vært ansatt i Adopsjonsforum med fast lønn, mens andre har arbeidet mer på oppdragsbasis. I tillegg til utenlandskontakter og andre som har vært involvert i selve adopsjonsproessen, har Adopsjonsforum hatt andre ansattgrupper. I Etiopia drev for eksempel Adopsjonsforum mellom 2004 og 2012 et eget barnehjem (transitthjem) for barn som var tildelt Norge, hvor det blant annet var ansatt barnehjemsbestyrer, sykepleier, barnepassere, rengjøringspersonale og vakter.198 I Colombia etablerte Adopsjonsforum i 1995 et eget kontor som har hatt flere ansatte, blant annet jurist, kontorpersonell, regnskapsfører og renholder. Kontoret er fremdeles operativt.199

Adopsjonsforum har også drevet hjelpearbeid. En del har vært koordinert gjennom sekretariatet.200 I tillegg har en rekke prosjekter blitt initiert og driftet av adoptivforeldre uavhengig av Adopsjonsforums sekretariat. Adopsjonsforum sentralt har imidlertid gitt praktisk bistand, mottatt regnskaper og arrangert samlinger for lederne av disse prosjektene. Prosjektene har også i noen grad blitt oppgitt som Adopsjonsforums i søknader om formidlingstillatelse, og til aktører og mottakere i opprinnelseslandene.201

Fra rundt 2005 var det en markant nedgang i antall gjennomførte adopsjoner, og Adopsjonsforum måtte etterhvert nedbemanne kraftig.202

Følgende tall som blant annet er hentet fra årsrapperter indikerer virksomhetens størrelse (gjelder ansatte i Norge):

• 1985: Adopsjonsforum hadde 5,05 årsverk, formidlet 224 adopsjoner, og hadde 1416 medlemmer.

• 1993: Adopsjonsforum hadde 11,85 årsverk, formidlet 319 adopsjoner og hadde 2597 medlemmer.

• 2006: Adopsjonsforum hadde i overkant av 20 årsverk, formidlet 252 adopsjoner og hadde 4353 medlemmer.

• 2015: Adopsjonsforum hadde 9,5 årsverk, formidlet 61 adopsjoner og hadde 2390 medlemmer.

• 2023: Adopsjonsforum hadde 4,9 årsverk, formidlet 16 adopsjoner og hadde 1155 medlemmer.

7.5.4 Særtrekk ved organiseringen

• Adopsjonsforum er den organisasjonen som har hatt klart flest samarbeidsland, både totalt og parallelt. Totalt har foreningen formidlet adopsjoner fra 26(/28) land,203 og på det meste formidlet de adopsjoner fra 18 ulike land samtidig (1999).204

• I tillegg til de ansatte i sekretariatet i Norge har Adopsjonsforum hatt en rekke lønnede medarbeidere i samarbeidslandene. Dette gjelder både personer som er direkte ansatt av Adopsjonsforum, men også personer som har arbeidet mer på oppdragsbasis.

• Adopsjonsforums hjelpeprosjekter ble frem til 2008 primært drevet på frivillig basis av adoptivforeldre. I 2008 opprettet Adopsjonsforum bistandsavdelingen Bistand for Barn, og ansatte egne medarbeidere i sekretariatet for å koordinere hjelpearbeidet og starte nye prosjekter. Flere prosjekter forble imidlertid foreldredrevet.205

7.6 InorAdopt (1981–2025)

7.6.1 Innledning

InorAdopt ble stiftet i 1981 og fikk sin første formidlingstillatelse (for Brasil) i 1989. Totalt har organisasjonen formidlet 1242 antall adopsjoner fra åtte land.

Kilde: Tall hentet fra Bufdirs og InorAdopts statistikker (se punkt 3.5)

Bakgrunnen for oppstarten og virksomheten de første årene er ellers nærmere beskrevet i kapittel 16 (Indonesia) og kapittel 10 (Brasil).

Foreningens formålsbestemmelse fra mars 1992 var som følger:

FORMÅL:

Foreningen arbeider for adopsjon av barn i den utstrekning barnet ikke kan hjelpes i sitt eget hjemland. Arbeidet skjer med bakgrunn i formidlingstillatelse, gitt for de ulike land, av Det Kongelige Barne- og Familiedepartementet. InorAdopt samarbeider med Statens Adopsjonskontor og i overensstemmelse med norske og giverlandenes til enhver tid gjeldende lover og regler.

