Del 4
Utvalgets vurderinger av adopsjonssystemet

22 Innledning og krav til forsvarlighet

22.1 Innholdet i Del IV

I kapitlene 23–30 gir utvalget sine vurderinger av det norske adopsjonssystemet. Kapittel 23 behandler betydningen av Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner og norske myndigheters oppfølging av konvensjonen. Fremstillingen i kapitlene 24–30 er inndelt i kapitler som hovedsakelig skiller mellom vurderinger av adopsjonsformidlernes og myndighetenes ansvar og arbeid (24–25), samt mellom ulike trinn i adopsjonsprosessen, herunder oppfølging og bistand etter adopsjonen (26–30).

I kapittel 31 gir utvalget sine overordnede vurderinger av adopsjonssystemet samlet sett. I kapittel 32 kommer utvalgets tilrådninger.

22.2 Nærmere om krav til forsvarlighet og saksutredning

Vurderingene i kapittel 23–31 svarer blant annet på følgende hovedspørsmål i mandatet.

I mandatet er det overordnede spørsmålet for utvalget å «greie ut om systemet for adopsjonar til Noreg har vore forsvarleg», og dette «inkluderer spørsmål om regelverk og praksis». Det er videre angitt at utvalget «skal sjå på om omsynet til rettstryggleik og menneskerettslege forpliktingar, irekna barnets beste, har vore ivaretatt».

Departementet angir hovedproblemstillingen for utredningen som følger: «Hovudproblemstillinga for utvalet er å greie ut om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utanlandsadopsjonar og avdekke om det har skjedd ulovlegheiter ved adopsjonar til Noreg».

Vurderingen av om norske myndigheter har hatt god nok kontroll, kan formuleres som en vurdering av forsvarlighet. Om systemet for utenlandsadopsjoner til Norge har vært forsvarlig beror etter utvalgets syn på en totalvurdering av blant annet regulering, praksis og tilsyn. Det beror også på om systemet har hatt tilstrekkelige ressurser og har vært tilpasset kjent og påregnelig risiko. Dette spørsmålet står sentralt i utvalgets vurderinger i kapitlene 23–31.

Ettersom utvalget gransker på systemnivå, vil også spørsmålene om rettssikkerhet, barnets beste og øvrige menneskerettigheter har vært ivaretatt i stor grad handle om hvorvidt det er gjort forsvarlige vurderinger fra norske myndigheters side når det har vært gitt tillatelser til adopsjonsformidling og ved behandling av enkeltsaker om adopsjon, samt om det har vært et forsvarlig system for å ivareta adopterte og deres familier etter adopsjonen. Ytterligere et spørsmål er om det er ført forsvarlig tilsyn med formidlingsvirksomheten.

Ved utvalgets vurdering av om adopsjonsformidlingen til Norge og annen regulering av norske myndigheters arbeid ved utenlandsadopsjoner har vært forsvarlig er det videre et sentralt spørsmål om både saker om generelle godkjenninger av adopsjonsformidling og enkeltsaker om adopsjon har blitt utredet på en god nok måte, jf. forvaltningsloven § 17.

Kravene til saksutredning ble lovfestet i forvaltningsloven i 1970, og loven bygget på tidligere ulovfestede krav. Selv om bestemmelsen om krav til utredning ikke har blitt endret siden 1970, har vurderingen av hva som i praksis kreves av utredning blitt strengere med årene.

Etter § 17 første ledd skal forvaltningsorganet sørge for at en sak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det er imidlertid ikke slik at alle forhold i en sak må utredes så langt det er mulig. Kravene til forsvarlig saksutredning vil være relative, og grundigheten av saksutredningen må avpasses sakens betydning og vedtakets innvirkning på parter og andre berørte. I forarbeidene til ny forvaltningslov (§ 44) fremstiller Justisdepartementet kravene til forsvarlig saksutredning og gir uttrykk for at disse er en videreføring av rettstilstanden etter forvaltningsloven av 1967 (§ 17). Departementet fremhever for det første at «utredningen … må være tilstrekkelig til å avgjøre saken på et forsvarlig grunnlag». Videre må utredningens omfang og grundighet «tilpasses sakens karakter og hensynet til en forsvarlig ressursbruk i forvaltningsorganet». Det skal i denne vurderingen «blant annet legges vekt på vedtakets betydning for partene og for eventuelle andre allmenne og private interesser som berøres, og om det er behov for en rask avgjørelse». Også «hvilke konsekvenser eventuelle feil kan få, hvor tvilsom saken er, og eventuelle kostnader og vanskeligheter ved å utrede saken, vil være relevante» for hvilke krav som stilles.1

Saker om å gi tillatelse til å drive adopsjonsformidling fra et nærmere bestemt land har utvilsomt stor betydning, og konsekvensene av å gi en tillatelse som ikke burde vært gitt kan være alvorlige. Norske myndigheter har et ansvar for å vurdere risikofaktorer ved landsamarbeidene, herunder særlig risiko for at barns og opprinnelige foreldres rettigheter i adopsjonsprosessen ikke ivaretas av opprinnelseslandets myndigheter og andre involverte aktører.

Også avgjørelsene og vedtakene i den enkelte adopsjonsprosess er saker av stor betydning for dem saken gjelder. Saker om forhåndsgodkjenning og saker om adopsjonsbevilling har stor innvirkning på rettsstilling og livssituasjon for både barna som skal adopteres og foreldrene som ønsker å adoptere dem. Og når adopsjonsmyndighetene skal registrere adopsjoner foretatt i utlandet bør man av samme grunner kontrollere dokumentene med sikte på å vurdere om adopsjonen har gått riktig for seg.2 Dersom tilsendt dokumentasjon etterlater spørsmål om det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon for en gyldig og forsvarlig adopsjonsprosess, må det etterspørres ytterligere opplysninger.

I tillegg til de vurderingene som gjøres av norske myndigheter i forbindelse med behandling av søknader om formidlings- og driftstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner/kontaktnettverk, vil forsvarlig adopsjonsforvaltning også avhenge av at det føres tilsyn og kontroll med adopsjonsformidlernes arbeid.

Tarjei Ellingsen Røsvoll fremhever i sin utredning for granskingsutvalget at norske myndigheter har et ansvar for å påse at saksbehandlingen er forsvarlig og utøve kontroll og styring, også i tilfeller der deler av oppgavene er delegert til private organisasjoner, slik som det har vært for utenlandsadopsjoner, der adopsjonsformidlerne har hatt hånd om store deler av prosessen. En særlig utfordring er at så vesentlige deler av arbeidet kan være delegert at det blir vanskelig for det delegerende organet å føre tilstrekkelig kontroll og gjøre selvstendige vurderinger når adopsjoner skal registreres eller det skal treffes vedtak om adopsjonsbevilling. Røsvoll fremhever som et sentralt spørsmål for utvalget «om man mener norske myndigheter har hatt tilstrekkelig styring og kontroll med saksforberedelsene adopsjonsformidlerne eventuelt har foretatt, til å foreta en reelt selvstendig vurdering av den enkelte adopsjon […]».3 Med andre ord kan adopsjonsformidlernes sentrale rolle i adopsjonsprosessene, og norske myndigheters mer begrensede befatning med hver enkeltsak, medføre en risiko for at norske adopsjonsmyndigheter ikke har hatt tilstrekkelig kunnskap om hvordan adopsjonsformidlingen har foregått, og dermed ikke har vært i stand til å føre tilstrekkelig tilsyn med adopsjonsformidlernes virksomhet.

Videre må norske adopsjonsmyndigheter være i stand til å gjøre en forsvarlig saksutredning når saker om registering av adopsjoner eller saker om adopsjonsbevilling skal behandles. Det forutsetter at adopsjonsmyndighetene er godt orientert om det aktuelle opprinnelseslandet og om adopsjonsformidlingen derfra.

De nærmere kravene til forsvarlighet og saksutredning i arbeidet med tilsyn og formidlingstillatelser, og på de enkelte trinnene i adopsjonsprosessen, vil beskrives nærmere i de aktuelle kapitlene nedenfor.

23 Betydningen av Haagkonvensjonen 1993 for adopsjoner til Norge

23.1 Innledning

Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner fra 1993 har vært sentral for arbeidet på utenlandsadopsjonsfeltet og vil stå sentralt i de følgende kapitlene. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan ratifiseringen av Haagkonvensjonen «første til endringer i regelverk og praksis for adopsjonar til Norge», og dette svares ut her.

Utvalget vil først gi en nærmere beskrivelse av bakgrunnen for og innholdet i Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner i punkt 23.2. Så vil utvalget i 23.3 behandle bestemmelsen i konvensjonens artikkel 17 c, om at sentralmyndighetene i begge stater skal samtykke i at adopsjonen kan fortsette etter opprinnelseslandets tilbud om tildeling av barn til adoptivsøkerne, og vil gi sitt syn på norsk tolkning og praksis. I 23.3 gis utvalgets vurdering av hvilke endringer konvensjonen har ført til i regelverk og praksis for utenlandsadopsjoner til Norge.

23.2 Bakgrunn og hovedtrekk i konvensjonen

23.2.1 Bakgrunnen for konvensjonen, Haagkonferansen, forarbeider og oppfølging

Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner («Convention on protection of children and co-operation in respect of intercountry adoption») ble vedtatt på Haagkonferansen for internasjonal privatrett 29. mai 1993). Norge ratifiserte konvensjonen 18. juli 1996, og konvensjonen trådte i kraft for Norge 1. januar 1998.

Bakgrunnen for konvensjonen er blant annet FNs barnekonvensjon artikkel 21. Barnekonvensjonen forplikter stater som tillater adopsjon til å sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet. I artikkelens bokstav e står det at statene for dette formålet kan inngå bilaterale eller multilaterale avtaler, og bestrebe seg på å sikre at plassering av barnet i et annet land blir utført av kompetente myndigheter eller organer

Bakgrunnen for konvensjonen beskrives slik i Haagkonferansens Guide to Good Practice No 1, avsnitt 13:

The need for a new convention on intercountry adoption became apparent in the 1980s when it was recognised that there had been a dramatic increase in international adoptions in many countries from the late 1960s. Intercountry adoption had increased to such an extent that it had become a worldwide phenomenon involving migration of children over long geographical distances and from one society and culture to another very different environment. It was also recognised that this phenomenon was creating serious and complex human and legal problems and the absence of existing domestic and international legal instruments indicated the need for a multilateral approach.

I forarbeidene til den norske ratifikasjonen, St. prp. 77 (1995-96) s. 3, står det:

På bakgrunn av det omfanget internasjonale adopsjoner har fått, og også fordi det generelt har vært reist til dels berettiget kritikk mot den måten dette har vært gjennomført på i enkelte land, besluttet Haagkonferansen å ta internasjonale adopsjoner opp på sitt program. Det manglet et internasjonalt forpliktende regelverk som kunne sikre en betryggende saksbehandling ved adopsjon over landegrensene, og som kunne motvirke de misligheter som fra tid til annen ble avdekket i denne forbindelse.

I arbeidet med adopsjonskonvensjonen ble en rekke opphavsstater som ikke var medlem av Haagkonferansen invitert med i forhandlingene, slik at konvensjonens reguleringer og forpliktelser skulle tilpasses forholdene i både opphavsstater og mottakerstater.

Norge deltok i konvensjonsforhandlingene ved representanter fra Barne- og familiedepartementet og Statens adopsjonskontor.

Det er ikke knyttet noe internasjonalt håndhevingsorgan til Haagkonvensjonen. Det er ingen internasjonal domstol som tolker konvensjonen, og det er ingen overvåkning eller sanksjonering av konvensjonsstatenes oppfølging av konvensjonens forpliktelser. Men konferansen arrangerer med noen års mellomrom Special Commissions der representanter fra konvensjonsstatene og internasjonale organisasjoner møtes og drøfter problemstillinger knyttet til konvensjonen.

Konvensjonen er utformet på engelsk og fransk, og begge språkversjoner har samme gyldighet, jf. konvensjonens artikkel 48.

Viktige kilder ved tolkingen av konvensjonen er en Explanatory Report, skrevet av professor G. Parra-Aranguren som deltok i konvensjonsforhandlingene. Haagkonferansens sekretariat har utarbeidet to veiledere til konvensjonen («Guide to Good Practice No 1: The Implementation and Operation of the 1993 Intercountry Adoption Convention»(2008) og «Guide to Good Practice No 2: Accreditation and Adoption Accredited Bodies» (2012)). Haagkonferansen har videre publisert «Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption» (2023), etter at en arbeidsgruppe hadde utarbeidet et forslag til et slikt dokument. Haagkonferansen har også nedsatt en arbeidsgruppe som arbeider med «The Financial Aspects of Intercountry Adoption».

Veilederne og de andre dokumentene som er publisert, er ikke rettslig bindende for konvensjonsstatene. Verken Haagkonferansens sekretariat, spesialkommisjonene eller arbeidgruppene har kompetanse til å endre konvensjonsteksten eller gi bindende føringer for tolkingen av den. Men i praksis har dokumentene stor betydning i konvensjonsstatenes arbeid med internasjonal adopsjon.

Haagkonvensjonen ble ratifisert av Norge 18. juli 1997. Til grunn for ratifikasjonen lå St.prp. nr. 77 (1995–96). I proposisjonen la Utenriksdepartementet til grunn at det ikke var nødvendig med lovendringer (s. 5). Stortinget sluttet seg til dette i Innst. S. nr. 267 (1995–96).

Konvensjonen er inkorporert i norsk rett, og det er ikke gitt noen norsk lov som tilsvarer konvensjonsteksten. Stortingsproposisjonen om ratifikasjon hadde som vedlegg et avtrykk av konvensjonen i engelsk originaltekst med oversettelse til norsk. Denne norske oversettelsen er publisert på Lovdata.

23.2.2 Hovedtrekkene i konvensjonen

De tre hovedformålene med konvensjonen er angitt i artikkel 1: Den skal (a) sikre at internasjonale adopsjoner finner sted til barnets beste og med respekt for hans eller hennes grunnleggende rettigheter, (b) etablere et system for samarbeid mellom de kontraherende stater for å sikre at disse garantier blir respektert og derved forhindrer bortføring av eller handel med barn og (c) sikre at konvensjonsstatene anerkjenner adopsjoner som er foretatt i samsvar med konvensjonen.

Konvensjonen har regler om internasjonal privatrett og samarbeid mellom konvensjonsstatene, spesielt gjennom de sentralmyndigheter som skal opprettes. Dette er regler som er velkjent fra andre Haagkonvensjoner.4 Men konvensjonen har også regler om prosedyrer i adopsjonssaker både i opphavsstater og mottakerstater. Konvensjonens regler er minimumsstandarder, og den etablerer ingen uniform adopsjonslovgivning.5

Konvensjonens virkeområde er definert i artikkel 2 og 3: Den gjelder når et barn med bosted i en konvensjonsstat (opprinnelsesstaten) «er flyttet, flytter eller skal flytte» til en annen konvensjonsstat («mottakerstaten»), enten etter at han eller hun er adoptert i opprinnelsesstaten av ektefeller eller en person med bosted i mottakerstaten eller når formålet er slik adopsjon i mottaker- eller opprinnelsesstaten. Konvensjonen gjelder bare adopsjoner som etablerer et varig foreldre/barn-forhold.6 Den gjelder ikke dersom samtykkene nevnt i artikkel 17 bokstav c ikke er gitt før barnet er fylt 18 år.

I konvensjonens kapittel II om vilkårene for internasjonal adopsjon defineres rollene til opphavsstater i artikkel 4 og mottakerstater i artikkel 5. I de norske forarbeidene beskrives dette slik:

Konvensjonen legger opp til at ansvaret for internasjonale adopsjoner skal deles mellom opprinnelsesland og mottakerland. Opprinnelseslandet har ansvaret for at forutsetningene for adopsjon er til stede når det gjelder barnet. Opprinnelseslandet har videre ansvaret for at nødvendige samtykker er gitt av berørte personer og myndigheter. Mottakerlandet er ansvarlig for at adoptivsøkere kan godkjennes som adoptivforeldre, og at de har fått tilfredsstillende rådgivning. Mottakerlandet har også ansvaret for at barnet får innreisetillatelse og også permanent opphold i landet.7

I konvensjonens kapittel III reguleres sentralmyndigheter og offentlig godkjente organer.

Konvensjoner som utarbeides på Haagkonferansen inkluderer tradisjonelt en ordning der hver konvensjonsstat skal utpeke en sentralmyndighet som har en viktig rolle både i statens interne arbeid med konvensjonssaker og i samarbeidet mellom statene. Adopsjonskonvensjonen regulerer sentralmyndigheter i artikkel 6 til 9. Den skiller mellom tiltak sentralmyndigheten må gjennomføre selv (artikkel 7(1)), tiltak sentralmyndigheten skal gjennomføre «selv eller gjennom offentlige myndigheter» (artikkel 8) og tiltak sentralmyndigheten skal gjennomføre «selv eller gjennom offentlige myndigheter eller andre organer som er offentlig godkjente i deres stat» (artikkel 9).

Et særtrekk ved adopsjonskonvensjonen sammenlignet med andre Haagkonvensjoner, er at konvensjonen har regler om «offentlig godkjent organ» som åpner for at deler av sentralmyndighetenes oppgaver kan overlates til adopsjonsformidlere. Konvensjonen stiller vilkår til slike «offentlige godkjente organ» i artikkel 10 til 12. Organene må vise «at de på riktig måte er i stand til å utføre de oppgaver de kan bli betrodd». Det stilles krav om at de:

• ikke skal ha økonomisk vinning for øye og skal rette seg etter de vilkår og handle innenfor de grenser som myndighetene i vedkommende stat måtte fastsette,

• skal være ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdannelse eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonale adopsjoner

• skal være underlagt myndighetenes kontroll av sammensetning, drift og økonomi.

Et organ som er offentlig godkjent i en stat, kan opptre i en annen konvensjonsstat bare dersom myndighetene i begge stater har tillatt det.

Konvensjonens kapittel IV regulerer saksbehandlingen ved internasjonale adopsjoner.

Artikkel 14 fastsetter at adoptivsøkere som vil adoptere et barn med bosted i en annen konvensjonsstat, skal fremsette søknaden til sentralmyndigheten i den stat der søkeren bor. Etter artikkel 15 skal sentralmyndigheten forvisse seg om at søkerne oppfyller vilkårene og er egnet for å adoptere, og skal da utarbeide en rapport om søkerne som skal oversendes til sentralmyndigheten i opphavsstaten. Denne forpliktelsen må leses i sammenheng med artikkel 5, der det står at en adopsjon etter konvensjonen bare kan finne sted dersom vedkommende myndigheter i mottakerstaten

• a. har funnet at adoptivsøkerne oppfyller vilkårene og er egnet til å adoptere,

• b. har forsikret seg om at adoptivsøkerne har fått eventuell nødvendig rådgivning, og

• c. har slått fast at barnet har fått eller vil få tillatelse til å flytte til og bo fast i mottakerstaten.

Artikkel 16 fastsetter at sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten skal forvisse seg om at barnet kan adopteres. Denne forpliktelsen må ses i sammenheng med artikkel 4 der det står at en adopsjon etter konvensjonen bare kan finne sted dersom vedkommende myndigheter i opprinnelsesstaten

• a. har slått fast at barnet kan adopteres,

• b. etter nøye å ha undersøkt mulighetene for å anbringe barnet i opprinnelsesstaten, finner at barnet er best tjent med en internasjonal adopsjon,

• c. har forsikret seg om at:

  (1) de personer, institusjoner og myndigheter som må gi sitt samtykke til en adopsjon, har fått den nødvendige rådgivning og er behørig informert om virkningene av sitt samtykke, spesielt hvorvidt en adopsjon vil føre til opphør av rettsforholdet mellom barnet og hans eller hennes opprinnelige familie,

  (2) de frivillig har gitt sitt samtykke på den måte loven foreskriver og at dette er kommet til uttrykk eller bevitnet skriftlig,

  (3) samtykkene ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag og at de ikke er tilbakekalt, og

  (4) at morens samtykke der dette kreves, først er avgitt etter barnets fødsel, og

• d. under hensyn til barnets alder og modenhet har forsikret seg om at:

  (1) han eller hun har fått rådgivning og er behørig informert om virkningene av adopsjonen og av sitt samtykke til denne i de tilfeller slikt samtykke kreves,

  (2) det er tatt hensyn til barnets ønsker og oppfatning,

  (3) barnet frivillig har gitt sitt samtykke til adopsjon når slikt samtykke kreves, og at samtykket er gitt på den måte loven foreskriver, og at det er kommet til uttrykk eller bevitnet skriftlig,

  (4) slikt samtykke ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse av noe slag.

Myndighetene i barnets opprinnelsesland skal så utarbeide en rapport med «opplysninger om barnets identitet, hvorvidt barnet kan adopteres, dets bakgrunn, sosiale miljø og familie- og helsemessige forhold», ta behørig hensyn til barnets oppfostring og bakgrunn og forvisse seg om at det er innhentet samtykke i samsvar med artikkel 4. Etter artikkel 16 (1) bokstav d skal sentralmyndigheten så «spesielt på bakgrunn av rapportene om barnet og adoptivsøkerne, avgjøre hvorvidt den foreslåtte anbringelse tjener barnets interesser best»-. Det er denne vurderingen som kalles matching av barnet og søkerne.

Det neste steget i adopsjonsprosessen er at sentralmyndigheten i opprinnelseslandet skal oversende sentralmyndigheten i mottakerstaten sin rapport om barnet, bevis for at de nødvendige samtykker er innhentet, og begrunnelsen for sin avgjørelse om anbringelse: Foreldrenes identitet skal ikke opplyses dersom dette ikke tillates i opprinnelsesstaten, jf. artikkel 16 (2).

Før myndighetene i opprinnelseslandet kan fatte vedtak om at barnet skal overlates til adoptivsøkerne, kreves det etter konvensjonens artikkel 17 at:

• a. sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten har forvisset seg om at adoptivsøkerne samtykker,

• b. sentralmyndigheten i mottakerstaten har godkjent et slikt vedtak dersom slik godkjennelse kreves enten i henhold til lovgivningen i mottakerstaten eller av sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten,

• c. sentralmyndighetene i begge stater samtykker i at adopsjonen kan foretas, og

• d. at det i samsvar med artikkel 5 er slått fast at adoptivsøkerne oppfyller vilkårene og er egnet til å adoptere og at barnet har fått eller vil få tillatelse til å flytte til og bo fast i mottakerstaten.

Sentralmyndighetene i begge stater skal deretter ta alle nødvendige skritt for at barnet får tillatelse til å forlate opphavsstaten og flytte til mottakerstaten, jf. artikkel 18.

Artikkel 19 presiserer at overføring av barnet til mottakerstaten kan bare skje dersom kravene i artikkel 17 er oppfylt.

Etter artikkel 20 skal sentralmyndighetene informere hverandre om adopsjonssakens utvikling. Artikkel 21 regulerer situasjonen der adopsjon skal finne sted i mottakerstaten etter bar barnet er kommet dit, og adopsjonen ikke er til beste for barnet. Sentralmyndigheten i opprinnelseslandet skal da rådføres før en ny plassering, eller som siste utvei skal barnets sendes tilbake. Artikkel 22 åpner for at sentralmyndighetens oppgave kan delegeres til annen offentlig myndighet eller godkjent organ.

Konvensjonens kapittel V gjelder anerkjennelse av adopsjonen og virkningene av den. Hovedregelen er at når myndigheten i det landet der adopsjonen er gjennomført attesterer at en adopsjon er foretatt i samsvar med konvensjonen, skal adopsjonen anerkjennes i alle konvensjonsstatene, jf. artikkel 23.

Til slutt i konvensjonen er det to kapitler med alminnelige og avsluttende bestemmelser.

23.3 Haagkonvensjonen artikkel 17 c.

23.3.1 Innledning

Haagkonvensjonen artikkel 17 c fastsetter at et vedtak i opprinnelsesstaten om at et barn skal overlates til adoptivsøkerne bare kan fattes dersom «sentralmyndighetene i begge stater samtykker i at adopsjonen kan foretas». I den engelske originalversjonen av konvensjonen er ordlyden: «Any decision in the State of origin that a child should be entrusted to prospective adoptive parents may only be made if … c) the Central Authorities of both States have agreed that the adoption may proceed.»

Det er en oversettelsesfeil i den norske versjonen når det står at adopsjonen kan «foretas», en mer korrekt oversettelse av det engelske «proceed» vil være «fortsette».

Artikkel 17 c er en sentral regel i konvensjonen. Flere andre artikler henviser til disse samtykkene og tidspunktet for dem: Det er barnets alder på tidspunktet for disse samtykkene som avgjør om konvensjonen kommer til anvendelse, jf. artikkel 3. Artikkel 19 har en egen regel som presiserer at barnet ikke kan overføres til mottakerstaten før kravene i artikkel 17 er oppfylt. I artikkel 23, som regulerer anerkjennelse av adopsjonen, står det at myndigheten i adopsjonsstaten skal attestere at en adopsjon er foretatt i samsvar med konvensjonen og at «attesten skal nærmere angi når og av hvem samtykkene ifølge artikkel 17 bokstav c ble gitt».

I Norge har det vært uklarhet både om hva ansvaret for å gi samtykket innebærer – hvilke opplysninger og dokumentasjon som må foreligge, og hvor inngående det skal kontrolleres – og hvilken instans som skal avgi samtykket. Det er sammenheng mellom disse to spørsmålene; hva slags kontroll som skal foretas, vil ha betydning for hvilken instans som bør ha kompetansen.

I det følgende skal utvalget først i punkt 23.3.2 gjennomgå relevante kilder fra Haagkonferansen om disse spørsmålene. Deretter skal det redegjøres i punkt 23.3.3 for utviklingen i Norge, med referanse til dokumenter der spørsmålet er vurdert. I punkt 23.3.4 foretar utvalget en vurdering av Haagkonvensjonen artikkel 17 c og norsk praksis.

23.3.2 Dokumenter fra Haagkonferansen

23.3.2.1 Konvensjonstekst og Explanatory Report

I Haagkonferansens Explanatory Report omtales de enkelte artiklene i konvensjonen. Artikkel 17 c beskrives slik:

(335) Sub-paragraph c requires the agreement of the Central Authorities of both States «so that the adoption may proceed», the word «proceed» meaning that the adoption could advance to the next stage in the process towards its completion. Consequently, it is a notion larger than «entrustment», «placement» or «transfer» of the child, but not so extensive as to cover the final granting of the adoption.

(336) The agreement provided by sub-paragraph c does not guarantee that the adoption will be made, because its granting depends on compliance with all other conditions required by the applicable law, as determined by the conflict rules of the State of origin or of the receiving State, depending on where the adoption is to be made.

(337) Article 7, sub-paragraph a, of the draft required that the competent authorities of both States verify that there existed «no bar» to the adoption, but this formulation was considered to be too strong by the special group, taking into account the practical difficulties to make such a determination and because it would not be binding on the court, when the final decision on the adoption is pronounced. However, the special group considered necessary to include a provision enabling both States, the State of origin or the receiving State, to stop an adoption from going ahead if it appears to either that it presents major legal obstacles. For this reason, sub-paragraph c was included, thereby also regulating implicitly the conditions for the adoption, because if one of them believes that there is a bar to the adoption, the Central Authority of the State of origin or of the receiving State has the right not to agree on the continuation of the adoption, and the procedure is blocked.

(338) The special group exemplified the idea behind sub-paragraph c as follows: «if a prospective adoption were deemed acceptable in a State of origin, but the receiving State had legal problems about the age of the child or the difference in age between the child and the prospective adoptive parents, this was the point at which the receiving State could step in and voice its objection to the adoption going ahead» (Minutes No 14). The same reasoning applies to the case where the receiving State were to require a post-adoption probationary period for the recognition of the adoption granted in the State of origin and, therefore, sub-paragraph c takes care of the problem regulated by article 23 of the draft, which was deleted and is not directly solved by the Convention.

(339) Sub-paragraph c should be read in conjunction with Article 23, paragraph 1, second sentence.

[Utvalgets kursivering]

Adgangen til å delegere de oppgavene som følger av artikkel 17, er regulert i artikkel 22. Sentralmyndighetens oppgaver kan delegeres til andre offentlige myndigheter eller organer som er offentlig godkjent dersom lovgivningen i vedkommende stat tillater det og dette erklæres overfor konvensjonens depositar8.

23.3.2.2 Special Commission 2000

På Haagkonferansens spesialkommisjon i 2000 ble forståelsen av konvensjonens artikkel 17 c diskutert. I «Report and conclusions» fra spesialkommisjonen står det:

(66) There was general agreement that the decision to entrust the child to the prospective adopters constituted a particularly significant step in the adoption process. It is from that moment that the process of bonding between the child and the prospective adopters may begin. It is therefore very important that all the necessary preparatory steps have been taken and the appropriate agreements obtained. This is why the procedure established by Article 17, and in particular the requirement of Article 17 c), that the Central Authorities of both States should have agreed that the adoption may proceed, is so important. Responses to the Questionnaire had revealed certain difficulties in the operation of Article 17, including in some cases lack of clarity with regard to the bodies having competence to give the agreement under Article 17 c), and the occasional breakdown of State-to-State communications with regard to the matching process.

I debatten om hvem som skulle avgi samtykket, ble det argumentert for at sentralmyndighetene selv burde gjøre dette. Men så heter det:

(68) On the other hand, it was pointed out that the practice in some States (including some Nordic countries) is for Article 17 c) agreements to be given by accredited agencies responsible for the practical aspects of the adoption process, and it would not be practical in these countries for Article 17 c) agreements to be given by the Central Authority. Any problems which arise tend to be dealt with by dialogue on a bilateral basis. It was also pointed out that, in accordance with Article 22, Article 17 functions may be delegated to accredited bodies. It was generally agreed that in those States where agreements under Article 17 c) may be given by bodies other than the Central Authority, the bodies that may perform this function should be specified.

Det var også diskusjon om hvilke omstendigheter som kunne begrunne å avslå samtykke. En representant fra Frankrike foreslo at «a manifest violation of the basic principles of the Convention would justify a refusal (for example the making of an improper payment), and that grounds for refusal should always be stated». Det fremgår ikke av rapporten hvordan dette forslaget ble vurdert.

23.3.2.3 Guide to Good Practice no 1, 2008

Haagkonferansens første Guide to Good Practice ble utgitt i 2008. I denne veilederen står det om artikkel 17 c i mange avsnitt, blant annet 331, 334. 371, 373, 430, 506, 507 og 539–541. Det fremgår tydelig at dette er en viktig regel i konvensjonen. Blant annet heter det:

(331.) A question may arise concerning the role of the court in a receiving country which has to make the final adoption order. In the situation in question, the court applies its national law to determine that the child is adoptable before making the order. In theory the court could find that the child is not adoptable according to the national law (including its rules of private international law) and the adoption order cannot be made, even though the child was declared adoptable by the State of origin. It is to be hoped that before any adoptions take place, a receiving State will have made known any limitations in its own law so that any defect in the procedures or obstacle to the adoption would have been identified in the receiving country before the adoption reached this late stage. The Convention makes clear in Article 4 that it is the State of origin which determines the adoptability of a child who is residing in that State. This decision is made in accordance with the national law of the State of origin. But the receiving State may have different criteria for adoptability of a child, and a child who does not meet the legal criteria of adoptability in the receiving State should not be proposed or considered for adoption by that State. A solution may also be found in Article 17 c) of the Convention, according to which the adoption may not proceed if the requirements of the Convention and the laws of each country have not been met.

[…]

(334.) Central Authorities and accredited bodies must be satisfied that the necessary consents have been obtained. Article 16(2) requires that proof of the consent be provided to the Central Authority of the receiving country. Article 17 c) requires that both Central Authorities be satisfied that Convention requirements have been met before giving their agreement that the adoption may proceed to finalisation. Chapter 2.2.3 of this Guide describes in detail the precautions that the Contracting States should take to ensure that the necessary consents are obtained with proper regard for the rights of all the parties concerned.

[…]

(373.) ( Article 17 c) provides one of the most important procedural safeguards in the Convention. If it becomes apparent that the proposed adoption is not in the best interests of the child, or that there has been a significant defect in the procedure, the Central Authorities must not give their agreement under Article 17 c) that the adoption can proceed.

[…]

(539.) As is stated in the Explanatory Report on the Convention at paragraph 337, the intention behind Article 17 c) is to enable either State, the State of origin or the receiving State, to stop an adoption from going ahead if it appears to either that it presents major legal obstacles.

(540.) The Convention and the Explanatory Report do not specify what those major legal obstacles may be. That is a matter that the Convention leaves for determination by individual States.

(541.) How precisely the Central Authority may operate its discretion under Article 17 c) is, therefore, a matter for the law of the State concerned. It is quite possible that, under the law of that State, there exist general requirements in relation to the exercise of a discretion of this type for example, that it should be exercised reasonably. Where that is the case, it could well be argued that a reasonable exercise of discretion is one which takes account of the general principles underlying the Convention which are set out in the Preamble, and which focus on the interests of the child (see also Chapters 8.2.5, 8.6.1, 8.6.2, 8.7.1 and 8.8.3).

Veilederen viser altså at artikkel 17 bokstav c gir sentralmyndighetene både i opphavslandet og mottakerlandet mulighet til å stoppe en adopsjon som er i strid med rettsreglene i en av statene. Selv om myndighetene i barnets opphavsland finner at vilkårene om frigivelse og subsidiaritet er oppfylt, har sentralmyndigheten i mottakerlandet rettslig adgang til å prøve både disse vilkårene og matchingen før det gis samtykke til at adopsjonen kan fortsette.

23.3.2.4 Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption, 2023

I 2023 publiserte Haagkonferansen et Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption. Dette dokumentet er publisert av sekretariatet i Haag, men bygger på forslag fra en arbeidsgruppe der også den norske sentralmyndigheten var representert.

I dokumentet gjennomgås en rekke praktiske grep som kan tas under adopsjonsprosessen.

Et eget punkt gjelder «Acceptance that the adoption may proceed by the Central Authorities of the State of origin and the receiving State». Det står at dette punktet har sammenheng med punktene om identitet, subsidiaritet, samtykke, ukjente foreldre og matching. Hensikten er å forsikre seg om at vilkårene for å samtykke til å fortsette adopsjonen er oppfylt før det utstedes et artikkel 17 c-samtykke.

På dette trinnet i prosessen skal man «watch out» for følgende forhold:9

Any indications of apparent irregularities that may affect the identity of the child, their adoptability or the intercountry adoption process generally. This could be done, for example, by carefully reviewing all documents to verify that:

• there are no possible indications that the documentary evidence (e.g., a birth registration, birth certificate, death certificate(s)) may not be authentic;

• there are no indications of possible inconsistencies amongst the various documents regarding identifying information on the child or their legal parents and / or regarding the child’s life story (e.g., birth and / or death certificate(s); consents to adoption; report on the child; medical reports; judicial decision on adoptability);

• there are no indications that the principle of subsidiarity may not have been given due consideration, including in the case of intrafamily adoption;

• in the case of a child of unknown parents, there are no indications that the applicable procedures of the State of origin to verify the identity of children in such cases were not duly followed;

• there are no indications of possible inconsistencies between the form and content of the consent(s) and standard forms normally received from the State of origin;

• where the child was declared adoptable as a result of a judicial or administrative decision, there are no possible concerns regarding the authenticity of that decision, or of any document recording a previous decision on removing the parent(s)’ parental responsibility; this supposes that a certified copy of the decision(s) has / have been provided to the receiving State;

• there are no indications that there may have been contact between the parent(s) and the PAPs10 prior to the consent(s) being given, unless the adoption is an intrafamily adoption or the contact was in accordance with the conditions established by the State of origin;

• there are no indications of possible contact between the child and the PAPs prior to the child being declared adoptable and the PAPs declared eligible and suitable to adopt, or, after such declarations were made, that any such contact was not authorised and supervised by the competent authorities;

• there are no indications that the PAPs were not properly assessed;

• there are no indications that the matching process was circumvented; and

• there are no possible indications of inducement by pressure, coercion, payment or compensation of any kind, or of corruption.

I Bufdirs «Vurdering av midlertidig stans av utenlandsadopsjon» punkt 5.6 oppsummeres dokumentet slik:

I juni 2023 kom Haagkonferansen for internasjonal privatrett med en ny veileder med en praktisk og pedagogisk forklaring til vurderinger i de ulike stegene i en internasjonal adopsjonsprosess. Oppsummert legges det opp til at kompetent myndighet i mottakerstaten, når den får en tildeling fra utlandet, må undersøke alle saksdokumentene nøye både når det gjelder innhold og sammenheng mellom opplysninger, rettslig dokumentasjon og dokumentenes ekthet. Dette gjelder særlig barnets identitet, vilkårene for at et barn kan adopteres og ivaretakelse av subsidiaritetsprinsippet. Supplerende dokumentasjon eller opplysninger må om nødvendig etterspørres. Hvis det er indikasjoner på usikkerhet knyttet til for eksempel barnets identitet eller samtykke til adopsjon, kan tildeling ikke aksepteres og mottakerlandet kan ikke samtykke til at adopsjonen kan gjennomføres.

Haagkonferansens veileder tydeliggjør mottakerstatens ansvar for både dokumentkontroll og for at den forutgående prosessen er i samsvar med konvensjonens krav. Veilederen innebærer en tydeliggjøring av kontrollen i forbindelse med godkjenning av tildelinger og utstedelse av artikkel 17 c-samtykket.11

23.3.3 Haagkonvensjonen artikkel 17 c i Norge

23.3.3.1 Norges ratifikasjon av konvensjonen

I stortingsproposisjonen med forslag om norsk ratifikasjon av konvensjonen, St. prp. 77 (1995–96), er artikkel 17 c omtalt slik på s.16:

Opprinnelsesstaten må videre forvisse seg om at sentralmyndighetene i begge stater samtykker i at adopsjonen kan foretas, jf. Artikkel 17 litra c. Dette vil normalt ikke innebære noe problem sett fra norsk side. Så vel forhåndsgodkjenningen fra Statens adopsjonskontor, og eventuell godkjenning i h.t. artikkel 17 litra b vil foreligge på dette stadium av saken.

Når det gjelder spørsmålet om hva som skal skje dersom opprinnelsesstaten og mottakerstaten ikke kan enes om en konkret «matching», forstår Barne- og familiedepartementet artikkel 17 litra c slik at adopsjonen da ikke kan gjennomføres. Det forutsettes mao. at sentralmyndighetene i begge stater gir samtykke til at adopsjonen kan foretas.

I proposisjonen sto det ikke noe om artikkel 17 c i forbindelse med redegjørelsen for delegasjonsbestemmelsen i artikkel 22.

23.3.3.2 BFDs brev til adopsjonsformidlerne, 1997

I et brev fra BFD til de tre adopsjonsformidlerne 19. desember 1997 om ratifikasjonen står det at de administrative konsekvensene ved norsk tilslutning til konvensjonen er begrensede. «Departementet vil i dette brevet likevel benytte anledningen til å gi enkelte presiseringer i forhold til gjeldende praksis i forbindelse med at konvensjonen nå trer i kraft ved årsskiftet.»

I et punkt kalt «Samtykke om adopsjon – artikkel 17 c» står det blant annet:

I følge adopsjonsloven § 22 annen setning, har et forhåndssamtykke den rettsvirkning at når det er gitt, gjelder den utenlandske adopsjonen direkte her i Norge. Av samme bestemmelse går det fram at departementet kan bestemme at adopsjonen skal ha samme rettsvirkning som en norsk adopsjon. Behandlingen av en søknad om forhåndssamtykke innebærer med andre ord også en vurdering av hvorledes formidlingen skal foregå i den enkelte sak. Av dette framgår at et forhåndssamtykke ikke bare gir tillatelse til å starte en adopsjonssak, men også å gjennomføre og avslutte adopsjonssaken i vedkommende land.

Departementet tolket altså adopsjonsloven slik at et forhåndssamtykke innebar et samtykke til å gjennomføre og avslutte adopsjonssaken. Den kontrollen som konvensjonen legger opp til i artikkel 17 c, ble ikke nevnt eller vurdert.

23.3.3.3 Rundskriv med retningslinjer til adopsjonsloven, 2002, 2009, 2016 og 2020

I internrettslig regelverk nevnes artikkel 17 først i BFDs rundskriv med retningslinjer til adopsjonsloven fra 2002, Q-2002-1045. Der sies det ikke noe eksplisitt om erklæringen etter artikkel 17 c. Følgende utdrag fra rundskrivet beskriver ansvaret etter artikkel 17, men synes å fokusere mest på ansvaret for å gi foreldrene informasjon om barnet:

I forbindelse med tildelingen er det svært viktig at organisasjonen videreformidler til søkerne den informasjon som er utarbeidet om barnet og er gjort tilgjengelig. Organisasjonen har her et særlig ansvar for å påse at informasjonen fyller de krav og forutsetninger som Haagkonvensjonen stiller i artikkel 16, jf. artikkel 17. Organisasjonen må om nødvendig være aktiv overfor opprinnelseslandets myndigheter for å fremskaffe de opplysningene som finnes, herunder helseopplysningene om barnet.

Søkerne tar på grunnlag av de opplysninger som er fremskaffet om barnet, stilling til om de ønsker at adopsjonsprosessen skal fortsette. Organisasjonen innhenter deretter samtykke fra søkerne om adopsjon av det barnet som er blitt valgt ut til dem og formidler samtykket videre til myndighetene i opprinnelseslandet. Organisasjonen gir søkerne underretning om når selve adopsjonen kan gjennomføres og når de eventuelt kan reise til landet for å hente barnet.

Formuleringene i det første avsnittet er gjentatt i senere oppdaterte rundskriv fra departementet, Q-2009-1045 og Q-2016-1046. I rundskrivet fra 2016 er det også opplyst at adopsjonsorganisasjonene ved tildeling skal vurdere om søkernes forhåndssamtykke er tilstrekkelig til at adopsjonen kan gjennomføres, og i en fotnote er det opplyst at:

I tilfeller hvor barnets opprinnelsesland har tiltrådt Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner, skal organisasjonen også utstede erklæring etter konvensjonen artikkel 17 c. Erklæringen skal gis på skjema utarbeidet av Bufdir.

Det sist og någjeldende rundskrivet, Bufdir-2020-9002, har noenlunde de samme formuleringene, jf. punkt 5.2. (Bufdir overtok ansvaret for rundskrivet til adopsjonsloven i 2019).

23.3.3.4 Prosess i 2003–2004

Den 16. mai 2003 skrev BUFA (Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen) et brev til BFD med overskriften «Delegering av myndighet til adopsjonsforeningene til å gi samtykke etter artikkel 17 punkt c». I brevet redegjøres det for at godkjenningsmyndigheten etter artikkel 17 c utenom de spesielle tildelingene de facto har vært delegert til foreningene, og at spørsmålet om formell delegering «har vært diskutert lenge». BUFA foreslo at myndigheten skulle delegeres til adopsjonsforeningene, og BUFA mente at det var departementet og ikke sentralmyndigheten som skulle treffe vedtak om delegasjon.

I brevet står det blant annet:

Kontrollen forut for artikkel 17c-samtykket må omfatte at barnet er frigitt for adopsjon, og tildelt søkerne på lovlig vis i opprinnelseslandet. Dette skal naturligvis også være kontrollert av sentralmyndigheten i barnets opprinnelsesland. Videre må det kontrolleres at tildelingen er i samsvar med søkernes forhåndssamtykke, mest praktisk at barnets alder ligger innenfor aldersrammen i forhåndssamtykket. Men kontrollen kan også tenkes å gjelde det forhold at søkerne ikke er tildelt et søskenpar der de er godkjent for ett barn, eller, hvis forhåndssamtykket unntaksvis gjelder et bestemt barn, at det faktisk er dette barnet søkerne er tildelt.

Det problematiseres videre at saken kan gjelde et barn med særlige behov eller med en alder som skaper rettslige problemer. Det kan tenkes at en tildeling til søkerne ikke vil gagne barnet fordi søkerne ikke har tilstrekkelige ressurser til et barn som av helsemessige eller andre grunner har særlige behov. BUFA vurderer dette slik:

Dette vil også være en legalitetskontroll, fordi det i Norge er et rettslig vilkår for adopsjon at det kan antas at adopsjonen vil bli til gagn for barnet, jf. adl. § 2. Norge må derfor kunne nedlegge veto mot en foreslått tildeling dersom vi finner at tildelingen etter vår fortolkning av adl. § 2 ikke i tilstrekkelig grad varetar barnets interesser og behov.

I punktet om hvilken instans som skal gi samtykket, står det:

Hvem skal så gi samtykket etter artikkel 17c? […] Tilbake står vi da med foreningene som rent faktisk alltid har hatt denne oppgaven. Som allerede nevnt, vil det å gi dette samtykket være utøvelse av offentlig myndighet, og må etableres som et forvaltningsvedtak. Vi ser derfor ikke hvilke andre instanser enn foreningene som kan være aktuelle. Noen vesentlig utvidelse av foreningenes arbeidsoppgaver vil det heller ikke bli, selv om en formell delegering nok vil måtte innebære en markert skjerping av foreningenes engasjement og saksbehandling.

Ved en formell delegering må det i delegasjonsvedtaket stilles strenge krav både til saksbehandlingen og til foreningenes vurdering av hver enkelt tildeling. [...] De må også være beredt til å nekte å gi samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette dersom det viser seg ikke mulig å få tilfredsstillende og fyllestgjørende opplysninger om barnets medisinske og sosiale bakgrunn i samsvar med konvensjonens og norske krav. [...]

En delegering bør følges opp med en relativt tett kontroll fra vår side, i alle fall i en overgangsfase (jf den danske årsmeldingen). På den annen side er Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen nødt til å stole på foreningenes lojalitet i disse sakene, ettersom vi ikke har mulighet til å følge opp hver enkelt sak. En skriftlig og formalisert beslutningsprosess kan bidra til å bevisstgjøre foreningene når det gjelder alvoret i behandlingen av disse sakene. …

I en oppsummering – forutsatt en delegering til foreningene – skriver BUFA at ordningen blir følgende:

Spesielle tildelinger

Samtykket etter artikkel 17 c gis av Faglig utvalg […]

Andre tildelinger

Samtykket etter artikkel 17 c gis av adopsjonsforeningene, som enten

• Samtykker i at adopsjonsprosessen kan fortsette – søkerne underrettes

• Nekter samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette fordi

  1. den foreslåtte tildelingen ligger utenfor søkernes forhåndsgodkjenning – søkerne og BUFA underrettes

  2. opplysningene om barnets medisinske og sosiale bakgrunn er for mangelfulle uten at det lykkes å skaffe mer informasjon fra opprinnelseslandet – søkerne og BUFA underrettes ikke i undersøkelsesfasen, men først når vedtaket om å nekte samtykke er gitt

• saken defineres som en spesiell tildeling og overføres til behandling i Faglig utvalg, enten straks eller etter at det er innhentet mer informasjon fra opprinnelseslandet. Saken følger da prosedyre som omtalt i punkt A.

I BFDs behandling av saken utarbeidet saksbehandler et internt «problemnotat» som utvalget har fått innsyn i. I notatet heter det:

Dette er en problemstilling som BUFA gjentatte ganger har nevnt for oss, først i et møte som ligger flere år tilbake i tid. Under møtet den gangen ba vi om at BUFA måtte sammenfatte argumentasjonen sin skriftlig, slik at vi kunne vurdere dette nærmere. Først i mai 2003 ble problemstillingene forelagt oss.

Dette har vært en vanskelig sak og skyldes til dels at vi har problemer med fullt ut å forstå innholdet i BUFAs brev, dels er problemstillingen av svært teknisk karakter. Det må imidlertid tas alvor at BUFA mener vi ikke fullt ut er i samsvar med konvensjonen.

Problemstillingen fremstilles slik:

BUFA har lenge vært opptatt av problemstillinger knyttet til artikkel 17 litra c. Kontoret mener at forhåndssamtykket til adopsjon av barn fra utlandet etter adopsjonsloven § 16e, ikke er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c […]

BUFA mener at kontrollen i henhold til artikkel 17 c omfatter en kontroll av om barnet er frigitt for adopsjon og tildelt søkerne på lovlig vis i opprinnelseslandet.

I vurderingen av BUFAs forslag heter det:

BUFAs forslag kan videre tolkes slik at man ikke fullt ut kan ha tillit til at opprinnelseslandet følger Haagkonvensjonen og bestemmelsene i artikkel 16 som regulerer hva som skal gis av opplysninger om barnet. BUFA ser derfor ut til å legge opp til å etablere et system ut ifra at Haagkonvensjonen ikke fullt ut følges av opprinnelseslandet. Dersom opprinnelseslandet ikke gir tilfredsstillende opplysninger om barnet før adopsjon, bør dette fanges opp i forbindelse med adopsjonsorganisasjonenes søknad om formidlingstillatelse, og/eller BUFA bør gjennom Haagkonvensjons-samarbeidet legge opp til å påvirke opprinnelseslandet til å gi enda bedre informasjon om barnet ved tildelingen. […]

[…]

Dette kan tale for at det er hensiktsmessig at adopsjonsorganisasjonen utsteder selve samtykket etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c i de tilfellene tildelingen ligger innenfor eller er i samsvar med søkernes forhåndssamtykke. [...] Utstedelsen av samtykke vil derfor kun innebære en avgjørelse som bekrefter at forholdene i den konkrete saken ligger til rette for at adopsjonsprosessen kan fortsette. [...]

Adopsjonsorganisasjonene skal ikke kunne nekte å gi samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette, slik BUFA har foreslått. […]

Departementet fulgte opp med brev til de tre adopsjonsformidlerne med overskriften «Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner artikkel 17» datert 3. mars 2004. Det står der:

Departementet legger fortsatt til grunn at forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger, formelt sett er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c. Departementet ser likevel at det kan være hensiktsmessig å presisere organisasjonenes oppgave og rolle i denne fasen av adopsjonsprosessen ved at det utstedes et skriftlig samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette. […]

Forhåndssamtykket gitt i medhold av adopsjonsloven § 16e vil ligge til grunn for organisasjonens utstedelse av samtykket. Etter departementets oppfatning vil samtykket etter artikkel 17 litra c ikke innebære at adopsjonsorganisasjonene treffer noe enkeltvedtak i saken. Det organisasjonen skal prøve er om den foreslåtte tildelingen ligger innenfor, og dermed er i samsvar med vilkårene i søkernes forhåndssamtykke.

23.3.3.5 Bufdirs brev til adopsjonsformidlerne, 2007

Den 10. januar 2007 sendte Bufdir brev til de tre adopsjonsformidlerne med tittelen «Oversendelse av skjema etter Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner artikkel 17 pkt c». Brevet var ingen formell delegasjon, men var vedlagt et skjema som «bes benyttet fra nå av ved internasjonale adopsjoner» når organisasjonene skulle bekrefte overfor opprinnelseslandets myndigheter at adopsjonsprosessen kunne fortsette etter artikkel 17 c. Det sto ikke noe i brevet eller i det vedlagte samtykkeskjemaet om hvilke dokumenter som skulle innhentes fra opphavsstaten eller at dokumenter og opplysninger fra opphavsstaten skulle kontrolleres.

23.3.3.6 Hove-utvalgets vurdering og forslag, NOU 2009: 21

Hove-utvalget mente at formuleringen i departementets brev datert 3. mars 2004 – «forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger» – ikke var tilstrekkelig til å oppfylle kravet i Haagkonvensjonen artikkel 17 c. Hove-utvalget foreslo at det skulle formaliseres i lovgivning at det var sentralmyndigheten som har ansvar for å utstede artikkel 17 c-erklæring. Utvalget mente at oppgaven med å utstede erklæring kunne delegeres til adopsjonsorganisasjonene, men de gikk ikke inn for en slik løsning. Hove-utvalget viste til at forslaget måtte ses i sammenheng med at utvalget foreslo at myndighetene skulle ha større ansvar i tildelingsprosessen (side 155–156).

Utvalget foreslo at dette skulle organiseres slik at erklæringen skulle utstedes av et regionråd i Bufetat. Dette forslaget om regionråd ble ikke fulgt opp av departementet.

Det var få høringsinstanser som uttalte seg om spørsmålet.

Bufdir støttet Hove-utvalget i at adopsjonsmyndighetene burde ha større ansvar i tildelingsprosessen, men mente at det burde vurderes nærmere hvordan dette best kunne oppnås (høringsuttalelsen fra Bufdir 25. mai 2010). Bufdir pekte på at det måtte tas hensyn til at denne delen av adopsjonsprosessen ikke burde være unødig byråkratisk og tidkrevende, i tillegg til at søkerne bør sikres likebehandling i størst mulig grad (s. 17).

Bufdir støttet derimot ikke Hove-utvalgets forslag om at de fem regionrådene skulle samtykke til tildelinger fra utlandet og utstede artikkel 17 c-erklæringer. Bufdir mente at Bufdir selv burde inneha begge myndighetene både som sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen og som tilsynsmyndighet overfor adopsjonsorganisasjonene (s. 18):

Bufdir vil gjennom utøvelsen av disse oppgavene kunne få nyttig innsyn i hvordan adopsjonsorganisasjonene arbeider, og ved det økt mulighet for å føre kontroll med deres virksomhet. Myndigheten til å utstede erklæring etter artikkel 17c utgjør også en av Haagkonvensjonens mest sentrale prosessuelle sikkerhetsgarantier, og det forutsettes i utgangspunktet at myndigheten skal utøves av sentralmyndigheten selv.

Adopsjonsforum mente derimot at adopsjonsorganisasjonene fortsatt burde ha ansvaret for å utstede artikkel 17 c-erklæring. Adopsjonsforum viste både til ansvaret for utstedelse av artikkel 17 c-erklæring, Hove-utvalgets forslag om at det skulle være adgang til å klage på regionrådets eventuelle avslag og Hove-utvalgets forslag om at det skulle kreves ny vandelsattest i forbindelse med tildeling (høringsuttalelsen til Adopsjonsforum datert 19. mai 2010 s. 7–8):

Forslaget fra utvalget er ofte praktisk umulig i forhold til responstiden som kreves fra enkelte samarbeidsland. I noen land kan domstolene kreve at familiene skal akseptere tildelingen etter få dager, og møte til et innkalt rettsmøte på en forhåndsfastsatt dato etter kort tid. Dersom en ‘standard’ tildeling innenfor gitt forhåndssamtykke alltid skal ‘overprøves’ i et norsk byråkrati, vil familien i mange saker ikke kunne overholde slike krav fra utenlandske myndigheter / domstoler og kan miste tildelingen.

Norske myndigheter må ha tillit til at utenlandske myndigheter følger nødvendige prosedyrer i tråd med Haag-konvensjonen og ‘Guide to good practice’. Staten bør derfor fortsatt gi delegert fullmakt til autoriserte adopsjonsforeninger for å følge opp Haagkonvensjonens artikkel 17c på dette området, slik som i dag. De norske foreningene er også akkreditert av utenlandske myndigheter, og har dermed også fått tillit fra disse til å håndtere sakene. Foreningene har best kjennskap til domstols- og forvaltningspraksis i utlandet, og har gode forutsetninger for å vurdere om saken kan gå videre. Å frata de norske foreningene denne fullmakten ville være et tilbakeskritt og kan øke ventetiden for barnet.

Kun der forespørselen om matching av barn inneholder opplysninger som bryter med forhåndssamtykket (f.eks. høyere alder) eller der det framkommer opplysninger om barnets helse el.l. som tilsier ekstra behandling i det regionale adopsjonsrådet bør foreningene sende sakene til Bufetat/regionrådene for ekstra vurdering. Dette er i tråd med den danske praksis som er beskrevet i utvalgets utredning (s. 229).

23.3.3.7 Adopsjonslovutvalgets vurdering og forslag, NOU 2014: 9

Lovutvalget som i NOU 2014: 9 la frem forslag til ny adopsjonslov, vurderte også Haagkonvensjonen artikkel 17 c. Adopsjonsutvalget mente at utstedelse av en artikkel 17 c-erklæring henger sammen med vurderingen av den tildelingen som er gitt til hver enkelt adopsjonssøker. Den myndighet som vurderer om tildelingen av et barn faller innenfor eller utenfor søkernes forhåndssamtykke, eller er en spesiell tildeling, bør derfor også utstede artikkel 17 c-erklæring. Det ville være ineffektivt og lite hensiktsmessig å legge disse to oppgavene til to ulike organer. Adopsjonslovutvalget foreslo at Bufdir selv skulle vurdere opprinnelsesstatenes tildelinger av foreldre til barn bosatt i utlandet. Utvalget mente da at Bufdir også burde ha ansvar for at det utstedes artikkel 17 c-erklæring etter Haagkonvensjonen.

Adopsjonslovutvalget understreket at dette var en oppgave som ikke burde delegeres til adopsjonsorganisasjonene.

Lovforslagets § 22 om tildeling av barn fra utlandet var slik:

Barnets opprinnelsesland tildeler barn til en søker som har fått forhåndssamtykke til å adoptere. Tildelingen skal godkjennes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Ved godkjenningen skal det vurderes om barnet har behov for spesiell støtte, og i så fall skal direktoratet innhente en uttalelse fra Det rådgivende utvalget for adopsjonssaker. Uttalelsen skal tillegges stor vekt ved avgjørelsen om godkjennelse.

I spesialmerknadene til dette forslaget står det (side 402):

Som sagt bygger systemet under Haagkonvensjonen på at foreldrene i mottakerlandet forhåndsgodkjennes av myndighetene der, mens opprinnelseslandet velger ut barn for adopsjon, jf. utkastet til § 22 første punktum. Den konkrete «matchingen» av søkerne og foreldrene må vurderes av myndighetene i begge land, og norske adopsjonsmyndigheter må avgjøre at adopsjonsprosessen kan fortsette, jf. kravet om erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c). Utkastet til § 22 annet punktum gjennomfører denne forpliktelsen ved å fastsette at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet skal godkjenne tildelingen. Denne avgjørelsen er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men er på samme måte som andre avgjørelser omfattet av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel II og III og til ulovfestete krav til en forsvarlig saksbehandling. Disse sakene vil ofte haste fordi adopsjonsprosessen pågår i opprinnelseslandet, og direktoratet må organisere saksbehandlingen slik at sakene kan avgjøres med tilbørlig hurtighet.

En slik organisering ville skille klart mellom vurderingen av om søkerne skal få forhåndssamtykke til adopsjon, som et svar på deres søknad om adopsjon, og vurderingen av om den konkrete tildelingen skal godkjennes av norske myndigheter. Utvalget mente at dette må anses som to ulike og uavhengige vurderinger. Mens forhåndsgodkjenningen er en mer abstrakt vurdering, gjelder selve tildelingen et konkret barn som adopsjonsmyndighetene har informasjon om, og hvor myndighetene kan ta stilling til «matchingen» mellom søkernes egenskaper og barnets behov.

I høringsrunden møtte forslaget motstand. Høringsuttalelsene er gjengitt i Prop. 88 L (2016–2017) pkt 17.8.3:

De som har avgitt høringssvar, er imot eller er skeptiske til forslaget. Adopsjonsforum, InorAdopt og Verdens Barn påpeker at tidsfristene som gis av samarbeidslandene er svært korte. Adopsjonsorganisasjonene frykter at norske foreldre kan miste tildelinger grunnet sen saksbehandling.

Bufdir støtter ikke forslaget i utkast til § 22 som statuerer en absolutt regel om at Bufdir skal godkjenne alle tildelinger. Bufdir uttaler:

«Bufdir støtter adopsjonslovutvalgets vurdering om at den som godkjenner utenlandske myndigheters tildelinger av barn med tanke på adopsjon, normalt også bør utstede erklæring etter Haagkonvensjonen om adopsjon av 29. mai 1993 artikkel 17 bokstav c som bekreftelse på at tildelingen er godkjent og at adopsjonsprosessen kan fortsette (artikkel 17 c-erklæring).

Etter Bufdirs syn er det viktig å skille mellom det å inneha det formelle ansvaret for å godkjenne tildelinger og for å utstede artikkel 17 c-erklæringer, og det å stå for den praktiske utførelsen av disse oppgavene. Selv om den praktiske utførelsen overlates til andre, vil ansvaret etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c fortsatt ligge hos Bufdir.

Bufdir har i tidligere høringssvar uttalt at ansvaret for å utstede artikkel 17 c-erklæringer bør ligge hos Bufdir. Dette fordi utstedelse av slike erklæringer er en viktig prosessuell sikkerhetsgaranti for at internasjonale adopsjoner foregår i tråd med Haagkonvensjonens regler og prinsipper. Bufdir opprettholder vårt tidligere syn om at ansvaret for å godkjenne utenlandske myndigheters tildelinger og utstede artikkel 17 c-erklæringer, bør ligge hos Bufdir. Dette er i tråd med Haagkonvensjonens bestemmelser, som legger ansvaret til sentralmyndigheten (i Norge er dette Bufdir).

Etter Haagkonvensjonen kan sentralmyndigheten delegere den praktiske oppgaven med å utstede artikkel 17 c-erklæringer til andre. I dag er oppgavene med å godkjenne tildelinger som ikke skal forelegges faglig utvalg og til å utstede artikkel 17 c-erklæringer, delegert til adopsjonsorganisasjonene. Det er Bufdirs erfaring at organisasjonene generelt løser disse oppgavene på en god og effektiv måte. Bufdir ivaretar sitt ansvar etter Haagkonvensjonen ved å føre tilsyn med organisasjonenes virksomhet. Tilsyn føres både generelt og konkret i enkeltsaker. Som tilsynsmyndighet har Bufdir mulighet til å gi organisasjonen pålegg om å endre praksis eller å trekke tilbake retten til å godkjenne tildelinger og til å utstede artikkel 17 c-erklæringer, dersom organisasjonens praksis ikke er forsvarlig.

Bufdir foreslår etter dette at utkast til § 22 får et nytt annet ledd hvor Bufdir gis adgang til å delegere oppgaven med å godkjenne tildelinger foretatt i utlandet til andre offentlige instanser og godkjente adopsjonsorganisasjoner.»

Bufdir uttaler videre:

«Dersom Bufdirs forslag om å videreføre dagens ordning med at adopsjonsorganisasjoner kan godkjenne tildelinger støttes, bør oppgaven med å godkjenne tildelinger som skal forelegges Det rådgivende utvalget likevel ligge hos Bufdir. Det vil i praksis innebære at dersom en tildeling gjelder barn eldre enn fem år, søskengrupper eller barn som av andre grunner har behov for spesiell støtte, skal saken forelegges Bufdir for vurdering og godkjenning. Bufdir vil søke råd fra Det rådgivende utvalget, og på bakgrunn av deres vurdering beslutte om tildelingen kan godkjennes. Etter Bufdirs syn kan oppgaven med å utstede artikkel 17 c-erklæring på grunnlag av Bufdirs godkjenning ligge hos organisasjonene. […]»

23.3.3.8 Proposisjon 88 L (2016–2017)

Adopsjonslovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i departementets lovforslag. I lovproposisjonen punkt 17.8.4 skrev departementet at det var enig i utvalgets vurdering om at vurderingen av opprinnelseslandets tildelinger i utgangspunktet er en myndighetsoppgave som trenger godkjenning av norske myndigheter.

Departementet pekte på høringen der både Bufdir og adopsjonsformidlerne reiste innvendinger til forslaget om at formidlerne ikke lenger skulle foreta vurderingen av opprinnelseslandets tildelinger såfremt de ikke omfatter barn med spesielle behov. Tidsfristene fra samarbeidslandene kan være svært korte, og søkere kan miste tildelinger hvis det ikke går tilstrekkelig raskt. Organisasjonene har førstehåndskontakt med utenlandske organisasjoner. Selv om utførelsen av oppgavene delegeres til de godkjente adopsjonsformidlerne, vil myndighetene fremdeles kunne ha ansvaret for oppgavene.

Departementet uttalte:

Etter Haagkonvensjonen om adopsjon er det adgang til å delegere oppgaven med å utstede artikkel 17 c – erklæringer til adopsjonsorganisasjoner. Bufdir foreslår at oppgavene kan delegeres til adopsjonsorganisasjonene. I sammenheng med delegeringen kan Bufdir instruere organisasjonene om hvilken praksis de forutsettes å følge ved sin vurdering av tildelingene og ved utstedelse av artikkel 17 c-erklæringene. Bufdir skal for øvrig føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonene, noe som gir mulighet til å følge med på organisasjonenes praksis knyttet til ulike sider ved disse oppgavene.

Departementet foreslår at det tydeliggjøres i loven at departementet (adopsjonsmyndigheten) har ansvar for å godkjenne tildeling av barn, jf. lovutkastet § 22 første ledd. Men det forutsettes at oppgaven med tildelinger kan delegeres til adopsjonsorganisasjonene såfremt tildelingen ligger innenfor rammene av forhåndssamtykket til søkerne, jf. lovutkastet § 22 andre ledd. Med ansvaret følger også oppgaven med å utstede artikkel 17 c –erklæring om at adopsjonen kan fortsette. Det forutsettes at denne oppgaven også vil bli delegert til adopsjonsorganisasjonene. Dette bør ses i sammenheng med ansvarsområdet til sentralmyndigheten for Haag-konvensjonen 29. mars 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Sentralmyndigheten kan imidlertid delegere disse oppgavene til organisasjoner som har formidlingstillatelse og driftstillatelse. Det vises til § 17 første ledd andre punktum i lovutkastet.

Når det gjelder godkjenning av tildelinger av barn med behov for spesiell støtte, foreslår departementet ikke at denne oppgaven skal kunne delegeres til adopsjonsorganisasjonene. I disse sakene vil organisasjonene likevel kunne utstede en etterfølgende 17 c –erklæring om at adopsjonen kan fortsette, så snart tildelingen er godkjent av Bufdir og har vært behandlet i det nye rådgivende utvalget for adopsjonssaker.

23.3.3.9 Adopsjonsloven § 22 Tildeling av barn fra utlandet

I tråd med forslaget i proposisjonen fikk regelen i adopsjonsloven § 22 slik ordlyd:

Landet der barnet har sitt vanlige bosted, tildeler barnet til en søker som har fått forhåndssamtykke til å adoptere. Tildelingen skal godkjennes av adopsjonsmyndigheten. Før godkjenningen skal det vurderes om barnet har behov for spesiell støtte. Har barnet behov for spesiell støtte, skal det innhentes en uttalelse fra det faglig rådgivende utvalget for adopsjonssaker. Ved avgjørelsen av om tildelingen skal godkjennes, skal det legges stor vekt på uttalelsen.

Adopsjonsmyndigheten etter første ledd kan delegere myndigheten til å godkjenne tildelinger av barn fra utlandet til organisasjoner som har tillatelser etter §§ 31 og 32.

Adopsjonsloven har ingen regel om kontroll før det gis samtykke til å fortsette adopsjonen etter opphavsstatens matching-forslag.

I spesialmerknadene til bestemmelsen står det at annet ledd gir sentralmyndigheten myndighet til å delegere sine oppgaver til godkjente organisasjoner, og at det er «aktuelt å videreføre dagens ordning ved at adopsjonsorganisasjonene får delegert ansvaret for tildelinger av barn når dette ligger innenfor rammen av forhåndssamtykket søkerne har, og at de kan utstede artikkel 17 c – erklæring om at adopsjonen kan fortsette til myndighetene i barnets opprinnelsesland».

I brev fra Bufdir 14. august 2018 ble myndigheten etter adopsjonsloven § 22 delegert til Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt. Det sto ikke noe i brevet eller i det vedlagte samtykkeskjemaet om hvilke dokumenter som skulle innhentes fra opphavsstaten eller at dokumenter og opplysninger fra opphavsstaten skulle kontrolleres. Delegeringen var tidsbegrenset fram til 1. oktober 2019. Det er på det rene at delegeringen ikke ble forlenget før den løp ut, men at adopsjonsformidlerne fortsatte å utstede artikkel 17 c-erklæringer også etter oktober 2019.

23.3.3.10 Avslag på søknad om fornyet formidlingstillatelse for adopsjon av barn fra Vietnam, 2021

I 2017 sendte Ministry of Justice, The Department of Adoption i Vietnam spørsmål til Bufdir om hvilke dokumenter norske myndigheter krevde før det ble utstedt artikkel 17 c-erklæring.12 Bufdir svarte i brev 24. oktober 2017 at de påla («request») Adopsjonsforum å innhente følgende dokumenter før artikkel 17 c-erklæring ble utstedt:

Matching letter from the Department of Adoption in accordance with Article 17 c of the 1993 Hague Convention, including the document «Brief Information on Family and Social Situation of the Child who is released for Foreign Adoption»

Birth Certificate

Declaration of abandonment or proof that the child is available for adoption

Documentation for the decision of placement of the child at the Social Protection Center

Report and Minutes about the finding of the abandoned child (only relevant in cases where the child is found abandoned)

One or more recent certificate of Health/Medical Report issued by the Provincial Department of Health, a hospital or a doctor

Referral letter from the Department of Adoption where the Norwegian AAB is asked to contact the Social Protection Center for health care and support for the child and to find a suitable adoptive family (only relevant in cases where the child is registered on List 2)

Adopsjonsforums søknad om fornyet formidlingstillatelse for Vietnam i 2021 ble avslått av Bufdir 20. oktober 2021. Adopsjonsforum klaget til Barne- og familiedepartementet.

Bufdir forberedte klagesaken. I direktoratets brev til Barne- og familiedepartementet datert 21. desember 2022 står det at bakgrunnen for avslaget var at det var flere svakheter ved adopsjonsprosessen i Vietnam som gjorde at den norske sentralmyndigheten ikke var sikker på om prinsippene i Haagkonvensjonen var ivaretatt. Det ble lagt vekt på funn ved gjennomgang av enkeltsaker fra Vietnam. Det var tvil om subsidiaritetsprinsippet ble fulgt for barn med helseanmerkninger, og det var usikkerhet rundt økonomiske aspekter ved internasjonale adopsjoner. Dessuten ble det særlig påpekt at Adopsjonsforum manglet rutiner for at det ble oversendt eller etterspurt dokumentasjon for at subsidiaritetsprinsippet var ivaretatt. Direktoratet påpekte i brevet på side 2:

• I flere saker der de biologiske foreldrene skal ha samtykket til adopsjon, har den vietnamesiske sentralmyndigheten ikke oversendt og Adopsjonsforum har ikke etterspurt, samtykkeerklæringer som beviser dette.

• I flere saker mangler dokumentasjon som viser

  • hvilke forsøk som er gjort for å finne de biologiske foreldrene og forsøk på å innhente deres samtykke til adopsjon eller hvilke tiltak som er iverksatt for å hjelpe familien til selv å kunne ivareta omsorgen for barnet (nivå 1 av subsidiaritetsprinsippet), og

  • hvilke forsøk som er gjort for å finne en adoptivfamilie til barnet i Vietnam (nivå 2 av subsidiaritetsprinsippet).

Et annet sentralt spørsmål var hvorvidt kravet til dokumentasjon var oppfylt. Bufdir pekte på at Haagkonvensjonen stiller opp minimumskrav til hvilke dokumenter som skulle oversendes mottakerstaten i hver enkelt sak. Ettersom ansvaret for å utstede 17 c-erklæringer var delegert til adopsjonsformidlerne, mente Bufdir at Adopsjonsforum burde ha sikret at denne informasjonen ble oversendt. Det heter i brevet side 7-8:

Dokumentasjonen som skal oversendes til myndighetene i mottakerstaten framgår av konvensjonen artikkel 16 nr. 2: Sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten skal oversende til sentralmyndigheten i mottakerstaten sin rapport om barnet, bevis for at de nødvendige samtykker er innhentet og begrunnelsen for sin avgjørelse om plassering.

Konvensjonen inneholder ikke en liste over hvilken dokumentasjon som må oversendes for at konvensjonens krav skal kunne ansees oppfylt. Ut fra artikkel 16 nr. 2 jf. 16 nr. 1, kan det imidlertid utledes at det som minimum må oversendes fra opprinnelsesstaten til mottakerstaten:

• Rapport om barnet som må inkludere informasjon om barnets identitet, om det er adoptabelt, barnets bakgrunn, sosiale miljø, familiehistorikk, medisinsk historikk inkludert for barnets familie, og eventuelle spesielle behov barnet har

• Bevis for at de nødvendige samtykker er innhentet

• Begrunnelsen for sin avgjørelse om plassering.

[…]

Bufdir fastholder etter dette at mangelfull dokumentasjon i flere av sakene som Bufdir har gjennomgått i forbindelse med vedtak og klagebehandling av formidlingstillatelse for Vietnam, gjør det vanskelig å vurdere, slik konvensjonen artikkel 16 nr. 2 krever,

• om det er tilstrekkelig grunnlag for å frigi barnet for adopsjon,

• om subsidiaritetsprinsippet er overholdt,

• om de nødvendige samtykker foreligger,

• om internasjonal adopsjon er det beste for barnet.

I og med at ansvaret for utstedelse av artikkel 17 c-samtykke er delegert til adopsjonsorganisasjonene, har adopsjonsorganisasjonen et viktig ansvar for å følge opp overfor utenlandske myndigheter at nødvendige bevis og dokumentasjon foreligger, jf. over, for å sikre at de internasjonale standardene i konvensjonen ivaretas i konkrete saker.

Departementet opprettholdt Bufdirs avslag i vedtak 15. september 2023. Departementet sluttet seg i det vesentlige til Bufdirs vurderinger, med noen tilleggsbemerkninger.

23.3.3.11 Skjerpede 17 c-vilkår i nye formidlingstillatelser i 2022

I formidlingstillatelser som ble gitt til de tre adopsjonsformidlerne i 2022, skjerpet Bufdir vilkårene for at formidlerne skulle kunne gi et artikkel 17 c-samtykke. Dette skjedde i forbindelse med søknader om fornyelse av formidlingstillatelser. Alle de tre formidlerne fikk slike pålegg i løpet av 2022.

I vedtak om fornyelse av Verdens Barns formidlingstillatelse for Sør-Afrika 29. desember 2022 heter det:

Før artikkel 17 c-erklæring utstedes må Verdens Barn i hver enkelt sak forsikre seg om at:

1) Barnets identitet er avklart.

2) Nødvendige samtykker er innhentet og vedlagt.

3) Ingen personer eller organisasjoner mv. som medvirker til adopsjonen har utilbørlig økonomisk fortjeneste.

4) Subsidiaritetsprinsippet er ivaretatt. Blant annet ber vi om – slik det ble tatt opp i møtet mellom ABBA Adoptions og Bufdir 6. september 2022 – at det i hver sak skal framkomme informasjon om hvilke konkrete tiltak som er gjort i perioden hvor barnet står oppført i registeret for innenlandsadopsjon, for å finne en familie til barnet i Sør Afrika.

5) Verdens Barn kan verifisere ektheten av dokumenter, stempler og signaturer.

6) Verdens Barn etter en totalvurdering finner at de nødvendige dokumentene foreligger og at sakens dokumenter inneholder tilstrekkelig informasjon om hvert enkelt barn, det konkrete barnets situasjon, samt om barnets biologiske familie og dennes situasjon, til at adopsjonsforeningen og den norske adopsjonsmyndigheten kan vurdere om internasjonal adopsjon er det beste for nettopp dette barnet og om vilkårene i konvensjonen er oppfylt.

Bufdir fører tilsyn med alle sider av Verdens Barns virksomhet og kan gi pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt, jf. adopsjonsloven § 34.

Tilsvarende formuleringer står brev til Adopsjonsforum 18. november 2022 med vedtak om fornyet formidlingstillatelse for Peru og brev til InorAdopt 17. desember 2022 med vedtak om fornyet formidlingstillatelse for Bulgaria.

23.3.3.12 Bufdirs forslag om midlertidig stans

Bufdir anbefalte 10. januar 2024 en midlertidig stans av utenlandsadopsjoner. I forslaget var det et punkt 5.6 «særlig om ansvar og myndighet til å bekrefte at adopsjonsprosessen kan fortsette». I punktet refereres det til Haagkonferansens Toolkit fra juni 2023. Bufdirs oppsummering av innholdet i veilederen er sitert foran i punkt 23.3.2.4.

Bufdir vurderer konsekvensen av veilederen slik:

Haagkonferansens veileder tydeliggjør mottakerstatens ansvar for både dokumentkontroll og for at den forutgående prosessen er i samsvar med konvensjonens krav. Veilederen innebærer en tydeliggjøring av kontrollen i forbindelse med godkjenning av tildelinger og utstedelse av artikkel 17 c-samtykket.

De norske aktørene, og særlig adopsjonsorganisasjonene, har til nå hatt hovedfokus på å få god dokumentasjon om barnets bakgrunn og mulige helseutfordringer for å kunne gi god informasjon til kommende adoptivforeldre. Forventningene til hvordan organisasjonene skal utføre dokumentkontrollen er den siste tiden skjerpet og Bufdir har som nevnt over gjennomført tiltak for å styrke kontrollen med adopsjoner fra utlandet til Norge. Vi jobber med å implementere en praksis i organisasjonene som sikrer nødvendig rettslig dokumentasjon for alle steg i prosessen som godtgjør at barnet er lovlig frigitt for adopsjon.

Implementering av Haagkonferansens veileder vil sannsynligvis innebære at færre adopsjoner kan godkjennes. For at vurderingene som kreves skal gjøres på en etisk og forsvarlig måte stilles høye krav til kompetanse og ressurser hos den aktøren som har ansvar for vurderingene.

Bufdirs anbefaling hadde et alternativt forslag om at adopsjoner ikke skulle stanses, men at det skulle gjennomføres en betydelig styrking av feltet for å iverksette risikoreduserernde tiltak. Dette innebar blant annet at Bufdir skulle ta ansvaret for å vurdere og eventuelt godkjenne alle tildelinger fra utlandet, og er beskrevet slik i punkt 9.4.1:

Vurderinger av om adopsjonsprosessen for tildelte barn fra utlandet har gått riktig for seg i barnets opprinnelsesland og tilfredsstiller vilkårene som følger av Haagkonvensjonen 1993, er et stort ansvar. For å i så stor grad som mulig sikre at adopsjoner til Norge er lovlige, må de som skal foreta disse vurderingene ha grundig kjennskap til konvensjonens krav og anbefalinger.

Bufdir er i dag, med unntak av saker som skal legges frem for det faglige rådgivende utvalget for adopsjonssaker (FRU), ikke inne i enkeltsaker før adopsjonsprosessen er ferdig Vi får først adopsjonsdokumentene oversendt for arkivering og registrering av adopsjonene når prosessen er sluttført i utlandet.

I sakene som har vært behandlet av det faglige rådgivende utvalget for adopsjonssaker og i registreringssakene har vi som nevnt over i senere tid blitt oppmerksomme på at særlig den rettslige dokumentasjonen gjennomgående er mangelfull. I alle saker er det behov for å etterspørre ytterligere dokumentasjon. Dokumentene er ofte ikke oversatt i sin helhet. Vi stiller derfor spørsmål om det mulig å foreta kontrollen på en forsvarlig måte. Det er tidkrevende for Bufdir å få saken komplett. Ikke sjelden må saken utsettes før de kan behandles i det faglige rådgivende utvalget for adopsjonssaker.

Vi opplever at adopsjonsorganisasjonene legger stor vekt på søkernes situasjon og raske prosesser. I dette er det en risiko for at adopsjonsorganisasjonene kan oppleve press fra adoptivsøkerne som kan ha stått flere år i adopsjonskø, i påvente av en tildeling. Hensynet til tidspresset og ønske om å imøtekomme adoptivsøkernes forventninger kan føre til en mindre streng kontroll enn påkrevet og at dokumenter som burde fulgt barnets sak ikke etterspørres av organisasjonene på eget initiativ.

Bufdir er videre bekymret for at den økonomiske situasjonen som noen av adopsjonsforeningene står i etter pandemien og etter mange år med drastisk nedgang i adopsjonstallene. Det er en generell fare for at organisasjoner i en slik situasjon, kan komme i en situasjon hvor man av økonomiske hensyn ikke ser seg i stand til å takke nei til tildelinger av barn til norske søkere, til tross for at dokumentasjonen er mangelfull.

Særlig vurderinger knyttet til dokumentasjon av barnets identitet, om barnet er lovlig frigitt for adopsjon og om subsidiaritetsprinsippet i Haagkonvensjonen er ivaretatt, kan være krevende. Den ansvarlige skal kontrollere både at all relevant dokumentasjon foreligger, at saken er godt nok opplyst og at alle dokumenter er utstedt av kompetent myndighet. De ansvarlige må ha den nødvendige sikkerhet for at adopsjonen er gjennomført på lovlig måte i samsvar med Haagkonvensjonen før det samtykkes til at adopsjonen kan gis.

De nye retningslinjer fra Haagkonferansen skjerper kravene til den kontrollen rett instans i Norge skal gjøre av dokumentasjonen fra utlandet før samtykke til at adopsjonen kan foretas, kan gis. Kravene er tydeliggjort og praksis strammet inn.

Et risikoreduserende tiltak kan være at Bufdir tar ansvar for vurderingen av alle tildelinger og utstedelser av artikkel 17 c-samtykker. Utstedelse av artikkel 17 c-erklæring bør derfor gjennomføres av Bufdir.

Som redegjort for over krever det grundig kontroll i samtlige adopsjonssaker og det vil medføre behov for flere ressurser for at direktoratet skal kunne ivareta dette viktige ansvaret på en forsvarlig måte.

[Kursivert her.]

Departementet svarte på forslaget i brev til Bufdir 16. januar 2024 med tittelen «Vurdering av midlertidig stans i utenlandsadopsjoner – Behov for nærmere utredning». I brevet kommenteres også artikkel 17 c- samtykker:

Departementet ber Bufdir utrede nærmere forslaget om at Bufdir skal overta ansvaret for å vurdere, kontrollere og eventuelt godkjenne alle tildelinger fra utlandet, deriblant utstedelse av samtykker etter Haagkonvensjonen 1993 artikkel 17 c. Departementet har forstått det slik at denne oppgaven utføres av sentralmyndighetene i Danmark og Sverige. Vi ber Bufdir om å prioritere nærmere utredning av dette i det videre arbeidet, i samråd med adopsjonsorganisasjonene, som utsteder artikkel 17 c-samtykker i dag.

I «Bufdirs anbefaling om midlertidig stans av utenlandsadopsjon – svar på oppfølgingsspørsmål» oversendt departementet 16. april 2024 redegjøres det for høringsuttalelser til forslaget om at Bufdir skulle overta ansvar for å vurdere og eventuelt godkjenne alle tildelinger fra utlandet. Adopsjonsforum og InorAdopt anså det uheldig å utelate adopsjonsforeningene i prosessen, og understreket at Bufdir måtte tilføres tilstrekkelig kompetanse og ressurser dersom de skulle ha alle roller i adopsjonssamarbeidet.

Flere andre, som Organisasjonen Adopterte, Utad, NKRG og Adopsjon i endring støttet forslaget, dersom utenlandsadopsjon skulle fortsette.

Bufdirs vurdering var slik (s. 47–48):

I lys av erfaringene vi har gjort oss i den grundigere gjennomgangen av saker når adopsjonen skal registreres, saker som skal vurderes av FRU og ved gjennomgang av konkrete tildelinger i forbindelse med behandling av søknader om formidlingstillatelser, mener Bufdir det er god grunn til bekymring for håndteringen av sakene. Funnene viser at det mangler dokumentasjon for essensielle steg i adopsjonsprosessen.

Bufdir kunne ha kontrollert enkeltsaker og organisasjonenes oppfølgning på et tidligere tidspunkt, men har som nevnt over hatt tillit til at dette ble kontrollert grundig av organisasjonene i lys av oppgavene som har tilligget dem.

Dersom departementet ikke følger anbefalingen om midlertidig stans er det viktig å få på plass et så trygt og etterprøvbart adopsjonssystem som mulig, for å sikre at alle tildelinger og gjennomførte adopsjonssaker inneholder all dokumentasjon som er nødvendig for å etterprøve hele prosessen – fra et barn kommer inn under offentlig omsorg, til tildeling og til en adopsjon er sluttført. Dette for å gi høy grad av sikkerhet for at adopsjonen er gjennomført til barnets beste i samsvar med konvensjonen og at det ikke foreligger indikasjoner på ulovligheter.

Vi deler høringsinstansenes syn på at Bufdir må tilføres ressurser, dersom oppgaven for utstedelse av 17c-erklæring skal legges til Bufdir. Det er sentralt for en vellykket gjennomføring av det tiltaket.

Det er riktig som påpekt i høringen at Bufdir ikke har de relasjonene til aktørene i våre samarbeidsland som adopsjonsorganisasjonene har i dag og at nye ressurser i Bufdir vil måtte tilegne seg kunnskap om enkeltland, krav til søkere mv. Det vil ta tid å rekruttere og etablere god kompetanse hos nyansatte på direktoratsnivå. Vi vurderer imidlertid at det vil være mindre krevende for ansatte i sentralmyndigheten, hvor majoriteten har høyere utdanning og de fleste er jurister, å tilegne seg den praktiske landkunnskapen enn det er for de ansatte i adopsjonsorganisasjonene å sette seg inn i konvensjonens vilkår og krav og å følge utviklingen i rettslige føringer internasjonalt. Det har etter direktoratets erfaring vist seg vanskelig for adopsjonsorganisasjonene å reflektere over hvilke krav konvensjonen stiller til deres praktiske arbeid ut over å agere på detaljert veiledning fra Bufdir på enkeltsaksnivå.

Systemet i Norge må innrettes slik at vi sikrer at det ikke er tvil om at adopsjonsprosesser blir stanset dersom ikke dokumentasjon for alle steg i prosessen kan verifiseres eller hvis det er usikkerhet knyttet til ekthet eller innhold i et dokument. Her vurderer vi det som en styrke at Bufdir har statlig finansiering som er uavhengig av antallet gjennomførte adopsjoner, et team med juridisk kompetanse og mulighet for samarbeid med nasjonalt ID-senter.

I tillegg har Bufdir god tilgang på medisinsk- og psykologfaglig kompetanse i og med at vi kan bruke kompetansen i FRU i arbeidet med vurdering av alle tildelinger ved behov, jf. adopsjonsloven § 42 og forskrift om adopsjon § 16 tredje ledd, hvor det framgår at «Når Bufdir ber om det, skal utvalget eller medlemmer av utvalget uttale seg i andre enkeltsaker og prinsipielle spørsmål.»

En positiv virkning vurderes å være at Bufdir som sentralmyndighet får et både helhetlig og direkte ansvar for ivaretakelse av rettssikkerheten til barna i hver adopsjonssak fra utlandet, så langt det lar seg gjøre i Norge. Slik systemet er nå er ansvaret delt, dette anses å være en medvirkende årsak til at dokumentasjonen i sakene er mangelfull og at vurderinger av tildelinger i liten grad er dokumentert skriftlig.

Bufdir vil som en del av arbeidet med dokumentkontroll og vurdering av tildelinger i enkeltsaker måtte være i direkte dialog med myndigheter og aktører i samarbeidslandene, noe vi vurderer som positivt.

Vi vurderer at den aktøren som skal foreta dokumentkontrollen og vurdere tildelingene også bør utstede artikkel 17 c-erklæringen, for ikke å skape tvil om at selve erklæringen bygger på de vurderingene som er gjort.

I brev til adopsjonsformidlerne 18. juni 2024 informerte barne- og familieminister Toppe om at regjeringen hadde bestemt at det ikke skulle innføres en midlertidig stans i utenlandsadopsjoner. Men departementet ville gå videre med enkelte av forslagene til risikoreduserende tiltak som Bufdir hadde anbefalt, blant annet at artikkel 17 c-ansvaret skulle flyttes til Bufdir fra 2025.

23.3.3.13 Overføring av 17 c-ansvaret til Bufdir

I brev til adopsjonsformidlerne 13. juni 2025 informerte Bufdir om at ansvaret for å vurdere og godkjenne tildelingsforslag fra utlandet samt å utstede artikkel 17 c-samtykker skulle overføres til Bufdir fra 1. august 2025. Dette skulle gjelde for samtlige adopsjonssaker til Norge. I brevet ble adopsjonsformidlerne invitert til et kontaktmøte med dialog om overføringen.

Fra 1. august 2025 har Bufdir hatt ansvaret for å vurdere artikkel 17 c-erklæringer. Som følge av at de overtok ansvaret for dette ble Bufdirs budsjett, som beskrevet i Prop. 1 S (2024–2025), økt med 4,4 millioner kroner.13

Departementet fekk i januar 2024 ei tilråding frå Bufdir om å stanse alle utanlandsadopsjonar mellombels medan granskingsutvalet arbeider. Regjeringa har bestemt å ikkje innføre ein generell mellombels stans, men vil følgje opp forslaga til Bufdir om å innføre risikoreduserande tiltak på adopsjonsfeltet. Mellom anna skal Bufdir i 2025 ta over oppgåva med å godkjenne nye tildelingar til Noreg og kontrollere dokumentasjonen i desse sakene. Denne oppgåva har fram til no vore delegert til adopsjonsorganisasjonane. For å sørgje for at Bufdir kan ivareta oppgåva på ein forsvarleg og effektiv måte, føreslår regjeringa å styrkje direktoratet med 4,4 mill. kroner.

I perioden etter 1. august 20025 har det bare vært formidlinger fra Colombia.

23.3.4 Granskingsutvalgets vurderinger

23.3.4.1 Hva artikkel 17 c samtykket innebærer

Artikkel 17 c er en viktig artikkel i konvensjonen, slik det fremgår både av konvensjonsteksten, Explanatory Report og de senere dokumentene fra Haag.

Det følger av konvensjonens ordlyd og oppbygging at et samtykke etter artikkel 17 c er noe annet enn og i tid kommer etter forhåndssamtykket til adopsjonssøkerne.

Haagkonvensjonen fastsetter at sentralmyndigheten i mottakerstaten skal kontrollere søkerne og oversende en rapport til sentralmyndigheten i opphavsstaten om dem, jf. artikkel 15. Sentralmyndigheten i opphavsstaten skal forvisse seg om at barnet kan adopteres, og skal oversende en rapport om barnet og bevis for at de nødvendige samtykker er innhentet til sentralmyndigheten i mottakerstaten, jf. artikkel 16. Først når begge lands sentralmyndigheter har fått rapporter og bevis fra den andre staten, skal de samtykke etter artikkel 17 c.

På dette tidspunktet vil altså den norske sentralmyndigheten (eller et offentlig godkjent organ som har fått delegert kompetanse) ha fått den «informasjonspakken» som er angitt i artikkel 16, med en rapport om barnets identitet, bakgrunn, familie, helseopplysninger og spesielle behov, dokumentasjon på nødvendige samtykker og begrunnelse for plasseringen.

Et samtykke fra norsk sentralmyndighet eller adopsjonsformidler på dette tidspunkt, og på bakgrunn av den dokumentasjon som da foreligger, vil være noe annet enn et forhåndssamtykke.

Granskingsutvalgets vurdering er at dette ble oversett eller feiltolket i forbindelse med den norske ratifikasjonen. I stortingsproposisjonen er dette leddet i adopsjonsprosessen ikke nevnt. Departementet la til grunn at i Norge ville et forhåndssamtykke til adopsjon innebære også en tillatelse til at adopsjonen ble gjennomført.

Denne feiltolkningen av konvensjonens system ligger til grunn for både BFDs brev til de tre adopsjonsformidlerne 19. desember 1997 og rundskrivene fra 2002, 2009, 2016 og 2020.

Etter utvalgets vurdering var det god grunn til at BUFA i 2003 tok opp norsk tolkning og praksis rundt artikkel 17 c med departementet. Utvalget er enig i BUFAs forståelse av konvensjonen. BUFA var norsk sentralmyndighet og deltok i det internasjonale samarbeidet i Haagkonferansen og sentralmyndighetene mellom. Som referert foran, var forståelsen og praktiseringen av artikkel 17 c, og det forhold at noen av de nordiske landene hadde delegert denne myndigheten til andre enn sentralmyndighetene, vært et tema på et spesialkommisjonsmøte i 2000.

Det er derfor oppsiktsvekkende når det i departementets interne notat står at dette «har vært en vanskelig sak og skyldes til dels at vi har problemer med fullt ut å forstå innholdet i BUFAs brev, dels er problemstillingen av svært teknisk karakter». I notatet står det:

BUFA har lenge vært opptatt av problemstillinger knyttet til artikkel 17 litra c. Kontoret mener at forhåndssamtykket til adopsjon av barn fra utlandet etter adopsjonsloven § 16e, ikke er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c. [...]

BUFA mener at kontrollen i henhold til artikkel 17 c omfatter en kontroll av om barnet er frigitt for adopsjon og tildelt søkerne på lovlig vis i opprinnelseslandet.

Departementet har her oppsummert BUFAs innspill – og den korrekte forståelsen av konvensjonen.

Etter utvalgets vurdering var departementets forståelse av konvensjonen ikke riktig.

Både BUFA/Bufdir og adopsjonsorganisasjonene la departementets forståelse til grunn. De er forpliktet til å følge den lovtolkingen som fastsettes av overordnet forvaltningsorgan. Utvalget mener derfor at verken sentralmyndigheten eller adopsjonsformidlerne kan klandres for denne forståelsen eller praksisen.

Dersom departementet hadde tolket konvensjonen korrekt i 2004, slik at norske myndigheter fra det tidspunktet hadde gjennomført den kontrollen konvensjonen forutsetter, kunne antakelig mange feil og mangler i adopsjonssaker til Norge vært unngått. I stedet har departementets forståelse av Haagkonvensjonen ført til at norske myndigheter og formidlere har lagt til grunn at prosessen med frigivelse og andre vurderinger knyttet til barnet har vært opphavsstatens eksklusive oppgave, som norske formidlere og myndigheter ikke skulle kontrollere eller overprøve.

I Bufdirs forslag om midlertidig stans av adopsjoner 10. januar 2024, ble skjerpingen av artikkel 17 c-kontrollen forklart med at Haagkonferansen i juni 2023 kom «med en ny veileder med en praktisk og pedagogisk forklaring til vurderinger i de ulike stegene i en internasjonal adopsjonsprosess».

Etter granskingsutvalgets syn følger det allerede av konvensjonens ordlyd at artikkel 17 c-samtykket er noe annet enn et forhåndssamtykke til adopsjon, ved at det kommer senere i prosessen og forutsetter at sentralmyndigheten i mottakerlandet har tilgang til rapport og bevis som nevnt i artikkel 16.

Men samtidig legger utvalget til grunn at veilederen gir en praktisk og pedagogisk forklaring av vurderingene – slik Bufdir skriver – på bakgrunn av erfaringene med internasjonal adopsjon og de risikomomenter som foreligger. Det var på dette tidspunkt utvilsomt grunn til å skjerpe kontrollen med adopsjoner.

Granskingsutvalget vil likevel påpeke at adopsjonsformidlernes praksis var hjemlet i brevet fra departementet i 2004 og i fast praksis deretter.

Bufdirs prosess synes å ha kommet overraskende på formidlerne. Utvalget har inntrykk av at prosessen var dårlig forankret hos og forklart for formidlerne.

23.3.4.2 Hvem bør avgi samtykke etter artikkel 17 c

Konvensjonens regel er at det er sentralmyndighetene i opphavsstaten og mottakerstaten som skal avgi artikkel 17 c-samtykker. Konvensjonen gir i artikkel 22 (2) hjemmel til å delegere sentralmyndighetens oppgaver til andre offentlige myndigheter eller offentlig godkjente adopsjonsformidlere. Dette skal i så fall erklæres overfor konvensjonens depositar, og det faste kontor for Haagkonferansen skal informeres om navn og adresse til disse organer og personer.

Som vist ovenfor, ble det på et møte i spesialkommisjonen i 2000 tatt opp at noen konvensjonsstater hadde delegert myndigheten etter artikkel 17 c, og at dette hadde skapt uklarheter. Det ble spesielt nevnt «noen nordiske land».

I Norge har det vært diskutert ved flere anledninger om det er sentralmyndigheten eller adopsjonsformidlerne som bør utstede artikkel 17 c-samtykker. Spørsmålet ble tatt opp av BUFA i brevet i 2003, og det har vært drøftet av både Hove-utvalget og adopsjonslovutvalget, og kommentert i høringen av disse utredningene.

I adopsjonsloven § 22 annet ledd ble det innført lovhjemmel for å delegere myndigheten til å godkjenne tildelinger av barn fra utlandet til adopsjonsorganisasjoner med drifts- og formidlingstillatelse. I proposisjonen ble det uttrykkelig sagt at med dette ansvaret følger også oppgaven med å utstede artikkel 17 c-samtykker.

Dette ble endret ved beslutning av Barne- og familiedepartementet 18. juni 2024, der ansvaret for å vurdere og godkjenne alle tildelingsforslag fra utlandet og gi artikkel 17 c-samtykke ble overført til Bufdir fra 2025.

Granskingsutvalget er enig i at kompetansen til å avsi art. 17 c-erklæringer i samsvar med konvensjonens utgangspunkt bør ligge i sentralmyndighet og ikke delegeres til formidlerne.

Utvalget vil likevel bemerke at den manglende artikkel 17 c-kontrollen i norsk adopsjonspraksis, i stor grad må tilbakeføres til Barne- og familiedepartementets brev til formidlerne om at forhåndssamtykket skulle legges til grunn og samtykket ikke var noe enkeltvedtak. Når instruksen fra øverste organ var feil, var det ikke avgjørende for praktiseringen av 17 c-kontrollen hvilket organ kompetansen ble lagt til.

23.4 Endringer som følge av Haagkonvensjonen

23.4.1 Innledning

Utvalget skal etter mandatet «vurdere korleis ratifiseringa av Haagkonvensjonen 1993 førte til endringar i regelverk og praksis for adopsjonar til Noreg».

Her vil utvalget svare på denne bestillingen ved å peke på hvilke endringer Haagkonvensjonen førte til i arbeidet med utenlandsadopsjoner fra norsk side, hvilke effekter konvensjonen har hatt på utenlandsadopsjoner i opprinnelsesland Norge har adoptert fra og hvordan konvensjonen har påvirket samarbeidet mellom landene om internasjonal adopsjon.

Effektene av konvensjonen er behandlet i mer detalj i andre kapitler i rapporten. Generelle effekter av konvensjonen omtales mange steder i del IV, og betydningen i de enkelte opprinnelsesland behandles i del III. I dette kapittelet vil utvalget beskrive noen av de mest sentrale konsekvensene av konvensjonen og vurdere hvordan den har påvirket utenlandsadopsjoner til Norge.

De fleste endringene som omtales nedenfor som konsekvenser av Haagkonvensjonen har en sammensatt bakgrunn. Konvensjonen bygger i stor grad på bestemmelsene om adopsjon i Barnekonvensjonen og videreutvikler og konkretiserer disse bestemmelsene. Utvalget tar utgangspunkt i at regel- og praksisendringer i Norge og andre land har vært en følge av både Haagkonvensjonen og Barnekonvensjonen. Utviklingen har også sammenheng med generelle endringer i synet på adopsjon og barnets beste, en økende grad av kritikk av internasjonal adopsjon fra adopterte selv og endringer i standarder for forsvarlig forvaltning. I opprinnelseslandene kan også flere andre ulike forhold ha hatt betydning. For å svare ut mandatet vil utvalget her konsentrere seg om Haagkonvensjonen og i begrenset grad komme inn på andre motiver og årsaker til endringer.

Haagkonvensjonens påvirkning på utenlandsadopsjoner har ikke bare kommet som en effekt av ikrafttredelsen av konvensjonsforpliktelsene hos landene som er part. Konvensjonen har forpliktet partene til et samarbeid mellom sentralmyndighetene, noe som har fått stor betydning for adopsjonsmyndighetenes praksis. Konvensjonens betydning har på mange måter blitt større etter hvert som de ulike konvensjonsforpliktelsene har blitt diskutert under spesialkommisjoner og i arbeidsgrupper, og det har blitt utviklet rekommandasjoner og veiledere som Guide to Good Practice I og II, og etter hvert Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption. I Norge har dette arbeidet hatt betydning for endringer i praksis helt frem til i dag.

23.4.2 Hvilke perioder og landsamarbeid har vært regulert av Haagkonvensjonen?

Haagkonvensjonen regulerer utenlandsadopsjoner til Norge i tilfeller hvor konvensjonen var ratifisert og hadde trådt i kraft både i Norge og opprinnelseslandet før søknaden om forhåndsgodkjenning.14 Ved ikrafttredelsen i Norge 1. januar 1998 hadde konvensjonen allerede trådt i kraft i flere av Norges samarbeidsland, som Romania og Ecuador, og gjaldt umiddelbart for søknader om adopsjon derfra. Andre land kom til etter hvert, og det tok ikke lang tid før konvensjonen gjaldt i flertallet av samarbeidslandene.

Mange av adopsjonssamarbeidslandene i Sør-Amerika ratifiserte Haagkonvensjonen tidlig. Fra år 2000 regulerte konvensjonen alle aktive adopsjonssamarbeid mellom Norge og land i Sør-Amerika, unntatt Guatemala og Bolivia, hvor den trådte i kraft i henholdsvis 2003 og 2002.

Ikrafttredelse av konvensjonen varierte mer når det gjaldt samarbeidslandene i Asia. Blant annet var Sri-Lanka (1995) og Filippinene (1996) tidlig ute, mens store adopsjonsland som India (2003) og Kina (2006) kom til litt senere. I Sør-Korea trådte konvensjonen først i kraft i 2025. Taiwan kan ikke tilslutte seg konvensjonen på grunn at dets folkerettslige status.15

Blant de største samarbeidslandene i Afrika trådte konvensjonen i kraft i Sør-Afrika i 2003 og på Madagaskar i 2004, mens Etiopia ikke har tilsluttet seg konvensjonen. Blant de største samarbeidslandene i Europa trådte konvensjonen i kraft i Romania i 1995, Bulgaria i 2002 og Ungarn i 2005. Russland har ikke tilsluttet seg konvensjonen.

Selv om konvensjonen raskt fikk stor oppslutning, ble også mange adopsjoner til Norge gjennomført etter ikrafttredelsen uten å være direkte regulert av den. Dette var fordi noen av samarbeidslandene det kom flest adopterte fra etter 2000, sto utenfor konvensjonen, som Sør-Korea, Etiopia, og Kina til og med 2005.

23.4.3 Virkningen på arbeidet med adopsjoner i Norge

23.4.3.1 Haagkonvensjonens påvirkning på norsk praksis før ikrafttredelsen i Norge

Norske myndigheter deltok aktivt i arbeidet med å forhandle fram Haagkonvensjonen helt fra de første drøftingsmøtene i 1990. Allerede før konvensjonen var vedtatt i 1993, visste de derfor mye om hva den ville inneholde. Arbeidet med konvensjonen og med ratifiseringen av den har derfor i noen grad påvirket praksis i Norge før ikrafttredelsen i 1998, blant annet ved beslutningene om å iverksette eksterne utredninger av adopsjonsformidlernes økonomi og regnskapsføring, samt av arkivering.16

23.4.3.2 Endringer ved ikrafttredelsen i Norge

I forbindelse med norsk ratifisering av konvensjonen la norske myndigheter til grunn at norske regler og norsk praksis allerede oppfylte konvensjonens krav. Det ble derfor forutsatt at ratifikasjonen ville medføre minimale endringer. I stortingsproposisjonen med forslag om ratifisering skrev departementet:17

Norsk adopsjonslovgivning, administrativ praksis og rutiner i adopsjonssaker, samt selve administrasjonsapparatet, er godt tilpasset konvensjonens system og formål. Norske adopsjonsmyndigheters grundige og strenge praksis i saker om forhåndsgodkjenning av adoptivsøkere, er med på å oppfylle de sikkerhetsgarantier for barnet som forutsettes i konvensjonen artikkel 1 litra a.

Det ble bare ansett som nødvendig å gjennomføre følgende tre «administrative tiltak» som følge av ratifikasjonen:18

• Skjerpe kontrollen med at norske adopsjonsforeninger også har behørig samtykke fra myndighetene i opprinnelseslandet til å opptre der (konvensjonen artikkel 12).

• På sikt definere og avklare adopsjonsmyndighetenes rolle i «matchingsprosessen», (konvensjonen artikkel 17 litra b).

• Skjerpe praksis etter adopsjonsloven § 22 tredje punktum for å sikre at det er gitt behørig samtykke til konvertering av svak adopsjon til sterk.

23.4.3.3 Endringer i kjølvannet av ratifiseringen og ikrafttredelsen av konvensjonen

Selv om norske myndigheter anså norsk regelverk og praksis for å være i samsvar med Haagkonvensjonen, og ratifiseringen derfor ikke fikk noen umiddelbare rettslige konsekvenser i norsk rett, førte konvensjonen både på kort og lang sikt til endringer i regelverk og praksis.

Departementets deltakelse i utformingen av Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner og det senere arbeidet med ratifikasjonen av konvensjonen, var et viktig premiss for den gjennomgangen av utenlandsadopsjonene som skjedde forut for endringene i adopsjonsloven i 199919, da adopsjonsformidlingsvirksomhet ble lovregulert, samt ved vedtakelsen av forskrift om adopsjonsformidling i 1999.

Oppnevnelsen av en norsk sentralmyndighet, Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), fikk også betydning for hvordan konvensjonen ble gjennomført. SUAK deltok på møter og spesialkommisjoner om oppfølging av konvensjonen.

Også flere nye retningslinjer for tilsynsarbeidet og adopsjonsformidlerens rapportering som ble gitt av Barne- og familiedepartementet rundt ikrafttredelsen av konvensjonen i 1998, synes å ha bakgrunn i økt bevissthet om formålet med og kravene i Haagkonvensjonen. Det ble blant annet gitt føringer om innholdet i søknader om formidlingstillatelser og formidlernes plikt til å sørge for at opprinnelseslandet følger opp plikten til å oversende dokumentasjon om barnet i enkeltsaker etter konvensjonens artikkel 16 punkt 2,20 samt om formidlernes plikt til rapportering om de økonomiske sidene ved adopsjon.21

Barne- og familiedepartementet ga også nye retningslinjer for tilsynsarbeidet, der SUAK ble bedt om å særlig konsentrere tilsynet om foreningenes virksomhet i inn- og utland, de økonomiske sidene ved adopsjon og foreningenes informasjon til adoptivsøkerne.22 Føringene ble gitt med henvisning til blant annet Haagkonvensjonen artikkel 32.

Også i praksis la adopsjonsmyndighetene vekt på Haagkonvensjonen i sitt arbeid med tilsyn og formidlingstillatelser. For eksempel var forbudet i Haagkonvensjonen artikkel 32, mot «urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomheter som har forbindelse med en internasjonal adopsjon», helt sentral for myndighetenes vurderinger av Adopsjonsforums samarbeid med de private barnehjemmene i Colombia. Samarbeidet ble avsluttet i 2005 fordi barnehjemmenes krav om donasjoner verken ble ansett å være i samsvar med Haagkonvensjonens krav eller med colombiansk rett.23

I flere avslag på søknader om formidlingstillatelse ble det vist til kravene i Haagkonvensjonen. Dette gjelder blant annet avslagene på Adopsjonsforums søknader om å formidle adopsjoner fra Ukraina (2000), Haiti (2006) og Honduras (2015), samt InorAdopts søknad om adopsjonsformidling fra DR Kongo (2008) og Verdens Barns søknad om formidling fra Kambodsja (2015).24

23.4.3.4 Arbeidet med enkeltsaker

Når det gjelder norske myndigheters og adopsjonsformidleres arbeid med enkeltsaker, medførte ikrafttredelsen av Haagkonvensjonen i praksis bare mindre endringer i den delen av adopsjonsprosessen som foregikk i Norge.

Flere endringer i arbeidet med enkeltsaker som kom flere år senere er imidlertid også delvis begrunnet med konvensjonsforpliktelsene. Da staten overtok ansvaret for å holde forberedende kurs for adoptivforeldre i 2006 og da disse kursene ble obligatoriske i 2015 hadde dette sammenheng med kravene i Haagkonvensjonens artikkel 5 a) og b) om at mottakerstaten har en plikt til å forsikre seg om at adoptivsøkerne er egnede og har fått nødvendig rådgivning.25

Den økte satsingen på etteradopsjonstiltak de siste årene som er beskrevet i kapittel 30, har vært begrunnet i de adoptertes behov, men også i forpliktelsene etter Haagkonvensjonen artikkel 9 c) til å treffe alle nødvendige tiltak for å fremme oppfølgende tjenester etter at adopsjonene er gjennomført.26

Som beskrevet i punkt 23.3 er det også først de siste årene at Haagkonvensjonen har ført til endringer i norske myndigheters kontroll med den delen av adopsjonsprosessen som skjer i opprinnelseslandet. Etter utvalget syn er det først fra rundt 2021 at norske myndigheter har tatt inn over seg alle sidene ved konvensjonsforpliktelsene, inkludert forpliktelsen til å føre kontroll med prosessen i opprinnelseslandet etter artikkel 17 c.