Foreningen har også som formål å hjelpe barn i sitt hjemland, i form av hjelpearbeid eller fjernadopsjon. Arbeidet kan skje alene eller i samarbeid med etablerte hjelpeorganisasjoner.

I 2006 var formålsbestemmelsen som følger:

Foreningen har som hovedformål å formidle adopsjon av barn fra fremmed stat. Arbeidet skjer med bakgrunn i formidlingstillatelse, og i overensstemmelse med norske og giverlandenes, til enhver tid, gjeldende lover og regler.

Adopsjonsformidlingen skal alltid være til barnets beste og utføres uten økonomisk vinning for øye.

Foreningen har også som formål å hjelpe barn i sitt hjemland, i form av hjelpearbeid eller fjernadopsjon. Arbeidet kan skje alene eller i samarbeid med etablerte organisasjoner.

7.6.2 Organisasjonens bakgrunn og oppstart av formidlingsvirksomhet

InorAdopt ble dannet i kjølvannet av en intern konflikt mellom styret i Adopsjonsforum og landkontakten og andre sentrale personer i formidlingen fra Indonesia.206 I 1981 trakk denne grupperingen seg ut av Adopsjonsforum, og sammen med en gruppe foreldre som hadde adoptert fra Indonesia, dannet de den nye organisasjonen InorAdopt. De ønsket i utgangspunktet å overta adopsjonsformidlingen fra Indonesia (navnet spilte opprinnelig på Indonesia og Norge), men fikk avslag da de søkte Sosialdepartementet om dette. Utover i 1980-årene søkte foreningen om formidlingstillatelse for flere land,207 men fikk først innvilget tillatelse til fem prøvesaker fra Brasil i 1989. De første par årene var organisasjonen noe preget av interne uenigheter, og myndighetene mottok flere klager på InorAdopts virksomhet fra adoptivsøkere og -foreldre.208 Utover i 1990-årene gikk driften seg imidlertid til, og etter hvert fikk foreningen tillatelse til adopsjoner fra flere land. Særlig ble samarbeidet med Ungarn (fra 1992) og Kina (fra 1999) sentralt, med mange adopsjoner.

7.6.3 Sentrale organisatoriske trekk

InorAdopt har vært en forholdsvis liten organisasjon. I 2003 og 2004 formidlet InorAdopt henholdsvis 78 og 85 adopsjoner, men utover dette har tallet stort sett ligget mellom 30 og 60 adopsjoner årlig fra oppstarten i 1989 og frem til 2018.209 Organisasjonen har dermed ikke vært preget av like store oppgangs- og nedgangstider som de andre formidlerne, og bemanningen har vært mer stabil.

Ifølge tidligere daglig leder (1993–2015) var arbeidsforholdene tette, og nødvendig informasjon mellom de ansatte ble i stor grad delt muntlig i formelle og uformelle sammenhenger. Det var også periodevis tett kontakt med styreleder.

InorAdopt har hatt flere lokalt ansatte i utlandet og har hatt lønnede utenlandskontaker i blant annet Brasil, Kina og Ungarn.

InorAdopt har også drevet med hjelpearbeid, blant annet fadderprosjekter.

Mot slutten av 2010-årene ble det også for InorAdopts del en tydelig nedgang i antall adopsjoner. I 2025 besluttet de å avvikle driften grunnet manglende inntektsgrunnlag. Foreningen hadde da fått avslag på søknad om fornyet tillatelse for Bulgaria, Ungarn og Tsjekkia, og den hadde bare tillatelse for formidling fra Taiwan.

Følgende tall som blant annet er hentet fra årsrapperter indikerer virksomhetens størrelse (gjelder ansatte i Norge):

1992: InorAdopt hadde ca 2,3 årsverk, de formidlet 31 adopsjoner og hadde 331 medlemmer.

2002: InorAdopt hadde 3,5 årsverk + konsulent på timebasis, de formidlet 65 adopsjoner og hadde 455 medlemmer.

2012: InorAdopt hadde 4,8 årsverk + konsulent på timebasis, de formidlet 35 adopsjoner og hadde 440 medlemmer.

2023: InorAdopt hadde ca 3 årsverk, de formidlet 5 adopsjoner og hadde 214 medlemmer.

7.6.4 Særtrekk ved organiseringen

• InorAdopt har vært en mindre organisasjon enn både Adopsjonsforum og Verdens Barn.

• InorAdopt ble etablert i Kristiansand, og er den eneste formidlingsorganisasjonen som har hatt hovedkontor utenfor Oslo.

• InorAdopt har hatt en forholdsvis jevn bemanning gjennom hele driftstiden.

• På grunn av mindre og tettere samarbeidsforhold har InorAdopt i mindre grad hatt rutiner for skriftliggjøring av informasjon knyttet til drift og samarbeidspartnere.

7.7 Nasjonale og internasjonale organisasjoner for adopsjonsformidlere

7.7.1 Innledning

De norske formidlingsorganisasjonene har hatt mer og mindre formelle samarbeid, ikke bare seg imellom, men også med andre utenlandske formidlingsorganisasjoner. Det har blant annet blitt arrangert internasjonale møter, seminarer og konferanser av og for formidlere tilbake til 1970-årene. Fra 1990-årene ble samarbeidet mer formalisert, og man etablerte formelle samarbeidsorganer.

For de norske formidlernes del er det særlig EurAdopt og Nordic Adoption Council (NAC) som har vært sentrale. I utvalgets intervjuer med tidligere og nåværende ansatte og styremedlemmer fra formidlerne har det blitt fremhevet at representanter fra de norske formidlerne har vært viktige pådrivere både for opprettelsen av og den videre virksomheten til disse organisasjonene. I 2005 opprettet også de tre norske formidlingsorganisasjonene som var aktive på det tidspunktetet eget nasjonalt samarbeidsorgan med navnet Norsk adopsjonsråd (NAR).

I det følgende vil det bli gitt en kort presentasjon av disse sammenslutningene.

7.7.2 EurAdopt

EurAdopt ble initiert i 1991 og etablert i 1993 som et samarbeidsorgan for formidlere fra vesteuropeiske land. Bakteppet for opprettelsen var eksisterende samarbeid og regelmessige møter mellom en rekke europeiske formidlingsorganisasjoner som hadde pågått tilbake til 1970-årene. Formaliseringen skyldes blant annet at man ved å danne en internasjonal organisasjon fikk mulighet til representasjon i møter i tilknyttet arbeidet med Haagkonvensjonen.210 Etter opprettelsen har det blitt avholdt møter annethvert år.211 Alle de tre norske formidlingsorganisasjonene som var aktive i perioden, har vært tilsluttet EurAdopt.

EurAdopt utarbeidet et eget sett med etiske regler for medlemsorganisasjonene som er gruppert i bestemmelser om henholdsvis opprinnelige foreldre, barnet, adoptivforeldrene og samarbeid med andre organer.212 Medlemsorganisasjonene forplikter seg til å etterleve FNs barnekonvensjon, FNs Declaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children, with Special Reference to Foster Placement and Adoption, Nationally and Internationally, Haagkonvensjonen 1993 og ICSWs retningslinjer.

I en brosjyre fra 2005 går det frem at EurAdopt har følgende mål:

• To advocate intercountry adoption as an option in child welfare when pursued in the best interest of the child and according to the principle of subsidiarity (i.e. that placement in the biological family is the first priority if a child cannot stay with the biological parents, national adoption the second priority, and intercountry adoption the third priority).

• To work for a universal adherence to the Hague Convention on Protection of Children and Co-operation in Respect of Intercountry Adoption, and the principles on which the Convention is based.

• To maintain Ethical Rules and promote their application by the member organisations and others.

• To promote cooperation between the member organisations and government entities in both the countries of origin and the receiving countries.

• To participate in the dissemination of facts and figures on intercountry adoption among the member organisations and in society at large.