23.4.3.5 Arbeidet med land utenfor konvensjonen

Ved ratifiseringen av Haagkonvensjonen ble det uttrykt i Utenriksdepartementets stortingsproposisjon at formidlere som gis tillatelse til å formidle adopsjoner fra land som står utenfor Haagkonvensjonen og eventuelle bilaterale avtaler, forutsettes å følge de prinsippene konvensjonen bygger på.27

I spesialkommisjonen i Haag i 2000 ble det enstemmig vedtatt en anbefaling om hvordan partene i konvensjonen skal forholde seg ved adopsjoner til eller fra land som står utenfor konvensjonen:

Recognising that the Convention of 1993 is founded on universally accepted principles and that States Parties are «convinced of the necessity to take measures to ensure that intercountry adoptions are made in the best interests of the child and with respect for his or her fundamental rights, and to prevent the abduction, the sale of, or traffic in children», the Special Commission recommends that States Parties, as far as practicable, apply the standards and safeguards of the Convention to the arrangements for intercountry adoption which they make in respect of non-Contracting States. States Parties should also encourage such States without delay to take all necessary steps, possibly including the enactment of legislation and the creation of a Central Authority, so as to enable them to accede to or ratify the Convention.28

Dette innebar blant annet at norske myndigheter også skulle vurdere prinsippene i konvensjonen ved behandlingen av formidlingstillatelser for land som sto utenfor konvensjonen.

Det ble vist til Haagkonvensjonens krav i flere avslag på formidlingstillatelser som gjaldt etablering av samarbeid med land som sto utenfor konvensjonen. Et eksempel er Adopsjonsforums søknad om formidlingstillatelse for Haiti, som i 2006 ble endelig avslått av Barne- og familiedepartementet, under henvisning til blant annet at den ustabile situasjonen i landet gjorde det usikkert om adopsjonsformidlingen «vil kunne foregå på en forsvarlig og betryggende måte i tråd med de prinsipper som er nedfelt i Haagkonvensjonen».29 Det ble også påpekt at opplysningene om barna som var adoptert fra Haiti til Danmark, var svært lite tilfredsstillende, og det ble i denne sammenheng vist til kravene til utarbeidelse av en rapport med opplysninger om barnet i konvensjonens artikkel 16. For Haiti trådte konvensjonen i kraft i 2014.30

Kravet om å vurdere konvensjonens prinsipper gjaldt også ved behandlingen av formidlingstillatelser til land utenfor konvensjonen som Norge hadde hatt et langvarig adopsjonssamarbeid med. Utvalget merker seg imidlertid at det for Sør-Korea ble akseptert et system hvor private adopsjonsformidlere hadde en helt sentral rolle, og hvor myndighetskontrollen var mangelfull, noe som bidro til at Sør-Korea først signerte konvensjonen i 2013 og at ikrafttredelsen først var i 2025.31

23.4.3.6 Haagkonvensjonens betydning for innstrammingene de siste fem årene.

Haagkonvensjonen synes også å ha fått større betydning for adopsjonsmyndighetenes praksis etter hvert som de ulike konvensjonsbestemmelsene har blitt diskutert under spesialkommisjoner og i arbeidsgrupper, og det har blitt utviklet veiledere som Guide to Good Practice I og II, og etter hvert Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption.

Blant annet på bakgrunn av dette arbeidet, har norske myndigheters forståelse av konvensjonsforpliktelsene også endret seg med tiden, særlig når det gjelder mottakerlandets ansvar for å kontrollere vilkårene som knytter seg til barnets identitet, frigivelse og samtykke fra foreldre eller verge før det utstedes samtykke til at adopsjonsprosessen kan gå videre etter artikkel 17 c, se punkt 23.3.

I flere formidlingstillatelser som ble fornyet i november og desember 2021 ble ansvaret for kontroll med enkeltsaker før utstedelse av artikkel 17 c-erklæring skjerpet vesentlig.32 Organisasjonen ble pålagt å i den enkelte sak forsikre seg om at:

1) Barnets identitet er avklart 2) Nødvendige samtykker er innhentet 3) Ingen personer eller organisasjoner mv. som medvirker til adopsjonen har utilbørlig økonomisk fortjeneste 4) Subsidiaritetsprinsippet er ivaretatt 5) [Adopsjonsorganisasjon] kan verifisere ektheten av dokumenter, stempler og signaturer 6) [Adopsjonsorganisasjon] etter en totalvurdering finner at de nødvendige dokumentene foreligger i hver enkelt sak og at sakens dokumenter inneholder tilstrekkelig informasjon om hvert enkelt barn, det konkrete barnets situasjon, samt om barnets biologiske familie og dennes situasjon, til at adopsjonsforeningen og den norske adopsjonsmyndigheten kan vurdere om internasjonal adopsjon er det beste for nettopp dette barnet og om vilkårene i konvensjonen er oppfylt.

Kravene til formidlerne i disse formidlingstillatelsene innebar en vesentlig innstramming i forhold til det ansvaret formidlerne tidligere hadde blitt pålagt av myndighetene i forbindelse med utstedelse av artikkel 17 c-erklæringen. Kravene kom i stor grad som en følge av at Bufdir hadde endret sitt syn på hvilke forpliktelser Haagkonvensjonen påla mottakerstatene. Som beskrevet i punkt 23.3 er utvalget enig med Bufdirs nåværende standpunkt om dette.

23.4.4 Haagkonvensjonens betydning i opprinnelseslandene.

Utvalgets inntrykk er at Haagkonvensjonen har påvirket regelverk og praksis i opprinnelseslandene, men på litt ulik måte. Vi gir her eksempler på betydningen konvensjonen fikk i noen opprinnelsesland.

Flere opprinnelsesland gjennomførte reformer i forbindelse med sin gjennomføring av Haagkonvensjonen. I Chile trådte en ny adopsjonslov i kraft samme år som ikrafttredelsen (2009). Endringene innebar en større reform, som blant annet innebar at adopsjonene ble gjennomført i Chile i stedet for i mottakerlandene. Videre ble det satt opp nye krav til autorisasjon for de som skulle jobbe med adopsjonsprogrammet. I Chile gikk også antall utenlandsadopsjoner totalt vesentlig ned etter ikrafttredelsen, fra 509 de tre siste årene før ikrafttredelsen til 101 de tre årene etter ikrafttredelsen.33

I Sør-Korea trådte ikke konvensjonen i kraft før i oktober 2025, men allerede i 2012 ble det innført en ny adopsjonslov som blant annet hadde som formål å tilpasse regelverket til kravene i Haagkonvensjonen, som Sør-Korea signerte i 2013. Reformen medførte en sterkere kontroll med de koreanske adopsjonsformidlerne og innebar at adopsjonene måtte gjennomføres i Korea av koreanske domstoler. Likevel måtte enda en ny reform og ny lov til før Haagkonvensjonen kunne tre i kraft i 2025.

I Brasil medførte tilslutningen til Haagkonvensjonen og ikrafttredelsen i 1999 en viss sentralisering av adopsjonsarbeidet og kontrollen med dette. De utenlandske adopsjonsformidlerne måtte blant annet godkjennes av landets sentralmyndighet for adopsjon i stedet for av delstatsmyndighetene. I Brasil var det vesentlig større reformer på feltet i forbindelse med landets tilslutning til barnekonvensjonen i 1990, da det kom en ny adopsjonslov og private adopsjoner ble ulovlige.

Ikke alle landsamarbeid synes å ha blitt påvirket av Haagkonvensjonen. Blant landsamarbeidene utvalget har hatt mest å utsette på etter 1998, skiller Etiopia seg ut som et land hvor adopsjonstallene økte da de sank i andre opprinnelsesland, og hvor økonomiske incentiver påvirket adopsjonsarbeidet på en uheldig måte – også når det gjelder adopsjonene til Norge. Etiopia var ikke tilsluttet Haagkonvensjonen, men norske myndigheter hadde som nevnt forutsatt at konvensjonens prinsipper skulle gjelde norske formidleres samarbeid med land som sto utenfor konvensjonen.

Når det gjelder antall adopsjoner, førte ikke Haagkonvensjonen til noen umiddelbar reduksjon. Tvert imot utgjorde de seks årene som fulgte konvensjonens ikrafttredelse i Norge perioden med flest utenlandsadopsjoner til Norge. Økningen var imidlertid drevet av adopsjoner fra land som sto utenfor konvensjonen, særlig Kina.

For en del av opprinnelseslandene, som Kina, gikk antall adopsjoner til Norge vesentlig ned etter at konvensjonen trådte i kraft i landet. For andre store adopsjonsland, som Colombia, er det ikke noe slikt fall i antall adopsjoner i forbindelse med ikrafttredelsen.

I Kina trådte Haagkonvensjonen i kraft 1. januar 2006. Fra 2005 til 2009 sank antall utenlandsadopsjoner fra 14 484 til 5004.34 Tallene fortsatte å synke de etterfølgende årene, til 1065 i 2019. Selv om kinesiske myndigheter som følge av tilslutningen til Haagkonvensjonen blant annet hadde satset mer på innenlandsadopsjoner, er det imidlertid uklart i hvor stor grad den omfattende nedgangen i adopsjoner skyldtes konvensjonen. Andre forhold, som oppmyking i ettbarnspolitikken og innstramminger fra myndighetene i Kina som følge av avdekkingen i 2005 av ulovlige adopsjoner i Hunan-provinsen kan også ha bidratt.

23.4.5 Haagkonferansens egen evaluering

Haagkonferansen faste kontor (sekretariat) utarbeidet i 2015 en rapport om 1993-konvensjonens påvirkning på lover og praksis om utenlandsadopsjon og beskyttelse av barn, basert på en spørreundersøkelsene til alle konvensjonslandene.35 Gjennomgangen av svarene tilsa at konvensjonen hadde hatt en viktig og positiv påvirkning på regelverk og praksis, noe som ble oppsummert slik:

Whether one is speaking of the creation of a more orderly, rule-based international system, the improvement in key stages of the intercountry adoption procedure, the reports of better and closer international co-operation, the efforts undertaken to prevent and address illicit practices, the improvements for children and families in relation to the automatic recognition of intercountry adoptions or the increased efforts in many States to implement subsidiarity, it is clear that Contracting States have seen significant positive developments as a result of the implementation of the Convention in an ever-increasing number of Contracting States. Of course, as the responses demonstrate, the Convention has not always been the sole factor in bringing about these positive changes, but it is clear that it has played a central role in many cases.36

Det ble likevel presisert at det fortsatt var mange utfordringer som måte løses før konvensjonen kunne anses for å fullt ut nå de målene som var satt. Videre ble det stilt spørsmål ved om enkelte hadde for stor tiltro til at konvensjonen kunne løse alle problemene ved utenlandsadopsjoner:

Despite all this, in considering what the impact of the Convention has been on intercountry adoption in the past 20 years, a question might be posed as to whether too much has been asked or expected of the Convention by some. As has been apparent throughout this paper, while the Convention is a vitally important international law, with internationally-agreed normative principles and a crucial co-operative framework, it is not the only factor influencing intercountry adoption policy and practice in Contracting States and is certainly not a panacea for all the challenges connected with intercountry adoption. While it might have brought about significant positive changes in attitudes in some States in relation to intercountry adoption, it cannot alone bring about the economic, political, social and cultural conditions which would be required in all States to ensure that intercountry adoptions, and indeed any actions concerning children, always take place «in their best interests» and «with respect for their rights». As has long been recognised, the Convention has to be complemented by the political will, the economic conditions, the support and the capacity-building to strengthen the child protection systems of States.37

I de mer enn 10 årene som har gått siden denne evalueringen, har arbeidet med å følge opp konvensjonen fortsatt. Det har blant annet ført til utviklingen av Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption (2023), som vi vet har hatt stor betydning for praksis i Norge.

23.4.6 Samlet vurdering

Samlet sett mener utvalget at Haagkonvensjonen har bidratt til en strengere kontroll med utenlandsadopsjoner, både i Norge og i aktuelle opprinnelsesland.

Sammen med barnekonvensjonen har reglene bidratt til å øke den offentlige kontrollen med flere sider ved adopsjonene. Etableringen av et samarbeid mellom medlemslandene, regelmessige spesialkommisjoner om konvensjonen, arbeidsgrupper om viktige temaer og utviklingen av veiledere har hatt stor betydning for både Norges og de andre statenes overholdelse og praktisering av konvensjonen. Konvensjonens betydning for kontrollen utenlandsadopsjoner synes som følge av dette i praksis å ha blitt gradvis sterkere med årene, selv om konvensjonen i seg selv ikke er endret.

Det norske synet ved ratifiseringen om at tidligere norsk regelverk og praksis overholdt så å si alle konvensjonsforpliktelsene bidro til at reformene i det norske adopsjonsarbeidet som fulgte av konvensjonen ble forsinket og kom i flere etapper. Krav til formidlerne og til arbeidet med tilsyn og formidlingstillatelser ble skjerpet rundt perioden da konvensjonen trådte i kraft. Flere reformer kom til etter hvert, og endringene i adopsjonsloven i 2010 og i den nye adopsjonsloven i 2017 var delvis begrunnet med konvensjonsforpliktelsene.

Frem til ca. 2021 fikk imidlertid konvensjonen begrenset betydning for Norges kontroll med vilkårene på barnets side i enkeltsaker, som ble tilnærmet fullt ut overlatt til opprinnelseslandet. Den kontrollen som ble ført fra norsk side besto i å kontrollere at riktig organ i opprinnelseslandet friga barnet for adopsjon og/eller fattet beslutning om adopsjon. Dette var en vesentlig svakhet ved Norges oppfølging av konvensjonen, og det er nærmere beskrevet i punkt 23.3.

I innstillingen fra Stortingets familie, kultur- og administrasjonskomite om ratifikasjon av Haagkonvensjonen angis følgende forventninger til virkninger av konvensjonen:

Selv om konvensjonen ikke vil kunne løse alle de problemer som oppstår i forbindelse med adopsjoner over landegrensene, og selv om den på enkelte punkter bærer preg av å være et kompromiss i forhold til vanskelige spørsmål, må den anses for å være et viktig skritt på veien mot å få en bedre kontroll på dette feltet, slik at bl.a. kjøp og salg av barn forhindres.38

Selv om det tok lang tid før Norge fulgte opp de kravene konvensjonen stiller til kontroll i enkeltsaker, har komiteens forventninger til konvensjonen etter utvalgets syn vist seg å være ganske realistiske.

24 Vurdering av ordningen med adopsjonsformidlere og av formidlernes virksomhet

24.1 Innledning

I kapittel 7 er det redegjort for fremveksten og utviklingen av organisasjoner som drev privat adopsjonsformidling i Norge. I dette kapittelet vil utvalget drøfte og vurdere hvordan ordningen med adopsjonsformidlere har fungert.

Vurderingene gjøres på bakgrunn av flere deler av utvalgets mandat. Mandatet ber om en utredning av om «systemet for adopsjoner til Noreg har vore forsvarleg», som omfatter «regelverk og praksis». Utvalget skal også «sjå på om omsynet til rettstryggleik og menneskerettslege forpliktingar, irekna barnets beste, har vore ivaretatt». En hovedproblemstilling for granskingen er «om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utanlandsadopsjonar». Utvalgets vurdering av ordningen med adopsjonsformidlere, og hvordan den har vært regulert og praktisert i Norge, har vært en vesentlig del av utvalgets arbeid med å svare på disse punktene i mandatet.

Utvalgets vurderinger i dette kapittelet er basert på gjennomgang av adopsjonsformidlernes arkiver og av arkiver hos adopsjonsmyndigheter, både på departementsnivå og underordnet nivå, samt dokumenter innhentet fra Utenriksdepartementet og Riksarkivet. Også mediesøk og relevant sekundærlitteratur har bidratt med informasjon.

Adopsjonsformidlernes rolle og praksis, samt informasjonsflyt internt hos formidlerne og mellom formidlerne og myndighetene har videre vært tema i en rekke intervjuer. Utvalget har, som redegjort for i punkt 3.6.6, intervjuet styreledere, styremedlemmer, daglige ledere, ansatte, og frivillige tilknyttet adopsjonsformidlerne Adopsjonsforum, Verdens Barn, Foreldreforeningen for barn fra andre land og InorAdopt. Intervjuene har blant annet hatt fokus på å kartlegge hvordan adopsjonsformidlerne har arbeidet, og hvordan organisering, roller, informasjonsflyt og ansvar har vært oppfattet. Ved landbesøkene til Colombia, Chile, Etiopia og Sør-Korea tematiserte utvalget dessuten samarbeidet med de norske formidlerne i intervjuer med lokalt ansatte hos Adopsjonsforum,39 utenlandske adopsjonsmyndigheter, samt ulike samarbeidspartnere i disse landene. Adopsjonsformidlerne har også vært et viktig tema i intervjuer med ansatte fra norske adopsjonsmyndigheter. Også adopterte, adoptivforeldre og organisasjoner utvalget har intervjuet eller hatt møte med, har delt erfaringer med og synspunkt på formidlernes arbeid og rolle.

En utfordring med utvalgets kildegrunnlag i vurderingen av ordningen med adopsjonsformidlere er at det er svært ulikt hvilke dokumenter av generell karakter de tre adopsjonsformidlerne har tatt vare på. Adopsjonsforums arkiver inneholder vesentlig mer materiale om virksomheten utover enkeltsakene enn arkivene til InorAdopt og til dels også Verdens Barn. Det mangler blant annet rapporter fra mange av InorAdopts reiser til samarbeidsland.40 Se nærmere om arkivene i metodekapittelet, i punkt 3.6.4.2. Utvalget finner grunn til å påpeke at Adopsjonsforums omfattende arkivmateriale har vært avgjørende for mange av funnene knyttet til denne formidleren. Utvalget har ikke hatt tilsvarende grunnlag for granskingen av de andre formidlerne.41

Som påpekt i metodekapittelet i utredningen, mener utvalget at det er behov for en grundigere og mer systematisk dokumentasjon av eget generelt arbeid enn det som er funnet hos InorAdopt. Det kan tenkes flere ulike situasjoner – ikke bare en offentlig gransking – hvor det vil være behov for å kunne evaluere og ettergå konkrete forhold ved arbeidet. Det vil i den sammenheng være problematisk ikke å ha tilgang til skriftlige og samtidige kilder som dokumenterer blant annet hendelsesforløp og vurderinger som er gjort. Det fremstår svært sårbart å basere dette på enkeltpersoners hukommelse.

En fullstendig vurdering av ordningen med adopsjonsformidlere i nåtid og fortid kan ikke gjøres uten samtidig å vurdere hvilken kontroll og tilsyn norske myndigheter har utøvd med formidlerne, og hvilke grep norske myndigheter selv har tatt for å sikre forsvarligheten i utenlandsadopsjoner til Norge. Denne vurderingen gjør utvalget i kapittel 25, og i kapittel 31 gjøres en mer helhetlig vurdering av forsvarligheten av adopsjonssystemet i ulike perioder.

Videre i kapittelet vil utvalget først redegjøre for hvilke rettslige krav som har vært stilt til adopsjonsformidlerne og deres virksomhet gjennom lovgivning, forskrifter og annen regulering (24.2). Dernest kommer utvalgets funn (24.3) og deretter utvalgets vurderinger av ordningen med adopsjonsformidlere (24.4). I punkt (24.5) gjør utvalget noen mer overordnede vurderinger av ordningen.

24.2 Krav stilt til formidlerne gjennom lovgivning, forskrifter og annen regulering

24.2.1 Oversikt

I det følgende vil det bli redegjort for de kravene som har vært stilt til adopsjonsformidlerne gjennom lovgivning, forskrifter og annen regulering. Fremstillingen vil ikke dekke reguleringen av alle sider ved adopsjonsformidling, men vil konsentrere seg om noen sentrale krav til formidlernes organisering og generelle virksomhet, som vilkår for drifts- og formidlingstillatelser, krav til foreleggelse for adopsjonsmyndighetene av blant annet regnskap og vedtekter, samt plikten til å informere om endringer som kan påvirke adopsjonsformidlingen. Reguleringen av formidlernes befatning med enkeltsaker behandles ikke her, men i kapittel 27.

Gjennom perioden med formidling av utenlandsadopsjoner har det vært en rettsutvikling. Adopsjonsformidling var først regulert av henholdsvis barnevernslov av 1953 og 1992, og senere av adopsjonslov av henholdsvis 1986 (etter endringer i 1999) og 2017. I det følgende vil fremstillingen deles opp i følgende perioder:

• 1953–1999 (24.2.2)

• 1999–2017 (24.2.3)

• Adopsjonsloven av 2017 (24.2.4)

24.2.2 1953–1999

24.2.2.1 Lovgivning

Frem til 1999 var adopsjonsformidling regulert av barnevernsloven, henholdsvis loven av 1953 i § 26b og deretter i likelydende bestemmelse i loven av 1992 § 4–23. Bestemmelsene oppstilte et straffesanksjonert forbud for privatpersoner mot å drive adopsjonsformidling. For organisasjoner het det at disse «kan heller ikke drive slik virksomhet uten bevilling av departementet, som i tilfelle fører tilsyn med virksomheten».

Da barnevernsloven ble vedtatt i 1953, var utenlandsadopsjon et relativt ukjent fenomen. Reguleringen av adopsjonsformidling var dermed i utgangspunktet utformet med sikte på formidling av nasjonale adopsjoner.42 I forarbeidene til 1953-loven blir bakgrunnen for formidlingsforbudet beskrevet: For det første var det «ingen som helst kontroll med formidling av adoptivbarn», og for det andre hadde det «forekommet atskillige uforsvarlige anbringelser ved privatpersoner som driver den her nevnte virksomhet».43 Det var utover dette ikke noe regulering av formidlingsvirksomheten i norsk lov, og hva som lå i adopsjonsformidling var heller ikke nærmere presisert. Det var heller ingen forskriftshjemmel i bestemmelsen. Selv om det til å begynne med ikke var så mange føringer for formidlingsvirksomhet i regelverket, ga kravet om formidlingstillatelse en mulighet til å sette vilkår for formidlingen i tillatelsene.

24.2.2.2 Veiledere og rundskriv

Sosialdepartementet ga et rundskriv i 1978 om arbeidet til Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) med blant annet tilsyn, og med føringer for gangen i en adopsjonssak.44 RIA ga retningslinjer for godkjenning av adopsjonsformidlernes utenlandskontakter i 1979.45 I 1981 ga RIA også retningslinjer for godkjente foreningers adopsjonsformidling, med krav til formidlerne som skulle sikre en lovlig og forsvarlig adopsjonsprosess. I forbindelse med at Statens adopsjonskontor (SAK) ble opprettet ble det gitt et rundskriv i 1987, med noen føringer for deres tilsynsansvar. Det vises til fremstillingen av disse rundskrivene og retningslinjene i punkt 25.3.3.1 om reguleringen av adopsjonsformidling før Haagkonvensjonen ble ratifisert i Norge.

24.2.2.3 Føringer om økonomiske forhold i Barne- og familiedepartementets brev til formidlerne i 1998

Det ble sendt et brev fra Barne- og familiedepartementet til adopsjonsformidlerne i november 1998, dvs. 11 måneder etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge. Brevet omhandlet ifølge overskriften «de økonomiske sidene ved utenlandsadopsjon», og gjelder særlig kravene til rapportering til adopsjonsmyndighetene om slike forhold. I brevet redegjøres det for forpliktelsene etter Haagkonvensjonen for myndigheter og adopsjonsformidlere med hensyn til å forhindre urettmessig økonomisk vinning ved adopsjoner og at «samtykke til adopsjon ikke er foranlediget av betaling eller godtgjørelse».

Departementet beskriver flere krav knyttet til økonomiske forhold gitt i formidlingstillatelsene, blant annet om at adopsjonsformidling skal være hovedformål og at virksomheten «skal drives uten økonomisk vinning for øye», med «barnets beste som utgangspunkt», men at formidlerne «må samtidig se hen til at adoptivsøkernes interesser blir tilgodesett på en god og likeverdig måte». Departementet nevner også at det er stilt vilkår om at foreningene må føre årlige regnskaper som revideres av autorisert revisor, og sendes til SAK og departementet. Etter det utvalget er kjent med, har dette vært fulgt opp både av adopsjonsformidlere og adopsjonsmyndighetene.

Brevet har deretter en oversikt over hvilken informasjon og rapportering som kreves av formidlerne om økonomiske forhold. Blant annet presiseres det at formidlerne organisatorisk, personellmessig og økonomisk skal skille adopsjonsformidlingen fra «hjelpe-/humanitærearbeidet foreningen driver», og at regnskapet dermed skal skille mellom adopsjonsformidling og øvrig virksomhet. Departementet ber i tillegg om egne regnskapsoversikter over «hjelpe/humanitærearbeid» og eventuelle øvrige virksomhetsområder som for eksempel «informasjons- og servicearbeid». Formidlerne bes også om årlig å rapportere om gjennomsnittskostnader ved adopsjon fra ulike opprinnelsesland. I et vedlegg er det nærmere angitt hvordan postene skal oppstilles og spesifiseres i regnskapene. I et annet vedlegg er det spesifisert hvordan gjennomsnittskostnader ved adopsjon fra ulike opprinnelsesland skal spesifiseres i rapporteringen.

I et ytterligere vedlegg gir departementet en oversikt over hvilken informasjon formidlerne skal innrapportere vedrørende blant annet styresammensetning, formidlernes virksomhet i året som har gått, nøkkeltall om antall medlemmer, antall adoptivsøkere, antall adopsjoner formidlet, antall årsverk, antall ansatte, fordeling av arbeidsoppgaver mellom de ansatte, kontakt med opprinnelsesland, inkludert både reiser til og besøk fra opprinnelsesland, utenlandskontakter og kontaktnett, samt formidlers virksomhet i landet.46

24.2.3 1999–2017

Ved lovendring i 199947 ble det tatt inn bestemmelser om adopsjonsformidling i adopsjonsloven, med en mer spesifikk lovregulering enn den foregående reguleringen i barnevernslovene. Adopsjonsloven av 1986 § 16 d lød etter endringen:

Organisasjoner kan få tillatelse fra departementet¹ til å formidle barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Tillatelse skal bare gis til organisasjon som har slik formidling som hovedformål. Organisasjonen skal drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet² og ikke ha økonomisk vinning for øye.

Tillatelsen skal være tidsbegrenset og angi hvilken fremmed stat eller hvilke fremmede stater den gjelder for.

Departementet kan ved forskrift fastsette nærmere hvilke krav som kan stilles til organisasjonen, dens virksomhet og avvikling.

Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.

I forarbeidene bemerker Barne- og familiedepartementet at bestemmelsen langt på vei innebærer «en lovfesting av gjeldende rett» og at de «vilkår som stilles i bestemmelsen for formidlingstillatelse skiller seg ikke ut fra de krav som er stilt til de tre organisasjonene som i dag formidler barn fra utlandet». En lovfesting «vil imidlertid bidra til å tydeliggjøre gjeldende rett og dermed skape ryddigere og mer ordnede forhold».48

Denne uttalelsen kan forstås i lys av Utenriksdepartementets vurdering om at det ikke var behov for å gjøre lovendringer, og bare mindre andre endringer i forbindelse med ratifiseringen av Haagkonvensjonen, se punkt 23.4.3.2.

Når det gjelder reguleringen av tilsyn, pålegg og tilbaketrekking av tillatelser viser utvalget til fremstillingen av dette i kapittel 25, i punkt 25.7.1.

I forskriften gitt i 1999 i medhold av bestemmelsen heter det i § 4:49

Tillatelse til å formidle barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon kan bare gis og opprettholdes overfor organisasjon dersom:

Organisasjonen drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet.

Organisasjonen har adopsjonsformidling som hovedformål og drives uten økonomisk vinning for øye.

Organisasjonen er ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon.

Organisasjonen har tillatelse fra vedkommende fremmed stat til å opptre i staten.

Forskriften hadde også en regel om at adopsjonsformidlerens vedtekter, samt endringer i dem, skulle «godkjennes» av Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), jf. § 7. Adopsjonsformidlerne hadde også plikt til å forelegge eventuelle samarbeidsavtaler «organisasjonen vurderer å inngå med andre lands myndigheter» for SUAK for godkjenning, jf. § 9.

Forskriftens § 8 hadde regler om årsregnskap og årsmelding:

Organisasjon med tillatelse til å formidle barn fra fremmed stat skal utarbeide årsregnskap revidert av autorisert revisor og årsmelding i samsvar med de krav departementet stiller. Dersom organisasjonen driver hjelpearbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten, skal det utarbeides egne regnskap for hvert virksomhetsområde.

Årsregnskap og årsmelding skal fremlegges for Statens ungdoms- og adopsjonskontor.

Forskriften hadde også en bestemmelse om opplysningsplikt i § 10 der adopsjonsformidlerne ble pålagt «straks [å] melde fra om endringer i organisasjonens virksomhet i Norge eller i utlandet som kan ha betydning for organisasjonens virksomhet i Norge eller utlandet». Videre ble de pålagt å «straks melde fra om endringer i politiske-, juridiske-, eller andre forhold i utlandet som kan ventes å få betydning for formidlingsvirksomheten». Melding skulle sendes til SUAK. SUAK skulle også ha melding dersom formidleren «vurderer å starte formidlingsvirksomhet i nytt land».

24.2.4 Adopsjonsloven av 2017

Någjeldende adopsjonslov ble vedtatt 16. juni 2017 og trådte i kraft 1. juli 2018. Den innebar blant annet en lovfesting og mindre justeringer av flere regler som tidligere fulgte av Haagkonvensjonen, forskrift og praksis.

Den nye loven innførte et skille mellom to typer av tillatelser til adopsjonsformidlere: generelle driftstillatelser (§ 31) og formidlingstillatelser for enkeltland (§ 32). I korte trekk er hovedskillet mellom de to formene for tillatelse at driftstillatelsen er «en tidsbegrenset tillatelse til å drive adopsjonsformidling», jf. § 31. Innvilgelse av slik tillatelse beror på en vurdering av om foreningen oppfyller gitte vilkår når det gjelder formål og organisering. En formidlingstillatelse er derimot, ifølge ordlyden i § 32, «en særskilt tillatelse til å formidle barn fra enkeltland».

Som vist i punkt 24.2.3 ovenfor, innbefattet lov- og forskriftsreguleringen av formidlingstillatelser etter adopsjonsloven 1986 flere elementer som handler om foreningens formål og organisering, og som derfor ville vært rubrisert som del av vurderingen av driftstillatelse etter gjeldende rett.

Utvalget vil i det følgende gjøre nærmere rede for reguleringen av henholdsvis drifts- og formidlingstillatelser.

Generell driftstillatelse er regulert i § 31:

Adopsjonsmyndigheten kan gi organisasjoner en tidsbegrenset tillatelse til å drive adopsjonsformidling. Det kan bare gis tillatelse til organisasjoner som

• a. har adopsjonsformidling som hovedformål

• b. arbeider for barnets beste

• c. er ledet av og bemannet med personer som er kvalifisert til å arbeide med internasjonale adopsjoner

• d. ikke har økonomisk vinning som formål.

Departementet kan gi forskrift om hvilke krav som kan stilles til en organisasjon for å få driftstillatelse, til organisasjonens virksomhet og avviklingen av den.

I forarbeidene til bestemmelsen heter det at adopsjonsmyndigheten «må på bakgrunn av en skjønnsmessig vurdering avgjøre om en konkret organisasjon skal få tillatelse». Videre konstateres det at det er tre adopsjonsformidlere i Norge, og at i «praksis er spørsmålet derfor om disse skal få fortsatt tillatelse, men vilkårene må også være innrettet mot eventuelle organisasjoner under oppstart». Omtalen i forarbeidene av vilkårene i § 31 er relativt kortfattet. Det presiseres imidlertid at kravet i bokstav a om at adopsjonsformidling skal være hovedformål «utelukker ikke at organisasjonen også driver bistandsarbeid, men denne delen må altså være underordnet adopsjonsvirksomheten». Videre fremheves at vilkåret i bokstav d om at organisasjonen ikke må ha økonomisk vinning som formål «skal sikre at hensynet til barnets beste, og ikke økonomisk gevinst, skal være førende for driften».50

Departementet knytter også noen kommentarer til valget om å løfte noen vilkår fra forskriftsnivå til selve loven:

Kravet om kvalifisert arbeidskraft i adopsjonsorganisasjonene og kravet om at adopsjonsorganisasjonene må ha tillatelse i opprinnelseslandet, fremgår av Haag-konvensjonen artikkel 11 og 12. Disse kravene er så elementære at departementet finner det riktig at disse også fremkommer av adopsjonsloven. At dette lovfestes gjør det også enklere å se hvilke krav som kan stilles til organisasjonene.51

Forskriften til gjeldende adopsjonslov (2017)52 regulerer driftstillatelser i §§ 19 og 20. Det er fastsatt i § 19 annet ledd at driftstillatelser kan gis for inntil 7 år.

Vilkårene for driftstillatelser er angitt i § 20. Innholdsmessig er kravene nokså tilsvarende som i den foregående forskriften § 4. Det er i § 20 et vilkår om at formidleren «kan drive adopsjonsformidling på en profesjonell, etisk og faglig forsvarlig måte» og til at organisasjonen «skal ha vedtekter». Det heter videre at «[v]edtektene og endringer av vedtektene skal godkjennes av Bufdir».

Formidlingstillatelser for enkeltland er regulert i adopsjonsloven § 32:

Adopsjonsmyndigheten kan gi organisasjoner som har tillatelse etter § 31, særskilt tidsbegrenset tillatelse til å formidle barn fra enkeltland. En tillatelse gis på vilkår om at organisasjonen også får tillatelse fra hvert enkelt land til å formidle adopsjoner fra dette landet.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om formidlingstillatelser.

I forarbeidene til bestemmelsen heter det at formidlingstillatelse forutsetter at den aktuelle organisasjonen har fått driftstillatelse etter § 31, at adopsjonsmyndigheten «må foreta en nærmere vurdering når det skal avgjøres om en adopsjonsorganisasjon skal få formidlingstillatelse» og at: «Et sentralt moment vil være om myndighetene i det aktuelle landet vil opptre i samsvar med Haagkonvensjonen.»53

I forskriften er formidlingstillatelser regulert i §§ 19 og 21. I § 19 annet ledd er det bestemt at formidlingstillatelse «kan gis for inntil 3 år». I § 21 er vilkårene for formidlingstillatelse angitt:

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet kan bare gi formidlingstillatelse når

• a. det aktuelle landet har behov for adoptivfamilier i utlandet

• b. organisasjonen har innsikt i og kunnskap om lover, andre regler og prosedyrer som gjelder for internasjonale adopsjoner i landet.

Vilkåret om at «det aktuelle landet har behov for adoptivfamilier i utlandet» er nytt i denne forskriften og har ikke noe motstykke i forskriften fra 1999 eller adopsjonsloven av 1986.

Det er i 2018-forskriften § 19 gitt noen fellesregler for drifts- og formidlingstillatelser. For det første skal søknader om drifts- og formidlingstillatelser «sendes på fastsatt skjema til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet». For det andre er det angitt at en søknad om fornying av tillatelsene «må sendes senest 3 måneder før gjeldende tillatelse utløper, dersom ny tillatelse skal foreligge før gjeldende tillatelse utløper». Videre er det angitt at Bufdir «kan be om ytterligere dokumentasjon når det er nødvendig for å opplyse saken».

Det ble, i samsvar med forskriften § 19 utformet søknadsskjemaer for generelle driftstillatelser (skjema for formidlingstillatelser kom i år 2000 og har blitt endret flere ganger etter dette), se punkt 25.3.3.

Søknadsskjemaet for driftstillatelser har omfattende krav til informasjon og dokumentasjon. Det etterspørres blant annet informasjon om

• antall medlemmer, årsverk og ansatte

• ansatte og lederes navn, utdanning, kompetanse og erfaring

• kompetansen til «faste samarbeidspartnere som skal dekke kompetansekravet»

• hvorvidt «organisasjonen [har] etablert retningslinjer og rutiner for håndtering av potensielle interessekonflikter for ansatte, styremedlemmer og andre», og hvordan slike konflikter blir håndtert

• hvem som sitter i styret, og hvilken kompetanse og yrkesmessige bakgrunn hvert enkelt styremedlem har

• antall styremøter og behandlede styresaker to siste regnskapsår, og styreprotokoller skal vedlegges

• daglig leders lønn, samt styrets samlede honorar og godtgjørelse

• nøkkeltall i formidlernes økonomi

• etikk, og om formidleren har implementert egne etiske retningslinjer, om de ansatte har «gjennomført opplæringsprogrammer, kurs, seminarer el. hvor etikk, relevante regelverk på området og etablerte prinsipper har vært et tema»

• hva slags opplæringsprogram, kurs eller seminar er de enkelte ansatte har deltatt på, og hva som var innholdet

• hvorvidt organisasjonen har «et uttalt forbud mot betalinger eller andre ytelser fra ansatte og agenter til barnets foreldre»

• hvorvidt organisasjonen tillater «at adoptivforeldre/potensielle adoptivforeldre gir donasjoner, gaver og/eller bidrag direkte til biologiske foreldre eller barnehjem»

• hvilke «retningslinjer og rutiner er etablert for å sikre at donasjoner og bidrag som ytes fra organisasjonen håndteres i tråd med gjeldende prinsipper i Haagkonvensjonen av 1993 og Guide to Good practice nr. 2 kapittel 9»

• hvorvidt «organisasjonen, eller organisasjonens samarbeidspartnere [har] mottatt varsler eller informasjon om kritikkverdige forhold som knytter seg til virksomheten, samarbeidspartnere eller ansatte i organisasjonen»54

Adopsjonsforskriften § 22 regulerer adopsjonsformidlingsorganisasjonens opplysningsplikt:

En adopsjonsorganisasjon skal straks melde fra til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• a. om endringer i virksomheten i Norge eller i utlandet, som kan ha betydning for drifts- eller formidlingstillatelsen

• b. om endringer i politiske-, juridiske- eller andre forhold i utlandet som kan få betydning for formidlingsvirksomheten.

Forskriften har også regler om krav til årsregnskap og årsmelding i § 24. Her heter det at formidleren «skal utarbeide årsregnskap revidert av autorisert revisor og årsmelding i samsvar med kravene i driftstillatelsen» og at «[d]ersom organisasjonen driver hjelpearbeid eller annen virksomhet i tillegg til formidlingsvirksomheten, skal den utarbeide egne regnskap for hvert virksomhetsområde». Formidleren «skal sende årsregnskap og årsmelding til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet innen 1. juni hvert år». Denne regelen er innholdsmessig den samme som § 8 i forskriften til 1986-loven.55

24.3 Utvalgets funn

I det følgende vil utvalget redegjøre for våre funn i granskingen av ordningen med adopsjonsformidlere. Formålet er å vise hvorvidt rammene for adopsjonsformidlingsvirksomheten var egnet til å ivareta grunnleggende prinsipper, regler og hensyn ved utenlandsadopsjon. Dette dokumenteres i det følgende blant annet ved eksempler på vesentlig svikt og vesentlige feil utvalget har avdekket gjennom granskingen. Funnene er kategorisert tematisk, som følger:

• betydningen av hvordan formidlingsarbeidet startet, for hvordan det utviklet seg (24.3.1)

• adopsjonsformidlernes bemanning og kompetanse (24.3.2)

• adopsjonsformidlernes oppfatning av egen rolle og oppgaver når det gjelder adopsjonsprosessene i opprinnelseslandene (24.3.3)

• svakheter ved adopsjonsformidlernes kontroll med arbeid gjort av egne ansatte og samarbeidspartnere i opprinnelseslandene (24.3.4)

• ulovlige og uetiske bevisste handlinger og praksis utført av ansatte og andre personer tilknyttet adopsjonsformidlerne (24.3.5)

• forholdet mellom hjelpearbeid, bistand og adopsjoner (24.3.6)

• informasjonsflyt fra formidlerne til norske myndigheter (24.3.7)

24.3.1 Betydningen av hvordan formidlingsarbeidet startet for hvordan det utviklet seg

Adopsjonsformidling har, som redegjort for i punkt 24.2.2 ovenfor, siden 1953 vært forbudt for alle som ikke har fått innvilget tillatelse til slik virksomhet fra myndighetene. Som redegjort for i kapittel 7, var det i starten ikke tale om adopsjonsformidling i formell forstand, med godkjenning fra myndighetene. Virksomheten de første årene besto i at organisasjoner, særlig Koreaforeningen (i 1950- og 60-årene) og Adopsjonsforum (i 1970-årene), bisto adoptivforeldre med blant annet informasjon om fremgangsmåter og kontakter i opprinnelsesland. Etter hvert ble adopsjonsarbeidet formalisert med formidlingstillatelser, i henholdsvis 1969 for Koreaforeningen, 1973 for Foreldreforeningen for barn fra Vietnam og 1978 for Adopsjonsforum.

Norske myndigheter var kjent med hvordan Koreaforeningen og Adopsjonsforum bisto ved adopsjoner før de fikk formidlingstillatelser, men grep ikke inn for å stanse virksomheten.56 Det må anses å ha vært en tålt praksis, og antakelig anså myndighetene den også et stykke på vei som positiv, da den ga en viss kontroll sammenlignet med at personer som ønsket å bli foreldre gjennom adopsjon opptrådte helt på egenhånd. Utvalget gir en nærmere fremstilling av norske myndigheters tilnærming til organisasjonenes bistand ved adopsjon før de fikk formidlingstillatelser i punkt 25.3.2.

Adopsjonene gjennom disse organisasjonene de første årene var altså formelt sett uavhengige adopsjoner. Kontakten med opprinnelsesland foregikk imidlertid i stor grad gjennom foreningene og foreningens kontakter, og adoptivsøkerne reiste ikke selv til opprinnelsesland for å «finne» adopterbare barn. Disse adopsjonene hadde dermed i realiteten store likhetstrekk med adopsjoner gjennom formidler. Grunnet disse organisasjonenes virksomhet, hadde Norge i denne perioden antakelig også færre «helt» uavhengige og private adopsjoner enn en del andre mottakerland.57 Funn fra andre lands granskinger tilsier at det har vært særlig mange ulovligheter og uetiske forhold ved de uavhengige og private adopsjonene.58 Slik sett kan adopsjonsformidlerne, også før de fikk formidlingstillatelse, ha bidratt til at adopsjoner til Norge har hatt en lavere andel ulovligheter og alvorlige feil enn de ellers ville hatt.

Oppstarten av adopsjonsformidling fra andre land til Norge, som i flere tilfeller skjedde gradvis og uten formelle tillatelser, fant sted i en periode der krav til kompetanse, organisering mv. hos formidlerne, og rutiner for tilsyn og kontroll ennå ikke var fullt ut utviklet fra myndighetenes side. Som vist i landgranskingene og som vi vil redegjøre for i kapittel 25, har granskingen avdekket at det har vært stilt varierende krav til søknader om formidlingstillatelse samt til fornying av slike og til søknader om godkjenning av utenlandskontakter. Det er utvalgets generelle inntrykk at de undersøkelsene som ble gjort, og kravene som ble stilt fra norske myndigheter, var nokså beskjedne de første årene.

Utvalgets vurderinger av adopsjonsformidlernes virksomhet i det følgende må ses i lys av hvordan norske myndigheter har forholdt seg til formidlerne, og utvalgets kritiske merknader har derfor ikke bare formidlerne selv som adresse, men også norske myndigheter.

24.3.2 Adopsjonsformidlernes bemanning og kompetanse

En viktig kontekst for å vurdere forsvarligheten ved den sentrale rollen adopsjonsformidlerne har hatt og har, er hvilken type bemanning og kompetanse de har hatt.

Arbeidet til formidlerne startet, som vist i punkt 7.3.2, 7.4.2 og 7.5.2, som ideell virksomhet drevet av noen ildsjeler, og i noen tilfeller uten tilstrekkelig relevant faglig kompetanse og robust organisasjon. Utvalget har ikke gjort noen systematisk eller fullstendig kartlegging av kompetanse hos ledere, ansatte og styremedlemmer i ulike perioder, men finner i sine undersøkelser at det er variasjoner i formalkompetanse og erfaring blant ansatte. Flere landansvarlige hadde verken relevant erfaring eller relevant utdanning da de startet, utover at de selv ofte hadde adoptert fra det aktuelle landet. Styrene hos formidlerne har i hovedsak bestått av medlemmer som selv har adoptert og med varierende kompetanse utover dette, selv om det også har vært styrerepresentanter med vesentlig relevant kompetanse.

Som det redegjøres for i punkt 7.7, har de norske adopsjonsformidlerne vært aktive i internasjonale fora der rettslige og etiske spørsmål knyttet til adopsjonsformidling har vært diskutert. De har også deltatt i møter i Haagkonferansen. Denne typen arbeid var viktig for å bygge kunnskap, kompetanse og etisk bevissthet.

Arbeid med utenlandsadopsjon reiser en rekke komplekse etiske og juridiske problemstillinger som adopsjonsformidlerne må være rustet til å identifisere og vurdere for å kunne drive forsvarlig. Dette forutsetter blant annet innsikt i samfunnsforhold, inkludert politikk, kultur, religion, rettssystem og økonomiske forhold i landene man samarbeider med. Slik forståelse er nødvendig for å kunne identifisere og vurdere risiko for ulovligheter og uetiske forhold i adopsjonsarbeidet, og dermed kunne ta stilling til om det er forsvarlig å formidle adopsjoner fra landet, både generelt og i den enkelte sak. Formidlere må i sitt daglige arbeid også være årvåkne og gjøre løpende risikovurderinger og kunne gi riktig og relevant informasjon til norske myndigheter i forbindelse med søknader mv. Alt dette krever kompetanse. Hvilken kompetanse formidlerne har ansett det nødvendig å ha, må imidlertid ses i sammenheng med hvordan de selv har oppfattet sin rolle i adopsjonsprosessene. Dette vil beskrives i punkt 24.3.3.

Utvalget bemerker at søknadsskjemaet for driftstillatelser som kom etter gjeldende adopsjonslov av 2017 trådte i kraft, stiller gode og relevante spørsmål og ber om sentral dokumentasjon for at myndighetene skal kunne vurdere adopsjonsformidlernes kompetanse på en forsvarlig måte. Formidlerne søkte om og fikk innvilget driftstillatelse i 2019, og denne tillatelsen utløper i 2026. Skjemaet legger til rette for en langt mer systematisk og regelmessig vurdering fra myndighetenes side av formidlernes kompetanse enn det som har vært gjort i tidligere perioder.

På oppdrag fra Bufdir gjennomførte revisjonsselskapet PwC en utredning av ulike spørsmål om adopsjonsformidlerne, i forbindelse med den nye adopsjonsloven (2017). Et av spørsmålene var krav til bemanning. PwC tolker her adopsjonslovens vilkår for driftstillatelse om at formidleren «er ledet og bemannet med personer som er kvalifisert til å arbeide med internasjonale adopsjoner». PwC legger til grunn at vilkåret «ledet av» rent språklig omfatter både styret og den øverste administrative ledelsen. Likevel mener de at vilkåret må tolkes slik at det knytter seg til «ledelse av arbeidet med adopsjoner», heller enn til «arbeidet med å lede adopsjonsorganisasjoner». Med andre ord sikter vilkåret, ifølge PwC, til den daglige driften, ikke til styrearbeidet. PwC fremhever at «styret i hovedsak er et mer overordnet organ som setter retning og strategi, som på overordnet nivå skal ivareta medlemmenes/organisasjonens interesser og organisasjonens behov for kompetanse, kapasitet og mangfold, men som normalt ikke besitter detaljer om eller deltar aktivt i konkrete prosesser». Dette mener revisjonsselskapet at «ligger til den administrative ledelse, og det er således disse som må være kvalifisert». De presiserer at likevel «kan styrer ha ulik involvering i en organisasjons daglige drift, og det vil selvsagt alltid være positivt om styret også har adopsjonsrelatert kompetanse. Imidlertid mener PwC at det er «opp til organisasjonene selv å bestemme hvilken kompetanse styret skal ha, enn så lenge de ikke anses som omfattet av begrepet ‘ledet av’ i § 31».59

Utvalget deler oppfatningen om at når styrets oppgaver i en organisasjon er på et mer overordnet nivå, må dette ha betydning for hvilken kompetanse som kreves, og dette synspunktet er relevant også i vurderinger etter tidligere lovgivning. Likevel må styret, uansett lovens regulering, ha tilstrekkelig kompetanse til forsvarlig å behandle og avgjøre de styresakene det faktisk får seg forelagt. Dette er en forutsetning for å ivareta forsvarlig og etisk adopsjonsformidling.

Vilkåret «bemannet med» omfatter ifølge PwC ansatte, innleide, frivillige og andre som yter arbeid». PwC peker på at utfordringen i denne vurderingen i hovedsak ikke er knyttet til stillingstype, «men i hvilken grad de faktisk utfører en type arbeid som krever at de er ‘kvalifisert’». Som tenkt eksempel nevnes at formidleren har en jurist ansatt, men at vedkommendes stilling er knyttet til bistandsarbeidet, og at formidleren ikke har andre ansatte med juridisk kompetanse. PwC stiller også spørsmål om styremedlemmer skal kunne erstatte kompetanse som mangler blant de ansatte i organisasjonen, og derigjennom oppfylle lovens vilkår om kompetanse.

Vilkåret «kvalifisert» kan ifølge PwC inndeles i tre akser: (1) sosial og helse, (2) økonomi og administrasjon og (3) juridisk. PwC skriver at en adopsjonsformidler må kunne dokumentere kompetanse innen alle aksene for å oppfylle lovens vilkår. PwC presiserer at det «er ‘teamet’ som samlet sett skal ha kompetanse, og ikke nødvendigvis enkeltpersonene», slik at det «er helheten og bredden som samlet sett er viktig». Dette omfatter den delen av organisasjonen «som kan sies faktisk å jobbe med adopsjonsprosessen».

PwC finner at selv om formell utdanning er viktig «for å dekke opp for et minimum av profesjonalitet» stiller loven ingen krav til bestemte studieretninger som automatisk godkjennes som tilstrekkelig formell kompetanse. De mener at realkompetanse innen relevante fagområder er viktig og på flere områder kan erstatte formell kompetanse. Videre kan avtalefestede og faste samarbeidspartnere erstatte enkelte kompetanseområder dersom organisasjonen mangler disse, så som regnskapsfører, psykolog, barnelege mv. Også språkkunnskap og kulturforståelse fremheves som sentralt i mange tilfeller. PwC fremhever også viktigheten av løpende opplæring og kursing av medarbeidere. Når det gjelder spørsmålet om hvilken kompetanse styremedlemmer kan bidra med for å avhjelpe mangler på visse typer kompetanse i «teamet», skriver PwC at adopsjonsformidlerne og Bufdir har en omforent oppfatning om at krav til kompetanse innen sosialfaglig arbeid og adopsjon ikke kan oppfylles gjennom styremedlemmer. PwC viser til at adopsjonsformidlerne mener at styremedlemmer derimot kan bistå med kompetanse innenfor andre områder, «herunder juss og økonomi», og at styremedlemmer dermed kan vurderes som del av den samlede kompetansen innenfor disse områdene. PwC skriver at de «er enig i denne vurderingen så lenge det innebærer realitet i oppgaveutførelsen».

PwC anbefaler at kravene må dokumenteres med utfyllende CV-er for alle ansatte, og at det i søknaden i tillegg gis en utfyllende redegjørelse for hvordan organisasjonen vurderer sin kompetanse som «kvalifisert» og hvilke føringer som ligger bak organisasjonens sammensetning.60

Utvalget kan langt på vei slutte seg til PwCs vurderinger av hvilken kompetanse som er nødvendig. Imidlertid stiller utvalget seg kritisk til om det er forsvarlig ikke å ha juridisk kompetanse representert blant de ansatte som arbeider med adopsjonsprosesser. Utenlandsadopsjoner fordrer at adopsjonsformidlernes ansatte forholder seg aktivt til lovverk og andre rettskilder i ulike opprinnelsesland. Dette fordrer grunnkunnskaper om juss. Etter utvalgets vurdering vil noen former for sosialfaglig høyere utdanning eksempelvis kunne gi tilstrekkelig juridiskfaglig kompetanse.

24.3.3 Adopsjonsformidlernes oppfatning av egen rolle og oppgaver i adopsjons- prosessene i opprinnelseslandene

Intervjuer og møter utvalget har hatt med styreledere, daglig ledere og ansatte hos de ulike adopsjonsformidlerne fra ulike perioder etterlater et inntrykk av at så vel daglige ledere som styreledere i en del tilfeller gir uttrykk for at systemene generelt var gode, både i opprinnelsesland og hos de norske formidlerne, og at det var tett dialog internt om vanskelige saker og prinsipielle spørsmål. Samtidig er det utvalgets generelle inntrykk at flere daglig ledere og styreledere distanserer seg noe fra behandlingen av enkeltadopsjoner ved å si at dette har de ikke inngående kunnskaper om. Dette gjelder i noen tilfeller også sentrale trekk ved adopsjonsprosessene i de enkelte landene.

Utvalget har også foreholdt styreledere informasjon utvalget har funnet om ulike vesentlige kritikkverdige forhold knyttet til enkeltsaker fra deres periode, men som styreledere i den aktuelle formidlerorganisasjonen sier de ikke har kjennskap til. Dette gjelder eksempelvis en sak fra Etiopia der adopsjonspapirer ble forfalsket, se blant annet punkt 24.3.7 nedenfor.

At noen daglig ledere og styreledere gir inntrykk av å ha noe begrenset kunnskap om behandlingen av enkeltsaker i opprinnelseslandene, kan ha flere forklaringer. Én forklaring som peker seg ut, er imidlertid at formidlerne ikke har ansett det som deres oppgave å føre kontroll med frigivelsesprosessene i opprinnelseslandet, ettersom de oppfatter dette som opprinnelseslandets ansvar. «Vi må stole på at myndighetene i opprinnelseslandene gjør det de skal» er en typisk uttalelse som flere daglig ledere, ansatte og styreledere i adopsjonsformidlere har kommet med som svar på spørsmål fra utvalget om risiko for feil og ulovligheter ved adopsjoner.

Svarene utvalget har fått i intervjuer med personer som har hatt ulike oppgaver og verv hos adopsjonsformidlerne gir et inntrykk av at formidlerne har oppfattet sin rolle i enkeltsaker som å sjekke at de nødvendige dokumentene, underskriftene og stemplene foreligger, og deretter sende dokumentene videre. Formidlerne har i liten grad sett det som sin oppgave å kontrollere at opplysningene i dokumentene er riktige og fremskaffet i tråd med gjeldende regelverk og i samsvar med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier. Eksempler på tilfeller der formidlerne sier de har gjort ytterligere undersøkelser, og om nødvendig sørget for korrigeringer, handler først og fremst om formelle feil i dokumentene, som for eksempel fødselsdato, skrivefeil i navn og lignende. Videre har man i noen tilfeller bedt om mer oppdaterte eller utfyllende helseopplysninger. Overfor utvalget har adopsjonsformidlerne vært tydelige på at de verken har hatt kompetanse eller praktisk mulighet til å foreta selvstendige undersøkelser av riktigheten eller forsvarligheten av beslutninger om frigivelse til adopsjon truffet av myndigheter i opprinnelseslandene. Formidlerne har lagt til grunn at vurderingen av slike forhold lå til myndighetene i opprinnelseslandet, og til dels, at det var norske myndigheters ansvar, gjennom å gi tillatelse til adopsjonsformidling, å ha tilstrekkelig kunnskap om og tillit til forsvarligheten av systemene i de landene det ble samarbeidet med.

Det må presiseres at utvalgets undersøkelser indikerer at ikke alle dokumenter fra opprinnelseslandene i alle enkeltsaker i har gått via formidlerne. For noen land, og i noen perioder, kan enkelte dokumenter ha vært gitt til foreldrene direkte. Dette betyr at det kan være informasjon i enkeltsaker som kunne gitt grunn for formidlerne til å reagere – for eksempel motsetningsfylt informasjon om barnets opprinnelse – men som formidlerne ikke har hatt kjennskap til.

Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene gjennom granskingen har norske myndigheter i de fleste årene med utenlandsadopsjoner til Norge i liten grad bidratt til å nyansere formidlernes oppfatning om hvordan de skal forholde seg til enkeltsaker. Som utvalget redegjør for i kapittel 27, har granskingen avdekket at norske myndigheter ikke før i 2020-årene har stilt krav overfor formidlerne om mer inngående kontroll med prosessen i opprinnelseslandet i enkeltsaker enn å sjekke at kompetent domstol eller organ har fattet endelig avgjørelse om adopsjon eller frigivelse om adopsjon. Som redegjort for i kapittel 23, ble det i 2004 sendt ut et brev til adopsjonsformidlerne om delegasjon av det såkalte artikkel 17 c-samtykket etter Haagkonvensjonen, der adopsjonsformidlernes rolle i dette beskrives slik: «Det organisasjonen skal prøve er om den foreslåtte tildelingen ligger innenfor, og dermed er i samsvar med vilkårene i søkernes forhåndssamtykke».61 Dette brevet kom etter en brevutveksling mellom BUFA og departementet, der førstnevnte mente at kontrollen etter artikkel 17 c måtte omfatte prosessen på barnets side (frigivelsesprosessen), men hvor departementet ikke var enig i dette.62 Norske myndigheters egen kontroll i enkeltsakene om registrering av adopsjoner og i saker om adopsjonsbevilling har i praksis vært tilsvarende begrenset.63

Formidlerne har både overfor norske myndigheter, i mediene og overfor utvalget uttrykt frustrasjon over at norske adopsjonsmyndigheter det siste tiåret stadig har kommet med nye krav til dokumentasjon overfor formidlerne og opprinnelsesland. Dette gjelder i første rekke de nye kravene fra norske adopsjonsmyndigheter om hva kontrollen etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c omfatter og innebærer. Oppfatning og praksis hos myndighetene fra cirka 2022 har vært at kontrollen også omfattet å vurdere prosessen i opprinnelseslandet. Se utvalgets redegjørelse i punkt 23.3.

24.3.4 Svakheter ved adopsjonsformidlernes kontroll med arbeid gjort av egne ansatte og av samarbeidspartnere i opprinnelseslandene

I noen landsamarbeid har landansvarlige/saksbehandlere og utenlandskontakter gjort vurderinger av stor betydning uten å rådføre seg med daglig leder eller uten at styret har blitt informert av daglig leder. Dette har utvalget sett flere eksempler og indikasjoner på i sine dokumentstudier av adopsjonssamarbeidet med ulike land, og det har også kommet frem i intervjuer.

Utvalgets intervjuer og dokumentstudier indikerer også at formidlerne har hatt for stor grad av tillit til egne ansatte i opprinnelsesland og andre samarbeidspartnere i opprinnelsesland. Dette gjelder arbeidet disse har utført, og informasjon de har gitt. I flere tilfeller synes informasjonen å ha blitt lagt ukritisk til grunn i situasjoner der det var grunn til ytterligere kontroll.

I noen tilfeller synes også ordningene for godtgjørelse til kontaktpersoner og juridiske representanter å ha gitt insentiver i feil retning, ved at honorarene har vært høye og helt eller i vesentlig grad har vært knyttet til antall adopsjonssaker behandlet. Denne problemstillingen drøftes i punkt 25.9.3.

Utvalget har funnet eksempler på at formidlernes ansatte i opprinnelseslandene eller samarbeidspartnere i opprinnelseslandene har opptrådt på straffbare, ulovlige eller andre kritikkverdige måter som landansvarlig, ledelse, ansatte eller styre i formidlerorganisasjonen ikke har hatt kjennskap til før i ettertid.

I det følgende vil utvalget gi eksempler på at manglende kontroll med eller for høy grad av tillit til egne ansatte og samarbeidspartnere i opprinnelsesland er dokumentert i forbindelse med andre kritikkverdige forhold. Eksemplene strekker seg fra 1980-årene til 2010-årene og viser dermed at Haagkonvensjonen ikke medførte en tilstrekkelig intensivering av kontrollen, eller at den økte bevisstheten om grunnleggende regler og prinsipper om adopsjon virket tilstrekkelig forebyggende mot feil og ulovligheter.

Et kjent eksempel, der tillit og mangel på kontroll fikk alvorlige konsekvenser, er Moncayosaken fra slutten av 1980-årene, der en av Adopsjonsforums utenlandskontakter i Ecuador var en advokat som selv fant frem til barn som kunne adopteres, og som sørget for gjennomføring av adopsjonene i ecuadoriansk domstol. I 1989 ble han arrestert, og det viste seg at han hadde begått flere grove lovbrudd og at ett av barna som var adoptert til Norge var kidnappet.64

Et annet eksempel er fra Adopsjonsforums arbeid i Chile, der Adopsjonsforums utenlandskontakt i 1997 forsøkte å overtale dommeren i en konkret adopsjonssak til å innvilge utreise før opprinnelig mor var varslet i henhold til regelverket, og da dette ikke lyktes, selv forsøkte å finne moren for å bringe henne til domstolen. Da dette heller ikke dette lyktes, fikk kontakten ordnet det slik at chilensk militærpoliti brakte moren til retten.65

Et nyere eksempel er hvordan bistandsprosjektet Søskenprosjektet utviklet seg i Etiopia, fra å være et prosjekt som skulle tilgodese gjenværende foreldreløse søsken av adopterte barn, til å bli et prosjekt der barnas opprinnelige foreldre eller andre slektninger som tok avgjørelsen om adopsjon, var de som fikk økonomisk støtte. Det er risiko for at opprinnelige foreldre har visst om støtteordningen før de tok avgjørelsen om adopsjon. Utvalget har funnet minst ett tilfelle der det er bekreftet at opprinnelig mor fikk vite om ordningen med økonomisk støtte før hun tok avgjørelsen om adopsjon, og utvalget har funnet indikasjoner på at dette har forekommet i flere tilfeller. Utviklingen i Søskenprosjektet er et eksempel på alvorlig mangel på forståelse eller respekt for helt grunnleggende prinsipper og regler for adopsjonsarbeid hos noen av Adopsjonsforums lokalt ansatte og samarbeidspartnere i Etiopia. Samtidig ser prosjektleder og Adopsjonsforums ansatte i Norge ikke ut til å ha hatt tilstrekkelig innsikt i arbeidet til å oppdage risikoen for at prosjektmidlene kunne brukes på denne måten. Da ansatte i Norge i 2010 ble gjort oppmerksom på den uheldige utviklingen i Søskenprosjektet av en adoptivmor på tilbakereise, reagerte de imidlertid umiddelbart, blant annet med å stanse og siden legge om prosjektet.66

En tidligere daglig leder i Adopsjonsforum ga utvalget et annet eksempel på en kritikkverdig handling gjort av en utenlandskontakt, for å illustrere hvordan formidleren håndterer slike forhold. En gang etter 2011 fikk Adopsjonsforum Norge kjennskap til at utenlandskontakten i Sri Lanka hadde betalt et beløp til en høytstående person hos adopsjonsmyndighetene i landet, som angivelig skulle dekke reiseutgifter, men uten kvitteringer eller en god forklaring på hvorfor Adopsjonsforum skulle dekke dette. Adopsjonsforum Norge ga da beskjed til utenlandskontakten om at det var prinsipielt galt å betale myndighetspersoner.67

De to sistnevnte eksemplene gjelder kritikkverdige forhold av ulikt omfang og alvorlighetsgrad. Begge eksemplene illustrerer imidlertid risikoen som ligger i at utenlandskontakter kan opptre på måter som strider mot grunnleggende regler og prinsipper om adopsjon. Forsvarligheten av adopsjonsformidlingen er derfor avhengig av at adopsjonsformidlernes sekretariat og ledelse i Norge fører jevnlig og god kontroll, slik at kritikkverdige forhold kan forebygges og det kan reageres raskt når slike forhold oppdages, før en ulovlig eller uetisk praksis har fått utvikle seg. Når det gjelder Søskenprosjektet, var kontrollen for svak.

I granskingen har utvalget også sett påfallende trekk ved enkeltsaker og forhold ved landsamarbeidet som det ville være nærliggende at landansvarlige fanget opp, og stilte spørsmål ved. Utviklingen i Søskenprosjektet i Etiopia kunne eksempelvis vært avdekket tidligere dersom man i Adopsjonsforum i Norge hadde sammenholdt listene med oversikt over støttemottakere med informasjonen om hvem som hadde samtykket til adopsjon. Adopsjonsforum burde generelt hatt tettere dialog med sine lokalt ansatte om forutsetningene for å gjennomføre Søskenprosjektet på en etisk forsvarlig måte, uten risiko for at økonomisk støtte ble et insentiv for å samtykke til adopsjon. Ut fra de til dels alvorlige funnene utvalget har gjort i flere av landgranskingene, og som i stor grad handler om forhold som de landansvarlige enten har vært eller burde vært kjent med, vurderer utvalget at daglig ledere og styret burde ha fått vesentlig mer informasjon enn det de sier de har fått. Slik informasjon er nødvendig for å vurdere om det er forsvarlig å ha eller fortsette å ha adopsjonssamarbeid med det enkelte landet.

Daglig leder og styret har etter utvalgets oppfatning i kraft av sine roller også et ansvar for selv å oppsøke og etterspørre informasjon for å oppfylle krav til forsvarlig og etisk adopsjonsformidling. Det har i alle fall etter ratifikasjonen av Haagkonvensjonen vært krav om at formidlerne «er ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon», jf. adopsjonsforskriften 1999 § 4. Dette tilsier at daglig leder forutsettes å være i stand til og bevisst viktigheten av å holde seg orientert om forhold som kan være relevant for å vurdere lovlighet og forsvarlighet av adopsjonsformidlingen. For styrets vedkommende vil det være et spørsmål om hvilken informasjon som er nødvendig for å kunne ivareta og utøve sitt ansvar som styre og styrebehandle saker på en forsvarlig måte. Vi viser ellers til den nærmere fremstilling av kravene til adopsjonsformidlerne og deres virksomhet i ulike tidsperioder i punkt 24.2. Utvalget vil ellers bemerke at, etter det utvalget har fått opplyst i intervjuer med daglige ledere, ansatte og styreledere, har det vært vanlig praksis at muntlige og/eller skriftlige reiserapporter fra adopsjonsformidlernes reiser til opprinnelseslandene er blitt lagt frem for styret. Reiserapporter utvalget har lest, gir i mange tilfeller informasjon som burde gitt foranledning til å stille oppfølgingsspørsmål. Utvalget har gjengitt en rekke eksempler på dette i kapitlene med landgranskinger.

Videre må det anses som et krav til forsvarlig adopsjonsformidling at adopsjonsformidleren har satt seg inn i vesentlige forhold i opprinnelseslandene, som den politiske situasjonen, korrupsjonsrisiko og sentrale trekk ved adopsjonsarbeidet i landet. Dette er en forutsetning for å kunne treffe forsvarlige avgjørelser om man skal formidle adopsjoner fra et land. Det må også kunne forventes at adopsjonsformidlerne har tett dialog med sine lokalt ansatte og påser at de arbeider i samsvar med krav som følger av norsk og opprinnelseslandets lovgivning og ellers opptrer på en etisk forsvarlig måte.

Etter det utvalget har fått opplyst i intervjuer, har vesentlig informasjon i noen tilfeller ikke blitt videreformidlet fra landansvarlig til daglig leder eller styret. Samtidig har ledelsen, etter egne opplysninger, ikke skaffet seg nærmere innsikt i alle vesentlige forhold ved behandlingen av enkeltsaker, jf. punkt 24.3.3 ovenfor. Utvalget mener at det er et ufravikelig krav for å formidle adopsjoner at formidlerne har innsikt i forsvarligheten av prosessene. Når det foreligger vesentlige opplysninger det er grunn til å stille spørsmål ved i en enkeltsak, eller knyttet til en samarbeidspartner, vil det ikke være forsvarlig å gjennomføre adopsjonen uten først å ha gjort undersøkelser og/eller rådført seg med norske myndigheter.

Det må i denne sammenhengen bemerkes at norske adopsjonsmyndigheter i de fleste tilfeller synes å ha inntatt en temmelig distansert rolle til kontrollen av forsvarligheten av adopsjonsformidlingen i enkeltsaker når formidlingstillatelse først er gitt. Kravene som i praksis har vært stilt ved behandlingen av formidlingstillatelser, ved fornyelser av slike og ved godkjenning av kontaktpersoner, synes i mange tilfeller heller ikke å ha vært særlig høye. Dette gjelder for nye formidlingstillatelser særlig før ratifikasjonen av Haagkonvensjonen og for flere fornyelser av eksisterende formidlingstillatelser helt til 2019. Dette vil utvalget redegjøre nærmere for i kapittel 25.

24.3.5 Ulovlige og uetiske bevisste handlinger og praksis utført av ansatte og andre personer tilknyttet adopsjonsformidlerne

I det følgende vil utvalget presentere konkrete funn fra de ulike landgranskingene som tydelig viser at personer eller aktører tilknyttet adopsjonsformidlerne i Norge eller i opprinnelsesland har opptrådt på måter som er ulovlige eller uetiske. Noen slike eksempler er også gjengitt i punkt 24.3.4. Som i forrige punkt ligger noen av eksemplene langt tilbake i tid, mens andre er av vesentlig nyere dato. Utvalget ønsker med dette å synliggjøre noen svakheter og risikofaktorer ved den sentrale rollen adopsjonsformidlerne har spilt og spiller, som er viktige for en vurdering av rollen. Denne vurderingen vil gis i punkt 24.4.

Et offentlig kjent og svært graverende eksempel gjelder en adopsjon fra Sør-Korea i 1978. Her fikk et norsk ektepar bistand fra Koreaforeningen og Holt til å hente et 13 år gammelt barn til tross for at paret hadde fått endelig avslag på sin søknad om forhåndsgodkjenning. Lederen i sekretariatet til Koreaforeningen utstedte en bekreftelse til sørkoreanske myndigheter på at barnet ville bli adoptert i Norge, og at foreldrene hadde godkjenning til å adoptere. Her opptrådte både Koreaforeningen og Holt mot bedre vitende. Resultatet for den adopterte var svært alvorlig. Hun ble boende hos paret i fosterhjem, før foreldrene til slutt fikk lov til å adoptere henne flere år senere. Vedkommende forteller om en oppvekst preget av grov omsorgssvikt, og hun har fått voldsoffererstatning fra staten og erstatning fra sin hjemkommune som følge av kommunens manglende oppfølging av fosterhjemmet.68

Et annet vesentlig nyere og svært alvorlig tilfelle er fra Etiopia en gang mellom 2004–2010.69 Her forfalsket utenlandskontakten bakgrunnshistorien til et barn de ikke hadde lykkes å skaffe frigivelsesdokumenter for, slik at barnet ble fremstilt for myndighetene i Etiopia som å ha blitt funnet forlatt. Eksempelet er nærmere omtalt i punkt 24.3.7 nedenfor.

Et annet eksempel er at da landkontakten i Sri Lanka i 1979 ble fortalt av den srilankiske advokaten til Adopsjonsforum at det var nødvendig å betale penger under bordet til «diverse funksjonærer på kontorene de måtte innom med en sak», rådet landkontakten advokaten til å ta det med i honoraret sitt og føre disse utgiftene som «administrasjons-utgifter». Ytterligere et eksempel fra senere samme år er at landkontakten opplyste i en reiserapport til Adopsjonsforum at «selv små ordinære tjenester selv i retten må betales med litt under bordet for å gå jobben gjort raskt og i rett tid».70 Det må imidlertid tas i betraktning at synet på denne formen for korrupsjon var vesentlig annerledes i Norge på denne tiden enn i dag. Slik praksis ble i noen grad godtatt, og sågar ansett som fradragsberettiget frem til 1996, så lenge betalingen ikke var straffbar i det aktuelle landet.71 Dersom korrupsjonen har vært egnet til å påvirke selve vurderingene i adopsjonssakene, vil det likevel være klart uetisk, og i strid med grunnleggende prinsipper for adopsjonsformidling. Det burde derfor gjøres risikovurderinger hos adopsjonsformidlerne av å adoptere fra land der til og med retten måtte bestikkes.

Et noe nyere eksempel på korrupsjon er fra Verdens Barns adopsjonsformidling fra Kina tidlig i 1990-årene, der deler av en adopsjonsprosess ble utført først etter at adoptivforeldrene hadde betalt det de oppfattet som bestikkelse, blant annet til notaren. Utenlandskontakten ga uttrykk for å være imot å betale dette, men godtok det til slutt. Dette ifølge en adoptert som utvalget har intervjuet, som her gjenga hva vedkommendes adoptivforeldre har fortalt.72

I granskingen av Etiopia fant utvalget beskrivelser i en rekke av Adopsjonsforums interne reiserapporter om at utenlandkontakten i perioden 1991 til 2004 betinget seg uforholdsmessig høye godtgjøringer og utgiftsdekning, noen ganger åpenbart uten grunnlag i faktiske utgifter, holdt tilbake viktig informasjon og hadde en relasjon til en dommer som blant annet innbefattet å prøve å sørge for at dommeren fikk dekket en reise til Norge.73

Utvalget har også funnet uttalelser i styrebehandlede dokumenter hos adopsjonsformidlere som viser manglende forståelse av, eller respekt for, krav til korrekt og etisk opptreden. Utvalget har for det første lest brev fra Holt i Sør-Korea til Verdens Barn der Holt uttrykker seg på en slik måte at det tydelig viste at den koreanske formidleren koblet omfanget av bistand til Holt og antall tildelinger av adopsjoner. Denne koblingen har utvalget sett spor av til i alle fall 2013, se punkt 24.3.6 nedenfor.

Ytterligere et eksempel av noe eldre dato, er at Adopsjonsforum i et av sine samarbeidsland valgte å ikke å avbryte prosessen med adopsjon av et tildelt barn til tross for at søkerne hadde trukket seg, og Adopsjonsforum selv mente at det ikke var til barnets beste å bli adoptert.74 Dette gjaldt et eldre barn som hadde eldre søsken, onkel og tante i opprinnelseslandet. I et brev til utenlandskontakten, som var styrebehandlet i Adopsjonsforum, ble det bemerket at det å gjennomføre adopsjonen kunne virke «unreasonable and perhaps inhumane», og det ble informert om at Adopsjonsforum derfor ikke ønsket å gå videre med adopsjonen, forutsatt at det var «politically acceptable» og ikke ville gå ut over gjennomføringen av andre adopsjoner. Adopsjonen ble gjennomført, sannsynligvis fordi barnehjemmet også ville ha stoppet en annen adopsjon til Norge dersom adopsjonen av det nevnte barnet hadde blitt trukket.75 Norske myndigheter var orientert om saken og synes å ha akseptert fremgangsmåten.76

Det har også forekommet at svakheter ved forståelse av krav til korrekt og etisk opptreden kommer frem i formidlingssøknader og annen kommunikasjon med norske myndigheter. Dette ser vi blant annet i søknad fra 1987 om godkjenning av en chilensk advokat som juridisk representant i Chile. Her skriver Adopsjonsforum at advokaten «har direkte forbindelse med [dommeren] i Barne- og ungdomsdomstolen i byen Temuco, som vi allerede har fått flere barn gjennom» og at vedkommende «har også direkte kontakt med dommere i Punta Arenas og Concepción».77 Det er ikke noen grunn til at en relasjon til en bestemt dommer skulle være en fordel, og relasjonen som beskrives her, utgjør en risiko. Vurdert ut fra norske rettsprinsipper gir opplysningen om relasjonen grunn til å stille oppfølgingsspørsmål for å avklare om relasjonen var så tett at den kunne gjøre dommeren inhabil til å behandle sakene. Utvalget har ikke funnet spor av at norske adopsjonsmyndigheter har stilt spørsmål ved dette.

Eksemplene som trekkes frem i punktet her, ligger som nevnt til dels langt tilbake i tid, før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Noen av eksemplene er imidlertid av vesentlig nyere dato. Dette gjelder tilfellet med utenlandskontakten til Adopsjonsforum i Etiopia, som hadde denne rollen frem til 2004, og bistanden til Holt, der utvalget har sett brev fra Holt til Verdens barn som kobler antall tildelte barn med størrelsen på bistand helt frem til 2013.

Eksemplene viser at det har vært ulovlige og uetiske forhold i forbindelse med utenlandsadopsjoner til Norge, selv om alvorlighetsgraden i eksemplene er ulik. Eksemplene viser videre at rammene for adopsjonsformidlingsvirksomheten ikke alltid har vært tilstrekkelige for å ivareta grunnleggende prinsipper, regler og hensyn ved utenlandsadopsjon. Utvalget gir en samlet vurdering av dette i punkt 24.4. Først vil ytterligere funn fra utvalgets undersøkelser behandles. De neste knytter seg til formidlernes hjelpearbeid og bistandsarbeid.

24.3.6 Forholdet mellom hjelpearbeid, bistand og adopsjoner

Som nevnt har hjelpearbeid vært en viktig del av arbeidet til adopsjonsformidlerne. Hjelpearbeidet har vært organisert litt ulikt hos hver av adopsjonsformidlerne, men en sentral del av hjelpearbeidet har vært at adoptivforeldre eller formidlerens sekretariat har samlet inn penger og engasjert seg i prosjekter, gjerne i det landet de selv har adoptert fra. Hjelpearbeidet har bestått i at det har vært kjøpt inn utstyr, klær og annet til institusjoner, at man har organisert fadderordninger hvor medlemmer eller andre har forpliktet seg til å gi regelmessig støtte til et barn eller en institusjon i et opprinnelsesland, at man har bidratt til bygge- og renoveringsprosjekter eller at det har vært gitt pengegaver. Formidlerne har i hovedsak hatt hjelpearbeid i land de samtidig eller tidligere har formidlet adopsjoner fra. Risikoen ved bistand som skjer i forbindelse med adopsjonsarbeid, er redegjort generelt for i punkt 4.2. I punkt 25.9.5. redegjøres det nærmere for regulering av bistand tilknyttet adopsjonsformidling, samt norske myndigheters tilsyn og kontroll med adopsjonsformidlernes bistandsarbeid.

Som redegjort for i punkt 5.4.6, er det både i intern norsk lovgivning, FNs barnekonvensjon og Haagkonvensjonen forbud mot økonomisk vinning ved adopsjoner. Dette for å bidra til å sikre at det er barnets beste, og ikke økonomiske motiver som blir avgjørende i adopsjonsavgjørelser. Av denne grunn kan bistand og annet hjelpearbeid som er initiert utelukkende med et genuint ønske om å hjelpe, og uten tanke om å påvirke adopsjonsprosesser, bli problematisk dersom det rent faktisk blir koblinger mellom hjelpearbeidet og adopsjonssamarbeid som er egnet til å påvirke adopsjonsavgjørelser.

Det har vært ytet ulike former for økonomisk bistand gjennom norske adopsjonsformidlere til land og institusjoner i opprinnelsesland. Det har også av noen opprinnelsesland i perioder vært stilt som vilkår for adopsjonssamarbeid at formidleren driver bistandsarbeid i landet. Blant de 12 landene som er prioritert i utvalgets gransking, gjelder dette Etiopia (fra 2008)78, Ecuador (fra rundt 2000)79 og Colombia (2008–2013).80

Selv om det regnskapsmessig har vært mer eller mindre klare skiller hos adopsjonsformidlerne i Norge mellom bistandsarbeid og adopsjonsarbeid, i samsvar med krav stilt av norske adopsjonsmyndigheter overfor formidlerne,81 har granskingen funnet at disse skillene ikke i alle tilfeller har vært synlige for støttemottakerne i opprinnelseslandene. Dette gjelder også i tilfeller der hjelpearbeidet ble organisert og driftet av adoptivforeldre, utenfor formidlerorganisasjonen. Også i slike tilfeller bisto formidlernes landkontakter ofte med organisering og utlevering av bistand som del av sine arbeidsoppgaver for adopsjonsformidleren, slik at det var vanskelig for mottakerne å forstå at hjelpearbeidet ikke ble drevet av adopsjonsformidleren.82

Videre ble bistand i flere tilfeller også gitt i form av støtte til barnehjem eller organisasjoner som tildelte barn til Norge gjennom den respektive formidleren. Dette forekom i Sri Lanka fra 2008/2009,83 i Colombia,84 i Kina i starten av 1990-årene,85 i Etiopia fra 2006,86 og i Vietnam.87 Og i Sør-Korea ble bistandsarbeidet til Verdens Barn i størstedelen av formidlingsperioden i hovedsak rettet mot ulike prosjekter hos Holt, som var den sørkoreanske adopsjonsformidleren som formidlet alle adopsjoner til Norge.88 I noen tilfeller har adopsjonsformidlerne forpliktet seg til å gi faste summer til barnehjem eller andre institusjoner, mens pengestøtten i andre tilfeller har blitt knyttet til enkeltadopsjoner.

Utvalget har dessuten for noen opprinnelsesland funnet interne dokumenter hos adopsjonsformidlerne og korrespondanse med samarbeidspartnere, der bistand mer eller mindre eksplisitt uttrykkes å påvirke omfanget av adopsjoner. Dette gjelder eksempelvis i Sør-Korea, der Holt ved flere anledninger har uttrykt at til tross for at antallet barn tilgjengelig for adopsjon er redusert, er den relative nedgangen av barn tildelt til Norge ikke like stor, grunnet de betydelige bidragene som er ytet fra Norge til ulike prosjekter Holt har. Et tydelig eksempel blant flere er Holts «Allotment notice» fra 2011, der Norge tiltenkes 40 barn, mot 45 inneværende år og hvor det heter at nedgangen er: «less than supposedly thanks to the amount of your remarkable donations. We will try to release you more up to our intake results and the policy change».89 Den siste gangen utvalget har sett en tilsvarende formulering i kommunikasjonen fra Holt til Verdens Barn er i 2013.90

Avtalene om økonomisk støtte til ulike barnehjem i Etiopia mellom 2006 og 2015 bygde på en tydelig forutsetning om at størrelsen på de økonomiske bidragene hadde betydning for antall tildelinger.91 Også i Sri Lanka ble bistand til visse barnehjem innledet med intensjon om å øke/opprettholde antallet tildelinger derfra, noe som ser ut til å ha hatt den tilsiktede effekten.92

I tilfeller der bistand gis til barnehjem eller organisasjoner som tildeler barn til Norge, er det risiko for at hensynet til å motta bistand påvirket barnets beste-vurderingen ved matchingen av barn og adoptivforeldre, fordi det blir ønskelig å prioritere foreldre som er tilknyttet en viss adopsjonsformidler, knyttet til et gitt mottakerland. Utvalget kan imidlertid ikke etterprøve matchingen og barnets beste-vurderingen i de enkelte sakene og fastslå om pengestrømmen påvirket utfallet. Som redegjort for i de respektive landkapitlene, vurderer utvalget det likevel som en risiko ved en slik praksis at andre hensyn enn barnets beste får stor vekt ved matchingen. Et ønske om å tildele barn til land som har ytt bistand kan også medføre risiko for at bistanden påvirker vurderingen av om barn skal utenlandsadopteres, eller om man skal foretrekke varige omsorgsløsninger i opprinnelseslandet der slike er aktuelle. For land som har tiltrådt Haagkonvensjonen vil dette medføre brudd på subsidiaritetsprinsippet, men i alle tilfeller vil det kunne være i strid med hensynet til barnets beste, avhengig av barnets behov og ønsker. Og sett fra Norges side, som mottakerland, er det, som redegjort for i kapittel 23, lagt til grunn at det bare skal adopteres fra land som følger prinsippene i Haagkonvensjonen.

I Etiopia fant utvalget også en annen type kobling mellom bistand og adopsjon. I det såkalte Søskenprosjektet var formålet å tilgodese gjenværende foreldreløse søsken av adopterte barn. Utvalget har, som nevnt i punkt 24.3.4 ovenfor, imidlertid funnet at bistand i flere tilfeller ble gitt til barnets opprinnelige foreldre eller andre personer som var sentrale for barnets frigivelse til adopsjon, og at det er risiko for at noen opprinnelige foreldre har vært klar over muligheten for å få bistand fra Søskenprosjektet før de tok beslutningen om å gi fra seg et eller flere av barna sine til adopsjon. Ved sitt landbesøk i Etiopia intervjuet utvalget en lokalt ansatt hos Adopsjonsforum som bekreftet at hun informerte en opprinnelig mor om Søskenprosjektet før adopsjonen fant sted. Utvalget har funnet indikasjoner på at det samme har skjedd i flere tilfeller.93

Utvalget har også avdekket at selv om bistand og adopsjon skulle være regnskapsmessig adskilt i Norge i landsamarbeidet med Etiopia, ble støtten til samarbeidsbarnehjemmene dekket av adopsjonsgebyret fra norske søkere, og overført som en samlet pott til driftskontoen til Adopsjonsforums transittbarnehjem, Debab, i Etiopia.94 Og i Sør-Korea viser formuleringene fra Holt i kommunikasjon med Verdens Barn som vi har referert ovenfor, at Holt opererte med en tydelig kobling mellom bistand og adopsjon.

Kobling mellom bistand og adopsjon kan skape svært problematiske situasjoner når adopsjonssamarbeid tar slutt. I Etiopia ble det i løpet av det siste tiåret med adopsjonsformidling til Norge gitt store faste summer til enkelte private barnehjem, eksempelvis henholdsvis 40 og 50 prosent av driftsutgiftene til to barnehjem. Da adopsjonstallene fra Etiopia gikk ned, valgte Adopsjonsforum i 2013, på kort varsel, å avslutte den økonomiske bistanden til to private institusjoner. Og da Adopsjonsforum skulle avslutte sitt adopsjonsarbeid i Etiopia fullstendig i 2015 ble avtaler med to barnehjem oppsagt med kort varsel for det ene og umiddelbart for det andre.95 Konsekvensene av at økonomiske tilskudd opphører med kort varsel kan i ytterste konsekvens bli fatale. Et tragisk eksempel på dette er den beskrevne situasjonen i Etiopia-kapittelet der 50 barn døde på Kebebe Tsehay etter at mottakerland trakk støtten sin til private barnehjem i kjølvannet av adopsjonsstansen i landet i 2018.96

Etter utvalgets vurdering har Adopsjonsforum og Verdens Barn ikke i alle tilfeller sørget for å opprettholde rettslige og etiske krav til et tydelig skille mellom bistand og adopsjon.

Nærmere vurderinger av konkrete bistands- og hjelpeprosjekter fremkommer i kapitlene med hver enkelt landgransking (kapittel 9–21).

24.3.7 Informasjonsflyt fra formidlerne til norske myndigheter

Utvalget har i sine undersøkelser avdekket flere eksempler på at vesentlig informasjon adopsjonsformidlerne hadde enten ikke gis til norske myndigheter eller at problematiske forhold nedtones.

Som redegjort for i punkt 24.2 om rettslige krav til formidlerne har det fra 1999 vært fastsatt i adopsjonsforskriften at formidlerne er pålagt «straks [å] melde fra om endringer i organisasjonens virksomhet i Norge eller i utlandet som kan ha betydning for organisasjonens virksomhet i Norge eller utlandet» og dessuten å «straks melde fra om endringer i politiske-, juridiske-, eller andre forhold i utlandet som kan ventes å få betydning for formidlingsvirksomheten» (jf. 1999-forskriften § 10). Tidligere har det ikke vært lovregulering av spørsmålet om informasjonsplikt. Det har imidlertid vært stilt som vilkår i formidlingstillatelser at det skal meldes fra om endringer, i alle fall fra midten av 1990-årene. Det har dessuten vært regelmessig dialog mellom adopsjonsformidlerne og norske myndigheter helt fra 1978 i Rådet for internasjonale adopsjoner, hvor alle formidlerne var representert. Etter at Statens adopsjonskontor (SAK) overtok ansvaret for adopsjonsfeltet i 1987, har det vært jevnlige møter med adopsjonsformidlerne, i perioder kvartalsvis. Adopsjonsformidlerne selv beskriver i intervjuer med utvalget møtene som arenaer for åpne drøftelser av forhold i de enkelte opprinnelseslandene. Se nærmere om dialogen med formidlerne i punkt 25.6.3. Utvalget har sett mange referater fra slike møter. Utvalget har ved flere tilfeller avdekket forhold i landgranskingene som det ville være rimelig å forvente at formidlerne tok opp med myndighetene, uten at referatene viser at disse forholdene har vært tatt opp.

Eksempler på at vesentlig informasjon ikke er gitt til norske myndigheter, er for det første samarbeidet med private institusjoner i Colombia. Her informerte Adopsjonsforum norske myndigheter om donasjonene knyttet til hver enkelt adopsjon, men ikke at pengedonasjonene skulle overføres til kontoer i tredjeland, at det var inngått avtaler med to institusjoner om forhåndsbetaling av donasjoner basert på estimert antall barn i kommende periode, ei heller at faste donasjoner fortsatte etter at norske myndigheter hadde gitt beskjed om at det ikke var anledning til dette.97 I Sri Lanka var et av barnehjemmene Adopsjonsforum samarbeidet med, The Haven, stengt for adopsjoner fra mai til september 1990 etter en «skandale-reportasje». Denne skandalen ble ikke nevnt av Adopsjonsforum da de i 1991 søkte om regodkjenning av sitt kontaktnett i Sri Lanka. I 1994 ble The Haven politietterforsket, men Adopsjonsforum nevnte heller ikke dette i søknad om fornyet formidlingsrett i desember 1994 eller i senere kontaktmøter.98

I Sør-Korea var det, som redegjort for i punktene 19.8.2. og 24.3.6 en kobling mellom størrelsen på bistand gitt av Verdens Barn til Holt og hvor mange barn som ble tildelt til Verdens Barn og norske foreldre. Utvalget har ikke funnet spor av at norske myndigheter ble informert om dette. Og da Adopsjonsforum Norge i 2010 oppdaget de problematiske forholdene ved Søskenprosjektet i Etiopia, jf. punktene 24.3.4 og 24.3.6, fikk verken norske eller etiopiske myndigheter, etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, informasjon om risikoen for at avgjørelsen om å gi barn til adopsjon kunne være påvirket av kunnskap om Søskenprosjektet.

Et alvorlig tilfelle av at vesentlig informasjon ble holdt tilbake fra norske – og opprinnelseslandets myndigheter – er beskrevet i kapittel 15 om Etiopia. Saken gjelder et barn som ble tatt imot på Adopsjonsforums transitthjem for adopsjon, Debab fra en annen region i Etiopia i en gang i perioden 2004–2010.99 Dokumentasjon for frigivelse manglet, og de ansatte på Debab gjorde gjentatte forsøk på å fremskaffe de nødvendige papirene fra riktige instanser, men da det var gått nærmere et år fra gutten ankom, innså de at dette ikke ville lykkes. For å løse problemet inngikk de en avtale med en kvinne og en Kebele (lokaladministrasjon) i Addis Abeba. Avtalen var at kvinnen skulle ta vare på barnet midlertidig og opplyse til de lokale myndighetene at hun hadde funnet barnet forlatt. Dermed kunne man med bistand fra Kebelen få utstedt nødvendige dokumenter for å få frigitt barnet til adopsjon, og barnet kunne returneres til Adopsjonsforums transitthjem. Barnet ble deretter tildelt et norsk søkerpar. Omtrent en måned før adopsjonen ser Adopsjonsforums landkontakt ut til å ha blitt oppmerksom på hva som hadde skjedd og etterlyste mer informasjon. Den lokalt ansatte bekreftet i sin forklaring av saken overfor landkontakten at det var tale om forfalskning av dokumenter. Daglig leder for Adopsjonsforum bekrefter å ha blitt gjort kjent med saken, men at styret ikke ble informert. Verken norske eller etiopiske myndigheter ble informert om saken.100 Utvalget vurderer denne tilbakeholdelsen av informasjon som kritikkverdig.101

Et annet eksempel er Hunan-saken i Kina, der det ble avdekket at et stort antall barn hadde blitt levert til ulike barnehjem i Hunan mot betaling. Adopsjonsforum ble gjort kjent med denne saken via et av sine medlemmer i desember 2005 men informerte ikke norske adopsjonsmyndigheter. Bufdir ble klar over saken etter omtaler av rettssaken i norske og internasjonale medier. Utvalget viser til nærmere omtale av sakskomplekset og usikkerheten om barn formidlet til Norge kunne være omfattet av sakskomplekset i punkt 17.5.8 i landkapittelet om Kina.

Utvalget finner grunn til å understreke at selv om norske adopsjonsmyndigheter, i samarbeid med ambassadene, har et ansvar for å følge med i utviklingen i opprinnelsesland det adopteres fra, kan dette ikke frita eller begrense adopsjonsformidlernes rettslige og etiske forpliktelser til å informere myndighetene om vesentlige forhold de blir kjent med, og som kan ha betydning for adopsjonsformidling – både gjennomførte og fremtidige prosesser. Denne plikten følger både av gjeldende regelverk og av selve systemet med godkjente adopsjonsformidlere. Når formidlerne er gitt vid adgang til å operere i opprinnelseslandene og selv har lagt vekt på sin landkunnskap og erfaring, må dette også innebære et ansvar for å videreformidle relevant kunnskap til myndighetene. Norske myndigheter må kunne forutsette at slik informasjon blir delt.

24.4 Vurderinger

24.4.1 Overordnede betraktninger

I det følgende vil utvalget gi sine vurderinger av ordningen med adopsjonsformidlerne, slik den har vært praktisert i Norge. Funnene som er beskrevet ovenfor viser både enkelttilfeller der formidlerne har gjort feil, og forhold som indikerer mer systematiske mangler ved formidlernes arbeid og myndighetenes kontroll med formidlerne. Forholdene synliggjør noen svakheter og risikofaktorer ved den sentrale rollen adopsjonsformidlerne har spilt og spiller, som er viktige for en vurdering av ordningen.

Adopsjonsformidlernes virksomhet må vurderes i lys av de krav til kontroll som myndighetene har stilt. I kapittel 25 redegjør utvalget for og vurderer myndighetenes kontroll med formidlerne. Som det vil fremgå der, har kontrollen gjennomgående vært lite inngående. Et viktig unntak er den vesentlige innstrammingen av kriteriene for å innvilge formidlingstillatelser for nye land etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge. Innføringen av ordningen med driftstillatelser da gjeldende adopsjonslov trådte i kraft i 2018 og søknadsskjemaet som ble utviklet for dette, var også en positiv endring (se punkt 24.2.4).

I tillegg er det vesentlig å se hen til formidlernes organisatoriske og økonomiske rammebetingelser. Det er vanskelig for utvalget med sikkerhet å fastslå årsakene til samtlige av de kritikkverdige forholdene vi har påvist i landgranskingene og redegjort for her i kapittelet. Det er imidlertid visse sider ved ordningen med adopsjonsformidlere som etter utvalgets vurdering er egnet til å skape risiko for alvorlige feil i adopsjonsprosessene, særlig sett i lys av det omfattende ansvaret og handlingsrommet formidlerne er gitt. I det følgende vil utvalget drøfte to slike forhold, henholdsvis det forhold at formidlerne er medlemsorganisasjoner (24.4.2) og at innbetalinger forbundet med enkeltadopsjoner har utgjort en så stor andel av formidlernes økonomi (24.4.3.).

24.4.2 Betydningen av at adopsjonsformidlerne er medlemsorganisasjoner for en av partene i adopsjonsprosessene

24.4.2.1 Problemstillingen

Adopsjonsformidlerne er medlemsstyrte organisasjoner, med årsmøtet som øverste organ, og de fleste av medlemmene er personer som har adoptert eller er i adopsjonsprosess.102 Det er krav om medlemskap for de som skal adoptere gjennom foreningene.

Mens Adopsjonsforum og Foreldreforeningen for barn fra andre land ble etablert med adopsjon som formål, startet Verdens Barn som en hjelpeorganisasjon i Sør-Korea etter Korea-krigen (da Norsk Koreaforening), og adopsjon var ikke et formål i starten. InorAdopt ble derimot etablert av personer som ønsket å arbeide med adopsjoner til Norge fra Indonesia. Felles for organisasjonene er imidlertid at de ikke har hatt noe kommersielt formål, men et ønske om å hjelpe, først og fremst barn som levde under vanskelige forhold i opprinnelseslandene, men også foreldre som ønsket å adoptere. I de første tiårene med utenlandsadopsjoner til Norge var arbeidet preget av til dels frivillig arbeid utført av noen få personer med sterkt personlig engasjement, men etter hvert ble formidlerne mer profesjonaliserte, med flere fast ansatte.103

Blant de ansatte var det en klar overvekt av personer som selv hadde adoptert. Også styrene til formidlerne har nesten utelukkende vært sammensatt av personer med personlig tilknytning til adopsjonsfeltet, primært som adoptivsøker eller adoptivforelder, og i noen tilfeller som adoptert. I all hovedsak har dermed formidlerne bestått av adoptivforeldre eller adoptivsøkere. Med svært få unntak gjelder dette både medlemmer, styret og ansatte i Norge.104

Adopsjonsformidlernes tilknytning til adoptivforeldre kan reise spørsmål om både habilitet og om forsvarligheten av den rollen de er gitt, og utvalget vil drøfte dette i neste punkt.

24.4.2.2 Spørsmål om habilitet

Utvalget vil først vurdere om formidlernes ledelse, organisering og bemanning gjør at deres rolle i forberedelser og behandling av enkeltadopsjoner kan komme i konflikt med kravene til habilitet etter forvaltningsloven kapittel II. Bestemmelsene om habilitet i forvaltningsloven gjelder ikke bare offentlige tjenestemenn, men også «enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. forvaltningsloven § 10. Habilitetsreglene gjelder dermed også der private bistår med saksforberedelse, uavhengig av om de har fått delegert offentlig myndighet.

Etter § 6 omfatter habilitetsbestemmelsene i forvaltningsloven det å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe en avgjørelse i en forvaltningssak. Formidlernes avgjørelser om å samtykke til at adopsjonsprosessen skal gå videre etter Haagkonvensjonens artikkel 17 c må etter utvalgets syn anses som en avgjørelse i en forvaltningssak. Videre vil nok også deler av det øvrige arbeidet formidlerne gjør i enkeltsaker måtte anses som tilrettelegging av grunnlaget for avgjørelser senere i adopsjonsprosessen, selv om det er uklart hvilken del av arbeidet med enkeltsakene som skal regnes som tilrettelegging av grunnlaget for en avgjørelse og hvilken del som utelukkende skal regnes som bistand og støtte til medlemmene.

Etter § 6 første ledd a)–e) inntreffer inhabilitet først og fremst når en sak forberedes eller avgjøres av en person som selv er part i saken eller der nærstående av personen er part. Verken ansatte eller ledere hos adopsjonsformidlerne kan anses inhabile etter denne bestemmelsen med grunnlag i at de jobber hos en formidler eller selv har adoptert fra det samme landet.

Etter § 6 andre ledd inntrer inhabilitet også når det foreligger «andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til personens upartiskhet». Ved habilitetsvurderingen etter andre ledd skal det «legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til». Habilitetsreglene åpner for en skjønnsmessig vurdering hvor ulike forhold vi være relevant, men det er personlig tilknytning til partene og resultatet av saken som er mest sentralt i vurderingen. Etter utvalgets syn vil ikke ansatte eller ledere hos adopsjonsformidlerne være inhabile etter bestemmelsen i andre ledd, med mindre det foreligger andre forhold som tilsier dette enn at vedkommende har en rolle hos en adopsjonsformidler og eventuelt selv har adoptert fra det aktuelle landet. Inhabilitet er først og fremst aktuelt i egen og nærståendes adopsjonssaker.

Ved habilitetsvurderingen har det betydning at adopsjonsformidlernes oppgaver ved behandling av enkeltsaker om adopsjon ble vurdert av lovgiver ved behandlingen av adopsjonsloven fra 2017, da adgang til å delegere oppgaven med å utstede 17 c-erklæring til adopsjonsformidlere ble lovfestet i § 22 andre ledd.

Selv om formidlernes rolle og organisering generelt sett ikke utgjør brudd på habilitetsreglene, kan de hensyn disse reglene bygger på tilsi at man bør være varsomme med å tildele ansvaret for saksforberedelse og avgjørelser i forvaltningssaker til organer som generelt vil ha klare bånd til en av partene i disse sakene. Dette vil derfor være et moment i den generelle vurderingen av forsvarligheten.

24.4.2.3 Vurdering av forsvarligheten av ordningen med adopsjonsformidlere i lys av organisering, oppgaver og kontroll

Den videre vurderingen av om ordningen med private adopsjonsformidlere har vært forsvarlig, beror dels på hvilke oppgaver de har hatt, og dels på hvilken kontroll de har vært underlagt av myndighetene, både generelt og i enkeltsaker. Det har også betydning hvordan de selv har organisert arbeidet, med tanke på rutiner og kontroll.

Det er i stor grad formidlerne som på privat initiativ drev frem utviklingen av utenlandsadopsjoner til Norge, mens staten i starten forholdt seg nøytral til utenlandsadopsjoner, og bare hadde som uttalt mål å sørge for at de adopsjonene som ble gjennomført skjedde i ordnede former. Selv om statlige myndigheter på et tidspunkt forlot denne nøytrale innstillingen, og må ha ansett utenlandsadopsjoner som et gode det måtte støttes opp under, har adopsjonsarbeidet hele tiden vært drevet frem av aktive adopsjonsformidlere. Også dagens system for formidling av utenlandsadopsjoner er på mange måter et resultat av dette initiativet, i tillegg til de rammene som er lagt av norske myndigheter og internasjonalt regelverk. Dersom man i dag skulle organisert et adopsjonssystem med blanke ark, er det etter utvalgets vurdering tvilsomt om man ville gitt en så sentral rolle til organisasjoner som styres og driftes av adoptivforeldre.

Hvilken betydning formidlernes sterke kobling til adoptivforeldre har for forsvarligheten av ordningen, vil variere med de ulike oppgavene formidlerne har. Blant annet oppgaver knyttet til saksforberedelser i enkeltsaker og til samtykket etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c kan være betenkelig. Fra ikrafttredelsen av Haagkonvensjonen til sommeren 2025 hadde formidlerne ansvaret for å gi samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c til at adopsjonsprosessen kunne gå videre i opprinnelseslandet. Dette er samtykker som gis etter å ha mottatt forslag om tildeling til norske adoptivsøkere fra opprinnelseslandet, og på grunnlag av opprinnelseslandets rapport om det aktuelle barnet. Som beskrevet i punkt 23.1 vurderer utvalget at innholdet i dette ansvaret var vesentlig mer omfattende enn det norske myndigheter og adopsjonsformidlere har lagt til grunn. Bufdirs omlegging av praksis de siste årene bygger som der beskrevet også på en revurdering av dette ansvaret. Viktigheten av kontrollen med enkeltsaker på dette stadiet forsterkes av at det fra norske myndigheters side ble ført svært begrenset kontroll med enkeltsaker om registrering av adopsjon eller utstedelse av adopsjonsbevilling i Norge, se kapittel 27.

Et annet aspekt i vurderingen av oppgavene formidlerne er gitt, er i hvilken grad det kan være risiko for at vurderingene som gjøres av ledere, ansatte og styre påvirkes av utenforliggende hensyn. Det er en viktig del av formidlernes rolle ved adopsjonsformidling å inngå avtaler med samarbeidspartnere i opprinnelsesland, og en risiko i denne sammenheng er at det kan inngås avtaler om bistand som er egnet til å påvirke adopsjonsformidlers mulighet for å få tildelinger av barn for adopsjon. Det er derfor viktig at myndighetene fører tilsyn med adopsjonsformidlernes bistandsprosjekter og øvrige avtaler. Se nærmere om tilsyn med bistand i punkt 25.9.5.

Inntrykk fra granskingsutvalgets intervjuer indikerer at det har vært engasjement, idealisme, og en spennende virksomhet med internasjonal kontakt som har vært styrende for de som valgte å jobbe eller å engasjere seg hos en formidler. Organisasjonenes økonomi har hatt tydelige periodevise svingninger og lønnsnivået for ansatte synes å ha vært nøkternt. Regnskap har vært sendt inn til norske myndigheter, som, etter hva utvalget er kjent med, ikke har hatt merknader.

Den personlige tilknytningen til adopsjonsfeltet kan imidlertid være egnet til å bevisst eller ubevisst påvirke de vurderingene som gjøres hos formidlerne, også på måter som kan være problematiske. Eksempelvis kan den personlige tilknytningen medføre risiko for at det oppstår en slagside eller blindsone når det skal gjøres vurderinger av potensielt problematiske forhold i opprinnelsesland, kanskje særlig for det landet som man selv har adoptert fra og/eller planlegger å adoptere fra. I tillegg kan nærheten til adoptivforeldres perspektiver og erfaringer bidra til at adopsjon i større grad forstås som et grunnleggende og gjennomgående positivt prosjekt, som berører dyptgripende sider ved menneskers liv og identitet. En slik forståelsesramme kan påvirke hvordan informasjon tolkes og vektlegges, og gjøre det vanskeligere å innta tilstrekkelig distanse i vurderingen av forhold som kan stille selve adopsjonspraksisen eller samarbeid med opprinnelsesland i et kritisk lys.105

Etter det utvalget har fått opplyst har det ikke vært vedtektsfestet inhabilitetsregler hos noen av adopsjonsformidlerne, og verken Adopsjonsforum eller InorAdopt hadde noen praksis for at styremedlemmer skulle fratre i saker som gjaldt land de selv sto som søker på, eller hadde adoptert fra.106

Utvalget vurderer det som en svakhet ved ordningen med adopsjonsformidlere at det ikke er regulert gjennom lov eller forskrift, og heller ikke stilt vilkår til formidlerne når de søker driftstillatelse, hvordan styrene sammensettes, og hvilke regler som skal gjelde for inhabilitet.

Det internasjonale landskapet de norske adopsjonsformidlerne opererte innenfor, er en viktig kontekst for å forstå formidlernes arbeid, vurderinger og handlinger. Forskning og dokumenter fra Haagkonferansen viser at utenlandsadopsjon i flere perioder var preget av sterke økonomiske insentiver og utilstrekkelig regulering av private formidlere.107 Dette åpnet for at markedsorienterte og til dels mindre seriøse adopsjonsformidlere opererte i opprinnelseslandene, noe som kunne bidra til konkurranse mellom private formidlere om adopsjonstildelinger.108 Utvalget oppfatter at de norske formidlerne var bevisst på denne dynamikken – som en etisk problemstilling som de måtte håndtere.

Utvalgets gransking av enkeltland og av adopsjonsformidlernes generelle arbeid viser at adopsjonsformidlerne har gjort vurderinger og tiltak for å forsøke å bøte på risiko for ulovlige og uetiske adopsjoner. Adopsjonsformidlerne har også vært aktive i ulike forum der de sammen med andre adopsjonsformidlere både fra henholdsvis Norge, Norden og andre europeiske land har delt kunnskap og erfaringer, og arbeidet for forsvarlige adopsjonsprosesser. Gjennom, Nordic Adoption Council og EurAdopt, var formidlerne også representert i møter tilknyttet arbeidet med Haagkonvensjonen. Vi viser til fremstillingen av dette i punkt 7.7.

Utvalget er også kjent med eksempler på at adopsjonsformidlerne trakk seg ut fra landsamarbeid der formidlerne vurderte at adopsjonsformidling fra landet ikke (lenger) var forsvarlig. Et eksempel på dette, som blir fremhevet av en mangeårig leder ved norske adopsjonsmyndigheter i intervjuer med utvalget, er da Verdens Barn valgte å avslutte adopsjonsformidling fra Romania i 1999. Verdens Barn informerte norske myndigheter om forhold de anså som uakseptable. De skriver at «antall tildelinger i større og større grad ble koblet til størrelsen av donasjoner som rumenske myndigheter forventet av utenlandske organisasjoner».109 Verdens Barn anså det derfor nødvendig å avslutte adopsjonsformidlingen fra landet, og var da den første medlemsorganisasjonen i EurAdopt som gjorde dette.110

Samtidig har utvalget også sett eksempler i landgranskingene på at grensene for hva som ble ansett etisk forsvarlig synes å ha blitt forskjøvet. I Colombia er avtalene Adopsjonsforum inngikk med CRAN og Los Pisingos om forhåndsbetaling av de såkalte donasjonene eksempler på dette, se nærmere redegjørelse i punkt 12.7.3. Et annet eksempel er avtalene om bistand som ble inngått med private barnehjem i Etiopia i den siste perioden med formidling fra landet, se punkt 15.7.4.4.

Utvalget mener at uavhengig av etisk bevissthet hos formidlerne er det noen grunnleggende betenkeligheter ved å overlate vesentlige deler av adopsjonsprosessene til private medlemsorganisasjoner, der samtlige medlemmer selv enten har adoptert eller planlegger å adoptere. Graden av betenkelighet vil imidlertid bero på hvilket ansvar og hvilke oppgaver adopsjonsformidlerne er gitt. Det at artikkel 17 c-samtykket er overført til norske adopsjonsmyndigheter (Bufdir), er derfor etter utvalgets vurdering en endring i riktig retning.

24.4.3 Betydningen av at adopsjonsformidlerne i stor grad har vært finansiert gjennom inntekter knyttet til adopsjoner

En faktor som kan være egnet til å påvirke arbeid og avgjørelser hos adopsjonsformidlerne, er at adopsjonsformidlerne i stor grad finansieres av private midler som innkommer i forbindelse med hver enkelt adopsjon. Adopsjonsformidlernes økonomi har derfor i høy grad vært avhengig av antall adopsjoner som gjennomføres. Når antallet adopsjoner har gått ned, har dette etter hvert ledet til økonomisk innstramming og etter hvert nedbemanning.111 Å sørge for å opprettholde landsamarbeid, og å innlede nye samarbeid, har derfor vært viktig for formidlernes overlevelse.