• To advocate improvement of legislation and guidelines in the area of intercountry adoption in both countries of origin and receiving countries.213

7.7.3 Nordic Adoption Council (NAC) 214

I likhet med møtene for europeiske formidlingsorganisasjoner, har det også blitt avholdt egne møter for formidlere fra de nordiske landene tilbake til 1970-årene. Frem til midten av 1990-årene ble møtene arrangert av en egen komité. På det tiende nordiske møtet i 1995 etablerte man imidlertid også dette som en egen samarbeidsorganisasjon. Noe av bakgrunnen for formaliseringen var (i likhet med dannelsen av Euradopt) at det ga organisasjonen muligheten til å være representert i møter tilknyttet arbeidet med Haagkonvensjonen.215 I vedtektene opprettholdt man at det skulle avholdes nordiske møter annethvert år. Ved opprettelsen av besluttet Nordic Adoption Council at de ikke skulle være en konkurrent til EurAdopt, men at de også skulle delta og støtte opp om dette arbeidet.

Formålet til Nordic Adoption Council er «to achieve, through co-operation between the member organizations, good conditions in the Nordic countries for intercountry adoption and good conditions in which the adopted children can grow up». Nordic Adoption Council har forpliktet seg til de samme etiske reglene som ble vedtatt i EurAdopt.

Alle de tre norske formidlingsorganisasjonene som var aktive i perioden har vært tilsluttet Nordic Adoption Council.

7.7.4 Nasjonalt samarbeid og Norsk adopsjonsråd (NAR)

De norske adopsjonsformidlerne har også tidvis hatt tett samarbeid seg imellom. I praksis har dette tatt litt ulike former, men de tre formidlerne (Verdens Barn, Adopsjonsforum og InorAdopt) har blant annet satt ned et felles adopsjonsfaglig utvalg (AU) som samarbeidet om felles tiltak.216 Et eksempel er Adopsjonsuken, som har blitt arrangert årlig.217

I 2001 konkretiserte de tre aktive adopsjonsformidlerne samarbeidet ytterligere gjennom opprettelsen av Norsk adopsjonsråd.218 Rådet var sammensatt av de respektive organisasjonenes sekretariatsledere og styreledere. Samarbeidsorganet var forholdsvis uformelt organisert og hadde ikke eget budsjett eller egne vedtekter. Møtene i adopsjonsrådet ble gjerne avholdt i forbindelse med andre fellesmøter, for eksempel kontaktmøter med norske adopsjonsmyndigheter. Praktisk arbeid ble lagt til det adopsjonsfaglige utvalget, slik at rådet kunne konsentrere seg om mer overordnede problemstillinger, som adopsjonspolitiske spørsmål. Rådet har siden opptrådt som et kontaktpunkt for norske myndigheter, for eksempel i forbindelse med ulike høringsrunder.

8 Politiske føringer og debatt på adopsjonsfeltet

8.1 Innledning

Utvalget vil i dette punktet beskrive ulike typer politiske føringer på adopsjonsfeltet som ikke hører naturlig inn under beskrivelsene av den politiske behandlingen av regelendringer og større reformer. Utvalget har ikke gått systematisk gjennom alle ulike former for politiske føringer på adopsjonsfeltet, men har søkt på Stortingets nettsider etter spørretimespørsmål, skriftlige spørsmål, interpellasjoner, representantforslag (dokument 8-forslag) og anmodningsvedtak. Videre har vi sett på føringer om utenlandsadopsjoner i partiprogrammer og i regjeringsplattformer fra og med 2005. Enkelte spørsmål i intervjuer med ansatte på departementsnivå har også gitt informasjon om hva politikere har vært mest opptatt av på utenlandsadopsjonsfeltet.

Utvalgets generelle inntrykk av det gjennomgåtte materiale er at det har vært forholdsvis bred politisk enighet om å opprettholde og bedre mulighetene for utenlandsadopsjoner.219 Det har vært politisk enighet om flere reformer som blant annet har skjerpet kravene til rettssikkerhet og kontroll, som ratifiseringen av Haagkonvensjonen, endringene i adopsjonsloven i 1999 og ny adopsjonslov i 2017. Utover ved den politiske behandlingen av slike reformer har imidlertid det politiske engasjementet i hovedsak rettet seg mot tiltak som gjør det enklere og raskere å adoptere for adoptivsøkerne, i alle fall fram til rundt 2020.

8.2 Adopsjon som tema i spørsmål i Stortinget

Utvalget har søkt i hovedregisteret i Stortingets historiske arkiv og har blant annet gjennomgått treff på adopsjon i referater fra Stortingets spørretime tilbake til 1970-årene. Videre har utvalget sett på skriftlige spørsmål, interpellasjoner, representantforslag og anmodningsvedtak fra perioden 2005 til 2023. De gangene adopsjon har vært tema, har innfallsvinkelen oftest vært hvordan man kan gjøre prosessen enklere og raskere for adoptivsøkere, og at flere skal få muligheten til å adoptere. Spørsmålene som ble stilt til ansvarlig statsråd har for eksempel dreid seg om å utvide aldersgrensene for adopsjon,220 legge til rette for at enslige og personer med ulike funksjonsnedsettelser og helsetilstander kan adoptere,221 om hvilke tiltak statsråden(e) gjør for å legge til rette for adopsjon fra konkrete land,222 om bedre økonomiske ordninger i forbindelse med adopsjon,223 og ønske om forenkling av adopsjonsprosessen.224

Det har også vært uttrykt ønsker om å legge til rette for adopsjon fra nye samarbeidsland. Et eksempel er barne- og likestillingsministerens svar på følgende skriftlige spørsmål i 2008:

Hvorfor gjør ikke statsråden adopsjonsprosessen mer effektiv, i stedet for å starte utredning og langvarig utvalgsarbeid, og når mener statsråden at dette arbeidet kan resultere i konkrete tiltak?

Statsråden svarte slik:

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet opplyser at ventetiden i barnas opprinnelsesland i det siste har økt. Flere land som Norge har hatt samarbeid med gjennom mange år, som Kina, Sør-Korea og Colombia, mottar i dag langt flere søknader fra mottakerland enn antallet barn frigitt for adopsjon til utlandet. Direktoratet opplyser også at flere barn nå blir adoptert innenlands i disse landene. Norske myndigheter er opptatt av å være en aktiv deltaker internasjonalt, samt å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger når det gjelder adopsjon over landegrensene. Videre ser vi på muligheten for at adopsjonsorganisasjonene kan utvide eksisterende samarbeid med opprinnelseslandene og å etablere samarbeid med nye opprinnelsesland. Jeg kan i den forbindelse nevne at departementet er i ferd med å vurdere inngåelse av en bilateral adopsjonsavtale mellom Vietnam og Norge.225

Utvalget kan ikke se at noen tydelige forskjeller i syn og prioriteringer mellom ulike partier i politikken kan leses ut av de spørsmålene som er stilt til statsråden eller de representantforslag som er fremmet på feltet.

Et spørsmål i 1996 skiller seg ut ved at det gjelder rettssikkerheten i adopsjonsprosessen. Spørsmålet lød:

Mener statsråden at vårt regelverk i forhold til adopsjon av barn fra utlandet gir sikkerhet for at kidnapping og barnehandel ikke er ledd i de aktuelle prosessene?226

I svaret redegjorde statsråden generelt for systemet for utenlandsadopsjoner og for Haagkonvensjonen om adopsjoner og arbeidet med å ratifisere den. I oppfølgingsspørsmål viste spørsmålsstilleren til at kontorsjefen ved Statens adopsjonskontor hadde uttalt til Arbeiderbladet man «må gå ut fra at det enkelte land følger sine egne lover» og at «Norge selvsagt ikke kan garantere at barn som kommer hit til landet ikke er stjålet eller kjøpt – til det er kontrollmuligheten for små».227 Spørsmålsstilleren mente at dette tydet på at «vi ikke har et godt nok kontrollverk», og spurte om statsråden hadde planer om og så muligheter for å styrke kontrollen. Statsråden svarte blant annet følgende:

Vi gjør det som er mulig for å forsikre oss om at det ikke har skjedd noen form for barnekidnapping, eller at det ikke skal skje adopsjon på grunnlag som ikke er i samsvar med norsk lovgivning. Når noen sår tvil om dette, er selvsagt vi og adopsjonskontoret beredt til å gå inn og ta en ekstra sjekk for å forsikre oss om at slikt ikke skjer.