Formidlerorganisasjonene har mottatt noe støtte over statsbudsjettet. Fra 1991–2007 mottok de årlig 1 million kroner til fordeling på de tre foreningene.112 I 2008 ble summen økt til 1,2 millioner kroner,113 og til 2 millioner i 2011.114 I Bufdirs årsrapport for 2020 står det at den «drastiske nedgangen i 2020 i antall saker om utenlandsadopsjon medførte i 2020 at alle de tre adopsjonsorganisasjonene fikk økonomisk krisestøtte».115 Denne utgjorde totalt 11,1 millioner kroner.116 I 2021 ble tilskuddet økt med 3,5 millioner kroner.117 Med unntak av i senere år har tildelingene fra staten utgjort en relativt liten andel av formidlernes totale inntekter.118

Utvalget mener at det forhold at adopsjonsformidlerne i så stor grad er finansiert ved enkeltadopsjoner, medfører en risiko for at beslutninger bevisst eller ubevisst kan påvirkes av et ønske om å opprettholde driften. Utvalget mener at adopsjonsformidlerne i større grad burde vært finansiert av det offentlige. Med de viktige oppgavene adopsjonsformidlerne var gitt av norske myndigheter skulle den offentlige finansieringen vært langt høyere for å sikre at formidlerne var økonomisk uavhengige.

24.5 Overordnet vurdering

Utvalget finner at det har vært og er vesentlige svakheter ved ordningen med adopsjonsformidlere i Norge.

At adopsjonsformidlerne er organisert som private medlemsorganisasjoner har flere prinsipielt problematiske sider. Det er på den ene siden positivt at adopsjonsarbeid bygger på personlig engasjement, og at adopsjonsformidlerne ikke er kommersielt motiverte foretak. Det er på den annen side uheldig at formidlerne i så stor grad har vært styrt av personer med personlig tilknytning til adopsjon. Dette gjelder årsmøtet, et overveiende flertall av styremedlemmene og en stor andel av de ansatte. Når dette ses i sammenheng med at formidlerne i høy grad har vært avhengig av et visst antall adopsjoner for å opprettholde sin virksomhet, er det en risiko for at både strategiske valg og avgjørelser og vurderinger i enkeltsaker har blitt påvirket bevisst eller ubevisst på uheldige måter. I lys av den helt sentrale rollen formidlerne har spilt og spiller ved etablering av landsamarbeid og ved behandlingen av enkeltsaker, burde det fra norske myndigheters side vært sørget for mer inngående kontroll og tilsyn med formidlernes organisering og arbeid. Norske myndigheters tilsyn og kontroll blir redegjort for i kapittel 25.

Adoptivforeldrenes rolle i foreningene er et argument for at ansvaret med å utstede artikkel 17 c-samtykker etter Haagkonvensjonen skulle ha vært lagt til sentralmyndigheten og ikke vært delegert til adopsjonsformidlerne.

Det har vært vesentlige variasjoner i hvilken kompetanse ansatte og styremedlemmer hos formidlerne har hatt, og det har også vært variasjoner når det gjelder forsvarligheten av arbeidet som er utført. Dette må, som redegjort for i kapittelet her og i punkt 25.8, jf. 25.7.1, ses i sammenheng med at myndighetene har ført relativt begrenset kontroll med formidlernes organisering og bemanning til tross for at det har vært hjemmel for slik kontroll. Selv om adopsjonsformidlerne har et selvstendig ansvar for å ha tilstrekkelig kompetanse for å drive forsvarlig, mener utvalget at norske myndigheter har det overordnede ansvaret og burde ha stilt strengere krav til hvilken kompetanse hver adopsjonsformidler totalt sett måtte ha blant ansatte og styremedlemmer, om sammensetningen av styrene og innholdet i vedtektene, samt om skriftlige arbeidsinstrukser.

Som utvalget har redegjort for, vokste systemet for adopsjonsformidling frem i en annen tid, og det ville neppe vært organisert og regulert på tilsvarende måte dersom man skulle innført en slik ordning i dag. Adopsjonsformidlernes virksomhet handlet i de første årene om å bistå adoptivsøkere som et alternativ til at søkere skulle operere helt på egenhånd i opprinnelseslandene. Norske myndigheter sørget fra siste halvdel av 1970-årene for å bringe adopsjonsformidlingen inn i mer ordnede former, men det var fortsatt klare svakheter i den kontrollen norske myndigheter utøvde. I alle fall i forbindelse med ratifikasjon av Haagkonvensjonen burde norske myndigheter etter utvalgets vurdering ha gjort en grundig vurdering av ordningen med adopsjonsformidlere, og også ha sørget for mer systematisk tilsyn med dem.

Utvalget mener at søknadsskjemaet for driftstillatelser, som ble laget før formidlerne søkte sin første driftstillatelse i 2019 gir godt grunnlag for adopsjonsmyndighetenes vurdering av formidlernes kompetanse og for vurdering av organisatoriske forhold, inkludert vedtekter. Se nærmere om dette i punkt 24.2.4 ovenfor. Imidlertid gis driftstillatelser for inntil 7 år, og det er derfor viktig at myndighetene utøver tilsyn i perioden mellom driftstillatelser.

Utvalget vil i kapittel 31 vurdere om adopsjonssystemet i Norge for utenlandsadopsjoner har vært forsvarlig, og vurdere sammenhengen mellom de svakhetene som er redegjort for her, og våre funn vedrørende norske myndigheters arbeid med formidlingstillatelser og enkeltsaker, samt tilsyn og kontroll.

25 Norske myndigheters arbeid med formidlingstillatelser og tilsyn med formidlerne

25.1 Innledning

I dette kapittelet vil to sentrale temaer bli redegjort for og drøftet – utvalgets funn om norske adopsjonsmyndigheters arbeid med formidlingstillatelser og adopsjonsmyndighetenes tilsyn og kontroll på adopsjonsfeltet. Disse temaene dekker vesentlige deler av utvalgets mandat.

Et overordnet formål i mandatet er å «greie ut om systemet for adopsjoner til Noreg har vore forsvarleg», og dette «inkluderer spørsmål om regelverk og praksis». Det er angitt at et mål med granskingen er «å ta lærdom av eventuelle svakheiter i systemet», og utredningen «skal gi et grunnlag for lovutvikling samt utvikling av praksis for kontroll og tilsyn». En hovedproblemstilling for utredningen er «om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utenlandsadopsjoner». Det er videre spesifisert at utvalget skal «skildre kva system som har eksistert for kontroll og tilsyn med utanlandsadopsjonar».

Det er også angitt mer spesifikke problemstillinger om myndighetenes kontroll og tilsyn. Utvalget skal for det første «vurdere korleis norske styresmakter har handtert situasjonar der dei har fått varsel eller kunnskap om omstende i opphavslanda med behov for oppfølging». Utvalget skal videre se på om norske myndigheter «har hatt høve og oppmoding til å følgje tettare opp» adopsjonsprosessene i opprinnelseslandene når det gjelder «prosedyrane for å kople potensielle adoptivforeldre og adoptivbarn, kontroll med opplysningar om barnets identitet og familietilknyting, samt samtykke». Utvalget skal også «sjå på om norske styresmakter og adopsjonsforeiningar har hatt høve og oppmoding til å følgje tettare opp når det gjeld pengeoverføringar i samband med adopsjonar, både pengeoverføringar frå Noreg til opphavslandet, og mellom aktørar i opphavslandet». Utvalget skal videre «sjå på om vurderingane har vore grundige nok når det har vore gitt formidlingsløyve til samarbeid med opphavsland» og «om det er tilhøve som burde ha vore fanga opp i sakshandsaminga av formidlingsløyver».

Det er egne kapitler i utredningen om forhåndsgodkjenning av adopsjonssøkere, om behandling av saker om registrering eller adopsjonsbevilling og om adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon (kapittel 26, 27 og 28). I kapittel 24 har utvalget vurdert ordningen med adopsjonsformidlere og redegjort for regulering av drifts- og formidlingstillatelser, samt andre regler som gjelder formidlernes virksomhet og plikter overfor norske myndigheter. Dette kapittelet er derfor i all hovedsak rettet mot norske myndigheters arbeid med formidlingstillatelser og søknader om godkjenning av kontaktpersoner samt mot generelt og mer målrettet tilsynsarbeid på feltet.

Gjennom å granske de tolv prioriterte opprinnelseslandene i granskingsutvalgets mandat, har utvalget fått mye informasjon om norske adopsjonsmyndigheters arbeid. For det første har utvalget fått et innblikk i hvordan man har arbeidet med formidlingstillatelser, inkludert hvilke krav som er stilt til søknader og hvordan myndighetene selv har utredet sakene. For det andre har det kommet frem informasjon om hvilket tilsyn og hvilken kontroll som ble ført med adopsjonsformidlingen, blant annet gjennom opplysninger fra formidlerne selv, gjennom adopsjonsmyndighetenes reiser til og annen kontakt med opprinnelseslandene, og når det har kommet frem informasjon om nye risikofaktorer, ulovligheter og mulige straffbare forhold i opprinnelseslandene. Som vist i landkapitlene strekker det organiserte adopsjonsarbeidet seg over en periode på mer enn 70 år, og det er nå nærmere 60 år siden Norsk Koreaforening fikk den første generelle formidlingstillatelsen i 1969. Videre har det blitt formidlet adopsjoner til Norge fra ulike kontinenter: Europa, Asia, Afrika og Sør-Amerika. De tolv landene utvalget har gransket adopsjonsformidlingen fra, omfatter de tre sistnevnte kontinentene.

Utvalgets gransking har også omfattet undersøkelser av adopsjonsmyndighetenes arbeid på et mer generelt plan. Utvalgets arkivstudier har omfattet undersøkelser av dokumenter fra adopsjonsmyndighetenes og relevante fagdepartementers arkiver, og utvalget har intervjuet en rekke tidligere og nåværende ansatte ved adopsjonsmyndighetene, det vil si Barne- og familiedepartementet og underordnede adopsjonsmyndigheter (Bufdir og forgjengere). Utvalget har også fått informasjon om myndighetenes arbeid ved å gå gjennom adopsjonsformidlernes arkiver og ved å intervjue personer tilknyttet adopsjonsformidlerne. Også mediesøk har gitt informasjon om myndighetenes arbeid på feltet.

Videre har vi fått informasjon gjennom intervjuer og møter ved utvalgets fire landbesøk til Colombia, Chile, Etiopia og Sør-Korea. Vi hadde møter med personer ansatt i ulike adopsjonsmyndigheter og med adopsjonsformidlernes nåværende og/eller tidligere lokalt ansatte og samarbeidspartnere. Dette har gitt utvalget innsikt i landforhold og i hvordan adopsjonsformidlingen har foregått i praksis, blant annet om særlige problemstillinger som har oppstått, og hvordan de har blitt håndtert lokalt i opprinnelsesland, av adopsjonsformidlerne og av norske adopsjonsmyndigheter.

Utvalgets gransking av adopsjonsformidling til Norge har i stor grad har dreiet seg om de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat. Derfor handler mesteparten av utvalgets materiale for å vurdere behandlingen av konkrete saker om formidlingstillatelser, kontaktpersoner, og tilsyn og kontroll med adopsjonsformidlingen fra disse tolv landene. Adopsjoner fra disse landene utgjør om lag 80 prosent av alle utenlandsadopsjoner formidlet til Norge, og utvalgets undersøkelser gir derfor grunnlag for å trekke mer generelle slutninger om forsvarligheten og kvaliteten av norske myndigheters arbeid. Utvalget har imidlertid også sett på avslag på søknader om adopsjonsformidling fra andre enn de tolv landene.

Utvalget har utredet den rettslige reguleringen av adopsjonsmyndighetenes arbeid og har i den forbindelse også fått utarbeidet en utredning fra Tarjei Ellingsen Røsvoll, som er førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Innlandet, om arbeidsfordeling, styring, tilsyn og kontroll på adopsjonsfeltet.119 Denne utredningen har vært et nyttig bidrag til utvalgets arbeidsprosess og drøftinger.

Videre i kapittelet vil utvalget behandle følgende temaer:

• adopsjonsmyndighetenes bemanning og ressurser (punkt 25.2)

• behandling av søknader om formidlingstillatelse og om godkjenning av samarbeidspartnere og kontaktpersoner i opprinnelsesland (punkt 25.3)

• behandling av søknader om fornyelse av formidlingstillatelser (punkt 25.4)

• adopsjon fra land i krisetilstand (punkt 25.5)

• risiko ved økt konkurranse i opprinnelsesland mellom formidlere (punkt 25.6)

• generelt tilsynsarbeid (25.7)

  • reguleringen av tilsyn

  • informasjons- og kontrollreiser, besøk fra opprinnelsesland og annen kommunikasjon med myndigheter i opprinnelsesland

  • dialog med adopsjonsformidlerne

  • informasjonsflyt fra og til ambassader i opprinnelsesland

  • dialog med andre mottakerland, og med internasjonale organer og organisasjoner

  • tilsynsarbeid gjennom behandling av enkeltsaker om registrering eller adopsjonsbevilling

• målrettet tilsyn med ulike sider av adopsjonsformidlernes virksomhet (punkt 25.8)

  • tematisk tilsyn med ulike sider ved adopsjonsformidlernes virksomhet

  • når myndighetene blir klar over potensielt problematiske forhold eller slike forhold blir offentlig kjent i Norge eller opprinnelseslandet

• kontrollen med økonomiske forholds påvirkning på adopsjonsprosessen (punkt 25.9)

• ivaretakelse av plikten til å sende oppfølgingsrapporter til opprinnelsesland (punkt 25.9)

• forholdet mellom politiske føringer og faglige vurderinger (punkt 25.10)

• oppsummerende vurderinger (punkt 25.11)

25.2 Adopsjonsmyndighetenes bemanning og ressurser

Utvalget har ikke oversikt over hvor mange som jobbet med utenlandsadopsjoner i Sosialdepartementet og Justisdepartementet i perioden frem til 1985, da de delte ansvaret for adopsjonsfeltet. Utvalget er heller ikke kjent med hvilke ressurser fylkesmennene hadde til rådighet.120

Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) og Plasseringsutvalget (PU), som ble opprettet i 1978, var de første særskilte myndighetsorganene for utenlandsadopsjoner. RIA viser hadde et sekretariat bestående av to personer som de delte med PU. I tillegg hadde RIA og PU felles kontorfullmektig i halv stilling.121 Som beskrevet i kapittel 6 var RIA i funksjon frem til 1987. Rådets oppgaver omfattet å godkjenne formidlingsorganisasjonenes avtaler og kontakter i utlandet, å følge utviklingen innen utenlandsadopsjon, inkludert virksomheten til norske adopsjonsformidlere i inn- og utland, samt å bidra i forhandlinger med andre lands myndigheter. Videre hadde RIA ansvar for å gi råd, veiledning og informasjon til offentlige myndigheter, adopsjonsformidlere og adoptivfamilier. Arbeidet inkluderte også å fastsette overordnede retningslinjer, og å ta initiativ til forskning på området. RIA behandlet ikke enkeltsaker.

PU, som skulle velge ut adoptivhjem til barn som ble tildelt Norge for adopsjon, eller – dersom matchingen skulle skje i opprinnelseslandet – gjøre et utvalg av aktuelle adoptivsøkere som fikk dokumentene sine sendt til utlandet, hadde tre faste medlemmer. I PUs årsrapport for 1978–1979 fremgår det at de behandlet 165 saker fordelt på 8 møter i 1978, og 466 søknader fordelt på 16 møter i 1979.122

I årene RIA var i drift, ble det formidlet barn fra til sammen 16 forskjellige opprinnelsesland.123 I perioden 1979–1986 ble det gjennomsnittlig formidlet 434 adopsjoner årlig (spenn: 243–535).

RIA og PU ble lagt ned i 1987, da av Statens adopsjonskontor (SAK) ble opprettet. Dette kontoret var i drift fra 1987 til 1997. SAK skulle både behandle søknader om forhåndsgodkjenning, føre tilsyn med formidlingsorganisasjonene, forberede behandlingen av søknader om formidlingstillatelse, registrere / gi bevilling til utenlandsadopsjoner, samt følge med på den internasjonale utviklingen knyttet til utenlandsadopsjon og rådgi og veilede adoptivfamilier.

I perioden 1987–1993 jobbet det fem personer i SAK: en kontorsjef, tre saksbehandlere og to i administrative stillinger. Utvalget har fått opplyst av en tidligere ansatt i SAK at kontorsjefen var jurist, mens saksbehandlerne hadde sosialfaglig utdannelse. Disse jobbet hovedsakelig med forhåndssamtykkene, men var også involvert i øvrige arbeidsoppgaver.

I perioden 1987–1997 ble det formidlet barn fra til sammen 25 ulike opprinnelsesland. I samme periode ble det gjennomsnittlig formidlet 509 adopsjoner årlig (spenn: 442–583).

Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) ble opprettet 1. januar 1998. SUAK ble utpekt som norsk sentralmyndighet for adopsjon etter Haagkonvensjonen, som trådte i kraft fra samme dato.

I løpet av 1999 fikk seksjonen som hadde ansvar for utenlandsadopsjonene fire nye stillinger. Ved inngangen til år 2000 besto denne seksjonen av en seksjonsleder og ni faste medarbeidere. Seksjonen fikk i 1999 flere nye oppgaver, blant annet utredning og behandling av billighetserstatningssaker, samt søknader om adopsjonsbevilling i de norske adopsjonssakene, som fylkesmennene tidligere hadde hatt ansvar for.124 I november 1999 overtok SUAK også ansvaret for behandling av formidlingssøknader. SUAK meldte i 1999 til departementet at de mange nye arbeidsoppgavene medførte «store utfordringer» og en vanskelig ressurssituasjon for organisasjonen.125

En tidligere ansatt i SUAK (og siden BUFA og Bufdir) har opplyst til utvalget at det på det meste var 14 personer som arbeidet på avdelingen som hadde ansvar for adopsjon (samt billighetserstatninger og tilsynsvirksomhet). Vedkommende har fortalt at det gikk med «svært mye» ressurser til nasjonale stebarnsadopsjoner, som ofte var kompliserte saker. På det meste arbeidet fem personer med forhåndssamtykkesakene. I den første perioden hadde kontoret én ansatt jurist, og etter hvert ble det ansatt flere jurister. Vedkommende anslår at omtrent halvparten av ressursene ved avdelingen gikk til utenlandsadopsjoner.126

I 1999 mottok SUAK 824 søknader om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet. Samme år ble det formidlet 590 adopsjoner fra 21 ulike opprinnelsesland.

Etter flere omorganiseringer i starten av 2000-årene (se kapittel 6) ble Bufdir opprettet i 2004. Samtidig ble behandlingen av søknader om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet gjennom formidlerorganisasjon flyttet til Bufetats fem nyopprettede regionale kontorer. Bufdir ble klageinstans for disse sakene, i tillegg til å være førsteinstans for samtykke til adopsjon av barn fra utlandet utenom organisasjon (en oppgave Bufdir beholdt frem til 2009). Videre hadde Bufdir ansvar for å gi adopsjonsbevilling / registrere utenlandsadopsjonene, føre tilsyn med de godkjente adopsjonsformidlerne, gi formidlingstillatelser og gjøre andre oppgaver som fulgte av rollen som sentralmyndighet.

Det er også i denne perioden man ser de høyeste adopsjonstallene til Norge, med over 700 adopsjoner formidlet årlig i 2001–2004 fra 21 ulike opprinnelsesland.

En tidligere ansatt i SUAK og siden Bufdir sa i intervjuet med utvalget at mens SUAK var et lite direktorat, medførte organiseringen under Bufdir at adopsjonsavdelingen ble del av et større budsjett hvor de internt «måtte kjempe for å få ressurser», for eksempel til reiser til opprinnelsesland. Generelt ble det avsatt midler til én større reise årlig. Vedkommende forklarte: «Bufdir var fra begynnelsen av en mye større organisasjon, hvor det nyopprettede statlige barnevernet nesten fikk all oppmerksomhet fra direktøren.»127

Utvalget har ikke undersøkt nøyaktig hvor mange ansatte i Bufdir som til enhver tid jobbet med utenlandsadopsjoner. Utvalget har imidlertid fått opplyst av ansatte at det på 2000-tallet skjedde flere interne omorganiseringer, og at medarbeidere som arbeidet med utenlandsadopsjoner, også kunne ha oppgaver på andre områder av adopsjonsfeltet enn utenlandsadopsjoner.

En ansatt som begynte i Bufdir i 2007, har opplyst at det på dette tidspunktet arbeidet fire jurister, tre sosialfaglige og to kontorfaglige med adopsjoner (nasjonale og fra utlandet), i tillegg til leder, som var utdannet psykolog. De sosialfaglige hadde hovedansvaret for klager på forhåndssamtykke, mens juristene hadde hovedansvaret for å behandle klagesaker knyttet til nasjonale adopsjoner. Juristene arbeidet i tillegg med blant annet regelverksutvikling, høringsuttalelser, tilsyn med formidlerorganisasjonene og godkjenning av samarbeidsland. De sosialfaglige medarbeiderne arbeidet også med oppgaver knyttet til godkjenning av samarbeidsland og tilsyn. Etter hvert som flere av de sosialfaglige sluttet uten å bli erstattet, ble flere oppgaver knyttet til forhåndssamtykkesakene lagt til juristene, i tillegg til deres øvrige arbeidsoppgaver. Om arbeidet generelt ble det uttalt at «vi behandlet veldig mange klagesaker, det var en hovedoppgave».128 Oppgaver knyttet til mottak av adopsjonsdokumenter, registrering av adopsjoner, bevillingssaker, innsynskrav fra adopterte og Faglig utvalg ble håndtert av kontorfaglige medarbeidere.

Fra august 2014 ble det opprettet en ny seksjon (seksjon for adopsjon, mekling og regelverksfortolkning). Lederen for avdelingen var jurist.

Utvalget har videre fått opplyst at det i 2016 var én leder samt seks og et halvt årsverk som arbeidet med adopsjoner (nasjonale og fra utlandet). Av disse var én sosialfaglig, to kontorfaglige og fire jurister, hvorav én jobbet 50 prosent med adopsjon.

I oktober 2018 ble det gjennomført en omorganisering i Bufdir, der ansvaret for utenlandsadopsjoner ble lagt til avdeling for internasjonale tjenester, sammen med blant annet menneskehandel, internasjonalt samarbeid i foreldretvister og barnevernssaker på tvers av landegrenser (Haagkonvensjonen 1996 om beskyttelse av barn), og arbeid mot kjønnslemlestelse, tvangsekteskap og negativ sosial kontroll. I 2020 ble også ansvaret for internasjonal barnebortføring lagt til avdelingen (Haagkonvensjonen 1980).129

En jurist i tillegg til leder (også jurist) og to kontorfaglige jobbet i 2018 med utenlandsadopsjoner. I 2019 ble det ansatt en jurist til, og fra høsten 2023 fikk avdelingen gradvis flere medarbeidere fordi arbeidsmengden på adopsjonsområdet økte. I tillegg ble interne ressurser i perioder utlånt til avdelingen, særlig for å håndtere stor saksmengde av innsynskrav fra adopterte.

I 2024 ble Bufdirs avdeling for internasjonale tjenester delt i to som følge av økt arbeidsbelastning på adopsjonsområdet. Det er i dag etablert en egen avdeling med ansvar for utenlandsadopsjoner som bare arbeider med oppgaver knyttet til utenlandsadopsjoner samt noen oppgaver knyttet til alle adopsjonstyper, blant annet innsyn. Høsten 2025 fikk avdeling for internasjonale adopsjoner ansvar for regelverk og klagesaker for sakstypene adopsjon utenom organisasjon og anerkjennelse av utenlandske adopsjoner. Avdelingen har til sammen elleve ansatte. Leder og sju medarbeidere er jurister. Tre medarbeidere er kontorfaglige.130

Antallet adopsjoner formidlet fra utlandet har sunket utover 2000-tallet. Antallet samarbeidsland holdt seg imidlertid lenge relativt stabilt, ettersom nye land kom til mens andre falt fra:

• I 2005 ble det formidlet 582 adopsjoner fra til sammen 17 ulike opprinnelsesland.

• I 2010 ble det formidlet 343 adopsjoner fra til sammen 17 ulike opprinnelsesland.

• I 2015 ble det formidlet 132 adopsjoner fra til sammen 16 ulike opprinnelsesland.

• I 2020 ble det formidlet 40 adopsjoner fra til sammen 10 ulike opprinnelsesland.

• I 2025 ble det formidlet 5 adopsjoner fra til sammen 3 ulike opprinnelsesland.

25.3 Behandling av søknader om formidlingstillatelse og om godkjenning av samarbeidspartnere og kontaktpersoner i opprinnelsesland

25.3.1 Generelle krav til adopsjonsmyndighetenes saksbehandling

Adopsjonsmyndighetenes behandling av søknader om formidlingstillatelser og godkjenninger av samarbeidspartnere og kontaktpersoner har fra 1970 vært underlagt kravene til saksbehandling i forvaltningsloven. De sentrale saksbehandlingsreglene i loven har i hovedsak vært de samme i hele perioden, men i praksis har den standarden som kreves for å oppfylle lovens krav til blant annet utredning og begrunnelse, imidlertid blitt hevet, og ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling har utviklet seg.

Avgjørelsene om tillatelser og godkjenninger som behandles her, er enkeltvedtak, noe som innebærer at både de alminnelige kravene til saksbehandlingen i forvaltningslovens kapittel II og III og de særskilte kravene til behandling av saker om enkeltvedtak i kapittel IV, V og VI får anvendelse. Det innebærer blant annet at det stilles krav til veiledning, utredning og begrunnelse. I utvalgets vurderinger av de nevnte sakene er det særlig utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 første ledd som er sentral.

Etter § 17 første ledd skal forvaltningsorganet sørge for at en sak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Det er imidlertid ikke slik at alle forhold i en sak må utredes så langt det er mulig. Utredningsplikten er relativ og avhenger av sakens karakter og av hvilke spørsmål som er relevante for avgjørelsen.131 De nærmere kravene til utredningen vil bero på sakens betydning, hvilke faktiske forhold som er relevante, og hvor ressurskrevende utredningen av disse vil være. Det er også antatt at forvaltningsorganets organisering og bemanning må tas i betraktning når man skal fastlegge rekkevidden av utredningsplikten.132 Saksutredningen må likevel være forsvarlig.

Særlig vedtak om formidlingstillatelser, men også godkjenninger av kontaktpersoner, vil ha stor betydning for barn som er aktuelle for adopsjon, opprinnelige foreldre og adoptivsøkere. Dette tilsier at det må stilles strenge krav til saksutredningen. Videre er sakene komplekse, da de krever innblikk i flere forhold i andre land, særlig i landenes barneverns- og adopsjonssystemer og risikomomenter ved disse. Slike forhold er ressurskrevende å utrede, særlig når det er mange land som skal vurderes. At adopsjonsmyndighetene har hatt begrensede ressurser, vil derfor kunne ha en viss betydning, men utredningen må likevel være forsvarlig med tanke på til sakenes viktighet.

Et annet spørsmål er i hvilken grad adopsjonsmyndighetene har hatt en plikt til å kontrollere opplysninger som kommer inn fra formidleren. Forvaltningslovutvalget legger til grunn at det er begrensede krav til kontroll med informasjon fra parten eller andre, og særlig hvis kilden fremstår som troverdig. Samtidig uttaler Forvaltningslovutvalget at «forvaltningsorganet må foreta en kontroll av opplysninger som blir forelagt fra andre i den grad det er grunn til det», og at «[p]likten til å kontrollere opplysninger øker jo større behovet er for å sikre en materielt riktig avgjørelse, som der vedtaket er særlig inngripende eller irreversibelt».133

25.3.2 Oppstarten (1954–1978)

Frem til 1. januar 1993 var adopsjonsformidling regulert av § 26 bokstav b barnevernloven av 1953. Bestemmelsen oppstilte et straffesanksjonert forbud for privatpersoner mot å drive adopsjonsformidling. Bestemmelsen slo fast at organisasjoner måtte ha bevilling av departementet for å drive adopsjonsformidling, «som i tilfelle fører tilsyn med virksomheten».

Som nevnt i kapittel 7 og punkt 24.3.1, samt i de relevante landkapitlene, bisto to av organisasjonene som senere ble adopsjonsformidlere, det vil si Koreaforeningen (senere Verdens Barn) og Adopsjonsforum (de første årene kalt Adopsjonsopplysning) med adopsjoner også før de formelt fikk formidlingstillatelser. Dette var en virksomhet norske myndigheter var kjent med, men som det i liten grad ble reagert på, og som må anses å ha vært en tålt praksis.

I enkelte tilfeller ser det ut til at norske myndigheter til og med har hatt en positiv holdning til organisasjonenes bistand til adoptivsøkere. Dette har utvalget funnet indikasjoner på når det gjelder Koreaforeningens virksomhet i Sør-Korea rundt 1960. I to brev fra generalsekretæren i Koreaforeningen til lederen for foreningens sykehus i Seoul kommer det frem informasjon om at generalsekretæren hadde orientert Sosialdepartementet om virksomheten, og om at Koreaforeningen selv vurderte å slutte å bistå med adopsjoner. Byråsjefen i Sosialdepartementet skal imidlertid ha uttrykt at hen «var tilfreds med» og «ikke hadde noe å innvende mot» hvordan Koreaforeningen bisto i disse sakene. Generalsekretæren selv hadde inntrykk av at departementet anså det som en fordel om Koreaforeningen fortsatte sin bistand i adopsjonssaker, fremfor at adopsjonssøkerne opptrådte på egen hånd. Se nærmere omtale i punkt 19.6.2.

Komiteen for Sydøst-Asia, som besto av noen ungdomspolitikere, fikk tillatelse på visse vilkår til å bringe 60 barn til Norge fra det krigsherjede Vietnam i 1968 (se punkt 20.5.1). Det viste seg imidlertid at flere av vilkårene norske myndigheter hadde stilt, ble brutt. Det kom 77 barn, og helsetilstanden til flere av dem var dårlig. Videre var ikke adopsjonsprosessene fullført før barna ble hentet til Norge, og det var uavklart hvordan adopsjonene skulle gjennomføres. Likevel ønsket komiteen å hente flere barn og ga uttrykk for dette i mediene. Sosialdepartementet ga gjentatte ganger beskjed i både møter og brev om at det ikke ville bli gitt tillatelser til flere adopsjoner før de første sakene var gått i orden og man kunne evaluere hvordan det var gått med barna.

I 1971 ønsket den nye organisasjonen Norsk-Vietnamesisk forbund, ledet av samme person som ledet Komiteen for Sydøst-Asia, likevel å hente flere barn fra Vietnam. Lederen varslet Sosialdepartementet om dette i brev før han reiste for å hente barna. Sosialdepartementet gjentok at de ikke ville tillate dette, og advarte om at strafferammen for privat adopsjonsformidling var bøter eller fengsel i inntil tre måneder, jf. barnevernloven 1953 § 26 bokstav b. Sosialdepartementet informerte Utenriksdepartementet og Justisdepartementet om planene til organisasjonen. Ambassaden i Bangkok og den norske konsulen i Saigon ble også varslet for å hindre at barn eventuelt ble tatt med ut av landet uten visum til Norge. Likevel ankom lederen Norge med ti nye vietnamesiske barn i august 1971. Flere av barna hadde svært dårlig helsetilstand, og ett av barna døde få dager etter ankomst. Lederen ble politianmeldt for den ulovlige adopsjonsformidlingen. Straffesaken endte med et forelegg på 1000 kroner, som lederen vedtok.134

Adopsjonsformidlingen gjennom Komiteen for Sydøst-Asia i 1968 innebar flere grove brudd på formidlingstillatelsen de hadde fått av Sosialdepartementet. Dette reagerte departementet skarpt på, og det ble iverksatt flere tiltak for å forhindre at ytterligere barn kom fra Vietnam gjennom denne virksomheten. Etter utvalgets syn innebar de to «aksjonene» i 1968 og 1971 en betydelig risiko for at barn og opprinnelige foreldres grunnleggende rettigheter kunne bli krenket, og myndighetenes tydelige reaksjon og forsøk på å forhindre ytterligere virksomhet var både berettiget og nødvendig i et forsvarlighetsperspektiv.

Norsk Koreaforening fikk formidlingstillatelse fra Sør-Korea i 1969. I 1971 hadde Sosialdepartementet et møte med en annen forening, Koreamisjonen, om deres adopsjonsvirksomhet. Det ble opplyst at også denne organisasjonen hjalp norske foreldre med adopsjoner, og at det gjaldt to til tre adopsjoner per år. I møtet orienterte departementet representanten fra Koreamisjonen om barnevernslovens forbud mot å drive adopsjonsformidling uten tillatelse, og Koreamisjonen ble bedt om å sende en skriftlig redegjørelse for virksomheten i en eventuell søknad om formidlingstillatelse.135 Det er grunn til å merke seg at departementets strengere håndheving overfor Koreamisjonen kom på et tidspunkt da den første formidlingstillatelsen for Sør-Korea var gitt til Norsk Koreaforening. Det var da ikke noen rimelig grunn til å akseptere adopsjoner fra Sør-Korea gjennom andre kanaler uten formell tillatelse. Norske adopsjonsmyndigheter hadde på dette tidspunktet trolig også de alvorlige problemene med Komiteen for Sydøst-Asias virksomhet friskt i minnet.

Den neste formidlingstillatelsen ble gitt til Foreldreforeningen for barn fra Vietnam i 1973. Tillatelsen omfattet formidling av 50 adopsjoner fra landet.136 Denne foreningen søkte imidlertid også om formidlingstillatelse for Pakistan og Bangladesh i 1973, men fikk avslag på dette i mars 1975.137 På samme tid bisto Adopsjonsopplysning (senere Adopsjonsforum) familier som ønsket å adoptere fra ulike land. Foreningen begynte for eksempel å bistå med adopsjoner fra Colombia og Bangladesh i henholdsvis 1972 og 1973.138

I 1975 søkte Adopsjonsopplysning om formidlingstillatelse for Bangladesh og Colombia. Svaret som ble gitt fra Sosialdepartementet, var som følger:

Da adopsjonsformidling for tiden er under utredning i departementet, kan departementet for tiden ikke ta stilling til Deres søknad.

Vi vil komme tilbake til saken når nærmere retningslinjer foreligger.139

I et internt notat på saken i Sosialdepartementet heter det blant annet at «[v]i har vel her vært noe tvilende til deres form for arbeid som neppe bare kan sies å være opplysning, men der spørsmålet om formidling etterhvert synes å være kommet sterkt inn i bildet». Notatet fremstiller situasjonen slik at Adopsjonsopplysning selv var klar over problematikken og åpen for å endre praksis og eventuelt overlate formidlingsarbeidet til Sosialdepartementet. I notatet anbefales det å svare på søknaden med «noen litt rundere vendinger, selv om vi ikke finner å kunne gi noen annen beskjed på det nåværende tidspunkt».140

Adopsjonsopplysning/Adopsjonsforum fortsatte å bistå ved adopsjoner til tross for at de ikke hadde fått innvilget en søknad om formidlingstillatelse.141 Adopsjonsforums virksomhet i Bangladesh pågikk på samme tid som Foreldreforeningen for barn fra andre land på nytt søkte om formidlingstillatelse for Bangladesh, Pakistan og India 24. februar 1976, men ikke fikk innvilget dette. Som for Adopsjonsforum var begrunnelsen fra departementet den pågående utredningen.142 Foreldreforeningen valgte selv 3. september 1976 å trekke søknaden som gjaldt Bangladesh og begrunnet dette med at «myndighetens holdning i landet [har] medført så betente og korrupte forhold, at det for vår forening ikke synes mulig å gjennomføre et forsvarlig adopsjonsformidlingsopplegg».143 Også i Colombia fortsatte Adopsjonsforum å bistå med adopsjoner. I Sri Lanka bisto Adopsjonsforum med adopsjoner fra 1975.144

Utvalget har ikke funnet opplysninger om at norske adopsjonsmyndigheter reagerte på bistanden Adopsjonsforum ga norske adopsjonssøkere før formidlingstillatelser ble innvilget. I et internt notat til byråsjefen i Sosialdepartementet i 1976 er det imidlertid uttalelser om Adopsjonsforums virksomhet på Sri Lanka:

På grunnlag av denne samtalen [med AFs leder] fikk jeg ikke inntrykk av at organisasjonen bare skal drive opplysningsvirksomhet. Uten å ta noe standpunkt synes jeg Adopsjonsforum handler eller kommer til å handle på kanten av bvl. § 26b.145

Utvalget har imidlertid ikke funnet indikasjoner på at det ble gjort noe videre fra departementets side i denne saken.

De neste formidlingstillatelsene ble gitt først i 1978 til Adopsjonsforum, og da for land der foreningen allerede bisto med adopsjoner (Bolivia, Bangladesh, Colombia, Ecuador, Guatemala, India, Indonesia og Sri Lanka)146 og til Foreldreforeningen for barn fra andre land (India og Pakistan).147

Formidling av adopsjoner fra utlandet startet med andre ord gradvis, og både Adopsjonsforum og Verdens Barn (da Koreaforeningen) hadde allerede bistått ved en rekke adopsjoner før de fikk formidlingstillatelse. Da myndighetene innvilget de første formidlingstillatelsene til Koreaforeningen i 1969 og Adopsjonsforum i 1978, var det dermed i stor grad tale om å formalisere en pågående virksomhet. Det var formidlerne som hadde erfaring, og de hadde antakelig også mer kunnskap om adopsjonssystemet i de enkelte opprinnelseslandene enn norske adopsjonsmyndigheter. Myndighetene skulle dermed regulere en virksomhet som allerede hadde pågått i flere år. Formidlerne hadde etablert kontakter og rutiner, mens myndighetene måtte sette seg inn i landforhold og formidlingsarbeid på et tidspunkt der de hadde begrenset erfaring med utenlandsadopsjoner. Det må også nevnes at det var Justisdepartementet som behandlet enkeltsakene om utenlandsadopsjoner på denne tiden, mens det var Sosialdepartementet som skulle gi formidlingstillatelser. Utvalget har ikke funnet noen skriftlige spor som viser at det har skjedd noen systematisk erfaringsdeling fra enkeltsakene i Justisdepartementet til Sosialdepartementets vurdering av formidlingstillatelser.

Da norske myndigheter rettet oppmerksomheten mot organisasjonenes bistand ved adopsjoner var virksomheten som nevnt godt i gang. Det var også en virksomhet som var sterkt ønsket av norske adoptivsøkere. Norske myndigheter hadde dermed et ganske annerledes utgangspunkt for vurderingen av om det skulle legges til rette for formidling av adopsjoner fra utlandet til Norge, og på hvilke vilkår, enn de ville hatt dersom virksomheten ikke allerede hadde vært i gang. Slik det er redegjort for innledningsvis, fremstår det også for utvalget som om virksomheten var en tålt praksis som ble ansett som et mer betryggende alternativ fra et rettssikkerhetsperspektiv enn at adoptivsøkere opptrådte helt på egenhånd i opprinnelseslandene. Utvalget mener at dette kan ha hatt betydning for myndighetenes vurdering.

Myndighetenes behov for å få formalisert adopsjonsformidlernes virksomhet, slik at de kunne komme videre med reguleringen av utenlandsadopsjonsfeltet, er også en del av bildet. I et internt notat til ledelsen i Sosialdepartementet går det frem at søknadene om formidlingstillatelse var stilt i bero i påvente av etableringen av Rådet for internasjonale adopsjoner, RIA, men at det var nødvendig å behandle søknadene før rådet ble etablert, da det var bestemt at rådet skulle ha godkjente formidlingsorganisasjoner som medlemmer. Samtidig var det forutsatt at RIA skulle godkjenne formidlernes utenlandskontakter og følge med på formidlernes virksomhet. I notatet heter det videre:

For å kunne løse denne floken vil en foreslå at de respektive foreninger får tillatelse til å drive begrenset adopsjonformidling (jfr. Kgl. res.) men at det skal gis tillatelse for hvert enkelt land, eller distrikt etter hvert som Rådet vil anbefale godkjenning av avtaler i utlandet (utenlandskontakter). Da det vil ta litt tid før en kan få «sjekket» alle nåværende utenlandskontakter, vil en foreslå en overgangsordning på maksimum ett år, under forutsetning at plasseringsutvalget trer snarest mulig i funksjon og at det ikke etableres flere kontakter i utlandet før de er anbefalt godkjent av Rådet.148

Det går med andre ord frem av notatet at tillatelse i realiteten ble gitt før man hadde satt seg grundig inn i forholdene i det enkelte landsamarbeidet, og at dette ble løst ved å stille et vilkår i formidlingstillatelsen om at formidlerne måtte søke godkjenning av utenlandskontaktene innen ett år. Koreaforeningens formidlingstillatelse fra 1969 ble i 1978 formelt trukket tilbake og samtidig erstattet med en ny tillatelse. I den nye tillatelsen ble det ikke stilt noe vilkår om at kontaktpersoner skulle godkjennes innen ett år. Tillatelsen hadde imidlertid en presisering av at tillatelsen gjaldt adopsjonsformidling gjennom Holt, og at dersom Koreaforeningen ønsket å formidle barn via andre kontakter, måtte den sende søknad om dette til RIA. Formidlingstillatelsene som ble gitt til Adopsjonsforum og Koreaforeningen i 1978, var tidsubegrensede.149

25.3.3 Adopsjonsformidling før Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge (1978–1997)

25.3.3.1 Lovgivning, forskrifter og annen regulering

Adopsjonsformidling var regulert av barnevernsloven 1953 § 26 bokstav b frem til 1993 og deretter av barnevernloven 1992 § 4-23,150 med et straffesanksjonert forbud for privatpersoner mot å drive adopsjonsformidling og et krav om at organisasjoner måtte ha bevilling av departementet for å drive adopsjonsformidling.

I rundskriv nr. 1 9/78 fra Sosialdepartementet om adopsjon av utenlandske barn fremheves det, med henvisning til Stortingets tilslutning til prinsipper i St.prp. nr. 210 (1976–77), noen grunnleggende prinsipper for adopsjonsformidling, for det første at «[h]ensynet til barnet og dets fremtidige utvikling må være et overordnet prinsipp for all adopsjonsformidling», og for det andre at adopsjon bare skulle skje i tilfeller der «det er grunn til å anta at barnet ikke kan få tilfredsstillende oppvekstvilkår i sitt eget hjemland». Videre måtte adopsjon «skje i samsvar med vedkommende lands lover og regler». Prinsippene det her vises til, ble foreslått i NOU 1976: 55.151 Myndighetene skulle blant annet «føre kontroll med at det fra norsk side ikke skjer brudd på lover og regler i barnets hjemland», og «arbeide for at en får internasjonale regler om adopsjon av barn fra andre land med andre raser og kulturer». Oppgaven med å «forestå det offentliges arbeid på dette området» og «samordne arbeidet mellom det offentlige og adopsjonsforeningene» ble lagt til RIA, som ble nærmere regulert i rundskrivet.152 RIA omtales nærmere i punkt 6.4.

RIA skulle blant annet følge med på den internasjonale utviklingen på utenlandsadopsjonsfeltet, og, i samarbeid med utenriksstasjonene, på adopsjonsformidlernes virksomhet i utlandet Rådet skulle også godkjenne avtaler inngått i utlandet om formidling av utenlandsadopsjoner. Videre skulle rådet følge med på virksomheten til adopsjonsformidlerne i Norge og gi informasjon, råd og veiledning til myndighetene om utenlandsadopsjon.153 Rådet kunne gjøre undersøkelser ved å henvende seg til instanser i inn- og utland, og de reiste på informasjons- og kontrollreiser til land det ble formidlet adopsjoner fra, som ledd i tilsynet med adopsjonsformidlerne mv.154

Rundskrivet gjør kort rede for kravene til dokumentasjon om helsemessige forhold hos barnet og krav til at barnet har gyldig pass eller reisedokument som garanterer returadgang til hjemlandet.155 Rundskrivet gjør ellers ikke rede for kravene til prosesser og dokumentasjon i opprinnelseslandet, og det omtaler ikke hvilke krav som skal stilles ved søknader om formidlingstillatelse eller godkjenning av utenlandskontakter.

RIA ga i 1979 ut retningslinjer for godkjenning av utenlandskontakter. Disse retningslinjene består av følgende liste over «minimumsopplysninger» som skal innhentes:

• 1. Personalia (Navn, alder, familieforhold, yrke, nasjonalitet).

• 2. Beskriv kort hvordan foreningen kom i forbindelse med kontakten

• 3. Oppgi hva det er i kontaktens bakgrunn eller personlige kvalifikasjoner som tilsier at han/hun egner seg for oppgaven og vil arbeide på en etisk forsvarlig måte.

• 4. Beskriv kontaktens erfaring med barn/adopsjon og innstilling til samme. Driver kontakten adopsjonsformidling også for andre land?

• 5. Beskriv måten kontakten vil gå frem på for å finne frem til aktuelle barn.

• 6. Oppgi hvilket geografisk område kontakten vil dekke, og – så langt mulig – hvilke institusjoner som vil være involvert.

• 7. Beskriv de forbindelser som vil bli benyttet for å få barna medisinsk undersøkt.

• 8. Beskriv kontaktens mulighet til å oppnå nødvendige juridiske dokumenter (vergeoppnevnelse, pass o.l.).

• 9. Beskriv kontaktens kjennskap til landet, dets lover og regelverk og mulighet for å følge med i eventuelle endringer i disse.

• 10. Oppgi hvor stor del av kontaktens arbeidstid og arbeidsinntekt som har tilknytning til adopsjonsformidling.

• 11. Oppgi konkret hvilke utgifter som kan bli aktuelle ved slik formidling, inkl. kontaktens godtgjørelse og utgiftenes størrelse.

• 12. Oppgi kontaktens objektive referanser i Norge eller i vedkommende land.

• 13. Oppgi om kontakten er godkjent av angjeldende lands myndighet som formidler, eller om det er mulig å oppnå slik godkjenning.156

Denne listen fremstår som ganske detaljert, og den tar opp en rekke sentrale forhold for vurderingen av om adopsjonsformidlingen vil være forsvarlig. Som utvalget vil komme tilbake til i punkt 25.3.3.2 nedenfor, ser det imidlertid ikke ut til at alle disse punktene ble utredet eller vurdert ved alle landsamarbeid.

RIAs retningslinjer for godkjente foreningers adopsjonsformidling fra 1981157 stiller krav til formidlerne. Ved «kontaktetablering av barnet i utlandet» skulle formidlerne påse at adopsjonen skjer i samsvar med lover og regler i opprinnelseslandet, og at det ikke har vært lagt press på de opprinnelige foreldrene om å frigi barnet til adopsjon.

Før barnet ble foreslått for plassering i et konkret hjem, skulle formidlerne «påse evt. gjennom utenlandskontakten, så langt det er mulig», at barnet «definitivt er frigitt for adopsjon», at det «foreligger opplysninger om barnets helse», og at «adoptivhjemmet ikke vil bli krevet for andre pengebeløp enn de som kan sees som relevante i forhold til det adoptivbarnet de vil få seg tildelt». Videre ble det stilt krav til subsidiaritet, som ble formulert slik:

Adopsjon til Norge skal kun foregå når det er grunn til å anta at barnet ikke kan få tilfredsstillende oppvekstvilkår i familie i sitt eget land. Foreningene må føre best mulig kontroll med at deres kontakter i utlandet arbeider etter denne retningslinje.

Retningslinjene ga også føringer om forholdet mellom adopsjon og bistand i form av «fjernadopsjon» av barn (fadderordninger). Det ble understreket at forutsetningen for å kunne drive med slikt hjelpearbeid var at «fjernadopsjonsprogrammet ikke brukes som pressmiddel for å oppnå økt antall barn frigitt for adopsjon», og at det var separat regnskapsførsel og revisjon for dette arbeidet. Videre ble det fastsatt at «foreningene står formelt ansvarlige for fjernadopsjonsprogrammet og har rapporteringsansvar til RIA».

Også RIAs retningslinjer fra 1981 understreker grunnleggende prinsipper for adopsjon, som må anses som sentrale for å vurdere om formidlingsvirksomheten er forsvarlig. Som utvalget vil komme tilbake i punkt 25.3.3.2 og videre i kapittelet, ser det ut til at RIAs kontroll med at disse retningslinjene ble fulgt, har vært noe mangelfull.

Som beskrevet i kapittel 6, ble Statens adopsjonskontor (SAK) opprettet med virkning fra 1. januar 1987, da adopsjonsloven av 1986 trådte i kraft, og fra samme tidspunkt ble RIA lagt ned. Mens RIA var et råd med et sekretariat som utøvde forvaltningsmyndighet, var SAK et ordinært forvaltningsorgan med fulltidsansatte. Steenberg fremhever i sin fremstilling av Norges adopsjonshistorie at RIA spilte en viktig rolle. RIA samlet gjennom sitt virke mye kompetanse og erfaring om utenlandsadopsjon, trakk opp generelle retningslinjer for adopsjonsformidling og var et nyttig rådgivende organ for departementene. Rådets virksomhet bidro til at arbeidet med utenlandsadopsjoner kom inn i fastere former, og norske adopsjonsmyndigheter fikk erfaring. Det var imidlertid et tungdrevet organ, og det var både tungvint og ressurskrevende at behandlingen av saker om adopsjon var fordelt på så mange ulike instanser. Derfor var det behov for omorganisering.158

I rundskriv I-20/87 gis det en kortfattet oversikt over oppgavene til SAK. Kontoret skulle «behandle saker etter lov om adopsjon» og dessuten «følge med virksomheten» til adopsjonsformidlerne. Når det gjaldt virksomheten til formidlerne i utlandet, skulle SAK følge med på denne «i samarbeid med de norske utenriksstasjoner». Kontoret skulle også «gi generelle råd og veiledning om adopsjonsvirksomhet». Videre skulle SAK medvirke i forhandlinger i regi av Utenriks- og Sosialdepartementet med myndigheter og organisasjoner i andre land om avtaler om adopsjonsformidling. Kontoret skulle også «holde jevnlige møter med berørte organisasjoner». Det fremgår av dette at SAK hadde vesentlig flere oppgaver enn RIA. SAK behandlet også enkeltsaker om adopsjon, både forhåndssamtykke og registrerings- og bevillingssaker, se punkt 25.2 ovenfor om oppgaver og ressurssituasjon.

I de påfølgende årene ga adopsjonsmyndighetene en rekke rundskriv om adopsjon, men ingen av disse behandler hvilke krav som skal stilles, og hvilke vurderinger som må gjøres i forbindelse med søknader om (fornyelse av) formidlingstillatelser eller godkjenning av kontaktnettverk og kontaktpersoner. Utvalget har heller ikke lykkes i å få klarhet i om det fantes skriftlige saksbehandlingsinstrukser eller rutiner for behandling av søknader om formidlingstillatelser i SAK. Når det gjelder perioden 1987–1998 vil utvalget derfor bare vurdere praksisen – innvilgelser og avslag på søknader om formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner – ikke rutiner og instrukser for arbeidet.

25.3.3.2 Behandling av søknader om formidlingstillatelse og godkjenning av kontaktpersoner

Som beskrevet i punkt 25.3.2 fikk Koreaforeningen og Adopsjonsforum tidsubegrensede formidlingstillatelser av Sosialdepartementet i 1978, og tillatelsene ble ikke behandlet på nytt før det i 1999 ble lovfestet at slike tillatelser skulle være tidsbegrensede.159 Tillatelser som ble gitt etter 1978, ser i stor grad ut til å ha vært tidsbegrensede.160 I tillatelsen til Adopsjonsforum i 1978 ble det, som nevnt i punkt 25.3.2 ovenfor, stilt vilkår om at foreningene skulle sende RIA en separat søknad om godkjenning av utenlandskontaktene i landene som var omfattet av tillatelsen. RIA besluttet at disse godkjenningene av utenlandskontaker skulle være tidsbegrensede,161 og utover i 1980- og 1990-årene ble det krevd jevnlige regodkjenninger av utenlandskontaktene i alle land, uavhengig av om formidlingstillatelsen var tidsubegrenset eller ble fornyet med jevne mellomrom av departementet. At noen formidlingstillatelser var tidsavgrenset og måtte regodkjennes mens andre var tidsubegrensede førte til en ulikhet i kontrollintensitet og kontrollinstans som kan virke tilfeldig. For de opprinnelige samarbeidslandene med tidsubegrensede formidlingstillatelser var regodkjenningene av kontaktpersoner særlig viktige for kontrollen med samarbeidet. Opplysningene som ble gitt ble ved disse regodkjenningene, var i stor grad de samme som ved behandling av formidlingstillatelser (se RIAs retningslinjer for godkjenning av kontaktpersoner i punkt 25.3.3.1).

Av denne grunn behandler utvalget søknader om formidlingstillatelse og søknader om godkjenning av utenlandskontakter samlet i det følgende.

Søknadene om formidlingstillatelse som utvalget har sett fra tidlige perioder, er korte og lite detaljerte. Vedtakene er enda mer kortfattede, men etter det utvalget har fått opplyst av personer som har arbeidet hos adopsjonsmyndighetene, var det vanlig at begrunnelsen for vedtaket var kortfattet og ikke gikk inn på alle faktorene adopsjonsmyndighetene hadde vurdert når en søknad om formidlingstillatelse ble innvilget. I noen tilfeller har utvalget funnet interne saksnotater med mer utfyllende informasjon og vurderinger, i andre tilfeller har vi ikke funnet dette. Og for de første formidlingstillatelsene som ble gitt i 1978 (se punkt 25.3.2), fremgår det av saksnotatet at myndighetene i liten grad hadde utredet forholdene, og at de la til grunn at den nødvendige utredningen først skulle skje etter at tillatelsene var innvilget, gjennom godkjenning av kontaktpersoner.

Når det gjelder tillatelser og godkjenninger som ble gitt etter at RIA var opprettet, må det tas et forbehold fordi rådets arkiver fra perioden fremstår som ufullstendige, og det kan derfor ha vært mer dokumentasjon i noen saker enn det som finnes i arkivene i dag. I noen tilfeller mener utvalget at det er sannsynliggjort at sentrale forhold og risikofaktorer ikke har vært tilstrekkelig utredet og opplyst. Som vist i de ulike landkapitlene er utvalget i flere tilfeller kritisk til at formidlingstillatelser er innvilget, noe som til dels handler om manglende saksutredning eller at sentrale risikofaktorer ikke er tilstrekkelig vektlagt. Dette har også støtte i opplysninger vi har fått fra ansatte i adopsjonsmyndighetene, som tilsier at vurderingene gradvis ble mer grundige. Dette vil bli nærmere belyst i punkt 25.3.4 nedenfor.

Eksempler på mangler ved utredningen av tillatelser

Costa Rica

Et eksempel på mangelfullt beslutningsgrunnlag er da adopsjonsmyndighetene ga formidlingstillatelse til Adopsjonsforum for Costa Rica i 1978. I formidlingssøknaden er det ingen beskrivelse av frigivelsesprosessen, bare av prosessen på adoptivforeldrenes side.162 Utvalget kan ikke se at denne informasjonen ble etterspurt da søknaden ble behandlet. Det ser ut til at norske adopsjonsmyndigheter først har fått slik informasjon senere, i forbindelse med reiser til og besøk fra Costa Rica i årene 1979 og 1982 (se punkt 13.5.3).

Chile

Et annet eksempel er Chile, hvor Adopsjonsforum fikk innvilget formidlingstillatelse i 1984. I tillatelsen går det frem at RIA hadde innhentet opplysninger fra ambassaden i Santiago, at formannen og sekretariatslederen fra rådet på en «informasjons- og inspeksjonsreise» til Latin-Amerika «hadde en samtale med den norske ambassadøren om saken», og at «rådet fant ingen adopsjonsmessig faglige betenkeligheter ved å gi tillatelse til å foreta inntil 5 prøvesaker av adopsjon». Søknaden ble innvilget mens det var militærdiktatur i Chile. Som utvalget redegjør for i kapittel 11 om Chile, var det flere forhold som ikke ser ut til å ha blitt tilstrekkelig utredet og vektlagt av norske myndigheter. Dette gjelder blant annet opplysninger norske myndigheter mottok fra ambassaden i Santiago om at det fantes korrupte dommere og «svikt i kontrollsystemene». Når det gjelder korrupsjon, nevner ambassaden et tilfelle der en dommer hadde flyktet utenlands etter beskyldninger om at han «hadde mottatt flere tusen dollar for hvert samtykke til adopsjon».163 Også Adopsjonsforum fremhevet at det var risiko for ulovligheter ved adopsjoner fra Chile. I søknaden om godkjenning av kontaktperson, som ble sendt før søknaden om formidlingstillatelse var ferdigbehandlet, skrev Adopsjonsforum følgende:

Som opposisjonell er hun selvfølgelig forberedt på meget grundige undersøkelser omkring barnets bakgrunn i hvert enkelt tilfelle. Dette er spesielt viktig i Chile, da det tidligere har forekommet at barn av fengslede er blitt adoptert bort mot foreldrenes vilje.164

Det er imidlertid ikke angitt i søknaden hvordan disse undersøkelsene skulle foregå, og hvordan utenlandskontakten kunne være sikker på at barnet ikke var tatt fra foreldrene mot deres vilje. Det er også vanskelig å se for seg hvordan en enkeltperson skulle kunne foreta forsvarlige undersøkelser av dette. Etter utvalgets vurdering ble RIAs retningslinjer for godkjenning av kontaktpersoner (se punkt 25.3.3.1) ikke fulgt, og saksutredningen var ikke forsvarlig, jf. forvaltningsloven § 17. I retningslinjene er det særlig punkt 5, «Beskriv måten kontakten vil gå frem på for å finne frem til aktuelle barn», som ikke ser ut til å være oppfylt. I søknaden var det ikke beskrevet konkret hvordan kontakten skulle finne frem til adopterbare barn, utover at hun skulle «arbeide gjennom» et nærmere bestemt barnehjem, Casa Nacional del Niño, og barnedomstolen i Santiago. Denne informasjonen var i seg selv utilstrekkelig for å gjøre en forsvarlig vurdering, særlig i lys av den politiske situasjonen i landet, og det Adopsjonsforum skriver om risikoen for at barn ble adoptert bort mot foreldrenes vilje. RIA hadde riktignok, som ledd i rådets forberedelse av saken om formidlingstillatelse for Sosialdepartementet, fått en uttalelse fra den norske ambassaden i Chile om at det aktuelle barnehjemmet og domstolen for mindreårige i Santiago var «seriøst arbeidende institusjoner», men etter utvalgets vurdering ga ikke slike generelle uttalelser et tilstrekkelig grunnlag for at norske adopsjonsmyndigheter kunne besvare de spørsmålene de burde stilt seg om risikoen ved å adoptere fra landet under det daværende regimet.165

Svakhetene ved vurderingene av adopsjonsformidling fra Chile ble heller ikke rettet opp ved senere behandling av søknader og rapporter om adopsjonsformidling fra Chile. Formidlingstillatelsen for Chile ble først gitt i form av en tillatelse til fem prøvesaker.166 I Adopsjonsforums rapport om sine første 13 adopsjonssaker fra landet 20. mai 1988167 nevnes det ikke at en ny adopsjonslov hadde trådt i kraft i Chile ti dager før rapporten ble datert. Dette er en type informasjon som Adopsjonsforum burde hatt og formidlet til norske myndigheter, og som norske myndigheter også kunne avdekket dersom de hadde undersøkt. Videre forelå det FN-rapporter fra 1987 og 1988 som dokumenterte omfattende og grove brudd på grunnleggende menneskerettigheter. En annen faktor adopsjonsmyndighetene burde vurdert, var risikoen for at det chilenske regimet brukte adopsjoner som et diplomatisk eller politisk virkemiddel. Redegjørelsen i punkt 25.6.6 nedenfor indikerer at dette var en reell risiko.

Enda en risikofaktor var informasjonen om at etterspørselen etter barn fra Chile var «enorm». Denne informasjonen fikk norske myndigheter ved et besøk i Chile i 1988 fra den chilenske barnevernsmyndigheten SENAME.168

Også senere søknadsbehandling hadde svakheter. Frem til 1998 ble det innvilget formidlingstillatelse for landet uten at norske myndigheter hadde fått den gjeldende chilenske adopsjonsloven oversatt til norsk eller engelsk. De hadde bare en spansk utgave av loven fra 1988. I innvilgelsesbrevet 30. november 1998 ba departementet om å få tilsendt gjeldende lovgivning oversatt til engelsk. Etter utvalgets vurdering er det å innvilge tillatelsen uten å ha lest og vurdert lovgivningen ikke samsvar med krav til forsvarlig saksutredning etter forvaltningsloven § 17. I et internt notat hos Barne- og familiedepartementet fra november 1998 går det frem at adopsjonsmyndighetene også i andre tilfeller hadde manglet adopsjonslovgivningen i aktuelle opprinnelsesland, blant annet Mexico.169

Brasil

Et annet eksempel på klare svakheter ved saksutredningen og beslutningsgrunnlaget, finner utvalget i behandlingen av søknader om formidlingstillatelse fra Brasil. Da det ble innvilget formidlingstillatelse for Brasil i juli 1989, i første omgang for fem prøvesaker, visste ikke norske adopsjonsmyndigheter at barnedomstolene i São Paulo forutsatte en fosterhjemsplassering i ett år før adopsjonsbevillingen ble gitt, med krav om jevnlige oppfølgingsrapporter fra mottakerlandets myndigheter i denne perioden. Dette ble norske adopsjonsmyndigheter først gjort oppmerksom på i forbindelse med søknad om godkjenning av kontaktperson, datert 29. august 1989.170 Til tross for dette ble det gitt tillatelse til ytterligere 20 prøvesaker 1. april 1990. På dette tidspunktet var ingen av de første adopsjonene endelig gjennomført. Norske myndigheter hadde heller ikke oversikt over hvilke dokumenter man måtte forvente at fulgte med en lovlig gjennomført adopsjon i Brasil, og det var en tilfeldighet som gjorde at de ble kjent med at Brasil hadde vedtatt en ny adopsjonslov før denne trådte i kraft i oktober 1990.171

Kina

I 1990 søkte Verdens Barn først om tillatelse til «prøvesaker» fra Kina og i 1991 om generell formidlingstillatelse for Kina. Også disse søknadene utgjør etter granskingsutvalgets vurdering et utilstrekkelig beslutningsgrunnlag for norske myndigheter. I søknaden fra 1990 gis det opplysninger om utenlandskontakten og at vedkommende hadde kontakt med enkelte barnehjem, men verken frigivelsesprosessen, lovverk eller tildelingsprosessen ble beskrevet.172 Det går imidlertid frem at SAK hadde møter med Verdens Barn og utenlandskontakten før de tilrådet departementet å gi tillatelse til prøvesakene. Ettersom det ikke foreligger referater fra møtene, kan utvalget ikke vurdere hva som ble formidlet der. Heller ikke da Verdens Barn søkte om generell formidlingstillatelse for Kina i mars 1991, var lovverk, frigivelsesprosess eller tildelingsprosess nærmere beskrevet, utover at det ble opplyst om at «[d]et er en adopsjonslov på trappene i Kina, når den kommer er det ingen som vet», at «alle barna er hittebarn» og «kan adopteres bort kort tid etter at de er kommet til barnehjemmet», og at det dersom det «mot formodning [skulle] ha skjedd at et tildelt barn har dødd før foreldrene kommer for å hente barnet, vil foreldrene få tildelt et annet barn, slik at de ikke reiser tomhendt tilbake». Det ble imidlertid presisert at det ikke under noen omstendighet var slik at foreldrene selv valgte ut barnet.173 Departementet ga etter tilråding fra SAK generell tillatelse.174

Generelle vurderinger av arbeidet med tillatelser

Til tross for svakhetene utvalget peker på ved behandlingen av søknader om formidlingstillatelse og godkjenning av kontaktnett i Chile og Brasil, er det verdt å merke seg at behandlingen av disse søknadene på noen punkt var grundigere enn det som var vanlig praksis. Videre var behandlingen av disse søknadene vesentlig grundigere enn behandlingen av tidligere tillatelser gitt Koreaforeningen i 1968, samt Adopsjonsforum og Foreldreforeningen for barn fra andre land i 1978. Når det gjelder Chile, var det som nevnt noe kontakt med ambassaden for å innhente informasjon og få deres vurdering av risiko, og dessuten reiste norske adopsjonsmyndigheter til landet. For Brasils vedkommende var det omfattende kommunikasjon med ambassaden, som gjorde undersøkelser, og det var kontakt med brasilianske myndigheter. Det virket imidlertid som om brasilianske myndigheter ikke var innstilt på å medvirke til adopsjon, og ambassaden frarådet adopsjonsformidling fra landet ut fra en vurdering av at det var manglende myndighetskontroll og risiko for at barn kunne bli bortført. Den norske sosialministeren, Tove Strand Gerhardsen (Ap), instruerte imidlertid departementet om å innvilge formidlingstillatelse i strid med rådet fra ambassaden.175

Som vist i punkt 25.3.3.1 hadde RIA utarbeidet retningslinjer om hvilken informasjon som var påkrevd i søknaden om godkjenning av kontaktpersoner. Når det gjelder Adopsjonsforums første kontaktperson i Chile, virker det som nevnt som om disse retningslinjene ikke har blitt fulgt. Et annet tilfelle der retningslinjene etter utvalgets vurdering åpenbart ikke ble fulgt og saksutredningen ikke var forsvarlig, jf. forvaltningsloven § 17, var da advokat Roberto Moncayo i 1986 ble godkjent som kontaktperson og juridisk representant for Adopsjonsforum i Ecuador for å formidle fire–fem adopsjoner som «prøvesaker». Retningslinjene ble heller ikke fulgt da han året etter, i 1987, ble godkjent som fast kontaktperson og juridisk representant.176 Det ble gitt lite informasjon i søknadene om hvor barna Moncayo skulle formidle for adopsjon, kom fra, utover at barna enten ville komme fra forskjellige barnehjem i Ecuador eller var i fosterhjem med Moncayo som oppnevnt verge. Han ble honorert 2000 USD per adopsjon.177 Den begrensede informasjonen som ble gitt i søknadene var ikke i samsvar med punkt 5 i RIAs retningslinjer: «Beskriv måten kontakten vil gå frem på for å finne frem til aktuelle barn». Søknaden oppfylte heller ikke punkt 6: «Oppgi hvilket geografisk område kontakten vil dekke, og – så langt mulig – hvilke institusjoner som vil være involvert.» Videre var de heller ikke i samsvar med grunnleggende krav til forsvarlig saksutredning. Både mangelen på informasjon om hvor barna kom fra, og den relativt høye honoreringen per enkeltsak var risikofaktorer som norske adopsjonsmyndigheter burde undersøkt og vurdert nøye, særlig i lys av omfanget av korrupsjon i landet. Som redegjort for i kapittel 14 ble Moncayo senere tiltalt for straffbare forhold knyttet til adopsjonene i Ecuador, og utvalget finner det sannsynliggjort at minst ett av barna som ble formidlet av Moncayo til Norge var bortført fra sin opprinnelige mor.178

Moncayo-saken synliggjorde alvorlige risikofaktorer ved adopsjon, og etter utvalgets vurdering burde erfaringene fra denne saken ha ført til endringer i kravene som ble stilt til saksutredning og i vilkårene for formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner. Utvalget har imidlertid ikke sett spor av at saken fikk konsekvenser for behandling og vurdering av formidlingstillatelser og søknader om godkjenning av kontaktpersoner fra andre land. (se også punkt 31.5.4).

Utvalget har intervjuet et mangeårig medlem i RIA. Dette medlemmet ga uttrykk for at rådet i sine møter gjorde lite inngående vurderinger av sakene som var til behandling, og stort sett traff vedtak i samsvar med saksforelegget. Vedkommende opplevde å være den eneste som kom med innvendinger, protokollført som merknader.179

Som eksempelet med Chile ovenfor viser, har det vært gitt formidlingstillatelser til land som var militærdiktatur da tillatelsen ble gitt. Det har også vært gitt formidlingstillatelser til land som har vært rammet av krig og konflikter. Både når det gjelder land med militærdiktatur og krigs- og konfliktrammede land, kan det ha vært en risiko for at disse forholdene kan ha påvirket adopsjonsarbeidet i landet, uten at utvalget har sett noen tilstrekkelige risikovurderinger av dette i søknader,180 tillatelser eller andre dokumenter i forbindelse med søknadsbehandlingen.181 Eksempler på dette er Chile (militærdiktatur til 1990),182 Colombia (konflikter, og borgerkrig 1966–2016),183 Etiopia (militærdiktatur frem til 1991),184 Sør-Korea (militærdiktatur til 1989),185 Indonesia (militærdiktatur i hele formidlingsperioden),186 Vietnam (borgerkrig frem til 1975 og sivilt diktatur fra 1975),187 Bangladesh (stor politisk uro i hele formidlingsperioden)188 og Sri Lanka (borgerkrig 1983–2009).189

Utvalget har ikke noen komplett statistikk over innvilgelser av og avslag på søknader om formidlingstillatelser fra perioden 1978 til 1997, men har et godt grunnlag for å konkludere med at det store flertallet av søknader om tillatelser til nye landsamarbeid ble innvilget. I denne perioden ble det etablert samarbeid med 17 land. Utvalget er ikke kjent med mer enn ett avslag på søknader som gjaldt nytt landsamarbeid, i tillegg til tre avslag på søknader som gjaldt formidling fra land der en annen formidler var etablert. Siden utvalget ikke har funnet noen oversikt over dette for andre formidlere enn Adopsjonsforum, kan det ikke utelukkes at det var flere avslag.

Når det gjelder Adopsjonsforum har utvalget funnet en oversikt over alle landsamarbeid, og denne viser at det var ett avslag fra denne perioden. Dette gjaldt en søknad om formidling fra Venezuela på begynnelsen av 1990-årene.190

InorAdopt fikk i 1985 avslag på søknad om formidlingstillatelse for landene Nepal, Sri Lanka og Indonesia. Begrunnelsen for alle tre land var at Adopsjonsforum hadde formidlingstillatelse for landene, og at man som hovedregel bare godkjente én forening per geografisk område. Videre ble det fremhevet at Indonesia ikke lenger tillot utenlandsadopsjoner. For Nepal ble det også fremhevet at Adopsjonsforum ikke hadde vært i stand til å gjennomføre de fem prøvesakene som de hadde fått tillatelse til i 1982.191

25.3.4 Adopsjonsformidling etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge (1998–2026)

25.3.4.1 Lovgivning, forskrifter og annen regulering

Som redegjort for i kapittel 23 la Utenriksdepartementet til grunn i sin proposisjon om ratifikasjon av Haagkonvensjonen at norsk rett og adopsjonspraksis i all hovedsak var i samsvar med konvensjonen, og at «kun et fåtall endringer» og ingen lovendringer ville være nødvendige i forbindelse med ratifiseringen.192

I desember 1997 sendte Barne- og familiedepartementet ut et brev til de tre adopsjonsformidlerne Verdens Barn, Adopsjonsforum og InorAdopt om ratifikasjonen av konvensjonen, med informasjon om hvilke endringer som krevdes i formidlernes og norske myndigheters arbeid. Departementet utarbeidet blant annet følgende liste over opplysninger som formidlerne skulle oppgi i formidlingssøknadene:

• informasjon om foreningens godkjenning som adopsjonsformidler i opprinnelseslandet

• en oversikt over og vedlegg av opprinnelseslandets adopsjonslovgivning, herunder rettsvirkningene av en adopsjon,

• hvilke myndigheter, eventuelt organisasjoner o.l., som er involvert i adopsjonsprosessen,

• saksgangen i opprinnelseslandet,

• hvilke krav opprinnelseslandet stiller til adoptivsøkerne,

• hvor fyldig opplysningene om barnet kan forventes å være i den enkelte adopsjonssak, herunder opplysninger om barnets helse,

• kostnadene pr. adopsjon, eventuelle gebyrer som må påregnes og til hvilket formål,

• hvorvidt det kreves oppfølgingsrapporter etter gjennomført adopsjon,

• hvorvidt det forutsettes inngåelse av avtale på forenings- eller myndighetsnivå.

Ved søknad om fornyelse er det tilstrekkelig å redegjøre for de punktene som er endret.193

Videre er det et avsnitt om urettmessig økonomisk eller annen vinning:

Både i formålet til konvensjonen og dens artikkel 8 jf. artikkel 32, understrekes at sentralmyndigheter skal treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med adopsjon og for å hindre all praksis som er i strid med konvensjonens formål. I denne forbindelse vil vi minne om at det er viktig at foreningene holder adopsjonsmyndighetene løpende orientert om sin virksomhet i utlandet.194

Statens adopsjonskontor (SAK) ble lagt ned 1. januar 1998, og Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) ble samtidig opprettet. SUAK overtok blant annet SAKs oppgaver.195

I brev 16. oktober 1998 fra Barne- og familiedepartementet til SUAK ble det blant annet gitt føringer for kontorets arbeid med formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner i opprinnelsesland. Departementet beskrev arbeidet slik:

Formidlingstillatelse på land gis for 2 år av gangen. Dette gir Statens ungdoms- og adopsjonskontor/ departementet mulighet for en rutinemessig gjennomgang av foreningens virksomhet i opprinnelseslandet hvert annet år. Dersom det skjer endringer i perioden som kan ha betydning for vurderingen av formidlingstillatelsen, skal foreningen gi Statens ungdoms- og adopsjonskontor og departementet orientering om disse forhold. Spørsmålet om foreningen kan fortsette sin virksomhet i landet ut perioden, vil da bli vurdert.

Det gis videre en oversikt over krav som er relevante ved behandlingen av formidlingstillatelse, og det angis at dette er en utdypning av det som ble informert om i brevet til formidlerne av 19. desember 1997:

• Opprinnelseslandets adopsjonslovgivning, herunder rettsvirkningene av en adopsjon.

• Hvorvidt det forutsettes inngåelse av avtale på forenings- eller myndighetsnivå. Myndighetene bør på et så tidlig tidspunkt som mulig bli orientert om foreningens planer om å starte formidlingsarbeid i et nytt land. Avtaler foreningene ønsker å inngå med f.eks. myndigheter i opprinnelseslandene skal forelegges Statens ungdoms- og adopsjonskontor til vurdering (…) En avtale mellom en forening og opprinnelseslandets myndigheter bør kun inneholde bestemmelser om det praktiske samarbeidet rundt formidlingen og eventuelt utveksling av informasjon om adopsjonsfeltet og nærliggende områder. Departementet gjør imidlertid oppmerksom på at norske myndigheter ikke er bundet av avtaler foreningene inngår med f. eks. myndigheter i opprinnelseslandene.

• Hvilke myndigheter i opprinnelseslandet, eventuelt organisasjoner, o.l., som er involvert i adopsjonsprosessen.

• Saksgangen i opprinnelseslandet.

• Hvilke krav opprinnelseslandet stiller til adoptivsøkerne.

• Hvor fyldige opplysningene om barnet kan forventes å være i den enkelte adopsjonssak, herunder opplysninger om barnets helse.

• Kostnadene pr. adopsjon og til hvilket formål.

• Hvorvidt det kreves oppfølgingsrapporter før og/ eller etter gjennomført adopsjon.

• Hvordan foreningen tenker seg virksomheten organisert i utlandet, herunder utenlandskontaktnettet, jf. pkt. 2.1.2 nedenfor.

• Tillatelse til å formidle barn fra utlandet kan bare gis organisasjoner som har dette som hovedformål. Kravet om at adopsjonsformidlingen skal være hovedformålet, vil likevel ikke utelukke at organisasjoner som får formidlingstillatelse også driver en form for humanitært hjelpearbeid i vedkommende land. Foreningen bør derfor redegjøre for hvorvidt den vil bli eller er engasjert i noen form for hjelpearbeid/humanitært arbeid i opprinnelseslandet, hvilken karakter og omfang dette arbeidet eventuelt har, samt hvordan arbeidet er organisert.

Deretter presiseres at «tillatelse til å drive adopsjonsformidling fra land som ikke har ratifisert Haagkonvensjonen, bare kan gis under forutsetning av at foreningen følger de prinsipper som konvensjonen bygger på».

Brevet redegjør også for hvilke opplysninger SUAK bør vurdere ved behandlingen av søknader om godkjenning av utenlandskontakter og kontaktnett:

• kontaktens kjennskap til det lokale og sentrale administrative apparat for å kunne ha mulighet for å finne fram til aktuelle barn på en etisk forsvarlig måte

• hvordan utenlandskontakten vil sikre at bare barn som definitivt er frigitt for adopsjon blir formidlet gjennom foreningen.

• kontaktens mulighet til å oppnå nødvendige juridiske dokumenter så som vergeoppnevnelse, pass, o.l.

• kontaktens mulighet for å følge med i endringer i opprinnelseslandets regelverk/lovgivning vedrørende adopsjon

• muligheten for å få det aktuelle barnet medisinsk undersøkt

• kontaktens lønn og/eller godtgjørelse. Der deres medvirkning kan sies å inngå som en del av deres arbeid, skal de kunne få godtgjørelse som er rimelig ut fra lønnsnivået i opprinnelseslandet

• hvilket nærmere fastlagte geografiske område kontakten skal drive sin virksomhet. Flere kontakter bør normalt ikke godkjennes for samme område.

• Statens ungdoms- og adopsjonskontor bør videre følge med i hvordan foreningen vil holder sine utenlandskontakter underrettet om norsk lov og bestemmelser på området.196

Fra 1. desember 1999 ble beslutningsmyndigheten i saker om formidlingstillatelser delegert fra Barne- og familiedepartementet til SUAK.197 Begrunnelsen var blant annet at SUAK hadde ansvaret for å føre tilsyn med adopsjonsformidlerne.198 Siden den gang har beslutningsmyndigheten for formidlingstillatelser ligget på direktoratnivå, med departementet som klageinstans.

1. desember 1999 trådte også et nytt kapittel 3A i adopsjonsloven av 1986 i kraft. I § 16 a ble det gitt en legaldefinisjon av adopsjonsformidling:199

Med adopsjonsformidling forstås i denne loven enhver virksomhet som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere, herunder enhver registrering eller utredning av adoptivsøkere, registrering av barn som kan adopteres eller utvelging av foreldre til det enkelte barn.200

Paragraf 16 b i adopsjonsloven av 1986 videreførte forbudet mot adopsjonsformidling som frem til da hadde stått i barnevernsloven. Det ble også tatt inn en ny bestemmelse i § 16 d som satte vilkår for formidlingstillatelser. For å få tillatelse måtte en organisasjon ha adopsjonsformidling «som hovedformål», og den måtte «drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet og ikke ha økonomisk vinning for øye». Videre skulle tillatelsen være tidsbegrenset og spesifisert med hensyn til hvilke(t) opprinnelsesland den skulle gjelde for.201 Bestemmelsens tredje ledd ga forskriftshjemmel for nærmere regulering av «hvilke krav som kan stilles til organisasjonen, dens virksomhet og avvikling».

I forskrift om adopsjonsformidling (1999) § 4 ble vilkårene for å gi en organisasjon formidlingstillatelse noe nærmere regulert ved at det i tillegg til nevnte vilkår ble gjort noen presiseringer. For det første måtte organisasjonen være «ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon». For det andre var det et vilkår at organisasjonen «har tillatelse fra vedkommende fremmed stat til å opptre i staten». Disse vilkårene følger av Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav b og c. I forskriftens § 2 var det fastsatt at tillatelse kan gis for inntil tre år.202

Lovendringene gikk i stor grad ut på å systematisere og lovfeste gjeldende prinsipper og forvaltningspraksis for adopsjoner.203 Verken forskriften eller loven anga hvilke kriterier som skulle anvendes ved behandling av formidlingstillatelser, med hensyn til samfunnsforhold, rettslig regulering og aktuelle samarbeidspartnere i opprinnelsesland.

I SUAKs årsmelding for 1999, det første året de hadde fått delegert myndighet til å avgjøre søknader om formidlingstillatelser, skriver kontoret at det i en del saker hadde «vist seg nødvendig å innhente tilleggsopplysninger» før den endelige behandlingen av søknadene. For «å lette saksgangen» opplyste SUAK at de tok «sikte på å legge til rette for en bedre standardisering av denne typen søknader, for å sikre at alle relevante opplysninger kommer inn».204 Derfor ble det utviklet et søknadsskjema med faste punkt som adopsjonsformidlerne måtte fylle ut.205 Dette skjemaet inneholdt blant annet spørsmål om:

• ansvarlige instanser i opprinnelseslandet,

• antall og kjennetegn (alder) ved barna som ble adoptert til Norge fra landet,

• antall søkere som var godkjent for landet, lovreguleringen i landet,

• beskrivelse av saksgangen, tildelingsprosessen,

• hvilke opplysninger om barnas bakgrunn som gis,

• opprinnelseslandets krav til søkerne,

• spesifiserte opplysninger om kostnader ved hver adopsjon,

• hvorvidt opprinnelseslandet krever oppfølgingsrapporter,

• beskrivelse av foreningens virksomhet og arbeidsform i opprinnelseslandet,

• beskrivelse av omfanget av foreningens hjelpeprosjekter i opprinnelseslandet,

• utenlandskontakten, inkludert lønn, arbeidsoppgaver og forutsetninger for å utføre disse,

• en rubrikk for «eventuelle øvrige viktige opplysninger».206

Et sentralt punkt for å vurdere forsvarligheten av adopsjonsformidling er politiske og samfunnsmessige forhold, inkludert risiko for korrupsjon i adopsjonsarbeidet. Søknadsskjemaet inneholdt ikke noen spesifiserte rubrikker for slike forhold de første årene, og denne typen opplysninger måtte da eventuelt oppgis under det mer vage «eventuelle øvrige viktige nøkkelopplysninger».

Skjemaet ble noe endret utover 2000-tallet. I 2013 ble spørsmålet om øvrige viktige nøkkelopplysninger presisert med eksempler, blant annet: «politiske og samfunnsmessige forhold», «forholdet mellom sentrale og lokale myndigheter», «opplysninger om i hvilken grad korrupsjon anses å være et problem i landet, eventuelt også om tiltak som iverksettes for å motvirke korrupsjon og maktmisbruk i landet».207 I 2016 hadde skjemaet i steden en noe mer generell formulering om hvilke risikofaktorer som er knyttet til adopsjoner fra opprinnelseslandet, men i denne versjonen av skjemaet ble det også stilt spørsmål om hvordan formidleren arbeider for å sikre at samarbeidet likevel er forsvarlig.208

I adopsjonsloven av 2017 og tilhørende forskrift av 2018209 er vilkårene for adopsjonsformidling fra 1986-loven i hovedsak videreført, men den vesentlige forskjellen er at det skilles mellom drifts- og formidlingstillatelser, henholdsvis § 31 og § 32.

Forskrift om adopsjon (2018) § 21 stiller to vilkår for formidlingstillatelse: at «det aktuelle landet har behov for adoptivfamilier i utlandet», og at «organisasjonen har innsikt i og kunnskap om lover, andre regler og prosedyrer som gjelder internasjonale adopsjoner i landet».

25.3.4.2 Behandling av søknader om formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktnett

Etter 1998 har det blitt gitt tillatelse til å etablere ti nye samarbeidsland.210 Bare ett av disse landene, Vietnam, er blant de tolv utvalget har undersøkt. Av de nye samarbeidslandene var det samarbeidet med Sør-Afrika som endte med flest adopsjoner (271). I motsetning til i perioden fra 1978 til 1997 ble flere søknader om å etablere nye samarbeidsland avslått, enten ved direkte avslag eller ved at formidleren trakk søknaden etter dialog med Bufdir.211 Dette gjaldt sju land.212 I tillegg er utvalget kjent med at det ofte var dialog mellom formidlerne og adopsjonsmyndighetene om mulige landsamarbeid før det ble sendt søknad. Det kan hende at dette førte til at formidlerne unnlot å sende søknader om land de visste ville blitt avslått.

I 2000 søkte Adopsjonsforum om formidlingstillatelse for Tadsjikistan, i første omgang for en enkelt adopsjonssak der de var bedt av adopsjonssøkerne om å bistå.213 Vedlagt søknaden var en uautorisert engelsk oversettelse av landets familielov, og det ble opplyst i søknaden at utenlandsadopsjon var noe nytt i landet, og at det foreløpig ikke forelå noen ordning med autorisering av adopsjonsformidlere. SUAK avslo søknaden. Begrunnelsen var som følger:

Vi har ved vurderingen lagt særlig vekt på at det ikke foreligger noen form for dokumentasjon fra landets myndigheter, som bekrefter at Adopsjonsforum kan opptre i landet med sikte på å formidle barn for adopsjon til utlandet. Den fremlagte lovgivningen kan også tyde på at den regulerer bare innenlandsadopsjon, jf § 126 nr 2. I lys av opplysningen om at utenlandsadopsjon er noe helt nytt i landet, må slik dokumentasjon antas å være av stor betydning.

Opplysningene om prosedyrene for frigivelse av et barn for utenlandsadopsjon, er også noe mangelfulle. Vi er også betenkt over at det er barnehjemmets ledelse og advokat som skal være kontaktnettet og som skal ha ansvaret for korrekt saksgang i henhold til landets lovgivning. Det er på denne bakgrunn samlet sett så mange usikkerhetsmomenter knyttet til eventuell adopsjon fra Tadsjikistan, at vi som allerede nevnt finner at søknaden må avslås.

Det ble også vist til at en forutsetning for at formidlingstillatelse skulle kunne innvilges, var at «en eventuell adopsjonsformidling og adopsjonsprosessen i Tadsjikistan kan foregå på en måte som er forenlig med det norske regelverket og de prinsipper som er nedfelt i Haagkonvensjonen av 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner».

I juni 2005 søkte Adopsjonsforum om formidlingstillatelse fra Haiti. Søknaden ble avslått av Bufdir i januar 2006. Begrunnelsen for avslaget var den farlige politiske situasjonen på Haiti, som førte til at søkere ikke kunne garanteres sikkerhet under oppholdet, samt organisasjonen DanAdopts (dansk adopsjonsformidler) negative erfaringer med landets adopsjonssystem og utilfredsstillende opplysninger om barna. Videre ble det i avslaget vist til at bare fire barn var adoptert fra Haiti til Danmark i perioden fra 2000 til og med 2004. Adopsjonsforum påklaget avgjørelsen til Barne- og likestillingsdepartementet, som opprettholdt avslaget i sitt vedtak av august 2006. Departementet fremhevet i sin begrunnelse at «det er en forutsetning at de adopsjonsorganisasjoner som gis tillatelse til å arbeide i land som ikke er tilsluttet Haagkonvensjonen følger de prinsipper som konvensjonen bygger på». Departementet la «avgjørende vekt på» at den politiske situasjonen på Haiti fremsto som «svært usikker og uforutsigbar», og at den ustabile situasjonen innebar «at det er knyttet usikkerhet til hvorvidt selve adopsjonsformidlingen i landet vil kunne foregå på en forsvarlig og betryggende måte i tråd med de prinsipper som er nedfelt i Haagkonvensjonen». Departementet skriver at det la vekt på at Utenriksdepartementets offisielle reiseråd frarådet reiser til landet som ikke var strengt nødvendige, og informasjonen fra DanAdopt «om at opplysninger om barna har vist seg å være svært lite tilfredsstillende». Departementet viste til Haagkonvensjonen artikkel 16, «som blant annet stiller krav til utarbeidelsen av en rapport med opplysninger blant annet om barnets bakgrunn, sosiale miljø og familie- og helsemessige forhold». Departementet fremhevet at denne bestemmelsen er «et uttrykk for viktige prinsipper i forhold til å sikre at adopsjoner kan skje i ordnede og betryggende former», selv om Haiti ikke hadde ratifisert konvensjonen.214

I april 2007 søkte InorAdopt om formidlingstillatelse for DR Kongo samt godkjenning av kontaktperson. Bufdir avslo denne søknaden i april 2008. Bufdir skriver i vedtaksbrevet at DR Kongo ikke hadde ratifisert Haagkonvensjonen, og at landet ikke hadde noen sentralmyndighet for adopsjoner. Bufdir opplyser at de som del av sin saksutredning «via ulike kanaler [har] innhentet informasjon om så vel den politiske situasjonen i DR Kongo som erfaringer vedrørende adopsjonsformidling derfra», blant annet fra den belgisk-franske sentralmyndigheten for internasjonale adopsjoner, International Social Service (ISS)/IRC215 og «flere skriv fra UN vedrørende situasjonen i DR Kongo». Direktoratet opplyser at ingen nordiske organisasjoner formidler barn for adopsjon fra landet, at «behovet for adopsjon av enkelte barn nok er til stede, men at situasjonen i landet er kaotisk, systemet er ikke til å stole på, og at heller ikke barnas bakgrunnshistorie er korrekte». Videre skriver de: «En del barn blir feilaktig opplyst å være foreldreløse i den hensikt å gi dem et bedre liv i utlandet.» Bufdir skriver også at InorAdopt «baserer sin søknad på hovedsakelig skriftlig informasjon fra FEPAM216 og har ikke selv undersøkt forholdene ved besøk i landet». Bufdir oppsummerer med at avslaget «begrunnes i landets kaotiske politiske situasjon og en utrygg adopsjonsprosess, blant annet hva angår opplysninger om barnets bakgrunn».217

I desember 2012 søkte Adopsjonsforum om formidlingstillatelse for Honduras. I søknaden fremhevet de at landet var «ventet» å slutte seg til Haagkonvensjonen, «trolig i 2013».218 Det ble også fremhevet at advokaten som var foreslått som kontaktperson, «har hatt en sentral rolle når det gjelder adopsjonsarbeidet i Honduras», samt at vedkommende arbeidet med å få på plass en ny adopsjonslov, og at landet ratifiserte Haagkonvensjonen. Søknaden ble avslått av Bufdir 11. mai 2015 etter langvarig saksbehandling. Direktoratet opplyste at den lange saksbehandlingstiden skyldtes at de hadde vært i kontakt med sentralmyndigheten i Honduras, Haagkonferansen og ISS «for å få saken godt opplyst». De hadde også et møte med Adopsjonsforums foreslåtte kontaktperson. Det ble dessuten avholdt et møte med Adopsjonsforum i september 2014, hvor noe ny informasjon ble lagt frem av formidleren, blant annet at ny adopsjonslov og ratifikasjonen av Haagkonvensjonen først var ventet i august 2015. Formidleren fikk deretter frist til slutten av mars 2015 med å ta stilling til om de ville opprettholde eller trekke søknaden, men ga ikke noen tilbakemelding.

I avslaget fremhevet Bufdir at ISS ikke anbefalte adopsjonssamarbeid med Honduras. ISS fremhevet at prosessene med å få lovgivningen i samsvar med internasjonale standarder og tilslutte seg Haagkonvensjonen ikke var sluttført, og at subsidiaritetsprinsippet ikke kunne anses ivaretatt idet det ikke var noen regler om at nasjonale tiltak skulle prioriteres fremfor utenlandsadopsjon. Videre uttrykte ISS bekymring for om barns rettigheter ble ivaretatt ved frigivelsesprosessen på grunn av manglende fødselsregistrering, et stort antall gatebarn og risiko for korrupsjon og menneskehandel. Bufdir fremhevet i avslaget også opplysninger fra Adopsjonsforums foreslåtte kontaktperson, blant annet om at Honduras manglet systemer for å registrere organisasjoner med tillatelse til å ta vare på foreldreløse barn og for å registrere og kontrollere foreldreløse barn som ikke blir ivaretatt av familien. Bufdir fremhevet at Haagkonvensjonen skal legges til grunn for all adopsjonsformidling til Norge. Bufdir fant at det «er per i dag åpenbare mangler og svakheter både i adopsjonssystemet og prosedyrene for frigivelse av barn for internasjonal adopsjon», og at subsidiaritetsprinsippet «kan ikke ses å være ivaretatt verken i lovgivningen eller i praksis». Videre var «stor risiko for menneskehandel og korrupsjon» grunnet de manglende registrerings- og kontrollsystemene.

Bufdir bemerket også at det er adopsjonsformidlerne som gjennom sine søknader må dokumentere at de har kunnskap om landets regelverk og praksis, for «best mulig å sikre en trygg formidlingsvirksomhet til barnets beste».219

Etter det utvalget kan bedømme ut fra avslagsbrevene, er behandlingen av sakene om formidlingstillatelse fra Tadsjikistan, Haiti, Kongo og Honduras eksempler på saksbehandling og vurderinger som er godt i samsvar med Haagkonvensjonen. Saksutredningen og vurderingene er vesentlig mer inngående enn det som ser ut til å ha vært vanlig praksis før Haagkonvensjonen trådte i kraft.

Utvalget har, som vist ovenfor sett klare eksempler på grundigere behandling av søknader om formidlingstillatelser og strengere krav for å få innvilget søknader allerede de første årene etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge. Utvalgets arkivundersøkelser og intervjuer med ansatte i Bufdir og personer tilknyttet adopsjonsformidlerne gir også et tydelig bilde av at det har skjedd ytterligere markante endringer og innstramminger det siste tiåret. Utvalget har merket seg et konkret eksempel på dette ved behandlingen av Adopsjonsforums søknad om formidlingstillatelse for Vietnam i 2015. Bufdir oppstilte da et vilkår om at alle dokumentene i enkeltsaker, inkludert korrespondanse, måtte oversendes for kontroll.220

Utvalget har intervjuet ledere og saksbehandlere i Bufdir som forteller at de fra 2019 begynte en prosess med å stramme inn og gi strengere føringer for formidlingstillatelser. Bufdir begynte også å skrive lengre og mer utførlig begrunnede vedtak. Bufdir og direktoratets forgjengere hadde lenge hatt en praksis med såkalte arbeidsark for det interne arbeidet med søknadene. Da var det mye informasjon og mange vurderinger som ikke ble skrevet ut i vedtakene. I de senere årene har Bufdir skrevet grunnlaget og vurderingene helt ut i vedtakene. Tidligere kunne vedtaksbrevene være på én side, men i de senere årene kan de være på over tjue sider. Det kan imidlertid fortsatt være undersøkelser og vurderinger som er gjort, som ikke går frem av selve vedtaket.221

En annen betydelig endring var at adopsjonsmyndighetene tidligere pleide å videreføre formidlingstillatelser til land som norske adopsjonsformidlere hadde samarbeidet med lenge, med mindre man hadde fått informasjon om vesentlige endringer, for eksempel i regelverk. En ansatt i Bufdir som blant annet behandlet søknader om formidlingstillatelse, formulerte det slik:

De landene hvor foreningene hadde hatt langvarige samarbeid, selv om man reagerte på noe eller stusset, skulle det ekstremt mye til før man avslo en søknad. Det hang høyt at det var et langvarig, etablert samarbeid. Som Kina/ Korea. Ved fornyelser av land så man på endringer siden sist. Var det ikke noe spesielt vi ønsket å undersøke, eller det ikke hadde skjedd noe, ble det videreført.222

Det som beskrives her, stemmer også med det utvalget har sett i våre landgranskinger.

Ved behandling av søknad om fornyet formidlingstillatelse for Sør-Korea i 2000 ser utvalget for eksempel at på det interne arbeidsarket som er brukt ved SUAKs saksbehandling, stiller adopsjonsmyndigheten en rekke spørsmål om ulike forhold. Det kommenteres blant annet at det er lite informasjon om frigivelsesprosessen, om hjelpe- og bistandsprosjekter, myndighetenes rolle ved adopsjoner og ivaretakelse av subsidiaritetsprinsippet, samt at det mangler bekreftelse fra myndighetene i Sør-Korea på at Verdens Barn har tillatelse til å opptre som adopsjonsformidler i landet. Likevel ser det ut til at bare spørsmålet om offentlig godkjenning i Sør-Korea har blitt utredet nærmere. Og i innvilgelsesbrevet er bare spørsmålet om den offentlige godkjenningen omtalt i begrunnelsen.223 Utvalget bemerker at adopsjonsformidlingen fra Sør-Korea startet allerede i 1969, svært lenge før Haagkonvensjonen ble ratifisert av Norge. Derfor kunne man ikke basere behandlingen av fornyelsen på at saksutredning ble utført i tråd med Haagkonvensjonens krav da tillatelsen ble gitt første gang. Mesteparten av teksten i vedtaksbrevet handler likevel om at Verdens Barn ble anmodet av SUAK om å fremskaffe attest fra rette koreanske myndighet på at de hadde tillatelse til å formidle adopsjoner fra Sør-Korea. Dette lyktes ikke, og Verdens Barn søkte Barne- og familiedepartementet om dispensasjon fra kravet. Dispensasjon ble innvilget på anbefaling fra SUAK. Begrunnelsen for anbefalingen om dispensasjon var at norske adopsjonsmyndigheter «gjennom mange år har fulgt Verdens Barns samarbeid med Holt Children’s Services i Korea».224 SUAK skulle undersøke problemstillingen med manglende godkjenning på informasjonsreisen til Sør-Korea senere samme år. Formidlingstillatelsen ble begrenset til å gjelde ut året (ca. elleve måneder).225

Da Verdens Barn igjen søkte om fornyelse av formidlingstillatelsen i desember 2002,226 ble også denne søknaden innvilget. Søknaden ble innvilget i et kortfattet vedtaksbrev, der BUFA påpekte at de var kjent med at Holt ville forhøye adopsjonsbeløpet til ca. 1000 USD i 2004, og ba «om å bli informert så snart dette er besluttet». De skrev også følgende: «Ikke minst er det viktig å få en redegjørelse om bakgrunnen for en så høy økning av beløpet, også sett på bakgrunn av at det skjedde en tilsvarende økning for ca. 1-2 år siden.» Videre ble Verdens Barn bedt om å «informere sine søkere på Korea om at biologiske mødres navn vanligvis er kjent, men at disse opplysningene ikke fremkommer på det koreanske frigivelsesdokumentet Statement of Release for Adoption, da mødrene er lovet anonymitet».227 I BUFAs interne arbeidsark som ble brukt da saken ble utredet, skrev saksbehandleren om frigivelsesprosessen at den sørkoreanske praksisen med ikke å angi navnet på barnets opprinnelige mor «volder, ikke minst den adopterte, men også oss mye bry». Vedkommende skrev for øvrig også at «[v]i skal im. ikke glemme at den biologiske moren hadde nøyaktig samme rett til anonymitet i Norge helt frem til 1986, da vår adopsjonslov på dette punktet ble endret og gitt tilbakevirkende kraft».

Verdens Barn imøtekom BUFAs anmodning om å komme med nærmere informasjon om det økte adopsjonsbeløpet, men når det gjaldt vilkåret om å informere søkere om at de opprinnelige mødrenes navn vanligvis var kjent, mente Verdens Barn at dette ville være støtende overfor Holt, og foreningen ba om at det ble utstedt et nytt brev der dette var strøket. Derfor ble det sendt et nytt innvilgelsesbrev uten de to vilkårene som var inntatt i det opprinnelige brevet.228 Vilkåret om å informere søkerne ble imidlertid i praksis fulgt opp av Verdens Barn ved at adoptivsøkerne i Verdens Barns brev om tildelinger fra Sør-Korea ble informert om at mødrenes navn vanligvis er kjent i Sør-Korea.229 Vi viser ellers til punkt 25.4 om fornyelser av formidlingstillatelser.

Fra 2019 ble det, ifølge de Bufdir-ansatte som utvalget har intervjuet, gjort langt mer inngående vurderinger ved behandling av søknader om formidlingstillatelse, både for fornyelser og nye land. Bufdir begynte også rutinemessig å sjekke flere kilder enn tidligere. Det hadde lenge vært fast praksis å sjekke rapporter fra ISS. Nå begynte Bufdir for det første å sjekke uttalelser fra FNs barnekomité rutinemessig. Videre så de på undersøkelser gjort i opprinnelseslandene, erfaringer fra andre land, rettssikkerhetsindeksen og internasjonale korrupsjonsindekser. Bufdir begynte også å gå gjennom et utvalg enkeltsaker fra det aktuelle opprinnelseslandet som en del av saksutredningen ved søknader om fornyelse av formidlingstillatelse. Det ble imidlertid gjennomført færre reiser til opprinnelsesland enn tidligere. Dette ble begrunnet med ressurshensyn, men også med en kost–nytte-vurdering med tanke på hva man får klarlagt i møter med for eksempel lokale myndigheter, med at man la vekt på rapporter fra internasjonale uavhengige organisasjoner, og med muligheten for digitale møter og å finne informasjon på internett. Reiser omtales nærmere i punkt 25.7.2.1.

Adopsjonsforum søkte om fornyet formidlingstillatelse for Vietnam i 2021, men søknaden ble avslått. Saksbehandlingen hos Bufdir ser i første omgang ut til å ha vært noe knapp (se punkt 20.8.1). Klagebehandlingen var derimot en lang og nokså omfattende prosess. Bufdir etterspurte dokumentasjon fra Adopsjonsforum i flere omganger, innhentet informasjon fra internasjonale organisasjoner og andre mottakerland, og var i kontakt med den vietnamesiske sentralmyndigheten for adopsjon.230

I tre vedtak om formidlingstillatelser i 2022 for henholdsvis Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt ble det tatt inn en liste over forhold som skulle sjekkes i forbindelse med kontrollen etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c, vedrørende frigivelsesprosessen og tilknyttet dokumentasjon. Dette gjaldt Adopsjonsforums tillatelse for Peru, Verdens Barn for Sør-Afrika og InorAdopts tillatelse for Bulgaria.231 Denne listen innebar en vesentlig innskjerping hvordan adopsjonsformidlerne skulle kontrollere frigivelsesprosessen av barnet, inkludert spørsmålet om gyldig samtykke, forbudet mot utilbørlig økonomisk fortjeneste og subsidiaritetsprinsippet. Selv om listen konkret gjelder kontrollen i enkeltsaker, vil en presisering av slike krav fra norske myndigheter overfor adopsjonsformidlerne ha betydning for hvilke landsamarbeid og samarbeidspartnere de norske adopsjonsformidlerne kan ha.

Dette var første gang formidlerne fikk denne listen med vilkår for adopsjonsformidling. Da driftstillatelsen ble gitt i 2019, ble ikke dette oppstilt som vilkår. Slik avdelingslederen i Bufdir så det, var dette ikke nye vilkår, men noe som har «ligget i konvensjonen hele tiden», og som man kunne lese ut fra Guide to Good Practice, om enn «litt spredt», og noe som formidlerne hadde plikt til å holde seg oppdatert på. Bufdir fant imidlertid «grunn til å presisere oppgavene etter art. 17 c overfor organisasjonene».232

Den siste formidlingstillatelsen som er innvilget av norske adopsjonsmyndigheter (per juni 2026), er en fornyelse av formidlingstillatelsen til Adopsjonsforum for Colombia. Denne tillatelsen inneholder flere vilkår. Ett vilkår er at det colombianske barnevernet og sentralmyndigheten ICBF må varsle de opprinnelige foreldrene om datoen for høringen om fratakelse av foreldreansvar, og at barnet skal frigis til adopsjon på andre måter enn det som er vanlig praksis. Etter colombianske regler kreves det i saker der barnet som skal adopteres, har kjente foreldre som ikke har samtykket til adopsjon, at de opprinnelige foreldrene varsles gjennom offentlige oppslag på det lokale sonesenteret, men bare i én dag. Bufdir anser ikke dette som en forsvarlig måte å forkynne avgjørelsen på, fordi det ikke gir de opprinnelige foreldrene noen reell mulighet til å få vite om rettsmøtet og imøtegå avgjørelsen.233 Vilkåret må forstås slik at enten må colombianske myndigheter praktisere en annen form for forkynning enn det som kreves etter colombiansk lovgivning, eller så kan adopsjoner av barn med foreldre som er kjente og i live, ikke formidles til Norge dersom foreldrene ikke har samtykket til adopsjonen.

25.4 Behandling av søknader om fornyelse av formidlingstillatelser

Tidsbegrensede formidlingstillatelser ble vanligvis gitt med to–tre års gyldighet og måtte derfor jevnlig fornyes.

I utvalgets intervjuer med tidligere og nåværende ansatte hos adopsjonsmyndighetene har vi fått opplyst at rutinen var at formidlerne måtte sende inn søknadene om fornyelser innen 1. oktober samme år som tillatelsen løp ut. Tillatelsene skulle da være klare innen 31. desember. Dette innebar at mange søknader om fornyelse av formidlingstillatelser måtte behandles samtidig av fagmyndigheten. I for eksempel 1999 ventet SUAK ca. tjue søknader om fornyelser som skulle behandles i løpet av tre–fire måneder.234 Det store antallet søknader som skulle behandles innenfor et relativt kort tidsrom, medførte etter utvalgets vurdering risiko for at kravene til forsvarlig saksutredning, jf. forvaltningsloven § 17, ikke ble oppfylt.

Ansatte hos fagmyndigheten har opplyst til utvalget at arbeidet med fornyelser i stor grad gikk ut på å undersøke om det hadde skjedd noen endringer siden sist – for eksempel endringer i regelverk. Var det ikke noe spesielt de ønsket å undersøke, ble tillatelsen videreført.235 I brev fra Barne- og familiedepartementet som ble sendt til adopsjonsformidlerne i forbindelse med ratifikasjonen av Haagkonvensjonen, listes det opp forhold som skal inngå i søknader om formidlingstillatelse (se punkt 25.3.4.1 ovenfor), men det presiseres at ved «søknad om fornyelse er det tilstrekkelig å redegjøre for de punktene som er endret».236

Utvalget er likevel kjent med at det var variasjoner. Eksempelvis ble det gjort mer grundige vurderinger ved fornyelsen av formidlingstillatelse til Colombia i 1999 blant annet grunnet nyhetssaker i norske aviser høsten 1999 om en markant forverring av den politiske situasjonen i landet.237 Det ble da sendt en henvendelse til utenrikstjenesten med blant annet spørsmål om korrupsjonen det ble rapportert om i mediene også omfattet adopsjonsfeltet, og om også små barn ble rammet av kidnappinger knyttet til den interne konflikten.238 Ambassaden svarte at selv om situasjonen i landet var meget vanskelig og korrupsjonen i landet var «omfattende, også innen rettsvesenet» hadde det statlige barnevernet (ICBF) et meget godt omdømme og ble ansett for å være fritt for korrupsjon. Det samme gjaldt de private adopsjonsinstitusjonene, og ambassaden så dermed ikke grunn til å anbefale å stanse adopsjoner fra Colombia.239 Tillatelsen ble fornyet med to års gyldighet.240 Se også punkt 12.7.4. Også ved fornyelsen av tillatelsen for Colombia i 2001 ble det gjort grundigere vurderinger, da grunnet bekymringer for de såkalte donasjonene som ble betalt ved hver enkelt adopsjon fra de private institusjonene, se punkt 12.7.4.3.

Til sammenligning har utvalget ikke funnet tilsvarende grundige undersøkelser ved fornying av formidlingstillatelser for Sør-Korea, se punkt 25.3.4.2 ovenfor. Forskjellen i behandlingen av søknader om formidling fra henholdsvis Colombia og Sør-Korea kan etter utvalgets vurdering sannsynligvis forklares med at adopsjonsmyndighetene ble klar over konkrete problematiske forhold i Colombia som kunne skape økt risiko i adopsjonsarbeidet. Med andre ord reagerte norske myndigheter på informasjon de fikk, men gjorde i mindre grad selvstendige vurderinger av om det kunne være risiko ved et eksisterende landsamarbeid som det ikke var tatt hensyn til, og som derfor burde undersøkes.

Det var først rundt 2019 at fagmyndigheten begynte å gå gjennom enkeltsaker og systematisk hente informasjon fra flere ulike kilder i forbindelse med fornyelsene (se punkt 25.3.4.2). Utvalget har sett eksempler på at det ble hentet informasjon fra flere kilder også tidligere i 2000-årene, som ISS, ambassaden i landet og sentralmyndighetene i andre mottakerland, men det ser ut til at dette har vært knyttet til bestemte problemstillinger man ønsket mer informasjon om, og at det ikke har vært en systematisk praksis.

25.5 Adopsjon fra land i krisetilstand

25.5.1 Problemstillingen

Ved naturkatastrofer, krig og flyktningkriser kan barn havne i akutte nødsituasjoner. Noen kan bli foreldreløse eller skilt fra foreldrene sine. I møte med slik akutt nød kan det oppstå spørsmål om det er mulig å få adoptere fra landet. Det kan også oppstå slike akutte kriser eller samfunnsmessige endringer i opprinnelsesland det allerede adopteres fra, og som kan reise tilsvarende spørsmål. Samtidig vil slike situasjoner kunne være svært uoversiktlige med tanke på å avklare om barnet har foreldre eller andre slektninger i live, noe som medfører stor risiko ved adopsjonsformidling. I dette punktet vil utvalget redegjøre kort for temaet: For det første hvordan Haagkonferansen har forholdt seg til dette (25.5.2), og for det andre hvordan norske adopsjonsmyndigheter har forholdt seg til enkelte slike større kriser (25.5.3).

25.5.2 Anbefalinger fra Haagkonferansen

Spørsmålet om hvordan man skal forholde seg til slike krisesituasjoner som beskrevet har vært tema for Haagkonferansen ved flere anledninger. For det første vedtok Haagkonferansen i 1994 en anbefaling om flyktningbarn. Denne anbefalingen blir vist til i de senere uttalelsene fra Haagkonferansen som omtales i det følgende. I anbefalingen fra 1994 står blant annet dette:

• a) before any intercountry adoption procedure is initiated,

• all reasonable measures have been taken in order to trace and reunite the child with his or her parents or family members where the child is separated from them; and

• the repatriation of the child to his or her country, for purposes of such reunion, would not be feasible or desirable, because of the fact that the child cannot receive appropriate care, or benefit from satisfactory protection, in that country;

• b) an intercountry adoption only takes place if

• the consents referred to in Article 4 c) of the Convention have been obtained; and

• the information about his or her identity, adoptability, background, social environment, family history, medical history including that of the child’s family, the child’s upbringing, his or her ethnic, religious and cultural origins, and any special needs of the child, has been collected in so far as is possible under the circumstances.