Først fra rundt 2020 har det kommet flere spørsmål med lignende innhold.228

8.3 Signaler fra Stortinget ved behandling av lovforslag

Under Stortingets behandling av forslagene til endringer i adopsjonsloven i Prop. 171 L (2012–2013)229 kom det enkelte signaler fra Stortinget utover selve lovendringen. I innstillingen til Stortinget understreket familie- og kulturkomiteen at overføringen av ansvaret for å utrede adopsjonssøkere til Bufetat måtte føre til en heving av kvaliteten og ikke øke ventetiden. Videre hadde komiteen en kommentar til adopsjonsformidlernes høringsuttalelser om at noe av årsaken til den stadige nedgangen i internasjonale adopsjoner var tregheten med å få laget avtaler med nye land:

Det er krav om at nye giverland skal ha gode lovverk og systemer til å gjennomføre internasjonal adopsjon. Flere land mangler dette, men kan med litt hjelp få tilfredsstillende system. Komiteen mener det er viktig å bistå frivillige organisasjoner som arbeider for å få på plass nødvendig lovverk og systemer for å få på plass avtaler med flere land. Her bør det også vurderes om utenriksstasjonene kan spille en mer aktiv rolle.230

Ved behandlingen av den nye adopsjonsloven av 2017 gav Stortinget klare instrukser gjennom anmodningsvedtak om konkrete tiltak knyttet til utenlandsadopsjon.

I forbindelse med behandlingen av ny adopsjonslov i 2017, fattet Stortinget tre anmodningsvedtak om saksbehandlingstid og etteradopsjon. Det første lød:

[I] Stortinget ber regjeringen sørge for at saksbehandlingen når det gjelder utenlandsadopsjon, ikke overskrider 30 dager.

Dette ble av adopsjonsmyndighetene tolket som å gjelde saksbehandlingstiden i Bufdir og Faglig utvalg.

De to andre anmodningsvedtaket gjaldt etteradopsjon og lød:

[II] Stortinget ber regjeringen vurdere behovet for oppfølging av adopterte og familiene i tråd med Haagkonvensjonen artikkel 9, der en modell som den danske kan vurderes som ett alternativ, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

[III]Stortinget ber regjeringen kartlegge behovet for oppfølging etter adopsjon.

Anmodningsvedtak II og III er nærmere omtalt i kapittel 30.231

8.4 Regjeringsplattformer

Partiene som har inngått i koalisjonsregjeringer i Norge de siste tiårene har gjerne fremforhandlet og offentliggjorte avtaler om grunnlaget for regjeringssamarbeidet, gjerne omtalt som regjeringsplattformer. Enkelte av disse har hatt med punkter om adopsjon.

Adopsjon er ikke omtalt i den første Soria Moria-erklæringen fra 2005, som utgjorde grunnlaget for Stoltenberg II regjeringen. I Soria Moria II fra 2009 gikk derimot samme regjering inn for å «arbeide for å gjøre det enklere å adoptere barn». Solberg-regjeringens første plattform, Sundvolden-erklæringen fra 2013, omtalte også adopsjon. Der gikk det frem at regjeringen ønsket å «øke engangsstønaden ved fødsel og adopsjon».232 Jeløyaplattformen fra 2018, som ble fremforhandlet da Venstre gikk inn i regjering, hadde som en del av den nye koalisjonsavtalen «å arbeide for å gjøre adopsjonsprosesser raskere og enklere både utenlands og innenlands».233 Dette punktet er gjentatt i Granavoldenplattformen fra 2019, da KrF også gikk inn i regjeringen. Hurdalsplattformen fra Støre-regjeringens tiltredelse i 2021 omtaler ikke adopsjon.

Denne type punkter er viktige føringer for departementene, og personer utvalget har intervjuet fra departementene har nevnt dem som eksempler på prioritering av adopsjonsfeltet.

8.5 Partiprogram

Også partiprogrammene fra de siste tiårene tyder på at det har vært tverrpolitisk enighet om at det er ønskelig med adopsjoner fra utlandet, og at de helst skal gjennomføres raskere og være mer tilgjengelige for norske adoptivsøkere. Særlig Arbeiderpartiet og Venstre har understreket sin støtte til utenlandsadopsjoner. Datasettet Comparative Manifestos Project samler partiprogrammer fra alle norske stortingsvalg i perioden 2005–2017, og følgende posisjoner er hentet derfra:234

I 2005 ønsket Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Venstre å øke engangsstøtten til adopsjoner, og Arbeiderpartiet ønsket like adopsjonsrettigheter for likekjønnede par.