  In carrying out the requirements of sub-paragraphs a and b, these authorities will seek information from the international and national bodies, in particular the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, and will request their co-operation as needed.241

I 2005, etter tsunamikatastrofen som rammet flere asiatiske og afrikanske land, kom Haagkonferansen med en pressemelding der generalsekretæren uttrykte stor bekymring for mediesaker om «irregular removal of children victims of the recent tsunami disaster». Pressemeldingen fremhever blant annet det følgende:

In the spirit of this Recommendation, it is clear that in a disaster situation, like that brought about by the tsunami, efforts to reunify a displaced child with his or her parents or family members must take priority and that premature and unregulated attempts to organise the adoption of such a child abroad should be avoided and resisted.242

Haagkonferansen sendte også ut en «Information note to states and central authorities» i forbindelse med jordskjelvet på Haiti i 2010. Denne uttalelsen er særlig interessant fordi Haiti ikke hadde ratifisert Haagkonvensjonen. Det understrekes at Haagkonferansen ga en anbefaling i 2000 om at medlemsstatene skulle «as far as practicable, apply the standards and safeguards of the Convention to the arrangements for intercountry adoption which they make in respect of States that have not yet joined the Convention». Videre uttales blant annet dette:

Following the earthquake, many children have become separated from their families and may find themselves without shelter, food, water or other basic necessities. They may also be at risk of illegal adoptions, abduction, sale and child trafficking.

The primary concern should be the safety of these children and some consideration is being given to the possible need for evacuation. However, evacuation should not be confused with intercountry adoption which is a more radical measure changing the parenthood of a child. Adoptions should always be made in the best interests of the child, with respect for his or her fundamental rights and all safeguards should be respected to prevent, among others, the abduction, the sale of, or traffic in children.

Deretter vises det til anbefalingen fra 1994 om flyktningbarn, og det uttales:

In the spirit of this Recommendation, it is clear that in a disaster situation, like that brought about by the earthquake, efforts to reunite a displaced child with his or her parents or family members must take priority. Premature and unregulated attempts to organise the adoption of such a child abroad should be avoided.

Det fremheves at en humanitær krise «should not be the reason for by-passing essential safeguards for safe adoption» og at «in a situation where child care and protection services have broken down such as in Haiti, the risks are even greater that the adoption may be ‘unsafe’. Det understrekes deretter at dette er grunnen til at «in these tragic situations the emphasis should first be on child protection, rather than adoption».243

I 2022 kom Haagkonferansen med en uttalelse om krigen i Ukraina. I denne uttalelsen understrekes det innledningsvis at: «In case of an armed conflict, the focus should be on child protection measures other than adoption.» Videre heter det blant annet:

Children who are separated from their parents in situations such as the one in Ukraine cannot be assumed to be orphans and / or in need of adoption. Until the fate of a child’s parents or other close relatives can be verified, each separated child should be considered as still having living relatives or legal guardians and, therefore, not in need of adoption. This includes the «[n]early 100,000 children, half of them with disabilities, [living] in institutional care and boarding schools in Ukraine» as reported by UNICEF.

Uttalelsen går også noe lenger enn tidligere uttalelser ved å si at utenlandsadopsjoner fra Ukraina bør forbys i den pågående krigssituasjonen:

In light of the above, in a situation of armed conflict,

• the conflict should not be used as a justification for expediting intercountry adoptions, or for circumventing or disregarding international standards and essential safeguards for safe adoption;

• adoption procedures should be prohibited from taking place. As UNICEF notes, «[a]doption should not occur during or immediately after emergencies»244

25.5.3 Norske adopsjonsmyndigheters tilnærming til krig, naturkatastrofer og andre situasjoner som medfører særlig risiko ved adopsjoner

Som beskrevet i kapittel 9 og 20 ble det formidlet adopsjoner til Norge fra Vietnam og Bangladesh under ulike krisesituasjoner.

Den første formidlingstillatelsen til adopsjonene fra Vietnam ble gitt i 1968, mens borgerkrigen pågikk for fullt (se punkt 20.5.2). I april 1973 fikk Foreldreforeningen for barn fra Vietnam tillatelse til å formidle inntil 50 adopsjoner fra Vietnam (se punkt 20.5.4.). På bakgrunn av krigssituasjonen i Vietnam våren 1975 fikk Foreldreforeningen en særskilt tillatelse fra Sosialdepartementet til å hente inntil 40 barn til Norge før adopsjonen var endelig gjennomført i Vietnam. Norske myndigheters bevissthet om risikofaktorer ved adopsjon fra konfliktområder ser ut til å å ha vært liten på dette tidspunktet. Utvalget anerkjenner at på dette tidspunktet var det internasjonale samarbeidet og retningslinjene for internasjonal adopsjon lite utviklet.245

I 1974 brøt det ut hungersnød som følge av flom og politiske uroligheter i Bangladesh, og i 1975 ble det gjennomført militærkupp i landet. Landet befant seg i en vedvarende krisesituasjon og fattigdom var et stort sosialt problem.246 I denne perioden ble det ble også foretatt adopsjoner til Norge. Som beskrevet i punkt 9.8 kan utvalget ikke se at norske myndigheter gjorde noen konkrete vurderinger av i hvilken grad de grunnleggende prinsipper for internasjonale adopsjoner som Stortinget i 1977 hadde gitt tilslutning til, kunne ivaretas ved adopsjoner fra Bangladesh. Utvalget kan heller ikke se at det ble gjort noen konkret vurdering av hvilke risikoer den krevende situasjonen i landet medførte, før myndighetene ga forhåndssamtykke til adoptivsøkere (fra rundt 1973) og deretter ga Adopsjonsforum formidlingstillatelse i 1978.

I 1985 førte et vulkanutbrudd ved byen Armero i Colombia til et massivt jordskred der mer enn 23 000 personer omkom. Det er indikasjoner på at mer enn 400 barn ble skilt fra foreldrene sine, og at flere siden ble adoptert innenlands og til utlandet (se punkt 12.7.2.3). I norske aviser fikk katastrofen mye omtale, og mange ønsket å hjelpe barn som hadde blitt foreldreløse. Ekspedisjonssjefen i Sosialdepartementet uttalte i den forbindelse at «det skal ikke stå på norske myndigheters vilje dersom det er ønskelig å forsere normale rutiner ved adopsjon fra utlandet for å avhjelpe situasjonen i Colombia». Adopsjonsmyndighetene i Colombia uttalte derimot at de ikke lettet på rutinene eller fremskyndte frigivelses- eller godkjenningsprosessene for utenlandsadopsjoner.247 Antallet adopsjoner fra Colombia til Norge sank fra 1985 til 1986 (mens man i Danmark så en økning), men det steg betydelig fra 1987 (jf. punkt 12.7.2.3).

Som omtalt i punkt 15.8.5 førte ikke krigen som brøt ut mellom Etiopia og Eritrea i 1998, til stans i adopsjoner til utlandet, heller ikke til Norge. Tidligere leder i SUAK har opplyst at SUAK var kritisk til videre formidling under krigen og tok til orde for å trekke formidlingstillatelsen inntil situasjonen var avklart, men at departementet avviste dette. Vurderingene ble ikke skriftliggjort, og utvalget har heller ikke funnet dokumentasjon. Daværende ekspedisjonssjef i departementet har opplyst å ikke huske en slik diskusjon.

Som beskrevet i punkt 12.7.4 og i punkt 25.4 ovenfor ble det i 1999 innhentet en vurdering fra ambassaden i Caracas om hvorvidt det var forsvarlig å fortsette adopsjonsformidlingen fra Colombia. Dette skjedde etter at norske adopsjonsmyndigheter, gjennom nyhetssaker i norske aviser, ble oppmerksom på at den politiske situasjonen i landet var kraftig forverret. Ambassaden mente da at det var forsvarlig å fortsette adopsjonssamarbeidet, og tillatelsen ble fornyet.

I desember 2004, da tsunamien rammet Sør- og Sørøst-Asia, hadde Adopsjonsforum få måneder tidligere søkt om fornyelse av formidlingstillatelsen for Sri Lanka. Denne ble fornyet av Bufdir 12. januar 2005, uten at katastrofen er nevnt i vedtaket. Utvalget har ikke funnet dokumentasjon på at det ble innhentet opplysninger om eller gjort vurderinger av om katastrofen kunne påvirke forsvarligheten av adopsjonsprosessene i landet.248 I et skriv fra ISS fra februar 2005 som utvalget har funnet i arkivene til norske adopsjonsmyndigheter, fremgår det imidlertid at sentralmyndigheten i Sri Lanka hadde utstedt en rekke direktiver om barns beskyttelse etter katastrofen.249

Som omtalt i punkt 18.5.6.3 sendte norske adopsjonsmyndigheter i november 2006 en henvendelse til ambassaden i Colombo i forbindelse med Adopsjonsforums søknad om fornyet formidlingstillatelse fra Sri Lanka, hvor de ba om «informasjon om aktuelle forhold i Sri Lanka som kan ha betydning for vurdering av nevnte søknad». I svaret fra ambassaden fremgår det at ulovlige adopsjoner og smugling av barn ut av landet etter tsunamien hadde vært et problem og at ambassaden fulgte nøye med på utviklingen. I tillegg meldte den om at konflikten i landet hadde eskalert. Arbeidet med tillatelsen trakk av ulike årsaker ut, og da denne ble fornyet i februar 2008, var det på vilkår om at Adopsjonsforum skulle sende en «utførlig rapport» om de to neste gjennomførte adopsjonene. Årsaken var imidlertid knyttet til andre forhold enn ringvirkningene av tsunamien og borgerkrigen.

I januar 2010, kort tid etter at jordskjelvet rammet Haiti, ble det stilt spørsmål fra Stortinget om utenriksministeren «ville ta initiativ til en internasjonal avtale som sikrer adopsjon av barn som i spesielle omstendigheter ved katastrofer står uten slektninger og omsorgspersoner».250 Utenriksministeren pekte da på risikoen for kidnapping, bortføring og menneskehandel av barn i forbindelse med katastrofer, ved at de fremstilles som foreldreløse og uten nære omsorgspersoner. Utenriksministeren henviste til FNs barnekonvensjon og Haagkonvensjonen 1993 som skal sikre at adopsjoner skjer med respekt for barnets grunnleggende rettigheter og hindre bortføring og handel med barn. Videre henviste utenriksministeren til at FNs høykommissær for flyktninger advarer mot å legge opp til adopsjon av barn i kjølvannet av krisesituasjoner, og at i forbindelse med jordskjelvet på Haiti ga sekretariatet for Haagkonferansen klart uttrykk for hvor viktig det var ikke å koble behovet for nødhjelp med utenlandsadopsjon i en slik krisesituasjon. Utenriksministeren hadde også fått opplyst at UNICEF og Redd Barna advarte mot adopsjon av barn slik situasjonen nå var på Haiti. Utenriksministeren konkluderte med at det ikke kunne tas forhastede beslutninger om adopsjonsformidling av barn fra Haiti, og at adopsjonsformidling fra landet ikke kan vurderes før situasjonen er avklart og landets myndigheter har muligheter og kapasitet til å arbeide med adopsjon i samsvar med internasjonale standarder.251

Samlet sett viser eksemplene at norske adopsjonsmyndigheter har gjort mangelfulle vurderinger av risiko ved nyoppståtte krisesituasjoner i opprinnelsesland i flere perioder. Samtidig er det en gradvis utvikling mot økt bevissthet, mer informasjonsinnhenting og tydeligere vektlegging av internasjonale standarder i senere år.

25.6 Risiko ved økt konkurranse i opprinnelsesland mellom private formidlere

En annen type generell risiko som kan oppstå i opprinnelsesland, og som utvalget har sett at gjorde seg gjeldende i flere av de tolv prioriterte landene, er økt konkurranse mellom private formidlere fra ulike mottakerland om å få tildelinger. Særlig ble dette fremtredende i Etiopia fra rundt 2000 (jf. punkt 15.3.2), men også i Kina fra slutten av 1990-årene (jf. punkt 17.5.6.1 og punkt 17.5.7.1).

Denne typen risiko var en sentral bakgrunn for arbeidet med Haagkonvensjonen 1993, som nettopp tok sikte på å motvirke kommersialisering, press og konkurranse mellom formidlere, og å etablere klare rammer for samarbeid mellom stater gjennom sentralmyndigheter. Dette er også grundig utdypet i Haagkonferansens Guide to Good Practice No. 2 (2012), hvor det understrekes at akkrediterings- og tilsynsordninger må bidra til å forebygge konkurranse som kan påvirke etiske standarder eller svekke ivaretakelsen av hensynet til barnets beste, særlig i opprinnelsesland med begrenset institusjonell kapasitet.

Helt siden 1970-årene har norske myndigheter hatt som et utgangspunkt at det bare skal gis formidlingstillatelse til én norsk formidler per opprinnelsesland.252 Utvalget mener dette er et positivt og risikoreduserende grep. Imidlertid kan ikke utvalget se at det samlede antallet private adopsjonsformidlere fra ulike mottakerland i et opprinnelsesland har blitt systematisk kartlagt eller vurdert i forbindelse med at formidlingstillatelser eller fornyelser av formidlingstillatelser er innvilget.

Utvalget mener at dette er en betydelig svakhet ved norske adopsjonsmyndigheters risikovurderinger. Manglende oversikt over det samlede internasjonale aktørbildet i opprinnelsesland kan bidra til å undervurdere risikoen for press, uheldige insentiver og svekkede etiske standarder, i strid med de grunnleggende prinsippene i Haagkonvensjonen.

25.7 Generelt tilsynsarbeid

I dette punktet vil utvalget gjøre rede for funn vedrørende norske adopsjonsmyndigheters tilsyn og kontroll med adopsjonsformidling. I det følgende vil det først bli gitt en oversikt over reguleringen av tilsyn, før det blir gjort rede for ulike former for tilsyn som i varierende grad har vært gjennomført gjennom perioden med adopsjonsformidling til Norge.

Innledningsvis vil utvalget bemerke at KPMG gjorde en utredning i 2013, på oppdrag fra Bufdir, av internkontroll i Bufdirs seksjon for adopsjon. Rapporten hadde en rekke kritikkpunkter som handlet om manglende struktur og rutiner i seksjonen.253 Overordnet sett mente revisjonsselskapet at adopsjonsseksjonen «mangler [...] både en hensiktsmessig struktur og en rekke rutiner gitt tildelte oppdrag». De fremhevet blant annet at saksbehandling og oppgaveløsning «er i stor grad basert på medarbeidernes lange erfaring og lovfortolkning snarere enn rutinebeskrivelser, sjekklister mv. som kan bidra til strukturert, systematisk, ensartet og lite personavhengig saksbehandling».254 KPMG var kritisk til blant annet mangelfulle rutiner for håndtering av særlige risikoer ved adopsjonsformidling fra utlandet, tilsynet med adopsjonsformidlerne og planlegging og gjennomføring av informasjons- og tilsynsreiser (se nærmere om sistnevnte i punkt 25.6.2 nedenfor).255

25.7.1 Reguleringen av tilsyn

25.7.1.1 Regulering av tilsyn før Haag-konvensjonen trådte i kraft i Norge (1. januar 1998)

I § 26 b i barnevernsloven fra 1953 var det fastslått at myndighetene hadde en plikt til å føre tilsyn med adopsjonsformidlere som hadde formidlingstillatelse. Som nevnt i punkt 25.3.3.1 var tilsyn med adopsjonsformidlerne del av oppgavene til RIA (1978–1986) og SAK (1987–1998).

For RIA ble det gitt noen føringer om tilsyn i rundskriv I-9/78 fra Sosialdepartementet om adopsjon av utenlandske barn. RIA skulle følge med på utviklingen internasjonalt med utenlandsadopsjoner og, i samarbeid med utenriksstasjonene, på adopsjonsformidlernes virksomhet i utlandet. Videre skulle RIA følge med på virksomheten til adopsjonsformidlerne i Norge og gi informasjon, råd og veiledning til myndighetene om utenlandsadopsjon.256 RIA kunne gjøre undersøkelser ved å henvende seg til instanser i inn- og utland, og de reiste på informasjons- og kontrollreiser til land det ble formidlet adopsjoner fra som et ledd i tilsynet med adopsjonsformidlerne med videre.257

I rundskriv I-20/87 gis det føringer blant annet for SAKs generelle tilsynsarbeid med formidlerne. SAK skulle generelt «følge med [på] virksomheten» til adopsjonsformidlerne. Når det gjaldt virksomheten til formidlerne i utlandet, skulle SAK følge med på denne «i samarbeid med de norske utenriksstasjoner». Videre skulle SAK medvirke i forhandlinger i regi av Utenriksdepartementet og Sosialdepartementet med myndigheter og organisasjoner i andre land om avtaler om adopsjonsformidling. Kontoret skulle også «holde jevnlige møter med berørte organisasjoner».

25.7.1.2 Regulering av tilsyn etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft (1. januar 1998)

Haagkonvensjonen artikkel 11 bokstav c stiller krav om at adopsjonsformidlere skal «være underlagt kontroll av myndighetene i vedkommende stat med hensyn til sammensetning, drift og økonomi».

I brev 16. oktober 1998 fra Barne- og familiedepartementet til SUAK ble det gitt føringer for SUAKs tilsyns- og kontrollansvar med adopsjonsformidlerne. I brevet er det henvist til § 2 i en instruks for SUAK av 30. april 1998. Utvalget har forsøkt å få fremskaffet instruksen, men det har ikke lykkes å finne dette. Utvalget vil derfor gjengi sentral informasjon fra brevet. I brevet fremhever departementet innledningsvis hva som er norske myndigheters ansvar når det gjelder utenlandsadopsjoner:

Norske myndigheter har hele tiden sett det som en viktig oppgave å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger når det gjelder adopsjonsformidling over landegrensene. Formålet med tilretteleggingen har vært å sikre barn frigitt for adopsjon et godt og varig hjem, og å hindre at det forekommer bortføring og handel med barn. Videre har formålet vært å sikre at adoptivsøkerne og deres interesser blir tatt hånd om på en god måte under hele adopsjonsprosessen.

Videre i brevet fremheves det at SUAK skal være sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen, og deretter angis hvilke oppgaver dette medfører:

Det er viktig at myndighetene til en hver tid er løpende orientert om den virksomhet foreningene driver i inn- og utland. Departementet vil presisere at formidling av barn fra fremmed stat er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonens etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen kan være av så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart.

I denne forbindelse er det svært viktig at Statens ungdoms- og adopsjonskontor har en løpende gjennomgang av sine rutiner for systematisering av relevant informasjon. Denne informasjonen må gjøres lett tilgjengelig for kontorets egen og departementets behandling av saker etter adopsjonsloven.

Departementet fremhever at instruksen gir SUAK «stor frihet til å utvikle rutiner for å ivareta sitt kontroll- og tilsynsansvar» og angir hvilke måter tilsynet kunne skje på. En del av kontrollen vil skje i forbindelse med behandlingen av formidlingstillatelser, godkjenning av utenlandskontakter og foreleggelse av utkast til avtaler foreningene ønsker å inngå med utenlandske myndigheter. SUAK har også innsyn i foreningenes regnskap og budsjett og vil vurdere om vedtektsendringer hos foreningene skal tillates. Kontroll kan dessuten skje ved kontroll- og informasjonsreiser, og ved besøk fra myndighetspersoner og utenlandskontakter fra opprinnelsesland. Departementet fremhever videre at faste møter med foreningene og behandling av saker om forhåndssamtykke vil «gi kontoret god oversikt over organisasjonenes arbeid og utviklingen i opprinnelseslandene», og at Haagkonvensjonen artikkel 7 sier at sentralmyndighetene skal samarbeide og gi informasjon om sin adopsjonslovgivning og annen generell informasjon, samt holde hverandre orientert «om konvensjonens virkemåte». Departementet nevner også årlige nordiske møter, og presiserer så at det «forutsettes videre at kontoret aktivt bruker utenrikstjenesten for på denne måten å holde seg orientert om utviklingen med utenlandsadopsjonene».

Departementet fremhever at det «synes […] å være særlig foreningenes virksomhet i inn- og utlandet, de økonomiske sidene ved utenlandsadopsjon og foreningenes informasjon til adoptivsøkerne som Statens ungdoms- og adopsjonskontor bør konsentrere sitt tilsyn om».

Når det gjelder tilsyn med økonomiske forhold, skriver departementet at SUAK skal:

• påse at foreningene årlig rapporterer om disponeringen av foreningenes inntekter og utgifter, både i Norge og i opprinnelseslandene. Departementet har i ulike sammenhenger presisert at der foreningene også driver hjelpearbeid, er det viktig at foreningen skiller ut hjelpearbeidet fra adopsjonsformidlingen hva gjelder økonomi og personell. Foreningen må derfor utarbeide egne regnskap for formidlingsarbeidet og hjelpearbeidet, eventuelt andre virksomhetsområder som foreningen driver.

• påse at regnskapet for hjelpearbeidet er gjenstand for årlig revisjon på linje med foreningens øvrige regnskap.

• holde seg oppdatert når det gjelder kostnadsnivået i foreningene. Videre må kontoret innhente opplysninger om kostnader blant foreningene i de øvrige nordiske land. Haagsamarbeidet vil for øvrig også gi Statens ungdoms- og adopsjonskontor et grunnlag for å vurdere hva som må anses som rimelige kostnader og utgifter i foreningenes formidlingsarbeid.

• sørge for en løpende dialog mellom kontoret og foreningene om de økonomiske sidene med foreningenes virksomhet

I adopsjonsloven av 1986 ble det ved lovendring i 1999 tatt inn regler om tilsyn med adopsjonsformidlerne. I § 16 d fjerde og femte ledd heter det:

Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.

I forarbeidene til bestemmelsen bemerker barne- og familiedepartementet at bestemmelsen langt på vei innebærer «en lovfesting av gjeldende rett» og at de «vilkår som stilles i bestemmelsen for formidlingstillatelse skiller seg ikke ut fra de krav som er stilt til de tre organisasjonene som i dag formidler barn fra utlandet». En lovfesting «vil imidlertid bidra til å tydeliggjøre gjeldende rett og dermed skape ryddigere og mer ordnede forhold». Departementet fremhever viktigheten med forsvarlig tilsyn med adopsjonsformidlerne:

I likhet med de høringsinstanser som påpeker nødvendigheten av å føre et forsvarlig tilsyn, ser departementet det som viktig at formålet med og omfanget av Statens ungdoms- og adopsjonskontors kontrollvirksomhet tydeliggjøres og klargjøres. Vi ser det også som viktig at kontorets økonomiske og juridiske kompetanse styrkes for å sikre tilsynet.

Departementet fremhever videre blant annet at det er fastsatt i Haagkonvensjonen «at offentlig godkjent organisasjon skal være bemannet av personell som ved sin etiske standard og ved sin utdannelse eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonale adopsjoner». Videre fremhever departementet at det kan gis pålegg til adopsjonsformidlerne om å rette opp forhold og at tillatelsen kan trekkes tilbake dersom henholdsvis forholdene eller virksomheten er i strid med lov, forskrift eller vilkårene for tillatelsen. Det understrekes at det ikke er krav om å gi pålegg om retting før en tillatelse eventuelt trekkes tilbake, og at det ikke bare er brudd på pålegg som kan føre til tap av formidlingstillatelse. Departementet skriver følgende:

Departementet vil presisere at formidling av barn fra fremmed stat er en type virksomhet som stiller høye krav til organisasjonenes etiske standard. Brudd på lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen, kan være av en så alvorlig karakter at virksomheten må stoppes umiddelbart.258

Det ble i forbindelse med lovendringene i 1999 gitt en forskrift «om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon». Forskriftens § 3 hadde en bestemmelse om at SUAK «fører tilsyn med alle sider av organisasjonens virksomhet». Bestemmelsen påla adopsjonsformidlerne å «gi tilsynsmyndigheten nødvendig informasjon og bistand til innsyn i organisasjonens virksomhet i inn- og utland». Bestemmelsen ga også hjemmel til å gi pålegg «om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen» og hjemmel til å trekke tilbake formidlingstillatelsen dersom «lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt».

Forskriften fastsatte at vedtekter og vedtektsendringer måtte godkjennes av SUAK, jf. § 7. Videre pliktet formidlerne å utarbeide årsregnskap revidert av autorisert revisor og årsmelding i samsvar med departementets krav til slike, jf. § 8. Det var presisert i forskriftsbestemmelsen at dersom adopsjonsformidleren «drev hjelpearbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten», skulle det utarbeides egne regnskap for hvert virksomhetsområde. Både årsregnskap og årsmelding skulle legges frem for SUAK.

Også «Samarbeidsavtaler organisasjonen vurderer å inngå med andre lands myndigheter» skulle forelegges SUAK for godkjenning, jf. § 9.

I § 10 var det regler om plikt for formidlerne til «straks» å varsle SUAK om «endringer i organisasjonens virksomhet i Norge eller i utlandet som kan ha betydning for formidlingstillatelsen», og om «endringer i politiske-, juridiske- eller andre forhold i utlandet som kan ventes å få betydning for formidlingsvirksomheten». Adopsjonsformidlerne skulle også informere SUAK dersom de vurderte å starte formidlingsvirksomhet i et nytt land.

I veilederen Guide to Good Practice (2012) gis det detaljerte anbefalinger for tilsyn med formidlerne. En av de sentrale føringene er at tilsynet særlig skal fokusere på følgende:

In particular, their observance of the three most important principles to protect the child should be taken into account: the child’s best interests, the subsidiarity principle and the absence of improper gain.259

Når det gjelder den nærmere innretningen av tilsynet med formidlerne, fremhever veilederen at hver stat må utvikle regler som legger til rette for tilsyn med formidlerne, og «specify how these functions will be conducted and who will be responsible for them», og at statene må sørge for tilstrekkelige ressurser for å gjennomføre tilsynet.260

Veilederen anbefaler også at når det er nødvendig og passende, skal tilsynsorganet (i utgangspunktet sentralmyndigheten261) gi formidlerorganisasjonene «the best possible professional support in connection with their duties, for example the establishment of an effective partnership to provide the accredited bodies with tools, assistance and training, including training on how to apply the 1993 Hague Convention». Videre fremheves det at samarbeidet skal rettes mot å oppnå «the difficult balance between supervision and support».262

Formålet med tilsynet er angitt slik: «The competent authority should ascertain that the accredited body is able to perform its duties in a professional and competent manner.» Tilsynsaktivitetene kan ifølge veilederen bestå av blant annet regelmessige møter mellom tilsynsmyndigheten og formidleren, stedlige tilsyn og rapporter fra formidleren om bemanning («composition»), virksomhet og økonomi. Rapportene bør avlegges årlig, og bør være lovpålagt. Det bør også være lovregulering om stedlig tilsyn. Videre kan tilsynsorganet ifølge veilederen pålegge «any other necessary or desirable requirements which the accredited body must meet».

Veilederen fremhever at også gjennomgang av enkeltsaker kan være en form for tilsyn: «Central Authority also has the opportunity to monitor standards when it reviews an adoption file before giving agreement under Article 17 c)».

Det anbefales også at mottakerlandet «undertake missions or visits to assess the activities of accredited bodies in the State of origin and to understand the current situation of intercountry adoption there».263

25.7.1.3 Regulering etter at adopsjonsloven av 2017 trådte i kraft

Någjeldende adopsjonslov har regler om tilsyn i § 34 som lyder:

Adopsjonsmyndigheten fører tilsyn med alle sider av adopsjonsorganisasjonens virksomhet.

Adopsjonsorganisasjonene kan gis pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelser etter §§ 31 og 32.

Tillatelsene kan trekkes tilbake dersom lov, forskrift eller vilkår for tillatelsene etter §§ 31 og 32 ikke er oppfylt.

Bestemmelsen innebærer ifølge forarbeidene i hovedsak en videreføring av tidligere rettstilstand. I forarbeidene til bestemmelsen understrekes viktigheten av å føre tilsyn med adopsjonsformidlerne:

På grunn av adopsjonens inngripende rettsvirkninger og den sentrale rollen adopsjonsorganisasjonene spiller på feltet, er det behov for at tilsynet omfatter «alle sider» av virksomheten.

Videre spesifiseres det at områder «det kan være spesielt aktuelt å føre tilsyn med er adopsjonsorganisasjonens økonomi, drift, sammensetning og adopsjonsorganisasjonenes informasjon til søkerne», men at dette ikke er noen uttømmende liste. Departementet presiserer at å «føre tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes ‘sammensetning’ ikke innebærer at organisasjonene skal involvere adopsjonsmyndigheten i tilsettingsprosessen av nye medarbeidere». Det som skal vurderes, er «om adopsjonsorganisasjonen har tilstrekkelig arbeidskraft og kompetente medarbeidere som gjør det mulig for adopsjonsorganisasjonen å utføre sine oppgaver på forsvarlig vis». Departementet uttaler at denne oppgaven «er særlig viktig når antallet internasjonale adopsjoner går ned».264

Det er gitt nærmere regler i adopsjonsforskriften av 2018 om ulike spørsmål relatert til tilsyn, som samsvarer med tidligere regulering:

• Alle endringer av adopsjonsformidlernes vedtekter skal godkjennes av Bufdir, jf. § 20 andre ledd.

• Adopsjonsformidlerne plikter straks å melde fra til Bufdir om endringer i virksomheten i Norge eller utlandet som kan ha betydning for drifts- og formidlingstillatelsen, jf. § 22 bokstav a.

• Adopsjonsformidlerne plikter straks å melde fra til Bufdir om endringer i politiske-, juridiske- eller andre forhold i utlandet som kan få betydning for formidlingstillatelsen, jf. § 22 bokstav b.

• Adopsjonsformidlere med driftstillatelse skal utarbeide årsregnskap revidert av autorisert revisor og årsmelding i samsvar med kravene i driftstillatelsen. Hjelpearbeid og annen eventuell virksomhet i tillegg til adopsjonsformidling skal ha separate regnskap. Regnskap og årsmelding skal sendes til Bufdir innen 1. juni hvert år, jf. § 24.

25.7.2 Informasjons- og kontrollreiser, besøk fra opprinnelsesland og annen kommunikasjon med myndigheter i opprinnelsesland

25.7.2.1 Informasjons- og kontrollreiser

Det var vesentlig flere informasjons- og kontrollreiser i de første tiårene med adopsjonsformidling til Norge enn i de siste om lag 25 årene. Dette opplyser flere personer som har vært ansatt i adopsjonsmyndighetene i intervjuer med granskingsutvalget, og stemmer med det inntrykket utvalget har fått gjennom våre egne undersøkelser av norske myndigheters og adopsjonsformidlernes arkiver.265

Utvalget har ingen fullstendig oversikt over adopsjonsmyndighetenes reiser til opprinnelsesland gjennom perioden med utenlandsadopsjoner til Norge, men for de tolv prioriterte landene i mandatet finner utvalget totalt 45 landbesøk i perioden 1978–2025, hvorav 16 fra 1978 til 1987, 14 fra 1988 til 1997, 10 fra 1998 til 2007 og 5 fra 2008 til 2025. Ser man på perioden 2000–2025, har norske adopsjonsmyndigheter hatt tolv reiser til land blant de prioriterte landene i utvalgets mandat. Gjennom årene med adopsjonsformidling til Norge har det imidlertid vært aktive formidlingstillatelser for 36 land,266 så tallene for disse tolv landene gir ikke et fullstendig bilde av reisevirksomhetens omfang.

Adopsjonsformidlerne hadde i mange år en sentral rolle i forbindelse med informasjons- og kontrollreisene, hvor de laget deler av programmet og deltok på en del av møtene. Så sent som i 2000 er det angitt i arbeidsplanen til Barne- og ungdomsseksjonen i SUAK at adopsjonsformidlerne skal inkluderes i forberedelser til eventuelle informasjons- og kontrollreiser.267 En som var ansatt hos norske adopsjonsmyndigheter fra 2007 til 2018, sier at vedkommende har inntrykk av at «reisene tidligere var mer informasjonsreiser enn tilsynsreiser, i den forstand at man ikke tok opp problematiske saker eller at det var særlige forhold vi hadde behov for å undersøke nærmere». Den ansatte mener det «er begrenset hvilket tilsyn vi kunne føre i utlandet».268

Ressurshensyn ser etter hvert ut til å ha lagt vesentlige begrensninger på muligheten til å foreta reiser, i strid med det sentralmyndigheten selv anså som hensiktsmessig og nødvendig. I intervjuer med granskingsutvalget forteller en mangeårig leder i adopjonsmyndighetene, først i SUAK og senere i BUFA og Bufdir at man fra 1998 bare hadde ressurser til å gjennomføre én reise i året, noe vedkommende anså som altfor lite ut fra antall land det ble formidlet adopsjoner fra. Til sammenligning hadde Sverige et eget budsjett for reiser og personer dedikert til denne oppgaven. Ifølge lederen meldte adopsjonsmyndigheten fra om dette til departementet. Det ble likevel ikke tildelt noen øremerkede ressurser til dette formålet, og det ble et ressursmessig spørsmål i etaten om reiser kunne prioriteres i en situasjon hvor man også hadde utfordringer med lang saksbehandlingstid.269

I SUAKs virksomhetsplan for år 2000 går det frem at det ut fra budsjettildelingen til etaten «ikke [vil] være samme mulighet som tidligere til å foreta informasjons- og kontrollreiser». Det heter videre at det «har til nå ikke vært mulig å avsette midler til deltakelse på internasjonale møter og reiser». Samtidig fremheves det at det er «behov for å foreta reiser av informasjonsinnhentende karakter til land som Colombia, Guatemala og Russland». Det nevnes også at adopsjonsformidlingen fra Vietnam og Romania ble avviklet i 1999, og at det kan tenkes at det er aktuelt å gjenoppta formidlingen «dersom utviklingen i landene skulle åpne for dette». Det presiseres imidlertid at før dette kunne skje, burde det være avholdt møter med myndighetene i begge land, og at det for Vietnam kunne være aktuelt å fremforhandle en særskilt avtale med landets myndigheter om adopsjonsformidling.270 I arbeidsplanen for året fremhever Barne- og adopsjonsseksjonen i SUAK at det på dette tidspunktet foreligger formidlingstillatelser for 30 ulike opprinnelsesland, noe som medfører at det «vil gå svært mange år mellom hver gang SUAK har kapasitet [og] mulighet til å foreta informasjons- og kontrollreiser». Barne- og adopsjonsseksjonen mener at dette «kan til en viss grad kompenseres gjennom en generell ansvarliggjøring av aktuelle norske utenriksstasjoner når det gjelder problemstillinger knyttet opp mot internasjonal adopsjon i de enkelte land».271 I planen er det imidlertid ikke konkretisert hvordan en slik ansvarliggjøring skulle skje, og utvalget har gjennom sine arkivstudier og intervjuer ikke fått indikasjoner på at det har vært gjort noe planmessig arbeid for å oppnå dette.

Det har i årene fra 2000 til 2016 normalt vært foretatt reiser til ett til tre land i året, med variasjoner ut fra den økonomiske og personellmessige ressurssituasjonen.

Noen av kritikkpunktene i KPMGs rapport om adopsjonsseksjonen i Bufdir i 2013 handlet om tilsynsreiser. KPMG var kritisk både til dokumentet som beskrev hvordan tilsynet skulle gjennomføres og dokumenteres, og til måten reiserapportene ble utformet på. Når det gjelder dokumentet som beskriver rutiner for tilsynsreiser, var dette for det første merket «under arbeid» og dermed ikke ferdigstilt. For det andre hadde KPMG følgende kritiske merknader til innholdet:

Dessuten tar ett av disse dokumentene, som presumtivt skal beskrive hvordan tilsynsreiser skal gjennomføres, i liten grad for seg beskrivelse av hvordan selve tilsynet skal utøves og dokumenteres. For eksempel beskriver punkt fire i rutinen hvilke faste poster som står på programmet på tilsynsreiser. Av de syv punktene som står listet opp beskriver alle hvilke instanser det skal avtales møter med. KPMG finner derimot ikke beskrevet hvilke tilsynsaktiviteter som skal gjennomføres under slike møter. Her ville vi forventet at tilsynsreiser innebærer en viss grad av konkrete «granskende» aktiviteter (tilsvarende revisjonsmålsetninger for en revisjon) og aktiviteter designet for å identifisere brudd på norske og internasjonale lover og konvensjoner. Slike definerte tilsynsaktiviteter og dokumentasjon av disse ville også gitt tilsynsarbeidet et mer systematisk og ensartet løp, med de fordelene det fører med seg.272

KPMG ble forelagt og vurderte rapporter fra to tilsynsreiser til henholdsvis Sør-Afrika og Madagaskar i 2012. KPMG kritiserte mangelen på en felles struktur for rapportene, som gjorde det «mer krevende å sette seg inn i rapportene og trekke ut essensen av dem». KPMG foreslo at strukturen for eksempel kunne vært «1) Oppsummering, 2) Hvor, 3) Deltakere, 4) Metode for tilsynet og gjennomførte tilsynsaktiviteter, 5) Kritiske faktorer ved tilsynet, 6) Organisasjoner det er ført tilsyn med, 7) Sentralmyndigheter, 8) Annet». KPMG var imidlertid særlig kritisk til selve innholdet i rapportene:

Viktigere er det at disse rapportene i liten grad adresserer konklusjoner på gjennomførte tilsynsaktiviteter, hva som var Bufdirs metode for gjennomføring av tilsynet, hva som er oppfølging av tilsynet, krav til dokumentasjon og lignende. For eksempel har seksjonen selv definert en trussel for at barn fra utlandet kan være offer for trafficking og kidnapping, men vi kan ikke se at det er gjennomført konkrete tilsynsaktiviteter for å adressere og redusere denne risikoen. KPMG forstår at tilstedeværelse og intervjuer med sentrale personer vil gi et inntrykk av risiko, men vi etterlyser en systematisk tilnærming og beskrivelse av hvordan Bufdirs tilsyn gjennomføres og dokumenteres, herunder hvordan konkrete aktiviteter blir utført for å redusere risiko.

Rapportene bærer isteden preg av å være informasjonsnotater om sosiale forhold i besøkslandet, om adopsjonsstatistikk, relevante lover for adopsjon i besøkslandet, møtereferater og annen svært detaljert informasjon om organisasjonene som etter vårt skjønn har begrenset relevans for selve tilsynsoppgaven og konklusjoner på denne. Slik denne informasjonen er presentert er det vanskelig å tolke hvordan informasjonen underbygger selve tilsynet. Vi etterlyser at det i stedet beskrives hvorfor denne informasjonen er innhentet, hva som er konsekvensene av informasjonen (eksempelvis at det er stort antall hiv-smittede) for selve tilsynet, og hvordan eventuelle funn følges opp av Bufdir. Altså, hva er gjennomførte tilsynsaktiviteter og konklusjoner på disse.273

KPMG mente at svakhetene ved rapportene speilet svakhetene ved rutinebeskrivelsen for tilsynsreisene.274

Basert på det utvalget har sett i sin gransking av de tolv prioriterte landene i mandatet, har kvaliteten på reiserapportene variert, men det har vært en positiv utvikling gjennom perioden med adopsjonsformidling til Norge. Rapportene i 1980-årene og noe utover 1990-årene bar først og fremst preg av informasjonsinnhenting, mens rapporter etter Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge, ser ut til å være mer preget av at det gjøres kritiske vurderinger.

Siden 2018 er det bare gjennomført to reiser til opprinnelsesland: Ungarn i 2019 og Colombia i 2025. Som nevnt i punkt 25.3.4.2 om behandlingen av formidlingstillatelser var reisevirksomheten begrenset av ressurshensyn, men daværende avdelingsleder i Bufdir gir uttrykk for at dette også handlet om en kost–nytte-vurdering av reiser versus andre tilgjengelige informasjonskilder og andre måter å skaffe informasjon på. Denne siste perioden omfatter også covid-pandemien fra 2020 til 2022, noe som i stor grad hindret utenlandsreiser. Imidlertid opplyser avdelingsleder i Bufdir i denne perioden at det uansett ikke var planlagt noen reiser som ble avlyst grunnet pandemien.275 Det er også rimelig å anta at norske adopsjonsmyndigheter, som andre, tok i bruk løsninger for digitale møter.

25.7.2.2 Andre arenaer for kontakt med opprinnelsesland

De norske adopsjonsformidlerne har regelmessig hatt besøk av myndigheter og kontaktpersoner fra ulike opprinnelsesland. I den forbindelse har norske adopsjonsmyndigheter gjerne fått et møte med de besøkende. For eksempel nevnes det i årsrapporten for SUAK for 1999 at det dette året hadde vært besøk fra Russland, Etiopia og Kina samt av leder for EurAdopt.276 Også Bufdir fikk møte de utenlandske delegasjonene til landet. En ansatt i Bufdir som utvalget har intervjuet, sier at møtene i hovedsak handlet om informasjonsutveksling, og at det ikke ble stilt mange kritiske spørsmål.277

25.7.3 Dialog med adopsjonsformidlerne

Allerede da RIA ble opprettet i 1978, ble det etablert en fast arena for dialog mellom adopsjonsmyndighetene og adopsjonsformidlerne ved at hver av formidlerne hadde en egen representant i rådet.

Etter at SAK ble opprettet i 1987, var det jevnlige møter mellom adopsjonsformidlerne og adopsjonsmyndighetene,278 i perioder kvartalsvis. Personer som har hatt sentrale roller hos formidlerne, gir i intervjuer og møter med granskingsutvalget uttrykk for at det lenge var god kontakt og godt samarbeid, og at man åpent drøftet forhold i de enkelte opprinnelseslandene, men at møtehyppigheten og myndighetenes holdning til formidlerne endret seg etter hvert (se nedenfor).279 Lenge var det også slik at representanter fra adopsjonsmyndighetene møtte på adopsjonsformidlernes årsmøter.

I SUAKs årsmelding for 1999 fremheves det blant annet at SUAK har «et spesielt ansvar for å følge opp økonomistyringen og regnskapene til adopsjonsforeningene», og at organet derfor «deltar bl.a. i faste ledermøter med foreningene».280 I et avsnitt om tilsyn med adopsjonsformidlerne skriver SUAK videre at det i tråd med vanlig praksis har «vært holdt regelmessige kontaktmøter der foreningenes formenn, daglige ledere og enkelte ansatte er representert», i tillegg til «egne møter på ledernivå». Formålet var «å legge grunnlaget for en bedre dialog og dermed et mer konstruktivt samarbeid med foreningene». SUAK skriver at tilbakemeldingen fra møtene «har entydig vist at dette har vært et riktig tiltak».281

I arbeidsplanen for 2000 oppstiller Barne- og adopsjonsseksjonen i SUAK to resultatmål som handler om dialog med adopsjonsformidlerne:282

19. God dialog og kontakt med adopsjonsforeningene i det løpende samarbeidet og om aktuelle saker og samarbeidstema

20. Jevnlige kontaktmøter for informasjonsutveksling og drøfting av aktuelle saker

Punktet om kontaktmøter spesifiseres i planen, og det står at det skal innkalles til kontaktmøter tre–fire ganger i året. I planen står det også at man skal trekke formidlerne «inn i det forberedende arbeidet til informasjons- og kontrollreiser» og delta på faglige møter i regi av foreningene på eventuell invitasjon.283

Som nevnt opplevde flere representanter fra adopsjonsformidlerne som utvalget har intervjuet, en endret holdning fra myndighetenes side. Flere av dem tidfester denne endringen til ca. 2013. Ansatte i norske adopsjonsmyndigheter har bekreftet endringen i intervjuer med utvalget. De fremhever at det tidligere hadde vært et litt for vennskapelig og lite profesjonelt forhold mellom myndigheter og adopsjonsformidlere. Det var behov for å stramme inn myndighetenes tilsyn og kontroll, noe som kunne skape misnøye hos formidlerne. Videre hadde man behov for å tydeliggjøre Bufdirs rolle som tilsynsorgan. At det var behov for å skjerpe myndighetenes tilsynsrolle, samsvarer med utvalgets funn i landgranskingene. Som det fremgår av punkt 24.3.7, har formidlerne i noen tilfeller ikke gitt norske myndigheter vesentlig informasjon. Og som vist blant annet i punkt 25.3 er det er også vesentlig informasjon norske myndigheter ikke har etterspurt.

Både formidlerne og Bufdir forteller om en krevende dialog de siste årene. Dette startet da Bufdir begynte å stille strengere krav til formidlingssøknadene fra ca. 2015, og tilspisset seg ved Bufdirs anbefaling om midlertidig stans av utenlandsadopsjoner til Norge i 2023 i påvente av granskingsutvalgets rapport.

Den krevende dialogen mellom Bufdir og formidlerne fikk også Barne- og familiedepartementets oppmerksomhet da adopsjonsformidlerne tok kontakt med departementet om problemstillingen. Utvalget har sett korrespondanse mellom departementet og Bufdir fra 2023 og 2024, der Bufdir anmodes om å prøve å skape en bedre dialog med formidlerne.284 Ansatte som har arbeidet med adopsjon i Bufdir, sier de opplever situasjonen som krevende. Formidlerne på sin side uttrykker at de har opplevd situasjonen som uforutsigbar.

25.7.4 Informasjonsflyt fra og til ambassader i opprinnelsesland

Som det er gjort rede for ovenfor, har norske myndigheter ved noen anledninger innhentet informasjon og rådført seg med norske ambassader i opprinnelsesland i forbindelse med søknader om formidlingstillatelser og når det har kommet informasjon om potensielt problematiske forhold. Ved behandlingen av den første formidlingstillatelsen for Chile ble ambassaden konsultert, og ved behandlingen av formidlingstillatelsen for Brasil var det omfattende kontakt mellom adopsjonsmyndighetene og ambassaden (se nærmere om dette i punkt 25.3.3.2). Etter at ambassaden i Brasil hadde utført egne undersøkelser og kontaktet brasilianske myndigheter, var den tydelig kritisk til å åpne for adopsjonsformidling fra Brasil. Da norske adopsjonsmyndigheter likevel valgte å gi formidlingstillatelse, ble verken Utenriksdepartementet eller ambassaden varslet. Da ambassaden fikk kjennskap til formidlingen gjennom InorAdopts tilstedeværelse i Brasil, reagerte ambassaden negativt på dette.285

Da SAK i 1996 behandlet en søknad om fornyet formidlingstillatelse fra Vietnam ba SAK ambassaden i Hanoi om å bistå med å utrede de økonomiske sidene ved adopsjonsarbeidet, blant annet hvem som bestemte størrelsen på donasjonsbeløpene, hvordan betalingene ble gjennomført og hvem som fikk pengene. Ambassaden lyktes imidlertid ikke med å finne svar på dette.286 SAK konkluderte med at ettersom man ikke hadde noe bevis for at det forekom korrupsjon, og ambassaden ikke hadde antydet noe om dette, kunne man forlenge tillatelsen.287

I 1980-årene tok den norske ambassaden i Mexico med sideakkreditering for Guatemala på eget initiativ og i flere omganger opp bekymringer knyttet til adopsjoner fra Guatemala. De sendte flere rapporter til Norge, blant annet om institusjonen Casa Guatemala, som Adopsjonsforum samarbeidet med.288 Ambassaden ba blant annet om en politisk vurdering av den nåværende adopsjonspraksisen fra Guatemala. Adopsjonsmyndighetene mente imidlertid at de problematiske forholdene ambassaden beskrev, ikke gjaldt de adopsjonene som gikk til Norge, og rapportene fikk ingen konsekvenser for formidlingen fra landet, se punkt 21.3. Dette er det klareste eksempelet utvalget har sett på at en ambassade har engasjert seg tydelig i spørsmål knyttet til adopsjonsformidling utover å sende kort informasjon om medieoppslag eller å svare på bestillinger fra norske adopsjonsmyndigheter.

I 2000-årene var ambassaden i Sri Lanka aktiv i å undersøke en enkeltsak om adopsjon fra landet, etter at den hadde reagert på uregelmessigheter i barnets fødselsattest (se punkt 18.5.6.4). Ambassaden ble også rådspurt i forbindelse med fornyelse av formidlingstillatelsen for landet i 2006 og ga da en fyldig rapport om forhold som kunne påvirke Bufdirs vurdering av søknaden (se punkt 18.5.6.3). Da norske adopsjonsmyndigheter i 2009 på ny henvendte seg til Utenriksdepartementet for lignende opplysninger, kan ikke utvalget se at de fikk et svar.289 Dette underbygger utvalgets inntrykk om at bistanden norske adopsjonsmyndigheter fikk fra utenriksstasjonene, var varierende og personavhengig.

Ut fra det utvalget har sett i granskingen av de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat, og gjennom intervjuer med ansatte i norske adopsjonsmyndigheter, har det imidlertid ikke vært fast praksis å rådføre seg med ambassadene.290 Utvalgets undersøkelser gir heller ikke inntrykk av at norske adopsjonsmyndigheter i særlig grad har mottatt rapporter fra ambassadene om forhold som gjelder adopsjon. Utvalget har imidlertid ikke gjort systematiske generelle søk i Utenriksdepartementets arkiver og kan derfor ikke utelukke at det har blitt rapportert om adopsjonsrelevante forhold til norske myndigheter som ikke har blitt formidlet videre og tatt hensyn til av norske adopsjonsmyndigheter.

25.7.5 Dialog med andre mottakerland, og med internasjonale organer og organisasjoner

I flere intervjuer har nåværende og tidligere ansatte hos adopsjonsmyndighetene pekt på hvor viktig det internasjonale samarbeidet er for arbeidet med tilsynet med adopsjonsformidlerne og adopsjonsvirksomheten. Dette gjelder samarbeid og informasjonsutveksling med andre mottakerland og med internasjonale organer og organisasjoner.

Utvalget har i sine undersøkelser sett at det gjennom perioden med adopsjonsformidling til Norge har vært kontakt med andre mottakerland. I starten var det tale om mer sporadisk kontakt med andre nordiske land. Fra starten av 1980-årene ser det ut til å ha vært regelmessige møtepunkt. Det ble holdt nordiske seminarer om internasjonale adopsjoner for berørte myndigheter i 1981, 1982 og 1984.291 Utvalget er ikke kjent med hvilken hyppighet slike seminarer hadde videre i 1980-årene, men etter vedtakelsen av Haagkonvensjonen i 1993 skal sentralmyndighetene i Norden ha hatt årlige møter.292

Siden Haagkonvensjonen ble vedtatt i 1993, har også sentralmyndighetene i europeiske land hatt årlige uformelle konferanser for å drøfte spørsmål og problemstillinger i konvensjonssamarbeidet.293

I et intervju med utvalget fremhever den tidligere avdelingslederen i Bufdir (fra 2018 til 2025) hvor viktig de faste nordiske møtene (årlig) og de faste møtene i nettverket ICAN (to ganger i året) er og har vært. ICAN består av sentralmyndigheten for internasjonale adopsjoner fra Norge, Sverige, Danmark, Nederland, Belgia, Frankrike, Italia, Spania, Tyskland, Irland, USA og Sveits. Dette er en arena for erfaringsdeling, og på møtene diskuterer deltakerne nyheter og utvikling i enkeltland. Målet er å legge til rette for åpne og frie diskusjoner og erfaringsutvekslinger, og det skrives derfor ikke referat fra møtene. Ifølge den intervjuede avdelingslederen har flere deltakerland fortalt om en utvikling i retning av strammere føringer for adopsjonsformidling. For Norges vedkommende har særlig resultatet av den nederlandske granskingen og Toolkit for Preventing and Addressing Illicit Practices in Intercountry Adoption, som ble publisert av Haagkonferansen i 2023, vært viktig. Møtene i ICAN er fysiske, og har skapt et nettverk med kontakter som kan benyttes ved utredning av enkeltspørsmål om blant annet forhold i opprinnelsesland. Det hender at deltakerne ber om møter med andre deltakere ved behov. I tillegg er det en felles e-postgruppe for medlemmene.294

Rapporter fra International Social Service (ISS) har vært en sentral kilde til informasjon om opprinnelsesland for norske myndigheter i minst 25 år.295 Norge har i alle fall siden 2003 gitt en årlig støtte til organisasjonen, blant annet for å få tilgang til nyhetsbrev og informasjon om enkeltland. Det har også vært mulig å bestille landrapporter om land Norge ønsker utredet.296

Ifølge Haagkonvensjonens artikkel 42 skal Haagkonferansen for internasjonal privatrett med jevne mellomrom innkalle konvensjonsstatene til oppfølgingsmøter (spesialkommisjoner) for å gå gjennom anvendelsen av konvensjonen i praksis. Slike møter er holdt i 1994, 2000, 2005, 2010, 2015 og 2022.297 Norge deltok også aktivt i utarbeidingen av Guide to Good Practice (2008).298

Av og til kan det se ut til at begrensede ressurser har begrenset kontakten med andre lands sentralmyndigheter og internasjonale organisasjoner. I arbeidsplanen til Barne- og ungdomsseksjonen i SUAK for år 2000 er det angitt at de skulle være «representert på aktuelle konferanser og møter om internasjonal adopsjon» og «holde nær kontakt og utveksle aktuell informasjon med sentralmyndighetene i de øvrige nordiske land». Samtidig ble det bemerket at deltakelse på møter i utlandet fordret en ekstrabevilling til SUAK.299

I tillegg til å delta på møter har norske myndigheter kunnet ta kontakt med (sentral)myndigheter i andre mottakerland ved vurderinger av konkrete hendelser eller ved vurderinger av nye landsamarbeid. For eksempel tok norske adopsjonsmyndigheter kontakt med svenske myndigheter ved nemnden for internasjonale adopsjoner (Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor, NIA) da de i 1979 vurderte Adopsjonsforums første søknad om formidling av adopsjoner fra Chile.300 Adopsjonsmyndighetene i andre nordiske land ble også kontaktet da Bufdir i 2006 skulle finne ut hva som hadde skjedd da det mot slutten av 2005 kom flere presseoppslag om ulovlige adopsjoner i Hunan-provinsen i Kina.301

Ut fra intervjuer med ansatte hos adopsjonsmyndighetene har utvalget inntrykk av at det gradvis har blitt mer vanlig å ta kontakt med andre mottakerlands sentralmyndigheter for å utrede aktuelle problemstillinger. Intervjuene har også avdekket at samarbeidet ikke alltid ga en så god informasjonsflyt som ønskelig. Da Norge i 2006 tok kontakt med Sverige og Danmark i forbindelse med ulovlige adopsjoner i Kina, viste det seg at svenske myndigheter allerede var klar over situasjonen og noen måneder tidligere hadde initiert dialog med kinesiske myndigheter, uten at de hadde varslet norske myndigheter.302

25.7.6 Tilsynsarbeid gjennom behandling av enkeltsaker om registrering eller adopsjonsbevilling

Utvalget har stilt spørsmål om sammenhengen mellom behandlingen av enkeltsaker og behandlingen av formidlingstillatelser i flere intervjuer med nåværende og tidligere ansatte i Bufdir og direktoratets forgjengere. Dette har gitt et entydig bilde av at det i størstedelen av perioden det har vært formidlet adopsjoner til Norge, ikke har vært noen systematisk informasjonsflyt fra behandlingen av enkeltsaker til behandlingen av formidlingstillatelser. Behandlingen av enkeltsaker har, som utvalget vil komme tilbake til i kapittel 27, vært sett på som en ganske teknisk og administrativ oppgave som ikke krever juridisk kompetanse eller inngående innsikt i landforhold. Dette gjelder enten det har vært tale om saker der adopsjonsbevilling gis i Norge, eller om anerkjennelse av adopsjoner foretatt i utlandet med eller uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter (bevillings-, registrerings- og anerkjennelsessaker). Det er først de senere årene at man har sett på et utvalg av enkeltsaker ved behandlingen av søknader om (fornyelse av) formidlingstillatelse. Ansatte i norske adopsjonsmyndigheter som utvalget har intervjuet opplyser at dette har man først gjort de senere årene, i noen grad fra cirka 2014–2015 for enkelte opprinnelsesland, men mer systematisk fra cirka 2018.303

I Norge har det siden 1987 vært det samme organet som har behandlet enkeltsaker og formidlingstillatelser. I prinsippet skulle altså forholdene ligge til rette for systematisk overføring av læring fra enkeltsaker til behandling av søknader om formidlingstillatelser, godkjenning av kontaktpersoner og tilsyn. Etter det utvalget har fått formidlet gjennom intervjuer med personer som har arbeidet med enkeltsaker eller i andre roller hos norske adopsjonsmyndigheter, har det likevel ikke vært rutiner for systematisk erfaringsoverføring. Erfaringsoverføringen har begrenset seg til uformelle og mer tilfeldige samtaler. Et forhold som har begrenset muligheten til å føre kontroll, har vært at det var formidlerne som fikk oppgaven å gjennomføre kontrollen etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c. Denne oppgaven ble først overtatt av Bufdir i 2025. Da formidlerne hadde denne oppgaven, fikk myndighetene først enkeltsakene til behandling når adopsjonen skulle registreres.304 Norske adopsjonsmyndigheter fikk i den forbindelse ikke tilsendt dokumentene som handlet om prosessen på barnets side, og de hadde dermed ikke mulighet til å avdekke svakheter ved denne behandlingen. Den samme praksisen gjaldt i saker der adopsjonsbevilling ble gitt i Norge.

Dette betyr at svakheter ved dokumentasjonen i enkeltsaker inntil de aller siste årene ikke har vært kjent for de som har behandlet formidlingstillatelsene, noe som ser ut til å kunne ha fått betydning for tillatelsene som er gitt. Prosessene ved registrerings- og bevillingssaker og hvilke dokumenter som ble krevd av norske myndigheter i den forbindelse, vil bli redegjort for og vurdert i kapittel 27.

Et eksempel som illustrerer svakhetene ved den norske praksisen, og som er omtalt i punkt 11.7.3 i kapittelet om Chile, er adopsjoner som fant sted i årene da landet var militærdiktatur. Utvalgets gjennomgang av 36 enkeltsaker i årene 1987 til 1991305 viste at 32 av sakene var fra byen Temuco, og i minst 20 av disse hadde barnet urfolksbakgrunn (araukansk). Videre omtalte rettsavgjørelsene i flere tilfeller opprinnelig mor/familie og mors/familiens levekår i ordelag som fremstår nedsettende, og rettsavgjørelsene antyder i flere tilfeller en kobling mellom fattigdom og manglende moralske, kulturelle eller sosiale kapasiteter som forsørger. Videre var barnet i tolv av de undersøkte sakene under to måneder gammelt ved chilensk rettsavgjørelse om vergeoppnevnelse og utreisetillatelse. Barna fra Chile kom til Norge med adoptivsøkerne oppnevnt som verger, og adopsjonene skulle gjennomføres i Norge og etter norsk rett.306 Etter datidens norske adopsjonslov var det et krav at foreldrenes samtykke til adopsjon ikke kunne gis før to måneder etter at barnet var født. Dokumentene i flere av sakene har også selvmotsigelser eller mangelfulle opplysninger. Dersom norske adopsjonsmyndigheter hadde lest dokumentene i enkeltsaker som ledd i arbeidet med å vurdere forsvarligheten av adopsjonsformidlingen fra landet, ville denne informasjonen gitt grunnlag for å reagere.

Et annet eksempel er adopsjoner fra Etiopia. På en tilsynsreise til Etiopia i 2003 tok norske myndigheter opp som problemstilling at den etiopiske adopsjonsloven hadde en bestemmelse om at båndene til opprinnelig familie ikke ble brutt ved utenlandsadopsjon. Som svar på dette opplyste en representant fra ministeriet at problemstillingen sjelden var aktuell fordi 95 prosent av adopterte barn hadde ukjent bakgrunn.307 Adopsjonsforum oppga i formidlingssøknaden i 2002 at «de aller fleste» barna var hittebarn, mens det i søknadene fra 2005 og 2008 står at henholdsvis «de fleste», og «mange av» barna var hittebarn. Utvalgets gjennomgang av 150 enkeltsaker viser at opplysningene om at de fleste av barna ikke hadde kjent bakgrunn på de aktuelle tidspunktene, er uriktige. I om lag halvparten av de gjennomgåtte sakene har utvalget funnet opplysninger om barnas bakgrunn som viser at de opprinnelige foreldrene var kjent. De fleste av disse opplysningene er funnet i «Barnearkivet», som ikke har vært del av saken om registrering av adopsjonen hos norske myndigheter. Se nærmere informasjon om disse dokumentene i punkt 29.3.1.1. Dokumentene er samlet inn av adopsjonsformidleren, som har ettersendt dem separat til arkivering hos Bufdir. Noen ganger kommer det også frem mangelfull og/eller selvmotsigende informasjon i dokumentene, for eksempel at barnet er overgitt av en besteforelder, samtidig som det står at barnets foreldre er ukjente.308 Dersom norske myndigheter hadde sett på dokumentene i enkeltsaker, også på dokumentene som inngikk i «Barnearkivet», i forbindelse med tilsyn med adopsjonsformidlingen samt ved behandlingen av søknader om formidlingstillatelse, ville de beskrevne forholdene kunne blitt avdekket.

Gjennomgangen viser dessuten at nesten halvparten av barna som ble adoptert i 2005 og 2006 hadde dokumenter med opplysninger om «no orphanage involved». Utvalget forstår dette som at barna har blitt levert direkte til Adopsjonsforums transitthjem for adopsjon, Debab, enten gjennom en sosialarbeider eller andre myndighetspersoner og organer i ulike regioner eller, i enkelte saker, direkte fra barnas opprinnelige foreldre eller familie. I noen av tilfellene hadde det gått svært kort tid – i ett tilfelle bare to dager – fra barnet skulle være funnet forlatt i en annen region, til det ankom Debab. Utvalget legger til grunn at en del av disse barna ikke hadde rukket å bli frigitt til adopsjon før ankomst til transitthjemmet. I disse tilfellene måtte barnet representeres av et lokalt barnehjem eller en lokal organisasjon i adopsjonsprosessen og adopsjonskontrakten, og dette var aktører som tilsynelatende hadde hatt svært lite eller ingenting å gjøre med barna i praksis.309 At barn i flere tilfeller ble plassert på transitthjem for barn som skulle adopteres til utlandet, kort tid etter at deres opprinnelige omsorgssituasjon var brutt, tyder på at adopsjon ble sett på som et førstevalg, og at subsidiaritetsprinsippet dermed ikke ble fulgt.310

Sammenholdt med opplysninger om det såkalte Søskenprosjektet, som innebar at det ble gitt støtte til gjenværende søsken og omsorgspersoner av bortadopterte barn,311 ville informasjonen fra enkeltsakene (barnas dokumenter sammenholdt med dokumenter i registreringssaken) gitt god grunn til å stille spørsmål og gjøre kritiske vurderinger av adopsjonsformidlingen.

Enda et eksempel er Sør-Korea. Utvalget gikk gjennom 65 enkeltsaker om adopsjon fra Sør-Korea i perioden 1960–2021.312 Som det er gjort rede for i punkt 19.7.5 ble de aller fleste barn som skulle adopteres, frem til en lovendring i 2012, registrert i et såkalt orphan hojoek, et nytt familieregister med barnet selv som familieoverhode. Dette kunne isolert sett gi inntrykk av at barna var foreldreløse. I flere enkeltsaker om adopsjoner til Norge der barnet hadde en slik familieregistrering, forelå det imidlertid andre dokumenter som viste at barnets foreldre var i live. Disse opplysningene fremgikk i dokumenter som adopsjonsformidleren Koreaforeningen / Verdens Barn og adoptivforeldrene fikk, men som ikke ble sendt til norske myndigheter, og som myndighetene heller ikke etterspurte da adopsjonsbevillingen skulle vedtas. Dersom norske myndigheter hadde innhentet de aktuelle dokumentene ved behandlingen av bevillingssakene eller søknadene om formidlingstillatelse, ville dette gitt grunn til nærmere undersøkelser. Utvalget har intervjuet en person som var ansatt ved Statens adopsjonskontor i første halvdel av 1990-årene, og som da blant annet jobbet med å utstede adopsjonsbevillinger. Vedkommende ble svært overrasket da utvalget fortalte at opplysningene om ukjente foreldre som gis i dokumenter fra det sørkoreanske familieregisteret, ofte ikke er riktige.313 Det ble med andre ord truffet vedtak om adopsjonsbevilling uten kjennskap til at deler av beslutningsgrunnlaget ga uriktig informasjon. En annen person som fra slutten av 1990-årene i flere år var leder for adopsjonsarbeidet hos adopsjonsmyndighetene, opplyste til utvalget at vedkommende ikke var klar over at en del av barna hadde kjente foreldre, før det etter noen år kom henvendelser fra opprinnelige mødre i Sør-Korea.314

Eksemplene illustrerer tydelig at norske myndigheter frem til 2020-årene organiserte arbeidet med utenlandsadopsjoner på en slik måte at det medførte store svakheter i beslutningsgrunnlaget for vurderinger, ikke bare i enkeltsaker, men i behandlingen av formidlingstillatelser, godkjenningen av kontaktpersoner og det generelle tilsynet og kontrollen med adopsjonsformidlingen. Etter utvalgets vurdering er dette kritikkverdig.

25.8 Målrettet tilsyn med ulike sider ved adopsjonsformidlernes virksomhet

25.8.1 Tematiske tilsyn med adopsjonsformidlerne

Adopsjonsmyndighetene har ved noen anledninger gjennomført mer tematiske tilsyn med ulike sider ved formidlernes virksomhet.

I tillegg har ulike temaer vært diskutert i Rådet for internasjonale adopsjoner eller i kontaktmøter mellom formidlerne og adopsjonsmyndighetene, og formidlerne har gjerne informert om praksis på ulike områder. I tilfeller der dette har blitt gjort med en viss grundighet, og særlig når formidlerne i forkant av slike møter har sendt inn oversikter over praksis, kan dette anses som en form for målrettet tilsyn. Slikt tilsyn er behandlet i punkt 25.7.3. Tilsyn i form av reiser til opprinnelsesland er behandlet i 25.7.2. Her behandles andre målrettede tilsynsaktiviteter.

Utvalget har ikke utarbeidet noen uttømmende liste over slike aktiviteter, men vil gi en oversikt over de viktigste målrettede tilsynene vi har kommet over.

Reland-rapportene

I 1994 og 1995 ble siviløkonomen Petter Reland engasjert av Barne- og familiedepartementet og Statens adopsjonskontor for å skrive to rapporter om adopsjonsformidlerne. Bakgrunnen for oppnevnelsen var Statens adopsjonskontors tilsynsansvar overfor formidlerne.315 Temaene for de to rapportene var 1) formidlernes og utenlandsadopsjonenes økonomi316 og 2) formidlernes og utenlandsadopsjonenes arkiver317. Rapporten om arkivene var blant annet avgjørende for at det ble besluttet at alle formidlernes dokumenter fra enkeltsaker med opplysninger fra opprinnelseslandene skulle overføres til adopsjonsmyndighetenes arkiver.

I rapporten om økonomiske forhold var risikoen for at betalinger til eller i utlandet kan gli ut, ett av seks hovedtrekk ved kommentarene og forslagene til rapportskriveren. Dette ble oppsummert slik:

Det er ikke vesentlige forskjeller mellom foreningene i nødvendige administrasjonsutgifter i Norge – til saksbehandlerlønninger, husleie, lys og oppvarming, telefon osv. Prisene som foreningene må betale er de samme eller relativt like. Hva formidlingshonoraret angår (eskorte- og henteutgifter holdt utenfor), er det formidlernes utgifter i utlandet som skaper forskjellene. Det dreier seg om etablerings- og konsolideringsutgifter, men også om betalinger i forbindelse med gjennomføring av adopsjoner – betaling til myndigheter, barnehjem. kontakter og diverse fagfolk. Det er viktig at foreningene – og myndighetene har et bevisst og kritisk forhold til dette komplekset.318

Stedlige tilsyn

Høsten 2006 ble det foretatt tilsynsbesøk til de tre adopsjonsformidlerne med hovedfokus på økonomi, regnskapsførsel, fondsavsetninger og hjelpearbeid. Utvalget har ikke funnet noen nærmere informasjon om gjennomføringen av tilsynet og funnene derfra.319

Høsten 2012 og vinteren 2013 ble det gjennomført stedlige tilsyn med adopsjonsformidlerne for å se på kvalifikasjonene til de ansatte, hvordan man kontrollerte at samarbeidspartnere i utlandet utførte oppgavene sine i samsvar med det som var avtalt, og hvordan kommunikasjonen med samarbeidspartnerne ble dokumentert. Et hovedformål var å vurdere om kravene i § 4 i forskrift om adopsjonsformidling fra 1999 var oppfylt. Etter fjerde ledd i bestemmelsen skal en adopsjonsformidler være «ledet og bemannet av personer som ved sin etiske standard og ved sin utdanning eller erfaring er kvalifisert til å arbeide med internasjonal adopsjon». Som ledd i tilsynet ble det gjennomført intervjuer med ansatte hos formidlerne med aktive roller i adopsjonsprosessen.320 I tilbakemeldingene til de tre formidlerne ble det konkludert med at organisasjonene totalt sett var ledet av og bemannet med personer som tilfredsstilte kvalifikasjonskravet i adopsjonsforskriften § 4 fjerde ledd, men det ble også pekt på noen forbedringspunkt.321 I tilbakemeldingene til Adopsjonsforum og Verdens Barn ble det påpekt enkelte skriftlige rutiner som burde forbedres. Adopsjonsforum fikk også følgende tilbakemelding:

De ansatte synes også å ha varierende grad av bevissthet i forhold til de utfordringer som ligger i at organisasjonen både er en interesseorganisasjon og forvalter offentlig myndighet. Vi anbefaler organisasjonen å øke fokuset på intern informasjonsspredning, og også å arbeide videre med å øke de ansattes bevissthet knyttet til den doble rollen organisasjonen innehar i sin formidlingsvirksomhet. I denne sammenheng bør det fremheves for de ansatte at i tilfelle interessekonflikt mellom rollene som medlemsorganisasjon og myndighetsforvalter, må organisasjonen alltid prioritere å forvalte tildelt offentlig myndighet som forutsatt.

Rapporter fra private konsulentfirmaer

Myndighetene har innhentet to utredninger av adopsjonsfeltet fra private konsulentselskaper.

I 2013 foretok KPMG på oppdrag fra Bufdir en utredning av internkontrollen i seksjon for adopsjon. Rapporten gjelder adopsjonsmyndighetens eget arbeid og organisering og kan derfor ikke regnes som en del av tilsynet med formidlerne i seg selv, selv om KPMG gir vurderinger av hvordan dette skal utføres.

PwCs rapport fra 2018 gjaldt imidlertid både Bufdirs arbeid (med tilsyn og drifts- og formidlingstillatelser) og forhold hos adopsjonsformidlerne. Det ble blant annet gjennomført en økonomisk analyse av de tre formidlerne og av hvilke kompetansekrav som burde stilles til de ansatte og styret (se nærmere om dette i punkt 24.3.2). Rapporten hang sammen med med implementeringen av reglene i den nye adopsjonsloven av 2018.

25.8.2 Når myndighetene blir klar over potensielt problematiske forhold eller slike forhold blir offentlig kjent i Norge eller opprinnelseslandet

I utvalgets mandat er det spesifisert at utvalget «skal vurdere korleis norske styresmakter har handtert situasjoner der dei har fått varsel eller kunnskap om omstende i opphavslanda med behov for oppfølging». Videre heter det: «Utførte vurderingar og tiltak skal undersøkast, under dette om styresmaktane har avbrote samarbeid med opphavsland når det har vore grunnlag for det.»

I det følgende vil det bli gjort rede for utvalgets funn knyttet til forskjellige potensielt problematiske forhold som norske myndigheter har blitt kjent med på ulike måter, og hvordan disse har blitt håndtert.

Utvalgets undersøkelser har for det første avdekket flere tilfeller av opplysninger i søknader og annen korrespondanse mellom adopsjonsformidlere og norske adopsjonsmyndigheter som det har vært grunn til å reagere på, men uten at utvalget finner indikasjoner på at opplysningene har blitt fulgt opp fra adopsjonsmyndighetenes side. Dette gjelder også opplysninger som er formidlet i korrespondanse mellom myndigheter, og opplysninger som er formidlet ved landbesøk. Et eksempel er opplysninger i et brev fra Adopsjonsforum til Statens adopsjonskontor i 1987 om adopsjoner fra Chile, der Adopsjonsforum uttaler følgende om «måten kontakten vil gå frem på for å finne frem til aktuelle barn», hvilket geografisk område kontakten ville dekke, og hvilke institusjoner som ville være involvert:

Vår foreslåtte juridiske representant har direkte forbindelse med [dommeren] i Barne- og ungdomsdomstolen i byen Temuco, som vi allerede har fått flere barn gjennom. Han har også direkte kontakt med dommere i Punta Arenas og Concepción.322

Utvalget har ikke funnet informasjon som tilsier at det ble stilt kritiske spørsmål til dette. Som utvalget gjør rede for i kapittel 11 om Chile, ble en betydelig andel av barna som ble adoptert til Norge fra Chile i perioden 1985–1995, adoptert gjennom domstolen og dommeren som omtales i sitatet.

Et annet eksempel fra samme periode, som er omtalt i punkt 25.3.3.2 ovenfor, er godkjenningen av advokaten Roberto Moncayo som kontaktperson i adopsjonssamarbeidet med Ecuador. I søknaden om godkjenning går det ikke frem hvordan han finner frem til adopterbare barn, men det står at han har barn boende hjemme hos seg som han vil formidle til adopsjon, enten til Norge eller et annet land. Dette er forhold som det etter utvalgets vurdering burde vært stilt spørsmål ved.323

Ved adopsjonsformidlingen fra Sri Lanka mottok norske myndigheter ved flere anledninger informasjon som burde gitt grunn til undersøkelser eller vurderinger av om formidlingstillatelsen burde avsluttes. For det første møtte norske myndigheter ved en tilsynsreise i 1980 uvillighet fra srilankiske myndigheter til å forholde seg til norske krav om forhåndssamtykke. Dette ga inntrykk av at man i det srilankiske adopsjonssystemet ikke var særlig opptatt av å forsikre seg om at foreldrene som barna tildeles, er godt og grundig vurdert. På samme reise fikk norske myndigheter motstridende opplysninger om hvilke institusjoner som hadde myndighet til å tildele barn til utenlandsadopsjon, uten at utvalget kan se at dette førte til reaksjoner eller ytterligere undersøkelser. Ved en tilsynsreise tolv år senere, i 1992, fikk norske adopsjonsmyndigheter opplyst at den nye adopsjonsloven i landet ikke fungerte etter hensikten, og at den ene av landets to domstoler som hadde tillatelse til å behandle utenlandsadopsjoner, fulgte sitt eget «reglement». Heller ikke disse opplysningene ser ut til å ha blitt fulgt opp av norske adopsjonsmyndigheter. Et annet eksempel er fra 1994. Da opplyste Adopsjonsforum norske adopsjonsmyndigheter om at de mistenkte at tildelingene til utenlandske søkere ble foretatt på andre grunnlag enn søkernes egnethet, noe utvalget oppfatter som en antydning om uredelighet hos srilankiske adopsjonsmyndigheter. Utvalget har ikke sett informasjon som tyder på at dette ble fulgt opp av norske adopsjonsmyndigheter.324

Et nyere eksempel, fra 2011, gjelder landsamarbeidet med Etiopia. I et brev til Bufdir i 2011 om omlegginger av bistandsprosjektet Søskenprosjektet kom det frem informasjon om forhold som tilsa at adopsjoner kunne foregå på måter som ikke var i samsvar med grunnleggende prinsipper for adopsjon. Adopsjonsforum skriver følgende:

Det er svake tradisjoner for nasjonale adopsjoner og fosterhjem i Etiopia. En av våre samarbeidspartnere – et barnehjem i Oromia region – framstilte internasjonal adopsjon som «første valg» for barn som kom til institusjonen. Adopsjonsforum valgte umiddelbart å suspendere adopsjonsarbeidet fra denne institusjonen inntil det er foretatt videre undersøkelser om hvordan adopsjonsarbeidet foregår der. Mens det tidligere ikke var lov for etiopiske foreldre å gi fra seg barn frivillig til adopsjon, ble dette tillatt etter regelendringer for en tid tilbake. Et økende antall barn i Etiopia er derfor frivillig overgitt til adopsjon av foreldre eller andre slektninger. Det er imidlertid usikkerhet rundt hvor god informasjon som gis til foreldrene/ slektningene om konsekvensene av internasjonal adopsjon. Det er også viktig å sikre at det ikke foregår noen tvilsomme økonomiske transaksjoner i samband med slike adopsjoner.325

Informasjonen i dette brevet ble ikke fulgt opp av norske myndigheter.

Utvalget gjør i landkapitlene også rede for tilfeller der adopsjonsmyndighetene har vært klar over, og også stilt spørsmål om, problematiske forhold de har blitt gjort kjent med. Men også i slike tilfeller har myndighetene vært villige til å fornye tillatelser og vært tilbakeholdne med å trekke tilbake gjeldende tillatelser eller å gi pålegg til formidlerne. Norske myndigheter var for eksempel, som utvalget vil gjøre rede for i punkt 25.9.4, oppmerksom på de høye donasjonene til private institusjoner i Colombia ved hver enkelt adopsjon allerede i 1984 og fikk deretter ved flere anledninger informasjon fra det colombianske barnevernet ICBF om at de var skeptiske til denne praksisen. Adopsjonssamarbeidet med de private institusjonene besto frem til Adopsjonsforum selv valgte å avslutte det i juni 2006.326

Et eksempel på et tilfelle der det ble gjort relativt grundige undersøkelser, er da en konflikt mellom hovedstyret og Indonesia-teamet i Adopsjonsforum ble omtalt i norske medier i 1981. Konflikten handlet om forhold ved adopsjonsarbeidet i Indonesia. I dette tilfellet valgte Rådet for internasjonale adopsjoner å sende sekretariatslederen til Indonesia for å undersøke saken sammen med to representanter for Adopsjonsforum. Formålet med reisen var todelt: Man ønsket dels å undersøke saken, dels å få gjennomført påbegynte adopsjonsprosesser.327

I starten av 2006 ble en alvorlig sak om ulovligheter ved adopsjoner fra Kina kjent for norske adopsjonsmyndigheter, den såkalte Hunan-saken, som utvalget behandler i punkt 17.5.8 om adopsjonsformidling fra Kina. Denne saken gjaldt i korte trekk at det ble avdekket at en gruppe kriminelle hadde overlevert et stort antall barn til ulike barnehjem i Hunan mot betaling. Forholdene kan ha strukket seg tilbake til 1995. Det er uklart hvor barna kom fra, og om de var bortført fra familiene sine. I Norge ble Bufdir klar over Hunan-saken etter omtaler i norske og internasjonale medier, og da med informasjon om at praksisen strakk seg tilbake til 2002, og at seks ulike barnehjem i Hunan var involvert. Norske adopsjonsmyndigheter forsøkte i samarbeid med adopsjonsformidlerne å undersøke hvorvidt saken kunne berøre adopsjoner til Norge, og i så fall i hvilket omfang, og de reiste så til Kina for å møte sentralmyndigheten der. I møtet fikk adopsjonsmyndighetene inntrykk av at kinesiske myndigheter tok saken alvorlig. Etter reisen konkluderte norske adopsjonsmyndigheter med at det fremsto forsvarlig å fortsette adopsjonssamarbeidet med landet. Ansatte i fagmyndigheten og departementet som utvalget har intervjuet, har påpekt at det ville blitt «politisk bråk» av å stanse formidlingen til Kina. Det ble lagt vekt på at 51 prosent av barna som ble adoptert til Norge i 2005, kom fra Kina, og at en stans ville hatt store konsekvenser for de mange norske familiene som ønsket å adoptere fra Kina.

Som vist er Hunan-saken et eksempel på at norske myndigheter gjorde undersøkelser for å avklare hva som hadde skjedd, og i hvilken grad barn som var adoptert til Norge, var omfattet av sakskomplekset. Norske myndigheter var raske med å iverksette undersøkelser som også omfattet å reise til Kina. De vurderingene som ble gjort i etterkant, fremsto imidlertid som mangelfulle, og saken ble ikke fulgt opp med en bredere utredning av hvilke konsekvenser Hunan-saken burde få for videre adopsjonsformidling fra Kina. I denne sammenhengen fremstår Kina som et land der samarbeidsvilkårene i stor grad var gitt, og der norske adopsjonsmyndigheter synes å ha lagt til grunn de rammene, usikkerhetene og risikoene som forelå, uten at det ble inngående vurdert om disse var forenlige med en forsvarlig videreføring av samarbeidet.

Utvalgets inntrykk etter landgranskingene er ellers at i de fleste tilfellene der adopsjonsmyndighetene har konkludert med at det må gjøres noen grep grunnet problematiske forhold som er avdekket, har tiltakene overveiende vært fremtidsrettede, for eksempel at samarbeid med visse samarbeidspartnere, eller i ytterste konsekvens en formidlingstillatelse, måtte avsluttes.

Utvalget har bare funnet noen få eksempler på at det har vært gjort reelle undersøkelser av om enkeltadopsjoner har foregått på riktig vis. Hunan-saken er ett slikt eksempel, men her førte manglende åpenhet fra kinesiske myndigheter til at norske myndigheter reelt sett måtte nøye seg med å stole på det de ble fortalt. Et annet eksempel er det ene barnet som ble adoptert til Norge via advokaten Roberto Moncayo, der det var sannsynliggjort at barnet var bortført fra sin opprinnelige mor. Her ble det gjort undersøkelser, selv om hovedfokuset tidlig synes å ha vært på å finne en minnelig løsning.328 Et tredje eksempel er enkeltsaken fra Sri Lanka på 2000-tallet, der ambassaden mistenkte at barnets fødselsattest var forfalsket, og norske adopsjonsmyndigheter sørget for at det ble innledet en omfattende undersøkelse av saken (se punkt 18.5.6.4). Utvalget har ikke funnet noen forekomster av at adopsjoner har blitt omgjort basert på avdekking av problematiske forhold knyttet til frigivelsen i opprinnelseslandet.

Utvalget finner grunn til å understreke at det ikke er gitt at en adopsjon må omgjøres selv om det er avdekket ulovligheter i forbindelse med adopsjonen. I denne vurderingen er barnets beste et tungtveiende hensyn. Utvalget har imidlertid heller ikke funnet dokumentasjon på at det er gjort noen reell vurdering av om en adopsjon burde omgjøres, i tilfeller der det ville være nærliggende å gjøre en slik vurdering.329

25.9 Kontrollen med økonomiske forholds påvirkning på adopsjonsprosessen

25.9.1 Innledning

I mandatet er granskingsutvalget blant annet gitt i oppgave å «sjå på om norske styresmakter og adopsjonsforeiningar har hatt høve og oppmoding til å følgje tettare opp når det gjeld pengeoverføringar i samband med adopsjonar, både pengeoverføringar frå Noreg til opphavslandet, og mellom aktørar i opphavslandet». I Haagkonvensjonen artikkel 32 nr. 1 heter det at ingen «skal ha urettmessig økonomisk eller annen vinning av virksomheter som har forbindelse» med utenlandsadopsjon, i nr. 2 er det presisert at «[b]are kostnader og utgifter, herunder rimelige honorarer for faglig bistand fra personer som har hatt befatning med adopsjonene kan forlanges og betales», og videre i nr. 3 at «[l]edere, saksbehandlere og ansatte i organer som har befatning med en adopsjon, skal ikke motta godtgjørelser som, er urimelig høye i forhold til de tjenester som er ytet». Som det er gjort rede for i kapittel 5, har tilsvarende prinsipper og regler vært gjeldende lenge før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Vi viser til fremstillingen i punkt 5.4.

I dette punktet vil utvalget redegjøre for hvordan norske myndigheter har forholdt seg til risiko som følge av økonomiske forhold knyttet til adopsjonsformidling i utlandet. Dette dreier seg i hovedtrekk om fire typetilfeller:

• korrupsjon i opprinnelseslandet (25.9.2)

• høye godtgjørelser til kontaktpersoner (25.8.3)

• pengebidrag som har koblinger til institusjoner som formidler adopsjoner (25.9.4)

• risiko ved bistandsprosjekter (25.9.5)

Det understrekes at de ulike kategoriene vil overlappe.

25.9.2 Korrupsjon

Gjennom FNs barnekonvensjon og Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner er norske myndigheter forpliktet til å sikre at adopsjon fra utlandet til Norge skjer til det enkelte barnets beste, og å hindre at adopsjonsvirksomhet utnyttes til handel med barn eller urettmessig økonomisk vinning.

I praksis innebærer dette at norske adopsjonsmyndigheter skal føre tilsyn med at adopsjoner gjennomføres på en lovlig og etisk forsvarlig måte. Omfanget og karakteren av korrupsjon i et land bør derfor alltid utredes som en generell risikofaktor når det skal vurderes om det skal gis formidlingstillatelse. På adopsjonsfeltet er det særlig viktig å være oppmerksom på risiko for korrupsjon innenfor rettsvesenet og hos de aktørene som er involvert i beslutningsprosesser knyttet til frigivelse av barn til adopsjon. Det må også vurderes om det kan være større eller mindre korrupsjonsrisiko knyttet til samarbeidspartnere.

Utvalgets undersøkelser har avdekket at det både før og etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge, har vært gitt formidlingstillatelser og fornyelser av tillatelser for land som scorer høyt på korrupsjonsindekser, samtidig som norske myndigheter har fått informasjon om relativt store pengesummer i spill i adopsjonsarbeidet. Dette gjelder eksempelvis Kina og Colombia (se kapittel 12 og 17). Et annet eksempel, som det er gjort rede for i punkt 20.6.1, er den andre formidlingsperioden for adopsjoner fra Vietnam.

I land med høy korrupsjonsforekomst er det en reell risiko for at offentlige myndigheters avgjørelser påvirkes av privatøkonomiske hensyn fremfor rettslige og faglige kriterier. På adopsjonsfeltet kan dette innebære at hensynet til barnets beste ikke tillegges tilstrekkelig vekt, eller at det settes helt til side.

Fra midten av 1990-årene fikk norske adopsjonsmyndigheter flere ganger og fra flere ulike hold informasjon om korrupsjon og risikoen for korrupsjon. Blant annet skal Adopsjonsforums (tidligere) utenlandskontakt i Vietnam ha vært delaktig i bestikkelser for å få en sak raskere behandlet. Problematikken ble drøftet med departementet, men tillatelsen ble likevel videreført, riktignok slik at den skulle revurderes årlig fra 1996. Vurderingen i 1996 bygget i stor grad på opplysninger fra Adopsjonsforum, og det ble ikke foretatt noen egen kontroll av bankkontoer eller regnskaper eller gjennomført noen tilsynsreise.

Det kom også frem informasjon under SUAKs besøk til Vietnam høsten 1998 om at det var en betydelig risiko for korrupsjon. På tross av dette tillot myndighetene at adopsjonene fortsatte frem til søknaden om fornyelse ble avslått sommeren 1999.

Som det er gjort rede for i punkt 20.6.2 finner utvalget det kritikkverdig at norske myndigheter ikke fulgte opp de forholdene som ble avdekket – og de som ikke lot seg avklare – langt tettere i 1996, og at SAK i 1996 utelukkende baserte vurderingen på informasjon fra Adopsjonsforum uten å foreta egne undersøkelser. Utvalget mener også at formidlingstillatelsen burde ha vært trukket tilbake som en følge av forholdene som ble avdekket på tilsynsreisen i 1998, blant annet om korrupsjon og maktkamp internt i Vietnam mellom ulike offentlige myndigheter.

I perioden 1999–2006 sluttet Norge seg til de viktigste internasjonale instrumentene mot korrupsjon: OECD-konvensjonen mot bestikkelse av utenlandske tjenestemenn (ratifisert 1998/1999), Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon (signert 1999), Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon (signert 1999), FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet, CATOC (signert 2000, ratifisert og i kraft 2003), og FNs konvensjon mot korrupsjon, UNCAC (signert 2003, ratifisert 2006). Konvensjonene førte også til lovendringer i Norge. Korrupsjonsbestemmelsene ble tatt inn i norsk straffelov i 2003, etter at Europarådets konvensjon mot korrupsjon ble implementert.

En avgjørende effekt av konvensjonene var at norsk strafferett fikk virkning utenfor landets grenser. Korrupsjonsbestemmelsen i straffeloven ble blant annet utvidet til å omfatte bestikkelser overfor utenlandske offentlige tjenestemenn. Utvalget mener at norske myndigheter etter 1999 hadde et særlig ansvar for å forebygge og bekjempe korrupsjon innen adopsjonsfeltet.

Det faktum at norske myndigheter gjentatte ganger ble varslet om mulig korrupsjon og ulovligheter knyttet til adopsjonsprosesser uten at de reagerte, representerer etter utvalgets syn et alvorlig gap mellom Norges folkerettslige forpliktelser (etter 1999) og faktisk myndighetspraksis.

25.9.3 Høye godtgjørelser til kontaktpersoner

Dersom landkontakter eller juridiske representanter for de norske adopsjonsformidlerne får så høye økonomiske godtgjørelser for arbeidet sitt at det avviker vesentlig fra det alminnelige lønns- og kostnadsnivået i landet der de arbeider, kan dette skape risiko for at økonomiske hensyn går foran hensynet til barnets beste i adopsjonsarbeidet. Et ønske om å opprettholde en jobb med høy lønn eller om å øke godtgjørelsen ved å sørge for flere adopsjoner kan påvirke adopsjonsarbeidet på mange ulike måter, avhengig av systemet i det aktuelle opprinnelseslandet og hvilken rolle utenlandskontakten har der. Det kan for eksempel medføre en risiko for at de velger å overse feil og uregelmessigheter i dokumentasjonen, eller at de legger press på mødre som vurderer adopsjon.

I noen tilfeller kan store godtgjørelser også skape risiko for korrupsjon eller utilbørlig økonomisk påvirkning ved at deler av godtgjørelsen kan benyttes for å påvirke adopsjonsprosessen, for eksempel ved å bestikke offentlige aktører eller påvirke beslutninger som tas av opprinnelige foreldre.

Et eksempel på en godtgjørelse som er såpass høy at den kunne være egnet til å skape risiko for korrupsjon eller for at barns og opprinnelige foreldres rettigheter ikke ble ivaretatt, er et funn fra utvalgets landgransking av Etiopia. Personen som var Adopsjonsforums landkontakt i Etiopia i perioden 1990 til 2004, mottok godtgjørelser og hadde avtaler om andre økonomiske ordninger som medførte at vedkommende etter utvalgets vurdering totalt sett hadde en uforholdsmessig høy inntekt knyttet til adopsjonsvirksomheten. Da formidlingstillatelsen skulle fornyes i 1994, bemerket Barne- og familiedepartementet i et internt notat at kontakten var «svært bra lønnet», på dette tidspunktet 1000 USD per måned, og anså det dessuten som uheldig at kontakten samtidig arbeidet for en belgisk adopsjonsformidler. Utvalget har imidlertid ikke funnet korrespondanse der disse kritiske synspunktene formidles til Adopsjonsforum. Norske myndigheter ble holdt orientert om kontaktens lønnsnivå i forbindelse med søknader om formidlingstillatelser i 1996, 1998, 2000 og 2002. I 1996 skrev Adopsjonsforum at «en viss justering av honoraret er nå til vurdering». I 1998 hadde det imidlertid økt til 1200 USD, og det var angitt som uendret i 2000 og 2002.330 På en tilsynsreise i 2003 fikk norske adopsjonsmyndigheter også kjennskap til at utenlandskontakten og hennes familie fikk inntekter fra drift av gjestehus som ble brukt av adoptivforeldre på hentereise.331

Utover selve størrelsen på godtgjørelsene som kontaktpersoner mottar, vil det kunne være problematisk dersom kontaktpersonen betales per sak eller får ekstra betalt basert på antall saker. En lønns- og godtgjørelsesordning som i stor grad er basert på hvor mange adopsjonssaker som behandles, kan gjøre kontaktpersonen avhengig av å gjennomføre et visst antall adopsjoner og dermed skape risiko for at andre hensyn enn å ivareta barnets beste og sikre forsvarlige prosesser blir styrende.

Et eksempel på dette er vilkårene Adopsjonsforums juridiske representant advokat Roberto Moncayo fikk da han ble godkjent som kontaktperson i Ecuador i november 1987. Han skulle da motta 2000 USD per adopsjon, som skulle innbefatte å ivareta typiske utenlandskontaktfunksjoner samt føre sakene for retten. Da han ble godkjent var flere problematiske forhold i adopsjonsarbeidet i Ecuador kjent, for eksempel at saker kunne stagnere i flere år i byråkratiet av uforklarlige grunner. Videre var det ingen opplysninger i søknaden fra Adopsjonsforum om hvordan han skulle gå frem for å finne frem til adopterbare barn. Dette ble heller ikke undersøkt nærmere av norske adopsjonsmyndigheter.332

Enda et eksempel på en høy godtgjørelse per sak var avtalen Adopsjonsforums juridiske representant i Chile hadde i perioden 1987 til 1992. I søknaden om godkjenning ble det opplyst at vedkommende skulle få 1000 USD per sak. Det ble også opplyst at en sosionom gjorde «mesteparten av ‘fotarbeidet’» under den juridiske representantens ledelse, og at sosionomen mottok 300 USD per måned for denne jobben.333 Den juridiske representanten jobbet under begrenset kontroll fra Adopsjonsforum i Norge, og det ble i tillegg opplyst i søknaden at vedkommende hadde en «direkte forbindelse» til én bestemt dommer. Aktører utvalget snakket med under landbesøket til Chile i oktober 2024, mente at beløpet var høyt. I lys av den juridiske representantens selvstendige rolle burde det høye beløpet per adopsjon foranlediget nærmere utredning fra norske myndigheters side. Etter det utvalget har sett, ble en slik vurdering ikke gjort.334 I alle fall da Moncayo-saken ble kjent for norske myndigheter i starten av 1989, burde man ha gjort en ny vurdering av forsvarligheten av ordningen til den juridiske representanten i Chile.335

Etter utvalgets vurdering burde norske myndigheter i større utstrekning stilt kritiske spørsmål til adopsjonsformidlerne. De burde også stilt vilkår i formidlingstillatelsene for å sikre at kontaktpersoner og juridiske representanter ikke mottok uforholdsmessig høy betaling for arbeidet, da dette kunne være i strid med kravene i Haagkonvensjonen og medføre en risiko for at økonomiske hensyn gikk foran hensynet til barnets beste.

25.9.4 Pengebidrag som har koblinger til institusjoner som formidler adopsjoner

En annen problemstilling som omhandler økonomisk vinning ved adopsjoner, gjelder pengebidrag som gis til institusjoner som formidler barn til adopsjon, og som ikke skal dekke utgifter påløpt ved omsorg, helsehjelp eller andre forhold knyttet til det enkelte barnet som skal formidles til adopsjon. Særlig i tilfeller der slike institusjoner selv kan tildele barn til utenlandsadopsjon, er det risiko for at dette kan påvirke adopsjonsarbeidet på en uheldig måte. I noen tilfeller kan slike institusjoner også være utenlandskontakt for norske formidlere.

Et slikt tilfelle er de såkalte donasjonene som ble gitt til de private institusjonene i Colombia ved hver enkelt adopsjon, som var kombinerte mødrehjem og adopsjonshjem. Slike pengebidrag var en fast ordning ved adopsjonsformidling fra disse institusjonene. Utvalget har funnet opplysninger om at norske adopsjonsmyndigheter helt tilbake til 1980-årene mente at pengebidragene knyttet til adopsjoner fra private institusjoner i Colombia var høye. Imidlertid har utvalget funnet lite dokumentasjon som viser at denne bekymringen førte til systematiske eller gjennomgående kritiske vurderinger fra myndighetenes side i denne perioden. Donasjonene fortsatte å stige utover i 1990-årene (jf. tabell 1 i kapittel 12). I 1997 ble det reist spørsmål om kostnadsutviklingen, men først rundt 2001–2002 ble pengebidragene aktivt vurdert mot Haagkonvensjonen og norske forskriftskrav, og norske adopsjonsmyndigheter instruerte Adopsjonsforum om å finne alternative ordninger. Likevel fikk formidlingen fra de private institusjonene, og dermed også de faste pengebidragene, fortsette helt frem til Adopsjonsforum selv vurderte at adopsjonsformidlingen fra private institusjoner burde suspenderes.336 Overordnet sett er bildet at den norske sentralmyndigheten for adopsjoner, SUAK, og senere Bufdir, gjorde forsøk på å forsikre seg om at det ikke ble gitt donasjoner i strid med forbudet mot «improper financial gain» ved adopsjoner, jf. Haagkonvensjonen artikkel 32, men at departementet ikke var villig til å være like strenge i sin vurdering. Se nærmere informasjon om departementets behandling av spørsmålet i punkt 12.7.4.3 og 12.7.4.4.

I tilfellet med Colombia var norske adopsjonsmyndigheter tidlig bevisst på problematikken med de såkalte donasjonene. Utvalget har imidlertid sett eksempler på at adopsjonsmyndighetene ikke i alle perioder og sammenhenger har vært bevisst på den generelle risikoen som ligger i at slike pengebidrag per adopsjon gis til institusjoner som formidler barn for adopsjon. På en reise til Sri Lanka i 1985 fikk norske adopsjonsmyndigheter i et møte med Adopsjonsforums utenlandskontakt informasjon som tydet på at «mangelen på tildeling av barn» fra institusjonen, et kombinert mødre- og barnehjem, «kunne være forårsaket av at søkerne ikke betaler for de utgifter institusjonene har hatt på barna». I reiserapporten skrev norske adopsjonsmyndigheter at selv om institusjonene ikke ville angi et beløp, var det klart at de var avhengige av donasjoner for å få dekket driftsutgiftene, og at det kunne dreie seg om ca. 400 USD per barn. De konkluderte med at «AF bør vurdere hvordan det kan ordnes med at institusjonene får de nødvendige tilskudd uten at foreldrene får følelsen av å ha kjøpt sine barn». Det ble foreslått at «RIA bør diskutere det prinsipielle ved dette spørsmålet og gi foreningen antydning om hvor grensene går for det akseptable». Utvalget viser til sin nærmere vurdering av denne anbefalingen fra RIA og risikoen ved donasjoner til kombinerte mødre- og barnehjem ved hver enkelt adopsjon i punkt 18.6.3.6.337

I Vietnam var det i de to siste periodene med adopsjonsformidling til Norge, 1991–1999 og 2014–2021 et system med såkalte donasjoner til institusjonene der barna oppholdt seg. Donasjonene var knyttet til hver enkelt adopsjon. Norske adopsjonsmyndigheter (SAK) ble for første gang gjort oppmerksom på problemstillingen i midten av 1990- årene (se redegjørelse i punkt 25.9.2). De gjorde da et forsøk på å undersøke forholdene ved å stille spørsmål til Adopsjonsforum og ambassaden i Hanoi, men de fikk ikke klarhet i hvem som bestemte størrelsen på donasjonsbeløpene, hvordan betalingene ble gjennomført, og hvem som fikk pengene. Først i 1999 ble Adopsjonsforums søknad om å fornye formidlingstillatelsen avslått, men avslaget skyldtes andre forhold.

Da adopsjonsformidlingen startet opp igjen i 2014, hadde Vietnam innført et system der adoptivsøkere kunne registreres på to ulike lister: én liste med friske barn og én liste med barn med helseanmerkninger. For friske barn hadde myndighetene fastsatt et gebyr på cirka 2.500 USD per barn, mens de ikke hadde fastsatt noe gebyr for barn med helseanmerkninger. Likevel var det vanlig praksis at adopsjonsformidlerne betalte et selvvalgt beløp som frivillig donasjon til barnehjemmene ved adopsjon av barn med helseanmerkninger. Beløpet Adopsjonsforum betalte, var først 1000 USD, men i 2018 opplyste Adopsjonsforum Bufdir om at de ønsket å øke til 2000–3000 USD. Bufdir besluttet da å forby frivillige bidrag eller donasjoner helt, og høsten 2018 stilte direktoratet som vilkår for fortsatt formidlingstillatelse at det ikke ble betalt bidrag som ikke var myndighetsfastsatte i forbindelse med adopsjon av barn. Adopsjonsforum påklaget vedtaket til departementet, som i februar 2019 opphevet vedtaket med den begrunnelsen at det ikke anså saken som tilstrekkelig utredet. Saken falt imidlertid bort som følge av en ny forskrift i Vietnam som fastsatte at gebyret for adopsjon for barn med og uten helseanmerkninger skulle være likt.338

Adopsjonsforum søkte om fornyet formidlingstillatelse i juni 2021, men søknaden ble avslått 20. oktober 2021. Avslaget var begrunnet med flere svakheter ved adopsjonsprosessen i Vietnam som gjorde at Bufdir ikke kunne «være trygge på at prinsippene i Haagkonvensjonen 1993 om internasjonale adopsjoner er ivaretatt» (se punkt 25.3.4.2 og 20.8.1). Dette var blant annet knyttet til spørsmål om ivaretagelse av subsidiaritet og økonomiske forhold ved det vietnamesiske adopsjonssystemet. Adopsjonsforum påklaget vedtaket, men departementet opprettholdt avslaget.339

I Kina var det helt fra begynnelsen av formidlingsperioden krav om høye pengebidrag knyttet til hver enkelt adopsjon, blant annet til kinesiske barnehjem (se kapittel 17 om Kina). Det forelå tidlig opplysninger om «økt kommersialisering av adopsjoner», og Adopsjonsforum ga flere ganger utrykk overfor norske adopsjonsmyndigheter for at de var bekymret over kostnadsnivået (se punkt 17.5.3). Da Verdens Barn og Adopsjonsforum søkte om fornyet godkjenning for formidling fra Kina i 1994, ba Statens adopsjonskontor Barne- og familiedepartementet om en vurdering av om 4000 USD var et urimelig donasjonsbeløp, og hva man i så fall burde gjøre med problemet. Departementet konkluderte med at kravene om pengebidrag kunne aksepteres ettersom de kom fra kinesiske myndigheter. De henstilte adopsjonsforeningene selv om «til enhver tid å vurdere rimeligheten av et slikt krav» og ba om at betalingene «skjer i kontrollerte former».340

Som beskrevet i kapittel 17 hadde barnehjemmene som mottok donasjonene, også en sentral rolle i frigivelsesprosessen. I 2002 opplyste kinesiske sentralmyndigheter dessuten at det ikke ble ført detaljert kontroll med bruken av donasjonene. Pengebidragene knyttet til hver enkelt adopsjon skapte insentiver til en rekke ulovlige og uetiske praksiser, som ble dokumentert i flere tilfeller, uten at norske adopsjonsmyndigheter revurderte samarbeidet med landet eller vilkårene i formidlingstillatelsene av den grunn (se punkt 17.6.1).

25.9.5 Risiko ved bistandsprosjekter og norske myndigheters tilsyn med dette

Som det er gjort rede for i flere av landkapitlene og i punkt 24.3.6, har adopsjonsformidlerne og adoptivforeldre tilknyttet disse hatt hjelpeprosjekter og gitt bistand til ulike institusjoner i mange av landene det er formidlet adopsjoner fra. Der bistand gis til institusjoner som det adopteres fra, eller til organisasjoner som har innflytelse på tildeling av barn for adopsjon til ulike land, kan dette være rettslig og etisk problematisk. Det er, som det er gjort rede for i punkt 5.4.6, forbud mot økonomisk vinning ved adopsjoner i nasjonal norsk lovgivning, FNs barnekonvensjon og Haagkonvensjonen. Dette er et middel for å sikre at det er barnets beste, og ikke økonomiske motiver som er styrende i adopsjonsavgjørelser.

Som vist i punkt 24.3.6 og i punkt 25.9.4 har det i flere tilfeller blitt gitt økonomisk bistand med slik tilknytning til adopsjonsformidlingen at det reiser rettslige og etiske problemstillinger. Dette gjelder eksempelvis bistanden gitt til ulike prosjekter og formål i regi av adopsjonsformidleren Holt i Sør-Korea. Et annet eksempel er det såkalte Søskenprosjektet for gjenværende søsken av adopterte i Etiopia, der det var risiko for at opprinnelige foreldre/omsorgspersoner ble kjent med muligheten for å få økonomisk støtte til gjenværende barn ved adopsjon. En annet typetilfelle, som skiller seg noe ut, er faste pengebidrag gitt ved enkeltadopsjoner fra barnehjem i Kina, Vietnam, Sri Lanka og private institusjoner i Colombia.

Som det er gjort for i punkt 25.3.3.1 og 25.7.1, har det fra RIA ga sine retningslinjer for adopsjonsformidling i 1981 vært føringer for forholdet mellom adopsjon og bistand. Det ble da understreket at fjernadopsjonsprogram (fadderordninger) ikke måtte «brukes som pressmiddel for å oppnå økt antall barn frigitt for adopsjon», og at det måtte være separat regnskapsførsel og revisjon for dette arbeidet hos formidleren. Formidlerne hadde plikt til å rapportere om bistandsarbeidet til RIA.341

I et brev til de tre adopsjonsformidlerne i 1997 fremhevet departementet sentralmyndighetens plikt til å «treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med adopsjon og for å hindre all praksis som er i strid med konvensjonens formål», og at de derfor ville «minne om at det er viktig at foreningene holder adopsjonsmyndighetene løpende orientert om sin virksomhet i utlandet».342 Dette måtte, etter utvalgets vurdering, tolkes slik at det omfattet informasjon om innretningen av bistandsprosjekter.

I brev 16. oktober 1998 fra Barne- og familiedepartementet til SUAK ble bistand fremhevet som ett av forholdene det måtte føres tilsyn med:

Departementet har i ulike sammenhenger presisert at der foreningene også driver hjelpearbeid, er det viktig at foreningen skiller ut hjelpearbeidet fra adopsjonsformidlingen hva gjelder økonomi og personell. Foreningen må derfor utarbeide egne regnskap for formidlingsarbeidet og hjelpearbeidet, eventuelt andre virksomhetsområder som foreningen driver.

Videre skrev departementet at SUAK måtte «påse at regnskapet for hjelpearbeidet er gjenstand for årlig revisjon på linje med foreningens øvrige regnskap».

I § 8 i forskrift om adopsjon fra 1999 var det gitt en bestemmelse om at dersom adopsjonsformidleren drev «hjelpearbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten», skulle det utarbeides egne regnskaper for hvert virksomhetsområde. Denne regelen er videreført i gjeldende adopsjonsforskrift § 24.

Og da det i 2000 ble innført søknadsskjema for formidlingstillatelser, ble det også der inntatt en rubrikk for «beskrivelse av omfanget av foreningens hjelpeprosjekter i opprinnelseslandet».

Med andre ord var det regler og retningslinjer som tydeliggjorde viktigheten av å føre tilsyn med forholdet mellom adopsjonsformidling og bistand. Likevel har utvalgets gransking avdekket at den kontrollen som ble ført, var utilstrekkelig.

Norske myndigheter var, som det er gjort rede for blant annet i punkt 25.3.5.4 ovenfor, oppmerksom på risikoen ved pengebidrag tilknyttet enkeltadopsjoner, men uten at kontrollen og reguleringen av dette i praksis ble særlig effektiv. Andre former for bistand synes å ha fått langt mindre oppmerksomhet. Intervjuer utvalget har gjennomført med personer som har arbeidet med formidlingssøknader i sentralmyndigheten og departementet bekrefter dette inntrykket. Adopsjonsmyndighetene var opptatt av atskilte regnskaper i Norge, men de ser ikke ut til å ha vært tilstrekkelig bevisste på problemstillingen med at skillet sett fra opprinnelseslandets side likevel kunne bli uklart.

På spørsmål fra utvalget om skillet mellom (foreldredrevet) bistand og adopsjoner var tydelig for aktørene i opprinnelseslandet, svarer en mangeårig leder ved adopsjonsmyndighetene eksempelvis slik: «Kan være at det ikke var så synlig. Men jeg kan ikke huske at vi gjorde et stort poeng av dette.» En annen leder svarte tilsvarende, på spørsmål om hvor synlig skillet var, når det var adopsjonsformidleren som delte ut midlene foreldrene hadde samlet inn: «Jeg tror ikke vi hadde nok oppmerksomhet på dette, nei.» Ytterligere en leder for adopsjonsmyndighetene fremhevet at man hadde vært opptatt av donasjoner til barnehjem det ble adoptert fra, både i forbindelse med behandling av formidlingstillatelser og i møter med adopsjonsformidlerne, men kunne «ikke huske at vi har sett på annet bistandsarbeid mer generelt».

En saksbehandler i Bufdir svarer følgende på spørsmål om det noen gang har blitt vurdert om det kunne være en risiko for uheldig sammenblanding mellom bistandsarbeidet og adopsjonsvirksomheten: «Vi har ikke hatt dette som særlig fokusområde. ‘Nå skal vi gå gjennom dette for alle land’, for eksempel. Det har ikke vært et systematisk arbeid her.» Vedkommende fremhever imidlertid et eksempel fra nyere tid da hen gikk grundig inn forholdet mellom adopsjoner og bistand i forbindelse med behandling av en formidlingssøknad i 2024:

Da jeg behandlet den siste søknaden for Thailand, gikk jeg grundig inn i betalingsordningen mellom Holt Sahathai og Verdens Barn. Det så ut som de nesten drev fosterhjemsarbeidet til organisasjonen sammen. Betalingene for adopsjonene til Norge var et veldig viktig bidrag til fosterhjemsvirksomheten. Men man skulle grave godt i dette for å se dette. Her var samarbeidsorganisasjonen i Thailand så avhengige av adopsjonene til Norge for sitt hovedformål, at dette var en del av avslagsgrunnen. Det er i nåtid. Har ikke konkrete eksempler fra tidligere perioder.343

Utvalget mener at norske myndigheter, ved ikke å føre systematisk tilsyn med adopsjonsformidlernes bistandsprosjekter, har bidratt til økt risiko for ulovlige og uetiske forhold ved adopsjonsformidling til Norge. Kontrollen har ikke vært forsvarlig. Dette er kritikkverdig.

25.10 Ivaretakelse av forpliktelsen til å sende oppfølgingsrapporter til opprinnelsesland

Enkelte opprinnelsesland har stilt krav om at det utarbeides oppfølgingsrapporter om barnet etter ankomst til Norge: enten som et vilkår for å kunne gjennomføre adopsjonen, for eksempel i en prøvetid før endelig adopsjon, eller som påkrevd rapportering etter at adopsjonen er formelt gjennomført. Disse to typene oppfølgingsrapporter har historisk vært regulert og praktisert ulikt.

I RIAs retningslinjer fra 1981 for godkjente foreningers adopsjonsformidling ble det lagt til grunn at det offentlige hadde ansvar for tilsyn dersom barnet oppholdt seg hos adoptivsøkere som fosterbarn i påvente av adopsjon. Samtidig ble det forutsatt at adopsjonsforeningene «må imidlertid kunne påse at nødvendige oppfølgingsrapporter blir utferdiget og sendt utlandet».344

Ved formidling av adopsjoner fra Brasil før 1990 overlot norske adopsjonsmyndigheter til InorAdopt å sikre at adoptivsøkernes lokale sosialkontor utarbeidet de oppfølgingsrapportene som var nødvendige for å få adopsjonen gjennomført. Som det er gjort rede for i kapittel 10, mener utvalget at departementet i slike tilfeller burde ha fulgt opp forpliktelsen, for eksempel ved å utrede muligheten for å pålegge kommunene å utarbeide rapportene. Dersom norske myndigheter ikke selv kunne sikre at kravene ble oppfylt, burde det etter utvalgets syn heller ikke vært gitt tillatelse til å formidle adopsjoner fra Brasil.

Ved revisjonen av adopsjonsloven i 1999 ble det fastslått at norske myndigheter hadde ansvar for oppfølgingsrapporter som var nødvendige for å få gjennomført adopsjonen. Det ble her presisert at kommunen skulle bistå med å opplyse søknaden etter barnets ankomst til Norge, slik at adopsjonen kunne gjennomføres.345

Når det gjelder oppfølgingsrapporter som opprinnelseslandet krever etter at adopsjonen er gjennomført, var ansvarsforholdet lenge mer uklart. I departementets rundskriv fra 2002 ble det lagt til grunn at det var «naturlig for adoptivforeldrene» å følge opp slike rapporter, eventuelt i samarbeid med adopsjonsorganisasjonen som hadde formidlet adopsjonen. Samtidig ble det åpnet for at kommunen kunne bistå dersom adoptivforeldrene ba om det, uten at dette ble definert som en plikt.346

Hove-utvalget understreket i 2009 at når norske myndigheter tillater adopsjonsformidling fra land som stiller krav om oppfølgingsrapporter, følger det en plikt til å bistå i utarbeidelsen av slike rapporter. Etter Hove-utvalgets syn måtte oppfølgingsrapporter anses som en forpliktelse der de var en forutsetning for adopsjonssamarbeid, i samsvar med Haagkonvensjonen. Utvalget anbefalte at denne plikten ble tydelig hjemlet i lov eller forskrift, en anbefaling som også ble støttet av Adopsjonslovutvalget.347

I gjeldende adopsjonslov av 2017 er ansvaret for oppfølgingsrapporter tydeligere regulert også for perioden etter gjennomført adopsjon. Etter § 23 skal adopsjonsmyndigheten utarbeide eller godkjenne oppfølgingsrapporter som kreves av opprinnelseslandet, i inntil tre år etter at barnet har kommet til Norge, med kommunal bistand der dette er nødvendig. Dette innebærer en utvidelse og presisering av myndighetenes ansvar sammenlignet med tidligere regelverk.

Oppfølgingsrapporter har altså hatt betydning både som vilkår for å gjennomføre adopsjoner og som ledd i oppfølgingen etterpå, samt i samarbeid med ulike opprinnelsesland. Samtidig viser gjennomgangen at ansvaret i lange perioder har vært uklart fordelt mellom adopsjonsmyndighetene, kommunene og adopsjonsformidlerne.

Røsvoll påpeker i sin utredning for utvalget (vedlegg VIII) at manglende ansvar for utarbeidelsen av oppfølgingsrapporter kan ha hatt betydning for adopsjonsmyndighetenes tilgang til informasjon om hvordan prosessen fungerer i praksis etter at barnet har kommet til Norge.348

Røsvoll fremhever også at oppfølgingsrapportene har en særskilt betydning i lys av interessestrukturen på adopsjonsfeltet:

Adopsjonsformidlerne har ikke direkte partsinteresser i den enkelte adopsjonssak, men de utgjør en interessegruppe med medlemmer som har hatt eller vil få direkte partsinteresser. Samtidig er barna som bærer konsekvensene av feil ikke representert, og fordi adoptivbarn både er barn, og befinner seg utenfor Norge, så har [de] begrenset politisk makt eller representasjon. Det kan argumenteres for at dette skjerper adopsjonsforvaltningens ansvar for å styre og kontrollere, slik at en byråkratisk og faglig uavhengig instans kan være motvekt mot foreldrenes interesse i å adoptere, og å sikre at hensynet til barna ivaretas.

Dette momentet kommer spesifikt inn i forvalternes ansvar for oppfølgingsrapportene. Oppfølgingsrapporter er som formidlerne selv uttrykker et viktig verktøy for å legitimere formidlernes arbeid overfor opprinnelseslandene. Dermed har formidlerne en viss egeninteresse i rapportenes innhold. Det kan være positivt for rapportenes kvalitet, men også negativt, om det går ut over deres pålitelighet.349

Utvalget mener at ansvaret for å utarbeide av oppfølgingsrapporter burde ligget hos norske myndigheter fra det tidspunktet adopsjonsformidling fra et land som stilte krav om slike rapporter ble tillatt, uavhengig av om rapportene var et vilkår for å gjennomføre adopsjon. Regelendringer som sikret dette, burde vært gjennomført på et langt tidligere tidspunkt. En tydelig forankring av ansvaret hos norske myndigheter ville dessuten vært et uttrykk for respekt for opprinnelseslandene og forpliktelsene som følger av et formalisert adopsjonssamarbeid mellom stater.

25.11 Forholdet mellom politiske føringer og faglige vurderinger

I kapittel 8 omtales enkelte overordnede politiske signaler og føringer på adopsjonsfeltet. I alle fall i perioden frem til 2020 var det politisk fokus på adopsjonsfeltet rettet mot at flere skulle kunne adoptere og at det skulle bli enklere å adoptere. At flere skulle kunne adoptere handlet både om hvilke grupper som var kvalifisert og om at man burde arbeide for samarbeid med nye land. At det var slik kan leses ut av spørsmål fra Stortinget, representantforslag, regjeringsplattformer og partiprogrammer.

Dette må ikke forstås slik at det ikke var bred enighet blant politikere om at barnets beste skulle være det sentrale hensynet og at adopsjoner skulle foregå i trygge rammer. Dette ble understreket i mange ulike sammenhenger, men den politiske debatten, spørsmålene til statsråden og de endringsforslagene som ble fremmet av stortingsrepresentanter, handlet likevel i all hovedsak om at det skulle arbeides for å lette adoptivforeldrenes vanskeligheter, se kapittel 8.

Det er ikke opp til utvalget å overprøve de politiske vurderingene bak de enkelte utspillene, og det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom temaer som har vært i fokus, som rask og effektiv saksbehandling av søknader om forhåndssamtykke, og en trygg og rettssikker adopsjonsprosess. Intervjuene med ansatte i departementet og hos adopsjonsmyndigheten viser imidlertid at det nevnte fokuset ble oppfattet som signaler om hva som var viktig, og dels som et politisk press.

Lederen for adopsjonsavdelingen hos fagmyndigheten fra 1999 til 2013 sa i intervju med utvalget at han opplevde et press i retning av at de skulle være mindre strenge, både i saker om forhåndssamtykker og ved vurderinger av landsamarbeid.350

En saksbehandler ved Bufdir uttalte at signalet fra departementet har vært effektive og raske prosesser, flere samarbeidsland og at Bufdir må ha god dialog og samarbeide med organisasjonene.351

Også ekspedisjonssjefen med ansvar for adopsjonsfeltet i departementet fra 1991 til 2009 ga overfor utvalget uttrykk for at fokuset fra Stortinget og i de politiske diskusjonene var rettet mot hvem som skulle få lov til å adoptere, og at det skulle gå så fort og effektivt som mulig. På spørsmål rundt vurderingene som ble foretatt etter avsløringen av Hunan-skandalen i 2005, svarte hen blant annet at det ville blitt politisk bråk dersom de skulle stanset adopsjonene fra Kina på grunnlag av skandalen. Den tidligere ekspedisjonssjefen ga også uttrykk for at hen trodde konsekvenser av en stans, var en faktor, men at dette hensynet uansett ikke hadde vært avgjørende for at adopsjonene fra Kina ikke ble stanset, blant annet fordi Bufdir anså det som forsvarlig å fortsette.

I saker der det var uenighet mellom departementet og adopsjonsmyndighetene (Bufdir og forgjengerne), oppfattet fagmyndigheten at de stilte strengere krav enn departementet. Dette gjaldt både formidlingstillatelser og forhåndssamtykker. Enkelte avslag på formidlingstillatelser fra adopsjonsmyndighetene ble omgjort av departementet. Dette gjaldt blant annet avslag på formidling fra private barnehjem i Colombia, som ble omgjort av departementet i desember 2003, etter en lengre prosess, se punkt 12.8.4.4, og avslaget på formidling fra Guatemala, som ble omgjort i 2001, se punkt 21.3.

At overordnet instans omgjør vedtak i klagesaker, er en ordinær del av det norske forvaltningssystemet. Intervjuer med ansatte hos adopsjonsmyndighetene tyder imidlertid på at fagmyndighetene oppfattet departementet som generelt for lite strenge. En sentral saksbehandler og jurist hos adopsjonsmyndighetene i perioden fra slutten av 1990-årene til rundt 2020 ga overfor utvalget uttrykk for at det var vanskelig å få gehør for avslag på formidlingstillatelser hos departementet. Slik utvalget oppfattet vedkommende mente hen at formidlingstillatelser burde avslås dersom man var i tvil, mens departementet var litt for opptatt av å opprettholde flest mulig samarbeidsland. Samtidig uttalte hen at departementet var saklige og ordentlige.352

Også i saker om forhåndssamtykke ble departementet oppfattet som mindre strenge enn adopsjonsmyndighetene. Lederen for adopsjonsavdelingen hos fagmyndigheten fra 1999 til 2013 uttalte til utvalget at forhåndssamtykkene ikke sjelden ble politisert, og at departementet omgjorde flere avslag. Hen mente at departementet la terskelen for godkjennelse av adoptivforeldre lavere enn det Bufdir gjorde/ønsket.353

25.12 Oppsummerende vurderinger

Som fremstillingen i dette kapittelet har vist, har det vært betydelige svakheter ved norske myndigheters arbeid med formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll gjennom perioden med adopsjonsformidling til Norge. Utvalget har funnet vesentlige svakheter ved behandlingen av søknader om formidlingstillatelse og godkjenning av kontaktpersoner før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Da RIA ble opprettet i 1978, ga dette en mulighet til å få adopsjonsformidlingen inn i ordnede og forsvarlige former. Det ble regelmessig dialog med formidlerne og tilsynsreiser til opprinnelsesland, og det ble utviklet retningslinjer, blant annet for godkjenning av kontaktpersoner. Dette førte til en viss forbedring av norske myndigheters kontroll med adopsjonsformidlingen, sammenlignet med departementets tidligere arbeid med formidlingstillatelser. Imidlertid ble retningslinjene ikke fulgt fullt ut, og utvalget har påpekt klare svakheter ved saksutredninger og vurderinger.

Etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft, ble behandlingen av søknader om formidlingstillatelse fra nye land markant bedre. Søknader om fornyelse av formidlingstillatelser i eksisterende samarbeidsland ble imidlertid ikke alltid behandlet like grundig, der det nærmest var en presumsjon for at landsamarbeid skulle videreføres, med mindre det var vesentlig endrede forhold som tilsa en fornyet vurdering. Denne praksisen hos norske adopsjonsmyndigheter medførte at selv landsamarbeid som var innledet lenge før Haag-konvensjonen trådte i kraft, fikk fortsette uten at de sentrale risikofaktorene i tilstrekkelig grad ble utredet og vurdert opp mot de kravene som stilles i Haagkonvensjonen.

Utvalget finner også at norske myndigheter i for liten grad utredet risikofaktorer knyttet til økonomiske forhold ved adopsjonsformidlingen, som høye godtgjørelser til kontaktpersoner, og lot være å stille vilkår i formidlingstillatelser om størrelsen på godtgjørelser. Adopsjonsmyndighetene utredet og var opptatt av spørsmål om bidrag gitt ved enkeltadopsjoner, ofte omtalt som «donasjoner», men i noen tilfeller, som i Colombia og Kina, ble høye donasjoner likevel (lenge) akseptert.

Norske adopsjonsmyndigheter var klar over risikoen ved kobling mellom bistand og adopsjon allerede fra 1981, da RIA ga sine retningslinjer for adopsjonsformidlerne. Utvalget merker seg at norske myndigheter likevel stort sett ikke har ført annen kontroll med forholdet mellom bistand og adopsjon enn at det har vært separate regnskaper i Norge. I lys av risikoen som koblinger mellom bistand og adopsjoner kan medføre, burde det vært gjennomført målrettede tilsyn med dette. Tilsynet skulle særlig utredet hvor klart skillet mellom adopsjonsarbeidet og bistandsarbeidet fremsto i opprinnelseslandet, da det var der mulige konsekvenser av sammenblanding var mest alvorlig.

Når det gjelder tilsyn og kontroll, finner utvalget at det har vært flere svakheter ved dette arbeidet, særlig frem til rundt 2019. Det har vært gjennomført en rekke reiser til opprinnelsesland, men sammenlignet med antallet land det har vært formidlet adopsjoner fra, har det likevel vært få reiser hvert år og færre etter år 2000 enn i årene før. Det har også vært mangler ved planleggingen og gjennomføringen av reisene, slik at disse ikke har kunnet bidra til å avdekke kritisk informasjon om svakheter ved adopsjonssamarbeidene.

Utvalget stiller seg kritisk til at adopsjonsformidlerne over lang tid hadde en betydelig innflytelse over planleggingen og gjennomføringen av tilsynsreisene. Utvalget er langt på vei enig i påpekningene fra KPMG i 2013 om at planleggingen og gjennomføringen av tilsynsreisene i for liten grad la til rette for effektivt tilsyn. Det er på den ene siden åpenbart at adopsjonsformidlerne kunne bidra med praktisk og relevant informasjon, blant annet om kontaktpersoner og institusjoner de samarbeidet med, og at dette særlig var viktig i de tidligere periodene da det ikke var elektronisk kommunikasjon. Samtidig er det av grunnleggende betydning for tilsynets uavhengighet at rammene for programmet og gjennomføringen av møtene ikke i vesentlig grad formes av de aktørene som selv er gjenstand for tilsyn. Utvalget legger særlig vekt på at representanter for adopsjonsformidlerne i enkelte tilfeller ikke bare deltok i møter, men også hadde en sentral rolle i utformingen av programmet, og at de i noen sammenhenger fungerte som tolker. Dette kunne påvirke både hvilke temaer som ble tatt opp, og hvordan informasjon ble formidlet til norske myndigheter.

Utvalget registrerer imidlertid at det utover i 2000-årene synes å ha skjedd en gradvis endring, der norske myndigheter i større grad tok kontroll over planleggingen av reisene og avgrenset adopsjonsformidlernes rolle i gjennomføringen av tilsynsreisene.

Utvalget mener at det er en vesentlig svakhet ved adopsjonsformidlingen til Norge gjennom hele perioden med adopsjonsformidling at norsk utenrikstjeneste, herunder ambassader og konsulater i opprinnelsesland, ikke har fungert som en gjennomgående effektiv kilde for informasjon om adopsjonsrelevante forhold, som forutsatt av både Sosialdepartementet (i rundskriv 9/78 og rundskriv 20/87) og Barne- og familiedepartementet (i brev til SUAK etter ratifikasjon av Haagkonvensjonen).354

Utvalget mener også at mangel på ressurser hos adopsjonsmyndighetene har påvirket forsvarligheten av det arbeidet som har blitt utført. Da Statens adopsjonskontor ble opprettet, ble arbeid med saker om forhåndssamtykke, adopsjonsbevilling og registrering av adopsjoner samlet i samme organ som også skulle behandle søknader om formidlingstillatelser (saksforberedelse for departementet) og føre tilsyn og kontroll med adopsjonsformidlerne. De store og arbeidskrevende nye oppgavene måtte da konkurrere om ressursene med behandling av saker om enkeltadopsjoner og tilsyn. Problemet med ressursfordeling mellom enkeltsaksbehandling og behandling av formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll har vedvart gjennom senere omorganiseringer av adopsjonsmyndighetene.

Utvalget er også kritisk til mangelen på systematisk overføring av erfaringer fra arbeidet med å behandle enkeltsaker om registrering eller adopsjonsbevilling til arbeidet med formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll helt frem til rundt 2019. Det er overveiende sannsynlig at en mer helhetlig tilnærming til disse ulike delene av adopsjonsmyndighetenes oppgaver ville bidratt til å avdekke vesentlige svakheter ved adopsjonsformidlingen fra flere land, og på denne måten gjort tilsynet med adopsjonsformidlingen betydelig mer effektiv.

26 Adopsjonsmyndighetenes behandling av saker om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon

26.1 Innledning og avgrensning

I dette kapittelet redegjøres det for norske adopsjonsmyndigheters behandling av saker om forhåndssamtykke til adopsjon. Denne behandlingen innebærer at adopsjonsmyndighetene vurderer om adoptivsøkerne oppfyller de lovbestemte vilkårene for å få tillatelse til å adoptere. Dette er en sentral del av adopsjonsmyndighetenes ansvar og utgjør, etter Haagkonvensjonen 1993, et hovedansvar for myndighetene i mottakerstaten (jf. artikkel 5).

I utvalgets mandat står det følgende om forhåndssamtykke:

Utvalet må òg vurdere regelverk og praksis for å gi førehandssamtykke til søknader om adopsjon. Her må utvalet vurdere kva som har vore vurderingstema, om det beste for barnet har vore høgt nok prioritert, og om det har vore strenge nok krav til foreldra ut frå den aktuelle konteksten som utanlandsadopsjon representerer.

Utvalget har tolket dette som at vi skal gi en beskrivelse og vurdering av hvordan systemet for å gi forhåndssamtykke har utviklet seg, og av praksis i ulike perioder.

Formuleringene i mandatet trekker hovedsakelig i retning av fortiden. Folkehelseinstituttet har på oppdrag fra Bufdir relativt nylig gjennomført en gjennomgang av forskningslitteraturen om hva som kjennetegner gode adoptivforeldre,355 og på dette grunnlaget kommet med anbefalinger om utredning av adoptivsøkere, inkludert vurderingsindikatorer og vurderingsmetoder356 (se punkt 26.4.8). Sett i lys av at dagens situasjon allerede er godt utredet, og i tråd med mandatets ordlyd, har utvalget valgt å konsentrere sine undersøkelser om perioden frem til 2020. Utvalget har særlig lagt vekt på tiden etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge i 1998, både på grunn av de endringene som fant sted i denne perioden og andre forhold av betydning for adopsjonsmyndighetenes behandling av saker om forhåndssamtykke på systemnivå.

Kapittelet er inndelt på følgende måte:

I punkt 26.2 gis en kort gjennomgang av utvalgets undersøkelser.

I punkt 26.3 presenteres prosessen for forhåndssamtykke i ulike perioder, med hovedvekt på de ansvarlige instansene.

Punkt 26.4 omhandler utviklingen i kravene som norske myndigheter har stilt til adoptivsøkerne, inkludert innblikk i forvaltningspraksis, samspillet mellom fagmyndighet og departement, og diskusjoner om praksis.

I punkt 26.5 vil utvalget gi sin vurdering av norske adopsjonsmyndigheters behandling av saker om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon i ulike perioder.

26.2 Utvalgets undersøkelser

Utvalget har primært arbeidet med rettshistoriske kilder for å utrede utviklingen av systemet for forhåndssamtykke og de materielle kravene til søkerne i ulike perioder.357

Videre har utvalget gjennomført 23 intervjuer med ulike aktører der blant annet forhåndssamtykke har vært et tema. Dette inkluderer

• 5 personer som har arbeidet i adopsjonsmyndighetene på departementsnivå

• 4 personer som har arbeidet i adopsjonsmyndighetene på direktoratsnivå

• 10 adopterte

• 6 adoptivforeldre

• 1 organisasjon for adopterte

Henvendelser til utvalget fra adopterte og andre som omhandler forhåndssamtykke, har blitt systematisert og bidratt til utvalgets undersøkelser og vurderinger.

Utvalget har også sett på et utvalg enkeltsaker om forhåndssamtykke for å få et inntrykk av praksis og utviklingen i denne. Dette inkluderer:

• 3 saker fra 1960-årene (fra to ulike fylker)

• 13 saker fra 1970-årene (fra tre ulike fylker)

• 13 saker fra 1980–1986 (fra sju ulike fylker)

• 13 saker fra 1987–2003 (Statens adopsjonskontor, Statens ungdoms- og adopsjonskontor, BUFA)

• 10 saker fra 2004–2014 (Bufetat, ulike regioner)

• 10 saker fra 2015–2025 (Bufetat, ulike regioner)

Det er imidlertid ikke gjort en systematisk gjennomgang av saker. Utvalget har brukt sakene for å undersøke saksgangen i ulike perioder og for å få et inntrykk av praksis.

Utvalget har også hatt tilgang til Barne- og familiedepartementets erfaringsregister for klagesaker knyttet til avslag på forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon, som inneholder et utvalg anonymiserte eksempelsaker tilbake til 1980-årene.

26.2.1 Redegjørelser fra adopterte og adoptivfamilier om konsekvenser ved uegnede adopsjonsplasseringer og viktigheten av veiledning

Konsekvensene av at et barn blir plassert hos adoptivforeldre som ikke er i stand til å ivareta barnets behov på en god måte, er alvorlige. Utvalget ønsker her å belyse hvilke konsekvenser det kan få når adoptivbarn havner i uegnede familier, eller adoptivforeldre mangler tilstrekkelig veiledning før adopsjonen. Dette gjøres ved å gjengi historier fra adopterte og adoptivfamilier som utvalget har intervjuet eller på andre måter mottatt opplysninger fra.

Utvalget finner grunn til å understreke at vi har blitt kjent med en rekke positive adopsjonshistorier, inkludert mange eksempler på adoptivforeldre som har vært godt egnet og som har gitt barna sine en god og trygg oppvekst. Det er også slik at utvalget i hovedsak har valgt intervjukandidater blant de adopterte og adoptivforeldre som har henvendt seg til utvalget, og intervjuene vi har foretatt er derfor ikke nødvendigvis representative for flertallet. Utdragene nedenfor er uansett ikke ment som noe representativt bilde, men som illustrasjoner på hvor viktig arbeidet med forhåndssamtykker er.

Adoptert i 1970-årene:

Gjennom oppveksten har det vært mer og mer tydelig at [adoptivforeldrene] angret på hele adopsjonen av meg. Dette viste seg allerede fra jeg var ca. fem år, da min adoptivmor kunne true med å sende meg tilbake [til opprinnelseslandet] da jeg ifølge henne var ulydig eller ikke gjorde som hun sa. Mine opplevelser med spesielt adoptivmor var gjennomgående hakking og trakassering som jeg i dag anser som systematisk mobbing. […] Da mine adoptivforeldre ville adoptere et barn til, sier historien at de fikk avslag, men etter en anke fikk de likevel adoptere et barn til. Med det jeg vet i dag burde aldri mine adoptivforeldre vært godkjent for noen adopsjon og spesielt ikke få igjennom en adopsjon nr. 2.

Adoptert i 1970-årene:

I dokumentene fra adopsjonen står det at mine adoptivforeldre ikke hadde alvorlige sykdommer, men dette er feil. […] Min adoptivmor hadde [en alvorlig nevrologisk tilstand] som innebærer kraftige kramper og bevissthetstap. Denne sykdommen ble utelatt i helseerklæringen, og det ble aldri foretatt en reell vurdering av hvordan dette kunne påvirke hennes evne til å ta vare på et barn. […] Det bekymrer meg sterkt at mine adoptivforeldre ble godkjent for adopsjon til tross for deres alvorlige helsemessige problemer, som ikke ble rapportert. Jeg har fått innsyn i adopsjonspapirene og oppdaget betydelige feil i helsetilstandsrapporten. Det er vanskelig å forstå hvordan legen kunne [anbefale] adopsjonen på et så tynt grunnlag.

Adoptert i 1980-årene:

Jeg vokste opp i et dysfunksjonelt hjem. Jeg tror de gjorde det beste de kunne, men de var nok ikke så flinke foreldre. Jeg hadde et søsken som også var adoptert, og vi ble begge dårlig behandlet, men [søskenet] fikk det verre fordi [hen] var det «vanskelige» barnet. [I dag] tenker jeg at [søskenets] problem handlet om fryktadferd: [hen] var redd da [hen] kom, og uttrykte dette med sinne og var stridig. Dette hadde ikke foreldrene noen forhåndskunnskap om. […] De så bare et ondt og vanskelig barn. […] Adopsjonsprosessen er en påkjenning i seg selv, og foreldrene burde være særlig skikket. […] Mor pleide å ha en skrytehistorie om seg selv. At hun allerede som barn visste at hun skulle adoptere fra [et krigsrammet land] etter å ha lest om [krigen i landet]. Jeg tenker at dette var en dårlig motivasjon.

Adoptert i 1980-årene:

Adoptivfar var [nesten 50 år]. Han hadde [flere] barn fra tidligere forhold. Et av [de eldre søsknene] har sagt at far egentlig ikke ønske å adoptere i det hele tatt, men var ferdig med småbarnslivet. Det var mor som absolutt ville. […] Utad var de en vellykket familie […] men hjemme var det vanskelig. Fysisk og psykisk vold. […] Mor truet ofte med å sende meg tilbake. Hun hadde nummeret til et barnehjem hengende på kjøkkenet, og truet med å ringe dem. En gang vekket de meg sent på kvelden eller natten og ba meg pakke, for jeg skulle reise tilbake til [opprinnelseslandet]. Jeg gikk ut av huset og der sto det en bil med lysene på. Mor sa jeg måtte love å være snill, ikke lyve og sånt, ellers måtte jeg reise. Jeg gråt og lovet alt jeg kunne. […] Foreldre må få mer opplæring i å ta vare på barn med traumer. Mor har sagt at hun ikke visste hva hun gikk til. Men … alle vet at man ikke skal slå.

Adoptert i 1980-årene:

Jeg mener det er kritikkverdig at det ikke var fanget opp at adoptivmor allerede hadde adoptert bort et barn ved fødselen, og at hun hadde et biologisk barn i fosterhjem. […] Dette punktet er svært viktig da adoptivmor ikke var i stand til å knytte seg til oss – min opplevelse er at vi var feil barn. […]

Den adopterte har fortalt utvalget om en oppvekst preget av trusler om å bli sendt tilbake til opprinnelseslandet, rasisme i egen familie, som negativ ordbruk knyttet til land og opprinnelig familie, negativ påpeking av barnas utseende, farge og vekst, og at barna ble fortalt at «det var synd på» adoptivforeldre som «måtte ha oss boende», og at det var et

[t]errorregime i oppveksthjemmet med blant annet skremming, for eksempel: svart hanske inn gjennom vindu etter leggetid, tatt opp av senga om natta, ble så stengt ute om vinteren mens det var svært mye snø, tatt opp om natta og måtte sitte i flere timer i kjeller på en krakk for å innrømme at vi hadde gjort noe galt som vi ikke hadde gjort, deretter straffet med å bli innstengt i eit lite kott uten lys, seksuelle overgrep og vedvarande vold / vitne til vold mot søsken.

Den adopterte har ikke hatt noen kontakt med adoptivfamilien de siste 15 årene og har mottatt rettferdsvederlag fra staten. Utvalget har sett vedtaket.

Adoptert i 1990-årene:

Foreldrene mine hadde enorme forventinger til hvor bra det skulle være å få et barn, og anså meg som et blankt ark. Antakeligvis hadde jeg vært en god stund på barnehjemmet, og jeg var underutviklet, feilernært [og liten for alderen]. En dårlig start på livet hadde nok allerede rukket å sette sine spor, og foreldrene mine var virkelig ikke forberedt på dette. De håndterte det hele på en utrolig dårlig måte, og jeg har hatt en forferdelig oppvekst. Vi har ikke kontakt i dag. […] De hadde nok klart det bedre hvis de fikk barn uten utfordringer, men det hadde både jeg og [et adoptert søsken]. […] Det skar seg allerede fra da jeg var liten. […] I ungdomstiden eskalerte det enda mer. Foreldrene har slått meg og sparket meg, kastet kniv på meg og kjørt på meg med bilen.

En adoptert i 1990-årene har fortalt at vedkommende kom til Norge som ganske stor, sammen med et yngre søsken. Adoptivforeldrene snakket ikke språket til barna og viste ikke interesse for å hjelpe dem å opprettholde sitt språk og sin identitet:

De dytta oss inn i norske barnehager, og vi tok det norske språket raskt. […] Holdningen var at nå var vi norske og glem alt det vonde. […] Alle de som adopterer i dag, særlig eldre barn, bør få inngående kurs i hvordan behandle traumatiserte barn. […] Man blir fraktet fra ett land til et annet, til en ny kultur […] [F]asiten ligger ikke i å putte på dem norsk bunad og be dem glemme alt som har skjedd. Jeg visste at jeg hadde en identitet som jeg ønsket å opprettholde, og fikk veldig lite støtte i det. Det var ikke at jeg ville være mer [fra opprinnelseslandet] enn norsk, men jeg ville ha anerkjennelse for begge identiteter. […] Hadde [norske myndigheter sett nøyere] på motivasjonen [til adoptivforeldrene] for å adoptere barn, ville de sett noen røde flagg. […] De skulle til et u-land og adoptere et barn for å redde. Dette gjennomsyrer alt det de har skrevet. […] Jeg har hatt et turbulent forhold til adoptivforeldrene. Det er tøft å snakke om, men jeg vil likevel fortelle at jeg opp gjennom oppveksten ble utsatt for seksuelt misbruk, både jeg og [yngre søsken], frem til jeg var 12 år. […] Ingen [heller ikke adoptivforeldrene] klarte å fange det opp da det skjedde. […] Jeg har hatt en tung dialog med adoptivforeldrene. Jeg har stilt dem spørsmål om hvorfor de ikke tok det alvorlig at vi hadde traumer og skader. De ønsker ikke å møte skammen, tror jeg. De var ikke forberedt på det de tok imot.

To adoptivforeldre som adopterte i 2000-årene, har fortalt at tildelingen gikk raskt fordi de var eldre, hadde godkjenning for et eldre barn og det var få som ventet på et stort barn. De fikk ikke deltatt på adopsjonsforberedende kurs fordi «de var kommet for langt i prosessen». Før hentereisen savnet de flere opplysninger om barnet. De fikk vite at opprinnelig mor og annen familie var i live, men ikke hadde økonomisk evne til å ha omsorg for alle barna. Barnet bodde på barnehjem før adopsjonen, og hadde et voldsomt savn etter opprinnelig mor:

Allerede på hentereisen så vi at [barnet] hadde det svært vanskelig og var selv i sterk tvil på om vi gjorde noe dumt, og vurderte om vi burde trekke oss fra hele adopsjonen. […] Når vi kom hjem til Norge satt vi med et sjokkskadet og traumatisert barn med høyt stressnivå, som måtte bo med to for [barnet] fremmede personer. Vi fikk en sterk følelse av at dette ikke var riktig, og skrev et brev til [adopsjonsformidleren] der vi blant annet spurte om det var mulig å tilbakeføre [barnet] til mor, og at vi heller kunne støtte henne med et pengebeløp slik at hun kunne oppfostre [barnet]. […] Vi fikk ikke respons på dette forslaget, men en fra [adopsjonsformidleren] ringte og vi hadde en samtale. Vi opplevde representanten fra [formidleren] som imøtekommende og fin, vi opplevde at vi ble møtt på følelsene. [Adopsjonsformidleren] satte oss i kontakt med barnevernet, og vi fikk ganske tett oppfølging derfra en tid, og kom også i kontakt med BUP. Der fikk [barnet] diagnosen reaktiv tilknytningsforstyrrelse.

[Barnet] har hatt store utfordringer i hele oppveksten. [Den adopterte] har selv sagt at [hen] opplevde det som vanskelig å flytte til et fremmed land med to fremmede. […] [Den adopterte] mener selv at [hen] ble kidnappet fra [opprinnelseslandet] og har mye sorg og sinne knyttet til dette. [Hen] har hatt store problemer med læring og skolegang, der [hen] har måttet ha mye oppfølging. [Hen] har problemer med tilknytning og relasjoner, og har aldri fått nære venner.

[…] Vi opplevde at vi ikke var godt nok forberedt på alle utfordringene, og at det var vanskelig å vite hvor man skulle søke hjelp. […] Vi kjenner på at situasjonen har vært krevende også for oss som foreldre, og at vi ikke alltid har klart å håndtere ting optimalt for [barnets] del. Vi har mange gode minner også, men det har vært vanskelig, og tøft som forelder å se at [barnet] har slitt.

Adoptivforeldre som adopterte to søsken i slutten av 2000-årene:

Vi merket at det eldste [barnet] var litt grenseløs. Vi hadde lært litt om tilknytning og tok kontakt med psykologspesialist Joachim Haarklou og fikk hjelp til hvordan vi skulle tenke rundt dette. […] Vi gikk på obligatorisk adopsjonsforberedende kurs. Det var ganske nytt da, Bufetat drev noen, samt Adopsjonforums egne kurs. Bufetats kurs var bra. Vi lærte om tilknytning. Det kom godt med da det ene barnet var grenseløst og det andre så redd, var redd for menn. Vi følte vi var godt forberedt på dette, at det ikke skulle være rosenrødt i begynnelsen, at man måtte jobbe for å få frem kjærligheten. Vi var litt isolerte den første tiden, hadde få venner på besøk for å langsomt bygge tillit. Vi vet at mange havner i trøbbel hvis de pøser på med storfamilie og så videre.

Redegjørelser fra adopterte og adoptivforeldre har gitt viktige innspill til utvalgets undersøkelser og vurderinger.

26.3 Prosessen for forhåndssamtykke i ulike perioder

Vurdering av forhåndssamtykke har fulgt ulike krav og har vært lagt til ulike instanser. I det følgende vil prosessen med forhåndssamtykke beskrives. Fokuset er på de ansvarlige instansene. Utviklingen i kravene som har blitt stilt til søkerne beskrives i punkt 26.4.

Kravet om forhåndssamtykke til adopsjon fulgte opprinnelig av Lov om Adoption 1917 § 29:

Fremmed statsborger maa ikke adoptere eller adopteres her i riket, med mindre adoptionen vil ha gyldighet ogsaa i vedkommende fremmede stat.

Norsk statsborger maa ikke adoptere eller adopteres i fremmed stat, med mindre Kongen[358] har bestemt, at saa kan skje.

Bestemmelsen ble tolket slik at ingen adopsjon måtte gjennomføres uten at man først hadde søkt og fått en forhåndsgodkjenning fra departementet.

Dersom adopsjonen skulle bli gjennomført i Norge (såkalte «bevillingssaker, jf. kapittel 27, for eksempel hvis barnet kom fra Sør-Korea), innebar forhåndssamtykke en vurdering av hvorvidt en slik adopsjon ville være gyldig i barnets opprinnelsesland.

Dersom adopsjonen skulle skje i opprinnelseslandet, inneholder ikke loven noen egentlige vilkår om hva forhåndssamtykket skal bygge på. I praksis innebar trolig også dette en vurdering av opprinnelseslandets rett, og av at det kunne gjennomføres en gyldig adopsjon.

I utgangspunktet var spørsmålet om forhåndsamtykket i hovedsak en ren juridisk vurdering, noe som antakelig må anses som årsaken til at ansvaret for utstedelsen av slike samtykker ble lagt til Justisdepartementet. Samtidig ble saksbehandlingen lagt til fylkesmannen.

Ved barnevernsloven av 1953 innførte man imidlertid i § 31 et krav om en sosialfaglig forhåndsgodkjenning av fosterhjem. Adoptivhjem var ikke eksplisitt nevnt i loven, men ser likevel ut til en viss grad å ha blitt innfortolket i denne. Imidlertid var praksisen her noe varierende, noe som ble tatt opp i Sosialdepartementets rundskriv fra 1968. Dette rundskrivet innskjerpet og tydeliggjorde kravet til at barnevernsnemndene måtte godkjenne søkerne som fosterhjem med henblikk på adopsjon.359

Figur 26.1. forklarer prosessen for forhåndssamtykke i perioden 1953–1985.360 Ved adopsjon av utenlandsk barn måtte adoptivsøkerne først søke barnevernnemnda på bostedet om å få sitt hjem godkjent som fosterhjem med henblikk på adopsjon av utenlandsk barn. Avgjørelsen kunne påklages til fylkesmannen (jf. barnevernsloven § 52). Når hjemmet var endelig godkjent, ble søknaden sendt fylkesmannen som vurderte om vilkårene for adopsjon etter norsk rett var til stede. Et eventuelt avslag kunne påklages til Justisdepartementet. Den videre saksgangen var avhengig av om adopsjonen skulle skje i utlandet (registreringssaker) eller i Norge (bevillingssaker). Ved bevillingssaker ble fylkesmannens forhåndsvedtak om at vilkårene for adopsjon etter norsk rett var til stede sendt til Justisdepartementet for å få brakt på det rene om en norsk adopsjon ville bli tillagt gyldighet i barnets statsborgerland. På dette tidspunktet måtte søkerne ha bestemt seg for hvilket land de ville adoptere fra. Departementet foretok samtidig en selvstendig vurdering av om søkerne oppfylte vilkårene etter norsk rett. Etter at søkerne gjennom fylkesmannen var blitt underrettet om godkjenningen, kunne de starte adopsjonssak i utlandet. Skulle adopsjonen gjennomføres i utlandet (registreringssaker), var det Justisdepartementet som måtte treffe vedtak i første instans. Fylkesmannen skulle også i disse sakene vurdere søkerne og gi innstilling til departementet om søknaden var egnet til innvilgelse etter norsk rett. Dersom departementet godkjente søkerne, ble det utferdiget erklæring om at søkerne fikk adoptere i et nærmere angitt land. Avslag kunne påklages til Kongen i statsråd.361

Da Plasseringsutvalget (PU) ble opprettet i 1978, ble de på mange måter enda en godkjenningsinstans. PU hadde ansvar for plassering av alle utenlandsadopterte barn i Norge, enten gjennom å velge ut adoptivhjem til barn som ble tildelt Norge for adopsjon, eller – dersom matchingen skulle skje i opprinnelseslandet – å gjøre et utvalg av aktuelle adoptivsøkere som fikk dokumentene sine sendt til utlandet. PU hadde tre faste medlemmer. I PUs årsmelding for 1979, står det at PUs medlemmer var henholdsvis en barnevernspedagog og rektor ved Norges kommunal- og sosialhøgskole, en psykolog og en barnevernspedagog fra Oslo kommune.362

For at søkere skulle bli tildelt barn måtte de altså «prioriteres» av PU. Det kunne dermed skje at søkere som var godkjent av både lokalt barnevern, fylkesmann og Justisdepartementet, aldri fikk tildelt et barn/sendt dokumentene sine til utlandet, fordi PU mente de var mindre egnede enn andre søkerpar (se 26.4.3). Det var ingen klageadgang på PUs avgjørelser, men flere godkjente søkere klaget likevel til departementet etter å ha ventet i lang tid uten å bli prioritert. Det oppsto betydelig uro da departementet forsøkte å instruere PU i enkeltsaker, og medlemmene truet ved minst én anledning med å fratre sine verv.

I 1980 ble Lov om Adoption revidert særlig med tanke på de interlegale spørsmålene. Spørsmålet om forhåndssamtykke ble da regulert i § 29 og 34. Bestemmelsene ble senere videreført i § 17 og 22 i adopsjonsloven fra 1986.

§ 29: Søknad om bevilling til adopsjon avgjøres i Norge dersom søkeren har bopel her i riket, eller dersom departementet samtykker i at saken behandles her

§ 34: Den som er bosatt i Norge, må ikke adoptere i fremmed stat med mindre departementet samtykker på forhånd. Når samtykke er gitt, gjelder den utenlandske adopsjonen her i riket. Departementet kan bestemme at den skal ha samme rettsvirkning som en norsk adopsjon.

Frem til 1985 var det Justisdepartementet som hadde øverste myndighet i saker om forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn, med klageadgang til Kongen i statsråd. I 1985 ble ansvaret for adopsjoner samlet under Sosialdepartementet, og det overtok Justisdepartementet sine oppgaver i godkjenningsprosessen.

Etableringen av Statens adopsjonskontor (SAK) fra 1. januar 1987 var begrunnet blant annet i et ønske om å forenkle adopsjonsprosessen og antall aktører adoptivsøkerne måtte forholde seg til. SAK overtok da oppgavene som fylkesmennene og departementet hadde hatt i spørsmålene om forhåndssamtykke. Sosialundersøkelsene ble imidlertid fremdeles utført av det lokale barnevernet. Samtidig ble Faglig utvalg (FU) opprettet. FU skulle bare involveres av SAK som rådgivende organ i saker der det forelå spesielle forhold hos adopsjonssøkerne (for eksempel, alder, helsemessige eller sosiale forhold). Videre var adopsjonsformidlerne pålagt å forelegge «spesielle tildelinger» – altså der barna hadde særlige omsorgsbehov – for SAK, og FU ble ofte involvert i disse sakene.

Etter Sosialdepartementets rundskriv 26. juni 1987 om Statens adopsjonskontor,363 skulle søknader om adopsjon av utenlandske barn rettes til helse- og sosialstyret/barnevernsnemnda i søkernes bostedskommune, som skulle gi uttalelse om saken og sende denne til SAK, som avgjorde søknaden. Se figur 26.2. for en fremstilling av prosessen for forhåndssamtykke fra 1987–1999.

I 1990 ble ansvaret for adopsjon overført til Barne- og familiedepartementet.

SAK ble nedlagt 1. januar 1998 og erstattet av Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK). SUAK overtok oppgavene til SAK i prosessen med forhåndssamtykker.

Fra 1. desember 1999 ble Faglig utvalg for adopsjonssaker (FUA) opprettet.364 I motsetning til FUs rådgivende rolle var FUA et selvstendig forvaltningsorgan med beslutningsmyndighet i saker som gjaldt tildeling av foreldre til barn med særlige behov.365 Utvalget besto av tre medlemmer: en spesialist i allmennmedisin, en psykolog/psykiater med klinisk erfaring fra arbeid med barn og en psykolog/psykiater med klinisk erfaring fra arbeid med voksne. FUA skulle velge foreldre til konkrete barn med særlige omsorgsbehov, blant søkere som allerede hadde fått forhåndssamtykke. I tillegg kunne FUA gi råd i andre saker som SUAK eller BFD la frem for dem.366 Ved opprettelsen fastsatte departementet retningslinjer for hvilke saker som skulle behandles av utvalget, så tidligere uklarhet ble forsøkt redusert.367

I 1999 ble adopsjonsloven revidert på nytt, og det ble lagt til et nytt kapittel (§§ 16 a–16 f ) om adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivhjem. Det var først ved denne revisjonen at disse spørsmålene ble flyttet ut av barnevernsloven og eksplisitt regulert som del av adopsjonsloven. I § 16 e står det følgende om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon:

Den som er bosatt i Norge må ikke adoptere barn fra fremmed stat uten forhåndssamtykke fra departementet.

Departementet skal utrede søkerne før samtykke etter første ledd gis. Når departementet ber om det, skal kommunen bistå i å opplyse en søknad om forhåndssamtykke etter første ledd.

Kommunen skal også bistå i å opplyse en søknad om adopsjon etter barnets ankomst til Norge, slik at adopsjonen kan gjennomføres.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om behandlingsmåten, utredning av søkerne, vilkårene for å gi forhåndssamtykke og kravene til søkernes egnethet, herunder krav til alder, helse, vandel, samlivets varighet, økonomi, bolig og deltakelse på adopsjonsforberedende kurs. Departementet kan i forskrift også stille særlige krav til enslige søkere.368

Etter hvert fikk SUAK tildelt flere oppgaver, og fra 1. juni 2002 endret de navn til Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA). Navnebyttet førte ikke til større omstruktureringer knyttet til adopsjonsprosessen.

Fra 1. januar 2004 overtok staten ansvaret for det tidligere fylkeskommunale barnevernet, og Nasjonalt kontor for statens barnevern og familievern ble opprettet (NK). Samtidig ble det opprettet fem regionale kontorer. I ca. et halvt år eksisterte BUFA og NK som to sideordnede sentrale etater, før de 1. juli 2004 ble slått sammen til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, som vi skal komme tilbake til. Under virketiden til NK ble det likevel foretatt noe omstrukturering på adopsjonsfeltet. Blant annet fordi man ikke ønsket departementet som klageinstans for forhåndssamtykke i konkrete adopsjonssaker, overførte man behandling av (de fleste, se nærmere nedenfor) adopsjonssøknadene til de nyopprettede regionale kontorene. BUFA ble da klageinstans. Ved omorganiseringen i 2004 ble direktoratet til dagens Bufdir, og samlenavnet for etaten ble Bufetat. For adopsjonsfeltet fikk omleggingen få praktiske konsekvenser. Bufetats fem regionkontor skulle behandle de fleste forhåndssamtykkene i første instans. Unntaket var adopsjon av utenlandske barn utenom godkjent formidlingsorganisasjon – de «uavhengige» adopsjonene – der Bufdir fremdeles var førsteinstans frem til 2009.369

I 2015 ble ansvaret for sosialundersøkelser ved godkjenning av adoptivforeldre flyttet fra barnevernet til Bufetats fem regionkontor.370

Vedtakelsen av den nye adopsjonsloven fra 2017 medførte også visse omstruktureringer. FUA, som fra 1999 var et selvstendig organ med beslutningsmyndighet, ble igjen omgjort til et rådgivende organ for Bufdir, med navnet Faglig rådgivende utvalg (FRU).

26.3.1 Innholdet i forhåndssamtykket

Forhåndssamtykkene fra 1960-årene som utvalget har sett, inneholdt opplysninger om at samtykket var gitt, og hvilket land adoptivsøkerne kunne adoptere fra. Samtykket var tidsubegrenset. Hvis det dreide seg om en bevillingssak, der barnet skulle adopteres i Norge etter ankomst, hadde forhåndssamtykket også en forutsetning om at adopsjonen skulle gjennomføres «så snart barnet er kommet til Norge». Samtykket ble i hovedsak gitt for adopsjon av ett barn.371

Fra 1978 fastsatte PU, i forbindelse med prioriteringen av søkerne, også føringer for barnets aldersramme ved tildeling (for eksempel null til to år).

I 1980 ble det i forhåndssamtykket i tillegg lagt inn en forutsetning om at adopsjonen måtte formidles gjennom en godkjent norsk adopsjonsforening (med mindre det dreide seg om en søknad om adopsjon utenom organisasjon, se punkt 28.1.1).

Da Statens adopsjonskontor ble opprettet i 1987, fortsatte de PUs praksis med å gi en tilrådning om barnets aldersramme.372 Dette fremgikk først bare av følgebrevet, ikke selve forhåndssamtykket. Utover i 1990-årene ble imidlertid tilrådningen om alder tatt inn også her.

I 1994 ble forhåndssamtykket tidsbegrenset til to år, med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år.373

I Barne- og familiedepartementets rundskriv fra 2002, står det følgende:

Vedtaket om forhåndssamtykke skal inneholde en anbefaling om et barn fra et bestemt land. Videre skal vedtaket inneholde anbefaling om tildeling av barn i en bestemt aldersgruppe, vanligvis fra null til tre år. Dersom søkere finnes særlig godt egnet til å adoptere noe eldre barn og selv er innstilt på det, kan forhåndssamtykke gis for et barn opp til fem år. Forhåndssamtykket kan på samme vilkår også gis for adopsjon av to søsken når begge er under fem år. Videre skal vedtaket om forhåndssamtykke føres på et særskilt «gjør vitterlig»-dokument.

Forhåndssamtykke gis for en periode av to år, med mulighet for forlengelse i ett år. Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen kan forlenge forhåndssamtykke en gang i ett år. Dersom det foreligger en konkret tildeling fra opprinnelseslandets myndigheter og adopsjonsprosessen er inne i en avsluttende fase, kan Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen vurdere en ytterligere forlengelse av forhåndssamtykket utover de tre årene. I alle andre tilfeller må ny søknad fremmes med de underliggende dokumenter oppdatert.374

Fra 1. juli 2008 ble forhåndssamtykkets gyldighetsperiode forlenget til en periode på tre år, fremdeles med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år.375

Siden 1. februar 2015 har forhåndssamtykket kunnet forlenges for to år, bare én gang. Unntak kan fremdeles gjøres dersom søkerne får en konkret tildeling av et barn før forhåndssamtykket har utløpt. Da kan det gis forlengelse for å sluttføre adopsjonsprosessen.376

26.4 Utviklingen i kravene til adoptivsøkerne og forvaltningspraksis

26.4.1 Perioden frem til 1953

I loven fra 1917 gikk det frem at adopsjonsbevilling ikke kunne gis uten at det var grunn til å tro at adopsjonen ville bli «til gavn for barnet» (§ 8). Utover dette var det ingen regulering av hvordan godkjenning av adoptivhjem skulle bli foretatt, og vurderingen var hovedsakelig juridisk, og ikke sosialfaglig. Adoptivsøkerne ble primært vurdert etter objektive kriterier, og ikke personlig egnethet: Man måtte ha fylt 25 år, og dersom man var gift, måtte ektefellene adoptere sammen.377 Det var ikke adgang til å adoptere et barn sammen med andre enn ektefellen.

26.4.2 1953–1975: fosterhjemsgodkjenning med henblikk på adopsjon

Lovregler knyttet til nærmere undersøkelse av sosiale forhold ble først fastslått med barnevernloven fra 1953, og da bare indirekte, gjennom regulering av fosterhjem.378 Barnevernloven sa at «fosterheimen» måtte være «god» (§ 24), og at barnet skulle få «forsvarlig pleie, oppfostring og opplæring» (§ 22). § 30 fastslo at søknad om samtykke til å ta imot fosterbarn skulle inkludere opplysninger om søkers «stilling og bosted, oppfostringsvilkåra og om forhold ellers som har betydning for bedømmelsen av fosterheimen». Etter loven skulle hjemkommunen foreta en undersøkelse av hjemmet og innhente erklæring fra kommunens medisinsk-faglig ansvarlige lege om «de hygieniske forhold i heimen», samt om «helsetilstanden til oppfostreren og hans familie». Dersom myndighetene fant at det var «fare for at barnet ikke vil få forsvarlig pleie og oppfostring eller at oppholdet i fosterheimen ellers kan bli til skade for barnet», måtte samtykke ikke gis (§ 31). Utover dette var det få konkrete vurderingskriterier for hva som skulle til for å godkjennes, men bestemmelsen ble senere supplert av rundskriv fra Sosialdepartementet.379

I rundskriv nr. 5 av 13. juli 1954 om fosterbarn og fosterheimer, ble det fremhevet at utgangspunktet måtte være at barnet «skal leve i et miljø som gir det varme, kjærlighet og forståelse og mulighet for å knytte en varig og stabil kontakt med voksne som barnet kan bli glad i og ha full tillit til» (del III, s. 2). Videre står det at «foruten sunnhetsforholdene og de økonomiske forhold, må nemnda foreta en vurdering av alle forhold som er av betydning, som vandel og mulighet til å ta seg tilstrekkelig av barnet, interesse for og evne til å fostre barn» (del V, punkt 3, s. 5–6).380

Om «de materielle forhold» sto det at søkerne måtte ha «en trygg økonomi med sikker og regelmessig innkomst som sikrer familien et forsvarlig underhold», og at «boligforholdene må tillate at det mottas fosterbarn» (del V, punkt 3, s. 6). Om «andre forhold vedrørende oppfostreren, familien og heimen» fremheves forhold som boligens beliggenhet og nærhet til andre familier, at fosterbarn «vanligvis ikke» burde anbringes hos en enslig person, at aldersforskjellen mellom barnet og søkerne ikke burde være større enn at disse kunne vært barnets naturlige foreldre. Videre står det at en burde være forsiktig med å anbringe barn i en husstand der husmoren var yrkesaktiv. Dersom det var andre barn i familien, burde antall, alder i forhold til fosterbarnet og omsorgsbehov vurderes.381

I tillegg til å vektlegge diverse materielle krav fremhevet rundskrivet at «selve den atmosfæren som rår i heimen», også hadde stor betydning, og at «[d]et bør legges vekt på at fosterforeldrene er åpne, varme mennesker som kan gi barnet den nødvendige trygghetsfølelse og følelse av å høre til i familien» (del V, punkt 3d, s. 8). Også familiens relasjoner innad og utad og familiens motiver for å motta et fosterbarn burde vurderes.382

I rundskriv fra Sosialdepartementet 1. november 1964, som er det første rundskrivet som bare gjelder adopsjoner, ble kravene til søkerne ytterligere konkretisert. Det ble som før understreket at «[a]doptivheimen må først og fremst kunne gi barnet varme, trygghet og tålmodighet» (s. 10). I tillegg kom en presisering om at «[k]riminalitet, alkohol- eller narkotikamisbruk» ga grunn til å uten videre utelukke søkere. Utover at søkerne burde ha god helse, ble det nå presisert at «invaliditet» kunne gi grunn til å avslå søknaden. Søkernes motiver for adopsjon måtte som før tillegges vekt, og det ble presisert at søkere «som møter med kravinnstilling til barnet, skal en og være på vakt overfor» (s. 11). Alderskravet ble også konkretisert ytterligere: som hovedregel burde det ikke være mer enn 40 år mellom adoptivforeldre og barn (s. 11).383

Rundskrivet ga også føringer for prosessen for utredning av søkerne:

• Første steg var en orienterende samtale for å danne seg et inntrykk av søkernes personlige egenskaper og orientere om fremgangsmøte og hva en adopsjon innebærer.

• Søkerne fikk deretter med seg et egenerklæringsskjema («Vedlegg 5 Opplysninger om adoptivforeldrene» – med rubrikker for personalia, økonomiske forhold, familieforhold og helseerklæring), som skulle sendes inn sammen med søknaden og påkrevde vedlegg:

  • vigselsattest

  • vandelsattest for begge søkere fra politiet

  • gagnserklæringer. (dette var erklæringer fra to personer som «nøye kjenner adoptivsøkerne – om at adopsjonen antas å ville bli til gagn for det barn de får»)

  • skatteseddel for siste år eller ligningsattest

  • legeattest (sendes direkte til adopsjonskontoret)

• Etter at alle opplysninger om søkeren var kommet til adopsjonskontoret, skulle det bli gjort et hjemmebesøk av en sosialarbeider.

• Når alle opplysninger var samlet, burde søkerne innkalles til samtale, både hver for seg og sammen. Formålet var å «gjøre seg kjent med miljøet, helt fra søkernes barndom, slekten, skolen, interesser, iblant også tidligere ekteskap, evt. skilsmisse». Alenesamtaler ble anbefalt for å avdekke om ønsket om adopsjon faktisk var delt av begge søkerne, og for å danne seg et selvstendig inntrykk av begge søkerne.

Rundskrivet understreket at «da det oftest er langt flere adoptivsøkere enn adoptivbarn, kan en sette kravene relativt høyt».384

Ifølge rundskriv fra Sosialdepartementet av 4. mars 1968 skulle spørsmålet om hjemmet kunne godkjennes som fosterhjem for et utenlandsk barn med henblikk på adopsjon, behandles i møte og gjøres i vedtaks form. Utskrift av nemndas møtebok med gjengivelse av vedtaket måtte følge saken når den ble sendt til fylkesmannen. Departementet mente at en samordning av sakene på fylkesplan var hensiktsmessig, ettersom den enkelte nemnd vanskelig ville kunne skaffe seg tilstrekkelig erfaring når det gjaldt de «spesielle problemer som adopsjon av utenlandske barn innebærer».385

26.4.3 1976–1986: innskjerping av reglene

I rundskriv av 24. mai 1976 fra Sosialdepartementet til barnevernsnemndene hadde departementet «funnet det nødvendig å innskjerpe at reglene for godkjenning av adoptivhjem følges», da det hadde vist seg at sosialrapportene som fulgte søknadene og barnevernsnemndenes kriterier for godkjenning varierte betydelig.386

Det ble understreket:

Når det gjelder adopsjon av barn fra utlandet, må en regne med mange usikre faktorer som både er annerledes og av en annen vanskelighetsgrad enn når det gjelder adopsjon av norske barn. Det er derfor all grunn til at det stilles enda strengere krav for godkjenning av sakene av denne form for adopsjon, enn for adopsjon av norske barn eller vanlig fosterhjemsgodkjenning.

En kan heller ikke bruke som sammenligningsgrunnlag hvilke muligheter barnet vil ha i sitt hjemland. Barnevernsnemndas vurdering må basere seg på hvilke krav en mener det er riktig å stille ut fra norske forhold.387

Det ble vist til at det for tiden var langt flere som søkte om adoptivbarn fra utlandet, enn det var barn frigitt for adopsjon, og at myndighetenes oppgave derfor måtte være «å sikre barnet best mulig oppvekstvilkår.388

I rundskrivet ble det presisert at dersom et søkerpar hadde fått eller ventet eget barn før adopsjonen var gjennomført, måtte saken vurderes på nytt, og det ble anmodet om at søkerne opplyses om at de hadde en plikt til å underrette adopsjonsmyndighetene om endringer i familiens økonomiske, sosiale eller helsemessige situasjon.389

I rundskrivet ble det gitt ytterligere veiledende retningslinjer for barnevernsnemndenes undersøkelse og vurdering av søkerne, og særlig vurderingspunktet som handlet om adoptivsøkerens forutsetning og motiv for å adoptere, ble utdypet, med eksempelspørsmål om ekteskapet, dagligliv, syn på oppdragelse, problemløsning, forventninger til barnet, motiv for utenlandsadopsjon, ønsker om barnets «alder, kjønn, rase, utseende m.v.» og begrunnelse for ønskene, og tanker om situasjonen barnet kan komme i som barn, tenåring og voksen. I rundskrivet ble det også understreket at saksbehandleren i sin vurdering skulle forsøke å belyse både negative og positive sider ved søkerne og søkernes situasjon, slik at det kunne dannes et nyansert bilde.390

Også i NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling ble det fremhevet at vurderingen av adoptivsøkere må omfatte mer enn deres materielle situasjon:

Vår erfaring og viten i dag sier oss at barns interesser og behov ikke blir tilstrekkelig ivaretatt dersom man kun legger vekt på lovregler som regulerer de materielle forholdene. Det er i minst like stor utstrekning spørsmål om psykologisk og medisinsk og sosial ekspertise som skal ivareta barnets behov for å få adoptivforeldre som kan gi dem omsorg, kontakt og trygghet [og at] noe av det mest sentrale er en grundig vurdering av det emosjonelle klima i adoptivfamilien og forholdet mellom familiemedlemmene.391

Det ble i den anledning bemerket at utredningene av adoptivsøkerene ofte fremstod som mangelfulle:

De erfaringer som både Justisdepartementet og Sosialdepartementet sitter inne med etter å ha vurdert søknader av adopsjon av utenlandske barn, er at barnevernsnemndenes og fylkenes undersøkelser og premisser for godkjenning varierer svært og med høyst ulik faglig kvalitet.392

Det eksisterende undersøkelsesapparatet ble karakterisert som «forholdsvis dårlig».393 Det ble videre understreket at råd og veiledning til adoptivforeldrene var en viktig del av selve undersøkelsesprosessen, og at dette satte «spesielle krav» til de som skulle undersøke.394

Sosialdepartementet hadde på sin side i senere år mottatt klager fra sosialkontorer og barnevernskonsulenter om at utredningen av adoptivsøkere var en betydelig belastning på et allerede presset sosialforvaltningsapparat. I NOU-en ble dette antydet å være en forklaring på utilstrekkelig «oppmerksomhet og grundighet» i sakene.395

Det ble også påpekt at selv om fylkesmannen hadde ansvaret for å gi den endelige bevillingen, bygget man i mange fylker i stor utstrekning bare på barnevernsnemndas undersøkelser og vurderinger. At dette i praksis kunne bli håndtert av én tjenestemann, ble vurdert som ikke å gi «gode nok garantier for forsvarlig behandling».396 Det ble i stedet anbefalt et teamarbeid der flere personer var involvert i vurderingen av søkerne.397

Med utgangspunkt i NOU 1976: 55 ble Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) og det tilknyttede Plasseringsutvalget (PU) opprettet som særskilte adopsjonsorganer i 1978 (se punkt 6.4).398 Som nevnt i punkt 26.3 skulle PU prioritere blant godkjente søkere når det gjaldt tildelinger fra utlandet. RIA skulle trekke opp de generelle retningslinjene for tildeling, men kunne ikke instruere PU i enkeltsaker. I praksis innebar dette at det var PU som traff den avgjørende beslutningen i forhåndssamtykkesakene. Som nevnt i punkt 26.3 kunne det skje at søkere som var forhåndsgodkjent for adopsjon aldri ble tildelt noe barn, for eksempel grunnet alder, helsemessige forhold eller annet.399 PU sin avgjørelse om ikke å prioritere søkere kunne ikke påklages.400 For hver søknad uttalte PU seg også om adoptivbarnets ønskelige alder. Foreningene hadde «plikt til å påse» at PUs anbefalinger om alder ble fulgt.401

26.4.3.1 Forvaltningspraksis

I 1978 ble det tatt i bruk et nytt todelt skjema for sosialrapport, der Del A omfattet faktiske opplysninger om søkerne og Del B inneholdt sosialkurators vurdering og konklusjon, forslag til vedtak i barnevernsnemnda samt nemndas endelige vedtak.402 I tillegg krevdes samtlige vedlegg som spesifisert av rundskrivet fra 1964.

I PUs årsmelding for 1979 står det at Sosialdepartementets retningslinjer for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem for adopsjon av barn fra utlandet i rundskrivet av 24. mai 1976, «synes å ha gitt positive resultater for innholdet i rapportene», og at «generelt sett foreligger det et grundig forarbeide av saksdokumentene på det lokale og på fylkesplanet». Bare unntaksvis hadde det vært nødvendig for PU å innhente supplerende opplysninger, for eksempel om «søkernes motivasjon for adopsjon og forholdet ektefellene imellom», samt «søkernes følelsesmessige forhold til andre raser» og «evne til bearbeidelse av eventuelle problemer med egen barnløshet». Det opplyses at PU i noen tilfeller hadde henvendt seg til medisinske eller psykologiske fagpersoner på søkernes hjemsted for å få søknadene bedre opplyst. Iblant hadde PU også hatt enkelte egne møter med søkerne for «samtale om uklare punkter».

Etter at det hadde oppstått misnøye blant adoptivsøkere som gjentatte ganger ikke ble prioritert i PU, fikk RIA i 1981 beskjed fra Sosial- og Justisdepartementet om at

søkere som er godkjent av Justisdepartementet og som vedkommende forening kan skaffe et passende barn, ikke vil kunne settes ut av betraktning ved prioritering i Plasseringsutvalget, selv om vedkommende søker ikke kunne vært prioritert i konkurranse med søkere fra andre foreninger.403

Søkere som gjentatte ganger ikke ble prioritert, kunne med andre ord ikke tas ut av «bunken» med søkere, slik PU hittil hadde hatt praksis for. I et brev til Sosialdepartementet fra et av PUs medlemmer i 1982 opplyste vedkommende om at arbeidet i utvalget hadde blitt stadig vanskeligere, og mente at PU ikke lenger hadde reell mulighet til å velge ut foreldre til barn:

PU har ofte i liten grad mulighet til å hindre åpenbart uskikkete foreldre i å få barn, og en behandling av disse sakene i PU gir utad et skinn av godkjenning til ukvalifiserte søkere.404

PU-medlemmet pekte på følgende svakheter i godkjenningssystemet:

• Omkring halvparten av landets sosialkontorer hadde så sjelden en adopsjonssak at de ikke hadde nødvendig kompetanse til å hanskes med sakene.

• At barnevernsnemndene var politiske organer, førte til at «søkernes posisjon på hjemstedet» ble «langt viktigere enn deres kvalifikasjoner som fremtidige adoptivforeldre», og de ga sjelden avslag.

• Justisdepartementets avgjørelser fremstod vilkårlige, og departementet besatt ikke relevante faglige kvalifikasjoner til oppgaven.

PU-medlemmet foreslo blant annet å kutte sosialkontor/barnevernsnemnd og legge personundersøkelsen til fosterhjemssentralene. Vedkommende påpekte:

En godkjenning gir ikke noen automatisk rett til barn. Og dette finnes det sterke faglige grunner for, og er dessuten veletablert praksis i norsk adopsjon (ved adopsjon av norske barn).405

Utvalget har ikke funnet svar på brevet, men fra 1980-årene viser arkivmaterialet et kontinuerlig arbeid med å evaluere og planlegge en omorganisering av adopsjonsfeltet, som blant annet munnet ut i lovendringene i 1986 og opprettelsen av Statens adopsjonskontor i 1987, samt en nedleggelse av PU (se også punkt 6.4).

Enkeltsakene utvalget har sett fra denne perioden, samsvarer med inntrykket som forelå av sosialrapporter av varierende kvalitet.

Utvalget har også sett eksempler på at selv om det står presisert i rundskriv at barnevernsnemndas vurdering må basere seg på hvilke krav en mener det er riktig å stille ut fra norske forhold, og ikke kan bruke som sammenligningsgrunnlag hvilke muligheter barnet vil ha i sitt hjemland, har man i praksis ikke gjort dette. Som for eksempel i denne sosialrapporten fra 1977:

Søkerne er et ungt ektepar med god og sikker økonomi, men som har små sjanser til å få egne barn. At det i første rekke må være til barnets beste å komme fra et underutviklet område og til trygge omgivelser i et hjem i Norge, synes å måtte være utvilsomt. Søkerne gir et jordnært og tillitsfullt inntrykk. De har undersøkt forholdene og har drøftet saken i lengre tid før de har tatt sitt standpunkt om adopsjon, og ettersom det er så små utsikter til å få et norsk barn vil de nu prøve å få et utenlandsk barn.

Utvalget har ikke funnet en fullstendig statistikk over søknader, innvilgelser, klager og omgjøringer fra denne perioden, men i en oversikt basert på et spørreskjema sendt ut til kommunene, fremgår det at av 289 kommuner som hadde svart på undersøkelsen, hadde 189 hatt erfaring med adopsjonssaker (unntatt stebarn) i 1979. Ytterligere 58 kommuner hadde bare hatt én slik sak i 1979. Det vil si at bare 131 av kommunene som svarte, hadde to eller flere slike saker.

Flere kommuner har også i sine merknader påpekt at de har liten erfaring og at hver sak derfor blir mer arbeidskrevende, fordi de ikke har rutiner for saksbehandling eller vurderingsmåter.406

Disse kommunene hadde til sammen gitt 538 fosterhjemsgodkjenninger med henblikk på adopsjon av barn fra utlandet, og 25 avslag, altså 4,4 prosent avslag (når det gjaldt fosterhjemsgodkjenning for norske barn, var tallene henholdsvis 135 og 4 avslag, altså 2,9 prosent avslag).407

Utvalget har også funnet et internt notat fra Sosialavdelingen til Sosialdepartementets ledelse i 1981, hvor det bemerkes:

Erfaringsmessig blir få søkere avslått gjennom godkjenningsprosessen, idet det kan være vanskelig å begrunne avslag der det ikke foreligger forholdsvis konkrete eller klart dokumenterbare grunner. Det har derfor i enkelte tilfeller vært hensiktsmessig at PU har kunnet unnlate å prioritere en søker som har vært godkjent, men som en har antatt likevel ikke burde tildeles barn. […] Justisdepartementet har også i enkelte svært vanskelige saker gitt godkjenninger og kunnet regne med en «siling» gjennom PU. Dette er til dels saker som har medført politisk press, og hvor det er vanskelig utad å begrunne avslag.408

26.4.4 1986–1997: adopsjonsloven av 1986

Lov om adopsjon av 1986 inneholdt få endringer i de materielle kravene som ble stilt til adoptivsøkerne. I loven kom det imidlertid en presisering i § 3 om at alderskravet til søkerne kunne senkes, ved at det «når sterke grunner taler for det», kunne gis bevilling til søkere ned til 20 år (§ 3). Tidligere var aldergrensen på 25 år absolutt.

I Ot.prp. nr. 40 (1984–85) Om lov om adopsjon, ble ensliges adgang til å adoptere vurdert på nytt. Det ble ikke funnet grunn til å foreta noen endringer på dette punktet, og Sosialdepartementet fastholdt den praksis at det bare i tilfeller der det allerede var en etablert en spesiell tilknytning til barnet, kunne gis bevilling til enslige søkere.

Angående helse ble det presisert at dersom en av søkerne har hatt en sykdom, kunne det «bli snakk om å kreve en symptomfri periode». Om ekteskapets varighet ble det presisert at dette burde ha vart i to år før godkjenning ble gitt, men at dokumentert samboerforhold kunne tillegges vekt. Når det gjaldt adopsjon av eldre barn fra utlandet, burde det kreves «ekstra store ressurser hos adoptivforeldrene».409

Da Statens adopsjonskontor (SAK) ble opprettet i 1987, ble PU som nevnt i 26.3. erstattet med Faglig utvalg (FU). Søknader om adopsjon av utenlandske barn skulle heretter rettes til søkernes bostedskommune, som skulle gi uttalelse om saken og sende denne til SAK, som avgjorde søknaden.

I Sosialdepartementets rundskriv fra 1987 sto det at søknad om forhåndssamtykke skulle inneholde en bekreftelse fra en godkjent formidlingsorganisasjon om at søkerne kunne tildeles et barn fra et av deres aktuelle samarbeidsland.410 Søkerne skulle kontakte formidlerne før de henvendte seg til kommunene. Formidlerne hadde blant annet ansvar for å informere om hvilke krav opprinnelseslandene stilte til søkerne. Søkere som ikke oppfylte de formelle kravene i aktuelle opprinnelsesland, kunne bare unntaksvis få forhåndssamtykke til å adoptere fra utlandet utenom organisasjon (se punkt 28.2.1).

Sosialdepartementets rundskriv 13. oktober 1989 om retningslinjer for behandling av søknad om adopsjon, ga retningslinjer for utforming av sosialrapport og «kriterier det skal legges vekt på ved godkjenning av adoptivforeldre».411 Det ble også utformet et nytt skjema for sosialrapport (skjema I-0058). SAK skulle veilede om bruken av dette. I listen over påkrevde vedlegg til søknaden var «gagnserklæring» ikke lenger inkludert.

Ved rundskriv fra Barne- og familiedepartementet 14. januar 1994 ble det som nevnt (punkt 26.3.1) innført en tidsbegrensning for forhåndssamtykker, ved at de bare skulle gis for to år, med mulighet for forlengelse i ett år en gang.412

26.4.4.1 Forvaltningspraksis

Utvalget har ikke hatt tilgang til samtlige av SAKs årsrapporter, og har derfor ikke en fullstendig oversikt over antall søknader om forhåndssamtykke til adopsjon, inkludert innvilgelser, avslag, klager og omgjøringer. Imidlertid har spredte rapporter utvalget har funnet fra årene 1988, 1990, og 1993 dannet grunnlag for følgende tabell (26.1).413

Innvilgelsesprosenten fremstår høy i alle disse årene. Det må samtidig tas høyde for at formidlerorganisasjonene kan ha foretatt vurderinger som innebar en viss «siling» av søkere (se ovenfor). Utvalget har ikke kunnet fastslå nærmere hva disse vurderingene har bestått i i ulike perioder, utover at formidlerne måtte vurdere om søkerne kunne forventes å bli godkjent i noen av formidlerorganisasjonens aktuelle opprinnelsesland. Kravene til søkerne varierte mellom opprinnelseslandene, både i innhold og detaljeringsgrad, og endret seg også over tid (se for eksempel kapittel 17 om Kina).

Ved SAK jobbet det i denne perioden fem personer: 1 kontorsjef, 3 saksbehandlere og 2 i administrative stillinger. Etter hva utvalget har fått opplyst, var det primært de sosialfaglige (en sosionom og en sosialrådgiver) som behandlet forhåndssamtykkesakene hos SAK. I intervju med en tidligere sosialfaglig ansatt i SAK fortalte vedkommende at de var opptatt av opplæring i kommunene, som de mente manglet kompetanse om adopsjon og ikke alltid evnet å skrive adekvate sosialrapporter. I samarbeid med fylkesmennene reiste ansatte i SAK til samtlige fylker og veiledet om hvordan sosialrapportene skulle skrives.414

I enkeltsakene utvalget har sett fra perioden, fremgår det at SAK hadde et arbeidsark på én side som oppsummerte søknaden og ga en kort vurdering. Søknadene gikk gjennom annenhåndsbehandling. Utvalget ser også fra enkeltsakene at det ikke sjelden hendte at SAKs ansatte tok kontakt med sosialkontorene i kommunene for å be om mer informasjon – for eksempel om tidligere adoptivbarns utvikling, utdyping av søkernes helsesituasjon, årsak til skilsmisse hos søkerne, samarbeid med tidligere ektefeller om felles barn e.l.

Som ved sakene fra tidligere perioder etterlater enkeltsakene utvalget har sett, et inntrykk av et stort spenn i sosialrapportenes grundighet. Utvalget har også funnet flere eksempler på at saksbehandlerne ved Statens adopsjonskontor var misfornøyde med rapportene, som i dette notatet på en enkeltsak fra midten av 1990-årene:

Søknaden gjeld barn nr. 2. Søkjarane har adoptert eit barn fra [land], fødd [dd.mm.åå], kom hit [noen år tidligere]. Om [barn nr 1.] står det fint lite. Skal ha hatt sunn og normal utvikling. Ingen problem. Er i dag aktiv og tillitsfull. Rapporten er uforskamma tynn. Står ingenting om korleis det har vore å verta foreldre. Motivet er at dei ikkje får biol. barn og alltid har ynskt seg fleire barn! Kv. søkjar er sjølv adoptert frå [land], men dette temaet er heilt gløymt. Så tynn rapporten er, er vurderingsgrunnlaget meiningslaust. Men slik skal en jo akseptera, så då får vel søkjarane godkjenning til å adoptera endå eit barn frå [land], fødd etter [barn nr. 1]. Sosialrapporten manglar stempel. Attestane er ikkje bekrefta.

Notatet underbygger opplysninger utvalget har fått gjennom intervjuer med ansatte i Statens adopsjonskontor om at adopsjonskompetansen blant saksutrederne i kommunene kunne være mangelfull.415

26.4.5 1998–2001: Haagkovensjonen trådte i kraft i Norge, omorganisering i adopsjonsmyndighetene og nytt rundskriv

I omorganiseringen fra 1. januar 1998 ble Statens adopsjonskontor nedlagt, og oppgavene knyttet til adopsjon ble innlemmet i det nyopprettede Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) (jf. punkt 26.3). SUAK ble også utpekt som norsk sentralmyndighet for adopsjon etter Haagkonvensjonen, som trådte i kraft fra samme dato. Artikkel 5 i konvensjonen omtaler mottakerstatens ansvar for å sikre søkernes egnethet:

Innenfor rammen av denne konvensjon skal en adopsjon bare finne sted dersom vedkommende myndigheter i mottakerstaten:

1. har funnet at adoptivsøkerne oppfyller vilkårene og er egnet til å adoptere,

2. har forsikret seg om at adoptivsøkerne har fått eventuell nødvendig rådgivning, og

3. har slått fast at barnet har fått eller vil få tillatelse til å flytte til og bo fast i mottakerstaten.

   416

Artikkel 15 omhandler utarbeiding av sosialrapporten:

Artikkel 15

(1) Dersom sentralmyndigheten i mottakerstaten har forvisset seg om at søkerne oppfyller vilkårene og er egnet til å adoptere, skal den utarbeide en rapport med opplysninger om søkernes identitet, kvalifikasjoner og egnethet til å adoptere, bakgrunn, familie- og helsemessige forhold, deres sosiale miljø, grunnene for ønsket om å adoptere, skikkethet til å adoptere fra utlandet samt opplysninger om egenskapene til de barna som de måtte være skikket til å ha omsorg for.

(2) Sentralmyndigheten i mottakerstaten skal oversende rapporten til sentralmyndigheten i opprinnelsesstaten.417

SUAK fikk som SAK delegert myndighet til å gi forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet.418

På samme tid ble det foretatt en rekke endringer i adopsjonloven (jf. punkt 6.3). I forarbeidene ble det blant annet diskutert hvilken instans som skulle være ansvarlig for å utrede adoptivsøkerne.419 Proposisjonen foreslo en lovfesting av kommunenes plikt til å utrede søkerne og bistå adopsjonsmyndighetene ved søknad om utenlandsadospjon. I proposisjonen påpekes det at arbeidet med utredningen av søkerne i kommunene var kritisert for å være av varierende kvalitet:

Statens ungdoms- og adopsjonskontor opplyser at en del rapporter er mangelfulle og at noen bærer preg av at det er saksbehandlere uten særlig kompetanse om utenlandsadopsjon og med liten utredningserfaring som har skrevet sosialrapporten og foretatt vurderingen av søkerne.420

Likevel foreslo departementet at oppgaven fremdeles skulle ligge hos kommunene. Begrunnelsen var at kommunene hadde hatt denne oppgaven i lang tid, og «de fleste kommuner har behandlet flere saker». I tillegg hadde kommunene allerede ansvaret for å godkjenne fosterhjem. Det ble også lagt vekt på kommunenes ansvar for å bidra til trygge oppvekstvilkår, at det er i kommunene adoptivsøkerne bor, og fordeler ved at «det forvaltningsnivå som skal ha ansvaret for å følge opp adoptivforeldrene og barnet, også har ansvaret for å utrede og vurdere hjemmet».421

Av høringsuttalelsene var SUAK, Adopsjonsforum og InorAdopt blant de som støttet en utredning på fylkesnivå. De mente dette kunne gi større mulighet for erfaringsakkumulering, opparbeiding av spesialkompetanse og likebehandling. Majoriteten av høringsinstansene støttet derimot en kommunal utredning.422

Departementet fastholdt at den beste løsningen var at kommunene fortsatt utredet søkerne, og mente at den varierende kvaliteten på sosialrapportene kunne avhjelpes gjennom «interkommunalt samarbeid», «bedre retningslinjer og oppdatering av veilederen til sosialrapporten».423

I 1998 kom også Barne- og familiedepartementets rundskriv (Q–0972) om utenlandsadopsjon med retningslinjer for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem. I rundskrivet understrekes det at:

Det har hele tiden vært norske myndigheters holdning at utenlandsadopsjon ikke kan betraktes som en form for hjelpearbeid. Man kan heller ikke direkte bruke som sammenlikningsgrunnlag hvilke muligheter barnet ville hatt i sitt hjemland. I såfall risikerer man at terskelen for å få godkjenning til adopsjon av barn fra utlandet blir annerledes enn ved adopsjon av norske barn.424

Det presiseres videre at adopsjonsloven ikke hjemler en rett for søkerne til å adoptere, og at retningslinjene for behandling av søknader om adopsjon, herunder kriteriene som skal legges til grunn ved godkjenning av adoptivforeldre, tar sikte på å ivareta barnets beste. Videre står det:

Fordi det ved internasjonale adopsjoner er mange usikre faktorer som både er annerledes og av en annen vanskelighetsgrad enn ved adopsjon av norske barn, stiller retningslinjene ekstra strenge krav ved søknad om utenlandsadopsjon.425

I rundskrivet fremheves det at selv om man gjennom mediene kan få inntrykk av at «det er svært mange barn som lider og som dermed synes å være tilgjengelig for adopsjon», er virkeligheten ikke slik.426

Det understrekes også at barna som nå kommer til Norge gjennom utenlandsadopsjon, kan ha spesielle utfordringer:

Et adoptivbarn har ikke bare opplevd tap av moren og andre omsorgspersoner i de første leveår. Det kan også ha en bakgrunn preget av omsorgssvikt, mishandling, rusmisbruk og underernæring under svangerskapet og like etter fødselen. Barnet kan ha opplevd flere omplasseringer, og det kan ha bodd på institusjoner for kortere eller lengre perioder. Dette er ikke ensbetydende med at et barn med slik bakgrunn alltid vil slite med store problemer. Likevel må man regne med at slike erfaringer på en eller annen måte vil kunne prege barnet i mange år fremover.427

I rundskrivet hevdes det likevel at «de fleste adopsjonsforhold er vellykkede», men det fremheves videre:

Hvilke adoptivforeldre som får hvilket barn vet man imidlertid vanligvis ikke på det tidspunktet man gir forhåndssamtykke til adopsjon. Myndighetene må derfor, så langt det er mulig, forvisse seg om at hver familie som godkjennes også har kapasitet til å ta hånd om et barn som kan være skadet når det kommer til Norge.428

I rundskrivet gjøres det deretter en tematisk gjennomgang av ulike objektive kriterier, men med en presisering om at retningslinjene var veiledende, ettersom «det først og fremst er personlig egnethet som avgjør om søkerne blir gode adoptivforeldre», og at godkjenning av adoptivforeldre måtte baseres på «en helhetsvurdering av søkernes totale livssituasjon ut fra hva som er til gagn for barnet».429

Om alderskrav står det at det vanligvis ikke burde gis godkjenning til søkere over 45 år, men at unntak kunne gjøres ved søknad om adopsjon av barn nummer 2, hvis søkerne hadde spesielle ressurser som gjorde dem egnet til å være adoptivforeldre, dersom det var aktuelt med adopsjon av noe eldre barn, eller dersom det var stor alderforskjell på adoptivsøkerne. I rundskrivet presiseres det at man i vurderingen måtte legge til grunn et fremtidsperspektiv på 15–20 år.

Om enslige søkere fastholdt departementet at det i utgangspunktet bare burde gis bevilling til enslige i tilfeller der det allerede foreligger en spesiell tilknytning til barnet. Imidlertid ble det åpnet for at enslige som hadde «ressurser ut over det vanlige» og «spesiell kunnskap om og erfaring med barn» kunne få tillatelse også uten tilknytning til barnet på forhånd.430

Om helse står det at adoptivsøkerne måtte ha god helse både fysisk og psykisk. Samtidig fremheves det at det «etter en konkret vurdering [må] legges vekt på at foreldrene skal utgjøre en omsorgsenhet», og at «funksjonsnedsettelse i seg selv ikke vil være grunnlag for å avslå en adopsjonssøknad. Det avgjørende for om godkjenning skal gis må være hvorvidt sykdommen eller funksjonsnedsettelsen hos søkerne til sammen har betydning for deres omsorgsevne i dag og i framtiden».431

Om økonomi står det at det ikke skulle legges avgjørende vekt på hvorvidt søkerne hadde høy inntekt, men derimot «om økonomien er trygg og stabil».432 Om søkere mottok arbeidsledighetstrygd, skulle varigheten av arbeidsløsheten, livskvaliteten og økonomien vurderes, inkludert gjeld og bidragsplikter.

Om ekteskapets varighet står det at selv om ekteskapet burde ha vært i to år, kunne «søkere med et relativt kortvarig ekteskap etter en konkret vurdering […] få forhåndssamtykke til adopsjon dersom de kan dokumentere at ekteskapet og samboerskapet til sammen har vart i to år».433

Om søknad om adopsjon av barn nr. 2 står det at adoptivbarnet som hovedregel burde være det yngste i familien. Aldersforskjellen på barna burde være minst to år. Søskenadopsjon skulle medføre at det ble stilt strengere krav til søkerne.434

26.4.5.1 Forvaltningspraksis

I SUAKs årsrapport for 1999 opplyses det at Barne- og adopsjonsseksjonen dette året hadde fått fire nye stillinger, og besto ved inngangen av år 2000 av en seksjonsleder og 9 faste medarbeidere. Seksjonen fikk i 1999 imidlertid flere nye oppgaver, blant annet utredning og behandling av billighetserstatningssaker, samt søknader om adopsjonsbevilling i de norske adopsjonssakene, som tidligere lå under fylkesmennenes ansvarsområder.435

I 1999 mottok SUAK 824 søknader om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet (mot 863 i 1998). Noe av nedgangen skyldtes imidlertid lang ventetid for å bli utredet i kommunene. Seksjonen behandlet 720 søknader og innvilget 678 av dem (mens 42 ble avslått). Dette gir en innvilgelse på om lag 94 prosent. BFD behandlet 27 klagesaker, og omgjorde SUAKs avslag i 11 av sakene. Det samlede antallet forhåndssamtykker for 1999 ble derfor 689 (samlet innvilgelsesprosent: 95,6). SUAK rapporterte at målet om en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 3 måneder ikke var mulig å nå med de ressursene de hadde tilgjengelig. Den lå ved utgangen av 1999 på 6,2 måneder.436

Årsrapporten nevner også at det høsten 1999 ble avholdt to todagers opplæringskonferanser for kommunale saksbehandlere om utarbeiding av sosialrapporter i forbindelse med søknader om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon. Årsrapporten pekte videre på at rådgivning og veiledning av kommunale saksbehandlere på daglig basis tok mye arbeidstid, i tillegg til utstrakt kontakt med kommunene om konkrete saker. SUAK fremhevet:

[O]pplæringsbehovet er vedvarende og stort, både i store og små kommuner. Utskiftning av personalet er en av de viktigste årsakene til at kommunene ikke klarer å bygge opp den nødvendige kompetansen på egenhånd.437

I årsrapporten pekte SUAK også på at de mange nye arbeidsoppgavene medførte «store utfordringer» for organisasjonen. De hadde i egne brev gjort departementet oppmerksom på «den vanskelige ressurssituasjonen».438

Utvalget har intervjuet flere personer som var ansatt i departementet på dette tidspunktet, og flere har påpekt at vilkårene for å kunne godkjennes som adoptivsøker fikk mye oppmerksomhet og tok mye fokus. Flere fortalte at også politisk ledelses engasjement ofte handlet om forhåndsgodkjenningen, og at særskilte grupper skulle få adgang til å adoptere. En tidligere ansatt i departementet forklarte for eksempel at når det gjaldt enslige søkere, ble det gjennomført en praksisendring i samråd med statsråden, blant annet etter påtrykk fra foreningen Enslige adoptanter og ulike utspill i mediene:

I henhold til regelverket fikk ikke enslige adoptere. Det kunne gjøres unntak, men underliggende organ gjorde det aldri. De var veldig slaviske i forhold til regelverket. Det var et veldig press i opinionen om at enslige skulle få lov til å adoptere. […] Det var mye medieskriving om dette. Det endte med at jeg tok med [en bunke på ti enslige søkere som hadde fått avslag og klaget til departementet] til Valgerd [Svarstad Haugland] og det ble enighet om at den og den [av de ti] skulle få adoptere, og dermed ble det åpnet for at enslige skulle få adoptere. Der ble det startet en praksisendring.439

En som var ansatt ved departementet på dette tidspunktet, har også opplyst til utvalget at departementet omgjorde en del forhåndssamtykkesaker der avslagsbegrunnelsen var søkers alder:

Det kom en del klagesaker der mannen var for gammel. Der omgjorde vi en del saker. Avdelingen min syntes jeg var altfor mild og snill. Men jeg mente man måtte bruke et skjønn. Så de veldig gode ut som foreldre, strakk vi alderen litt.440

Da praktiseringen av adopsjonsloven ble tatt opp i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i 2001 (se neste punkt), står det i komiteens innstilling at det var departementets inntrykk at det særlig var på tre områder at departementet og SUAK hadde utøvd skjønnet ulikt:

Dette har vært i saker der avslagsgrunnen i SUAK har vært søkernes høye alder, videre i saker der søkerne allerede har store omsorgsoppgaver og ved søknad fra enslige og vurderingen av om søkeren har spesielle ressurser i forhold til barn.441

Tidligere ansatte i SAK og SUAK som utvalget har intervjuet, har også fremhevet at deres inntrykk var at departementet ofte omgjorde til fordel for søkerne, og en fortalte at de var «en del oppgitt over departementet» av denne grunn.442

26.4.5.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteen med tilrådning om praktisering av adopsjonsloven

I juni 2001 ble en sak om praktiseringen av adopsjonsloven tatt opp til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget.443

Bakgrunnen for saken var medieomtale vedrørende barne- og familieminister Karita Bekkemellem Orheim (Ap) sitt vedtak i en adopsjonssak. Et par som søkte om adopsjon av barn fra utlandet, hadde fått avslag fra SUAK og påklaget avslaget til departementet. Saken hadde også blitt forelagt Faglig utvalg, som anbefalte at avslaget ble opprettholdt. Departementet ga likevel søkerne medhold i klagen.

Ifølge mediesaker var den kvinnelige søkeren ufør og hadde en medfødt hjerneskade.444 VG skrev også at kvinnens far, omtalt som en «markant politiker og ordfører i en årrekke», hadde henvendt seg direkte til statsråd Orheim og bedt om at avslaget ble omgjort.445

Ifølge kontroll- og konstitusjonskomiteens sammendrag bygget statsrådens beslutning om omgjøring på de utredningene som var gjort lokalt. Hun la også vekt på «nyere medisinske opplysninger som bekreftet at parets helsetilstand ikke var til hinder for adopsjon. Endelig ble det lagt vekt på familiens samlede omsorgsevne».446

Omgjøringen skapte sterke reaksjoner hos SUAK og ledet til at en førstekonsulent ved kontoret rettet en henvendelse direkte til statsråden, og siden til statsminister Jens Stoltenberg (Ap) hvor vedkommende tok opp barne- og familieministerens avgjørelse i saken. Førstekonsulenten ble deretter sagt opp fra sin stilling.

Utvalget har funnet et internt notat om saken i Adopsjonsforums arkiver. Her fremgår det at ansatte i Adopsjonsforum opplevde det som etisk vanskelig å skulle bidra til gjennomføring av saken, og det fremgår av notatet at daglig leder valgte å gi en uttalelse til mediene om at det var en reell mulighet for at saken ville bli stoppet i Kina, i håp om at en slik uttalelse kunne nå den kinesiske ambassaden og «bli en selvoppfyllende profeti».447 Også InorAdopt og Verdens Barn uttalte seg kritisk i mediene til statsrådens omgjøring.

En tidligere ansatt i departementet har forklart til utvalget at også fagavdelingen i departementet var imot omgjøringen:

Jeg gikk inn i den saken og var ikke i tvil et sekund om at denne familien ikke kunne adoptere et barn. […] Etter mitt og vårt skjønn kunne hun ikke adoptere. […] Jeg var tre ganger inne på kontoret hennes [statråd Orheim] og sa at dette må du ikke gjøre. […] Jeg hadde aldri gjort noe lignende før.448

Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde flere merknader til statsrådens behandling av den konkrete saken, men mente ellers at praktiseringen av adopsjonsloven i hovedsak var tilfredsstillende. Det ble understreket at barnets beste alltid skal være det styrende prinsippet. Det ble videre anbefalt å styrke kvaliteten på sosialrapportene, tydeliggjøre skjønnstemaet og sikre mer ensartet praksis, særlig i kommuner med lav kompetanse. Komiteen ønsket også at klagebehandlingen ble flyttet til et uavhengig organ for å sikre reell to-instansbehandling.

Ifølge en tidligere ansatt i Bufdir og forløpere, var denne saken utslagsgivende for endringen i 2004 der forhåndsgodkjenning til adopsjon av barn fra utlandet gjennom formidlerorganisasjon ble lagt til Bufetat sine regionkontor, og at Bufdir, i stedet for departementet, ble klageinstans i disse sakene (jf. punkt 26.3).

Det konkrete søkerparet i saken ble ikke godkjent av kinesiske adopsjonsmyndigheter.

26.4.6 2002–2013: nye retningslinjer, endringer i klageordningen for forhåndssamtykke og gjennomgang av adopsjonsinstituttet

I 2002 kom Barne- og familiedepartementets rundskriv (Q-1045) med retningslinjer for saksbehandling ved søknad om adopsjon.449 Det ble også laget et veiledningshefte (Q-1046) om utarbeiding av sosialrapport ved søknad om adopsjon.450 Veiledningsheftet er på 23 sider og utdyper spørsmålene som det var «naturlig» å ta opp med søkerne under utredningen. Heftet tok utgangspunkt i et skjema for sosialrapporten (Q-0297) som også skulle benyttes ved utredningen.

I veilederen står det at det bør foretas flere intervjuer med søkerne, hvorav minst ett i søkernes hjem. I motsetning til tidligere (se punkt 26.4.2), står det nå at «utrederen bør gå ut fra at ektefellene har full åpenhet overfor hverandre, slik at de kan svare på alle spørsmål i fellesskap».451 Dersom utrederen finner grunn til det, kan alenesamtaler med søkerne vurderes. Utrederen burde også møte søkernes eventuelle barn i en situasjon som ga et inntrykk av familiedynamikken.

Veilederen gir råd om intervjuteknikk og den konkrete gjennomføringen av intervjuet, og utdyper temaer som bør behandles.

Følgende temaer tas opp i veilederen:

• familieforhold (ekteskapets varighet, øvrige barn m.m.)

• søkernes oppvekst, familieforhold, yrkeserfaring, interesser, vandel

• økonomi

• boforhold og oppvekstmiljø

• sosialt miljø

• helse

• ekteskap og familieliv

• motiv for å adoptere

• kunnskap om og erfaring med barn

• tanker om adoptivbarnet (inkludert barn med særlige behov, alder, kjønn, søskenadopsjon)

• formidling (hvilken formidlerorganisasjon de vil benytte, eventuell begrunnelse for adopsjon utenom formidlerorganisasjoner)

Til sist gir veilederen råd om utrederens vurdering og konklusjon: om hvilke spørsmål som bør besvares, og hvordan vurderingene skal begrunnes.

Utvalget merker seg at veilederen forutsetter en viss mengdetrening på utrederens side, og god kjennskap til adopsjon:

Barnets rett til en egnet familie må stå i sentrum. Men også søkerne skal ivaretas på en god måte under utredningen. Å forene disse ulike rollene, dels ivareta det ukjente barnet, og dels være samtalepartner for familien som ønsker å adoptere, stiller store krav til utrederen. Det er viktig at den som foretar utredningen har kunnskap om adopsjon.452

Videre merker utvalget seg at veilederen ikke har noen eksplisitt tematisering av rasisme. Under punktet 3.7, om motiv for adoptere, står det:

Ved søknad om utenlandsadopsjon bør det i sosialrapporten ikke fokuseres på valg av land. Det viktige er at søkerne reflekterer over hva det vil si å ha et annerledes utseende barn, uansett hvilket land søkerne ønsker å adoptere fra.453

Rasisme berøres også kort i punkt 3.4. om sosialt miljø:

Den øvrige families holdning til utenlandsadopsjon, kunnskap om og innstilling til folk med en annen etnisk bakgrunn, er derfor viktig […] I forbindelse med utredningen bør søkerne få mulighet til å snakke om hva eventuelle fordommer og negative holdninger i omgivelsene kan komme til å innebære for familien, og hvordan man best bør møte og balansere disse.454

Fra 1. januar 2004 ble som nevnt (punkt 26.3) behandlingen av søknadene om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet gjennom formidlerorganisasjon flyttet til fem nyopprettede regionale kontorer og SUAKs etterfølger, Barne- ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), ble klageinstans. 1. juli 2004 ble Bufdir opprettet og fikk klageinstansfunksjonen for disse sakene, i tillegg til å være førsteinstans for samtykke til adopsjon av barn fra utlandet utenom organisasjon (som Bufdir beholdt frem til 2009).455 Utredningen av søkerne lå imidlertid fremdeles hos kommunene.

I juni 2008 vedtok Stortinget endringer i ekteskapsloven, barneloven, adopsjonsloven, mv., som innebar at par av samme kjønn heretter kunne inngå ekteskap og adoptere på lik linje med heterofile ektepar. Endringen trådte i kraft 1. januar 2009.456 Imidlertid var det i 2009 ikke noen av de opprinnelseslandene Norge samarbeidet med, som tok imot søknader om utenlandsadopsjon fra homofile par.457

Fra 1. juli 2008 ble forhåndssamtykkets gyldighetsperiode forlenget til en periode på tre år, mot tidligere to, fremdeles med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år.458

I 2008 kom også Haagkonferansens første Guide to Good Practice, som blant annet inneholder et punkt om utvelgelse og forberedelse av adoptivforeldrene.459 Veilederen ga ingen konkrete føringer for hvordan utredningen bør gjøres, men anbefaler en totrinnsmodell der det først avklares om søkerne oppfyller formelle kriterier, og deretter vurderes egnethet.460 Dette ble foreslått av Hove-utvalget (se neste punkt), men ble ikke gjennomført.

Guide to Good Practice utdyper mottakerstatenes ansvar for å veilede og forberede adoptivsøkerne. Den omtaler også rapporten om adoptivsøkerne som skal utarbeides av mottakerstaten, og viser til at det ble besluttet i spesialkommisjonen fra 2005 at det skulle utarbeides et standardskjema for evaluering av søkere.461

26.4.6.1 Hove-utvalgets NOU 2009: 21 og ettervirkninger

I NOU 2009: 21 hadde Hove-utvalget flere vurderinger og konkrete forslag knyttet til behandlingen av forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet, hvorav de viktigste vil gjennomgås i det følgende. Overordnet hadde Hove-utvalget mange kritiske merknader til hvordan utredningen av adoptivforeldrene var organisert, praktisert og lovregulert, og mente det var «behov for å finne snarlige løsninger for ny organisering av adopsjonsprosessen».462

Hove-utvalget foreslo for det første en endring i ordlyden i § 2 om at adopsjonen vil bli «til gagn for barnet» til at adopsjonen vil bli «til barnets beste». Hove-utvalget anbefalte også at krav til søkerne av mer objektiv karakter (som alder, helse, vandel, bolig, økonomi og ekteskapets varighet) ble regulert i lov eller forskrift. Tidligere hadde kravene til adopsjonssøkerne blitt utledet av det generelle grunnvilkåret «til gagn for barnet», mens Hove-utvalget foreslo å innføre spesifikke krav.463

Hove-utvalget fremhevet:

En svakhet ved formuleringer i rundskriv og retningslinjer om krav til søkerne er at det er uklart hvorvidt enkelte merknader skal betraktes som bestemmelser av bindende karakter eller om de bare har veiledende karakter.464

Videre mente Hove-utvalget at det gjeldende rundskrivet (Q-0972) ga «både uklare og dels motstridende veiledninger om hvilke krav som skal og kan stilles».465 Hove-utvalget gjorde en gjennomgang av hvilke krav av mer objektiv art de mente burde gjelde og ga forslag til nye formuleringer i lovgivning med hensyn til alder, helse, vandel, bolig og økonomi, ekteskapets varighet, enslige søkere og adopsjon av barn med behov for spesiell støtte.466 Hove-utvalget påpekte videre at når det gjaldt hvilke krav som burde stilles til søkernes relasjoner, nettverk, egnethet og motivasjon for adopsjon, ga rundskrivet «knapt noen retningslinjer for skjønnsutøvelsen på dette området».467 Hove-utvalget anbefalte at det ble utviklet en «kunnskapsbasert og mer enhetlig metode for utredning av søkers egnethet, personlige forutsetninger og øvrige individuelle forhold».468 Hove-utvalget mente at veiledningsheftet rettet mot kommunene (Q-1046) ikke var tilstrekkelig.

Hove-utvalget foreslo også en ny faseinndeling av utrednings- og godkjenningsprosessen ved adopsjon av ukjent barn:

• fase 1 der myndighetene tok stilling til de objektive vilkår for adopsjon og krav til søkerne

• fase 2 der man gjennomførte obligatoriske, adopsjonsforberedende kurs

• fase 3 der søkernes personlige forutsetninger og egnethet for adopsjon ble kartlagt

Bakgrunnen for forslaget var at søkere som ikke oppfylte de objektive vilkårene for adopsjon, slapp å gå gjennom en full og bred utredning. Å integrere kurs i utredningen var begrunnet med at kunnskapen og innsikten kurset ga om adopsjon, ville gi bedre grunnlag, også for søkerne selv, for å vurdere motivasjon og egnethet i fase 3. Dette ville også harmonere bedre med Haagkonvensjonens krav om «eventuell nødvendig rådgivning» av adoptivsøkerne.469 Hove-utvalget pekte på at ettersom barna som ble adoptert til Norge nå i langt større grad enn tidligere hadde særlige omsorgsbehov, var veiledning, kursing og opplæring av adoptivforeldre blitt enda viktigere. Hove-utvalget mente at «Norge i dag neppe oppfyller Haagkonvensjonens krav når det gjelder utredning og rådgivning av adoptivsøkere».470

Hvilken instans som skulle ha ansvaret for utredningen av søkerne, ble også behandlet i NOU 2009: 21. Hove-utvalget påpekte at det var rundt 450 ulike administrasjoner som på daværende tidspunkt utredet søkere. NOU 2009: 21 ga også en sammenstilling av statistikk knyttet til saksbehandlingen for årene 2006–2008, som gjengis i tabell 26.2.

NOU 2009: 21 gir også et innblikk i forvaltningspraksis med hensyn til klagesaksbehandlingen i Bufdir:

• Om avslag der alder var eneste eller avgjørende moment, står det at Bufdir i 2007 og 2008 behandlet 16 klager og stadfestet 12 avslag. Kommunen hadde gitt positiv tilrådning i 11 av de 16 sakene. Hove-utvalget bemerket at det «fremkommer ikke klart i alle [Bufdirs] vedtak hvordan de ulike momenter i saken er vektlagt og hvilke momenter som var utslagsgivende».471

• Om avslag der alder og helse var sentrale momenter, står det at Bufdir i 2008 behandlet 4 saker og stadfestet alle. Kommunen ga positiv tilrådning i 3 av de 4 sakene.472

• I 2008 gjaldt 18 av de 38 klagesakene Bufdir behandlet helse. Kommunen ga positiv tilrådning i 16 av disse 18, mens rådgivende lege frarådet i de fleste saker. Det går frem at Bufdir stadfestet avslaget i 15 av disse 18 sakene.473

Hove-utvalget påpekte at kommunene hadde ulike tolkninger av regelverket, at de tilrådde i «brorparten» av sakene som ble utredet, og at det var uheldig at kommunenes og adopsjonsmyndighetenes vurderinger ikke var mer på linje.474

Hove-utvalget stilte seg av flere grunner kritisk til departementets konklusjon i Ot.prp. nr. 63 (1997–1998) om at ansvaret for utredningen av søkerne fremdeles burde ligge hos kommunene. Hove-utvalget mente at flere av vurderingene departementet bygget på, «ikke er oppfylt eller vanskelig kan oppfylles».475 Hove-utvalget mente at behandling av saker om adopsjon er en typisk statlig oppgave og kunne være et «fremmedelement i den kommunale organisasjonen», noe som ble forsterket av at oppgaven gjerne ble lagt til barneverntjenesten, som også hadde mange andre presserende oppgaver med krav på prioritet. Selv om Hove-utvalget ikke kunne vise til konkret statistikk, var tilbakemeldingene fra regionene at antall saker der de måtte etterlyse nye opplysninger og til og med nye sosialrapporter fra kommunene, var av et slikt omfang at Hove-utvalget mente dette utgjorde et «stort problem».476

Hove-utvalget mente også det forelå uklarheter om hvilke premisser som skulle legges til grunn for kommunens tilrådninger og mente, i kontrast til departementet (i Ot.prp. nr. 63 [1997–1998]), at nye regelverk eller veiledninger ikke ville være tilstrekkelig til å møte de utfordringene kommunen sto overfor. Hove-utvalget anbefalte at utredningen av søkerne ble lagt til «regionale enheter med en bredere faglig kompetanse enn tilfellet er i kommunal barneverntjeneste».477 Hove-utvalget påpekte imidlertid at det var vesentlige variasjoner på størrelse og bredden i fagkompetansen også blant Bufetats regioner:

Mens region nord har 1 fagansatt, region midt 1–2, regionene midt og vest rundt 3 og region øst 6 fagansatte. Det er i hovedsak sosialfaglig ansatte som fatter vedtak i adopsjonssaker. To regioner har egne jurister, mens øvrige regioner har begrenset eller liten tilgang på juridisk kompetanse. Bufetat region sender enkelte saker til rådgivende lege for uttalelse. Noen regioner har også en rådgivende psykolog. Imidlertid vil disse som hovedregel ikke inngå i drøftelser med Bufetat region om konkrete saker.478

Hove-utvalget mente at det var en svakhet at vedtak ble fattet i enheter «som ikke har tilstrekkelig faglig bredde og tyngde».479 Likevel foreslo Hove-utvalget at Bufetat region skulle utrede alle adopsjonssaker, fordi det da kunne satses på «større enheter med faglig tyngde og spisskompetanse».480 Det ble fremhevet at regionale utredningsenheter i større grad kunne oppfylle søkernes behov for veiledning og rådgivning i tråd med Haagkonvensjonen:

I den nye adopsjonsvirkeligheten, der antall barn med behov for spesiell støtte øker internasjonalt, stilles nye og skjerpede krav til utredning av adoptivsøkere. Utvalget legger til grunn at Norge i dag neppe oppfyller Haagkonvensjonens krav når det gjelder utredning og rådgivning av adoptivsøkere. Utvalget peker på de særlige anbefalinger Guide to Good Practice 2008 gir når det gjelder adopsjon av barn med spesielle behov. Dersom en legger utredningsansvaret til regionene i Bufetat, vil det gi bedre forutsetninger for å oppfylle konvensjonens krav.481

I Prop. 171 L (2012–2013)482 ble deler av NOU 2009: 21 fulgt opp. Flere av Hove-utvalgets forslag ble imidlertid overlatt til det nyoppnevnte Adopsjonslovutvalget å ta stilling til (se neste punkt).

I Prop. 171 L (2012–2013) foreslo departementet å følge Hove-utvalgets anbefaling om å flytte utredningen av adoptivsøkere fra kommunene til Bufetats fem regioner. Forslaget hadde fått bred støtte blant høringsinstansene. Bufdir mente imidlertid at én utpekt region burde være vedtaksinstans, for bedre ressursutnyttelse. Departementet foreslo likevel at foreløpig skulle alle fem regioner få vedtaksmyndigheten.

Når det gjaldt de objektive kravene til søkerne, foreslo departementet at samboere som lever i et stabilt og ekteskapslignende forhold skal kunne bli vurdert som adoptivforeldre på lik linje med ektefeller. Hove-utvalget foreslo en lovhjemmel for å gi særskilte krav til enslige i forskrift. De foreslo også å lovfeste sentrale krav til søkerne, deriblant en hovedregel om øvre alder under 42 år på søknadstidspunktet, med en tydeligere forskriftshjemmel i § 16 e.

Departementet ønsket imidlertid ikke å innføre en trefasemodell for utredning av søkerne, men foreslo en forskriftshjemmel for krav om obligatorisk deltakelse på adopsjonsforberedende kurs.

I innstillingen til Stortinget hadde familie- og kulturkomiteen en rekke merknader til departementets vurderinger av de objektive kravene som skulle stilles til søkerne.483 Samtlige merknader gikk i retning av å ikke stille absolutte og for strenge krav til søkerne:

• Komiteen mente at retningslinjer for kriteriene som skal legges til grunn ved godkjenning av adoptivsøkere bør være veiledende og ikke absolutte krav.

• Om alderskrav understreket komiteen at mange opprinnelsesland allerede har egne aldersgrenser, og at norske regler ikke må hindre at flere barn som trenger det får et godt hjem.

• Om enslige mente komiteen at det avgjørende bør være om søkeren har et stabilt og godt nettverk, ikke sivilstatus.484

• Komiteen etterspurte en vurdering om adopsjonsforberedende kurs måtte være obligatoriske, eller om behovet kunne vurderes individuelt.

• Komiteen mente at behandling for barnløshet og adopsjon ikke skulle utelukke hverandre, og at prosessene kan løpe parallelt.

Om overføringen av utredningsansvaret til Bufetat, understreket komiteet at det måtte heve kvaliteten og ikke øke ventetiden.

26.4.6.2 Forvaltningspraksis 2002–2014

Årsrapportene fra Bufdir (og forgjengere) som utvalget har fått tilgang til, mangler ofte vedleggene som inkluderer adopsjonsstatistikk. Utvalget har derfor ingen samlet oversikt over antall søknader, avslag og innvilgelser for perioden (se for øvrig forrige punkt).