I 2009 ønsket Arbeiderpartiet, Venstre, Kristelig folkeparti og Senterpartiet økt engangsstøtte. Arbeiderpartiet ville «gjennomgå adopsjonsprosessen for å sikre at den ikke blir unødvendig lang og byråkratisk» samt «arbeide for å åpne for adopsjon fra flere land». Tilsvarende ønsket Venstre å «legge til rette for at prosessen rundt adopsjon skal bli mindre byråkratisk og mer forutsigbar», at «at prosessen for å bli godkjent som adopsjonsforelder maksimalt må ta 9 måneder», og «at Norge skal søke å inngå samarbeidsavtaler om adopsjon med flere land.» Også Senterpartiet ville «[f]orenkle adopsjonsprosessen gjennom blant annet enklere regelverk og kortere behandlingstid».

I 2013 ville Arbeiderpartiet «legge til rette for kortere ventetid i adopsjonsprosessen gjennom å bistå og oppmuntre adopsjonsforeningene til å samarbeide med flere land», samt å «[p]åvirke samarbeidsland til å godta homofile adopsjonsforeldre». Også Venstre ønsket likebehandling av likekjønnede par, raskere prosesser og samarbeid med flere land. Kristelig Folkepartis program nevnte at «prosedyrene ved adopsjon fra utlandet må forbedres og ta kortere tid, og det bør legges til rette for flere adopsjoner enn i dag». Dette året støttet også Høyre økning av engangsstøtten.

Arbeiderpartiet og Venstre hadde tilsvarende posisjoner i programmene for 2017 som i 2013, men Venstre gikk i tillegg inn for å styrke etteradopsjonsarbeidet. I 2017 gikk også Høyre inn for å «arbeide for adopsjonsavtaler med flere land og legge bedre til rette for adopsjon i Norge» og «å forenkle adopsjoner både innenlands og utenlands».

Partiprogrammene fra 2021 kan tyde på en viss endring i partienes politikk når det gjelder utenlandsadopsjon. Adopsjon er ikke nevnt i stortingsprogrammene til Arbeiderpartiet og Senterpartiet. Venstre ønsket høyere adopsjonsstøtte, men hadde ikke lenger formuleringer om raskere adopsjoner eller flere samarbeidsland.235 Kristelig Folkeparti ønsket derimot å «legge til rette for økt adopsjon, og forbedre og effektivisere prosedyrene ved adopsjon», og Høyre ønsket å «arbeide for enklere adopsjonsregler både i Norge og utenlands».236 Videre hadde Sosialistisk Venstreparti programfestet å «jobbe internasjonalt for at flere land skal tillate adopsjon til skeive»,237 og Rødt ønsket å «arbeide for et adopsjonslovverk med internasjonale adopsjonsordninger som muliggjør adopsjon uavhengig av kjønn, kjønnsidentitet eller legning».238 Miljøpartiet De Grønne, som ikke fremgår med noen posisjon om utenlandsadopsjon i datasettet fra 2005 til 2017, ønsket økt engangsstønad ved adopsjon, men spesifiserte ikke om dette gjaldt utenlandsadopsjon.239 Fremskrittspartiet, som heller ikke fremgår med noen posisjon om utenlandsadopsjon i datasettet fra 2005 til 2017, hadde i 2021 programfestet å «arbeide for at det skal bli mulig med frivillig adopsjon av et begrenset antall mindreårige og foreldreløse flyktninger som oppholder seg i flyktningleirer».240

8.6 Opplysninger fra intervjuer med ansatte hos adopsjons- myndigheten

I flere intervjuer med nåværende og tidligere ansatte hos adopsjonsmyndighetene og Barne- og familiedepartementet har vi spurt om hvilke føringer de oppfattet at politikerne kom med.

Ekspedisjonssjefen med ansvaret for adopsjonsfeltet i Barne- og familiedepartementet i perioden 1991 til 2009 ga uttrykk for at det var en viss variasjon mellom de ulike politiske ledelsene, men at arbeidet på adopsjonsfeltet stort sett ikke var noe politisk ledelse i departementet engasjerte spesielt seg i, bortsett fra ved endringer i lovverk og retningslinjer og noen få enkeltstående saker.241

Den samme ekspedisjonssjefen ga utrykk for at engasjementet fra Stortinget i hans periode hovedsakelig gjaldt saksbehandlingstider og adoptivsøkere som ikke ble godkjent. Vedkommende uttrykte at Stortinget primært var opptatt av søkerne. De politiske diskusjonene handlet om hvem som skulle få lov til å adoptere, og at sakene skulle behandles så fort og effektivt som mulig.