I Bufdirs årsrapport fra 2007 nevnes det ulike tiltak for sikre en enhetlig praksis mellom Bufetats regioner: Det ble jevnlig arrangert fagdager med regionene der adopsjonsfaglige spørsmål, klagesaker og praksis ble gjennomgått. I tillegg fikk regionene tilsendt anonymiserte vedtak fra Bufdir til orientering. Det ble også gjennomført møter mellom regionenes medisinsk sakkyndige rådgivere og Faglig utvalg for adopsjonssaker.485

Et utviklingstrekk som kjennetegner perioden er at andelen saker for Faglig utvalg øker. Fra 2007 til 2013 ble andelen firedoblet, og i 2013 utgjorde den 40 prosent av alle utenlandsadopsjonssaker i Norge.486 I NOU 2014: 9 (se neste punkt) gis en oversikt over behandlede saker i Faglig utvalg 2004–2013 (tabell 26.3).487

Adopsjonslovutvalget bemerket at andelen saker hvor Faglig utvalg ikke godkjente en tildeling, var lav, noe lovutvalget mente kunne forklares med at søkerne allerede var godkjent av både Bufetat region og utenlandske adopsjonsmyndigheter.488

I Bufdirs årsrapport fra 2007 står det at Bufetat mottok til sammen 682 søknader om forhåndssamtykke til adopsjon dette året (mot 992 søknader i 2006). Nedgangen skyldtes blant annet innstramminger i Kina (se punkt 17.5.7.2), som medførte at en rekke familier ikke lenger fylte de kinesiske vilkårene for godkjenning.

Videre står det at Bufetat behandlet totalt 814 søknader om forhåndssamtykke i 2007. Det ble gitt forhåndssamtykke i 727 saker og avslag i 87 saker. I tillegg ga regionene forhåndssamtykke i åtte saker etter mottatt klage over avslag, mens 56 klagesaker ble sendt til Bufdir for endelig avgjørelse. Den samlede avslagsprosenten før klagerunden var på 10,7 prosent. Variasjonen i avslagsprosent var fra 8,3 i Region Sør til 13,3 i Region Midt-Norge. I årsrapporten står det at «Variasjonen er betydelig mindre enn i 2006. Dette indikerer at arbeidet med å legge til rette for lik behandling av søknadene på tvers av regiongrensene, har gitt de ønskede resultatene».489

Utvalget merker seg at veilederen fra 2002 om utarbeiding av sosialrapport legger til grunn at «at ektefellene har full åpenhet overfor hverandre, slik at de kan svare på alle spørsmål i fellesskap».490 Tidligere veiledere anbefalte derimot alenesamtaler, blant annet for å vurdere om adopsjonsønsket var delt av begge søkerne (se punkt 26.4.2). En adoptert som utvalget har snakket med, har beskrevet negative erfaringer knyttet til at adopsjonsønsket ikke ble opplevd som delt av adoptivforeldrene (se punkt 26.2.1). Vedkommende ble adoptert i en periode da alenesamtaler fortsatt ble anbefalt, men dette understreker likevel behovet for grundige og selvstendige vurderinger av begge søkeres motivasjon og forutsetninger.

26.4.7 2014–2020: utredningsansvaret overført til Bufetat region og ny adopsjonslov

NOU 2014: 9 Ny adopsjonslov (se punkt 6.3) behandlet også temaet forhåndssamtykke. Del IV, kapittel 6 og del VI, kapittel 14–16 omtaler henholdvis generelle vilkår for adopsjon, og spesielle vilkår for adopsjon av barn fra utlandet.

Parallelt med lovutvalgets arbeid utarbeidet departementet en forskrift som nærmere regulerte vilkårene for forhåndssamtykke ved adopsjon av ukjent barn fra utlandet. På denne bakgrunn drøftet ikke lovutvalget de formelle kravene i sin utredning.491 Imidlertid foreslo lovutvalget følgende om de spesielle vilkårene for å adoptere barn fra utlandet:

• Lovutvalget oppfordret departementet til å revurdere om kravene til adopsjonssøkere bare skal fremgå av forskrift, eller om de heller bør fremgå av loven.

• Adopsjonslovutvalget foreslo verken å lovfeste bestemte krav til søkere som ønsker å adoptere et barn med behov for spesiell støtte, eller at søkere kan forhåndsgodkjennes til å adoptere barn med behov for spesiell støtte. Lovutvalget mente at hver tildeling måtte vurderes konkret av adopsjonsmyndighetene. Det burde utarbeides retningslinjer for hvilke momenter som normalt bør bli vurdert av norske myndigheter når tildelingen gjelder et barn med behov for spesiell støtte.492

Når det gjaldt oppgaver og ansvarsfordeling i adopsjonsprosessen, foreslo Adopsjonslovutvalget at søkere skulle ha forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene før de kunne kreve formidlingsbekreftelse fra adopsjonsorganisasjonene. Forslaget tok sikte på i større grad å fordele informasjonsarbeidet om adopsjon mellom regionkontorene i Bufetat og adopsjonsorganisasjonene, samt å minske adopsjonsorganisasjonenes behov for å «utrede» søkerne – altså å vurdere hva som kan være aktuelle adopsjonsland, muligheter når det gjelder alder på barn og/eller mulighet for å gjennomføre en adopsjon innen gjeldende godkjenningsperiode.493

Adopsjonslovutvalget foreslo videre at regionkontorene i Bufetat kunne gi forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet under 5 år (fra 0 og opp til 5 år). De foreslo videre at Bufdir skulle vurdere alle tildelinger av barn fra utlandet. Dersom Bufdir mente at barnet som var tildelt hadde behov for spesiell støtte, skulle det gjøres en ny vurdering av saken. Lovutvalget foreslo å opprette et nytt, rådgivende organ som skulle bistå Bufdir ved tildelinger av barn med behov for spesiell støtte.494

Adopsjonslovutvalget støttet også forslaget om å gjøre adopsjonsforberedende kurs obligatorisk for innvilgelse av forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon og mente, som Hove-utvalget, at «det er tvilsomt om Norge oppfyller sine internasjonale forpliktelser så lenge kursene ikke er obligatoriske».495

Forskrift om adopsjon av barn fra utlandet fastsatt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet trådte i kraft 1. februar 2015.496 I forskriften gis det regler om vilkår for forhåndssamtykke, krav til søkerne og behandlingsmåten i saker om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet. Her ble det fastsatt at ektepar, samboere og enslige kunne søke om å adoptere. Bufetat ble gitt ansvaret for å utrede adoptivsøkerne. Bufetat ble også gitt myndighet til å gi forhåndssamtykke for barn opp til fem år uten spesielle omsorgsbehov. Forhåndssamtykket fra Bufetat ble gitt for tre år, men mulig forlengelse med to år. I forskriften gjøres adopsjonsforberedende kurs til et ufravikelig vilkår for forhåndssamtykke. Den har også en egen bestemmelse om krav til søkere når eldre barn og søsken adopteres.497

I 2016 ble rundskrivene fra 2009 om saksbehandling (Q-1045) og veiledningshefte om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon (Q-1046) revidert. Utover at skrivene ble tilpasset at Bufetat nå fikk ansvar for både utredning og godkjenning av søkere, og utdypet noen spørsmål og temaer, fremstår retningslinjene for godkjenning av søkere ikke som vesentlig endret fra 2009/2002-rundskrivene, med noen unntak: Mens det i rundskrivet fra 2009 står at fortsatt behandling av barnløshet kunne gi grunnlag for at regionen stilte søknaden i bero eller fant å ikke kunne gi forhåndssamtykke til adopsjon,498 presiseres det i rundskrivet fra 2016 at «det er mulig å være under fertilitetsbehandling parallelt med at det søkes om adopsjon».499 Det kom også inn at søkerne skulle ha deltatt på adopsjonsforberedende kurs før forhåndssamtykke kunne gis.500

I Prop. 88 L (2016–2017) la departementet frem forslag til ny lov om adopsjon, basert på lovutvalgets forslag.501 Departementet fastholdt at kravene til adoptivsøkerne i hovedsak fortsatt skulle fremgå av forskrift, og viste blant annet til familie- og kulturkomiteens uttalelse i 2014 (se punkt 26.4.6.1).502

For at man skulle kunne adoptere barn med behov for spesiell støtte, skulle det fremdeles, i tillegg til forhåndssamtykke, gis en godkjenning av den konkrete tildelingen fra adopsjonsmyndighetene. Det skulle opprettes et faglig rådgivende utvalg som ga råd til adopsjonsmyndigheten i slike saker.503 I motsetning til lovutvalgets anbefaling ønsket ikke departementet å fastsette spesifikke krav i forskrift eller retningslinjer for vurderingen av søkerne i disse sakene. Det ble vist til at barnas behov ville variere, og at en konkret og individuell vurdering var nødvendig. Departementet skulle vurdere behovet for «veiledende retningslinjer».504

Departementet mente videre at adoptivsøkerne fremdeles måtte innhente en formidlingsbekreftelse fra en av adopsjonsformidlerne før de kunne søke om forhåndssamtykke fra adopsjonsmyndighetene, og tok ikke lovutvalgets forslag om å legge et større veiledningsansvar hos norske adopsjonsmyndigheter til følge.505

Lovutvalget foreslo en godkjenningsramme på 0–5 år, men departementet fulgte ikke opp dette og foreslo i stedet å videreføre ordningen med at det normalt gis forhåndssamtykke for ett barn eller ett søskenpar fra 0 og opp til 3 år, men slik at mulighetene til utvidet forhåndssamtykke for adopsjon av barn frem til det fyller 5 år, beholdes.506

I 2018 kom forskrift om adopsjon507 samt oppdatert rundskriv om saksbehandling og veiledningshefte for utredning av adoptivsøkere,508 uten at disse medførte vesentlige endringer i retningslinjene for godkjenning av adoptivsøkere, utover de som er redegjort for tidligere. Det samme gjelder rundskriv fra Bufdir i 2020 om saksbehandling ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon.509

26.4.7.1 Forvaltningspraksis 2014–2020

Som beskrevet i punkt 26.4.61. ble det etter Hove-utvalgets anbefaling bestemt at ansvaret for utredningen av søkerne skulle flyttes fra kommunene og legges til Bufetat region. Endringen trådte i kraft 1. februar 2015.510

I Bufdirs årsrapport for 2014 står det at direktoratet hadde satt i gang «organisatoriske og administrative tiltak for å kvalitetssikre utredningstilbudet» før overtakelsen.511 Det ble bestemt at utredningsoppgaven skulle legges til fosterhjemstjenesten i Bufetats regioner, mens Region øst ble gitt ansvar for opplæring og etablering av felles saksbehandlingsrutiner og maler.

Tabellen 26.3 gir en oversikt over søknader om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet som ble behandlet i regionene i perioden 2014–2018.

I 2017 rapporterte Bufdir om påbegynt arbeid med å forbedre kvaliteten i utredningen av adopsjonssøkere, blant annet ved å gi Folkehelsesinstituttet et utredningsoppdrag om dette (se neste punkt). I tillegg begynte Bufdir arbeid med å forbedre det eksisterende utredningsverktøyet og gjennomgå sosialrapportene og adopsjonsforberedende kurs. Det nye utredningsverktøyet skulle tas i bruk i alle regioner fra høsten 2018.512

I Bufdirs årsrapport for 2018 står det at arbeidet med å standardisere og forbedre utredningen av adopsjonssøknader ble videreført, og at det hadde blitt utarbeidet nye og mer spesifikke søknadsskjemaer, ny mal for skriving av sosialrapport og nye rutiner for innhenting av opplysninger om søkerne.513 Det nye utredningsverktøyet ble prøvd ut av Bufetat region øst og skulle deretter evalueres i 2019.514

Innvilgelsesprosenten i førsteinstans for 2015–2018 fremstår betraktelig lavere enn for tidligere perioder. Som nevnt lå innvilgelsesprosenten i 2008 på rundt 90 (jf. tabell 26.2, og i 2014 lå den på ca. 87. Årsaken til endringen er ikke kommentert i årsrapportene, men det er nærliggende å se endringen i lys av at utredningen av søkerne ble flyttet til regionen i 2015, og arbeidet for å heve kvaliteten på utredningene som ble satt i gang i den forbindelse.

Dersom den markante endringen i innvilgelsesprosent fra 2015 reflekterer resultatet av arbeidet med å heve kvaliteten på utredningen av søkerne og at bedre verktøy muliggjorde en grundigere vurdering som i større grad ga grunnlag for avslag, kan dette indikere at innvilgelsesprosenten tidligere var for høy.

26.4.8 Kort om utviklingen etter 2020

I 2017 fikk Folkehelseinstituttet (FHI) i oppdrag fra Bufdir å utrede og anbefale hvilke utredningsverktøy og vurderingsindikatorer som adopsjonsmyndighetene bør bruke for å identifisere egnede søkere.515 Rapporten fra FHI kom i 2021 og konkluderte med at det var støtte i forskningslitteraturen for vurderingsindikatorene som norske adopsjonsmyndigheter anvendte for vurdering av adoptivsøkere. Det ble i tillegg pekt på studier som tydet på at man med fordel kan ha «økt søkelys på grunnleggende personlighetstrekk som ligger til grunn for søkernes oppfatninger, motivasjoner og handlinger, og i større grad vurdere resiliens og stressmestring sett i lys av de store omsorgsoppgavene som følger flere av barna».516

I FHI-rapporten nevnes det at man i Sverige hadde en veileder på 182 sider som beskrev de ulike temaene som skal tas opp i utredningsintervjuet og omtales i sosialrapporten, inkludert «oppsummering av relevant forskning, beskrivelser av hvorfor temaene er relevante for vurdering av adoptivsøkerne, og helt konkret hvilke spørsmål man bør stille søkerne». Til sammenligning var det norske veiledningsheftet (Q-1246) på ti sider.517

I rapporten står det videre:

Norges veileder skiller seg fra de andre landene ved at Norge i større grad etterspør en deskriptiv kartlegging av søkernes erfaringer, opplevelser og vurderinger knyttet til egen oppvekst og nåværende forhold, mens andre land mer eksplisitt ber utreder vurdere søkernes underliggende psykologiske egenskaper som trygg/utrygg tilknytningsevne, empati, personlighet, rigiditet, fiendtlighet, overdrevent kontrollbehov, osv. Dette er personlighetsegenskaper som ligger under og former de fleste forholdene som er inkludert i den norske veilederen. Det kan se ut til at den norske veilederen har en større tro på at det er en sammenheng mellom søkers refleksjoner over hvordan man vil oppdra barnet og deres faktiske fremtidige atferd. Andre land vektlegger i større grad en kartlegging av søkernes underliggende personlighet, for dermed å gjøre en egen vurdering av deres fremtidige egnethet. En slik utredning krever imidlertid omfattede psykologisk kunnskap, noe som antagelig er bakgrunnen for at mange andre land har et krav om at utredningen gjennomføres av psykologer eller tilvarende.518

Rapporten fra FHI anbefalte at utredningen av søkerne fremdeles hovedsakelig baserte seg på personlige, ustrukturerte intervjuer, men pekte på at metoden var sårbar for «utilstrekkelig klinisk og psykologifaglig kompetanse hos utreder, og utreders egne tilpasninger av spørsmål eller vektlegging av ulike tema».519 I tillegg til intervjuer anbefalte rapporten at det ble benyttet «supplerende standardiserte kartleggingsverktøy for å vurdere psykisk helse og tilknytningsevne».520 I tillegg ble det anbefalt å systematisk inkludere intervju med en tredjepart som kjenner søkerne godt.521

Rapporten pekte også på at til forskjell fra de fleste andre land i Norden innhentet ikke norske adopsjonsmyndigheter selv (eller krevde at søkerne leverte) uttrekk fra relevante helseregistre for å dokumentere sykdomshistorikk. I Norge baserte man seg på en egenrapport bekreftet av fastlegen, men med mulighet for at utrederne kunne be om ytterligere opplysninger ved behov. Rapporten bemerket at uttrekk fra helseregistre i Norge bare er tilgjengelig for perioden fra 2009, og at dette, i tillegg til et strengt lovverk knyttet til bruk av registre, kan være en av forklaringene på norsk praksis.522 Rapporten viste til kanadisk praksis for utredning av adoptivsøkere, som inkluderte både intervju, innhenting av nødvendig informasjon fra ulike registre og utfylling av standardiserte spørreskjema.523

Utvalget har spurt Bufetat om hvordan utredningen av søkere i dag foregår. Bufetat opplyste at det alltid er to utredere i hver sak. Region sør og øst har ansatte som jobber fulltid med adopsjonssaker og utredninger. I region midt, nord og vest er det ansatte i fosterhjemstjenesten som utreder adopsjonssøkere. Utrederne har i stor grad sosialfaglig kompetanse og utdanning (sosionom, barnevernspedagog e.l.). I utredningene benyttes et felles utredningsverkøy som består av brevmaler, rapportmal, støttespørsmål basert på Q-1246 Veiledningshefte om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon. Utredningene er strukturerte intervjuer med søkerne over noe tid. I region øst er snittet seks samtaler per sak.524

Utvalget har spurt Bufetat om i hvilken grad FHI-rapportens anbefalinger er blitt fulgt opp av norske adopsjonsmyndigheter. Bufetat opplyste at støttespørsmålene som brukes i de strukturerte intervjuene er blitt oppdatert, spesielt sett hen til FHI-rapportens anbefaling om vurderingsindikatorer.525 Det er også tatt inn flere spørsmål om rasisme og identitet, etter NIBRs rapport fra 2021 (se omtale av denne i punkt 30.3.2.3).526 Bufetat opplyste at det ikke benyttes andre standardiserte kartleggingsverktøy for å vurdere psykisk helse og tilknytningsevne, utover lege- og egenerklæring som leveres med søknaden. Det benyttes rådgivende lege og psykolog i saker hvor man vurderer at det er nødvendig å få en uttalelse før det fattes vedtak. Bufetat innehenter ytterligere helseopplysninger når det er nødvendig. Anbefalingen fra FHI om å gjennomføre intervju med en tredjepart som kjenner søker godt er ikke tatt til følge.

I 2021 mottok Bufetat 125 nye søknader om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet, mot 116 søknader i 2020. Faglig rådgivende utvalg behandlet 29 saker om adopsjon fra utlandet.527

I 2024 mottok Bufetat 65 nye søknader om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet. Av disse ble 30 ferdigbehandlet i førsteinstans, hvor regionen innvilget 19, avviste seks og ga avslag på fem.528 Dette gir en innvilgelsesprosent i førsteinstans på ca. 63.

I 2025 mottok Bufetat 33 nye søknader om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet. Av disse ble 17 ferdigbehandlet i førsteinstans, hvor regionen innvilget ni, avviste fem og ga avslag på tre.529 Dette gir en innvilgelsesprosent i førsteinstans på ca. 53.

At saker avvises handler enten om manglende innsendt dokumentasjon, eller at formidlingstillatelsen for landet er trukket tilbake av Bufdir eller Barne- og familiedepartementet.

26.5 Utvalgets oppsummering og vurdering av adopsjons-myndighetenes behandling av saker om forhåndssamtykke i ulike perioder

I dette kapittelet har utvalget gått gjennom regelverk og praksis for å gi forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet. Gjennomgangen har i hovedsak tatt for seg utviklingen frem til 2020 og har særlig tatt sikte på å belyse hvordan krav, praksis og institusjonelle rammer har endret seg (eller ikke), i takt med samfunnsutviklingen, internasjonale forpliktelser og endringer i adopsjonsmønstre. Gjennomgangen har vært på systemnivå, og enkeltsaker er bare beskrevet for å illustrere og belyse praksis.

I det følgende gir utvalget en oppsummering og vurdering av adopsjonsmyndighetenes behandling av forhåndssamtykkesaker gjennom ulike perioder.

En gradvis økt vektlegging av hensynet til «barnets beste»

Et gjennomgående trekk er den stadig tydeligere vektleggingen av barnets beste som avgjørende kriterium for adopsjon. Lovhistorikken viser her en utvikling:

• 1917: krav om at det må være «grund til å tro, at adoptionen vil bli til gavn for barnet».

• 1986: strammet inn til at «det kan antas at adopsjonen vil bli til gagn for barnet».

• 2014: ordlyden «til gagn» erstattet med «til barnets beste».

• 2018: ytterligere skjerpet til at det må være «klart sannsynlig at adopsjonen vil bli til barnets beste».

Denne utviklingen viser en reell materiell heving av terskelen for å innvilge forhåndssamtykke. Samtidig må endringene ses i lys av at synet på barn og barns behov har endret seg betydelig over tid. To parallelle utviklingslinjer kan identifiseres. For det første har forståelsen av hva som inngår i en vurdering av barnets beste blitt mer sammensatt og kunnskapsbasert, herunder hvilke forhold det anses nødvendig å undersøke for å kunne ta stilling til barnets beste. For det andre har barnets beste fått en stadig tyngre vekt i den helhetlige vurderingen av om forhåndssamtykke skal gis. Utviklingen er i samsvar med FNs barnekonvensjon, som Norge ratifiserte 8. januar 1991. Etter barnekonvensjonens artikkel 21 skal stater som anerkjenner og/eller tillater adopsjon, «sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet».

Samtidig etterlater praksis spor av at vurderingene ikke alltid fullt ut reflekterte lovens skjerpede ordlyd, blant annet fordi hensynet til søkerne tidvis ble tillagt for stor vekt. Det er videre utvalgets inntrykk at mangel på gode verktøy til bruk i skjønnsvurderingene av søkerne, samt mangel på formelle krav, i praksis har gjort det vanskelig for saksbehandlere å begrunne et avslag (se for eksempel punkt 26.4.3.1 og 26.4.4.1 og 26.4.5.2) – og at det er først fra 2015 at denne situasjonen ble vesentlig endret.

Vurderingstemaene og tilpasninger over tid

Fra tidlig av forelå det en klar bevissthet om at utenlandsadopsjon krevde særskilte ressurser hos søkerne, samt særskilt kompetanse hos utrederne (jf. for eksempel NOU 1976: 55). Likevel ble kravene til søkerne ikke nødvendigvis hevet i takt med at kunnskapen om adoptertes behov økte og realiteten i adopsjonsfeltet endret seg. For eksempel ble krav knyttet til språk, kulturforståelse eller foreldrenes evne til å håndtere kompleksiteten ved adopsjon av eldre barn ikke systematisk utviklet, selv om dette kunne være naturlige tilpasninger i en tid hvor stadig færre og eldre barn var tilgjengelig for utenlandsadopsjon.

Diskusjonene om særlig søkers alder, ensliges mulighet til å adoptere og helsemessige forutsetninger hos søkerne pågikk gjennom hele perioden som ble undersøkt. I hovedsak dreide disse seg om mulige liberaliseringer av retningslinjene.

Utvalget har ikke funnet vurderinger hos norske adopsjonsmyndigheter om hvorvidt man burde stramme inn kriterier og skjerpe vurderingen i takt med at det ble langt færre barn tilgjengelig for utenlandsadopsjon, samtidig som barna oftere hadde større omsorgs- og helsebehov enn tidligere. Snarere ser man for eksempel at da kinesiske myndigheter i 2007 strammet inn kravene til adopsjonssøkerne, besluttet departementet at utredninger av søkere som ønsket å adoptere fra Kina, skulle prioriteres i Bufetats regioner. Formålet var å sikre at søknadene kunne registreres i Kina før innstrammingen trådte i kraft (se punkt 17.5.7.2). Utvalget har vurdert det slik at det primære hensynet i denne konkrete avgjørelsen ikke synes å ha vært barnets beste (jf. Kapittel 17, punkt 17.6.2).

Kommunenes rolle og vedvarende kvalitetsutfordringer

Som beskrevet i punkt 26.4, var det helt fra starten av perioden utvalget har undersøkt misnøye hos adopsjonsmyndighetene med mange av kommunenes sosialrapporter. Ulike kommuner leverte svært ulik kvalitet, noe som dels ble forklart med kompetanse og erfaring, og dels med kapasitet. Adopsjonsmyndighetene arbeidet jevnt med å heve kvaliteten, men uten at dette førte til varige strukturelle endringer før 2015, da utredningsansvaret ble flyttet til regionene.

Et særskilt trekk ved praksis i tidligere perioder var at det frem til ny adopsjonslov i 1986 ble gitt forhåndssamtykke til adopsjon basert på en fosterhjemsgodkjenning («med henblikk på adopsjon»), og at vurderingen ble gjort av samme instans som også utredet og vurderte søknader om fosterhjem. Selv om vurderingene ved fosterhjemsgodkjenning og adopsjonsgodkjenning vil ha flere fellestrekk, er det også ulikheter: Fosterhjemsplassering er en midlertidig ordning, forbundet med løpende tilsyn og mulighet til å gripe inn ved endringer i barnets situasjon. En adopsjon er derimot en endelig rettslig tilknytning, uten etterfølgende tilsyn og med irreversible konsekvenser for barnet. Myndighetene forsøkte å ivareta denne forskjellen blant annet gjennom en fordeling av beslutningskompetanse mellom ulike nivåer. Likevel tyder kildegrunnlaget på at det i praksis var kommunenes sosialrapporter som ble avgjørende for vurderingen, og at dette fortsatte i mange år. Det fremstår som at et formelt flerinstanssystem i realiteten ikke fullt ut kompenserte for den praktiske betydningen av kommunenes arbeid: Rapportene fikk i praksis en større betydning enn lovarbeid og regelverk forutsatte.

Systemet for utredningen av søkerne ble tydelig kritisert i NOU 2009: 21, noe som førte til at ansvaret for utredningen av søkerne ble overført fra kommunene til Bufetats regioner i 2015 (jf. punkt 26.4.7). Granskingsutvalget mener denne overføringen burde skjedd tidligere, og viser til at dette var et forslag fra Statens ungdoms- og adopsjonskontor allerede i 1998 (se punkt 26.4.5).

Haagkonvensjonen og krav til veiledning

Haagkonvensjonen 1993 fremhevet betydningen av mottakerstatens ansvar for nødvendig rådgivning til adoptivsøkerne. Både NOU 2009: 21 og NOU 2014: 9 sa eksplisitt at Norge neppe oppfylte Haagkonvensjonens krav til dette før det ble obligatorisk med adopsjonsforberedende kurs i 2015 (se punkt 26.4.6.1 og 26.4.7).

Granskingsutvalget mener også at Norge trolig ikke oppfylte våre konvensjonsforpliktelser når det gjelder å sikre at søkerne hadde realistiske forventninger og tilstrekkelig kunnskap om utfordringene ved adopsjon av barn fra utlandet, for eksempel knyttet til traumeerfaringer eller adoptivbarns særskilte omsorgsbehov.

Forholdet mellom fagmyndighet og departement

Gjennom perioden som er undersøkt, finner utvalget flere eksempler på spenninger mellom fagmyndigheten, som ønsket en strengere praksis, og departementet, som ofte ønsket å sikre bredere adgang til å bli godkjent som adoptivsøkere og forutberegnelighet for søkerne.

Dette viser seg blant annet i spenningene mellom PUs vurderinger og departementets forsøk på overprøve PUs faglige vurderinger i 1980-årene (jf. punkt 26.4.3.1), og i saken som gikk til kontroll- og konstitusjonskomiteen i 2001, der det i den konkrete saken, men også i andre saker i samme periode, var tydelig at det politiske nivået aktivt ønsket en mer liberal praksis (jf. punkt 26.4.5.2).

Eksemplene kan tyde på at departementet i større grad la vekt på søkerorienterte hensyn, mens fagmyndigheten i større grad hadde en risikobasert og barneorientert tilnærming. Denne tendensen er også underbygget av opplysninger fra utvalgets intervjuer med tidligere ansatte i både departementet og underliggende organ (se punkt 26.4.5.1).

27 Adopsjonsmyndighetenes behandling av adopsjonssaken etter at den adopterte kom til Norge – registrerings- og bevillingssaker

27.1 Innledning

I dette kapittelet beskriver utvalget kravene til norske adopsjonsmyndigheters kontroll med utenlandsadopsjoner etter at barnet har blitt overlatt til adoptivsøkerne og har kommet til Norge. Videre vurderer utvalget hvordan norske myndigheter har oppfylt disse kravene. Kapittelet gjelder de ordinære utenlandsadopsjonene, det vil si adopsjoner som er gjennomført med bistand fra adopsjonsformidler og med forhåndssamtykke fra norske myndigheter. Adopsjoner gjennomført uten bistand fra formidler, som er en begrenset andel av adopsjonene, behandles i kapittel 28.

Norske myndigheters oppgaver på dette stadiet har etter den norske adopsjonsloven vært avhengig av om adopsjonen har blitt gjennomført i opprinnelseslandet eller i Norge. I de fleste opprinnelseslandene var det slik at barna ble adoptert der før de kom til Norge. I slike tilfeller besto behandlingen av saken i Norge av å ta stilling til om adopsjonen skulle anerkjennes og registreres i Norge (registreringssaker). I noen opprinnelsesland ble imidlertid barna bare frigitt til adopsjon til norske adoptivsøkere, mens selve adopsjonen ble gjennomført i Norge ved at norske myndigheter ga adopsjonsbevilling (bevillingssaker).

I tillegg var det i en periode frem til endringene i adopsjonsloven i 1980 anbefalt at barn som var adoptert i utlandet, også ble adoptert i Norge for å sikre at adopsjonen fikk de samme rettsvirkningene som en norsk adopsjon.530 En slik readopsjon var ikke pålagt, men anbefalt av norske myndigheter. Anbefalingen var gitt i Sosialdepartementets rundskriv,531 og i flere enkeltsaker fikk adoptivsøkere en slik anbefaling i oversendelsen av forhåndssamtykke til å adoptere. Utvalget legger derfor til grunn at det var en noenlunde fast praksis for readopsjon i 1970-årene og kanskje også tidligere.532^,533 Praksisen med readopsjoner ble avsluttet da adopsjonsloven i 1980 fikk nye bestemmelser om rettsvirkningene av utenlandske adopsjoner i Norge.534

I praksis har både registreringssaker og bevillingssaker blitt behandlet på tilnærmet lik måte i Norge. Behandlingen har i hovedsak bestått i å sjekke at rette myndighet eller organ i opprinnelseslandet har fattet en endelig avgjørelse om henholdsvis adopsjon (registreringssak) eller frigivelse til adopsjon (bevillingssak). Et sentralt spørsmål i dette kapittelet er om norske myndigheters behandling av disse sakene var i samsvar med kravene i den norske adopsjonsloven og forvaltningsloven.

Kontrollen med den enkelte adopsjonssak har blitt foretatt både i opprinnelseslandet og i Norge og på flere stadier i adopsjonsprosessen. Av hensyn til barnet, adoptivsøkerne og de opprinnelige foreldrene bør kontrollen innrettes slik at eventuelle hindringer for adopsjon avdekkes så tidlig som mulig og så langt mulig før barnet overlates til adoptivforeldrene. Norske myndigheters avgjørelser i registrerings- og bevillingssaker treffes først etter at barnet er overlatt til adoptivforeldrene og har ankommet Norge. Som det redegjøres nærmere for nedenfor, kan hensynet til en tidlig avklaring likevel ikke i seg selv begrunne at norske myndigheter ved avgjørelser i registrerings- og adopsjonssaker unnlater å foreta den kontrollen loven krever.

Videre i kapittelet vil først de rettslige utgangspunktene for behandlingen av registreringssaker og bevillingssaker bli beskrevet. Så gis en nærmere beskrivelse av norske myndigheters praksis. Til slutt vil utvalget vurdere om behandlingen av de to sakstypene har vært i samsvar med de rettslige føringene i adopsjonsloven, forvaltningsretten og Haagkonvensjonen 1993.

27.2 Rettslige utgangspunkt

27.2.1 Registreringssaker

I tilfeller der adopsjonen har vært gjennomført i opprinnelseslandet, har den i hovedsak blitt besluttet av landets myndigheter eller domstoler og etter landets rettsregler.535

Når adopsjon er gjennomført i opprinnelseslandet og adoptivforeldrene har forhåndssamtykke fra norske myndigheter til adopsjon i det aktuelle landet, har det siden 1980 fulgt direkte av adopsjonsloven at adopsjonen skal gjelde her i riket.536

Bestemmelsen om slik anerkjennelse ble i 1980 inntatt i adopsjonsloven av 1917 § 34, og den var formulert på en måte som tilsier at anerkjennelsen skjedde automatisk:

Den som er bosatt i Norge, må ikke adoptere i fremmed stat med mindre departementet samtykker på forhånd. Når samtykke er gitt, gjelder den utenlandske adopsjonen her i riket.

At adopsjonen skulle anerkjennes uten videre, bekreftes av bestemmelsens forarbeider:

Når departementet har gitt forhåndssamtykke til adopsjon etter utk § 34, bør den utenlandske adopsjonen gjelde her i landet uten videre. Ytterligere godkjenning og kontroll skulle være unødvendig.537

Bestemmelsen ble videreført uten endringer i adopsjonsloven av 1986 § 22, men kravet om forhåndssamtykke i første setning ble i 1999 flyttet til § 16 e. I adopsjonsloven 2017 står den tilsvarende bestemmelsen i § 46 første ledd, og der har den en noe annen formulering:

En endelig adopsjonsavgjørelse fra en offentlig myndighet eller domstol i en annen stat anerkjennes i Norge dersom norske myndigheter har forhåndssamtykket til adopsjonen etter §§ 18, 20 og 21, eller dersom adopsjonen ble gitt eller anerkjent i det landet der søkeren hadde sitt vanlige bosted på avgjørelsestidspunktet.

At 2018-loven bruker begrepet anerkjennes i stedet for gjelder, innebærer neppe noen realitetsforskjell. Det følger av forarbeidene til 2018-loven at adopsjonen gjelder umiddelbart og uavhengig av søknad:

Første ledd regulerer situasjoner hvor adopsjoner gjort i utlandet har umiddelbar virkning i Norge. I slike situasjoner trenger ikke adoptivforeldrene eller barnet å søke om anerkjennelse i Norge. Norske myndigheter må legge adopsjonen til grunn, men må i denne forbindelse vurdere om den utenlandske adopsjonen oppfyller vilkårene. Den utenlandske adopsjonen må være «endelig», og enten fastsatt av en offentlig myndighet eller domstolene. En avtale om adopsjon uten avgjørelse av utenlandsk myndighet vil ikke ha rettsvirkning i Norge. Norske myndigheter må vurdere om den utenlandske avgjørelsen er gitt av de organene i det aktuelle landet som har kompetanse til å avgjøre adopsjonssaker. Adopsjonen må også være gyldig.

Selv om forarbeidene legger til grunn en umiddelbar virkning i Norge, opplyses det at det må vurderes om den utenlandske adopsjonen «oppfyller vilkårene». Det følger imidlertid av den videre teksten at dette i hovedsak bare innebærer at det må sjekkes at det faktisk er gjennomført en endelig adopsjon i utlandet. Det må derfor kontrolleres at avgjørelsen er tatt av kompetent myndighet, og at eventuelle klager eller ankemuligheter er uttømt. At det i forarbeidene også står at adopsjonen må være «gyldig», kan neppe i seg selv innebære en forpliktelse til å prøve grunnlaget for den utenlandske adopsjonsavgjørelsen for å finne mulige ugyldighetsgrunner, for eksempel feil i faktum eller brudd på opprinnelseslandets saksbehandlingsregler. Norske adopsjonsmyndigheter har bare hatt et ansvar for å gjøre nærmere undersøkelser i tilfeller hvor det forelå opplysninger som indikerte at adopsjonen kunne være ugyldig. Noe annet ville vært i strid med lovens forutsetning om at den utenlandske adopsjonen skal anerkjennes, som også er i tråd med alminnelige prinsipper i internasjonal privatrett.

Dersom det forelå indikasjoner på at adopsjonen kunne være i strid med grunnleggende norske rettsprinsipper, måtte det imidlertid vurderes om adopsjonen skulle nektes anerkjent ut fra ordre public-forbeholdet i adopsjonsloven.538 En adopsjon som «åpenbart vil være i strid med norsk rettsorden», skal ikke gjelde i Norge selv om den bygger på en gyldig avgjørelse i opprinnelseslandet. Selv om adopsjoner er en sakstype hvor ordre public kan være aktuelt,539 skal det mye til, og en plikt til nærmere utreding av dette forutsetter at det foreligger indikasjoner på forhold som kan gjøre bestemmelsen aktuell.

Førsteamanuensis Tarjei Røsvoll har i en utredning på oppdrag fra utvalget lagt til grunn at norske myndigheters ansvar for kontrollen med vilkårene på barnets side i enkeltsaker der adopsjonen skjer i opprinnelseslandet, er mer omfattende enn det utvalget her legger til grunn for registreringssaker.540 Røsvoll skiller ikke mellom registrerings- og bevillingssaker når han mener det har vært en rettslig usikkerhet rundt omfanget av norske myndigheters ansvar for å sikre at vilkårene for adopsjon er innfridd gjennom hele undersøkelsesperioden. Han uttrykker imidlertid at «[d]e uttrykte prinsippene og verdiene adopsjonsinstituttet har vært forstått på bakgrunn av har i hele perioden talt for at myndighetene også bør sikre seg at vilkårene for adopsjon er innfridd i den enkelte sak».541

Røssvoll mener at norske myndigheter har, og i varierende grad har hatt, et rettslig ansvar for å sikre at vilkårene for adopsjon er oppfylt i den enkelte sak. Dette ansvaret kan forstås enten som en plikt til å påse at vilkårene faktisk er oppfylt, eller som en plikt til å iverksette omfattende tiltak med sikte på å øke sannsynligheten for at adopsjoner gjennomføres på en forsvarlig måte. Samtidig peker han på at ansvaret bygger på en forutsetning om at dette i praksis ivaretas gjennom adopsjonsformidlernes arbeid i opprinnelseslandene. En streng ansvarsdeling, hvor norske myndigheter ikke tillegges noe ansvar for vilkårene i opprinnelseslandet, fremstår ifølge Røssvoll som vanskeligere å begrunne rettslig, men han mener at det likevel er mulig å argumentere for dette.

Røsvoll knytter i stor grad myndighetenes ansvar for kontroll opp mot adopsjonsprosessen som en helhet. Utvalget er enig i at et ansvar for overordnet kontroll følger av internasjonale forpliktelser og reglene om tilsyn og formidlingstillatelser, men i den enkelte adopsjonssak kan ikke et ansvar for å kontrollere vilkårene på barnets side knyttes til behandlingen av registeringssaken i Norge. Etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge 1. januar 1998, har imidlertid et ansvar for dette fulgt av plikten til å utstede erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c, som beskrevet nærmere i kapittel 23.

27.2.2 Bevillingssaker

Slik adopsjonsloven var utformet fra 1980 til 2018, skulle søknader om «bevilling til adopsjon» avgjøres i Norge når adoptivsøkerne bodde her, eller når departementet samtykket til behandling her.542 Årsaken til at mange adopsjoner hvor adoptivforeldrene bodde i Norge, likevel ble gjennomført i opprinnelseslandet, er at det fulgte av opprinnelseslandets lovgivning at den endelige avgjørelsen om adopsjon skulle treffes der.

I utenlandsadopsjonssaker der norske myndigheter har gitt adopsjonsbevilling, har de fram til adopsjonsloven av 2017 vært forpliktet til å anvende reglene i den norske adopsjonsloven. Etter ikrafttredelsen av adopsjonsloven av 2017 skal spørsmål om samtykker fra opprinnelige foreldre eller verger vurderes etter opprinnelseslandet rett.

Bestemmelsen om lovvalg kom inn i adopsjonsloven i 1980, da § 30 første ledd fikk følgende ordlyd: «Søknaden avgjøres etter norsk rett.»543

I forarbeidene til § 30 ble bestemmelsen ansett å være i samsvar med tidligere ulovfestet rett. Lovvalgsbestemmelsen ble begrunnet slik:

Departementet antar imidlertid at det beste vil være utelukkende å anvende norsk rett ved behandlingen av en adopsjonssak her i landet. Den norske adopsjonslov gir uttrykk for de vilkår vi mener bør være oppfylt for at adopsjon skal tillates. Når norske myndigheter skal avgjøre en adopsjonssøknad, synes det rimelig å gi adopsjonsbevilling dersom vilkårene i den norske lov er oppfylt. Dette er et område hvor ordre public-betraktninger kan gjøre seg ganske sterkt gjeldende, og det vil lett kunne tenkes at regler i bopelslandets adopsjonslovgivning vil bli satt til side uansett pga ordre public.544

At bevillingssaken skulle behandles etter norsk rett, innebærer at vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven måtte være oppfylt for å gi adopsjonsbevilling. Vilkårene er i utgangspunktet de samme for utenlandsadopsjoner som for adopsjon av norske barn.545 Dette innebærer blant annet at det i utgangspunktet måtte tas stilling til om adopsjonen var til barnets beste, at de som har foreldreansvaret, hadde samtykket, og at samtykke fra foreldre ikke var gitt før to måneder etter at barnet var født.546 Disse vilkårene kan det vanskelig tas stilling til uten å ha vurdert bakgrunnsopplysninger om barnet og frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet.

Lovvalgsbestemmelsen ble noe modifisert av kravet i § 30 andre ledd om at det etter forholdene også skulle legges vekt på reglene i barnets opprinnelsesland eller i et annet land barnet har tilknytning til.547 Dersom tilknytningen var så sterk at det ville medføre betydelig ulempe for barnet om adopsjonen ikke ble gjeldende i den fremmede staten, skulle det ved avgjørelsen legges vekt på om adopsjonen ville ha gyldighet også der.

Lovvalgsbestemmelsen som kom inn i adopsjonsloven i 1980, har vært kritisert i juridisk teori. Helge Thue mente at bestemmelsen ikke var forenlig med prinsippet som bør gjelde i personrettslige saksforhold, om at personlige og statusmessige forhold bestemmes av retten i personens hjemland.548 Thue mente at modifiseringen i andre ledd ikke var tilstrekkelig, og skriver følgende om den daværende bestemmelsen om krav til samtykke fra opprinnelige foreldre i adopsjonsloven av 1986 § 7:

Denne regelen er rent internrettslig. Men ut fra det som er fremholdt ovenfor bør den forlenges med en internasjonal-privatrettslig regel som supplerer adl. § 18 [lovvalgbestemmelsen i adopsjonsloven fra 1986]: Hvem som har foreldreansvaret og hvordan samtykket til adopsjon gies, avgjøres etter hjemlandsretten til den som adopteres. Innenfor Haagkonvensjonens område betyr dette for norske myndigheter ikke annet enn at hvis man skal kontrollere opprinnelsesstatens tillatelse til å adoptere et barn må det skje etter retten der. Uten en slik forlengelse kan adl. § 17 ikke anvendes ved utenlandsadopsjoner; norsk intern rett kan ikke avgjøre hvem som kan gi samtykke til bortadoptering for et barn bosatt i ett utland.

Den trolig beste løsning er å kreve at så vel hjemlandsretten til den som skal adopteres som adoptantenes hjemlands rett må tillate adopsjonen.

Blant annet under henvisning til kritikken fra Thue ble lovvalgsbestemmelsen endret i den nåværende adopsjonsloven av 2017.549 I dag følger det derfor av § 44 andre ledd at spørsmålet om samtykke fra foreldre eller verger skal vurderes etter opprinnelseslandets rett.

På bakgrunn av Thues syn kan det argumenteres for at rettstilstanden for lovvalgsspørsmålet var uklart før 2017-loven.

I forarbeidene til 2017-loven beskriver både Barne- og familiedepartementet og Adopsjonslovutvalget bestemmelsen i § 44 andre ledd som ny. Samtidig uttalte departementet at den nye bestemmelsen i § 44 andre ledd ble gitt «på bakgrunn av Haagkonvensjonen 1993 artikkel 4 og FNs barnekonvensjon artikkel 21 bokstav a) som begge bygger på at disse vurderingene skal skje med utgangspunkt i rettsreglene i barnets bostedsland».

Thues motforestillinger har ikke hatt så stor betydning i praksis, da hjemlandets rett normalt har blitt vurdert av myndighetene i opprinnelseslandet i forbindelse med frigivelsen til adopsjon, slik Haagkonvensjonen forutsetter. Det har dermed uansett ikke utelukkende vært norsk rett som ble anvendt i bevillingssaker. Når den norske lovvalgsregelen ses i sammenheng med hvordan adopsjonssystemet fungerte, tilsa den at både opprinnelseslandets rett og mottakerlandets rett i praksis måtte være oppfylt – slik Thue selv beskriver som den trolig beste løsningen. I praksis har nok heller ikke lovvalgsspørsmålet blitt problematisert av norsk forvaltning, da vilkårene i norsk rett som knytter seg til frigivelsen av barnet uansett ikke har blitt prøvd av norske myndigheter, jf. punkt 27.3.2 nedenfor.

Slik utvalget ser det var det ikke grunnlag for noen innskrenkende tolkning av lovvalgsbestemmelsen i norsk adopsjonslov som gjaldt fra 1980 til 2017, og vilkårene i den norske adopsjonsloven skulle legges til grunn. I tillegg til at dette klart er lagt til grunn i ordlyden og forarbeidene, vises det til at Haagkonferansens veileder, Guide to Good Practice 1, forutsetter at mottakerstaten kan ha avvikende vilkår for adopsjon, og at den kan håndheve disse vilkårene når adopsjonen gjennomføres der.550 Utvalget er imidlertid enig med Thue i at norske myndigheter ved vurderingen av vilkårene må legge til grunn opprinnelseslandets regler for hvem som har rett til å samtykke til adopsjon.

27.2.3 Grunnleggende krav til saksbehandling

Ved behandlingen av saker om både registrering og adopsjonsbevilling må norske myndigheter følge saksbehandlingsreglene i den norske forvaltningsloven og forvaltningsprosessen.551 Hvilke krav forvaltningsloven stiller til saksbehandlingen, avhenger av om saken gjelder en avgjørelse som regnes som et enkeltvedtak eller ikke, noe som må vurderes ut fra definisjonen i lovens § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Et enkeltvedtak er en avgjørelse som innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er bestemmende for bestemte personers rettigheter eller plikter.

En avgjørelse i en sak om anerkjennelse av en adopsjon som er gjennomført i utlandet etter forhåndssamtykke (registreringssak), har ikke vært regnet som et enkeltvedtak, da det følger direkte av loven at den utenlandske adopsjonen gjelder i Norge, og at norske myndigheter har en plikt til å anerkjenne den. Dermed gjelder ikke reglene i forvaltningsloven kap. IV–VI for disse registreringssakene, men saksbehandlingen må oppfylle de alminnelige reglene om forvaltningens arbeid i lovens kap. III samt de ulovfestede kravene til forsvarlig saksbehandling.

En avgjørelse om adopsjonsbevilling er derimot avgjørende både for adoptivbarnet og adoptivforeldrenes rettigheter og plikter, da det er denne avgjørelsen som etablerer et foreldre–barn-forhold.552 En adopsjonsbevilling etter den norske adopsjonsloven er derfor utvilsomt å anse som et enkeltvedtak etter den norske forvaltningsloven.553 Myndighetene har derfor i disse sakene vært forpliktet til å følge både de alminnelige reglene om forvaltningens saksbehandling og de som bare gjelder i saker om enkeltvedtak (forvaltningslovens kap. IV–VI). Dette innebærer at adopsjonsmyndighetene i bevillingssaker skulle følge forvaltningslovens krav til blant annet forhåndsvarsling (§ 16), saksutredning (§ 17), begrunnelse (§§ 24 og 25) og klageadgang.

De sentrale saksbehandlingsreglene i loven har i hovedsak vært de samme siden forvaltningsloven trådte i kraft i 1970, men i praksis har likevel den standarden som kreves for å oppfylle lovens bestemmelser om blant annet utredning og begrunnelse blitt hevet, og ulovfestede krav til forsvarlig saksbehandling har utviklet seg.

Med tanke på adopsjonssakenes spesielle og internasjonale karakter taler mye for at man ved vurderingen av om kravene til saksbehandlingen har vært oppfylt, ikke kan se isolert på behandlingen av søknaden om bevilling, men må vurdere hele adopsjonsprosessen under ett.

Enkelte krav til saksbehandling kan tenkes å være oppfylt på et tidligere stadium i adopsjonsprosessen, eventuelt også av utenlandske myndigheter. Krav til forhåndsvarsling vil for eksempel kunne oppfylles gjennom frigivelsesprosessen i utlandet. Det samme kan gjelde krav til begrunnelse knyttet til selve frigivelsen til adopsjon. Det er også naturlig at opprinnelseslandets myndigheter i utgangspunktet står for saksutredningen knyttet til forhold på barnets side, inkludert til krav om samtykke fra opprinnelige foreldre.

Også norske myndigheters og adopsjonsformidlernes arbeid med saken på tidligere stadier vil kunne bidra til å oppfylle kravene til saksbehandling. Generelt burde relevante forhold rundt vilkårene i den norske adopsjonsloven vært utredet så tidlig som mulig i adopsjonsprosessen for å unngå at en adopsjon måtte stanses på et tidspunkt hvor det har blitt skapt forventinger, eller hvor en tilvenningsprosess har blitt påbegynt.

Hvorvidt de enkelte kravene til saksbehandling ble oppfylt på et tidligere stadium enn da norske myndigheter skulle ta stilling til adopsjonsbevillingen, må imidlertid vurderes konkret i hver enkelt sak. Dersom saken ikke tidligere var utredet tilstrekkelig til å kunne ta stilling til om vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven var oppfylt, måtte det så langt som mulig foretas ytterligere utredning.

Selv om kravene til saksbehandling i noen saker kan anses som helt eller delvis oppfylt på tidligere trinn i adopsjonsprosessen, er det en absolutt forutsetning at myndigheten som fatter vedtak om norsk adopsjonsbevilling, tar selvstendig stilling til om vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven er oppfylt. Når det gjelder vilkår knyttet til forhold på barnets side, kan det ikke uten videre bygges på frigivelseserklæringen fra opprinnelseslandet. Dette gjelder særlig der norsk rett har vilkår som avviker fra vilkårene i opprinnelseslandet, og som derfor ikke nødvendigvis er vurdert av opprinnelseslandets myndigheter. Men også der vilkårene i opprinnelseslandet er de samme som i norsk rett, må det foreligge opplysninger som gjør det mulig for norske myndigheter å ta selvstendig stilling til vilkårene. Det er for eksempel ikke tilstrekkelig at det i en avgjørelse om frigivelse slås fast at adopsjon er til barnets beste. Det må også foreligge noen opplysninger om bakgrunnen for denne vurderingen som norske myndigheter kan basere sin egen vurdering på. Når det gjelder vurderingen av om kravet til informert og frivillig samtykke er oppfylt, kan det ikke bygges på generelle opplysninger om at det foreligger tilstrekkelig samtykke. Det må fremgå hvem som har samtykket, når det er samtykket, og i hvilken sammenheng.

27.3 Nærmere om adopsjonsmyndighetenes praksis

27.3.1 Praksis i registreringssaker

Mange av landene hvor adopsjoner hele tiden har vært gjennomført i opprinnelseslandet, ligger i Sør-Amerika, som Colombia, Brasil, Costa Rica og Ecuador. Dette har imidlertid også vært tilfelle i mange andre land, som Kina (etter 1992), Etiopia og Sri Lanka. Utviklingen har over tid gått i retning av at flere av samarbeidslandene selv gjennomfører adopsjonene.

Norske myndigheters praksis ved behandling av registreringssaker er beskrevet slik i Bufdirs gjeldende rundskriv, en beskrivelse som er tilnærmet likt formulert i tidligere rundskriv:

Når adopsjonen er gjennomført i utlandet, skal de utenlandske dokumentene sendes til Bufdir for kontroll. Bufdir skal kontrollere at adopsjonen er gyldig gjennomført og at avgjørelsen er rettskraftig. Deretter skal adopsjonen registreres i det sentrale adopsjonsregisteret i Norge.554

At det rundskrivet gir uttrykk for, også har vært den faktiske praksisen ved behandlingen av slike saker, bekreftes av utvalgets intervjuer med ansatte ved adopsjonsmyndighetene. Kontrollen har bestått i å sjekke at riktig organ i opprinnelseslandet har fattet en avgjørelse om adopsjon, og at avgjørelsen er endelig.

27.3.2 Praksis i bevillingssaker

Utenlandsadopsjonene som ble gjennomført i Norge, gjaldt barn som ble adoptert fra blant annet Bangladesh, Chile frem til 1999, India frem til 2011, Sør-Korea frem til 2012, Thailand og Filippinene.

Årsaken til at adopsjonene ikke ble gjennomført i opprinnelseslandet, har vært forskjellig i ulike land. Når det gjelder Sør-Korea, hadde det antakelig sammenheng med at amerikanske sosialarbeidere i 1960-årene mente at adopsjonsprosessen var bedre og mer forsvarlig i USA, og at de hadde bedre kontroll dersom barna ikke var adoptert når de kom dit, se punkt 19.7.3. Når det gjelder India, ble adopsjoner i flere år gjennomført i Norge fordi landet ikke hadde noe adopsjonsinstitutt som kunne brukes ved utenlandsadopsjoner.555 I Thailand var det slik fordi thailandsk regelverk krevde at man skulle prøve ut hvordan adoptivforeldrene og barna fungerte sammen, før det ble tatt endelig stilling til adopsjon. I Chile var det frem til 1999 vanlig praksis å oppføre adoptivsøkerne som barnets verger og gi barnet utreisetillatelse med sikte på adopsjon i Norge.556

Norske myndigheters praksis ved behandlingen av bevillingssaker er beskrevet slik i Bufdirs gjeldende rundskriv, en beskrivelse som er tilnærmet likt formulert i tidligere rundskriv:

Hvis adopsjonen skal gjennomføres i Norge, utsteder Bufdir adopsjonsbevilling. De utenlandske frigivelsesdokumentene må sendes til Bufdir før adopsjonen kan registreres. Det må gå klart fram av dokumentene at barnet er frigitt til søkerne av rette utenlandske myndigheter for adopsjon, og at frigivelsen er endelig. I disse sakene skal Bufetat sende informasjon om forhåndssamtykket til Utlendingsdirektoratet for å sikre barnets rett til innreise og oppholdstillatelse i Norge fram til adopsjonen kan gjennomføres her.557

I intervjuer utvalget har gjennomført med nåværende og tidligere ansatte hos adopsjonsmyndigheten, bekrefter de at også behandlingen av bevillingssakene har bestått i å kontrollere at barnet er endelig frigitt av rette utenlandsk myndighet, slik rundskrivet legger til grunn.

Utvalgets gjennomgang av enkeltsaker viser at vedtak om adopsjonsbevilling ikke ble begrunnet. Det ble utstedt et dokument med overskriften «Adopsjonsbevilling» hvor det ble bekreftet at adoptivforeldrene hadde fått bevilling til å adoptere det aktuelle barnet uten noen nærmere opplysninger om bakgrunnen for avgjørelsen.

Nærmere om samarbeidsland utvalget har undersøkt der adopsjonene ble gjennomført i Norge

Sør-Korea

Alle adopsjoner fra Sør-Korea frem til 2012 ble gjennomført ved adopsjonsbevilling i Norge, totalt ca. 6600 adopsjoner.558 Ved disse adopsjonene ble barnet frigitt til adopsjon til Norge gjennom en erklæring fra presidenten for den sørkoreanske adopsjonsformidleren Holt, som var verge for barnet. Ved norske myndigheters behandling av bevillingssaken krevde de fremlagt følgende dokumentasjon: frigivelseserklæringen fra Holts president, en bekreftelse på barnets registrering i det sørkoreanske familieregisteret, og i de fleste perioder også dokumentasjon på oppnevnelsen av Holts president som verge for barnet.

I nesten ingen av sakene ga disse dokumentene noen reelle opplysninger om barnets opprinnelige foreldre eller identitet, da barna rutinemessig ble registrert i familieregisteret uten kjente foreldre og med et nytt etternavn (orphan hojoek-registrering). Dette ble gjort selv om den koreanske adopsjonsformidleren normalt kjente de opprinnelige foreldrenes identitet. Vedtak om norsk adopsjonsbevilling ble dermed fattet uten noen kunnskap om barnets bakgrunn utover at det var frigitt av Holt og formidlet gjennom kanaler som var godkjent av sørkoreanske myndigheter. Da norske myndigheter lenge ikke var klar over at opplysningene i familieregisteret var systematisk feil, er det også sannsynlig at det ved avgjørelser om adopsjon uriktig ble lagt til grunn at de aktuelle barna ikke hadde kjente foreldre.

Behandlingen av bevillingssaker fra Sør-Korea er nærmere behandlet i punkt 19.8.5.

Chile

Alle adopsjoner fra Chile frem til og med 1998 ble gjennomført ved adopsjonsbevilling i Norge, totalt ca. 138 adopsjoner.559

I bevillingssakene fra Chile var det ofte noe mer informasjon om barnets bakgrunn enn i sakene fra Sør-Korea. Frigivelsen til adopsjon skjedde ved at en domstol i Chile fattet en avgjørelse om å oppnevne adoptivsøkerne som verger og godkjente utreise med henblikk på adopsjon.

I noen av sakene fra Chile viser informasjonen norske myndigheter fikk i bevillingssaken, at et av de norske vilkårene for adopsjon ikke var oppfylt. Dette gjaldt vilkåret om at de opprinnelige foreldrene ikke kunne samtykke til adopsjon før to måneder etter fødselen. I tolv av de sakene utvalget har gjennomgått fra denne perioden, var barnet under 2 måneder ved den chilenske rettsavgjørelsen om vergeoppnevnelse og utreisetillatelse.

I en av disse sakene, fra 1988, er denne problemstillingen tatt opp internt hos adopsjonsmyndighetene på en post-it-lapp rettet til lederen av Statens adopsjonskontor. En saksbehandler spurte: «Her er et barn frigitt for adopsjon før 2 mnd er gått. Hva gjør vi i forhold til adopsjonsloven § 7,2.» Lederen for adopsjonskontoret svarte på baksiden av post-it-lappen: «Det er et prinsipielt viktig spørsmål til reisen – ordinært er jo dette en norsk adopsjon, men siden vi legger til grunn en chilensk frigivelse (og egentlig også en adopsjon) må vi kunne se bort fra at chilensk lov og norsk lov ikke er helt samsvarende.» I saken ble det gitt adopsjonsbevilling uten noen videre utredning av de opprinnelige foreldrenes samtykke.

Saken viser at selv der dokumentene fra opprinnelseslandet viste at norske vilkår for adopsjon ikke var oppfylt – og dette ble fanget opp – så fikk ikke dette noen konsekvenser.

Behandlingen av bevillingssaker fra Chile er nærmere omtalt i punkt 11.7.3 og 11.8.2

Bangladesh

Ved de 110 adopsjonene fra Bangladesh til Norge som ble gjennomført med bistand fra Adopsjonsforum mellom 1973 og 1981, ble adopsjonssøkerne oppnevnt som verger i Bangladesh, mens selve adopsjonene ble gjennomført i Norge. Adopsjonsbevillingen ble gitt på grunnlag av barnets pass og vergeoppnevnelsen fra Bangladesh. Norske myndigheter har ikke etterspurt andre opplysninger om barnets bakgrunn eller den konkrete frigivelsesprosessen.

27.3.3 Fellestrekk ved behandlingen av registreringssaker og bevillingssaker

I beskrivelsen av praksis ovenfor går det frem at registreringssaker og bevillingssaker har blitt behandlet på tilnærmet lik måte i Norge. Det har ikke vært noen forskjeller i saksbehandlingen, utredningen eller i omfanget av dokumentasjonen som har vært krevd fremlagt. Utvalgets intervjuer og gjennomgang av enkeltsaker indikerer at praksis i liten grad har endret seg før de siste årene. Kildegrunnlaget for perioden før 1990 er imidlertid mer begrenset.

Dokumentasjonskravene i 1960-årene synes likevel å ha vært noe mindre strenge enn i etterfølgende perioder. I en enkeltsak om adopsjon fra Sør-Korea på midten av 1960-årene synes Justisdepartementet å ha konkludert med at dokumentene var i orden uten at disse var fremlagt, på grunnlag av at barnet faktisk var utlevert fra Sør-Korea. I to påtegninger på saken bemerket ulike ansatte i Justisdepartementet følgende:

Norsk ektepar ønsker å adoptere en koreansk pike. Dette er det neppe noe i veien for. Ved lign. tilfelle tidligere har man fått innsendt papirer som viser at barnet er adoptert også i Korea; her foreligger ikke slike papirer, men det er opplyst i ans.en [sic.] at barnet er adoptert i Korea, og man må kunne gå ut fra at det er riktig. § 29, l. ledd, i adopsjonsloven er da ikke til hinder for at adopsjon foretas også i Norge.

Barnet var nok ikke utlev. fra Korea uten adop. papirer derfra.

Den perioden som særlig skiller seg ut, er de siste fem årene. Fra rundt 2022 har norske adopsjonsmyndigheter stilt krav om at det legges frem vesentlig mer dokumentasjon ved behandling av enkeltsaker. Dokumentasjonen har blitt krevd fremlagt fra opprinnelseslandet i forbindelse med den kontrollen som foretas etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c når opprinnelseslandet har oversendt forslag om tildeling av et barn. Men dokumentasjonen som innhentes på dette tidspunktet, har også dannet grunnlag for den etterfølgende behandlingen av registerings- og bevillingssaken.

Kompetansekravene til de ansatte hos adopsjonsmyndighetene som behandlet registreringssaker og bevillingssaker, har i praksis variert mellom ulike perioder. Fra Statens adopsjonskontor ble opprettet i 1987, til rundt 1998 ble sakene behandlet av saksbehandlere som var sosionomer eller jurister. I 1999 ble ansvaret for behandlingen av disse sakene flyttet fra Statens ungdoms- og adopsjonskontors barne- og adopsjonsseksjon til administrasjonsseksjonen.560 Fra dette tidspunktet har sakene blitt behandlet av kontorfaglig personell. En leder hos adopsjonsmyndighetene i perioden fra 1998 til 2014 opplyste til utvalget at oppgaven ble ansett for å være rutinepreget og ikke noe man trengte noen særskilt utdanning for å gjennomføre.561

Ved behandlingen av sakene fra 1990-årene og utover vet vi at oversendelsen av avgjørelser om registrering og bevilling til adoptivforeldrene ble signert av både saksbehandler og en leder/annenhånd. En leder som behandlet slike saker i annenhånd i 2000-årene, opplyste imidlertid til utvalget at vedkommende ikke foretok noen egen kontroll med dokumentene fra opprinnelseslandet.562 Saksbehandleren som har behandlet de fleste slike saker fra 2010, opplyste til utvalget at hen ikke visste hva annenhånd sjekket før avgjørelsen ble sendt ut, men hen kunne ikke huske at annenhånd noen gang hadde påpekt mangler i dokumentene –bare feil i navn og dato i adopsjonsmyndighetenes eget oversendelsesbrev.

Dersom det dukket opp feil i dokumentene, tok adopsjonsmyndigheten kontakt med adopsjonsformidler, som skaffet nye dokumenter. Frem til 2023 ble imidlertid registeringen eller bevillingen gjennomført før de nye dokumentene var kommet inn, så lenge adopsjonsformidleren hadde opplyst at dette ville la seg ordne.563

27.4 Utvalgets vurdering

27.4.1 Registreringssakene

Adopsjonsmyndighetenes praksis i registreringssakene har vært i samsvar med kravene i den norske adopsjonsloven. En utenlandsk adopsjon gjaldt eller gjelder i Norge så lenge adoptivforeldrene hadde eller har fått forhåndssamtykke til å adoptere. I en registreringssak er det dermed tilstrekkelig at det kontrolleres at et organ med beslutningsmyndighet i opprinnelseslandet har gjennomført adopsjonen der, og at adopsjonen er endelig.

Dette betyr ikke at norske myndigheter ikke hadde noe ansvar for kontrollen av bakgrunnen for den utenlandske adopsjonen i disse sakene, men dette ansvaret måtte bygge på et annet grunnlag enn de norske reglene for behandlingen av registeringssaker, som ansvaret knyttet til utstedelse av erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c, som beskrevet i punkt 23.3.

27.4.2 Bevillingssakene

De rettslige kravene til norske myndigheters behandling av registreringssaker og bevillingssaker er som beskrevet ovenfor i utgangspunktet svært forskjellige, men norske myndigheter har behandlet de to sakstypene på tilnærmet samme måte.

Til tross for at norske myndigheter i bevillingssaker skulle fatte vedtak om adopsjon etter norske rettsregler, har de ikke foretatt noen utredning av om vilkårene som knytter seg til barnet, var oppfylt. Slik utvalget har forstått adopsjonsmyndighetene, har det blitt forutsatt og lagt til grunn at dette har vært opprinnelseslandets ansvar.

Siden rundt 2022 har riktignok Bufdir lagt til grunn at norske myndigheter og adopsjonsformidlere har hatt et ansvar for å kontrollere prosessen i opprinnelseslandet på tildelingstidspunktet, men dette synet har bygget på ansvaret for å utstede artikkel 17 c-erklæringen etter Haagkonvensjonen.564 Frem til 2025 var også ansvaret for kontrollen i forbindelse med utstedelse av artikkel 17 c-erklæringen delegert til adopsjonsformidlerne.

Utvalget har ikke funnet noen skriftlig vurdering av bakgrunnen for norske myndigheters praksis i bevillingssakene. Ingen av de intervjuede fra adopsjonsmyndighetene husker at det har vært noen diskusjon om hvordan disse sakene skulle behandles. Generelt har de imidlertid vist til Haagkonvensjonen og arbeidsfordelingen i denne. Utvalget antar at også andre forhold kan ha spilt inn, som praktiske vanskeligheter med å utrede forhold i opprinnelseslandet, og at adopsjonsprosessen var kommet så langt når bevillingssaken kom opp, at det i praksis kunne være vanskelig å komme til noe annet resultat enn å gi adopsjonsbevilling. Et avslag ville kunne medføre en vanskelig rettslig situasjon for barnet, som risikerte å stå uten noen med foreldreansvar, både i Norge og opprinnelseslandet.

Andre tenkelige grunnlag for en praksis i bevillingssaker som avviker fra det som i utgangspunktet følger av adopsjonsloven og norsk forvaltningsrett, kan være den langvarige forvaltningspraksisen på området, internasjonale regler, juridisk teori og særlige hensyn ved prosessen i utenlandsadopsjonssaker. Utvalget vil i det følgende vurdere om slike forhold har vært tilstrekkelige til å begrunne et unntak fra lovens forutsetning om at norske myndigheter må utrede og prøve vilkårene i den norske adopsjonsloven før de fatter vedtak om adopsjonsbevilling.

Utvalget vil først se på betydningen av Haagkonvensjonen 1993. Konvensjonens betydning begrenses av at den bare kan ha hatt direkte rettslig betydning for adopsjonsbevillinger gitt etter at den hadde trådte i kraft både i Norge (1. januar 1998) og i det aktuelle opprinnelseslandet. Alle adopsjoner gjennomført i Norge fra de tolv landene utvalget har undersøkt, ble foretatt før konvensjonen hadde trådt i kraft i begge land.565 Bare fra enkelte andre opprinnelsesland har det blitt gjennomført adopsjoner til Norge etter at konvensjonen hadde trådt i kraft både i Norge og opprinnelseslandet.566 Det er dermed bare en liten andel av bevillingssakene som har vært omfattet av Haagkonvensjonen.567

For de bevillingssakene som var omfattet av konvensjonen, legger artikkel 4 og 5 i utgangspunktet til grunn en arbeids- og ansvarsfordeling hvor opprinnelseslandet skal vurdere forholdene rundt barnet og frigivelsen, mens mottakerlandet skal vurdere adoptivforeldrenes egnethet. Som drøftet nærmere i kapittel 23.3 er imidlertid utvalget kommet til at dette utgangspunktet ikke innebærer at mottakerlandene er helt uten ansvar for kontrollen av forholdene rundt frigivelsen.

Enkelte formuleringer i lovarbeider kan tilsi at norske myndigheter har forutsatt at ansvarsfordelingen i Haagkonvensjonen artikkel 4 og 5 var avgjørende for norske myndigheters behandling av saker om adopsjonsbevilling. I Prop. 171 L (2012–2013) side 12 gir departementet følgende beskrivelse av gjeldende rett:

Ansvaret for å gjennomføre en adopsjon fra utlandet er delt mellom opprinnelseslandene og mottakerlandene. Opprinnelseslandet skal i følge Haagkonvensjonen sikre at barnet kan adopteres til utlandet, herunder at nødvendige samtykker er gitt av berørte personer og myndigheter. En viktig oppgave for mottakerlandet er å sikre at adoptivsøkerne kan gi barnet et godt og varig hjem. Som regel er det også opprinnelseslandet som avgjør hvilke forhåndsgodkjente søkere som skal få adoptere det enkelte barn. Det vil si at det er opprinnelseslandet som tildeler adoptivforeldre til barnet.

I NOU 2014: 9 side 62 uttaler Adopsjonslovutvalget følgende:

Den siden av adl. § 2 som omhandler barnets forhold, og §§ 6 og 7 om barnets og de opprinnelige foreldrenes informasjon-, uttale- og samtykkerett, regulerer forhold på adopsjonssøkernes og adoptivbarnets side og er relevante både ved nasjonal og internasjonal adopsjon. De blir imidlertid ikke alltid vurdert av norske myndigheter i forbindelse med søknad om forhåndssamtykke. Ved internasjonal adopsjon vurderer opprinnelsesstatens adopsjonsmyndigheter forholdene på barnets og de opprinnelige foreldrenes side, jf. Haagkonvensjonen artikkel 4.

Adopsjonslovutvalgets utsagn kan tyde på at de mente at norske myndigheter ikke skulle prøve de vilkårene som knytter seg til barnet og forhold i opprinnelseslandet. På den andre siden er det mulig at de i avsnittene ovenfor bare siktet til adopsjoner som gjennomføres i opprinnelseslandet, som på tidspunktet for Adopsjonslovutvalgets utredning gjaldt det store flertallet av adopsjonene. Andre deler av utredningen støtter en slik tolkning. Ved drøftingen av utformingen av bestemmelsen i § 54 i dagens lov forutsetter Adopsjonslovutvalget at norsk rett og vilkårene i adopsjonsloven i utgangspunktet skal anvendes ved adopsjoner som gjennomføres i Norge. Dette går frem av at Adopsjonslovutvalget foreslo et unntak fra bestemmelsen om at norsk rett skal anvendes når norske myndigheter gir adopsjonsbevilling. Unntaket, som ble innført i § 54, innebærer at opprinnelseslandets rett gjelder ved vurderingen av krav til samtykke fra foreldrene. En slik regulering av lovvalget for samtykkebestemmelsen i den norske adopsjonsloven ville ikke hatt noe formål dersom det ikke var forutsatt at norske myndigheter skulle stilling til vilkåret om samtykke.

Ved vurderingen av Haagkonvensjonens betydning er det også et viktig poeng at det ikke er i strid med Haagkonvensjonen at norske myndigheter i bevillingssaker utreder og tar stilling til vilkårene i adopsjonsloven. Konvensjonen har ikke noe forbud mot at opprinnelsesland og mottakerland har ulike vilkår for adopsjon og anvender eget lands rett ved avgjørelser om adopsjon. Dette går klart frem av Haagkonvensjonens Guide to Good Practice (2008), avsnitt 331 og 332:

331. A question may arise concerning the role of the court in a receiving country which has to make the final adoption order. In the situation in question, the court applies its national law to determine that the child is adoptable before making the order. In theory the court could find that the child is not adoptable according to the national law (including its rules of private international law) and the adoption order cannot be made, even though the child was declared adoptable by the State of origin. It is to be hoped that before any adoptions take place, a receiving State will have made known any limitations in its own law so that any defect in the procedures or obstacle to the adoption would have been identified in the receiving country before the adoption reached this late stage. The Convention makes clear in Article 4 that it is the State of origin which determines the adoptability of a child who is residing in that State. This decision is made in accordance with the national law of the State of origin. But the receiving State may have different criteria for adoptability of a child, and a child who does not meet the legal criteria of adoptability in the receiving State should not be proposed or considered for adoption by that State. A solution may also be found in Article 17 c) of the Convention, according to which the adoption may not proceed if the requirements of the Convention and the laws of each country have not been met.

332. The existence, in the receiving State and the State of origin, of different criteria to determine the adoptability of a child is not inconsistent with the Convention. It is comparable to the situation concerning prospective adoptive parents, where it is accepted that different criteria may be applied by a receiving State and a State of origin in relation to the eligibility and suitability of the same prospective adoptive parents. The authorities in the receiving State should ensure that its prospective adoptive parents meet the requirements of a State of origin before sending their file to that country. The State of origin should ensure that the applicant parents meet the requirements of a State of origin before allowing an adoption to proceed. The same approach applies to questions of adoptability. A receiving State may refuse to allow an intercountry adoption concerning a child who does not meet the adoptability criteria of the receiving State.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at den ansvarsfordelingen som det legges opp til i Haagkonvensjonen artikkel 4 og 5, ikke er tilstrekkelig til å rokke ved utgangspunktet om at norske myndigheter må ta stilling til vilkårene i den norske adopsjonsloven før det utstedes adopsjonsbevilling.

Det er imidlertid et spørsmål om forvaltningspraksisen i seg selv kan utgjøre et rettsgrunnlag for å tolke adopsjonsloven i strid med ordlyden. Generelt vil forvaltningspraksis kunne være en rettskilde av betydning for forvaltningens forpliktelser, særlig der praksisen, som her, er langvarig og entydig. Praksisen med å ikke utrede vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven ved utstedelse av adopsjonsbevilling er fast og har strukket seg over mange tiår.

Betydningen av en fast praksis vil imidlertid avhenge av det øvrige rettskildebildet. I dette tilfellet går praksisen klart mot ordlyden og forvaltningsrettslige prinsipper. Høyesterett har i flere avgjørelser gitt uttrykk for at en forvaltningspraksis som er til skade for borgeren, og som representerer en klart innskrenkende tolkning av ordlyden i en lovbestemmelse, ikke kan tillegges «nevneverdig vekt».568 En innskrenkende tolkning som innebærer at norske myndigheter ikke tar stilling til sentrale vilkår for adopsjon når de selv fatter et adopsjonsvedtak, må anses å være til skade for dem som berøres av avgjørelsen. Utvalget mener på denne bakgrunn at selv ikke en praksis som har vært så langvarig som her, kan begrunne at adopsjonsmyndigheten ikke utredet og tok stilling til alle adopsjonsvilkårene i bevillingssaker.

Utvalget går så over til å vurdere betydningen av de spesielle forholdene ved internasjonale adopsjoner. Det er forståelig at det kan være vanskelig for norske myndigheter å kontrollere vilkår som gjelder frigivelsen av barnet i opprinnelseslandet og de opprinnelige foreldenes samtykke.

Denne problematikken er behandlet i forarbeidene til adopsjonsloven av 1986, ved omtalen av bestemmelsen i lovens § 7 andre ledd om at foreldrenes samtykke ikke kan gis før to måneder etter fødsel.569 Adopsjonsforum og Rådet for internasjonale adopsjoner gikk ikke imot bestemmelsen i høringen, men påpekte at vilkåret i praksis ville bli umulig å kontrollere ved utenlandsadopsjoner. Verdens Barn mente at den derfor ikke burde gjelde i slike saker. Departementet erkjente at det «i praksis [kunne] være vanskelig med noen sikker kontroll av kravet for utenlandsadopsjoner», men opprettholdt likevel den foreslåtte regelen og uttalte at kontrollvanskene «får man heller akseptere».570 Dette tilsier at kontrollvansker kunne begrense utredningsplikten. Forarbeidsuttalelsen kan imidlertid ikke tolkes som at vilkåret ikke gjaldt, eller at det ikke skulle føres noen kontroll med det. Når lovgiver på tross av innvendingene i høringsuttalelsene kom til at vilkåret også skulle gjelde utenlandsadopsjoner, er det et argument for at adopsjonslovens bestemmelser om ansvaret ved behandling av bevillingssaker ikke skal tolkes innskrenkende. At bestemmelsen i § 7 andre ledd også gjaldt utenlandsadopsjoner, ble senere også lagt til grunn ved ratifiseringen av Haagkonvensjonen.

I juridisk teori har Thue kritisert den lovvalgsbestemmelsen som gjaldt for norske myndigheters avgjørelser i bevillingssaker frem til adopsjonsloven av 2017 trådte i kraft. Kritikken hans beskrives nærmere i punkt 27.2.2, hvor utvalget kom til at hans syn ikke kunne begrunne en innskrenkende tolkning av dagjeldende lovvalgsbestemmelse. Selv om norske myndigheter skulle anvendt opprinnelseslandets rett på spørsmålet om det forelå samtykke fra opprinnelige foreldre eller verge, ville ikke dette kunne begrunne en praksis hvor myndighetene ikke foretok noen form for selvstendig utredning og vurdering av disse vilkårene etter utenlandsk rett når de fattet avgjørelse om adopsjonsbevilling.

Nærmere om utredningsplikten i bevillingssakene

Vanskeligheten med å føre kontroll med samtykker som ble påpekt i forarbeidene til adopsjonsloven av 1986, kan imidlertid ha betydning for norske myndigheters plikt til utredning.

Utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17 vil kunne variere fra sak til sak, blant annet ut fra sakens betydning og hvilke ressurser ulike undersøkelser vil kreve. Saker om utenlandsadopsjon gjelder en sårbar gruppe barn og har svært stor betydning både for barna, de opprinnelige foreldrene og adoptivforeldrene. Dette tilsier at det må stilles strenge krav til saksutredningen.

På den andre siden vil norske myndigheter ofte ha begrensede muligheter til å utrede barnets forhold i opprinnelseslandet og til selv å ta kontakt med opprinnelige foreldre. Videre har norske myndigheter lagt til grunn at myndighetene i utlandet har kontrollert sentrale vilkår som samtykke.

Norske myndigheter burde imidlertid som et minimum ha sørget for at det i saksdokumentene var opplysninger som gjorde det mulig å prøve om de norske vilkårene var oppfylt. At det var vanskelig å innhente slik informasjon i ettertid, er forståelig, men de kunne ha forsøkt å gjøre det. Myndighetene burde uansett ha sørget for å innhente informasjonen tidligere i prosessen, for eksempel gjennom å stille tydelige krav til formidlerne gjennom retningslinjer om hva slags dokumentasjon som skulle følge saken.

De siste årene har det i økende grad blitt satt krav til den informasjonen opprinnelseslandet oversender etter matchingen og før adopsjonsformidler (Bufdir fra 2025) erklærer at prosessen i opprinnelseslandet kan gå videre etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c. Etter utvalgets syn kunne dette vært et naturlig tidspunkt for å innhente informasjon som gjorde det mulig å vurdere vilkårene i norsk rett.

Slik utvalget ser det, var det ikke tilstrekkelig å forutsette at opprinnelseslandets myndigheter eller adopsjonsorganisasjonen der hadde utredet og tatt stilling til vilkårene. Dersom man skulle behandle saken utelukkende på grunnlag av en myndighetsavgjørelse om frigivelse til adopsjon, måtte opplysningene som gikk frem av den aktuelle avgjørelsen, ha vært tilstrekkelige og troverdige nok til at norske myndigheter kunne ta selvstendig stilling til om vilkårene i den norske loven var oppfylt. Der norsk rett har hatt vilkår som avvek fra opprinnelseslandets rett, vil opplysninger om at opprinnelseslandets vilkår er oppfylt, ikke være tilstrekkelig. Et eksempel er det norske kravet om at de opprinnelige foreldrene ikke kan samtykke til adopsjon før to måneder etter fødselen.

Praksis i Sverige

Også i Sverige var det slik at svensk rett skulle anvendes der utenlandsadopsjoner ble gjennomført i Sverige. I Sverige var det tingsrätten som hadde ansvaret for gjennomføringen av de adopsjonene som ikke var gjennomført i opprinnelseslandet. Den svenske adoptionskommissionen beskriver deres arbeid slik:

Enligt de domare som vi talat med har tingsrättens handläggning av internationella adoptioner sett ut på ungefär samma sätt över tid. Tingsrätten uppdrar åt socialnämnden att utse någon att utföra en adoptionsutredning. I tingsrättens egen utredning i adoptionsärendet görs «rimliga» efterforskningar om det finns samtycke till adoption. Tingsrätten kan kontakta aktuella personer i ursprungslandet skriftligt, oftast genom e-post. Tingsrätten översätter handlingar till det aktuella språket och de personer som befinner sig utomlands får svara på sitt språk. Om brevet kommer tillbaka för att mottagaren inte har kunnat hittas så kan tingsrätten inte göra något mer. Den får utgå från de uppgifter som finns i handlingarna. Som en sista åtgärd kan tingsrätten kontakta ambassaden i det aktuella ursprungslandet. Möjligheterna att konstatera om det förekommit oegentligheter i utlandet är små enligt de domare som vi talat med. Tingsrätten kan «inte gå bakom» och kontrollera det som står i adoptionshandlingarna, till exempel om föräldrarna uppges vara okända. De kan inte heller ifrågasätta om ett barn exempelvis har «blivit lämnad på en trappa». Tingsrätten får godta de uppgifter de kan få. Tingsrätten kan inte heller förelägga utländska myndigheter att inkomma med kompletterande underlag. För att kunna agera måste det finnas indikationer på att något är fel. I de allra flesta fall ser ärendena korrekta ut och dokumenten är i sin ordning. Tingsrätten godtar också socialtjänstens utredning, som i stora delar bestått av samma underlag över tid.571

Utvalget merker seg at det er svenske domstoler som tar avgjørelsen om adopsjon, mens de samme avgjørelsene i Norge fra 1999 var lagt til kontorfaglig personale hos adopsjonsmyndigheten. Videre har tingsrätten hatt et ansvar for å ta stilling til vilkårene som knyttet seg til frigivelsen av barnet, selv om saksutredningen har vært begrenset og de i praksis i stor grad har stolt på dokumentene fra opprinnelseslandet.572 Dette er i hovedsak i tråd med utvalgets forståelse av myndighetenes ansvar etter den norske adopsjonsloven, selv om utredningsplikten nok strekker seg noe lenger enn enkelte av utsagnene i sitatet ovenfor.

Konklusjoner

Utvalget har kommet til at adopsjonsmyndighetenes langvarige praksis ved behandling av bevillingssaker har vært i strid med kravene i den norske adopsjonsloven og forvaltningsloven.

En adopsjonsbevilling er det endelige og formelt sett avgjørende vedtaket i en adopsjonssak. Selv om vedtaket kan og bør bygge på saksutredning foretatt på tidligere trinn i adopsjonsprosessen, har norske myndigheter hatt en plikt til å ta selvstendig stilling til vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven på vedtakstidspunktet.

Det grunnleggende ansvaret for å utrede og vurdere vilkårene for adopsjon før det fattes vedtak om dette, har i prinsippet foreligget helt siden de første utenlandsadopsjonene. Ansvaret ble imidlertid klarere etter at adopsjonsloven i 1980 fikk egne bestemmelser om norske myndigheters kompetanse og lovvalg i saker om utenlandsadopsjon.

Etter utvalgets syn er det særlig kritikkverdig at norske myndigheter etter 1980 har ansett adoptivsøkernes forhåndssamtykke og opprinnelseslandets frigivelse til adopsjon for i seg selv å være tilstrekkelig grunnlag for et vedtak om adopsjon – uten å utrede eller foreta noen vurdering av vilkårene i den norske adopsjonsloven knyttet til barnet og samtykket fra de opprinnelige foreldrene.

28 Adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon

28.1 Innledning

28.1.1 Presentasjon og avgrensning

I dette kapittelet behandles spørsmål knyttet til adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon. Mandatet angir utvalgets oppdrag rundt dette slik:

«Dei fleste adopsjonar skjer gjennom adopsjonsorganisasjonar, og slike adopsjonar vil utgjere det største temaet for utvalet. Utvalet skal i tillegg sjå på adopsjonar utanom organisasjon. Utvalet skal sjå på både avslag og godkjenningar for å få eit representativt bilete av praksis, og utvalet må sjå på ulike land og tidsperiodar.»

Siden 1980 har norske myndigheter som hovedregel satt som vilkår at adoptivsøkere som ønsker å adoptere fra utlandet, må gjennomføre adopsjonen med bistand fra godkjente adopsjonsformidlere for å få forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon.573 Også før dette skjedde de fleste utenlandsadopsjoner gjennom organisasjoner.574 Norsk Koreaforening og Adopsjonsforum bisto også med adopsjoner før de fikk sine første formidlingstillatelser i henholdsvis 1969 og 1978, noe staten var kjent med og i stor grad aksepterte.575 Antall utenlandsadopsjoner til Norge som har blitt gjennomført uten bistand fra godkjent formidlingsorganisasjon eller organisasjon med lignende funksjon, har dermed totalt sett vært begrenset.576

Ved mange av adopsjonene utenom formidlingsorganisasjon har adoptivsøkerne en form for tilknytning til det aktuelle opprinnelseslandet, som regel gjennom statsborgerskap eller midlertidig bosted. I tilfeller der søkerne er bosatt i et annet land, er det normalt bostedslandets myndigheter som vurderer om de kan godkjennes for adopsjon, og det har ikke vært nødvendig å innhente forhåndssamtykke fra norske myndigheter. Hele adopsjonsprosessen gjennomføres i slike tilfeller i opprinnelseslandet. Som regel vil norske statsborgere likevel ha interesse av at adopsjonen blir regnet som gyldig i Norge, og de har i ettertid kunnet søke om å få denne anerkjent her.577

Adopsjoner som er gjennomført utenom formidlingsorganisasjon, kan dermed deles inn i to kategorier, adopsjoner gjennomført med forhåndssamtykke fra norske myndigheter og adopsjoner gjennomført uten forhåndssamtykke.

Adopsjoner utenom formidler med forhåndssamtykke – uavhengige adopsjoner

Når mandatet angir at utvalget skal se på adopsjoner «utanom organisasjon […] både avslag og godkjenningar» tolkes dette dit hen at det først og fremst er norske myndigheters vurderinger av søknader om forhåndssamtykke til adopsjon utenom formidlingsorganisasjon utvalget er bedt om å utrede. Utvalget har derfor særlig valgt å legge vekt på denne sakstypen. I det følgende vil disse adopsjonsprosessene omtales som uavhengige adopsjoner.

Hovedregelen etter norsk rett har helt siden lov om adoption i 1917 vært at ingen må adoptere et utenlandsk barn før det er innhente et forhåndssamtykke til dette fra norske myndigheter (se kapittel 26).578 Dette gjelder både søkere som adopterer med bistand fra en adopsjonsformidler, og søkere som organiserer selve adopsjonsprosessen i utlandet på egenhånd. For søkere som skal adoptere utenom formidlingsorganisasjon har det imidlertid siden 1980 blitt stilt gradvis strengere krav for å få forhåndssamtykke – blant annet om tilknytning til det aktuelle landet.

Et forhåndssamtykke til å adoptere utenom formidlingsorganisasjon kan gjelde både adopsjoner som gjennomføres i opprinnelseslandet, og adopsjoner som skal gjennomføres i Norge. Adopsjoner som er gjennomført i opprinnelseslandet etter at det er gitt forhåndssamtykke, skal umiddelbart anerkjennes her. Ved adopsjoner som skal gjennomføres i Norge på grunnlag av en frigivelse til adopsjon i opprinnelseslandet, må det gis adopsjonsbevilling av norske myndigheter. Forskjellene mellom disse sakstypene er nærmere beskrevet i kapittel 27.

Adopsjoner utenom formidler og uten forhåndssamtykke – anerkjennelsessaker

I tillegg til de uavhengige adopsjonene, har norske myndigheter i en del tilfeller måttet ta stilling til om adopsjoner som er gjennomført i utlandet, skal anerkjennes, uten at det i forkant var innhentet et forhåndssamtykke.

I mange tilfeller er dette saker hvor det ikke har vært noe krav om forhåndssamtykke fordi det fullt ut var en utenlandsk adopsjon regulert etter utenlandsk rett. I andre tilfeller har adopsjonen blitt gjennomført i utlandet uten forhåndssamtykke, til tross for at søkeren etter norsk rett skulle ha innhentet dette. Som det går frem nedenfor, har adopsjonsloven hjemlet at norske adopsjonsmyndigheter på visse vilkår skal eller etter en konkret vurdering kan anerkjenne slike adopsjoner, selv om det ikke var innhentet et forhåndssamtykke. Selv om utvalget anser disse sakene for å falle noe på siden av det mandatet etterspør, vil også slike anerkjennelsessaker for helhetens skyld bli behandlet kort.

I forbindelse med spørsmål om anerkjennelse vil det også bli gitt noen merknader til myndighetenes håndtering av andre saker hvor det har blitt gjennomført en form for omsorgsovertakelse av et barn med utenlandsk statsborgerskap, men der dette åpenbart faller på utsiden av de rettslige rammene for gyldig adopsjon. Dette gjelder for eksempel omsorgsovertakelser basert på private avtaler mellom adoptivforeldre og barnets opprinnelige foreldre.

Utredningen som følger, er delt inn på følgende måte:

I punkt 28.2 vil reguleringen av adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon bli gjennomgått.

I punkt 28.3 vil praksis og funn fra utvalgets enkeltsaksgjennomgang bli presentert.

I punkt 28.4 vil utvalget gi sin vurdering av adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon

Først vil utvalgets undersøkelser bli beskrevet, etterfulgt av en kort introduksjon til ulike typetilfeller av uavhengige adopsjoner.

28.1.2 Utvalgets undersøkelser

Ettersom adopsjoner utenom formidler utgjør et underordnet spørsmål i utvalgets mandat, har utvalgets undersøkelser og enkeltsaksgjennomgang på dette området vært noe avgrenset.

Utvalget har gått gjennom rettsutviklingen på feltet. Videre har slike adopsjoner vært tema i intervjuer med personer fra Barne- og familiedepartementet, Bufdir og Bufetat.

Utvalget har gått gjennom et begrenset antall enkeltsaker. Sakene er behandlet av ulike organer og ligger derfor i ulike arkiver. Uavhengige adopsjoner og aktuelle anerkjennelsessaker har videre ikke hatt egne arkivkoder, men har blitt arkivert sammen med henholdsvis adopsjoner gjennom formidler og anerkjennelser av stebarnsadopsjoner. Utfordringer med å plukke relevante saker har medført at enkeltsaksgjennomgangen har blitt gjennomført på litt ulike måter og på ulike nivåer.

Underveis i det generelle granskingsarbeidet har utvalget kommet over flere relevante saker som har gitt innblikk i ulike problemstillinger og retning for videre søk. Når det gjelder den mer spissede enkeltsaksgjennomgangen, har utvalget for det første gått gjennom enkelte arkivdeler og i den anledning sett raskt over sakene fra enkelte år i den hensikt å få et visst overblikk over omfang, ulike sakstyper og vanlig praksis.579 I den forbindelse har noen saker blitt plukket ut for en nærmere gjennomgang. For å supplere dette utvalget har utvalget for det andre bedt Bufdir om å identifisere og oversende ytterligere saker fra konkrete år/land.

Utvalget har foretatt en nærmere gjennomgang av 20 saker om forhåndssamtykke til uavhengig adopsjon fra 13 ulike land mellom 1984 og 2020.580 Utvalget bemerker at sakene som gjelder adopsjon utenom organisasjon, ofte inneholder varierte og komplekse rettslige og faktiske problemstillinger. Det er også ulikt hvor mye dokumentasjon som ligger på hver sak. Variasjonene gjør det utfordrende å vurdere både den konkrete behandlingen av enkeltsaker og en eventuell utvikling over tid. Resultatet av utvalgets noe begrensede undersøkelser er derfor ikke en uttømmende eller nyansert fremstilling, men en samling av eksempler som kan indikere noen overordnede tendenser i saksbehandlingen.

Det er ikke mulig å plukke ut aktuelle anerkjennelsessaker ut fra arkivkoder alene. I tillegg til de ordinære utenlandsadopsjonene inkluderer denne sakstypen også stebarnsadopsjon av barn med utenlandsk statsborgerskap, noe utvalget avgrenser mot. Det er forøvrig heller ikke ut fra arkivkoder mulig å skille saker hvor adopsjonen skal anerkjennes av norske myndigheter (for eksempel fordi adoptivforeldrene var bosatt i adopsjonslandet), fra saker hvor myndighetene har måttet gjøre en skjønnsmessig vurdering av hvorvidt adopsjonen skal godkjennes.

For å identifisere aktuelle saker gjennomførte utvalget en manuell gjennomgang av arkivbokser med anerkjennelsessaker mellom 1986 og 2004 i Bufdirs fysiske arkiv. Videre har utvalget sett gjennom en rekke anerkjennelsessaker fra Bufdirs digitale arkiv fra 2004 til 2009. I tillegg har utvalget sett på noen saker frem til 2023.581

I det følgende vil utvalget gjengi faktum og resultater for en del konkrete saker. Av hensyn til anonymisering vil detaljnivået når det gjelder land, kjønn, alder og lignende i gjengivelsene, variere.

28.1.3 Ulike typetilfeller av uavhengige adopsjoner

Som det vil gå nærmere frem i punkt 28.2.1, har særlig tilknytning til det aktuelle landet vært et krav for å få forhåndssamtykke til å adoptere et barn uten bistand fra formidlingsorganisasjon. De konkrete kravene til tilknytning har variert, men primært har det dreid seg om norske statsborgere som har midlertidig bosted i det aktuelle opprinnelseslandet, eller statsborgere av det aktuelle opprinnelseslandet med vanlig bosted i Norge.

Utover en slik særlig tilknytning vil imidlertid adoptivsøkernes situasjon variere. I mange tilfeller vil det i praksis også være snakk om et ønske om å adoptere et barn som man allerede har en relasjon til. Ettersom bakgrunnen for adopsjonen vil ha betydning for hvilke og hvor inngående undersøkelser og vurderinger som må gjøres for å sikre forsvarlige prosesser, vil noen ulike typetilfeller bli beskrevet her.

Et sentralt skille går mellom adopsjon av kjent og ukjent barn. Adopsjon av kjent barn kan gjelde biologiske slektninger, såkalte familieadopsjoner, eller barn som adoptivsøkerne har kommet i kontakt med på annet vis.

Ved uavhengig adopsjon av ukjent barn vil adoptivsøkerne søke om et generelt forhåndssamtykke til å adoptere et barn, for eksempel mellom 0 og 5 år, fra et konkret land, eventuelt også fra en konkret institusjon i dette landet. Adopsjoner utenom organisasjon reiser noen særskilte spørsmål om forsvarlighet og hvordan adopsjonen skal gjennomføres i det aktuelle landet. For øvrig gjøres også de samme undersøkelsene av foreldrenes egnethet som ved adopsjon gjennom formidlingsorganisasjon.

Ved uavhengig adopsjon av kjent barn er prosedyren for forhåndssamtykke noe annerledes. Da vurderes ikke bare foreldrenes egnethet og den generelle forsvarligheten av en adopsjonsprosess fra det aktuelle landet, men også om adopsjonen vil være til det konkrete barnets beste.

I Hove-utvalgets utredning i NOU 2009: 21 oppsummeres faktum og utfall i alle søknader fra 2008 om forhåndssamtykke til adopsjon utenom organisasjon. Dette gjengis her for å illustrere ulike aktuelle sakstyper:

Bufdir gav forhåndssamtykke til adopsjon av ukjent barn i 1 sak.

• Søkerne A og B fikk forhåndssamtykke til å adoptere et ukjent barn fra Colombia. A var statsborger i Colombia og kunne ifølge myndighetene der ikke adoptere gjennom adopsjonsorganisasjon idet adopsjon måtte være gratis for colombianske statsborgere etter dette landets rett.

I følgende 2 saker gav Bufdir avslag på søknad om adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon.

• Søkerne søkte om å adoptere et ukjent barn fra Russland. De ønsket å benytte kanal uten bistand fra organisasjon, søkerne skulle velge ut barnet selv.

• Søkerne på 43 og 48 år søkte om å adoptere et ukjent barn fra Edhi Foundation i Pakistan.

Bufdir gav kun forhåndssamtykke til adopsjon av kjent barn i 2 saker.

• Søkerne på 53 og 61 år fikk forhåndssamtykke til å adoptere C på 13 år fra Colombia. Søkerne arbeidet i et sosialt prosjekt i Colombia og fikk kontakt med C gjennom prosjektet.

• Søkerne A, bulgarsk statsborger, og B fikk forhåndssamtykke til å adoptere C på snart 5 år fra Bulgaria. C var fosterbarn hos As foreldre med tett oppfølging fra lokal barneverntjeneste.

I 2008 ble det gitt til sammen 10 avslag på søknad om adopsjon av kjent barn. Herunder gjaldt 6 avslag tilfeller der barnet var niese eller nevø til en av søkerne. I 4 av sakene var barnet mellom 12 og 16 år.

• Søkerne på 57 og 35 år søkte om å adoptere nevøen C fra Thailand. C var snart 16 år og bodde sammen med eldre søsken og øvrig familie i Thailand. Søkerne hadde tidligere fått avslag på søknad om familiegjenforening.

• Søkerne søkte om å adoptere nevøen C fra Thailand. C var 12 år og bodde i Thailand med far og farmor, også mor bodde i Thailand. Far og farmor foreslo adopsjon og ønsket at C, når han ble voksen, skulle sende penger til sin far.

• Søkerne A og B søkte om å adoptere nevøen C fra Filippinene. C var 14 år og bodde med besteforeldre på Filippinene, hvor han ble etterlatt 5 måneder gammel. Søkerne ønsket å sikre gutten økonomisk. A bodde i samme storfamilie som nevøen fra han var 2 til 11 år.

• Søkerne på 36 og 62 år søkte om å adoptere niesen C fra Ghana. C var 14 år og bodde hos mormor i Ghana. Cs foreldre var i live og C hadde kontakt med mor.

• Søkerne søkte om å adoptere niesen C fra Pakistan på 2 år. Cs biologiske far var død, mor bodde sammen med et eldre søsken. Søkerne hevdet at de hadde hatt ansvar for C fra fødselen samt at det var bestemt før barnets fødsel at søkerne skulle adoptere dette.

• Søkerne [A og B] søkte om å adoptere niesen C fra Vietnam på 8 år. C hadde bodd hos As foreldre, sine besteforeldre, siden fødselen. Cs foreldre etterlot henne hos besteforeldre. Besteforeldrene var blitt gamle og ønsket at søkerne skulle ta seg av barnet for å sikre hennes fremtid.

I 2008 ble det gitt 2 avslag på søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av kjent barn, der barnet ikke var i familie med søkerne.

• Søkerne søkte om å adoptere C på 1 år fra Pakistan. Storfamilien i Pakistan hadde tidligere bestemt at søkers yngre bror skulle gi fra seg et nyfødt barn til søkerne, men foreldrene nektet da søkerne kom for å hente barnet. Søker A oppsøkte deretter en lege i Pakistan som formidlet kontakt med en fattig familie som gav fra seg barnet ved tomåneders alder. A bodde midlertidig i Pakistan hos familie, mens B besøkte dem der.

• Søkerne A og B søkte om å adoptere C på 1 år fra Pakistan. Cs biologiske far var fattig og hadde overdratt omsorgen i henhold til en «Affidavit for Child Adoption». Søkerne kjente Cs familie i Pakistan.582

Som det går frem i denne gjennomgangen, kom et flertall av søknadene om adopsjon utenom formidlingsorganisasjon i 2008 fra personer med utenlandsk statsborgerskap / utenlandsk opprinnelse med vanlig bosted i Norge, og de gjaldt adopsjon av slektning. Som utvalget kommer nærmere inn på nedenfor, er dette et mønster som har vært gjeldende tilbake til 80-årene. Adopsjoner både innenfor og utenfor familien omhandler for øvrig relativt ulikeartede forhold.

28.2 Den rettslige reguleringen av adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon

28.2.1 Adopsjoner med forhåndssamtykke – uavhengige adopsjoner

De første tillatelsene til organisert formidlingsvirksomhet fra utlandet ble gitt for henholdsvis Vietnam i 1968 og Sør-Korea i 1969.583 Før dette var alle utenlandsadopsjoner uavhengige, selv om de fleste adopsjoner i praksis ble gjennomført ved hjelp av de samme organisasjonene som senere ble godkjent som formidlere.

Det var dermed først utover i 1970-årene at spørsmålet om adopsjon gjennom godkjent formidlingsorganisasjon versus adopsjon utenom formidlingsorganisasjon ble aktuelt. Hvorvidt det burde stilles ulike krav til forhåndssamtykke til adopsjon gjennom eller utenom formidler, ser først ut til å ha blitt tematisert etter at det i 1978 ble gitt formidlingstillatelse til en rekke land i Asia og Sør-Amerika.584 I det følgende går utvalget gjennom de særlige reglene for adopsjoner utenom formidlingsorganisasjon som utviklet seg etter dette.

I 1978 ble Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) opprettet. Det hadde blant annet som formål å føre kontroll med utenlandsadopsjonsvirksomheten.585 De godkjente formidlingsorganisasjonene var selv representert i Rådet for internasjonale adopsjoner. Dette la til rette for tett kontakt mellom myndighetene og formidlerne og ga forholdsvis god oversikt over den organiserte adopsjonsvirksomheten. Å få en lignende kontroll over adopsjonene som foregikk utenom disse organisasjonene, var derimot vanskelig.

I forbindelse med Rådet for internasjonale adopsjoners besøk til fem ulike opprinnelsesland i Asia høsten 1980 informerte rådet Justisdepartementet om at det var behov for større kontroll med adopsjonene som foregikk utenom de godkjente formidlingsorganisasjonene.586 Myndighetene i flere av disse opprinnelseslandene hadde selv bedt om bistand til å hindre at privatpersoner reiste til landet og gjennomførte adopsjoner på egen hånd, uten å gå gjennom de korrekte myndighetsorganene.587 For å styrke kontrollen med norske adoptivsøkere foreslo derfor Rådet for internasjonale adopsjoner å ta inn et forbehold i forhåndssamtykket om at adopsjon måtte skje gjennom en av de godkjente formidlingsorganisasjonene.588 I desember 1980 bekreftet Justisdepartementet at det var besluttet å innta et slikt forbehold.589

Som en følge av dette har det etter 1980 bare vært et begrenset antall utenlandsadopsjoner til Norge uten bistand fra formidlingsorganisasjon. I et internt notat i Justisdepartementet, datert 2. og 9. desember 1980, ble det drøftet i hvilke tilfeller man skulle tillate uavhengige adopsjoner. Man foreslo blant annet følgende:

Følgende kategorier bør kunne adoptere utenom foreningene:

• 1. Nordmenn som er fast bosatt i utlandet og som ønsker å adoptere barn fra det land de bor

• 2. Ektepar som ønsker å adoptere barn fra den ene ektefelles hjemland

• 3. Adoptivsøkere som får barn gjennom bekjente som er misjonærer

• 4. Adoptivsøkere som har personlig kontakt med familie i land hvor ingen forening arbeider.

Når det gjelder følgende er jeg noe i tvil:

• 1. Adoptivsøkere som ønsker å adoptere barn nr. 2 fra samme institusjon som de fikk sitt første barn fra. Dette kan gjelde en institusjon hvor foreningen for en tid ikke har hatt kontakt med vedkommende institusjon.

• 2. Adoptivsøkere som har fått oppgitt adressen gjennom bekjente og gjort direkte henvendelse til institusjonen. Den første kontakten med institusjonen er nok i de fleste tilfellene formidlet gjennom en av foreningene.590

I denne omgang ser det ut til å ha blitt konkludert med at listen fremsto hensiktsmessig – men at punkt 3 også måtte kunne gjelde andre yrkesgrupper stasjonert i utlandet enn misjonærer, og at tilfellene i punkt 5 og 6 bare kunne tillates i helt spesielle tilfeller.

Det gikk imidlertid lang tid før praksisen ble beskrevet i lovtekst eller offentlige retningslinjer. Verken den nye adopsjonsloven i 1986 eller Sosialdepartementets rundskriv fra 1987 om Statens adopsjonskontor oppstilte noe skille mellom adopsjoner gjennom eller utenom organisasjon.591 Først i Sosialdepartementets rundskriv fra 1989 med retningslinjer for behandling av søknader om adopsjon ble praksisen for behandlingen av disse sakene beskrevet:

Departementet legger vekt på at formidlingen skjer gjennom godkjent forening, selv om det rent unntaksvis også godtas adopsjon utenom forening, se nedenfor under punkt 2.

[…]

2. Adopsjon utenom forening

Rent unntaksvis vil norske myndigheter også kunne gi forhåndsgodkjenning selv om formidling ikke skjer gjennom godkjent forening. Myndighetene har gitt slik godkjenning der søkerne har hatt en spesiell tilknytning til vedkommende land, f.eks. gjennom statsborgerskap eller at søkerne er midlertidig bosatt der.592

I praksis oppstiller rundskrivet særlige vilkår for å adoptere barn utenom godkjent formidlingsorganisasjon. I tillegg til de generelle vilkårene for adopsjon, måtte søkerne ha en «spesiell tilknytning» til barnets opprinnelsesland.

Ved ratifiseringen av Haagkonvensjonen 1993 ble det besluttet å videreføre adgangen til utenlandsadopsjon utenom adopsjonsformidler. I stortingsproposisjonen fra behandlingen av konvensjonen heter det:

Representanter fra opprinnelseslandene, men også fra mottakerlandene (blant disse Norge), var opptatt av å begrense adgangen til private adopsjoner mest mulig. Grunnen til dette er hensynet til barnets beste. Det anses for å være best i samsvar med barnets interesser at adopsjonen er formidlet gjennom offentlig godkjente og profesjonelle organer, at dette gir den største grad av sikkerhet for at det ikke foreligger misbruk eller misligheter som kjøp, salg, tyveri eller bortføring av barn med henblikk på adopsjon, og at det er barnets beste som har vært det altoverveiende hensynet i saken. Norsk praksis tillater bare helt unntaksvis private adopsjoner, og da bare i formen adopsjon utenom godkjent forening. Det vil si at også de som søker å ordne adopsjonen utenom godkjent forening, må ha forhåndssamtykke.593

Like etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge, ble det i 1999 foretatt en revisjon av adopsjonsloven av 1986. Den første lovbestemmelsen som sier noe om forholdet mellom adopsjoner gjennom og utenom formidler, ble da vedtatt i § 16 f:

Adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skal skje gjennom organisasjon som i medhold av § 16 d første ledd er gitt tillatelse av departementet til slik virksomhet.

Departementet kan i særlige tilfeller samtykke i at adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skjer utenom godkjent organisasjon.

I forarbeidene til bestemmelsen gir departementet veiledning om behandlingen av søknader om samtykke til å adoptere utenom formidler:

Departementet fastholder den klare hovedregelen om at utenlandsadopsjon skal skje gjennom offentlig godkjent organisasjon.

Departementet opprettholder også unntaksregelen om at det i særlige tilfeller kan gis tillatelse til å adoptere utenom forening. I slike saker forutsetter departementet at Statens ungdoms- og adopsjonskontor ber søkerne om en detaljert utredning av hvorledes adopsjonen er tenkt gjennomført og at kontoret foretar en grundig vurdering av dette. Kontoret forutsettes å sette nødvendige vilkår for adopsjonen – deriblant at den gjennomføres i samsvar med vedkommende lands regelverk.

Verken Haagkonvensjonen eller § 16b jf. § 16d, er til hinder for at søkere kan adoptere utenom forening. Haagkonvensjonen forutsetter imidlertid at Statens ungdoms- og adopsjonskontor oversender sosialrapport og godkjenningsdokumenter direkte til sosialmyndigheten i opprinnelseslandet.594

Norske myndigheter la dermed til grunn at Haagkonvensjonen ikke var til hinder for å tillate adopsjon utenom godkjent formidler, men at dette forutsatte et direkte samarbeid mellom de to landenes sentralmyndigheter for adopsjon (i land som hadde slik sentralmyndighet). Slike adopsjoner var mer ressurskrevende for adopsjonsmyndigheten enn ordinære saker, hvor formidlerne tok seg av kontakten med opprinnelseslandets myndigheter, dokumentutveksling og lignende.595

Ordlyden om at adopsjon utenom formidler kunne tillates i «særlige tilfeller», tilsier at dette skulle være en forholdsvis snever unntaksregel. Utover dette ble det i denne omgangen ikke gitt eksplisitte føringer for når det kunne gis forhåndssamtykke til adopsjon utenom formidlingsorganisasjon. I forarbeidene står det imidlertid at det i praksis bare ble tillatt «dersom søkerne har en spesiell tilknytning til vedkommende land, for eksempel gjennom statsborgerskap eller dersom søkerne er midlertidig bosatt der.»596

I 2002 kom det to rundskriv fra Barne- og familiedepartementet som blant annet ga retningslinjer for utstedelse av forhåndssamtykke til adopsjon utenom formidlingsorganisasjon. Her gis det føringer for hvilken informasjon søkerne må legge frem, og for dokumentasjonen myndighetene må innhente for å sikre en forsvarlig prosess. I tillegg oppstilles følgende krav til søkerne:

Forhåndssamtykke kan i slike tilfeller bare gis når søkere har en spesiell tilknytning til vedkommende land, for eksempel gjennom statsborgerskap, oppvekst eller at de er midlertidig bosatt der, for eksempel på grunn av arbeid.597

I august 2009 kom Hove-utvalget med sin utredning om adopsjonsfeltet. De anbefalte å fjerne adgangen til adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon.598 Anbefalingen ble begrunnet blant annet med risiko for manglende forsvarlighet samt norske sentralmyndigheters ressursbruk. Forslaget ble imidlertid ikke fulgt opp, og regelverk og praksis forble uendret. Et sentralt argument for å opprettholde adgangen til slike adopsjoner var å hindre en økning i anerkjennelsessaker, altså at personer bosatt i Norge gjennomførte adopsjonsprosesser i utlandet uten å søke om forhåndssamtykke, for deretter å søke om anerkjennelse av adopsjonen.599

Fra 1. januar 2010 var Bufetat region øst førsteinstans i saker om utenlandadopsjon utenom formidler, mens Bufdir var klageinstans. Inntil dette hadde Bufdir vært førsteinstans og departementet klageinstans.

I den nye adopsjonsloven fra 2017 ble adgangen til uavhengig adopsjon av både kjent og ukjent barn opprettholdt. Vilkårene for slike adopsjoner ble lovfestet og samtidig noe skjerpet. Blant annet ble det oppstilt krav om at ingen norsk adopsjonsformidler hadde formidlingstillatelse i det aktuelle landet:

§ 20. Adopsjon av barn som har sitt vanlige bosted i utlandet

Et barn som har sitt vanlige bosted i utlandet, kan bare adopteres gjennom en organisasjon som har tillatelse til adopsjonsformidling etter § 31, og som har tillatelse til å formidle barn fra særskilt angitte land etter § 32.

Adopsjonsmyndigheten kan likevel gi forhåndssamtykke til å adoptere fra utlandet utenom en adopsjonsorganisasjon dersom

• a. vilkårene for forhåndssamtykke etter loven og forskrift med hjemmel i loven er oppfylt

• b. minst én av søkerne har en spesiell tilknytning til det landet der barnet har sitt vanlige bosted

• c. ingen norsk adopsjonsorganisasjon har formidlingstillatelse i det landet der barnet har sitt vanlige bosted

• d. adopsjonen kan gjennomføres på en forsvarlig måte

I rundskriv til loven gis det ytterligere retningslinjer for vurdering av søknader om forhåndssamtykke til adopsjon utenom organisasjon.600

28.2.2 Adopsjoner uten forhåndssamtykke – anerkjennelsessaker m.m.

Hovedregelen etter norsk rett har siden 1917 vært at adoptivsøkere som ønsker å adoptere et utenlandsk barn, først må innhente et forhåndssamtykke fra norske myndigheter. Regelverket har likevel hatt noen unntak fra dette kravet. Vilkårene i den norske adopsjonsloven gjelder bare for adopsjoner som etter norsk internasjonal privatrett faller inn under norsk rett. Også lovvalgsregelen har variert.

Frem til 1980 fulgte adopsjonsloven statsborgerprinsippet. Det innebar blant annet at kravet om forhåndssamtykke til adopsjon gjaldt norske statsborgere, uavhengig av hvor disse hadde bosted. Utenlandske statsborgere med bosted i Norge var derimot unntatt kravet.

Ved lovrevisjonen i 1980 ble domisilprinsippet innført i adopsjonsretten. Det vil si at reglene i adopsjonsloven – inkludert kravet til forhåndssamtykke – skulle gjelde personer som var bosatt i Norge, uavhengig av statsborgerskap.601

Adopsjoner gjennomført i opprinnelseslandet med norske myndigheters forhåndssamtykke har automatisk blitt regnet som gyldige i Norge. Anerkjennelse av adopsjoner gjennomført uten forhåndssamtykke er og har vært regulert i egne bestemmelser.

Regler om slike anerkjennelser ble i 1980 inntatt i adopsjonsloven 1917 § 31 første ledd. Etter første ledd skulle følgende tre typetilfeller automatisk anerkjennes i Norge:602

• adopsjoner foretatt av norske statsborgere med bopel i det aktuelle landet

• adopsjoner foretatt i en tredjestat hvor norske eller utenlandske statsborgere hadde bopel på tidspunktet for adopsjonen

• adopsjoner foretatt av utenlandske statsborgere i sitt statsborgerland

«Bopel» skal i denne sammenheng forstås som varig bosted.603 Norske statsborgere som bare oppholdt seg midlertidig i utlandet, hadde «bosted» i Norge og måtte søke forhåndssamtykke jf. § 34.

De to første alternativene for automatisk anerkjennelse etter § 31 første ledd fulgte domisilprinsippet.

Bestemmelsen i det tredje alternativet, det vil si om adopsjoner foretatt av utenlandske statsborgere bosatt i Norge, har imidlertid vært omdiskutert. At denne gruppen i praksis skulle kunne adoptere i statsborgerlandet uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter, var i motstrid med domisilprinsippet, som etter 1980 gikk frem i bestemmelsen om krav til forhåndssamtykke i § 34, der det var bestemt at «[d]en som er bosatt i Norge, må ikke adoptere i fremmed stat med mindre departementet samtykker på forhånd».

I forarbeidene til 1980-loven går det frem at departementet var i tvil om hvordan adopsjoner gjennomført av utenlandske statsborgere i deres eget statsborgerland skulle reguleres. De falt imidlertid ned på at statsborgerskap i det aktuelle landet måtte være tilstrekkelig for automatisk anerkjennelse, da opprettholdelse av en persons sivilrettslige status var et tungtveiende hensyn: «En ting er imidlertid hva vi anser som den gunstigste regelen når adopsjon skal foretas. Noe annet er anerkjennelse av en adopsjon som er kommet i stand.»604

I tillegg til adopsjonene som skulle anerkjennes automatisk etter § 31 første ledd, var det også etter andre ledd adgang for departementet å anerkjenne adopsjoner som ikke innfridde disse vilkårene etter en konkret vurdering: «Departementet kan anerkjenne en utenlandsk adopsjon som ikke omfattes av første ledd.»

Reglene i § 31 ble videreført i adopsjonsloven av 1986 § 19. I 2010 ble regelen om at adopsjoner som var gjennomført av utenlandske statsborgere i deres eget statsborgerland, automatisk skulle anerkjennes, opphevet.605 Departementet mente da at hensynet til å sikre barnet gode oppvekstsvilkår gjennom en forhåndsvurdering måtte veie tyngst, og påpekte at slike adopsjoner etter en konkret vurdering fremdeles kunne godkjennes etter daværende § 19 tredje ledd.606

I anerkjennelsessaker med automatisk anerkjennelse har norske myndigheters kontroll vært begrenset til en vurdering av om vilkårene for tilknytning (vanlig bosted / statsborgerskap) var oppfylt, samt at det rent faktisk var fattet avgjørelse om en gyldig adopsjon – eller tilsvarende rettsinstitutt – i utlandet.607 Det har ikke blitt foretatt noen vurdering av adoptivforeldrenes egnethet.

I saker hvor vilkårene for automatisk anerkjennelse ikke har vært oppfylt, og det skulle vært søkt om forhåndssamtykke, måtte det vurderes som adopsjonen likevel skulle anerkjennes etter en konkret vurdering.608 Det har for eksempel dreid seg om norske statsborgere som har oppholdt seg i utlandet over tid, men som etter norsk rett fremdeles har blitt ansett som bosatt i Norge. For å få anerkjennelse etter den skjønnsmessige regelen har det fremdeles vært en forutsetning at det faktisk har blitt gjennomført en adopsjon som er gyldig etter adopsjonslandets rett.

I enkelte tilfeller har det kommet opp saker hvor heller ikke kravet om at det er gjennomført en gyldig adopsjon, har vært innfridd. Det dreier seg da om norske eller utenlandske statsborgere som har gjennomført en omsorgsovertakelse av et utenlandsk barn som ikke oppfyller vilkårene for adopsjon etter norsk rett. For eksempel kan omsorgsovertakelsen ha vært basert på en offentlig vergeoppnevnelse eller en privat avtale med barnets foreldre. Norske myndigheter har da i etterkant av omsorgsovertagelsen måttet vurdere om det kunne gjennomføres en adopsjonsprosess etter norsk eller opprinnelseslandets rett. Man har slik i noen tilfeller måttet vurdere spørsmålet om å gi forhåndssamtykke til en adopsjon som i praksis allerede hadde blitt gjennomført. I noen tilfeller har barna blitt oppfostret av de potensielle adoptivforeldrene i lengre tid før spørsmålet om anerkjennelse/adopsjon har blitt tatt opp.609

28.3 Utvalgets undersøkelser og funn

28.3.1 Kort om omfanget av uavhengige adopsjoner og anerkjennelsessaker

Bufdir og direktoratets forgjengere på adopsjonsfeltet har ikke ført egne statistikker over de adopsjonstypene som behandles her, og det har ikke lykkes utvalget å finne det totale antallet utenlandsadopsjoner til Norge som er gjennomført utenom organisasjon.610 Dette gjelder både uavhengige adopsjoner, anerkjennelser av adopsjoner som er gjennomført uten forhåndssamtykke, samt de adopsjonssakene som faller utenfor begge disse kategoriene.

Ut fra tall utvalget har funnet for enkelte år, er det likevel på det rene at både antall uavhengige adopsjoner og anerkjennelser av adopsjoner uten forhåndssamtykke har vært forholdsvis begrenset sammenlignet med antall adopsjoner gjennom godkjente formidlere. Særlig gjelder dette etter 1980, da det som nevnt ble inntatt et standardvilkår i forhåndssamtykke til adoptivsøkere om at adopsjon skulle skje gjennom godkjent adopsjonsformidler.611

Utvalget har funnet følgende anslag/tall over uavhengige adopsjoner: Rådet for internasjonale adopsjoner har opplyst at det i 1980 ble gjennomført fem adopsjoner utenom organisasjon.612 I forarbeidene til revisjon av adopsjonsloven 1986 i 1999, går det frem at Statens adopsjonskontor anslo at det ble gjennomført mellom ti og tjue uavhengige adopsjoner årlig.613 I forarbeidene til adopsjonsloven fra 2017 går det frem at det fra 2006 til 2013 i gjennomsnitt ble gitt under fem forhåndssamtykker til uavhengige adopsjoner årlig.614 I intervju med utvalget oppga en ansatt hos Bufetat region øst som arbeidet med denne sakstypen, at det siden 2023 har blitt gitt noen få forhåndssamtykker til adopsjon utenom formidler. Så vidt vedkommende var kjent med, var det likevel ikke blitt gjennomført noen slike adopsjoner i denne perioden.615

Også når det gjelder anerkjennelsessaker, det vil si adopsjoner uten forhåndssamtykke fra norske myndigheter, har vi begrenset med statistikk. Utvalget legger imidlertid til grunn at også dette utgjør et relativt begrenset antall saker per år. Utvalgets screening av saker i Bufdirs fysiske arkiv viser at det i første instans ble gitt anerkjennelse til adopsjoner uten forhåndssamtykke i 14 saker i 1990, 5 saker i 1995 og 15 saker i 2000.616

Utvalget har videre gått gjennom søketreff på anerkjennelsessaker i Bufdirs digitale arkiv fra 2005, og har for dette året funnet 15 saker hvor adopsjon gjennomført i utlandet ble anerkjent.617 I Bufdirs årsrapport for 2015 går det frem at Bufetat region øst innvilget 16 saker.618 Det bemerkes at disse tallene også inkluderer stebarnsadopsjoner av barn som er utenlandske statsborgere.

28.3.2 Uavhengige adopsjoner – funn i utvalgets gjennomgang av praksis

I det følgende vil utvalgets sentrale funn beskrives nærmere. Utvalget vil vise til noen eksempelsaker som vi mener illustrerer enkelte trekk ved praksisen. Utvalget har valgt å dele gjennomgangen opp i søknader knyttet til adopsjon av henholdsvis kjent barn og ukjent barn.

Felles for begge typer adopsjon er at adopsjon utenom organisasjon krever mer både fra adoptivsøkernes side og av norske adopsjonsmyndigheter enn ved adopsjon gjennom organisasjon. Blant annet gjelder dette innhenting og vurdering av lovverk og kunnskap om de faktiske og rettslige prosessene for adopsjon. Utvalget har sett eksempler på at søknader om uavhengig adopsjon har medført behov for forholdsvis omfattende bistand fra den norske ambassaden i landet for å innhente nødvendig informasjon.619

Adopsjoner av kjent barn

Som det går frem i punkt 28.2 var det fra 1980-tallet i utgangspunktet krav om en særlig tilknytning til landet for å få innvilget søknad om forhåndssamtykke til adopsjon utenom formidlingsorganisasjon. Enkeltsaksgjennomgangen viser at mange av søknadene om uavhengige adopsjoner har dreid seg om personer av utenlandsk opprinnelse bosatt i Norge, som ønsket å adoptere et kjent barn fra hjemlandet. En majoritet av disse sakene ser videre ut til å dreie seg om såkalte familieadopsjoner, altså at adoptivsøkerne ønsket å adoptere en slektning bosatt i utlandet.620

I et praksisnotat fra Sosialdepartementet fra 1989 fremgår blant annet følgende:

Stadig flere innvandrere søker om adgang til å adoptere fra sitt hjemland. Langt de fleste søknadene gjelder vanligvis noe større barn, ungdom og undertiden også voksne slektninger. Dels oppholder barna seg i sitt hjemland, men undertiden også her i landet, som oftest på besøksvisum.

Søknader av denne typen byr på helt spesielle problemer, både i forhold til adopsjonslovens intensjoner og dens enkelte bestemmelser. Rent bortsett fra dette må søknadene vurderes i lys av innvandringspolitikken. Det faktum at denne type saker øker må ha sammenheng med innvandringspolitikken.

Enkeltsaksgjennomgangen av klagesaker som ble behandlet av departementet mellom 1986 og 2004, viser også en stor andel familieadopsjonssaker.621 I mange av vedtakene fra 80- og 90-årene, som stort sett var opprettholdelse av avslag, finner man følgende eller lignende formulering:

Departementet fører en restriktiv praksis og gir vanligvis ikke adgang til adopsjon hvor adoptanten og barnet er nære slektninger. Unntak kan bli gjort dersom barnets biologiske foreldre er døde eller andre særlige grunner tilsier det.

I et brev fra Statens adopsjonskontor til Sosialdepartementet i 1988 om avslag på en søknad om å adoptere en halvsøster med foreldre i live fra et søramerikansk land, fremheves det videre at økonomiske forhold ikke i seg selv kunne ha avgjørende betydning:

NN har sine biologiske foreldre og en rekke søsken. Hun har altså en familie, og det er ingenting som tyder på at det innen familien er andre problemer enn dårlig økonomi. I den sammenheng kan det nevnes at det på de fleste internasjonale konferanser som har vært avholdt om adopsjon over landegrenser, blir det fra barnas opprinnelsesland presisert at fattigdom alene aldri må gi grunnlag for å fjerne barnet fra sine biologiske foreldre til fordel for mer velstående adoptivforeldre i utlandet. Vi vil også peke på at det er rimelig om nær familie kan ta hånd om hverandre uten å måtte gå veien om adopsjon […]

Uttalelsene tyder på at norske myndigheter har hatt en forholdsvis streng praksis når det gjelder forhåndssamtykke til familieadopsjoner og adopsjon av kjent barn. Utvalgets gjennomgang av førstegangsbehandling og klagebehandling bekrefter også langt på vei dette. Særlig fremstår andelen avslag som høy når det gjelder søknader om adopsjon av eldre barn, hvor adopsjonen i noen tilfeller også har aktualisert innvandringsregulerende hensyn. Som eksempel på avslag på forhåndssamtykke til kjent barn kan følgende saker nevnes:

• 1989: En enslig kvinne søkte om å adoptere sitt tantebarn på 11 år fra Tanzania. Kvinnen hadde på søknadstidspunktet bodd og arbeidet i Norge i rundt ti år og hadde norsk statsborgerskap. Kvinnen ble ansett som en egnet omsorgsperson, men søknaden ble avslått med begrunnelsen at det aktuelle barnet bodde sammen med foreldre, søsken og øvrig storfamilie. Selv om tilværelsen var noe ustabil på grunn av opprinnelig mors sykdom, konkluderte Statens adopsjonskontor med at det «ikke foreligger grunnlag for å tilrå at et så stort barn forflyttes til Norge med henblikk på adopsjon».

• 1997: Et ektepar med opprinnelse fra Bangladesh søkte om å adoptere et 14 år gammelt barn som de hadde kommet i kontakt med via en bekjent av mannlig søker. Barnets opprinnelige far var død, mens barnets opprinnelige mor hadde psykiske utfordringer. Søknaden ble avslått, og begrunnelsen var at barnet bodde sammen med mor og øvrig familie, samt at barnets høye alder ville skape utfordringer med tanke på oppbrudd og tilpasning til nye forhold.

• 2000: Saken gjaldt et norsk ektepar som under et halvt års opphold i Thailand hadde fått kontakt med to søsken på henholdsvis 7 og 11 år som de søkte om å adoptere. Barna bodde sammen med mor og stefar og flere søsken. Særlig det eldste barnet ble både fysisk og psykisk mishandlet av sin stefar. Foreldrene truet også med å sende 11-åringen til en hallik i Bangkok. Søknaden om forhåndssamtykke til adopsjon ble avslått med begrunnelsen at søkerne ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til landet, at parets egne barn var i samme alder, noe som vanskeliggjorde omsorgssituasjonen, samt at det var thailandske myndigheters ansvar å gripe inn i den problematiske omsorgssituasjonen.

• 2008: En kvinne søkte om å adoptere et tantebarn på 8 år fra Vietnam. Barnet hadde kort tid etter fødselen blitt forlatt av foreldrene, som hadde etterlatt det hos besteforeldrene. Barnet hadde bodd hos dem siden. Besteforeldrene var gamle og ønsket at barnet skulle bli adoptert til Norge for å sikre barnets fremtid. Avslaget ble blant annet begrunnet med at barnet hadde omsorgspersoner i opprinnelseslandet.

• 2020: En kvinne søkte om å adoptere et tantebarn på 10 år fra Thailand. Barnets opprinnelige mor forlot barnet da det det var et halvt år gammelt. Da barnet var 2 år, ble barnets opprinnelige far hardt skadet i en ulykke. Barnet vokste opp hos besteforeldrene sine. Omsorgssituasjonen ble forverret da bestefar gikk bort og bestemor giftet seg på nytt. Dette skjedde noen år før søknad om adopsjon ble sendt. Bufetat region øst avslo søknaden, blant annet med begrunnelsen at barnet hadde omsorgspersoner i opprinnelseslandet, jf. adopsjonsloven § 21 bokstav d.

Selv om andelen avslag fremstår som høy i de tilfellene der barnet hadde foreldre eller andre omsorgspersoner i opprinnelseslandet, har utvalget også funnet noen eksempler på at adopsjonsmyndighetene har gitt forhåndssamtykke til uavhengig adopsjon av kjent barn, selv om én eller begge foreldrene var i live. Dette gjelder såkalte familieadopsjoner, men også annen adopsjon av kjent barn. Her er noen eksempler på slike saker:

• 1984: Et ektepar søkte å adoptere et 10 år gammelt gatebarn fra et asiatisk land. Den kvinnelige søkeren hadde fått kontakt med og delvis ivaretatt barnet under et midlertidig opphold i landet, og den mannlige søkeren hadde blitt kjent med barnet under kortere besøk hos konen. Barnets foreldre var i live, men det hadde i stor grad blitt overlatt til seg selv. Barnets opprinnelige mor hadde ikke vært i kontakt med barnet på flere år, mens barnets opprinnelige far – som hadde mange andre barn med ulike kvinner – ikke var i stand til å ivareta barnet. Opprinnelig far samtykket derfor til at det norske ekteparet adopterte barnet. Fra norsk side ser ikke ekteparets noe begrensede tilknytning til landet ut å ha blitt problematisert. Det ble imidlertid drøftet hvorvidt man kunne akseptere en adopsjon når det formodentlig ikke ville la seg gjøre å innhente noe samtykke fra opprinnelig mor. Adopsjonen måtte videre skje etter norsk rett ettersom det aktuelle landet på dette tidspunktet ikke hadde noen adopsjonslov. Dette var dels i strid med daværende § 30 i adopsjonsloven av 1917, som sa at det i vurderingen skulle legges vekt på om adopsjonen også fikk gyldighet i den fremmede stat hvor barnet var tilknyttet. Saken endte med at departementet samtykket til adopsjon.

• 1997: Et søkerpar ønsket å adoptere den mannlige søkerens onkelbarn fra et land i Oseania. Statens adopsjonskontor avslo den opprinnelige søknaden med begrunnelsen at barnet bodde sammen med sine opprinnelige foreldre. Det ble vist til prinsipper fra både barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen 1993 og til norske myndigheters restriktive praksis når det gjaldt adopsjon av barn som bodde sammen med familie i hjemlandet. Barne- og familiedepartementet omgjorde søknaden. I departementets begrunnelse går det frem:

  «Det legges til grunn at en adopsjon i foreliggende tilfelle vil være til gagn for NN. [Barnet] er den yngste i en søskenflokk på seks barn. Foreldrenes økonomiske situasjon og forholdene [i land] er såpass usikre at det kan antas at [barnet] er best tjent med en internasjonal adopsjon. Det legges i denne sammenheng vekt på at det er usikkert om [barnets] biologiske foreldre vil være i stand til å gi [barnet] en tilfredsstillende oppfostring i familien.

  Videre er [barnet] bare [X] måneder gammelt og h*n har allerede hatt daglig kontakt med mannlig søker siden april i år [dvs. 3 måneder før BFD behandlet saken].»

• 2004: Et søkerpar ønsket å adoptere den kvinnelige søkerens 3 år gamle tantebarn fra et asiatisk land. Barnets opprinnelige mor var tenåring da hun fikk barnet og hadde etter noen måneder etterlatt det hos aldrende besteforeldre og en mindreårig tante. Da barnet var rundt 1 år gammelt, ble barnets opprinnelige far drept av sin svoger. Svogeren hadde også truet med å drepe det aktuelle barnet for å hindre at dette skulle ta hevn som voksen. Søkerparet hadde gjort flere forsøk på å få andre familiemedlemmer i hjemlandet til å ta over omsorgen for barnet, men hadde ikke lykkes med dette. Det ble vist til at barnet ble fysisk mishandlet av bestefaren, og at det ble servert alkohol av andre slektninger. Søkerparet hadde først søkt om familiegjenforening, men fått avslag på dette. De fikk imidlertid innvilget forhåndssamtykke til adopsjon i Norge, og i samarbeid med opprinnelseslandets myndigheter lykkes det å gjennomføre en adopsjon. Barnets opprinnelige mor samtykket til adopsjonen.

Utvalget finner indikasjoner på at myndighetenes praksis med å utstede forhåndssamtykke har blitt strengere over tid. Dette går blant annet frem av en søknad i 2010 om adopsjon fra det samme landet som det 10 år gamle gatebarnet i saken fra 1984 ovenfor.

• 2010: Et norsk-asiatisk ektepar søkte om å adoptere den mannlige søkerens 5 år gamle onkelbarn, som var blitt foreldreløst etter en ulykke. Adoptivsøkerne ble vurdert som egnede, og kravet om særlig tilknytning til landet var oppfylt. Den mannlige søkeren hadde også blitt oppnevnt som barnets verge i hjemlandet, hvor barnet bodde sammen med en annen onkel under vanskelige forhold. Søknaden om forhåndssamtykke ble imidlertid avslått med hovedbegrunnelsen at det aktuelle landet ikke hadde noen adopsjonslov, og det ikke hadde lykkes å bringe på det rene detaljene rundt en eventuell adopsjonsprosess. I avslaget viste Bufetat til prinsippene for utenlandsadopsjon etter Haagkonvensjonen og norske myndigheters ansvar for å sikre en forsvarlig prosess.

Mens norske adopsjonsmyndigheter i 1984 ser ut til å ha inntatt en relativt pragmatisk holdning til opprinnelseslandets rett og lagt til rette for gjennomføring av adopsjon i Norge, la de i 2010 tilsynelatende større vekt på korrekte rettslige prosesser.

Adopsjoner av ukjent barn

Utvalget har videre sett på saker som gjelder uavhengig adopsjon av ukjent barn. I utgangspunktet fremstår disse sakene ofte som noe mindre komplekse enn sakene om kjent barn, og de har større likhetstrekk med søknad om forhåndssamtykke til adopsjon gjennom organisasjon

En vesentlig forskjell er likevel spørsmålet om muligheten til å gjennomføre forsvarlige adopsjoner fra det aktuelle landet. Når det gjelder adopsjon gjennom formidlingsorganisasjon, har slike forsvarlighetsvurderinger blitt gjort generelt, gjennom adopsjonsmyndighetenes innvilgelse av formidlingstillatelse og godkjenning av kontaktnettverk.622 Når det gjelder uavhengige adopsjoner, har det vært nødvendig med vurderinger fra sak til sak.

Oppgaver som ved uavhengige adopsjoner har vært lagt til myndighetene, er blant annet innhenting av regelverk, informasjon om praksis og kommunikasjon med det aktuelle landets myndigheter. Ressursbruken per adopsjon vil da normalt bli vesentlig større enn for adopsjoner som blir gjennomført gjennom formidler623 Særlig gjelder dette adopsjoner fra land man ikke tidligere hadde gjennomført adopsjoner fra.

Også i disse tilfellene ser det ut å ha skjedd en utvikling, både i kravene som stilles til søkers tilknytning til landet, kjennskapen til det aktuelle landets rett og kravene til hvordan adopsjonsprosessen skulle foregå. Det later også til at norske myndigheters undersøkelser av – og krav til – forsvarlighet har blitt vesentlig skjerpet. Følgende saker kan eksemplifisere dette:

• 1988: Et norsk søkerpar som på grunn av jobb hadde oppholdt seg i et afrikansk land fra 1978 til 1980, søkte om å adoptere et ukjent barn fra vedkommende land utenom forening. Statens adopsjonskontor drøftet parets tilknytning til landet og kom til at denne måtte betraktes som tilstrekkelig, og at det var forståelig at paret foretrakk et barn fra et land de hadde kjennskap til, fremfor et tilfeldig land hvor en adopsjonsformidler hadde tillatelse. Myndighetene hadde videre noe erfaring med adopsjoner fra dette landet fra tidligere og var kjent med at det forekom mange adopsjoner derfra til Sverige. Paret fikk innvilget søknaden.624

• 1993: Et søkerpar søkte om å adoptere et ukjent barn utenom forening fra kvinnens hjemland i Sør-Amerika, til tross for at en norsk formidlingsorganisasjon hadde et etablert samarbeid i landet. Den mannlige søkeren var norsk. Paret hadde opprettet kontakt med en advokat som hadde erfaring med adopsjon. Paret beskrev prosessen slik: «Når hun [advokaten] har fått kontakt med en som vil gi fra seg sitt barn, må vi gjøre som følgende: Moren til barnet, adoptivforeldrene og vår advokat, må gå til en dommer for å underskrive alle adopsjonspapirer.» Statens adopsjonskontor ser ikke ut til å ha stilt ytterligere oppfølgingsspørsmål til hvordan adopsjonsprosessen skulle foregå, og paret fikk innvilget forhåndssamtykke.

• 2007: En enslig norsk kvinne som var midlertidig bosatt i et afrikansk land, fikk forhåndssamtykke til å adoptere et barn i det aktuelle landet. I forhåndssamtykket går det frem flere vilkår for hvordan adopsjonsprosessen skal foregå, og hvilke instanser som skal involveres. Utvalget har ikke sett at det ble stilt denne typen vilkår i tilsvarende saker fra 80- og 90-årene, og dette fremstår dermed som en skjerpet praksis.

• 2009: Et norsk-kenyansk ektepar fikk avslag på søknad om forhåndssamtykke til å adoptere fra Kenya. Kravet om tilknytning var innfridd, og søkerne ble ansett som egnet som adoptivforeldre. Begrunnelsen for avslaget var at det aktuelle landets lovgivning ikke muliggjorde en adopsjonsprosess i tråd med Haagkonvensjonen.

Utvalget har funnet et eksempel hvor Statens adopsjonskontor selv foreslo at et søkerpar som opprinnelig ønsket å adoptere gjennom formidler, skulle forsøke en uavhengig adopsjon.

• 1995: En norsk kvinne og hennes ektemann med utenlandsk opprinnelse hadde fått forhåndssamtykke til adopsjon fra et søramerikansk land via Adopsjonsforum. Søkerne hadde imidlertid uttrykt skuffelse rundt landet som Adopsjonsforum hadde anbefalt dem, ettersom dette hadde et annet offisielt språk enn den mannlige søkerens morsmål. Statens adopsjonskontor ser da på eget initiativ ut til å ha oppfordret den mannlige søkeren til å undersøke mulighetene for å adoptere et barn fra sitt opprinnelige hjemland. Dette gjorde de til tross for at han ikke hadde besøkt landet på over tjue år og hadde lite kontakt med familie eller andre der. Paret endte med å søke om å få bytte adopsjonsland til mannens opprinnelsesland. De fikk godkjent dette og gjennomførte en adopsjon.

28.3.3 Anerkjennelsessaker

Som det går frem i punkt 28.2.2, kan anerkjennelsessaker deles inn i to kategorier. Den første kategorien omfatter adopsjoner hvor det etter norsk rett ikke har vært krav om et forhåndssamtykke (for eksempel fordi foreldrene har vært bosatt i adopsjonslandet), og hvor adopsjonen skal anerkjennes i Norge. Den andre kategorien omfatter adopsjoner hvor det etter norsk rett har vært et krav om forhåndssamtykke, men hvor dette ikke er innhentet før adopsjonen (eller tilsvarende rettsinstitutt) har blitt gjennomført i barnets hjemland. I disse sakene har det siden 1980 vært bestemmelser i adopsjonsloven som sier at norske myndigheter likevel kan anerkjenne adopsjonen, etter en skjønnsmessig vurdering. Det er i hovedsak den sistnevnte kategorien saker utvalget behandler her.

Når en adopsjonsprosess (eller tilsvarende omsorgsovertakelse) allerede er gjennomført i barnets opprinnelsesland og adoptivforeldrene allerede har hatt omsorg for barnet i kortere eller lengre tid, vil det ofte kunne være tungtveiende hensyn på barnets side som tilsier at adopsjonsstatusen bør gjelde i Norge. Dette poenget ble også fremhevet av tidligere ekspedisjonssjef i Barne- og familiedepartementet (1991–2009) i intervju med utvalget. Han uttalte at man i en del av disse sakene av hensyn til barnets beste ikke hadde noe annet valg enn å akseptere adopsjonen.

Utvalget har foretatt en enkel screening av innvilgede anerkjennelser fra førsteinstans med saksnummer fra årene 1990, 1995 og 2000.625 I 1990 anerkjente Statens adopsjonskontor 14 adopsjoner. Av disse sakene ble ni av søkerparene regnet som bosatt i Norge, og de skulle dermed ha søkt om forhåndssamtykke. I 1995 ble fem anerkjennelser innvilget, hvorav to søkerpar var bosatt i Norge. I 2000 ble elleve saker innvilget, hvorav tre søkerpar ble regnet som bosatt i Norge. Gjennomgangen viser at en relativt stor andel saker gjaldt skjønnsmessige anerkjennelser, hvor søkerne ikke hadde overholdt plikten til å søke om forhåndssamtykke. Den andelen var imidlertid klart synkende fra 1990 til 2000. Tendensen til færre innvilgelser av skjønnsmessige anerkjennelser ser ut til å ha fortsatt utover 2000-tallet. Det vil si at adopsjonen primært har blitt anerkjent dersom det var gjennomført en gyldig prosess i utlandet, og adoptivforeldrene oppfylte kravet om vanlig bosted eller statsborgerskap (frem til 2010). Når disse vilkårene ikke har vært oppfylt, har søknaden de siste tiårene som regel blitt avslått.

Utvalgets gjennomgang av et utvalg enkeltsaker avdekket blant annet følgende eksempler på at norske myndigheter anerkjente adopsjonen etter en skjønnsmessig vurdering, selv om adoptivsøkerne skulle ha søkt om forhåndssamtykke:

• 1988: Saken omhandlet et norsk-amerikansk ektepar som hadde tatt til seg og adoptert et asiatisk barn under et midlertidig opphold i vedkommende land. I vedtaket fremgår følgende:

  «Statens adopsjonskontor er av den oppfatning at dere ikke fyller kravet om bosted i adopsjonslovens § 19 første ledd og er således enig med ambassadens vurdering at dere i henhold til den norske adopsjonsloven § 22 burde ha søkt om forhåndssamtykke før adopsjonen ble gjennomført i LL [land]

  Etter omstendighetene finner vi likevel å kunne anerkjenne adopsjonen av NN født DD.MM.ÅÅÅÅ etter adopsjonslovens § 19 tredje ledd.»

Saksdokumentene inneholder ikke nærmere opplysninger om hvilke vurderinger som ble gjort før dette vedtaket ble fattet.

• 1995: Saken gjaldt et norsk par som på grunn av arbeid var midlertid bosatt i et asiatisk land, og som under oppholdet der hadde gjennomført en adopsjon av et barn fra et tredjeland. Den norske ambassaden i landet hadde i dette tilfellet feilinformert paret, slik at de var av den oppfatning at de bare trengte å følge reglene om godkjenning i det landet hvor de var midlertidig bosatt – noe de hadde gjort. Barnet hadde bodd hos dem i halvannet år da de søkte om godkjenning av adopsjonen samt norsk statsborgerskap for barnet. I et internt notat fra Statens adopsjonskontor går det frem at de var noe i villrede om hvordan saken skulle gripes an: «Hva gjør vi her? Godkjenner adopsjonen uten videre? Hva med ambassaden som gir slike anvisninger?» Også i dette tilfellet endte man med å anerkjenne adopsjonen etter bestemmelsen i adopsjonsloven § 19 tredje ledd, hvor det står at adopsjoner gjennomført i utlandet kunne anerkjennes til tross for at vilkårene etter første ledd ikke var oppfylt.

• 2001: Saken gjaldt en kvinne som hadde adoptert et barn i 90-årene, mens hun jobbet i et søramerikansk land. Under et midlertidig opphold i Norge kort tid etter adopsjonen hadde kvinnen søkt Statens adopsjonskontor om anerkjennelse. Det ble da innhentet rapporter og utført hjemmebesøk, men saksbehandlingen førte ikke til anerkjennelse. Kvinnen fikk beskjed om at hun kunne søke på nytt når hun returnerte til Norge for godt. Av ukjent grunn ble ikke dette svaret utformet som et vedtak, og det ble ikke informert om klagerett. Da kvinnen igjen søkte om anerkjennelse ved retur til Norge i 2001, ble saken liggende ubehandlet hos Statens ungdoms- og adopsjonskontor i over fem måneder, og den ble først tatt opp etter at den fikk politisk oppmerksomhet. I den forbindelse reagerte daværende leder i Statens ungdoms- og adopsjonskontor på at saken ikke hadde blitt realitetsbehandlet første gang kvinnen søkte. Han mente videre at det kunne stilles spørsmål ved om kvinnen burde ha søkt om forhåndssamtykke før adopsjonen ble gjennomført, og pekte dessuten på at kvinnen hadde vært for gammel til å adoptere etter norsk rett. Videre var dokumentene som ble sendt inn sammen med søknaden kopier, og det var uklart om originalene hadde blitt fremlagt i den første søknadsrunden. Originaldokumentene ble ikke etterspurt. I et notat på saken går følgende frem:

  «Jeg ville normalt vært enig i at vi som ansvarlig norsk adopsjonsmyndighet burde innhente de originale adopsjonsdokumenter før søknaden kan behandles. I dette tilfellet mener jeg vi må kunne gjøre et unntak fra dette. Jeg tror det vil bli oppfattet både som en liten provokasjon og en unødvendig trenering av saken fra vår side om vi først nå, etter over 5 år fra saken startet og ca ½ år etter ny søknad ble mottatt, gjør søker oppmerksom på at saken ikke kan ferdigbehandles før originaldokumentene foreligger. […]

  NB: Dersom søker skulle komme på den tanke å rette et kritisk søkelys mot saksbehandlingen i SAK, og deretter i SUAK, noe som på mange måter ville være berettiget, ville dette etter min vurdering kunne bli en meget pinlig sak for norske adopsjonsmyndigheter. Jeg mener derfor vi nå må sørge for å få ferdigbehandlet søknaden – uten det som søker kan komme til å oppfatte som flere ‘krumspring’ fra myndighetenes side.»

Utvalget har ikke funnet tilsvarende innvilgede anerkjennelsessaker fra senere år, men presiserer at saksgjennomgangen har vært begrenset.

Når det gjelder anerkjennelsessaker i senere år, viser utvalget ellers til en rettsavgjørelse fra Oslo tingrett i 2024.626 Saken gjaldt en norsk-kenyansk kvinne som gjenopprettet det kenyanske statsborgerskapet sitt, og som i 2021 reiste til Kenya for å adoptere et barn fra et barnehjem der. Hun bodde sammen med barnet i nesten ett år og gjennomførte en adopsjon etter kenyansk rett. Hun returnerte deretter til Norge og søkte om anerkjennelse av adopsjonen. Søknaden ble avslått i to omganger før saken ble tatt til retten. Oslo tingrett opprettholdt avslaget. Retten fremhevet behovet for forhåndssamtykke for å ivareta barnets beste og fastslo at adopsjonen ikke var forsvarlig gjennomført. Forholdet mellom den norske kvinnen og barnet ble ikke betraktet som beskyttet familieliv etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8. På dette tidspunktet var bestemmelsen om at adopsjonen ville bli anerkjent automatisk dersom adoptivsøker var statsborger i det aktuelle landet, tatt ut av loven (se punkt 28.2.2).

28.3.4 Andre enkeltsaker

I tillegg til søknadene om forhåndssamtykke til uavhengig adopsjon og anerkjennelse av adopsjon gjennomført i utlandet, har norske myndigheter som nevnt i punkt 28.2.2 også måttet ta stilling til omsorgssituasjoner som ikke oppfyller vilkårene for adopsjon. I utvalgets arbeid har det blitt avdekket noen slike saker.

Utvalget har funnet to tilfeller hvor foreldrepar har tatt med seg utenlandske barn til Norge etter ulovlig å ha registrert dem som egenfødte barn.

• Den første saken er fra tidlig 1980-årene og omhandlet et spedbarn fra et søramerikansk land.627 Et ektepar som var midlertidig bosatt i landet, hadde undersøkt muligheter for adopsjon. De hadde mottatt informasjon, blant annet fra en norsk sjømannsprest, om at en vanlig måte å gjennomføre adopsjon på i vedkommende land var å inngå en privat avtale med en fødeklinikk og/eller vordende mor og deretter registrere barnet som sitt egenfødte.628 Da paret returnerte til Norge, ble det oppdaget at barnet var uriktig og ulovlig registrert som deres egenfødte. Fordi Utenriksdepartementet fryktet at de diplomatiske forholdene til det aktuelle landet kunne bli påvirket, unnlot adopsjonsmyndighetene å varsle myndighetene i barnets opprinnelsesland om saken, og de ga opp alle forsøk på å innhente ytterligere informasjon om barnets bakgrunn eller et gyldig samtykke fra barnets opprinnelige mor. Det ble i stedet oppnevnt en norsk setteverge for barnet som kunne samtykke til adopsjon, og det endte med at ekteparet fikk adoptere barnet etter norsk rett.

• Rundt 2000 ble annen sak avdekket.629 En norsk mann og hans asiatiske kone hadde under et besøk til hennes hjemland fått registrert et barn som sitt egenfødte, og de tok barnet med seg tilbake til Norge. Da forfalskningen ble oppdaget i Norge, ble barnet returnert til sin opprinnelige familie i opprinnelseslandet. Begge ektefellene ble på sin side straffet for forholdet. De ble dømt til betinget fengsel i 21 dager samt til å betale en bot på til sammen 20 000 og saksomkostninger.

Utvalget har også funnet to eksempler på at utenlandske barn har blitt tatt med til Norge etter en gjennomført omsorgsovertakelse i opprinnelseslandet og deretter blitt overlatt til andre i Norge med henblikk på adopsjon, basert på en privat avtale.

• Siste halvdel av 80-årene: En familie bosatt i et søramerikansk land gjennomførte en adopsjon av et 4 år gammelt barn før de returnerte til Norge.630 Ved ankomst til Norge overlot de (etter avtale) barnet til et annet norsk ektepar. Ekteparet som overtok barnet, var i utgangspunktet godkjent for adopsjon fra et annet land og ventet på tildeling gjennom Adopsjonsforum. Statens adopsjonskontor ble først oppmerksom på omsorgsovertakelsen etter et halvt år, da Adopsjonsforums daglige leder varslet om saken. Statens adopsjonskontor valgte å løse saken nasjonalt, og – så vidt utvalget kan se – ble ikke myndighetene i barnets opprinnelsesland varslet om det inntrufne. Statens adopsjonskontor innhentet en erklæring fra barnets første adoptivfamilie om at de «fraskrev seg retten til» barnet, og gjennomførte deretter en adopsjon etter norsk rett til ekteparet som hadde overtatt barnet. Saken ser ikke ut til å ha fått ytterligere konsekvenser for noen av partene. Noen år senere ble ekteparet som til sist hadde adoptert barnet, godkjent for ytterligere adopsjoner fra utlandet.

• 2000-årene: En søramerikansk mann bosatt i Norge inngikk avtale med en slektning i hjemlandet om at han skulle ha formynderskap over vedkommendes 1 år gamle barn, med den hensikt å adoptere barnet i Norge. Formynderskapet ble bekreftet i en lokal domstol. Han tok med seg barnet til Norge, men overlot etter kort tid barnet til et annet par i Norge. Opprinnelseslandets myndigheter varslet Bufdir om denne utviklingen noen måneder etter barnets ankomst og ba om at man sammen kunne komme frem til en løsning som var til barnets beste. Det var omfattende korrespondanse om saken og ble gjennomført flere møter mellom myndighetene. Imens ble barnet ivaretatt av paret. Barnets opprinnelige foreldre var ikke i stand til å ivareta barnet, og de krevde ikke å få det tilbake, men ville heller ikke samtykke til adopsjon. Fem år etter at barnet kom til Norge, avslo Bufdir derfor søknaden om forhåndssamtykke til adopsjon med følgende begrunnelse:

  «Da [barnets] opprinnelige foreldre ikke vil gi samtykke til adopsjon og [opprinnelseslandets] domstoler heller ikke har myndighet til å frigi barnet for adopsjon [siden barnet var bosatt i utlandet], kan en adopsjon ikke gjennomføres i Norge. Det vises til adopsjonsloven § 7 første ledd om at ‘den som er under 18 år ikke kan adopteres uten samtykke fra den eller dem som har foreldreansvaret’.»

Barnet ble værende hos paret som fosterbarn.

Utvalget har også sett andre saker som reiser komplekse faktiske og rettslige problemstillinger. For eksempel gjelder dette et norsk-afrikansk ektepar som flere år tilbake hadde adoptert barn fra mannlig søkers hjemland mens familien oppholdt seg på diplomatpass (fra det afrikanske landet) i et tredjeland. I en annen sak hadde et norsk-amerikansk ektepar gjennomført en adopsjon i et asiatisk land i tråd med amerikansk rett. I begge sakene var adopsjonen gjennomført på en måte som ikke var i tråd med de norske kravene til en gyldig adopsjon. I sistnevnte tilfelle var adopsjonen for eksempel tuftet på en privat avtale mellom adoptivforeldrene og de biologiske foreldrene. For å behandle sakene i Norge ble det reist spørsmål om det kunne utstedes en bekreftelse på adopsjon fra det aktuelle tredjelandet/ amerikansk ektefelles hjemland, slik at norske myndigheter kunne anerkjenne denne avgjørelsen, heller enn å måtte ta stilling til avgjørelsen fra barnets opprinnelsesland. Alternativet var å gjennomføre en ny adopsjon etter norsk rett. Utvalget er ikke kjent med hva utfallet ble.

28.4 Utvalgets vurdering av systemet for adopsjon utenom formidlingsorganisasjon

28.4.1 Uavhengig adopsjon

Utvalgets overordnede inntrykk er at norsk lov og norske myndigheters praksis for å innvilge forhåndssamtykke til adopsjon utenom organisasjon har vært forholdsvis restriktiv sammenlignet med andre mottakerland.631 Utvalget mener at det er positivt at norske myndigheter var lydhøre for signalene fra opprinnelseslandene om problemene adopsjoner av mer privat karakter skapte, og justerte sin praksis fra 1980.

Sett i lys av forholdene som blant annet fremgår i andre lands granskingsrapporter, mener utvalget dette har vært positivt med tanke på å unngå ulovlige og uforsvarlige private adopsjonsprosesser i utlandet. Det bemerkes at mange av de mest alvorlige forholdene som trekkes frem for eksempel i de svenske, nederlandske og sveitsiske granskingsrapportene, nettopp knytter seg til uavhengige og/eller private adopsjoner. Selv om utvalgets undersøkelser indikerer at ordningen med private formidlingsorganisasjoner også har hatt klare svakheter, har norske myndigheter gjennom formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner likevel hatt oversikt over organiseringen. Utvalgets oppfatning er at Norge i større grad enn mange andre mottakerland land har hatt et system for å begrense antall enkeltpersoner som gjennomfører uregelmessige prosesser gjennom usikre adopsjonskanaler i utlandet.

Utvalgets undersøkelse av enkeltsaker har vært begrenset, men utvalget mener likevel å se en tendens til at terskelen for å tillate adopsjoner utenom organisasjon har blitt høyere med tiden. I sakene som gjelder adopsjon av kjent barn, merker utvalget seg blant annet at humanitære hensyn ser ut til å ha blitt tillagt noe større vekt i 1980-årene og tidlig i 1990-årene enn i senere år. Når det gjelder adopsjon av ukjent barn ser det ut til at de særskilte vurderingene knyttet til at adopsjonen skulle skje utenom organisasjon, i denne perioden primært dreide seg om å vurdere søkernes tilknytning til det aktuelle landet, samt om adopsjon var praktisk mulig.

Selv om praksisen generelt har vært restriktiv, indikerer utvalgets enkeltsaksgjennomgang at norske myndigheter i enkelte tilfeller ga forhåndssamtykke til adopsjonsprosesser som medførte risiko for at grunnleggende adopsjonsrettslige prinsipper ikke ble sikret. For eksempel gjelder dette muligheten til å – gjennom en advokat – inngå direkte avtale med en opprinnelig mor om adopsjon av hennes barn. Utvalget mener også at det fremstår lite forsvarlig å gi tillatelse til å gjennomføre adopsjon i Norge av et ti år gammelt barn fra et land hvor denne adopsjonen trolig ikke ville bli anerkjent.

Utover 2000-tallet ser det imidlertid ut til at forsvarlighetsvurderinger og kontroll av muligheten for å etterleve adopsjonsrettslige prinsipper gradvis har blitt mer sentrale i vurderingene. Utviklingen synes å være i tråd med den generelle utviklingen på feltet. Haagkonvensjonen synes her å ha vært av betydning, og konvensjonen blir blant annet regelmessig vist til i begrunnelsen for avslag på søknader om forhåndssamtykke.

28.4.2 Anerkjennelsessaker og andre enkeltsaker uten forhåndssamtykke

Mellom 1980 og 2010 fastsatte dagjeldende adopsjonslov at adopsjoner som var gjennomført i et land der adoptivforeldrene var statsborgere skulle anerkjennes i Norge, selv om norske myndigheter ikke hadde gitt forhåndssamtykke til adopsjon. Bestemmelsen var i strid med hovedregelen om at personer bosatt i Norge skulle innhente forhåndssamtykke til adopsjon. Utvalget mener at regelen har ført til en uheldig situasjon ved å gi utenlandske statsborgere anledning til å omgå godkjenningsprosessen for adoptivforeldre bosatt her i landet. Denne godkjenningsprosessen er med på å sikre at adopsjonen blir til barnets beste. Utvalgets undersøkelser av denne sakstypen er begrenset. På generelt grunnlag vurderer utvalget det som positivt at adgangen til automatisk anerkjennelse i disse tilfellene ble tatt ut av loven i 2010 og erstattet med en konkret vurdering av hvert enkelt tilfelle.

Utvalgets enkeltsaksgjennomgang gir ikke grunnlag for å trekke generelle konklusjoner om praksisen for anerkjennelse av adopsjoner gjennomført i utlandet uten forhåndssamtykke. Utvalget har imidlertid merket seg enkelte tilfeller hvor anerkjennelse av adopsjonen synes å ha blitt gjort på usikkert eller tvilsomt grunnlag. Utvalget legger til grunn at hensynet til barnet i noen tilfeller vil tale sterkt i retning av en slik anerkjennelse til tross for mangler med prosessen. I enkelte av de gjengitte sakene synes det likevel som om anerkjennelse ble en lettvint løsning på et komplisert problem, og at myndighetene kunne ha valgt alternative fremgangsmåter som ville sikret korrekte rettslige prosesser, uten at dette gikk på bekostning av barnas omsorgssituasjon. Utvalget mener blant annet at frykten for å skape en «pinlig sak for adopsjonsmyndighetene» var et utenforliggende hensyn som ikke ga grunnlag for å la være å innhente originaldokumenter i en anerkjennelsessak (se punkt 28.3.3).

Utvalget har også merket seg saker hvor norske myndigheter konkluderer med at adoptivsøkere som var midlertidig bosatt i utlandet, skulle ha søkt om forhåndssamtykke før de gjennomførte en adopsjon, men hvor man til tross for dette har anerkjent adopsjonen i ettertid. Det fremstår som om myndighetene langt på vei har akseptert det som i praksis var en omgåelse av norsk rett. Utvalget er ikke kjent med at slike saker førte til noen reaksjon mot de involverte med tilknytning til Norge.

Når det gjelder saker som verken faller inn under kategoriene uavhengig adopsjoner eller anerkjennelsessaker finner utvalget at norske myndigheter i visse tilfeller har opptrådt kritikkverdig. Dette gjelder saken fra tidlig i 1980-årene hvor et barn ulovlig ble registrert som et egenfødt barn og deretter tatt med til Norge. Barnets opprinnelsesland ble ikke varslet, og man ga opp forsøket på å innhente ytterligere informasjon fordi man fryktet at hendelsen skulle påvirke diplomatiske forbindelser. Utvalget mener også saken hvor et ektepar sent i 1980-årene etter en privat avtale overtok en annen families adoptivbarn ved ankomst til Norge burde ha ført til en reaksjon fra norske myndigheter.

I lignende saker etter 2000 ble det reagert med anmeldelse i ett tilfelle, og avslag på søknad om forhåndsamtykke til adopsjon i et annet (se punkt 28.3.4.) Dette kan indikere en skjerpet praksis, selv om faktum ikke var helt likt.

29 Adoptertes muligheter til innsyn og kunnskap om opprinnelse

29.1 Innledning

Dette kapittelet omhandler utenlandsadoptertes rettigheter og muligheter til å få kunnskap om egen adopsjonsprosess, bakgrunnen for den og om sitt opphav. I utvalgets mandat står følgende om dette temaet:

Utvalet bør sjå på barnets moglegheiter til å få kunnskap om sitt biologiske opphav, plikta hos adoptivforeldra til å dele opplysningar om adopsjonen med barnet og barnet sin rett til innsyn i eiga adopsjonssak. Særleg bør utvalet sjå på praksisen med anonym adopsjon, som no er regulert gjennom Haagkonvensjonen.

Som utvalget beskriver i kapittel 30 om etteradopsjon (se punkt 30.5.7), er adoptertes ønsker om og behov for bistand i forbindelse med søk etter opprinnelse et tema som har fått økt oppmerksomhet etter 2021, blant annet i kjølvannet av granskinger i flere europeiske mottakerland. Bistand til søk etter opprinnelse er naturlig å se som et etteradopsjonstiltak, men gis likevel en samlet fremstilling her, grunnet behovet for en nærmere redegjørelse av både den rettslige reguleringen og forhold i ulike opprinnelsesland.

Kapittelet er bygget opp på følgende måte:

• Punkt 29.2. gir en gjennomgang av reguleringen av adoptertes rett til informasjon og innsyn, både etter internasjonal rett og etter norsk rett, herunder regler om anonyme adopsjoner (adopsjonsloven § 37) og adoptivforeldres plikt til å dele opplysninger om adopsjonen med barnet (adopsjonsloven § 38).

• Punkt 29.3 gir en gjennomgang av forvaltningspraksis ved innsyn i norske adopsjonsarkiver.

• Punkt 29.4 oppsummerer sentrale funn om adoptertes mulighet til å få kunnskap om sin egen opprinnelse fra de tolv landene som utvalget har undersøkt.

• Punkt 29.5 beskriver kort anbefalinger om og tiltak knyttet til søk etter opphav i andre mottakerland.

• Punkt 29.6 beskriver tilbudene om bistand til søk etter opphav som eksisterer i offentlig regi i dag.

• Punkt 29.7 behandler spørsmålet om opprinnelig families rett til informasjon om den adopterte i lys av funn fra utvalgets landgranskinger.

• Utvalgets tilrådinger kommer i punkt 29.8.

29.2 Den rettslige reguleringen av adoptertes rett til informasjon om opprinnelse

29.2.1 Internasjonale forpliktelser

Barnets rett til å kjenne sitt opphav er forankret i internasjonale menneskerettigheter, særlig i FNs barnekonvensjon artikkel 7, som slår fast at barnet «så langt det er mulig» har rett til å kjenne sine foreldre. Statene er pålagt å «sikre gjennomføringen av disse rettighetene i samsvar med sin nasjonale lovgivning og sine forpliktelser i henhold til relevante internasjonale instrumenter på dette området».632

For adopterte er retten til innsyn i egen adopsjonssak nærmere regulert i Haagkonvensjonen 1993 artikkel 30, som pålegger statene både å ta vare på opplysninger om barnets opprinnelse og å legge til rette for at den adopterte, under egnet veiledning, kan få tilgang til slik informasjon innenfor rammene av nasjonal lovgivning:

• 1) Vedkommende myndigheter i en kontraherende stat skal sørge for at det blir tatt vare på opplysninger de har om barnets opprinnelse, spesielt opplysninger vedrørende hans eller hennes foreldres identitet og helseopplysninger.

• 2) De skal sørge for at barnet eller hans eller hennes representant under egnet veiledning har tilgang til slik informasjon i den utstrekning lovgivningen i nevnte stat tillater dette.

Som understreket i Guide to Good Practice (2008) er adopsjon «not a single event, but a life-long process», og retten til innsyn betraktes som en del av statenes etterfølgende forpliktelser etter gjennomført adopsjon.633 Der presiseres det også at artikkel 30 omfatter både «(1) the collection and preservation of the information concerning the child’s origins, and (2) the availability of or the access to such information by the child». Denne retten må imidlertid balanseres mot opprinnelige foreldres rett til konfidensialitet. Veilederen fra 2008 peker på at barnets rett til å kjenne sitt opphav etter barnekonvensjonen må veies mot hensynet til opprinnelige foreldres rett til ikke å få sin identitet oppgitt til barnet som gis opp for adopsjon:

For example, in some countries an unmarried mother who had consented to the adoption might be later harmed by the disclosure of her past. Therefore, Article 30 does sanction some restrictions to the right of the child to have information, as access is only ‘in so far as is permitted by the law of that State.’ Furthermore, States of origin are permitted to withhold identifying information from the report on the child in accordance with Article 16(2).634

I Explanatory Report til Haagkonvensjonen går det tydelig frem at det er opprinnelseslandets rett som avgjør hvilke opplysninger som kan gis utover det som er påkrevd etter artikkel 16, og at konvensjonen ikke krever at identiteten til opprinnelige foreldre skal inngå i rapporten om barnet.635 Dette henger sammen med en bekymring som lå til grunn da konvensjonen ble utarbeidet om at taushetsbelagte opplysninger kunne bli kjent gjennom adopsjon, og at manglende vern av opprinnelige foreldres anonymitet i enkelte land kunne gjøre at adopsjon ikke ble et reelt alternativ for dem.636 I NOU 2014: 9 pekes det på at det er «et visst spenningsforhold» mellom Haagkonvensjonen og barnekonvensjonen, der den første i noen grad åpner for å holde opprinnelige foreldres identitet ukjent for adopterte, mens praksis fra FNs barnekomité legger til grunn at det er en nokså snever adgang til å hemmeligholde informasjon om barnets opprinnelse.637

En tilsvarende avveining av hensyn som i Haagkonvensjonen 1993, fremgår av Europarådskonvensjonens artikkel 22 nr. 3, som gir adopterte rett til tilgang til opplysninger om sitt opphav, men som overlater til rette myndighet å avgjøre om foreldres anonymitet kan settes til side:

Det adopterte barnet skal ha tilgang til kompetent myndighets opplysninger om dets opprinnelse. Når dets opprinnelige foreldre har rett til å holde sin identitet skjult, skal det, i den utstrekning loven tillater det, være opp til kompetent myndighet å avgjøre om den skal sette denne rett til side og utlevere identifiserende opplysninger, og det skal da tas hensyn til omstendighetene og til barnets og de opprinnelige foreldrenes respektive rettigheter. Et adoptert barn som ikke har nådd myndighetsalder, kan få hensiktsmessig veiledning.638

I flere avgjørelser fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) er det lagt til grunn at adoptertes rett til informasjon om sine opprinnelige foreldres identitet ikke er helt absolutt, men den kan ikke begrenses uten at det foretas en konkret avveining av den adoptertes rett til å kjenne sitt opphav opp mot de opprinnelige foreldrenes interesse og forventning om hemmelighold. Avveiningen skal sikre en rettferdig og rimelig balanse mellom de ulike rettighetene som står på spill.

I EMDs dom 13. februar 2003 Odièvre mot Frankrike, fant Storkammeret at den franske ordningen med anonym adopsjon ikke var i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 om retten til privatliv (dissens ti–sju). Standpunktet ble opprettholdt i Cherrier mot Frankrike 30. januar 2024. Til forskjell fra disse sakene kom EMD i Mitrevska mot Nord-Makedonia 14. mai 2024 enstemmig til at det forelå en krenkelse av EMK artikkel 8 som følge av at nasjonale myndigheter ikke hadde avveid de motstridende interessene knyttet til klagerens krav om tilgang til opplysninger om sitt biologiske opphav og familiens medisinske historikk.

29.2.2 Norsk regulering

I norsk rett er innsyn og rett til informasjon i adopsjonssaker regulert i både forvaltningsloven og adopsjonsloven. Forvaltningsloven gir generelle regler om retten til innsyn i dokumentene i adopsjonssaker for partene i saken, mens adopsjonsloven har spesialbestemmelser om adgangen til å holde adopsjonssakens parter skjult for hverandre ved anonyme adopsjoner, og en bestemmelse om adoptertes rett til å få opplysninger om de opprinnelige foreldrenes identitet.

Rett til innsyn i saksdokumenter etter forvaltningsloven

Forvaltningsloven har siden 1970 hatt generelle regler om rett til innsyn for alle parter i en sak, som også omfatter adopsjonssaker. Hovedregelen om rett til innsyn står i § 18:

En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, for så vidt ikke annet følger av reglene i §§ 18 til 19. Dersom en mindreårig er part i saken og blir representert av verge, gjelder dette også den mindreårige selv. Retten til innsyn gjelder også etter at det er truffet vedtak i saken. En mindreårig under 15 år skal ikke gjøres kjent med opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Innsynsretten gjelder dokumentene i saker om enkeltvedtak. Det er partene i saker om enkeltvedtak som har rett til innsyn, det vil si den saken retter seg mot eller direkte gjelder.639

Partene i en adopsjonssak med rett til innsyn er i utgangspunktet den adopterte, adoptivforeldrene og de opprinnelige foreldrene. Ved utenlandsadopsjoner ser imidlertid opprinnelige foreldre i praksis ut til å ikke ha blitt ansett som parter i de delene av saken som er behandlet i Norge. I saker der adopsjonen ble gjennomført i opprinnelseslandet er utvalget enig i at dette må være riktig, men der adopsjonen ble gjennomført ved et vedtak om adopsjonsbevilling i Norge er ikke dette spørsmålet opplagt. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 29.7.

Forvaltningsloven gir enkelte begrensninger i innsynsretten i §§ 18 til 19. Unntakene som kan ha særlig betydning i adopsjonssaker er for det første adgangen etter § 19 første ledd c) til å unnta fra innsyn for en part, opplysninger «som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står ham nær, må anses utilrådelig at han får kjennskap til…». For det andre adgangen til å unnta helseopplysninger om andre personer, som det ikke er av vesentlig betydning for parten å gjøre seg kjent med.

Anonyme adopsjoner

I adopsjonsloven § 37 er det gitt et unntak fra forvaltningslovens hovedregel om parters rett til innsyn:

§ 37. Anonym adopsjon

Forvaltningsloven § 18 første ledd er ikke til hinder for at partene i en adopsjonssak holdes ukjente for hverandre.

Etter ordlyden innebærer bestemmelsen at partenes identitet kan unntas fra partsinnsyn etter forvaltningsloven. Forvaltningen pålegges imidlertid ikke å unnta slike opplysninger, som dermed kan gis ut etter en nærmere vurdering.640 Bestemmelsen kom inn i adopsjonsloven i 1970 med samme ordlyd som i dag. Bakgrunnen for bestemmelsen var å sørge for at tidligere praksis for anonyme adopsjoner kunne fortsette, selv om det ble gitt generelle regler om partsinnsyn i forvaltningsloven. I forarbeidene ble det ikke lagt noen føringer for når adgangen til å unnta opplysninger skulle benyttes.641 Det ble imidlertid uttrykt at det fortsatt burde være opp til adopsjonsmyndighetene hvordan praksis skulle utvikle seg.

I forarbeidene til ny adopsjonslov i 2018 opplyses det at adopsjonsloven § 37 bare gjelder norske adopsjoner der både adoptivforeldrene og de opprinnelige foreldrene er bosatt i Norge.642 Videre gis det uttrykk for at ved utenlandsadopsjoner reguleres spørsmål om anonymitet og innsyn av opprinnelseslandets regler. Adopsjonslovutvalgets standpunkt om at § 37 ikke gjelder for utenlandsadopsjoner synes å bygge på uttalelser i Hognestad og Steenberg, som blant annet skriver i kommentarene til daværende § 15 om anonym adopsjon at bestemmelsen «gjelder bare norske adopsjoner der både adoptivsøkerne og de biologiske foreldrene er bosatt i Norge».643 Standpunktet er imidlertid ikke nærmere begrunnet.

Etter utvalgets syn vil det også kunne tenkes saker om utenlandsadopsjon der bestemmelsen om anonyme adopsjoner vil ha en viktig funksjon. I saker der en utenlandsadopsjon er gjennomført i Norge, og de opprinnelige foreldrene er part i saken, vil disse i utgangspunktet ha rett på innsyn i saksdokumentene som oppgir adoptivforeldrenes identitet. Det er riktignok uklart om og hvor ofte opprinnelige foreldre vil være part i en adopsjonssak behandlet i Norge, se punkt 29.7.4 nedenfor, men i de tilfellene de er part vil det eventuelt være bestemmelsen om anonyme adopsjoner i § 37 som hjemler adgang til å unnta opplysninger om adoptivforeldrenes og barnets identitet i Norge.

Adoptertes rett til opplysninger om eget opphav etter adopsjonsloven

Siden adopsjonsloven av 1986 har adopsjonsloven hatt egne regler om den adoptertes rett til opplysninger. Retten er dels gitt i en bestemmelse om adoptivforeldrenes informasjonsplikt, og dels i en bestemmelse om adoptertes ubetingede rett til opplysninger fra adopsjonsmyndighetene om hvem de opprinnelige foreldrene fra fylte 18 år.

Adoptivforeldrenes informasjonsplikt er regulert i § 38:

§ 38. Adoptivforeldrenes plikt til å fortelle barnet at det er adoptert

Så snart det er tilrådelig, skal adoptivforeldrene fortelle barnet at det er adoptert, og informere barnet om dets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn.

Adoptivforeldrenes plikt til å informere barnet om at det er adoptert ble først gitt i § 12 i adopsjonsloven av 1986. Plikten til å også fortelle barnet om dets «etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn» kom inn i loven i 2018. Denne presiseringen av informasjonsplikten ble ifølge forarbeidene tatt inn i loven for å framheve at adoptivforeldrene ikke bare skal fortelle barnet om selve adopsjonen, men også om opphavet i bredere forstand.644

Det er ingen rettslige konsekvenser knyttet til manglende overholdelse av adoptivforeldres informasjonsplikt. Adopsjonslovutvalget mente imidlertid at bestemmelsen som kom i § 39 andre ledd (om et informasjonsskriv til adopterte om innsynsretten), ville øke sannsynligheten for at adoptivforeldrene forteller adoptivbarnet om adopsjonen i ung alder, og dermed bedre sikre adoptivbarnets rett til å få kunnskap om sitt opphav.645

Adoptertes rett til opplysninger er regulert i adopsjonsloven § 39:

§ 39. Adoptivbarnets og etterkommernes rett til opplysninger

Et adoptivbarn som har fylt 18 år, har rett til å få opplyst fra adopsjonsmyndigheten hvem de opprinnelige foreldrene er. Adoptivbarnet skal få nødvendig veiledning i denne sammenhengen.

Når et adoptivbarn har fylt 18 år, skal adopsjonsmyndigheten skriftlig informere barnet om at det har rett til opplysninger etter loven her, og om innsynsretten etter forvaltningsloven §§ 18 til 21.

Lever ikke adoptivbarnet, har adoptivbarnets etterkommere rett til å få opplyst hvem de opprinnelige foreldrene til adoptivbarnet er.646

Bestemmelsen i første ledd om adoptertes rett til opplysninger om de opprinnelige foreldrenes identitet var ny i adopsjonsloven 1986.647 En rett til slikt innsyn var allerede gitt gjennom forvaltningslovens regler om partsinnsyn fra 1970, men retten til partsinnsyn var og er betinget av at ingen av unntakene i forvaltningsloven kommer til anvendelse, og av at det ikke gjøres unntak etter adopsjonslovens bestemmelse om anonyme adopsjoner.

Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen ble innført for å sikre at adopterte også skulle ha rett til innsyn i opprinnelige foreldres identitet ved anonyme adopsjoner.648 I motsetning til innsynsretten etter forvaltningsloven § 18 kan ikke adoptertes rett til innsyn i opprinnelige foreldres identitet etter adopsjonsloven begrenses ut fra bestemmelsen om anonyme adopsjoner i adopsjonsloven § 37. Retten til innsyn kan heller ikke begrenses ut fra forvaltningslovens regler om unntak fra partsinnsyn.

At retten til opplysninger var ment å være absolutt, følger av at departementet opprinnelig hadde foreslått at det ikke skulle gis innsyn i opprinnelige foreldres identitet dersom en av dem motsatte seg slikt innsyn, og det forelå sterke grunner som talte mot å gi opplysningene. Justiskomiteen gikk imidlertid i sin innstilling mot noen slik unntaksrett, og bestemmelsen ble vedtatt som en absolutt rettighet.649 At den adoptertes rett til innsyn etter § 39 er absolutt, er også lagt til grunn i forarbeidene til dagens lov.650

Bestemmelsen regulerer kun opplysninger om opprinnelige foreldres identitet. Den adoptertes rett til andre opplysninger enn dette er kun regulert av reglene om dokumentinnsyn i forvaltningsloven.

I forarbeidene til 1986-loven var det presisert at bestemmelsen ikke var ment «å pålegge fylkesmannen eller departementet noen plikt til å søke å skaffe frem opplysninger om de opprinnelige foreldrene dersom slike opplysninger ikke fantes ved adopsjonstidspunktet».651 Loven var dermed ikke ment å gi noen plikt til å lete etter informasjon som ikke alt lå i arkivene.

For utenlandsadopsjoner innebærer dette at myndighetene ikke ble pålagt noen plikt til å innhente informasjon fra opprinnelseslandet. Den faktiske muligheten til å få slike opplysninger forutsetter derfor at informasjonen er gjort tilgjengelig for norske myndigheter av opprinnelseslandet. Dersom slik informasjon ikke foreligger, kan den adopterte ikke kreve opplysninger etter adopsjonsloven § 39. I praksis vil derfor opprinnelseslandets lovgivning og praksis kunne være avgjørende for om opprinnelige foreldres identitet er kjent eller kan utleveres.

I NOU 2014: 9 påpekes det at dersom opprinnelseslandet har gitt opplysninger til norske myndigheter, kommer norsk rett til anvendelse fullt ut, uansett hvilke restriksjoner som måtte gjelde i opprinnelseslandet.652 Det fremgår imidlertid ikke av lovutvalgets utredning at de vurderte betydningen av Haagkonvensjonen artikkel 16 andre avsnitt, for spørsmålet om restriksjoner i utenlands rett kan ha betydning for innsynsretten. Granskingsutvalget har heller ikke utredet dette spørsmålet.

Adopsjonslovutvalget foreslo å senke aldersgrensen for ubetinget rett til innsyn i opprinnelige foreldres identitet fra 18 til 15 år, men familie- og kulturkomiteen gikk imot forslaget, og aldergrensen ble stående uendret på 18 år i adopsjonsloven av 2017.653

Innsyn i opprinnelige foreldres identitet er ikke utelukket for adopterte som ikke har fylt 18 år.654 Slikt innsyn må imidlertid bygge på en vurdering av forvaltningslovens innsynsregler og på om opplysningen skal unntas ut fra bestemmelsen om anonyme adopsjoner i adopsjonsloven § 37. Slike opplysninger kan dermed også gis til mindreårige etter en konkret, skjønnsmessig vurdering.

Opplysninger i saken som ikke røper opprinnelige foreldres identitet vil ikke kunne unntas fra innsyn ut fra bestemmelsen om anonyme adopsjoner. Slike opplysninger kan bare unntas fra innsyn dersom noen av unntakene fra retten til partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18-19 kommer til anvendelse. Unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven vil imidlertid lettere kunne komme til anvendelse overfor mindreårige.655

29.3 Praksis ved innsyn i norske arkiver

Oppgaven med å gi innsyn i utenlandsadopsjonsdokumenter er delegert til Bufdir.656

Et rundskriv fra Bufdir fra august 2020 gir veiledning om praksis for adoptertes rett til innsyn. Her presiseres det blant annet at:

En mindreårig part har også rett til innsyn i adopsjonssaken, men mindreårige under 15 år skal ikke gis innsyn i opplysninger som er taushetsbelagte, se forvaltningsloven § 18.

Departementet legger til grunn at søkere har rett til innsyn i hele sosialrapporten, med mindre rapporten inneholder opplysninger som han eller hun ikke har rett til innsyn i, jf. forvaltningsloven §§ 18 til 19. Dette kan være opplysninger om en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør gis videre.

Uttalelsen fra Bufetats rådgivende lege eller psykolog kan inneholde råd og vurderinger som partene ikke har krav på innsyn i, jf. forvaltningsloven § 18b andre ledd. Bufetat skal likevel vurdere om han eller hun kan få innsyn i uttalelsen, jf. forvaltningsloven § 18 andre ledd. Som hovedregel skal uttalelsen sendes til søker sammen med vedtaket.657

I rundskrivet står det at Bufdir kan gi oppgaven med å gi nødvendig veiledning i forbindelse med å gi innsyn til Bufetats regionkontor.658

Ifølge Hove-utvalgets utredning fra 2009 var Bufdirs daværende praksis ved saker om innsyn i utenlandsadopsjonssaker at de sendte saksdokumentene de hadde, direkte til den adopterte, uten møte med saksbehandler. Bufdir leste som regel gjennom engelskspråklige dokumenter før de oversendte disse, mens dokumenter på andre språk ble sendt uten oversettelse eller gjennomlesing.659

Etter det utvalget er kjent med, er praksis i dag at Bufdir oftere vil oversette dokumenter på andre språk til norsk før den adopterte gis innsyn i dem. Ifølge Bufdirs årsrapport for 2024, er dette noe av årsaken til at innsynssaker i perioder har hatt forholdsvis lang saksbehandlingstid:

[Innsynshenvendelser fra utenlandsadopterte] er mest tidkrevende siden det ofte dreier seg om et stort antall dokumenter, som ofte må oversettes av kvalifiserte oversettere før vi kan behandle sakene.660

Bufdir meldte også i årsrapporten for 2024 at de var i en utvikling med å sørge for at de adopterte får innsyn alle delene av adopsjonssaken. Mens utenlandsadopterte tidligere bare fikk innsyn i sine utenlandske adopsjonsdokumenter (innholdet i «Barnearkivet», se punkt 26.3.1.1), opplyses det at de nå gis innsyn også i saksbehandlingen gjort av norske myndigheter.661

Bufdir har opplyst til utvalget at de tidligere ikke ga innsyn i adopsjonssaker til adopterte under 18 år.662 Det er uklart hvor lenge denne praksisen varte og hva den rettslige begrunnelsen var. Etter det opplyste vurderer Bufdir i dag søknader om innsyn fra mindreårige ut fra bestemmelsene om partsinnsyn i forvaltningsloven, slik disse reglene er beskrevet ovenfor.

I senere år har Bufdir opplevd en betydelig økning i antall henvendelser fra utenlandsadopterte som ønsker innsyn i egne adopsjonsdokumenter. I 2022 mottok de 73 begjæringer om innsyn som økte til 553 i 2023 og sank til 335 i 2024,663 og videre til 267 i 2025.664

Økningen i sakstallet har ført til at behandlingstidene for krav om innsyn har vært på opptil 5 måneder, noe som ble kritisert i en uttalelse fra Sivilombudet 13. mars 2024 (SOM-2023-5674). I 2025 var saksbehandlingstiden redusert fra gjennomsnittlig 5,7 måneder i 2024, til 3,2 måneder.665

29.3.1 Innholdet i norske arkiver

Hva som ligger av dokumenter i norske arkiver for hver adopsjonssak, vil variere fra opprinnelsesland til opprinnelsesland og mellom tidsperioder.

I enkeltsakene som utvalget har sett, faller dokumentene som regel inn i én av to hovedkategorier:

• 1. dokumenter som er knyttet til forhåndssamtykket

• 2. dokumenter som er knyttet til registrerings- eller bevillingssaken

I den første kategorien vil det normalt ligge et forhåndssamtykke til adopsjon samt adoptivforeldrenes søknad om forhåndssamtykke, inkludert påkrevde vedlegg og attester, og en sosialrapport fra kommunen eller Bufetat region.

I den andre kategorien vil det normalt ligge en rettsavgjørelse fra utlandet (enten om adopsjon eller om frigivelse med henblikk på adopsjon i Norge) samt registreringen av adopsjonen i Norge eller adopsjonsbevillingen, og eventuelt andre dokumenter knyttet til barnet, som fødselsattest, kopi av pass og innreisetillatelse fra UDI, e.l.

29.3.1.1 Barnearkivet

Etter en utredning i 1995 om adopsjonsforeningene og utenlandsadopsjonens arkiver666 ble det i 1998 satt i gang et arbeid med å overføre arkivmateriale til norske adopsjonsmyndigheter. Materialet omfattet all dokumentasjon knyttet til den enkelte adopsjonssak som adopsjonsformidlerne hadde mottatt fra aktører og myndigheter i opprinnelseslandene, og som var blitt behandlet i forbindelse med adopsjonsformidlingen.667 Dette arkivet, som kalles Barnearkivet, er altså dokumenter som etter 1998 er blitt oversendt fra adopsjonsformidlerne etter at adopsjonen ble registrert/ det ble gitt bevilling.

Når en adoptert søker om innsyn i adopsjonssaken sin, gis det i dag også innsyn i dokumenter fra Barnearkivet som den adopterte har rett til etter forvaltningsloven. Utvalget har ikke klart å bringe på det rene om dette har vært praksis i innsynssaker helt siden 1998. Utvalget har fått opplyst at arbeidet med å sortere Barnearkivets dokumentsett i papir fra eldre adopsjoner, og å samle adopsjonsdokumentene i én sak, ennå ikke er ferdigstilt. Dette gjøres imidlertid enkeltvis for enkeltsaker som det bes om innsyn i.

Hvor langt tilbake i tid Barnearkivet går, varierer mellom formidlerorganisasjoner og opprinnelsesland. Eksempelvis har utvalget sett dokumenter i Barnearkivet som omhandler adopsjoner fra Colombia tilbake til begynnelsen av 1980-årene. For adopsjoner fra Sri Lanka på samme tid finnes ikke noe tilsvarende.

Hvilke dokumenter som ligger i Barnearkivet varierer også mellom opprinnelsesland og tidsperioder, men eksempler på dokumenter som kan inngå, er helseopplysninger om den adopterte forut for adopsjonen, tildelingsbrev fra opprinnelseslandets sentralmyndighet, oppfølgingsrapporter sendt fra adoptivforeldrene til opprinnelseslandet etter gjennomført adopsjon (i de tilfeller der dette var nødvendig) og i noen tilfeller enkelte bakgrunnsopplysninger om barnet og/eller dets familie fra opprinnelseslandet.

29.3.1.2 Særlig om arkivet fra Etiopia

Som beskrevet i kapittel 15 om Etiopia ble samtlige dokumenter som Adopsjonsforum hadde i Etiopia om barn adoptert til Norge, i 2016 overført til Adopsjonsforums hovedkontor og deretter overlevert til Bufdir.

Utvalgets undersøkelser av dette arkivet viste at innholdet i mappene varierer, og at det i flere tilfeller finnes dokumenter i dette arkivet som ikke har ligget på adopsjonssaken i Norge, for eksempel om helse, om oppholdet på transitthjem og i noen tilfeller dokumenter om frigivelsesprosessen.

Etter det utvalget har fått opplyst, ble dokumenter fra Etiopiaarkivet frem til 2024 ikke rutinemessig oversendt etter innsynsbegjæringer, da de ble ansett som duplikater av den norske mappen. Etter at utvalget hadde gjennomgått deler av Etiopiaarkivet og muntlig påpekte at det også inneholdt informasjon som ikke lå i den norske mappen, ble praksis ble endret (se punkt 15.8.7).

29.3.1.3 Ufullstendige arkiver

Utvalget har fra adopterte fått opplyst, og har selv konstatert i forbindelse med gjennomganger av enkeltsaker, at det er adopsjonssaker der det ikke finnes noen dokumenter fra utenlandske adopsjonsmyndigheter i norske adopsjonsarkiver (se for eksempel kapittelet om Costa Rica, punkt 13.8.1).

Dette knytter seg til en tidligere praksis, særlig i tiden før 1990, der sakens dokumenter i noen tilfeller ble returnert til adoptivforeldrene uten at den instansen som registrerte adopsjonen eller ga bevilling, beholdt kopier. Praksis synes å ha variert mellom ulike fylkesmenn og også i Statens adopsjonskontor, som i noen tilfeller også har returnert sakens utenlandske dokumenter til foreldrene uten å bevare en kopi.

En slik praksis kan ha den konsekvens at det blir svært vanskelig for adopterte å få sikker utfyllende kunnskap om eget opphav og omstendighetene rundt adopsjonen, særlig i tilfeller hvor adoptivforeldre ikke har gjort dokumentene tilgjengelige for den adopterte eller der dokumentene av ulike grunner er gått tapt hos adoptivforeldrene.

29.3.2 Om formidlernes rolle i forbindelse med adoptertes søk etter kunnskap om opprinnelse og opphav

Frem til Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge i 1998, og også i årene etter, var praksis at det i stor grad var adopsjonsforeningene som mottok og fulgte opp henvendelser fra voksne adopterte som ønsket opplysninger om eget opphav. I 2000 skriver Hognestad og Steenberg at norske adopsjonsmyndigheter bare hadde hatt få henvendelser fra adopterte fra utlandet som ønsket opplysninger om opphav:

Grunnen er at det har vært adopsjonsforeningene som i sine arkiver har hatt den fyldigste og mest omfattende dokumentasjon i hver enkelt adopsjonssak […] Gjennom foreningen og dennes kontaktnett i barnets opprinnelsesland har den adopterte, foruten opplysninger om de opprinnelige foreldrenes identitet, også kunnet få opplysninger om foreldrene ennå lever og eventuelt deres nåværende situasjon. I noen tilfeller har det også vært formidlet kontakt med foreldrene, eventuelt andre nære slektninger, dersom dette har vært i samsvar med vedkommende lands lovgivning, policy eller etiske prinsipper, eller muligheten for slik formidling har vært undersøkt.668

I forbindelse med norsk ratifikasjon av Haagkonvensjonen la Barne- og familiedepartementet til grunn at det etter konvensjonens artikkel 30 punkt 1 og 2 er et myndighetsansvar å sørge for langtidsoppbevaring av dokumenter og å gi informasjon i adopsjonssaker. Følgende ble bemerket:

Adopsjonsmyndigheten har til nå bare hatt få opplysninger i sine arkiver om gjennomføringen av utenlandsadopsjoner, stort sett bare det utenlandske adopsjonsdokumentet, som avslutter saken og som registreres her i landet, eller dokumentet som frigir barnet for adopsjon, og danner grunnlaget for norsk adopsjonsbevilling. Opplysninger om barnets familiemessige bakgrunn, helsemessige og sosiale forhold og dokumenter som knytter seg til selve formidlingsprosessen i opprinnelseslandet, har befunnet seg i adopsjonsforeningenes arkiv.669

Dette var bakgrunnen for overføringen av dokumenter fra formidlerne til norske adopsjonsmyndigheter som ble påbegynt i 1998 (se punkt 29.3.1.1). Departementet forutsatte imidlertid fremdeles at foreningene skulle bistå når det gjaldt henvendelser fra voksne adopterte som ønsket opplysninger om opphav:

Gode grunner taler for at både myndighetene og adopsjonsforeningene oppbevarer opplysningene, og at foreningene kan opptre som myndighetenes «forlengede arm» når det gjelder å bistå utenlandsadopterte som ønsker kjennskap til sin familiemessige bakgrunn. Det er svært viktig at utenlandsadopterte ikke kommer dårligere ut enn norskadopterte når det gjelder å få opplysninger om sine opprinnelige foreldre. Ved sin kunnskap og erfaring fra adopsjonsarbeidet i de enkelte land, og gjennom sine kontaktnett i landene, bør foreningene fortsatt være naturlige medspillere når utenlandsadopterte søker informasjon om sin familiemessige bakgrunn, jf. bl.a. kravet til «egnet veiledning» i Haagkonv. art. 30 pkt.2. Å henvise de utenlandsadopterte til på egen hånd å søke opplysninger ved henvendelse til opprinnelseslandets myndigheter ville være en lite rasjonell, og ikke minst lite rimelig, løsning for de adopterte ut fra intensjonene i adl. § 12 annet ledd og Haagkonv. art. 30.670

Utvalget er enig i departementets argumentasjon, og påpeker at ettersom to av tre formidlerorganisasjoner i 2025 la ned sin virksomhet, er det nå enda større grunn til at det offentlige tar mer ansvar for bistand til adopterte som søker mer kunnskap om opprinnelse. Se nærmere om utvalgets tilrådinger i punkt 29.8.

29.4 Funn fra utvalgets landundersøkelser

Adoptertes mulighet til å få kunnskap om sin egen opprinnelse er behandlet i de enkelte landkapitlene. Som det går frem der, er det store variasjoner mellom de tolv landene utvalget har undersøkt, både når det gjelder hvilken informasjon som ligger i norske arkiver, og hvilken informasjon som er bevart i opprinnelseslandenes arkiver og hvor tilgjengelig denne informasjonen er for innsyn.

I det følgende oppsummeres noen sentrale funn fra de tolv landundersøkelsene, og det henvises til de aktuelle kapitlene for utfyllende informasjon.

Bangladesh

Utvalget anser muligheten til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver som liten. Imidlertid har utvalget fått opplyst at det finnes dokumentsett / egne mapper i Bangladesh for de aller fleste adopsjonssakene. Ifølge en adoptert som har vært sentral i innhentingen av slike mapper, er det en utfordring at de lokalt ansatte ved det offentlige arkivet i Bangladesh ikke har kapasitet til fortløpende å dele informasjon med organisasjoner eller offentlige myndigheter i andre land.

Utvalget anbefaler at norske adopsjonsmyndigheter undersøker muligheten for at mappene som gjelder adopterte fra Bangladesh til Norge, kan overføres til Bufdirs arkiver, da det vil gjøre det vesentlig lettere for de adopterte dette gjelder, å få innsyn i viktig informasjon om seg selv.

Brasil

Adopterte fra Brasil har forholdsvis gode muligheter til å identifisere opprinnelige foreldre, ettersom disse ofte fremgår av frigivelsesdokumentene. Det varierer imidlertid mellom domstoler og tidsperioder om foreldrenes navn er tatt inn i adopsjonsdokumentene, så opplysningene finnes derfor ikke alltid i norske arkiver. I slike tilfeller må adopterte søke innsyn i Brasil. Det forekommer også saker med ukjent bakgrunn. Etter brasiliansk rett har adopterte rett til informasjon om opphavet sitt der slik informasjon finnes, og myndighetene skal oppbevare opplysningene i 50 år. Eldre arkiver kan imidlertid være mangelfulle.

Chile

Adopterte fra Chile har i utgangspunktet forholdsvis gode muligheter til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver. Dette skyldes at opprinnelige foreldrenes navn (særlig mors navn) stort sett fremgår av saksdokumentene. Dersom adresse eller bosted mangler, kan identifisering likevel være vanskelig. Det gjelder også i tilfeller der opprinnelig mor har skiftet navn, for eksempel ved ekteskapsinngåelse.

Chiles sentralmyndighet tilbyr en tjeneste som gir støtte og rådgivning til adopterte som ønsker innsyn i adopsjonssaken sin i Chile og/eller kontakt med opprinnelig familie. Dette er nærmere omtalt i punkt 11.3.1.

Som beskrevet i punkt 11.4.1.2 pågår det i Chile en strafferettslig etterforskning av ulovlige adopsjoner. I denne sammenhengen samles det inn informasjon som kan være relevant for adoptertes muligheter til å få kunnskap om opprinnelse. I februar 2026 ble det varslet at det skal opprettes en egen enhet for søk etter opprinnelse og slektninger i saker om tvungne eller irregulære adopsjoner (adopciones forzadas o irregulares). Enheten skal være underlagt Undersekretariatet for menneskerettigheter i Chile og er planlagt å starte sin virksomhet i løpet av første halvdel av 2026. Formålet er å følge opp og koordinere administrative søkeprosesser, samt legge til rette for nødvendig tverrinstitusjonelt samarbeid for å lette tilgangen til relevant informasjon. En genetisk fingeravtrykksbank skal fungere som et supplerende verktøy i identifikasjons- og søkeprosesser når dette er nødvendig.671

Colombia

Utvalget anser muligheten til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver som liten når det gjelder adopsjoner formidlet frem til 2000. I slike tilfeller må adopterte søke innsyn i Colombia.

Utvalget har mottatt flere henvendelser fra adopterte fra Colombia som beskriver utfordringer med å få kunnskap om opprinnelige foreldre, blant annet knyttet til mangelfull informasjon i adopsjonsdokumentene, begrenset bistand fra den norske adopsjonsformidleren, manglende eller sen respons fra den colombianske sentralmyndigheten (ICBF), lang saksbehandlingstid og ufullstendige eller tapte arkiver.

Den nederlandske granskingsrapporten bekrefter disse utfordringene og peker på generelle problemer med utilstrekkelig arkivering, manglende digitalisering, spredte arkiver og begrenset kapasitet hos ICBF til å bistå i opprinnelsessøk.

I enkeltsakene i norske adopsjonsarkiver fra 2000 ligger det stort sett opplysninger om opprinnelige foreldres navn, samt ytterligere opplysninger om saken.

Costa Rica

Utvalget anser muligheten til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver som liten. I enkeltsakene utvalget har sett, foreligger det med få unntak ikke navn på opprinnelige foreldre. I noen tilfeller er enkeltsakene endog helt uten dokumenter fra utlandet, da disse har blitt returnert til adoptivforeldrene uten at det ble tatt kopi (se punkt 29.3.1.3). I slike tilfeller må adopterte søke innsyn i Costa Rica.

Utvalget kjenner til adopterte som har fått innsyn i adopsjonsdokumenter fra Costa Rica. Det er imidlertid variasjon i hvilke dokumenter som foreligger hos adopsjonsmyndighetene i landet.

Etiopia

Mange adopterte fra Etiopia har (blitt registrert med) ukjent opphav. For barn som hadde kjent opphav, varierer det hvorvidt navnet på opprinnelige foreldre fremgår i adopsjonsdokumentene i norske arkiver. I en del saker er navnet på foreldre eller slektninger oppført i dokumenter som er utarbeidet av Adopsjonsforums ansatte eller samarbeidspartnere, og som er arkivert i «Barnearkivet». I samtykkesaker etter 2008 går også navnet på den samtykkende forelderen som regel frem i avgjørelsen om adopsjon fra domstolen. I flere saker finnes det imidlertid ingen navn på familie eller slektninger, selv om det på andre måter går frem at barnets bakgrunn er kjent. (Se for øvrig punkt 29.3.1.2).

Indonesia

Utvalget anser muligheten til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver som liten. Opplysningene som fremgår i adopsjonsdokumentene i norske arkiver om opprinnelig familie, er etter utvalgets erfaring begrenset, og de vil ofte være utilstrekkelige for å identifisere opprinnelige foreldre.

Kina

Et kjennetegn ved utenlandsadopsjoner fra Kina har vært et systematisk fravær av informasjon om barnas opprinnelse. Barna ble som regel registrert i Kina uten kjente foreldre eller fødselsopplysninger, og de ble tildelt navn og fødselsdatoer administrativt. Utvalget vurderer at informasjonen som er tilgjengelig i norske adopsjonsarkiver, ikke gjør det mulig å identifisere opprinnelige foreldre. Det finnes heller ingen sentralisert tjeneste i Kina som bistår med søk.

Utvalget kjenner imidlertid til adopterte som har funnet igjen sin opprinnelige familie i Kina gjennom sosiale medier og DNA-testing. En adoptert utvalget har snakket med, og som har fått kontakt med sin opprinnelige familie, har forklart at det ikke lenger knyttes sanksjoner til å ha fått flere barn under ettbarnspolitikken. Dette kan bidra til at flere i dag ønsker og våger å etablere kontakt med barn som ble adoptert bort som følge av ettbarnspolitikken. Videre opplyste den adopterte at det finnes mange organisasjoner som bistår med søk, og at DNA-testingen er velutviklet i landet. Vedkommende savnet veiledning fra norske myndigheter, både om at det i dag faktisk kan være mulig å finne sin opprinnelige familie i Kina, og om hvordan man burde gå frem.

Sri Lanka

Norske adopsjonsmyndigheter har gjennomgående akseptert adopsjonsformidling fra Sri Lanka av barn som det følger svært lite opplysninger om – som helseopplysninger, opplysninger om opprinnelig familie, eller årsaken til adopsjonen. I enkeltsakene utvalget har sett, foreligger det i litt over 60 prosent av sakene navn på opprinnelige foreldre i dokumentene i norske adopsjonsarkiver. Utvalget har imidlertid snakket med flere adopterte fra Sri Lanka som likevel har hatt store problemer med å finne igjen sine opprinnelige foreldre. Srilankiske sentralmyndigheter har i samarbeid med ulike europeiske sentralmyndigheter utarbeidet en protokoll for adopterte som søker kunnskap om opphav (se punkt 18.6.8). Adopterte utvalget har snakket med, har likevel fortalt om problemer med å få innsyn i adopsjonsdokumenter fra Sri Lanka, og at det rapporteres om manglende eller ødelagte arkiver.

Sør-Korea

Utvalget anser muligheten til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver som liten. Bare i et fåtall saker ble det ved adopsjonen sendt opplysninger til Norge om de opprinnelige foreldrenes identitet i form av et samtykkedokument eller en utskrift fra familieregisteret hvor den adopterte var registrert på sin opprinnelige familie. I mange saker fikk adoptivforeldrene noe informasjon om barnets opprinnelige foreldre og bakgrunnen for adopsjonen, uten at foreldrene er identifiserbare.

I mange tilfeller finnes det mer informasjon om den adoptertes bakgrunn i Sør-Korea. Generelt er sjansene for at det finnes mer informasjon i Sør-Korea større jo nyere saken er.

I Sør-Korea er det National Center for the Rights of the Children (NCRC), som fra sommeren 2025 overtok adopsjonsarkivene som tidligere lå hos de sørkoreanske adopsjonsformidlerne, som behandler søknader om innsyn i dokumenter og opplysninger om opprinnelig familie.

I Sør-Korea er det et lovbestemt vilkår for å få innsyn i opplysninger om den opprinnelige familiens identitet at de opprinnelige foreldrene samtykker til at den adopterte får disse opplysningene. Dersom foreldrene er døde, kan ikke andre slektninger gi slikt samtykke.

Sør-Korea har også en DNA-tjeneste som adopterte kan benytte for å søke etter opprinnelige foreldre, men dette forutsetter at det ikke finnes informasjon om foreldrene i arkivene i Sør-Korea som gjør det mulig å identifisere eller lokalisere dem.

Vietnam

Som det fremgår i kapittel 20, har utvalgets undersøkelser knyttet til Vietnam vært rettet mot overordnede forhold som gjelder norske myndigheters avslag på formidlingstillatelse. Utvalget har bare gått gjennom seks enkeltsaker, alle fra den første formidlingsperioden (1968–1975). Disse sakene inneholdt ikke opplysninger som gjør det mulig å identifisere opprinnelige foreldre.

Utvalget er kjent med én adoptert fra Vietnam til Norge i denne perioden som har blitt gjenforent med sin opprinnelige familie, noe som skjedde etter at den adopterte la ut en etterlysning i sosiale medier. Ettersom utvalget ikke har undersøkt enkeltsaker fra formidlingsperioden 1991–1999 og 2016–2021 kan vi ikke uttale oss om hvilken informasjon som ligger på disse sakene.

29.4.1 Utvalgets vurdering av norske adopsjonsmyndigheters praksis for å sikre opplysninger om adoptertes opprinnelse

Adoptertes muligheter til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver vil være liten eller varierende i flertallet av de tolv landene som utvalget har undersøkt. Når det gjelder adopsjoner fra Sør-Korea, Colombia (før år 2000) og Kina, vil opplysninger om opprinnelige foreldres identitet som hovedregel mangle i norske arkiver (selv om denne informasjon kan være tilgjengelig i opprinnelseslandet). Dette utgjør godt over halvparten av alle utenlandsadopsjoner formidlet til Norge.

Selv om det er opprinnelseslandets rett som avgjør hvilke opplysninger som kan gis til mottakerlandet, herunder opprinnelige foreldres identitet (se punkt 29.2), må mottakerlandet sørge for at de opplysningene som det er tillatt og mulig å innhente, blir innhentet. Det er mange typer opplysninger – også utover opprinnelige foreldres identitet – eksempelvis helseopplysninger, opplysninger om bakgrunnen for adopsjonen, opplysninger om institusjonsplassering/fosterhjemopphold i opprinnelseslandet, mv., som kan være svært verdifulle for adopterte som ønsker mer kunnskap om opprinnelse. Disse har norske adopsjonsmyndigheter i liten grad, særlig frem til årtusenskiftet, sørget for å innhente.

Det er utvalgets vurdering at norske adopsjonsmyndigheter skulle vært mer aktive for å sikre at informasjon om opprinnelig familie, omstendighetene rundt adopsjonen og barnas bakgrunn ble innhentet fra opprinnelseslandet og arkivert i Norge. Dette gjelder spesielt etter adopsjonsloven av 1986, og særlig fra 1991, da Norge ratifiserte FNs barnekonvensjon.

Se også punkt 19.8.3 for utvalgets vurdering av norske myndigheters håndtering av adopsjonsdokumentene fra Sør-Korea.

29.4.2 Innsyn i arkiver i ulike opprinnelsesland og andre søkemetoder

Mulighetene for å få innsyn i opplysninger om opprinnelig familie varierer som vist betydelig mellom opprinnelsesland. I noen land, som Sør-Korea, står foreldrenes krav på anonymitet særlig sterkt, noe som begrenser adoptertes tilgang til informasjon. Slike tilfeller reiser spørsmål om i hvilken grad slike begrensninger ble vurdert fra norsk side da man tillot adopsjonsformidling fra landet. Når det gjelder Kina, fremstår det ikke som om spørsmålet ble vurdert da de første formidlingstillatelsene ble gitt, selv om det på et senere tidspunkt forsiktig ble løftet av norske sentralmyndigheter i møte med kinesiske (se punkt 17.5.7.3).

I flere opprinnelsesland er det generelt bedre muligheter til å finne opplysninger om opprinnelig familie når det gjelder adopsjoner som er gjennomført i senere perioder, hvor dokumentasjonen i større grad er bevart. Samtidig kan relevante dokumenter i noen land være spredt mellom flere instanser og arkiver, slik at det kan være nødvendig å oppsøke ulike steder for å få mer kunnskap om opprinnelse. I slike kan det være tilfeller behov for lokal bistand.

I tillegg til formelle arkivsøk benytter mange adopterte andre metoder for å finne informasjon om opphavet sitt. Sosiale medier spiller i dag en sentral rolle, blant annet gjennom lokale og internasjonale grupper, nettverk og oppslag der adopterte deler bakgrunnsinformasjon, bilder eller etterlysninger i håp om gjenkjennelse. Enkelte har også brukt tradisjonelle medier, som TV, aviser eller andre offentlige kanaler, for å nå ut til et bredere publikum i opprinnelseslandet. Slike tilnærminger kan i noen tilfeller føre til informasjon om eller kontakt med opprinnelig familie, men innebærer også eksponering og usikkerhet. DNA-testing har fått økt betydning som søkemetode, særlig der dokumentasjon mangler eller er mangelfull. Gjennom kommersielle DNA-databaser kan adopterte komme i kontakt med biologiske slektninger, men resultatene er avhengige av at relevante familiemedlemmer har avgitt DNA, og tilnærmingen reiser i tillegg spørsmål om personvern, etikk og oppfølging.

Mulighetene for å finne informasjon eller komme i kontakt med opprinnelig familie varierer imidlertid betydelig mellom opprinnelsesland. Forskjeller i digital infrastruktur, tilgang til internett, bruk av sosiale medier og lese- og skriveferdigheter i befolkningen har stor betydning for hvilke søkemetoder som i praksis er tilgjengelige. For adopterte fra land med svak digital utbredelse og høyere grader av analfabetisme, vil bruk av sosiale medier og digitale nettverk ofte ha begrenset effekt. Dette innebærer at adopterte fra slike land gjennomgående har færre reelle muligheter til å oppnå kontakt med eller informasjon om opprinnelig familie gjennom uformelle og brukerstyrte kanaler enn adopterte fra land med bedre teknologisk og sosial infrastruktur. Dette kan forsterke ulikheter mellom adopterte når det gjelder muligheten til å få kunnskap om eget opphav, og innebærer at enkelte i større grad er henvist til mangelfull eller utilgjengelig offentlig dokumentasjon.

I noen tilfeller benytter adopterte også privatpersoner eller private aktører som tilbyr bistand til opprinnelsessøk i opprinnelseslandet. Erfaringene med slike aktører varierer, og flere adopterte og også adopsjonsformidlere har pekt på utfordringer knyttet til manglende kvalitetssikring, uklare arbeidsmetoder og høye gebyrer. For enkelte kan dette innebære betydelige kostnader uten garanti for resultatet, og det kan være vanskelig å vurdere hvilke aktører som er seriøse.

Som utvalget omtaler nærmere i kapittel 30, er søk etter opprinnelig familie eller søk etter mer informasjon om eget opphav et sentralt tema i mange av intervjuene utvalget har hatt med adopterte. Flere adopterte har beskrevet rådvillhet og mangel på tilgjengelig veiledning, og de har opplevd søkene som tid- og ressurskrevende. Flere har gitt uttrykk for at de i stor grad var overlatt til seg selv, og at støtte fra andre adopterte som hadde gjennomført tilsvarende søk, ofte var avgjørende. Det ble også pekt på manglende rutiner for håndteringen av slike henvendelser til norske myndigheter og adopsjonsformidlere, begrenset økonomisk støtte og lite hjelp i forbindelse med kontakt med myndigheter i opprinnelseslandet. Flere mente at muligheten til å gjennomføre og lykkes med søk i for stor grad var avhengig av egne ressurser og økonomi.

Temaet har også blitt løftet av flere medlemmer i utvalgets referansegruppe. Her ble det understreket at søk etter opprinnelig familie kan være en krevende prosess, og at det ikke er tilstrekkelig å gi de adopterte tilgang til dokumenter og kontaktinformasjon til utenlandske myndigheter. Det ble fremhevet behov for emosjonell, praktisk og juridisk støtte samt for veiledning og forventningsavklaring i forbindelse med innsynsbegjæringer.

29.5 Anbefalinger og tiltak i andre mottakerland

Som blir beskrevet i kapittel 30 om etteradopsjon (punkt 30.5.7) trekkes søk etter opprinnelse frem som et viktig tema i granskinger fra flere andre mottakerland. Flere mottakerland har opprettet eller foreslått opprettelse eller utvidelse av egne sentre for dette.

Nederland har, som følge av sin gransking, opprettet et nasjonalt ekspertsenter for utenlandsadopsjon. Dette senteret dekker en rekke ulike funksjoner, inkludert støtte til opprinnelsessøk, DNA-testing og juridisk støtte i prosessen.

Den svenske granskingskommisjonen har foreslått å opprette et nasjonalt ressurssenter etter modell av senteret i Nederland. Bistand med DNA-testing er nevnt som en av oppgavene, men det er foreslått at innretningen av et DNA-tilbud skal utredes nærmere. Den svenske granskingskommisjonen foreslår i tillegg at adopterte skal ha rett til en form for økonomisk støtte for å reise til opprinnelseslandet, som en del av retten til å kjenne sitt opphav og identitet. Dette bidraget er foreslått å erstatte engangsstønaden til adopsjonsutgifter.672

Den flamske granskingen foreslo at det skulle opprettes et føderalt senter spesifikt for opprinnelsessøk,673 og i 2021 ble et slikt senter opprettet.674

I den franske granskingen ble det foreslått at opprinnelsessøk for utenlandsadopterte skal sentraliseres og legges til det franske nasjonale senteret for opprinnelsessøk. Det ble også foreslått en nærmere utredning av trygg DNA-testing.675

29.6 Tilbudene som eksisterer i offentlig regi i dag

Det redegjøres i kapittel 30, punkt 30.7 om Bufdirs tilbud om bistand til søk etter opphav. Innholdet gjengis kort her.

Bufdir gir på sine nettsider informasjon om innsyn i adopsjonssak for adopterte, med veiledning om fremgangsmåte.676

Videre informeres det om søk etter opphav, herunder mulige erfaringer knyttet til prosessen. Adopsjonsmyndighetene har mulighet til å kontakte opprinnelseslandet på den adoptertes vegne, og nettsidene opplyser om hvordan den adopterte skal gå frem for å be om slik bistand. Dersom det er adopsjonsmyndighetene som henvender seg til opprinnelseslandet på den adoptertes vegne, dekkes kostnadene ved oversettelse av dokumenter. Dersom det oppnås kontakt med opprinnelig familie, dekkes også kostnader til telefontolk ved første samtale mellom den adopterte og opprinnelig familie. Hvis den adopterte selv tar kontakt med opprinnelseslandet, må den adopterte dekke kostnadene ved oversettelse mv. Nettsiden gir også informasjon om opprinnelsessøk i en rekke ulike opprinnelsesland. I noen tilfeller dreier dette seg imidlertid bare om opplysninger om kontaktinformasjon til sentralmyndigheten i opprinnelseslandet.677

Bufdir tilbyr også veiledning og bistand til utenlandsadopterte som er bekymret for om det kan ha skjedd noe galt i egen adopsjonssak. Bufdir kan ikke etterforske eller ta stilling til om adopsjonen har vært ulovlig, men de kan med fullmakt bistå med å innhente dokumentasjon og opplysninger fra opprinnelseslandet:

Hva slags informasjon vi henter inn, avhenger også av hva du ønsker å finne ut av. Vi kan eksempelvis bistå deg med å:

Kontakte myndighetene i opprinnelseslandet ditt og be om

• å få innsyn i dokumentene de har (dette kan være flere dokumenter enn hva som ble sendt til adopsjonsorganisasjonene i forbindelse med adopsjonen).

• bistand til å søke etter de biologiske foreldrene dine.

• å få en grundigere redegjørelse av adopsjonssaken, sende oppfølgingsspørsmål og ytterligere henvendelser.

Finne kontaktinformasjon til riktig myndighet i opprinnelseslandet ditt dersom du ønsker å ta kontakt med dem direkte. Vi kan også sende deg dokumenter, eksempelvis skjemaer, som opprinnelseslandet ditt har laget for dette formålet.678

Bufdir gjør samtidig oppmerksom på at behandlingstiden kan være lang, og at sannsynligheten for svar fra utenlandske myndigheter varierer mellom land.

Utover dette, og den generelle samtalestøtten Bufetat tilbyr adopterte over 16 år (se punkt 30.7), finnes det ikke noen egen rådgivningstjeneste knyttet til søk etter opphav.

Tidligere kunne slik bistand gis fra adopsjonsformidlerne (jf. punkt 29.3.2), og for eksempel Adopsjonsforum tok et eget gebyr for å sende en henvendelse til et opprinnelsesland om mer informasjon om adopsjonssaken og den adoptertes opprinnelige familie. Utvalget har også sett eksempler på at adopsjonsformidlerne formidlet kontakt med privataktører i opprinnelseslandene som kunne hyres for å lete etter opprinnelig familie, for eksempel i Colombia. På Adopsjonsforums nettsider henvises det nå til Bufetat når det gjelder søk etter opprinnelse.679

29.7 Opprinnelige foreldres rett til innsyn og informasjon

29.7.1 Innledning

Utvalget har under sine landbesøk møtt og snakket med flere opprinnelige foreldre som ikke vet hva som har skjedd med barna deres, etter å ha blitt skilt fra dem for mange år siden, og som lurer på om de er adoptert til et annet land. Lignende historier fremgår av andre kilder. Dette kan for eksempel dreie seg om barn som er savnet eller tatt under barnevernets omsorg uten at foreldrene har fått informasjon om hva som har skjedd med dem. Det kan også gjelde tilfeller hvor en mor har fått beskjed om at et barn var dødfødt, men nå har grunn til å tro at barnet i stedet kan ha blitt adoptert til et annet land.

I punkt 29.7 foreslår utvalget at dagens praksis og regler for å nekte opprinnelige foreldre innsyn tas opp til vurdering. Videre pekes det på at opprinnelige foreldre i noen tilfeller etter utvalgets syn kan tenkes å ha rett til slikt innsyn, der adopsjonen er gjennomført i Norge.

29.7.2 Dagens praksis

Dersom opprinnelig familie henvender seg til norske myndigheter med et ønske om å komme i kontakt med en bortadoptert slektning, er praksis i dag at kontaktønsket legges på den adoptertes adopsjonssak i Norge, mens den opprinnelige familien ikke får noen form for informasjon om den adopterte utover at henvendelsen er mottatt og en orientering om hvordan slike henvendelser generelt behandles.680 Bufdir har ansett seg for å ha en taushetsplikt som innebærer at det ikke er anledning til å bekrefte eller avkrefte om en adopsjon har funnet sted. Bufdir gir heller ikke tilbakemelding om kontaktønsket fra opprinnelig familie har blitt videreformidlet eller ei.

Hvis den adopterte har fylt 18 år, blir vedkommende varslet om kontaktønsker som Bufdir har mottatt, etter praksis innført høsten 2020. Tidligere henvendelser kan adopterte få ved å be om innsyn i saken sin.681

Hvis kontaktønsket kommer før den adopterte har fylt 18 år, blir henvendelsen lagt på adopsjonssaken, og den adopterte varsles ved fylte 18 år. Adoptivforeldre vil ikke få varsel om henvendelser som kommer til den adopterte, verken før eller etter at den adopterte har fylt 18 år.682

29.7.3 Tilrådninger i lys av utvalgets funn

Funn fra utvalgets undersøkelser tilsier at dagens praksis når det gjelder å behandle henvendelser fra opprinnelig familie til adopterte til Norge, ikke er tilstrekkelig, og at det bør utredes om det må gjøres justeringer i praksis, retningslinjer og regelverk.

Utvalget vil først vise til funn fra utvalgets landundersøkelser og deretter begrunne behovet for justeringer.

Chile

Utvalget har i sine undersøkelser av adopsjoner fra Chile funnet at risikoen for feil og ulovligheter ved adopsjoner fra landet (især Temuco) frem til 1999 var betydelig. Dette gjelder både adopsjoner til Norge som kan ha skjedd som følge av straffbare handlinger i Chile, og adopsjoner som følge av andre prosesser som ikke sikret fritt, informert samtykke fra opprinnelige foreldre (se punkt 11.8.4.1).

I Chile møtte utvalget chilenske foreldre som levde i uvisshet om hvorvidt opplysningene de hadde fått om at barnet døde under fødsel, var riktige, eller om barnet i realiteten var blitt adoptert til utlandet.

Colombia

Utvalget har i undersøkelsene av adopsjoner fra Colombia funnet at opprinnelige foreldrene i Colombia etter at det er fattet vedtak om adoptabilidad (frigivelse til adopsjon) ved administrativ prosess, ikke har rett til informasjon om barna – herunder om barna er i fosterfamilier, om de er adoptert innenlands eller utenlands, og heller ikke om søsken er plassert sammen eller atskilt (se punkt 12.9.4.1).