I et annet intervju ga en underdirektør som var ansatt i departementet i den samme perioden uttrykk for at politikerne hadde fokus på saksbehandlingstid, men også på «systemet rundt adopsjoner», og at de hadde oppmerksomhet på forhåndsgodkjenninger av adoptivsøkere.

En sentral saksbehandler fra den samme perioden har uttrykt til utvalget at det kanskje ikke var noe direkte påtrykk om rettsikkerheten til barna og biologiske foreldre ovenfra, men at «det lå under som en forutsetning at alt skulle gå riktig og forsvarlig for seg». Vedkommende fortalte at det var en del snakk om å utvide ulike gruppers adgang til adopsjon, men at hen ikke fanget opp at det var noe påtrykk for å få opp antall adopsjoner.

En avdelingsdirektør med ansvar for adopsjonsfeltet hos Bufdir i store deler av den samme perioden uttalte til utvalget at det hadde vært et politisk press på to områder. For det første mente en del politikere at det var for høy avslagsandel i forhåndssamtykkesaker. Selv om innvilgelsesprosenten var på over 90 prosent presenterte noen det som et nåløye å bli godkjent. For det andre ble det vist til at andre mottakerland hadde samarbeidet med flere opprinnelsesland enn Norge, og uttrykt at Norge var for strenge med hvilke opprinnelsesland det ble tillatt samarbeid med.

8.7 Politisk ledelses engasjement i enkeltsaker

Myndigheten til å fatte flere ulike typer avgjørelser i adopsjonssaker og i saker om formidlingstillatelse har i hele den undersøkte perioden ligget på departementsnivå. Selv om beslutninger i enkeltsaker i stor grad har blitt flyttet til lavere forvaltningsnivåer er departementet fortsatt klageorgan i saker om drifts- og formidlingstillatelser til adopsjonsformidlere.

Utvalget har inntrykk av at beslutningene i enkeltsaker om adopsjoner og tillatelser i stor grad har blitt fattet på embetsnivå uten at politisk ledelse i departementet har engasjert seg.242 I den grad de har engasjert seg er dette legitimt og en del av den ordinære forvaltningsprosessen, da statsråden er øverste leder i departementet og ansvarlig for dets beslutninger. Utvalget vil likevel peke på ett tilfelle hvor det kan stilles spørsmål ved bakgrunnen for statsrådens engasjement og ett tilfelle hvor en formidlingstillatelse synes å ha blitt gitt etter at statsråden overprøvde embetsverkets faglige vurderinger av forsvarlighet.

I en enkeltsak engasjert en statsråd seg på en måte som har blitt kritisert i ettertid. Dette gjelder barne- og familieminister Karita Bekkemellom Orheims behandling av en sak om klage over avslag på forhåndsgodkjenning av adoptivsøker.243 Saken ble i 2001 tatt til behandling i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteé, og i sin innstilling foreslo komiteen at klagebehandlingen i saker om forhåndssamtykke burde legges til et frittstående og uavhengig organ.

I en annen sak på slutten av 1980-årene går det frem av dokumentene på saken at statsråden gikk imot embetsverkets og utenriksdepartementets råd ved behandlingen Inoradopts søknad om formidlingstillatelse for Brasil.244 Både Sosialdepartementet og ambassaden i Brasil var i utgangspunktet klart negative til å gi en slik tillatelse. Søknaden ble stilt i bero hos departementet i desember 1988 i påvente av utenriksministerens besøk til Brasil våren 1989, og departementet ga blant annet utrykk for at de på grunn av lite betryggende forhold og motvilje hos brasilianske myndigheter antok at det ville «by på store problemer å få betryggende rutiner for frigivelse av barn fra Brasil». Utenriksministerens besøk til Brasil ble imidlertid utsatt, og departementet ga i juni 1989 formidlingstillatelse til å gjennomføre fem prøvesaker uten å vente på dette besøket. Beslutningen ble tatt av statsråd Tove Strand Gerhardsen uten at utvalget har funnet spor av at det var innhentet ny informasjon eller gjort ytterligere vurderinger. Utenriksdepartementet reagerte negativt på at det ble gitt tillatelse.