Utvalget har også bemerket at måten opprinnelig familie varsles om høring og avgjørelse om frigivelse på, må anses som en alvorlig svakhet ved det colombianske adopsjonssystemet (se punkt 12.9.5).

Etiopia

Utvalget har i undersøkelsene av adopsjoner fra Etiopia funnet at det er en betydelig risiko for at opprinnelige foreldre til barn adoptert til Norge har samtykket til adopsjon uten å ha vært innforstått med det absolutte relasjonsbruddet som en slik beslutning medførte (se punkt 15.8.2). Dette understøttes av opplysninger utvalget har mottatt, blant annet i forbindelse med landbesøk, som indikerer at enkelte foreldre har hatt en forventning om senere kontakt eller gjenforening med barnet, eksempelvis ved barnets myndighetsalder.

Utvalget har også dokumentert at opprinnelige foreldre eller slektninger i Etiopia i noen tilfeller først har tatt beslutningen om å adoptere bort ett eller flere barn etter at de ble gjort kjent med muligheten til å få økonomisk støtte til gjenværende barn/søsken gjennom Adopsjonsforums Søskenprosjekt. Å informere om en mulighet for økonomisk støtte som er betinget av samtykke til adopsjon, utgjør en utilbørlig påvirkning av foreldrenes eller slektningenes beslutning, og er et klart brudd på internasjonale konvensjoner (se punkt 15.8.2).

Sør-Korea

Utvalgets har i sine undersøkelser av adopsjoner fra Sør-Korea, som i stor grad bygger på den sør-koreanske Truth and Reconciliation Commission, påpekt svært mangelfull oppfølging fra koreanske myndigheter av private adopsjonsformidlere og utenlandsadopsjoner. Videre har det fram til 1989 vært en risiko for at savnede barn, som hadde kommet bort fra foreldrene, kunne bli adoptert til utlandet. Dessuten var kontrollen med om det var gitt samtykke fra foreldre eller andre med samtykkekompetanse svært mangelfull på 1970- og 1980-tallet.

Nærmere utredning tilrådes

Utvalget har altså avdekket flere tilfeller der det foreligger risiko for at adopsjoner til Norge har skjedd som følge av tvang, press, økonomiske insentiver, villedende eller uriktige opplysninger til opprinnelige foreldre eller uforsvarlig saksbehandling. Når adopsjoner har skjedd i strid med internasjonale konvensjoner, mener utvalget at også mottakerstatens ansvar aktualiseres på en særlig måte. Dette gjelder særlig dersom mottakerstaten selv, direkte eller indirekte, har medvirket til eller ikke i tilstrekkelig grad har forebygget rettighetsbruddene – for eksempel ved å gi formidlingstillatelse uten tilstrekkelig utredning til et adopsjonssamarbeid som ikke gikk forsvarlig for seg, eller ved ikke å gjøre tilstrekkelig saksutredning når det skulle gis adopsjonsbevilling i Norge.

Utvalget mener at det kan være tilfeller og situasjoner hvor det er tilrådelig at slektninger av adopterte skal kunne få opplysninger om hvorvidt barnet faktisk ble adoptert til Norge, og eventuelt også begrensede og anonymiserte nøkkelopplysninger om barnets situasjon.

Det er mange hensyn som taler for å gi et slikt begrenset innsyn. Særlige hensyn gjør seg gjeldende i saker der opprinnelige foreldre ikke er kjent med om sitt barn lever og hvilket land det eventuelt har blitt adoptert til.

Utvalget understreker at slik informasjonsdeling må skje innenfor rammer som ivaretar barnets beste og den adoptertes rett til privatliv, og ikke kan skje automatisk, men må vurderes konkret og individuelt. I en slik vurdering vil karakteren av informasjon ha betydning. Å gi informasjon til opprinnelige foreldre om at deres barn er adoptert til Norge, og anonymisert informasjon om familien fra adopsjonstidspunktet, vil i mindre grad være betenkelig enn å gi oppdatert informasjon om den adopterte eller den adoptertes nye navn og identitet.

Utvalget tilråder at det utredes nærmere om det skal innføres en slik begrenset mulighet for innsyn for opprinnelig familie. Utredningen må vurdere forholdet til regelverket i ulike opprinnelsesland, mv. Problemstillingen som reises i neste punkt (29.7.4), bør inngå i utredningen.

29.7.4 Særlig om opprinnelige foreldres mulige rett til innsyn som part i bevillingssak

I forvaltningspraksis og i forarbeider synes det å være lagt til grunn at opprinnelige foreldre ikke i noe tilfelle vil ha rett til innsyn i opplysninger i norske arkiver, uten at standpunktet er begrunnet nærmere. Utvalget mener at det er grunn til å vurdere dette nærmere, og at det neppe er grunnlag for et så kategorisk syn.

Slik utvalget forstår reglene, er det mulig at opprinnelige foreldre fra enkelte opprinnelsesland må anses som part i adopsjonssaken der vedtaket om adopsjon ble fattet i Norge (bevillingssaker). I så fall vil de ha rett til partsinnsyn etter forvaltningsloven. I saker der adopsjonen ble gjennomført i opprinnelseslandet (registreringssaker), vil det derimot ikke foreligge noen norsk sak hvor opprinnelige foreldre kan tenkes å ha slik partsstatus.

Det er på det rene at gjennomføringen av en utenlandsadopsjon ved utstedelsen av adopsjonsbevilling i Norge innebærer at det treffes et enkeltvedtak, og at sakens parter vil ha rett til partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18. Sakens parter i en sak om adopsjonsbevilling er de saken «gjelder» eller «direkte retter seg mot», jf. fvl § 2 (1) e).

I en sak om adopsjon vil partene i utgangspunktet være barnet, opprinnelige foreldre og adoptivforeldre. Ved utenlandsadopsjoner vil imidlertid vurderingen av om de opprinnelige foreldrene har partsstatus i den norske delen av saken være vanskelig, og den avhenger etter utvalgets syn trolig av frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet.

Om et vedtak om adopsjonsbevilling i Norge «gjelder» eller «direkte retter seg mot» de opprinnelige foreldrene, jf. forvaltningsloven § 2 (1) e), vil bero på om det forelå noen form for rettslige bånd mellom dem og den adopterte, som først ble brutt som følge av adopsjonsvedtaket i Norge. Om det forelå slike bånd, beror på opprinnelseslandets rett og hvordan frigjøringsprosessen der var innrettet. Der det gjenstår slike bånd etter avgjørelsen om frigivelse for adopsjon i opprinnelseslandet, vil de opprinnelige foreldrene måtte anses som part i den norske adopsjonssaken som opphever disse båndene.

Utvalget har ikke utredet nærmere om noen av opprinnelseslandene der adopsjonene har blitt gjennomført i Norge, har en frigivelsesprosess som ikke bryter alle bånd mellom barn og foreldre.

Dersom opprinnelige foreldre etter en nærmere vurdering må regnes som part i en bevillingssak med krav på partsinnsyn, vil adoptivforeldrenes og den adoptertes norske identitet likevel kunne holdes skjult for de opprinnelige foreldrene etter bestemmelsen om anonym adopsjon i adopsjonsloven § 37. Derimot vil opprinnelige foreldre med partsstatus ha krav på innsyn i opplysninger i saksdokumentene om generelle forhold rundt adopsjonene og adoptivforeldrene, slik tilfellet vil være ved en anonym norsk adopsjon.

En eventuell rett til partsinnsyn vil videre være begrenset til adopsjonssakens dokumenter, og vil dermed ikke omfatte opplysninger om forhold fra etter at adopsjonen ble gjennomført.

Etter utvalgets syn innebærer usikkerheten rundt retten til innsyn at myndighetene må foreta en vurdering av om det er rettslig grunnlag for den faste praksisen med å anse alle opprinnelige foreldre for å ikke ha noen rett innsyn i den norske adopsjonssaken, selv om adopsjonen ble gjennomført i Norge.

29.8 Tilrådinger

Utvalget mener at de begrensede arkivopplysningene som foreligger hos norske adopsjonsmyndigheter, for en stor andel utenlandsadopterte, aktualiserer behovet for offentlig veiledning og bistand til søk etter opplysninger om opphav og opprinnelig familie.

Utvalget mener at tilbudet som i dag eksisterer i offentlig regi når det gjelder bistand til søk etter mer informasjon om opphav og opprinnelig familie, ikke er tilstrekkelig.

Om innsyn i utenlandske arkiver

Utvalget mener at det offentlige bør besitte detaljert og konkret informasjon om opprinnelseslandets interne lovgiving, om fremgangsmåten for å søke innsyn i arkiver i ulike opprinnelsesland, samt om hvilken informasjon den adopterte kan forvente å få innsyn i. Dette bør blant annet bygge på kunnskap og erfaringer fra samarbeidet mellom sentralmyndigheter etter Haagkonvensjonen, herunder hvilke bistandsmuligheter som eksisterer gjennom formelle kanaler i opprinnelseslandet.

Se også punkt 29.4 der utvalget anbefaler at norske adopsjonsmyndigheter undersøker muligheten for en overføring til Bufdirs arkiver av mappene som gjelder adopterte fra Bangladesh til Norge, da det vil gjøre det vesentlig lettere for de adopterte dette gjelder, å få innsyn i viktig informasjon om seg selv. Muligheten for andre samarbeid med opprinnelsesland om tilgjengeliggjøring av adopsjonsdokumenter bør også undersøkes.

Om bistand til søk etter opprinnelse utover innsynsbegjæringer

Utvalget tilråder også at det utarbeides mer detaljerte rutiner for opprinnelsessøk i ulike opprinnelsesland, og viser til den svenske kommisjonens anbefaling om egne «pakkeløsninger» for dette, som kan omfatte råd om fremgangsmåter som har fungert for andre adopterte fra samme land, informasjon om relevante kontaktpersoner i Norge og i opprinnelseslandet som kan bidra videre i søket, tips om tolker og informasjon om aktører i opprinnelseslandet som kan yte praktisk bistand i opprinnelsessøk, eller som har kulturell kompetanse knyttet til landet. Det offentlige bør videre kunne veilede om grunnleggende kulturelle, sosiale og juridiske forhold i ulike opprinnelsesland som kan påvirke opprinnelige familiers holdninger til og ønsker om kontakt eller gjenforening.

Om henvendelser fra opprinnelig familie og ønsker om gjenforening

I lys av utvalgets tilråding i punkt 29.7.3, anbefaler utvalget at det utarbeides rutiner for henvendelser fra opprinnelig familie som ivaretar adopterte. Spørsmål om videre kontakt etter henvendelse fra opprinnelige familie må bero på den adoptertes egne ønsker. Samtidig mener utvalget at norske myndigheter, i lys av dokumenterte svakheter i tilsynet med adopsjonsformidlingen fra enkelte land og i enkelte perioder, har et særskilt ansvar for å etablere trygge og strukturerte ordninger for håndtering av slike prosesser.

Dette kan blant annet innebære at adopterte som ønsker kontakt med opprinnelig familie gis tilbud om veiledning og rådgivning, herunder om forventninger fra opprinnelig familie, økonomiske forhold og kulturelle rammer. Slike tiltak er særlig viktige i saker der opprinnelig familie kan ha blitt gitt urealistiske forestillinger om fremtidig støtte eller gjenforening, og hvor risikoen for misforståelser og belastninger er betydelig.

Utvalget tilråder at Bufetats samtalestøtte utvides, slik at adopterte med behov for støtte i forbindelse med opprinnelsessøk, tilbakereise eller gjenforening kan ivaretas gjennom dette.

Om DNA-testing

Utvalget har ikke foretatt en nærmere utredning av spørsmål knyttet til DNA-testing og bruk av genetiske databaser i forbindelse med opprinnelsessøk. Utvalget mener likevel at adopsjonsmyndighetene skal kunne bidra med rådgivning til adopterte om DNA-testing, herunder om risiko, konsekvenser og personvernhensyn. Utvalget anbefaler derfor at det gjøres en nærmere utredning av spørsmålet om DNA-testing i forbindelse med opprinnelsessøk, forankret i samarbeidet mellom sentralmyndigheter etter Haagkonvensjonen. Det bør i den forbindelse også vurderes om adopterte skal kunne få dekket kostnader i forbindelse med DNA-søk. Som den svenske granskningskommisjonen også har påpekt, understreker både barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen av 1993 statenes ansvar for å legge til rette for at adopterte, så langt det er mulig, får kunnskap om opphavet sitt.683 Det fremstår derfor ikke rimelig at adopterte, blant annet som følge av mangelfull dokumentasjon, er henvist til kommersielle selskaper uten offentlig veiledning og støtte.

Om materiale som bør undersøkes og eventuelt innlemmes i norske arkiver

Utvalget er gjort kjent med at personer med tidligere tilknytning til adopsjonsformidlerne i noen tilfeller besitter registre og/eller dokumenter som inneholder opplysninger om enkeltadopsjoner. Dette gjelder blant annet materiale som oppbevares av tidligere ansatte eller frivillige landkontakter og utenlandskontakter tilknyttet Adopsjonsopplysning / Adopsjonsforum i 1970-årene. Disse bistod med adopsjonsformidling på frivillig og ulønnet basis før Adopsjonsforums sekretariat ble opprettet i 1982. Tidligere ledere av Foreldreforeningen barn fra andre land har også opplyst til utvalget at de besitter et arkiv fra sin formidlingsvirksomhet som de ønsker at norske adopsjonsmyndigheter skal overta.

Utvalget har også funnet dokumenter om enkeltadopsjoner i vår gjennomgang av adopsjonsformidlernes arkiver som vi ikke har gjenfunnet i Barnearkivet. Dette kan for eksempel gjelde tildelingsbrev i enkeltsaker fra 1970-årene fra sentralmyndigheten for adopsjoner på Sri Lanka.

Slike dokumenter kan inneholde informasjon av stor betydning for adoptertes mulighet til å få kunnskap om egen opprinnelse og adopsjonshistorie, særlig i saker der offentlig arkivmateriale er mangelfullt, ufullstendig eller utilgjengelig.

Utvalget mener at norske adopsjonsmyndigheter bør lage en samlet oversikt over hvor slik dokumentasjon finnes, og deretter utrede behovet for å innhente dette og gjøre det tilgjengelig for adopterte som søker om innsyn.

Utredning av innsyn til opprinnelige foreldre

Utvalget mener at det må utredes nærmere om det i noen tilfeller bør åpnes for innsyn for opprinnelig familie, se punkt 29.7.3.

Etter utvalgets syn må myndighetene foreta en vurdering av om det er rettslig grunnlag for den faste praksisen med å anse alle opprinnelige foreldre for å ikke ha noen rett innsyn i dokumentene i den norske adopsjonssaken, selv om adopsjonen ble gjennomført i Norge. Slik utvalget har redegjort for i punkt 29.7.4. vil det kunne tenkes at opprinnelige foreldre vil kunne ha rett på partsinnsyn etter forvaltningsloven i saker der adopsjonen ble gjennomført i Norge.

30 Etteradopsjon

30.1 Innledning og avgrensning

Etteradopsjon er en betegnelse som brukes om den hjelpen og støtten som gis til adopterte og adoptivfamilier etter gjennomført adopsjon.

Behovet for slike tiltak har sammenheng med at barnets beste skal være det overordnede hensynet ved adopsjoner, jf. någjeldende adopsjonslov § 4 første ledd og barnekonvensjonen artikkel 21.

Haagkonvensjonen understreker også tydelig at de forpliktelsene som påhviler medlemslandene, ikke opphører på det tidspunktet barnet overføres til adoptivforeldrene. Ifølge Haagkonvensjonen artikkel 9 bokstav c skal myndighetene, etter at adopsjonen er gjennomført, bidra til at det utvikles rådgivningstjenester om adopsjon og hjelpetilbud til adoptivbarna og deres familier. Og artikkel 30 pålegger myndighetene i både mottaker- og opprinnelsesland å ta vare på informasjon om barnets opprinnelse samt å sørge for at barnet har tilgang til denne informasjonen så langt landets interne rett tillater det. Guide to Good Practice (2008) anbefaler på bakgrunn av dette at medlemslandene påtar seg ansvar for en rekke funksjoner.684 Det understrekes også at adopsjon ikke er en engangshendelse, men en livslang prosess.

Ulike aktører i adopsjonsfeltet har bidratt til arbeidet med etteradopsjonstiltak, også før Norge ratifiserte Haagkonvensjonen. Det har vært gitt ulike tilbud, som samtalestøtte, informasjon, veiledning, kurs, tilbakereiser og hjelp til å søke etter opphav. De adopterte, deres familier og adopsjonsformidlerne har vært opptatt av behovet for etteradopsjonstiltak i lang tid. Disse har også uttrykt ønsker om at hjelpetiltakene måtte styrkes, med støtte både i erfaringer og forskning.

Da Norge skulle ratifisere Haagkonvensjonen i 1993, ble det lagt til grunn at de norske forpliktelsene etter konvensjonen var ivaretatt gjennom det generelle offentlige helse-, barneverns- og velferdstilbudet som gjelder alle barn, samt av tilbudene fra formidlerne. Det ble med andre ord ikke ansett å være behov for noen særskilte tilbud fra det offentlige rettet mot barn adoptert fra utlandet for å oppfylle konvensjonsforpliktelsene.685 Denne vurderingen har påvirket hvordan det offentlige har forholdt seg til etteradopsjon etter ratifiseringen.

Formålet med dette kapittelet er å beskrive og vurdere det arbeidet som er gjort på feltet etteradopsjonstiltak. Utvalget skal primært granske fortiden, men skal også vurdere behovet for fremoverrettede tiltak.686

Utvalget har innhentet kunnskap om etteradopsjon fra intervjuer med adopterte, adoptivforeldre, ansatte i norske adopsjonsmyndigheter og ansatte hos adoptivformidlerne. Utvalget har også sett på tilgjengelige rapporter og nyere forskning på temaet samt på arkivmateriale om etteradopsjon hos adopsjonsformidlere og norske myndigheter. Videre hadde granskingsutvalgets tredje referansegruppemøte etteradopsjon som tema. Utvalget har i tillegg mottatt innspill fra én forsker og to psykologspesialister med særlig kompetanse på adopsjonsspesifikke problemstillinger i forbindelse med utvalgsmøter.687

30.1.1 Om etteradopsjon i mandatet

I utvalgets mandat er følgende relevant for etteradopsjon og opprinnelsessøk:

Utvalet skal vidare sjå på behovet for framoverretta tiltak, og kome med tilrådingar om systemet for adopsjon i framtida.

Videre påpekes det at:

Utvalet bør sjå på barnets moglegheiter til å få kunnskap om sitt biologiske opphav, plikta hos adoptivforeldra til å dele opplysningar om adopsjonen med barnet og barnet sin rett til innsyn i eiga adopsjonssak. […] Utvalget skal vurdere korleis barna og familiane er blitt ivaretatt i Noreg etter gjennomført adopsjon.

Det første sitatet kan tolkes slik at det også omfatter etteradopsjonstiltak, selv om det antakelig hovedsakelig sikter mot systemet for adopsjonsformidling, inkludert godkjenning, tilsyn og kontroll. Siste setning i andre avsnitt er det eneste stedet i mandatet som viser mer eksplisitt til etteradopsjon. Punktene som handler om etteradopsjon og opprinnelsessøk, må, sett i lys av helheten, sies å være underordnet i mandatet.

Samtidig er antallet utenlandsadopsjoner til Norge nå så lavt at etteradopsjon er det temaet som trolig vil ha størst betydning fremover for gruppen utenlandsadopterte i Norge. Dette er også understreket av flere i referansegruppen. Utvalget har i sin gransking avdekket en rekke mangler og risikofaktorer ved adopsjoner fra samtlige tolv land som er undersøkt, og dessuten grunnleggende svakheter i behandlingen av adopsjoner hos adopsjonsformidlerne og norske myndigheter mer generelt. Det er grunn til å tro at dette vil øke behovet for hjelp og støtte til adopterte og deres familier.

30.1.2 Avgrensning og oppbygging av kapittelet

Det er de siste fem årene gjennomført flere grundige undersøkelser om etteradopsjon på oppdrag fra det offentlige (se punkt 30.3). Utvalgets vurderinger med hensyn til etteradopsjon hviler på dette arbeidet. Det har ikke vært hensiktsmessig for utvalget å gjennomføre egne utredningsarbeid om temaet utover enkelte begrensede undersøkelser.

Omfang og representativitet med hensyn til etteradopsjonsbehov er ikke helt klarlagt i eksisterende forskning. En større spørreundersøkelse blant adopterte eller en registerundersøkelse blant adopterte har ikke vært mulig å gjennomføre innenfor utvalgets økonomiske og personellmessige rammer. Utvalget vil imidlertid, som vi kommer tilbake til i punkt 32.6, anbefale at norske adopsjonsmyndigheter sørger for at en slik større spørreundersøkelse og/eller registerundersøkelse blant utenlandsadopterte blir gjennomført. By- og regionforskningsinstituttet NIBR har ellers påpekt at Statistisk sentralbyrå kunne fått i oppdrag å utarbeide offisiell statistikk om denne gruppen som kunne kobles til registerdata om sysselsetting med videre, slik at man kan sammenligne adoptertes forløp gjennom ulike livsfaser med forløpet til andre grupper, og å utvikle levekårsundersøkelser.

Et annet område som ser ut til å være mindre utredet, er adoptertes ønsker om og behov for bistand i forbindelse med søk etter opprinnelse. Det har vært en utvikling på dette feltet siden 2021, blant annet i kjølvannet av granskinger i flere europeiske mottakerland (se punkt 30.5.5). Det er naturlig å se bistand til søk etter opprinnelse som et etteradopsjonstiltak. I kapittel 29 gis det en samlet fremstilling av søk etter opprinnelse, mens det her i kapittelet kun blir knyttet enkelte kommentarer til dette der hvor dette er omtalt i kildene vi behandler.

Videre i kapittelet gir vi først gi en kort historisk redegjørelse av etteradopsjonsarbeidet i Norge, både i privat og offentlig regi (punkt 30.2). Deretter gir vi en oversikt over tidligere utredninger og tilknyttet forskning og anbefalinger (punkt 30.3). Så følger en redegjørelse om synspunkt innhentet fra adopterte, både mindreårige og voksne, og fra referansegruppen (punkt 30.4) og en oversikt over nyere utvikling av etteradopsjonstiltak i kjølvannet av andre lands granskinger (punkt 30.5). Utvalget gir så sin vurdering av tilbudet som har eksistert frem til 2023, og myndighetenes rolle (punkt 30.6) og en presentasjon av dagens tilbud (punkt 30.7). Til slutt gir utvalget sine anbefalinger om tiltak for å forbedre og videreutvikle etteradopsjonsarbeidet i Norge (punkt 30.8).

30.2 Historisk oversikt over etteradopsjonstilbudet – det offentlige og det private

Historisk sett har tilbud om etteradopsjonstiltak for utenlandsadopterte og deres familier i liten grad vært planlagt og gjennomført av det offentlige. Den offentlige oppfølgingen av adopterte og deres familier etter adopsjonen har i stor grad vært kanalisert til det generelle offentlige helse- og tjenestetilbudet. De tiltakene som har vært særskilt rettet mot adoptivfamilier og adopterte, har i hovedsak vært i regi av adopsjonsformidlerne og etter hvert også organisasjoner for adopterte.

Et viktig tiltak som etter hvert ble innført, var adopsjonsforberedende kurs som skulle tilbys alle som søkte om å få adoptere utenlandske barn. Selv om tiltaket i hovedsak er forebyggende og ikke rettet mot tiden etter adopsjonen, kan det være viktig for adopsjonsprosessen etter barnets ankomst til Norge.

Både adopsjonsforberedende kurs og etteradopsjonstiltak ble lenge organisert av adopsjonsformidlerne og i noen grad også andre private organisasjoner. Etter hvert overtok Bufdir organiseringen og gjennomføringen av de adopsjonsforberedende kursene (2006) og oppdrag knyttet til etteradopsjonstiltak (2023).

30.2.1 Tilbudene som har eksistert i offentlig regi

Det offentlige har ved flere anledninger gitt økonomisk støtte til ulike tiltak som har bidratt til å ivareta adopterte, som kurs og informasjonstiltak. Som oftest har dette vært tiltak i regi av adopsjonsformidlerne. Et eksempel er Barne- og familiedepartementets økonomiske støtte til adopsjonsformidlerenes utarbeiding av temahefter som tok opp problemstillinger rettet mot adopterte, i 2000-årene.688 Det har også vært offentlig finansiert forskning på adopterte som har gitt kunnskap om behovet for støtte.

Det generelle offentlige hjelpeapparatet, som staten over tid har forutsatt at skal håndtere de problemene som kan oppstå etter adopsjon, består av mange ulike aktører som det kan være aktuelt å søke hjelp hos. Helsetjenestene, familievernet og barnevernet er blant de mest aktuelle instansene.

Når det gjelder hjelp til søk etter opprinnelse, har norske adopsjonsmyndigheter hatt en veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. Når det gjelder søk etter opplysninger i andre arkiver enn hos norske myndigheter, er det imidlertid utvalgets inntrykk at det i hovedsak er adopsjonsformilderne som har kunnet gi en viss veiledning.

Adopsjonsforberedende kurs er det eneste veiledningstilbudet som har blitt gitt til hele gruppen av adoptivsøkere.689 Som nevnt er dette primært et forebyggende tiltak, men det kan også ha betydning for etter barnets ankomst til Norge. Det var adopsjonsformidlerne som opprinnelig utarbeidet og gjennomførte slike kurs for sine medlemmer. Kursene ble utviklet av erfarne adoptivforeldre som ledet og underviste deltakerne. I 2002 ble det nedsatt en faggruppe i Barne- og familiedepartementet som skulle utrede behovet for adopsjonsforberedende kurs som et mer permanent tiltak. Faggruppens utredning la grunnlaget for at Bufdir etter hvert etablerte et mer permanent tilbud om adopsjonsforberedende kurs. De første kursene i regi av det offentlige (Bufdir) startet opp høsten 2006.690

Kursene var lenge frivillige. I 2009 foreslo imidlertid Hove-utvalget at adopsjonsforberedende kurs skulle være obligatorisk for alle som søker om forhåndssamtykke til adopsjon fra utlandet.691 Dette ble innført med virkning fra 1. februar 2015.692 Kurset skal gi adopsjonssøkere innsikt i hva som kreves av dem som adoptivforeldre, og forberede dem til å ta imot barn og til å møte eventuelle utfordringer under barns oppvekst. Fra samme tidspunkt ble oppgaven med å utrede adoptivsøkere overført fra kommunene til regionene i Bufetat (se punkt 26.3).

Høsten 2023 opprettet Bufdir en kompetansetjeneste for adopterte, adoptivforeldre og tjenesteapparatet. Den tilbyr tjenester som rådgivningstelefon, samtalestøtte til adopterte over 16 år, kurs til adoptivforeldre etter adopsjon og bistand til søk etter opphav.693 Tilbudet vil bli beskrevet nærmere i punkt 30.7 nedenfor.

30.2.2 Tilbud og andre initiativ i regi av organisasjoner for adopterte, formidlere og ideelle aktører

Fremstillingen av tilbudene fra private er ikke uttømmende, dels fordi utvalget ikke har ressurser til å utrede dette, dels fordi det er begrenset tilgang til skriftlig informasjon om hvem som gjennomførte hvilke hjelpe- og støttetiltak, og hvordan de ble gjennomført. Etter det utvalget har kunnet bringe på det rene, har det ikke vært offentlig kontroll og tilsyn med adopsjonsformidlernes etteradopsjonsarbeid, selv om det har blitt orientert om dette i kontaktmøter mellom formidlerne og adopsjonsmyndighetene.

Som beskrevet i punkt 6.2.1 var det ikke slik at norske myndigheter i 1960- og 70-årene så det som sin oppgave å medvirke aktivt til utenlandsadopsjoner til Norge, men de ville likevel bistå ved å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger når enkeltpersoner og organisasjoner søkte om å få adoptivbarn fra utlandet.694

Adopsjonsforum begynte i starten av 1970-årene å bistå foreldre med den praktiske saksgangen i «adopsjonsarbeidet» og med «informasjons- og oppfølgingsarbeid» som skulle gjøre rede for foreningens oppbygging og tilbud til medlemmene.695 Adopsjonsforum hadde den gang seks lokalavdelinger. Lokalavdelingene var kontaktskapende forum som skulle informere og gi eventuell støtte til familiene. Organiseringen av tilbudet kan i dag fremstå som en form for etteradopsjon. Tilbudet minnet mer om et likepersonsnettverk av adoptivforeldre enn et organisert hjelpetilbud i regi av en privat adopsjonsforening eller offentlige instanser. Det ble også dannet landklubber for familier med barn fra samme land.

En tidligere ansatt hos en av adopsjonsformidlerne forteller i intervju med utvalget at det på denne tiden var lite kompetanse på adopsjon i det offentlige og manglende bistand til familiene etter gjennomført adopsjon. Vedkommende opplevde at adopsjon ble ansett som en privatsak og noe adoptivforeldrene måtte finne ut av selv.

For Norsk Koreaforening var det i 1970- og 1980-årene særlig forholdet til barnas fødeland og kultur som var viktig, og fra 1982 ble det gjennomført turer for foreldre og barn til Korea i samarbeid med Holt. Behovet for disse turene hadde meldt seg straks barna ble eldre og begynte å spørre om sitt opprinnelsesland. Turene ble populære, og etter hvert som antallet adopterte i tenårene og voksen alder økte, ble det nødvendig å arrangere opptil to turer i året.696 Verdens Barn arrangerte også turer til India, Thailand, Romania og Kina. I jubileumsboken fra 2003 skriver Verdens Barn at totalt ca. 720 personer hadde deltatt i de årene turene hadde foregått.697 Det ble også organisert sommerleirer for koreanskadopterte ungdommer i Norge, den første i 1986. I tillegg til sosialt samvær og aktiviteter ble det satt søkelys på koreansk historie og koreansk matlaging. Foreningen for koreanskadopterte hadde lokalforeninger i Rogaland, Hordaland, Midt-Norge og Østlandet. Foreningen for koreanskadopterte arrangerte i 2001 en verdenskonferanse i Norge for koreanskadopterte hvor både Holt Children’s Services, Mapo District (Holts hjemkommune i Seoul), Verdens Barn og Sør-Koreas ambassade i Oslo deltok.698

Adopsjonsforum begynte også etter hvert å tilrettelegge for tilbakereiser til ulike opprinnelsesland og etablerte i 1996 en «røttertjeneste» som en 50 prosent stilling i sekretariatet. Denne svarte på forespørsler om hjelp ved tilbakereiser og søk etter opprinnelse.699 Stillingen var besatt frem til 2013.

I begynnelsen av 1990-årene ble arbeidet med etteradopsjon i økende grad satt i system hos adopsjonsformidlerne. Et konkret tiltak i denne perioden var opprettelsen av en kuratorstilling for utenlandsadopterte barn og deres familier i september 1991.700 Dette var et samarbeid mellom Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt. En sosionom i 50 prosent stilling tok imot henvendelser fra adoptivfamilier på vegne av alle foreningene og arbeidet også opp mot hjelpeapparatet og myndighetene. Henvendelsene til kuratoren gjaldt blant annet den første tilpasningsperioden, som kunne bli svært annerledes og mer krevende enn familien forventet, språkproblemer, skolestart og forhold knyttet til barnas alder, tidlig pubertet og problematikk knyttet til barn som hadde vært utsatt for seksuelt misbruk i opprinnelseslandet. For adopterte som nærmet seg ungdomstiden, gjaldt henvendelsene i hovedsak vanskelig samspill mellom barn og foreldre, frigjøringsproblematikk, manglende nærhet og aggresjon. Kuratoren vurderte behovet for støtte og ga råd om hvilken hjelpeinstans som kunne være aktuell. De tre adopsjonsformidlerne fikk økonomisk støtte av Statens adopsjonskontor til flere kurs og andre aktiviteter.701

Stillingen som kurator for utenlandsadopterte barn og deres familier medførte kontakt med og rapportering til Statens adopsjonskontor, blant annet gjennom kontaktutvalget, hvor det ble tatt opp en rekke ulike temaer.702 Statens adopsjonskontor påpekte imidlertid i et brev til de tre adopsjonsformidlerne i 1996 at det var behov for å avklare grensen mellom myndighetenes ansvar og foreningenes ansvar før man kunne gå inn på et nærmere samarbeid.703

Adopsjonsformidlerne har på ulike måter støttet forskning som har gitt kunnskap om behov for etteradopsjonstiltak. For eksempel ga Verdens Barn i 1994 økonomisk støtte til et delprosjekt i et forskningsprosjekt utført ved Diakonhjemmets høyskolesenter med tittelen: Når øst møter vest… En undersøkelse blant adopterte fra Korea, India og Thailand.704

Sommeren 1997 sendte Verdens Barn et brev på vegne av de tre formidlerne til Barne- og familiedepartementet der behovet for kompetanseheving og et kompetansesenter i offentlig regi fremheves. I omtale av brevet i et kontaktutvalgsmøte heter det at rådgivningstjenesten for adoptivbarn og -foreldre (post-adoption services) i utgangspunktet bør vurderes løst fra foreningene.705

Verdens Barn økte bemanningen på det sosialfaglige feltet med halvannet årsverk fra 1997,706 og den felles kuratorstillingen for de tre formidlerne ble avviklet i 1998. Verdens Barn ønsket med dette å styrke vektleggingen av etteradopsjonstilbud og ta mer hånd om Verdens Barns egen medlemsmasse. Fra 1998 drev de tre formidlerne etteradopsjons-/kuratortjeneste hver for seg. Verdens Barn sendte i 1998 en henvendelse til Barne- og familiedepartementet med anmodning om en avklaring av ansvarsfordelingen for rådgivningstjenester og for føradopsjons- og etteradopsjonsarbeid.707

Utover på 2000-tallet søkte både adopsjonsformidlerne og andre organisasjoner for adopterte om støtte til ulike informasjons- og etteradopsjonstiltak og fikk tildelt midler fra norske adopsjonsmyndigheter til en rekke ulike aktiviteter.708

InorAdopt og Adopsjonsforum sendte i 2013 et brev til Barne- og familiedepartementet med nok et innspill om behovet for et nasjonalt kompetansesenter sammen med en utredning om dette.709 Utredningen fra Adopsjonsforum og InorAdopt påpeker at kompetansen blant fagfolk som møter adoptivbarn og adoptivforeldre i norske kommuner, er svært variabel. Mange av de adopterte og deres familier har opplevd å ikke få kvalifisert eller tilstrekkelig hjelp med utfordringene sine. Rapporten konkluderer med at adoptivforeldrenes utfordringer og hensynet til Norges geografiske struktur tilsier at det er viktig å samle kompetanse på nasjonalt nivå for å sikre kompetanseheving og utviklingsarbeid på adopsjonsfeltet. Ifølge de to adopsjonsformidlerne bør det engasjeres veiledere på fylkesnivå som skal følge opp de enkelte adoptivfamiliene. I rapporten angir de også hvem som bør være målgruppe for kompetansesenteret, senterets organiseringsform og økonomiske og tidsmessige aspekter.710

Adopsjonsforum og InorAdopt fikk raskt svar fra departementet, som fremhevet at oppfølgende tjenester etter adopsjon blir ivaretatt gjennom det generelle tilbudet som gjelder alle barn, for eksempel tilbud fra helsevesenet. Videre påpekte Barne- og familiedepartementet at dette temaet har vært drøftet over lengre tid, og at det har vært ulike meninger om spørsmålet. Departementet viste til oppfølgingen av Hove-utvalgets NOU fra 2009 og lovutvalget som ble nedsatt i 2012, og avsluttet slik: «Ut over dette har departementet ikke kunnet prioritere konkrete tiltak knyttet til det å styrke kunnskapen og kompetansen om adopsjon i for eksempel hjelpeapparatet.»711

I 2020 ble det i Bufdir tildelt prosjekttilskudd til en koordinatorstilling for etteradopsjon i prosjektet Etteradopsjon.no. Adopsjon i et livsperspektiv, som skulle gjennomføres av organisasjonen InorAdopt.712 Det ble da for første gang satt av prosjektmidler i statsbudsjettet til en stilling som skulle veilede adopterte og adoptivfamilier.713 Målet var å få på plass et lavterskeltilbud for alle adopterte og for alle familier som har adoptert. Koordinatoren skulle være en «førstelinjetjeneste» med kunnskap om og oversikt over de aktuelle instansene som finnes, slik at vedkommende kunne gi veiledning til dem som tok kontakt. Koordinatoren skulle også bistå adopterte som ønsket å lete etter sin opprinnelige familie. Erfaringene det første året viste at det i kategorien «Rådgivning og veiledning adoptivfamilie» hovedsakelig var adoptivforeldre som hadde tatt kontakt. Flere temaer ble tatt opp, men med hovedvekt på tilknytning, identitet og utfordringer og opplevelsen av å mangle kunnskap om hjelpesystemet. De fleste henvendelsene fra voksne adopterte var registrert på «Søk etter opprinnelse». Mellom september 2020 og januar 2023 hadde det til sammen vært 8742 aktive brukere, og per 31. desember 2022 hadde tjenesten over tusen følgere på sosiale medier.714 Prosjektet ble ansett som vellykket, og tilbakemeldingene fra brukerne tydet på at tjenesten fungerte som et viktig samlingspunkt for informasjon og veiledning både for adopterte og adoptivfamilier.715

I desember 2021 søkte InorAdopt, på vegne av prosjektet Etteradopsjon.no, midler til tiltak som motvirker rasisme, diskriminering og hatefulle ytringer.716 Det skulle lages fire kortfilmer hvor dette skulle være temaet, og hvor adopterte skulle dele sine personlige erfaringer med det å være adoptert. Bufdir innvilget søknaden i mars 2022, og i samarbeid med filmskapere rekrutterte koordinatoren i prosjektet kandidater og historier som skulle formidles.717 Prosjektet fikk positive tilbakemeldinger, og mange adopterte uttrykte at det var fint å se andre adopterte dele sine erfaringer.

Prosjektet Etteradopsjon.no ble lagt ned fra 6. januar 2023. Bakgrunnen for dette var at det ble vedtatt i statsbudsjettet for 2023718 at det skulle opprettes foreldreveiledningskurs for adoptivforeldre, samt at det offentlige i større grad skulle bistå adopterte i søk etter opprinnelse.719 Koordinatoren i InorAdopt påpekte at dette ikke ville være et dekkende tilbud for målgruppen, og at det ikke ville dekke behovet for lavterskeltilbud, samtalepartner og emosjonell støtte. Høsten 2023 overtok Bufdir oppdragene når det gjelder etteradopsjonstiltak.720

30.3 Oversikt over tidligere utredninger, forskning og anbefalinger

30.3.1 Offentlige utredninger og utviklingen i kjølvannet av disse

30.3.1.1 Anbefalinger og utvikling i perioden 1976–2009

I NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling går det frem at et overordnet premiss for arbeidet med utredningen var å sikre best mulige oppvekstsvilkår for barn som adopteres i og til Norge. I mandatet var oppdraget primært knyttet til andre forhold enn etteradopsjon, som vurderinger av hvordan adopsjonsformidlingen kunne organiseres på en mest mulig trygg måte.721

Dette kan tolkes slik at det man i dag omtaler som etteradopsjonstiltak, var mer underordnet, men flere steder fremheves likevel betydningen av støtte etter gjennomført adopsjon. Dette kommer tydelig frem når arbeidsgruppen i utredningen påpeker at adopsjonsformidling også innebærer å gi råd og veiledning til adoptivforeldrene etter at adopsjonen har funnet sted.722 Arbeidsgruppen påpeker også nødvendigheten av en helseundersøkelse umiddelbart etter adoptivbarnets ankomst til Norge. Adoptivforeldrene burde også få sosial-pediatrisk veiledning «i de forhold som gjør seg gjeldende når barn med en annen kulturell bakgrunn kommer til et helt nytt miljø».723

Arbeidsgruppens konklusjon i NOU-en var enstemmig og fikk tilslutning i Sosialdepartementet og Stortinget, og den inneholdt grunnleggende prinsipper for adopsjon av utenlandske barn til Norge.724 Et av de grunnleggende prinsippene var at «[h]ensynet til barnet og dets fremtidige utvikling må være et overordnet prinsipp for all adopsjonsformidling».725 I de prinsipielle retningslinjene understrekes det også at det offentlige har et ansvar ved «å sørge for en grundig og ensartet saksbehandling av alle søkere og å gi hjelp og veiledning i medisinske, sosiale og kulturelle spørsmål angående adopsjon av barn fra utlandet».726 Selv om rådgivning kan gis på flere stadier av en adopsjon kan dette forstås som å omfatte etteradopsjonstiltak for adoptivbarn og deres familier i Norge.

Utvalget har ikke funnet informasjon om ytterligere generelle utredninger om etteradopsjonstiltak fra myndighetshold i de to tiårene som fulgte etter NOU 1976: 55. Da Stortinget skulle ratifisere Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner, ble det ikke foreslått noen utvidelser eller styrking av etteradopsjonstilbudet. I Utenriksdepartementets stortingsproposisjon fremheves det at konvensjonen «bygger på et verdisyn som tilsvarer det som er nedfelt i norsk barnepolitikk generelt og også det som legges til grunn for norsk adopsjonspraksis», og at bare «et fåtall endringer vil derfor være nødvendig». Videre ville «[d]e økonomiske og administrative konsekvensene ved en norsk ratifikasjon […] være ubetydelige».727 Særlig sistnevnte indikerer tydelig at man ikke så for seg at det måtte iverksettes noen nye ordninger eller tiltak, slik som etteradopsjonstiltak. I gjennomgangen av konvensjonen skriver Utenriksdepartementet følgende om etteradopsjon i omtalen av artikkel 9:

Oppfølgende tjenester etter at adopsjon har funnet sted blir ivaretatt gjennom det generelle servicetilbudet som gjelder alle barn, f.eks. tilbud fra helsevesenet. Adopsjonsforeningene driver i noen grad oppfølging etter at adopsjon har funnet sted. De tre foreningene som er godkjent i dag har etablert en felles sosialkuratortjeneste som mottar en rekke henvendelser fra adoptivforeldre og fra eldre og voksne adoptivbarn. For øvrig har adoptivbarn naturligvis det samme vern etter lov om barneverntjenester som ethvert annet barn her i landet.728

Videre nevnes det, i omtalen av artikkel 9 bokstav e, at noen opprinnelsesland krever oppfølgingsrapporter om barnets tilpasning og utvikling i adoptivfamilien mv. før adopsjonen blir endelig gjennomført, men norsk «lovgivning og praksis trenger ingen endringer».729

Departementet viser til at noen høringsinstanser peker på behovet for oppfølging av familien etter adopsjonen. Departementet uttaler at de «er oppmerksom på at det kan være et behov for en særskilt oppfølging av adoptivforeldre og adoptivbarn etter at adopsjonen er gjennomført, men ser det ikke som noe mål å lovfeste tilbud om oppfølgingssamtaler for adoptivfamilier».730 Departementet gir uttrykk for at deres prinsipielle syn er at adoptivfamilier ikke skal skilles ut som en særlig gruppe:

Barne- og familiedepartementet har vært av den oppfatning at adoptivfamilier ikke skal skilles ut som en gruppe med særlige behov. De har rett til det hjelpetilbud som finnes innenfor helse- og sosialsektoren på lik linje med andre familier.731

Departementet fremhevet imidlertid at en særskilt veileder for adoptivforeldre var under utvikling, og at denne vil «ta sikte på de særlige problemer som adoptivforeldre som adopterer barn fra andre land vil kunne møte og hvor de vil kunne søke hjelp for disse problemene». Videre står det at departementet tar sikte på å utvikle «en særskilt informasjonsplan som har til formål å øke kunnskapen om adopsjon bl.a. til ulike instanser som kommer i kontakt med adoptivbarn og foreldre».732 Departementets holdning var med andre ord at adoptivfamilienes særlige behov skulle dekkes ved generell informasjon til foreldrene og til instansene som kommer i kontakt med familiene.

I 1997 ble det utgitt en slik veileder som departementet varslet Stortinget om ved ratifiseringen av Haagkonvensjonen. Veilederen, som har tittelen Adopsjonsfamilien. Informasjon og veiledning til adoptivforeldre, er på 48 sider og gir informasjon og veiledning til adoptivforeldre om ulike temaer. Den redegjør for eksempel for hva som skjer når barnets kontakt med opprinnelig mor brytes, for adopsjon og identitet, for spørsmål om læring, språk og skoleprestasjoner og for når adoptivfamilien bør søke faglig hjelp.733

I 2002 satte Barne- og familiedepartementet ned en faggruppe som skulle utrede behovet for adopsjonsforberedende kurs som et mer permanent tiltak. Faggruppen leverte et utkast som redegjorde for målet med, innholdet i og organiseringen av slike kurs, og dette dannet grunnlag for departementets avgjørelse om en mer permanent etablering av et slikt tiltak. De første adopsjonsforberedende kursene i regi av Bufdir startet opp i 2006. I 2005 ble det sendt ut et høringsforslag om å gjøre adopsjonsforberedende kurs obligatorisk, men dette ble ikke fulgt opp fra departementets side.734

30.3.1.2 Anbefalinger i NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste

Mandatet til Adopsjonsutvalget (heretter Hove-utvalget), som avga innstillingen NOU 2009: 21, var bredt. Utvalget skulle utrede formålet med adopsjon og hvilke dilemmaer adopsjon reiser. Barneperspektivet ved adopsjon ble fremhevet, og utredningen skulle ha et juridisk, sosialfaglig og etisk perspektiv. Utvalget skulle blant annet belyse og eventuelt foreslå endringer med hensyn til hva som skulle være offentlige myndigheters ansvar og oppgaver på adopsjonsfeltet, og se på kravene til adoptivsøkere. Utvalget skulle også gi en kunnskapsoversikt om adopterte og deres familiesituasjon og vurdere forskningsbehov.735

I utredningen brukes ordet paradoks om det faktum at det ikke hadde vært satset mer på støtte og tiltak før og etter adopsjon, all den tid adopsjon er et offentlig ansvar. Utvalget uttaler følgende:

Det er et paradoks at adoptivforeldre må godkjennes og vurderes i forkant av en adopsjon, men nærmest blir overlatt til seg selv etter at barnet er kommet til familien. Mange adoptivforeldre forteller om en ganske turbulent periode etter å ha hentet barnet i opprinnelsesland. Barnet kan ha mange ulike reaksjoner på skifte av omsorgspersoner og oppvekstmiljø i den første tiden i den nye familien. Faktisk er det mindre oppfølging av adoptivfamilien enn av den biologiske familien. Mange adoptivfamilier forteller om at ingen tok kontakt med dem etter at de kom tilbake fra utlandet med et nytt barn (Sætersdal & Dalen 1999, Dalen 2005). De måtte selv for eksempel oppsøke helsestasjonen.736

Kapittel 20 og 21 i utredningen omhandler støtte og tiltak før og etter adopsjon.737 Her påpekes det at det mangler spesielle tiltak for å forberede blivende adoptivforeldre på de oppgavene og utfordringene det er å få barn og bli en familie. Dette gjelder både tiltak før barnet er blitt en del av familien, og etter at foreldrene har overtatt omsorgen for adoptivbarnet. Det påpekes også at en avgjørende faktor for om hjelpen fra det ordinære hjelpetilbudet er tilstrekkelig, er om de som tilbyr disse tjenestene, er klar over at et adoptivbarn kan ha andre behov enn andre jevnaldrende barn.738

Hove-utvalget foreslo at adopsjonsforberedende kurs skulle inngå som et obligatorisk tiltak i adopsjonsprosessen.739 Forslaget er i tråd med Haagkonvensjonens artikkel 5, som pålegger mottakerstaten å tilse at adoptivsøkerne er kvalifiserte til å adoptere.740 Adopsjonsforberedende kurs ble obligatorisk for adoptivsøkere ved utenlandsadopsjon fra og med 1. februar 2015.

Haagkonvensjonens artikkel 9 og 30 omhandler etteradopsjonstiltak,741 og det fremheves i konvensjonen at de forpliktelser som «påhviler medlemslandene, ikke opphører på det tidspunktet barnet overføres til adoptivforeldrene». Hove-utvalget fremhevet at Guide to Good Practice (2008)742 anbefaler at medlemslandene påtar seg ansvar for en rekke funksjoner som kan være relevante i adopsjonssammenheng. I den forbindelse foreslo utvalget at man burde sørge for at adoptivfamilier som hadde behov for hjelp i de første årene som adoptivfamilie, fikk et mer målrettet tilbud om rådgivning og veiledning. Dette tilbudet burde gjelde både ved utenlandsadopsjon og nasjonale adopsjoner.743 Et konkret forslag i denne sammenheng var at alle adoptivfamilier skulle få tilbud om samtaler med psykolog etter adopsjonen.744 Videre fremhevet utvalget behovet for å styrke kompetansen til helsestasjonene og sørge for at adoptivbarnet ble tilmeldt de kommunale tjenestene på samme måte som barn som er født i Norge.745

Hove-utvalget behandlet oppfølgingsrapporter som et etteradopsjonstiltak i vurderingene sine.746 Oppfølgingsrapporter er rapporter om hvordan det går med barna hos adoptivfamilien, og slike rapporter kreves av flere opprinnelsesland. Ansvaret for oppfølgingsrapportene var ikke regulert i lovgivning, men Hove-utvalget skriver at departementets retningslinjer synes å forutsette at formidlingsorganisasjonene har et ansvar her.747 Adopsjonsforum ga i et innlegg til Hove-utvalget uttrykk for at organisasjonene settes i en vanskelig situasjon fordi myndighetene ikke bistår i utarbeidingen av oppfølgingsrapportene. Dette støttes av Verdens Barn og InorAdopt. Samarbeidsklimaet mellom organisasjonen og opprinnelseslandet kan også påvirkes av manglende oppfølging av forpliktelsen. Staten overlater til familiene og foreningene å følge opp rapporteringen til opprinnelseslandene, til tross for at flere av disse landene krever at offentlige myndigheter skal skrive rapportene.

Manglende rapportering medfører i ytterste konsekvens at adopsjonssamarbeidet med noen land opphører, og dette rammer fremtidige adoptivsøkere. Statens holdning til rapporteringen var, slik det refereres av Hove-utvalget, at man ikke kan pålegge kommunene denne oppgaven. Det var, ifølge utvalget, behov for en gjennomgang av hvilket ansvar staten hadde for rapporteringen. Adopsjonsforum fortalte til Hove-utvalget at de i den senere tiden hadde sett seg nødt til å sende bekymringsmeldinger til barnevernet i tilfeller der familier etter gjentatte purringer ikke fulgte opp rapporteringen.748

Etter Hove-utvalgets syn måtte oppfølgingsrapporter betraktes som en plikt når slike rapporter er en forutsetning for adopsjonssamarbeidet. Denne forståelsen er, etter Hove-utvalgets syn, også i godt samsvar med Haagkonvensjonen. Plikten til å bistå i utarbeidingen av oppfølgingsrapporter i en bestemt periode burde, ifølge utvalget, hjemles i lov eller forskrift. Hove-utvalget påpeker at det i Danmark og Sverige er myndighetene som har ansvar for oppfølgingsrapportene.

Hove-utvalget konkluderte med at Bufetat region burde få ansvaret for oppfølgingsrapportene, med bistand fra kommunale instanser som helsesykepleier, barnehage og skole. Utvalget fremhevet at Bufetat må sikres en klar hjemmel for å innhente slike opplysninger og følge opp at søkerne får nødvendig dokumentasjon, slik at de kan utarbeide fullstendige oppfølgingsrapporter.749

Hove-utvalget hadde videre flere konkrete forslag når det gjelder kompetanseutvikling. De foreslo blant annet750

• å etablere en digital adopsjonsportal administrert av Bufdir for å bidra til kompetanseheving, blant annet i hjelpeapparatet

• å styrke kompetansen i Bufdir som et første steg mot et kompetansesenter for adopsjon751

• å utvide Nasjonalt bibliotek for barnevern og familievern til også å omfatte adopsjon

• å gi Bufetat i oppgave å behandle alle henvendelser om adopsjon og søk etter opphav752

Hove-utvalget hadde også forslag om hvordan henvendelser om innsyn i adopsjonssaker skulle behandles. For det første foreslo de at Bufetat region skulle behandle henvendelsene, uavhengig av hvilket organ som i sin tid hadde behandlet saken om registrering eller bevilling. Hove-utvalget foreslo videre at det skulle gis «lovgivning eller retningslinjer om hvordan retten til innsyn [skulle] håndteres», og løftet frem flere problemstillinger, både når det gjelder hvem som skulle ha rett til innsyn, hva innsynsretten skulle omfatte, og hvordan den adopterte skulle ivaretas ved gjennomføringen av innsynet.753 Hove-utvalget foreslo videre at det skulle være et krav om å begrunne innvilgelser i alle adopsjonssaker for å sikre at den adopterte får reell innsynsrett i alle sentrale opplysninger i saken.754 Spørsmål om innsyn behandles nærmere i kapittel 29.

Noen av Hove-utvalgets forslag ble fulgt opp. Som nevnt ble adopsjonsforberedende kurs obligatorisk fra 2015. Også behovet for å øke helsetjenestens kunnskap og kompetanse om særlige problemstillinger og behov hos adopterte ble imøtekommet et stykke på vei. I 2013 ble det sendt ut et nytt og ganske omfattende og detaljert rundskriv om helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa. Dette rundskrivet gjelder fortsatt i dag. Rundskrivet erstattet et rundskriv fra 1993, som var langt kortere og mye mindre detaljert, og som i hovedsak var en opplisting av hva som bør undersøkes ved en klinisk undersøkelse av utenlandsadopterte barn, inkludert hvilke prøver som bør tas, og hva som skal gjøres med hensyn til vaksinering.755

Rundskrivet fra 2013 viser på flere punkt til funn fra forskning på utenlandsadopterte. Formålet er i rundskrivets forord angitt som å «sikre et godt og likeverdig helsetilbud for adopterte barn i alle landets kommuner», og rundskrivet «beskriver hva som bør gjøres av kliniske undersøkelser, omhandler aktuelle psykososiale problemstillinger, samt klargjøring av ansvar for tilretteleggingen av helsetilbudet til adopterte barn». Målgruppen for rundskrivet er angitt å være kommuneleger, fastleger, helsestasjons- og skolehelsetjenesten og barneavdelinger på sykehus. Videre angis det at andre faginstanser som møter barn med utfordringer knyttet til psykisk helse, språkvansker, pedagogiske utfordringer og sammensatte problemer, samt adoptivforeldre, vil kunne ha nytte av det.756 Rundskrivet består i korte trekk av anbefalingene nedenfor.

• Det anbefaler at adoptivforeldrene har en forhåndssamtale med fastlegen før barnet kommer til landet, for å forberede fastlegen på behov for oppfølging, gi helseopplysninger om barnet, avklare forventninger med hensyn til hva legen skal eller kan bidra med, og gi foreldrene anledning til å stille spørsmål.757

• Det anbefaler at fastlegen gjennomfører en hjemkomstundersøkelse av barnet innen to uker etter ankomst.758

• Det gir veiledning om innholdet i sykehistorien (anamnesen).759

• Det gir veiledning om innholdet i den kliniske undersøkelsen av barnet og prøvetaking ved hjemkomstundersøkelsen og ved oppfølging fra helsestasjon, fastlege og eventuelt pediater.760

• Det gir anbefalinger om fastlegens videre ansvar og samarbeid, inkludert informasjonsutveksling og samordning med helsestasjons- og skolehelsetjenesten.761

• Det gir anbefalinger om helsestasjons- og skolehelsetjenestens ansvar, inkludert tilbud om hjemmebesøk som tilsvarer hjemmebesøk etter fødsel, og eventuelt ekstra hjemmebesøk ved behov, intervaller for helsestasjonsbesøk samt for undersøkelser og vaksinasjoner. Det gir også anbefalinger om hvordan man skal forholde seg til tilfeller der det er oppgitt at barnet har fått vaksiner i opprinnelseslandet, men hvor det kan være tvil om dette, eller tilfeller der barnet til tross for vaksinering kan ha dårligere vaksineimmunitet enn forventet.762

• Det anbefaler at fastlegen og helsestasjons- og skolehelsetjenesten har særlig oppmerksomhet på barnets psykiske helse med tanke på utfordringer som følge av genetiske faktorer, separasjon fra opprinnelige foreldre, eksponering for uheldige forhold under graviditeten og etter fødselen samt på forhold som handler om barnets reaksjoner på omsorgssituasjonen før adopsjonen eller situasjonen for øvrig i opprinnelseslandet og på det å gå gjennom en adopsjonsprosess og skulle finne sin plass i en ny familie. Det redegjør for ulike problemstillinger, hvorfor de kan oppstå, og når og hvordan vansker kan komme til uttrykk.763

• Det anbefaler at helsesøster tar ansvar for oppfølgingsrapporten i samarbeid med foreldrene og eventuelt får innspill fra helsestasjonslegen, barnets fastlege og/eller pediater.764

Så vidt utvalget vet, er det ikke gjort noen systematiske undersøkelser av hvor godt kjent og innarbeidet rundskrivets anbefalinger er i helsetjenesten, og hvordan det har fungert. I Bufdirs rapport fra 2021 om etteradopsjon (se punkt 30.3.2.4) konkluderes det imidlertid med at det er «grunn til å anta at det er tilfeldig om og i hvilken grad» rundskrivet «blir fulgt opp av fastleger, helsestasjoner og skolehelsetjenesten».765

30.3.1.3 Anbefalinger i NOU 2014: 9 Ny adopsjonslov og etterfølgende utvikling

NOU 2014: 9 Ny adopsjonslov behandlet også temaet etteradopsjon. Her peker Adopsjonslovutvalget på gjennomføringen av Haagkonvensjonen i norsk rett og at departement og Stortinget så langt har lagt til grunn at adoptivfamilienes eventuelle behov for hjelpetilbud og tiltak etter adopsjonen skulle dekkes innenfor det eksisterende, generelle tilbudet om bistand på kommunalt nivå og fylkesnivå, supplert av tilbudene fra adopsjonsorganisasjonene.766 Adopsjonslovutvalget stilte seg kritisk til dette og mente det var behov for lovendringer for å oppfylle Norges forpliktelser etter Haagkonvensjonen når det gjelder etteradopsjonstiltak.767

Utredningen beskriver daværende tilbud og ordninger rettet direkte mot adoptivfamilier etter hjemkomst slik:

Ulike forvaltningsnivåer gir regionale tilbud til adoptivfamilier. Det er noen forskjeller mellom de ulike tiltakene både med tanke på metode og formål (om de er tverrfaglige eller ikke) og på hvilket nivå i forvaltningen initiativet ligger. Tiltakene har imidlertid klare fellestrekk. De tilbudene Adopsjonslovutvalget vet om, retter seg mot familier som har adoptert barn fra utlandet. Videre er tiltakene normalt prosjektbaserte og tidsavgrenset, som f.eks. Bufetat region Midt-Norge sitt pilotprosjekt med veiledningsgrupper som startet høsten 2008, eller RBUP øst og sør sitt gruppeveiledningskurs i 2012 for nyankomne adoptivforeldre. RKBU midt tilbød også et gruppeveiledningskurs for adoptivforeldre i Midt-Norge høsten 2013. Det finnes noen unntak, som Asker-teamet sitt forebyggende, tverrfaglige fagteam, som ble opprettet i 2001 og som fortsatt gir tilbud om oppfølging til adoptivfamilier. Et annet fellestrekk er at tilbudene verken er landsdekkende eller koordinert med andre tilbud. Det kan dermed være mer eller mindre tilfeldig om en adoptivfamilie bor i en region hvor det tilbys noe form for oppfølgning. Unntaket er adopsjonsorganisasjonenes egne tilbud til sine medlemmer. Adopsjonsforum har lokalavdelinger over hele landet. Lokalavdelingene arrangerer ulike temakvelder, småbarnstreff og andre sosiale aktiviteter, både for adoptivfamilier og for ventende foreldre. Adopsjonsorganisasjonene har hatt rådgivningstjenester. Tjenestene har fungert som lavterskeltilbud og vært ment både å gi råd og veiledning til familier som trenger det, men også å formidle kunnskap om adopsjon til faginstanser og hjelpeapparat. Adopsjonsforum opplyser om at organisasjonen nå har besluttet å nedlegge tjenesten, fordi organisasjonen ikke lenger har midler til å ha en sosialfaglig rådgiver ansatt for oppfølgingsarbeid. Organisasjonen arbeider med å finne en form for veiledning basert på frivillighet.

Adopsjonsorganisasjonene har utarbeidet flere brosjyrer til hjelp for adoptivfamiliene selv, og instanser og hjelpeapparat som kommer i kontakt med familiene. De organiserer foredrag med adopsjonsrelaterte temaer, og arrangerer tilbakereiser.768

Adopsjonslovutvalget pekte videre på at rundskrivet fra Helsedirektoratet fra 2013 om helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa er grundigere og mer omfattende enn det tidligere rundskrivet (Rundskriv IK-15/93 Helseundersøkelse og vaksinasjoner av barn fra land utenfor Vest-Europa fra Statens helsetilsyn), og at det er utarbeidet spesifikt for adoptivbarn.769 Hovedinnholdet i rundskrivet presenteres i punkt 30.3.1.2.

Adopsjonslovutvalget mente at «[d]ersom rundskrivet blir fulgt opp av fastleger, helsestasjon og skolehelsetjeneste, kan det avhjelpe en del av de utfordringene adoptivfamilier til nå har støtt på i sitt møte med det ordinære hjelpeapparatet». Rundskrivet «vil eventuelt føre til at adoptivfamilier lettere kommer inn i systemet og får tatt de nødvendige undersøkelser», og i tillegg «gir rundskrivet en del informasjon om adopsjonsspesifikke problematikker som en må være innforstått med når en jobber med adoptivfamilier».770

Adopsjonslovutvalget mente, som nevnt, at det er behov for å utvikle det norske regelverket om etteradopsjonstiltak, slik at det blir mer i samsvar med internasjonale forpliktelser. I utredningen fremhever de, med henvisning til Guide to Good Practice (2008), at medlemsstatenes forpliktelser etter Haagkonvensjonen ikke opphører når adopsjonen er gjennomført, da adopsjon «is not a single event, but a life-long process».771 Adopsjonslovutvalget fremhever at Haagkonvensjonen artikkel 9 må «forstås som at statene må gjøre alt i sin makt for å oppfylle sine forpliktelser om oppfølging av foreldre», og videre at «en rett til oppfølging ikke nødvendigvis er tilstrekkelig, så lenge det ikke opprettes en faktisk tjeneste med tilstrekkelige ressurser».772

Adopsjonslovutvalget ga sin tilslutning til Hove-utvalgets forslag om å gjøre adopsjonsforberedende kurs obligatoriske ved utenlandsadopsjon og fant grunn til å understreke «at det er tvilsomt om Norge oppfyller sine internasjonale forpliktelser så lenge kursene ikke er obligatoriske». Adopsjonslovutvalget fremhevet videre at det fortsatt utelukkende burde være adopsjonsmyndighetene som gir kursene, for å sikre ensartet innhold, kontinuitet, ensartet opplegg og kompetente veiledere. Derfor foreslo Adopsjonslovutvalget å forskriftsfeste at kursene skulle gis i regi av Bufdir.773 Dette forslaget ble, som nevnt i punkt 30.3.1.2, gjennomført i 2015.

Adopsjonslovutvalget ga også sin tilslutning til Hove-utvalgets anbefalinger om kompetanseheving hos foreldre, barnehager, skoler, helsestasjoner og andre deler av hjelpeapparatet og fremhevet at Bufdir «må gis ansvaret for informering, veiledning og kompetanseheving av offentlige instanser som kommer i kontakt med adoptivbarn og deres familier, samt forberedelse og oppfølging av hver adoptivfamilie». Dette skulle sikre kompetanse og et sammenhengende system.774 Adopsjonslovutvalget la vekt på at stadig synkende adopsjonstall fører til en reduksjon i kunnskapen om adopsjon og adopsjonsspesifikke utfordringer i det alminnelige hjelpeapparatet, og at en økende andel av barna som adopteres fra utlandet, har behov for spesiell støtte. Av denne grunn burde adoptivfamilier ha krav på særlig oppfølging. Adopsjonslovutvalget foreslo derfor at familier som har adoptert et barn fra utlandet, skal gis rett til oppfølging fra rådgivere i regi av Bufdir. Rådgiverne burde være erfarne psykologer eller andre med relevant terapeutisk utdanning og ha erfaring med de problemstillingene som adoptivfamilier kan oppleve etter adopsjon. Adopsjonslovutvalget foreslår at Bufdir får ansvar for opplæringen av rådgiverne, og at det gjennomføres årlig veiledning og årlige samlinger for erfaringsutveksling. Denne retten til oppfølging skal gjelde i tre år etter adopsjonen, og Adopsjonslovutvalget foreslår et omfang på ti timer som et utgangspunkt. Tilbudet skal kunne gis enten til både barnet og foreldrene eller til en av partene, avhengig av blant annet barnets alder.775

Adopsjonslovutvalget ga videre sin tilslutning til Hove-utvalgets forslag om et kompetansesenter, men mente at dette ikke er egnet for lovregulering, og nøyde seg derfor med å kommentere at et slikt senter burde ligge til en annen allerede etablert institusjon som har forutgående kunnskap på lignende felt, for eksempel Regionssenter for barn og unges psykiske helse (RBUP). Adopsjonslovutvalget fremhevet imidlertid at «den mest umiddelbare utfordringen til adoptivfamiliene ikke [er] fraværet av et kompetansesenter, men fraværet av kompetanse om adopsjon hos de nærmeste hjelpetjenestene, barnehage, skole osv.»776

Adopsjonslovutvalget ga videre sin tilslutning til Hove-utvalgets vurdering om at oppfølgingsrapporter burde være et offentlig ansvar. Adopsjonslovutvalget foreslo at Bufetat skulle ha plikt til å bistå med utarbeiding av obligatoriske oppfølgingsrapporter i inntil tre år etter barnets ankomst i tilfeller der opprinnelsesstaten stiller krav om det, og at kommunen på forespørsel fra Bufetat skulle bistå med opplysninger eller utforme rapportene. Det ville i så tilfelle være naturlig for kommunen å legge oppgaven til helsestasjonen i lys av anbefalingene i rundskrivet om helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa fra 2013.777 Dette forslaget ble vedtatt som del av adopsjonsloven i 2017.778

I lovproposisjonen valgte Barne- og likestillingsdepartementet ikke å følge opp forslagene om et kompetansesenter og om retten til rådgivning i tre år etter adopsjonen. Departementet omtaler forslagene helt kort innledningsvis i proposisjonen og skriver følgende:

Etter departementets vurdering vil en del av barna som adopteres gjennom oppveksten ha behov for hjelp og støtte fra kompetente fagpersoner fordi de har forhøyet risiko for utfordringer på mange livsområder. Vanskene kan imidlertid være av så ulik art at det ikke er hensiktsmessig å opprette et eget tilbud for denne gruppen, og departementet følger derfor ikke opp adopsjonslovutvalgets forslag. Adoptivbarn og deres familier har krav på tilbud fra de offentlige tjenestene, for eksempel helsetjenester, på lik linje med andre barn og familier. Departementet anbefaler at adoptivbarn og deres familier gis god hjelp gjennom det ordinære hjelpeapparatet og at kunnskapen om adopsjon og adoptivbarns bakgrunn og spesielle utfordringer styrkes i de ulike delene av hjelpeapparatet, herunder innenfor helse.

Departementet vil arbeide videre med tiltak knyttet til oppfølging etter adopsjon i andre prosesser.

Familieverntjenesten, som skal gi et lavterskeltilbud, skal innrette sitt foreldreveiledningstilbud og øvrige tilbud også til adoptivfamilier. Veiledningen er lett tilgjengelig og holder en høy faglig standard. Departementet vil sørge for at det utvikles digital informasjon og veiledning til adoptivforeldre og hjelpeapparatet. Videre bør de adopsjonsforberedende kursene skreddersys mer inn mot aktuelle behov slik at adoptivfamilier ved utenlandsadopsjon blir bedre rustet til å møte eventuelle utfordringer etter barnets ankomst.779

Da saken var til behandling i Stortinget, foreslo Familie- og kulturkomiteen ikke å ta inn noen bestemmelse i adopsjonsloven om oppfølging etter adopsjon, men viste til et tidligere anmodningsvedtak fra 2016 der Stortinget ba regjeringen «se på tiltak som kan gjøres for hvordan adopterte kan få best mulig oppfølging for å sikre en god oppvekst». Komiteen uttalte følgende:

Komiteen viser til at adoptivbarn, særlig ved utenlandsadopsjon, er andre lands barnevernsbarn. Disse barna har ofte med seg et levd liv i hjemlandet som kan ha vært vanskelig, og som har satt preg på oppveksten. God etteradopsjonsoppfølging er nødvendig. Komiteen er kjent med at mange adoptivbarn sliter med å finne ro, har psykiske utfordringer og trenger oppfølging og ekstra støtte. Høringene 24. april 2017 viste at majoriteten av organisasjonene ønsker et lavterskel kompetansesenter, der råd, veiledning og kompetanseoverføring kan skje.

Komiteen viser til Danmark, som har en såkalt PAS-ordning (Post Adoption Service) i tråd med Haagkonvensjonen (1993) den 25. september 1997, Artikkel 9. Haagkonvensjonen har fastsatt minimumsregler, og den er tydelig på at det er sentralmyndighetens ansvar å opprette PAS-tiltak. Komiteen viser også til NOU 2014: 9 Ny adopsjonslov, der det anbefales å ha oppfølging av adopterte.

Komiteen mener det er viktig å fange tidlig opp de utfordringene som adoptivfamilier har, og har merket seg at alle høringsinstanser og organisasjoner ønsker et kompetansesenter. Komiteen mener at et eventuelt kompetansesenter må utredes med henblikk på flere ting, som innhold, størrelse, faglige kvalifikasjoner og kostnader, og foreslår derfor:

«Stortinget ber regjerningen vurdere behovet for oppfølging av adopterte og familiene i tråd med Haagkonvensjonen artikkel 9, der en modell som den danske kan vurderes som ett alternativ, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Komiteen viser til at det i dag er god oppfølging (utredning/kursing/informasjon) av adoptivforeldre inntil de overtar omsorgen for sitt nye barn, men at det er mangel på oppfølging etter adopsjon. Særlig gjelder dette utenlandsadopsjon. Proposisjonen legger ikke opp til å endre på dette, og komiteen mener at selv om ikke alle familier trenger oppfølging, bør behovet kartlegges, og foreslår:

«Stortinget ber regjeringen kartlegge behovet for oppfølging etter adopsjon.»780

Forslaget om anmodningsvedtak ble vedtatt.781 Departementets svar til Stortinget på dette og det foregående anmodningsvedtaket var at Bufdir hadde «fått i oppdrag å kartlegge og vurdere behovet for oppfølging av adopterte og familiene deres, samt igangsette tiltak som kan bedre situasjonen på kort sikt», og at departementet «vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte».782 Dette ble fulgt opp (se punkt 30.3.2 og 30.7).

30.3.2 Norske myndigheters kunnskapsgrunnlag om adopsjon, helse og oppvekst

Som nevnt innledningsvis i kapittelet har det relativt nylig vært gjort grundige utredninger av adopsjonsfeltet på oppdrag fra Bufdir. I dette punktet gis det derfor ingen fullstendig presentasjon av forskning på etteradopsjon. Fremstillingen er begrenset til å gi en oversikt over noen sentrale rapporter og utredninger som er gjort i nyere tid og i offentlig regi, og som utgjør kjernen i kunnskapsgrunnlaget norske myndigheter har anvendt i vurderingen av behovet for og utformingen av etteradopsjonstiltak.

30.3.2.1 Rapport fra Folkehelseinstituttet: Adopterte barn, ungdom og voksne: En kunnskapsoppsummering om kognitiv kompetanse, psykisk helse og bruk av hjelpetjenester (2013) 783

Denne rapporten om adoptivbarnas utvikling, psykiske helse og kontakt med hjelpetjenester er utviklet gjennom et systematisk litteratursøk i ulike databaser. Det er primært nordiske studier som er datagrunnlaget, og totalt ble 44 studier inkludert.

Kunnskapsoppsummeringen viser at flere nordiske studier finner at utenlandsadopterte i gjennomsnitt scorer lavere på kognitiv kompetanse og har dårligere skoleprestasjoner enn normalpopulasjonen. Også nasjonalt adopterte scorer i gjennomsnitt lavere på kognitiv kompetanse og har dårligere skoleprestasjoner enn normalpopulasjonen. Det er indikasjoner på at utenlandsadopterte har økt risiko for lærevansker, men det mangler tilsvarende studier for nasjonalt adopterte. Når det gjelder språkutvikling, er det få studier og motstridende resultater, noe som gjør det vanskelig å trekke noen konklusjoner. I studier som undersøker utfallsmål for psykisk helse, finner man at utenlandsadopterte som gruppe har høyere forekomst av psykiske lidelser totalt sett og av eksternaliserende problemer som atferdsvansker sammenlignet med normalpopulasjonen. Det er få studier som har undersøkt nasjonalt adopterte, men det finnes likevel indikasjoner på at de har økt forekomst av eksternaliserende lidelser og økt bruk av psykofarmaka sammenlignet med normalpopulasjonen.

Det er svakt evidensgrunnlag for å si noe om internaliserende psykiske lidelser som depresjon og angst hos utenlandsadopterte og nasjonalt adopterte. Man har imidlertid evidens for at alkohol- og rusmisbruk er mer utbredt i begge grupper av adopterte enn i normalpopulasjonen. Videre har adopterte høyere forekomst av selvmord og selvmordsforsøk enn normalpopulasjonen, og i forbindelse med dette og alkoholrelaterte dødsårsaker finner man forhøyet mortalitet for utenlandsadopterte. I nordiske studier finner man at nasjonalt adopterte og utenlandsadopterte har hyppigere kontakt med psykiatriske institusjoner enn normalpopulasjonen.

30.3.2.2 Folkehelseinstituttets rapporter om utvelgelse og oppfølging av adoptivfamilier (2021)

Folkehelseinstituttet fikk, som følge av anbefalinger i forarbeidene til adopsjonsloven av 2017 og anmodningsvedtak fra Stortinget i forbindelse med lovbehandlingen, et utredningsoppdrag fra Bufdir: For det første skulle de utrede kunnskapsgrunnlaget for indikatorene, metodene og kartleggingsverktøyene som brukes ved godkjenning av adoptivforeldre, og for det andre skulle de utrede adoptivforeldrenes behov etter adopsjonen. Folkehelseinstituttets rapporter Bedre føre var OG etter snar784 og Hva kjennetegner gode (adoptiv)foreldre? En litteraturgjennomgang785 fra 2021 om utvelgelse og oppfølging av adoptivfamilier undersøker forskning og erfaringer og kommer med anbefalinger om tiltak. Når det gjelder tematikken etteradopsjon, er det den førstnevnte rapporten, det vil si undersøkelsen av adoptivfamilienes behov etter adopsjonen, som er mest relevant, og som det derfor blir redegjort for i det følgende.

Førstnevnte rapport bygger på en spørreundersøkelse som gikk ut til 5020 familier som hadde adoptert barn mellom 2003 og 2020 (utenlandsadopsjon, fosterbarnsadopsjon og innenlandsadopsjon). Forskningsspørsmålet var: «Har dere fått den hjelpen dere har hatt behov for til deres adoptivbarn?» I undersøkelsen svarte adoptivforeldrene på spørsmål om vansker barna har hatt og har, om hjelpebehov og om hjelpen de har fått.

Med en svarprosent på 42 fikk de svar fra 1855 familieenheter som hadde adoptert et barn fra utlandet.786 Til sammenligning opplyste Statistisk sentralbyrå at det var gjennomført totalt 5244 utenlandsadopsjoner i perioden. Folkehelseinstituttet vet ikke hva som skiller dem som har svart, fra dem som ikke svarte, så rapporteringer om forekomster må tas med forbehold. Når det gjelder forekomst av vansker, skriver forskerne imidlertid at det vil være rimelig å anta at denne ville vært høyere dersom hele populasjonen hadde vært undersøkt (registerstudie).

Undersøkelsen kartla omfang og typer vansker hos barna, både i fortid og i nåtid. Når det gjelder vansker i dag, var hovedfunnene som følger:

• 39 prosent av familiene oppgir at barna per i dag ikke har noen vansker.

• 61 prosent av familiene oppgir at de har ett eller flere barn med vansker i dag.

• 29 prosent oppgir å ha ett eller flere barn med tydelige eller alvorlige vansker i dag.

De mest utbredte vanskene var atferdsproblemer, psykiske vansker, lese- og skrivevansker, sosiale vansker og tilknytningsforstyrrelser. Adoptivfamiliene er hyppige brukere av hjelpe- og støttetjenester, som PPT og BUP, skolebaserte tjenester og/eller helsestasjon og spesialisthelsetjenesten.

11 prosent av familiene sier at de ikke har hatt behov for noe hjelp, mens 37 prosent sier at de har fått all hjelpen de har trengt. 35 prosent svarer at de «stort sett» har fått hjelpen de har trengt, «men skulle gjerne hatt litt mer hjelp.» Det var 17 prosent som anga at de hadde fått «langt mindre hjelp enn de hadde trengt». Når man ser på familier som oppga at de i dag hadde ett eller flere barn med tydelige eller alvorlige vansker, er bildet ganske annerledes. Av disse familiene var det 41 prosent som svarte at de hadde fått langt mindre hjelp enn de hadde behov for. Og blant den tredjedelen av familiene som hadde barn med mest vansker, svarte bare 8 prosent at de hadde fått all hjelpen de hadde behov for til barna sine.

Foreldre angir i åpne tekstsvar at skolen og hjelpeapparatet ikke har den nødvendige kompetansen til å hjelpe barna deres. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at det er en utbredt oppfatning, særlig blant foreldrene til adoptivbarn med store vansker, at adoptivbarn har noen unike utfordringer som fordrer spesialkunnskaper i helsevesenet og skoleverket.

Folkehelseinstituttet konkluderer med at funnene indikerer at daværende tilbud ikke var tilstrekkelige, og anbefaler følgende tiltak:

• at det opprettes en nettside med relevant informasjon om adopsjonsspesifikke forhold, blant annet en oversikt over hjelpetilbud og rettigheter

• at det etableres et adopsjonsfaglig kompetansemiljø, inkludert tilbud om psykologfaglige samtale til familier i den første tiden etter adopsjon og drift av telefontjeneste med veiledning

• at det innføres hyppigere kontroller og veiledning fra helsestasjoner i den første tiden etter adopsjon og kompetansestyrking i tjenestene om adoptivbarn

• at det utnevnes en psykologspesialist i hver av de fire helseregionene som får ansvar for å ta imot henviste adoptivbarn

• at det sikres at adopsjonsforberedende kurs tilbyr foreldrene kunnskap om hvordan traumer og tilknytningsvansker kan påvirke barna gjennom oppveksten, og gir dem veiledning om reaksjonsmønstre og informasjon om hvordan de kan få hjelp

30.3.2.3 NIBRs rapport om rasisme, diskriminering og tilhørighet (2021)

På oppdrag fra Bufdir gjorde NIBR i 2021 en utredning av utenlandsadoptertes opplevelse av rasisme og diskriminering.787 Rapporten gir en god beskrivelse av populasjonen utenlandsadopterte i Norge i dag når det gjelder opprinnelsesland, kjønn, alder og bosted, basert på informasjon fra Statistisk sentralbyrå. Rapporten søker svar på i hvilken grad utenlandsadopterte har opplevd rasisme og diskriminering, og på hvilke arenaer, i hvilke livsfaser og i hvilke former. Den ser også på mestringsstrategier, opplevelsen av tilhørighet og hvilke tiltak og instanser som bør utvikles for å forebygge og hjelpe utenlandsadopterte i møte med rasisme og diskriminering.

Den metodiske tilnærmingen var kvalitativ og omfattet kvalitative intervjuer med 22 norske utenlandsadopterte for å utforske deres erfaringer. I tillegg ble det gjennomført en spørreundersøkelse (n = 413) for å analysere omfang, sammenhenger og konsekvenser. Det ble også gjennomført en workshop med relevante aktører for å diskutere fremtidige tiltak.

Et overordnet funn er at utenlandsadopterte har svært ulike erfaringer og meninger om temaene rasisme, diskriminering, tilhørighet, utenforskap og identitet. Omtrent halvparten av respondentene i spørreundersøkelsen har opplevd forskjellsbehandling, mens den andre halvparten ikke har det. Erfaringene med forskjellsbehandling varierer fra subtile hint til grove verbale og fysiske angrep. Noen utenlandsadopterte sier at de har en sterk forankring i Norge og/eller fødelandet, mens andre føler at de ikke passer inn noe sted.

Rapporten viser at utenlandsadopterte opplever forskjellsbehandling i like stort omfang som personer med innvandrerbakgrunn. Adopsjon på tvers av landegrenser innebærer et brudd med familien, språket og kulturen i fødelandet som gjør at spørsmål om tilhørighet og utenforskap for mange kan være ekstra krevende, særlig i møte med forskjellsbehandling. Rapporten konkluderer med at det er på høy tid at denne gruppen også inkluderes i videre politikkutvikling og strategier samt i frivillige organisasjoners generelle arbeid mot rasisme og diskriminering.

En rekke tiltak foreslås i rapporten, blant annet disse:

• Utenlandsadopterte må inkluderes i det pågående antirasistiske arbeidet (både fra myndighetenes side og blant frivillige organisasjoner).

• Kunnskapen om adopterte i samfunnet og blant fagpersonell må styrkes.

• Det bør opprettes et kompetansesenter for adopterte.

• Det bør etableres en offentlig nettside med samlet informasjon om tilbud og hjelpetjenester for adopterte og adoptivfamilier.

• Adopterte og adoptivforeldre bør få en lovfestet rett til oppfølging av fagpersonell etter adopsjon.

• Adoptivforeldre bør tilbys veiledning og kursing om temaer knyttet til rasisme og identitet samt i teknikker for å snakke med barna sine om disse temaene.

30.3.2.4 Bufdir-rapport: Etteradopsjonstilbud til adopterte og familiene deres (2021) 788

I tildelingsbrevet som foranlediget utredningen, fikk Bufdir i oppdrag å «utrede og foreslå hvordan adopterte og familiene deres skal følges opp etter adopsjon og angi antatte kostnader for dette».789 Tre anmodningsvedtak fra Stortinget til regjeringen var grunnlag for oppdraget, (se punkt 30.3.1.3 ovenfor). Formålet med Bufdirs rapport om etteradopsjonstilbud er å vurdere tiltak som kan styrke oppfølgingen av adopterte og deres familier.

Kunnskapsgrunnlaget for Bufdirs rapport var særlig Folkehelseinstituttets rapporter (2021) og NIBRs rapport (2021) som er omtalt i punkt 30.3.2.2 og 30.3.2.3 ovenfor, samt en egen spørreundersøkelse som Bufdir utarbeidet og distribuerte blant voksne adopterte (2021). Undersøkelsen ble publisert på Bufdirs nettside, statsforvalterembetenes hjemmesider og på ulike sosiale medier og med målrettet annonsering på Facebook. Det var også snøballrekruttering ved at personer i testpanelet for undersøkelsen videredistribuerte den. Det kom inn 427 svar, og Bufdir understreker at det ikke er et tilfeldig utvalg, og at undersøkelsen derfor ikke kan anses å være representativ. Undersøkelsen kan bare si noe om erfaringene og behovene til dem som har svart på undersøkelsen.790

Hovedfunn i undersøkelsen er at over halvparten (ca. 60 prosent) rapporterer at de ikke har eller har hatt noe behov for hjelp og støtte, verken som barn, ungdom eller voksen. Majoriteten opplevde å ikke få noe hjelp eller støtte i det hele tatt i barndommen (60 prosent) eller ungdomstiden (60 prosent). Mellom 13 og 19 prosent av de adopterte opplevde i ulike livsfaser at noen forsøkte å hjelpe og støtte dem, men opplevde ikke at det hjalp noe særlig. Majoriteten av respondentene (75 prosent) ønsker bistand til å finne ut mer om sitt opphav. En klar majoritet av respondentene mener at det er behov for kompetanseheving på adopsjonsrelatert kunnskap i de fleste tjenester som adopterte kommer i kontakt med, både i løpet av oppveksten og senere i livet.

Resultatene fra spørreundersøkelsen indikerer at ikke alle adopterte får den hjelpen de har behov for. De mest utbredte vanskene hos adoptivbarna er atferdsproblemer, psykiske vansker, lese- og skrivevansker, sosiale vansker og tilknytningsforstyrrelser. Selv om en stor andel av familiene har mottatt ulike former for helsehjelp, er det mange som opplever at de ikke har fått nok hjelp. Behovene er mangefasetterte og strekker seg over flere perioder av livet, slik at det må etableres flere ulike tiltak på ulike plan.

En rekke ulike tiltak blir drøftet i rapporten. Et av tiltakene som drøftes, er et nasjonalt kompetansesenter for adopsjon. Oppgavene til et slikt senter ville være å ha ansvar for kompetanseheving i alle relevante tjenester, ha en informasjons- og veilederrolle overfor adoptivfamilier og hjelpeapparatet og bidra til at adopsjonsspesifikke problemstillinger inkluderes i helsefaglige utdanninger. I arbeidet med rapporten ble det innhentet synspunkt og forslag til tiltak fra adopsjonsmiljøene,791 blant annet når det gjaldt spørsmålet om et nasjonalt kompetansesenter. Alle de fem organisasjonene som hadde synspunkt på dette spørsmålet, støttet opprettelsen av et slikt senter og understreket behovet for ansatte med relevant kompetanse, erfaring og kjennskap til hjelpeapparatet.792

Bufdirs vurdering var imidlertid at selv om et slikt tiltak ville nå mange målgrupper, var det «problematisk å skulle organisere og drifte et så tverrfaglig og sammensatt tilbud, med kombinasjon av kompetanseheving for tjenesteapparatet og klinisk bistand til enkeltpersoner». Bufdir konkluderte derfor med «at fordelene ved tiltaket ikke kan utjevne ulempen med store kostnader, og at det ikke er behov for å etablere et nytt senter. Flere av behovene et slikt senter skulle ha dekket kan løses gjennom andre tiltak».793

Bufdir anbefalte i rapporten en pakke med fem tiltak rettet mot både adoptivbarn, adoptivforeldre og voksne adopterte:794

• Tiltak 1: Tilbud om foreldrestøttende kurs til alle adoptivforeldre etter adopsjon

• Tiltak 2: Kurs for familier med barn med større utfordringer

• Tiltak 3: Styrke helseoppfølgingen av utenlandsadopterte barn

• Tiltak 4: Styrke oppfølging av adopterte, ved å:

  • sikre mer omfattende bistand fra norske myndigheter til søk etter opphav

  • utvikle nettressurs med relevant informasjon om adopsjon

  • etablere likepersonsnettverk

  • arrangere temasamlinger, seminarer og forelesninger

• Tiltak 5: Sikre helsehjelp som ivaretar særlige utfordringer for adopterte

30.3.2.5 Kartlegging og vurdering av eksisterende veiledningsmateriell til kommuner

I sin årsrapport for 2024 skriver Bufdir at de sammen med Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet oppdrag fra Kjernegruppe for utsatte barn og unge (KUBU)795 har «kartlagt og vurdert eksisterende veiledningsmateriell til kommuner om oppfølging av barn som er adoptert og deres familier.» I denne sammenhengen gjennomførte de innspillsmøter med interesseorganisasjoner, organisasjoner som formidler adopsjon og Kommunenes sentralforbund. Disse møtene viser ifølge Bufdir at «kommuner kan ha utfordringer med å nyttiggjøre seg av målgrupperettet veiledningsmateriell, og at veiledningsmateriell i seg selv ikke er tilstrekkelig».

Videre vurderer Utdanningsdirektoratet og Helsedirektoratet at eksisterende materiell dekker behovet til målgruppen. Bufdir mener at det kan være behov for å oppdatere Bufdirs nettsider om adopsjon «for å synliggjøre informasjon om etteradopsjon bedre, og at det kan være aktuelt å vise til informasjon fra andre sektorer».796 Slik oppdatering pågikk gjennom 2025 i samarbeid mellom Bufdir og Bufetat Region øst.797

30.3.3 Oppsummering av kilder og tidligere anbefalinger

Utvalgets gjennomgang ovenfor viser at det i lang tid har vært et uttalt behov for bedre oppfølging av adopterte og deres adoptivfamilier. Alle de tre offentlige utredningene om adopsjon (fra 1976, 2009 og 2014) har tydelig fremhevet behovet for bedre oppfølging av adopterte og deres familier etter gjennomført adopsjon.

I utredningen fra 1976 ble det fremhevet at alle adoptivfamilier burde gis hjelp og veiledning i medisinske, sosiale og kulturelle spørsmål om adopsjon av barn fra utlandet.798 Det ble også påpekt at foreldrene burde få sosial-pediatrisk veiledning. Et resultat av utredningen var opprettelsen av Rådet for internasjonale adopsjoner og Plasseringsutvalget. Det er redegjort nærmere for disse organene i kapittel 6.

Norske myndigheters holdning har ellers vært at adoptivfamiliens eventuelle behov for hjelpetilbud og tiltak skal dekkes innenfor det eksisterende, generelle tilbudet, og at behovet for kompetanse på adopsjonsspesifikke forhold skulle ivaretas ved veiledning til tjenestene, blant annet gjennom rundskriv om helseundersøkelser. Denne holdningen hos norske myndigheter var uendret i flere tiår. Ved ratifiseringen av Haagkonvensjonen i 1996 la Utenriksdepartementet og Stortinget til grunn at det verken var behov for lov- eller praksisendringer med hensyn til etteradopsjon eller for økte bevilgninger. Både Hove-utvalget (2009) og Adopsjonslovutvalget (2014) fremhevet at Haagkonvensjonen stiller krav til mottakerstatene etter at adopsjonen er gjennomført, og at det derfor er behov for å endre praksis og til dels lovverk. Særlig Adopsjonslovutvalget var tydelig i vurderingen av at Norge ikke oppfyller konvensjonsforpliktelsene på alle punkter når det gjelder etteradopsjonstiltak.

Stortinget synes å ha endret holdning til myndighetenes ansvar for etteradopsjon i 2016 da det traff sitt første anmodningsvedtak om utredning av etteradopsjon. Etter en utredning i regi av Bufdir (2021), som omtalt i punkt 30.3.2 ovenfor, ble det i 2023 opprettet en kompetansetjeneste som skulle tilby tjenester som rådgivning og samtalestøtte, kurs til adoptivforeldre etter adopsjon og bistand til søk etter opphav.

Som vist er det i senere år gjort flere utredninger og kommet flere konkrete forslag. Omfanget av behovet er imidlertid aldri ordentlig utredet. At ikke flere tiltak har blitt gjennomført, ser likevel ikke ut til å skyldes behovet for mer kunnskap, men derimot et bevisst valg – man har ikke har ønsket å skille ut adopterte og adoptivfamilier som en egen gruppe. I tillegg er det et spørsmål om ressurser. Forslagene fra Hove-utvalget i 2009 og Adopsjonslovutvalget i 2014 fikk støtte i høringen, men ble avvist i proposisjonen fra departementet. Etter Bufdirs rapport i 2021799 er arbeidet med etteradopsjon likevel styrket, og dette arbeidet skal etter planen evalueres etter tre år (trolig i 2026).

30.4 Innspill fra adopterte og referansegruppen om etteradopsjon

30.4.1 Intervjuer med unge og mindreårige adopterte

Det er viktig at barn og unge medvirker til granskingsutvalgets undersøkelser om utenlandsadopsjoner til Norge. Barn har rett til å bli hørt i saker som angår dem, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 12 og Grunnloven § 104 første ledd, og det er viktig for granskingsutvalget å høre hva de selv tenker. Barn og unge i aldersgruppen 15–18 år ble rekruttert via utlysning på ulike plattformer, blant annet Bufdirs nettsider, samt gjennom kontakt med organisasjoner for adopterte og adoptivforemidlerne. Totalt seks unge eller mindreårige adopterte tok kontakt, og fem ble intervjuet om etteradopsjon og om sine erfaringer som adoptert til Norge.

Følgende temaer ble fremhevet av de unge og mindreårige adopterte utvalget snakket med:

Arenaer for samtaler om å være adoptert fra et annet land: Flere av de adopterte fremhevet viktigheten av å ha noen å rådføre seg med og snakke med om det å være adoptert fra et annet land med, gjerne andre adopterte. Viktigheten av at lærere, barnehagepersonell og andre som arbeider med barn, har kompetanse om hvordan de kan snakke om adopsjon i barnegruppen og med den adopterte selv, ble fremhevet. Temaet ble koblet til et ønske om en nyansert forståelse av adopsjon på samfunnsnivå, der både det positive og det vanskelige får inngå, og en økt generell kompetanse om adopsjon.

Overganger: I intervjuene kommer det tydelig frem at det kan være ulike overganger i livet der det å være adoptert tydeligere fremtrer som en utfordring. Dette kan for eksempel være når den adopterte begynner på skolen og blir konfrontert med spørsmål og negative betegnelser på hvem de er. Intervjuene synliggjorde viktigheten av at adoptivforeldre var i stand til å snakke med barna sine om dette, slik at barna ikke måtte bære det alene. Flere nevnte at granskingen hadde ført til at de stilte flere spørsmål til egen adopsjon eller tenkte mer over den enn før. Utvalget mottok også verdifulle innspill til hvordan granskingens funn best kan formidles til barn og unge adopterte.

30.4.2 Intervjuer med voksne adopterte

Utvalget har gjennomført lengre intervjuer med 30 voksne adopterte om deres adopsjonshistorier.800 Formålet med de fleste av disse intervjuene har primært vært å undersøke adopsjonssystemet i opprinnelseslandet og i Norge ut fra et rettsikkerhetsperspektiv. I flere av intervjuene har utvalget imidlertid også spurt om de adoptertes erfaringer med etteradopsjonstiltak, om deres vurderinger av den hjelpen den adopterte og familien deres har eller ikke har fått i Norge etter gjennomført adopsjon, og hvilke tilbud og tjenester de eventuelt har manglet i ulike faser av livet.

Et sentralt tema i disse intervjuene er søk etter opprinnelig familie eller søk etter mer informasjon om eget opphav. Mange av de adopterte ga uttrykk for rådvillhet i forbindelse med slike søk og påpekte mangelen på tilgjengelig veiledning om hvordan de kunne gå frem. Flere fremhevet at det var tidkrevende og ressurskrevende å måtte finne ut dette på egen hånd. De opplevde ofte å være overlatt til seg selv, og et viktig bidrag som gjorde at de fikk tilgang til vesentlige opplysninger i opprinnelseslandet, var innspill fra andre adopterte som selv hadde gjennomført søk. Flere opplevde at det manglet rutiner for hvordan norske myndigheter og adopsjonsformidlerne skulle håndtere henvendelser om søk etter opphav og en eventuell gjenforening med opprinnelig familie. Manglede økonomisk støtte eller mangelfull hjelp til å ta kontakt med myndigheter i opprinnelseslandet ble også trukket frem. Flere mente at hvorvidt et søk etter den opprinnelige familien eller mer kunnskap om eget opphav kunne gjennomføres og lykkes, i for stor grad var avhengig av adoptertes egne ressurser og økonomi.

Et annet sentralt tema som kom frem i intervjuene, var tilgangen til hjelpe- og støttetiltak etter gjennomført adopsjon. Noen av de adopterte påpekte at en del adopterte hadde behov for psykologhjelp og traumeterapi. Det har også blitt vist til at noen adopterte har hatt problemer i skolesammenheng og har vært fulgt opp av barnevernet og BUP.

Flere adopterte fremhevet behovet for at adoptivforeldre også etter adopsjonen får tilbud, støtte og opplæring, både i å forstå hvordan adopterte barn kan skille seg fra andre barn, i spørsmål om tilknytning og i å møte særlig behov adopterte kan ha.

Noen av de adopterte påpekte at kultur og språk ikke ble tatt hensyn til under oppveksten og opplevde dette som et savn. Noen viste her til at arrangementer i regi av landklubber eller lignende, med mat og klær fra opprinnelseslandet, var et positivt bidrag. Andre fikk mindre ut av slike samlinger. Noen adopterte fortalte også at de ikke hadde noen spesielle ønsker om tilknytning til opprinnelseslandets kultur og språk under oppveksten. For flere kunne dette endre seg gjennom livet, for eksempel foranlediget av kontakt med opprinnelig familie, eller etter spørsmål fra egne barn om kultur og bakgrunn.

Et annet tema som kom frem i intervjuene, var utfordringer når det gjelder språk. Flere adopterte fortalte om vanskeligheter med å ikke bli forstått av sine adoptivforeldre fordi de manglet kompetanse på den adoptertes morsmål En adoptert som hadde kommet til Norge som et litt større barn, fortalte at vedkommende aldri fant roen hjemme hos adoptivforeldrene. Den adopterte hadde en sterk tilknytning til sin opprinnelige familie og et sterkt ønske om å reise tilbake til dem. Adoptivforeldrene kunne ikke barnets morsmål og forsto ikke hva det adopterte barnet gikk gjennom eller hadde behov for. Flere adopterte fremhevet at det er særlig viktig at foreldre som adopterer, har språkkompetanse, og mener språkkurs burde være obligatorisk.

30.4.3 Innspill fra referansegruppen

I oktober 2025 ble det gjennomført et digitalt møte med referansegruppen knyttet til granskingsutvalgets vurdering av etteradopsjonstilbudet i Norge. Til sammen deltok 13 personer: fire som representerte organisasjoner for adopterte (UTAD, NKRG, RACO og AiE), to adopterte uavhengig av organisasjon, to representanter for adoptivforeldre (Adopsjon Norge, Kinaforeningen), to representanter fra adopsjonsformidlere (Adopsjonsforum og InorAdopt) og to fra offentlige etater (Bufdir og Bufetat). I tillegg deltok Kirsten Sandberg, professor emeritus ved Universitetet i Oslo, som kommentator på innspill som kom frem i referansegruppen. Temaer som særlig kom frem i referansegruppemøtet, var likepersonsarbeid, kulturell tilknytning, rasisme, oppfølging av adoptivfamiliene og kurs for adoptivforeldre etter adopsjonen, språk, psykisk helse, opprinnelsessøk og helsevesenets betydning. Flere av innspillene fra referansegruppens medlemmer var nyanserte: De anerkjente de positive tiltakene som er utviklet, men pekte samtidig på begrensninger og svakheter ved disse.

Deltakerne ble bedt om å ta utgangspunkt i Bufdirs rapport fra 2021801 og svare på fire spørsmål:

Det første spørsmålet var om deltakerne i referansegruppen er enige i de tiltakene som Bufdir hadde foreslått og igangsatt. De fleste medlemmene i referansegruppen var i utgangspunktet positive til tiltakene som er satt i verk i offentlig regi, men mange pekte også på svakheter, som at det trengs mer ressurser og tilpasninger for å utvikle tiltakene og treffe bedre. Et eksempel på dette er at innsatsen ikke bare skal handle om forebygging, men også om reparasjon og oppfølging av dem som lever med konsekvensene av adopsjonen, enten disse skyldes forhold i opprinnelseslandet eller i Norge. Det ble foreslått at foreldrestøttende kurs bør være obligatoriske også etter at adopsjonen er gjennomført, og at adoptivbarn bør følges opp på lignende måte som barn i fosterhjem. Representanten fra Bufdir påpekte imidlertid at da de i 2024 innførte kurs etter at adopsjon ble gjennomført valgte de å ikke gjøre dette obligatorisk.802 Begrunnelsen var at det ikke kunne knyttes noen sanksjon til manglende gjennomføring slik som for det adopsjonsforberedende kurset, der gjennomføring er et vilkår for å få forhåndssamtykke til å adoptere.

På spørsmål om det er noen av Bufdir-utredningens tilbud og tiltak som det er særlig viktig å prioritere fremover, trakk referansegruppemedlemmene frem samtaletilbudet til de adopterte. Noen av de adopterte i referansegruppen fremhevet at det har betydning at den profesjonelle parten har kunnskap om og forstår adopsjon. Det er viktig å møte en terapeut som har innsikt i temaer som tilknytningsbrudd og tap av familie, identitet og kultur. Videre var det flere som fremhevet at samtaletilbudet ikke bør være et engangstilbud, men et tilbud som kan brukes fleksibelt over flere år og være et trygt sted man kan vende tilbake til. Det ble påpekt at de ansatte manglet adopsjonsspesifikk kunnskap da tjenesten startet opp, og flere adopterte opplevde at de har måttet lære opp hjelperne sine.

Et annet viktig tema for flere i referansegruppen var betydningen av eget morsmål. Flere av medlemmene mente at det bør etableres et gratis tilbud om undervisning i eget morsmål. Dette bør gjelde når adopterte barn kommer til Norge, men det bør også gis tilbud til voksne adopterte. Dette handler dels om at det å ha muligheten til å ivareta eget språk og egen kultur er viktig i seg selv, dels om å legge til rette for at adopterte som finner sin opprinnelige familie, skal kunne kommunisere med dem på deres eget språk. Noen fremhever at det å skulle møte og ivareta en relasjon til sin opprinnelige familie, men å ikke kunne snakke samme språk, er vanskelig. Språk handler om retten til identitet, og mange adopterte erfarer at mangelen på språk blir en stor utfordring i gjenforeningsprosesser. Dersom de adopterte hadde fått muligheten til å beholde morsmålet sitt fra starten av, ville det gitt dem bedre tilgang til eget opphav og egen kultur og samtidig gjort det enklere for dem å opprettholde relasjonen til sin opprinnelige familie i voksen alder. Noen mente at adopterte barn må få oppfølging med tolk som snakker morsmålet deres, den første tiden etter ankomst i Norge.

Helseoppfølgingen av adopterte barn bør, ifølge flere i referansegruppen, være obligatorisk og systematisk. Mange adopterte har opplevd tidlig omsorgssvikt, institusjonsliv og brudd med sin opprinnelige familie. Noen hadde dårlig helse da de kom til Norge. Selve adopsjonen innebærer også et tap av relasjoner, språk og kultur og kan i seg selv være ekstremt belastende. Dette kan øke risikoen for både fysiske og psykiske helseutfordringer. Forskning innenfor minoritetsmedisin viser at utenlandsadopterte også kan ha særskilte behov knyttet til genetikk og ernæring, og at de kan bli utsatt for forsinket diagnostisering på grunn av manglende kulturkompetanse i helsevesenet. Tidlig og obligatorisk oppfølging er derfor nødvendig, ifølge flere referansegruppemedlemmer.

Flere av medlemmene i referansegruppen fremhevet at søk etter opprinnelig familie kan være en krevende prosess for de adopterte. Det er ikke nok at Bufdir gir den adopterte dokumenter fra adopsjonsprosessen og adressen til utenlandske myndigheter. Ifølge medlemmene er det viktig å gi dem som søker etter sin opprinnelse, både emosjonell og praktisk støtte, slik adopsjonsformidlerne har kunnet tilby via sine nettverk i noen av landene. Det vil være hensiktsmessig med veiledning til en adoptert i forkant av innsynsanmodningen og en forventningsavklaring om hva den adopterte kan forvente å finne i dokumentene. I tillegg bør det gå tydelig frem at Bufdir bare bistår de adopterte med å få innsyn i dokumenter, slik at de ikke forventer å få hjelp til hele søket.

Når det gjelder spørsmålet om det er noen av Bufdir-utredningens tilbud og tiltak som anses som mindre hensiktsmessige, eller som har fungert dårlig, påpekte en representant for adopterte at temaer som diskriminering og rasisme, behovet for kulturell identitetsbygging, likepersonsarbeid og opplæring i opprinnelsesspråk blir tillagt for liten vekt. Noen av referansegruppemedlemmene trakk også frem at det er et for ensidig fokus på tilknytningsproblemer, og at dette kan overskygge andre symptomer og problemstillinger. Flere av medlemmene mente at det psykiske helsetilbudet må forbedres og utformes i et livsløpsperspektiv for å kunne gi den adopterte støtte i forskjellige livsfaser. Flere meldte at denne kompetansen finnes blant private aktører i dag, men at den ikke er tilgjengelig gjennom den offentlige helsetjenesten.

Noen av medlemmene i referansegruppen fortalte at mange adopterte beskriver at de gjennom store deler av livet har følt seg isolert og ensomme. Mange adopterte savner et fellesskap og møteplasser der adopterte kan møtes og dele erfaringer. Det er derfor et behov for tiltak som bidrar til å styrke tilhørigheten og skaper identitetsbyggende fellesskap som kan ha en positiv effekt på de adoptertes mentale helse.

Det ble også fremhevet at fagfolks kompetanse om adopterte barns bakgrunn og behov er svært variabel i Norge, og mange av de adopterte og deres familier har opplevd at de ikke får kvalifisert eller tilstrekkelig hjelp til å håndtere utfordringene sine. Flere trakk frem at det ikke kan forventes at helsestasjoner, skoler og barnevernet i små kommuner har fagfolk som har spesiell kompetanse på adopsjon, og at det derfor er behov for en spesialisert og koordinerende enhet.

På spørsmål om det er noen tiltak som manglet blant Bufdirs tilbud, pekte medlemmene på at tiltak bør etableres eller styrkes på følgende områder: likepersonsarbeid, innsats mot rasisme og ivaretakelse og bruk av erfaringer og kompetanse hos organisasjoner for adopterte og adopsjonsformidlere.

En av adopsjonsformidlerne påpekte at de har et etablert nettverk, både nasjonalt og internasjonalt, som kan bidra til erfaringsdeling og til å videreutvikle likepersonsarbeidet. Referansegruppemedlemmer fra adopsjonsformidlerne og organisasjoner for adopterte fremhevet at likepersonsarbeid best kan ivaretas av de berørte selv, som sitter med erfaring og kompetanse. Disse medlemmene mente at Bufdir og departementet burde se verdien i erfaringen som organisasjonene har opparbeidet seg, og bidra til at disse får ressurser til å videreføre arbeidet. Et annet medlem i referansegruppen påpekte at likepersonsnettverkene i dag utelukkende drives av adopterte som jobber frivillig uten lønn, kompensasjon eller faglig støtte. Organisasjonen som medlemmet representerer, blir ofte kontaktet av adopterte i dyp krise uten å ha ressurser til å hjelpe.

Et annet område som flere av representantene i referansegruppen fremhevet, er nødvendigheten av tiltak mot rasisme. Forskning viser at mange adopterte opplever diskriminering og rasisme,803 og flere avrepresentantene ønsker en kompetanseheving i skoler og helsevesen, slik at lærere og behandlere får verktøy til å håndtere aggresjoner og identitetsutfordringer.

30.5 Nyere utvikling i andre lands etteradopsjonsarbeid i kjølvannet av granskinger

Bufdir utredet det danske etteradopsjonstilbudet i 2021, da dette var mest omfattende av tilbudene i de nordiske landene. Ulike lands granskinger har til en viss grad også gått inn i landenes etteradopsjonstilbud og kommet med anbefalinger om forbedringene av disse (se punkt 3.4.1). Den franske granskingen legger størst vekt på opprinnelsessøk, mens granskingene i Sverige, Nederland og den føderale regionen Flandern i Belgia også foreslår andre typer tiltak. Nederland, som var først ute med sin gransking, har allerede omorganisert etteradopsjonstilbudet, og dette er omtalt og utredet i den svenske granskingen som en modell til etterfølgelse. Også Flandern, som publiserte en gransking i 2021, har innført nye tiltak. Når det gjelder Sverige og Frankrike, er forslagene av nyere dato og ikke nødvendigvis implementert. Etteradopsjonstiltakene som omtales, kan sortes i ulike kategorier: koordinering, oppfølging av adopterte og arbeid med opprinnelsessøk.

30.5.1 Koordinering og styring

Det danske etteradopsjonstilbudet administreres av den danske sentralmyndigheten, Ankestyrelsen, og gis til både nasjonalt og internasjonalt adopterte.804 Det synes som om Danmark er det eneste av landene utvalget omtaler, som har et felles tilbud til nasjonalt adopterte og utenlandsadopterte. Nederland har, som følge av sin gransking, opprettet et nasjonalt ekspertsenter for utenlandsadopsjon, Expertisecentrum interlandelijke adoptie, (INEA).805 Det ble opprettet i 2023 og er uavhengig av sentralmyndigheten. Dette senteret dekker en rekke ulike funksjoner, nærmere bestemt oppfølging av adoptivfamilier, individuelle samtaler og gruppesamtaler for adopterte, støtte til opprinnelsessøk, kompetanseheving og tilgjengeliggjøring av forskning. Det administrerer også støtteordninger til grupper og organisasjoner som har aktiviteter rettet mot adopterte. Sverige foreslår i sin gransking å opprette et nasjonalt ressurssenter etter modell av senteret i Nederland.806

Den flamske granskingen foreslår at det skal opprettes et føderalt senter spesifikt for opprinnelsessøk,807 og i 2021 ble et slikt senter opprettet (Afstammingscentrum).808 Frankrike har i prinsippet et nasjonalt senter for opprinnelsessøk (Centre national pour l’accès à l’origine personelle, CNAOP), men dette senteret har i liten grad tolket utenlandsadopsjon som en del av sitt kompetanseområde og har henvist til en annen instans (Mission pour l’Adoption Internationale). Det er foreslått at opprinnelsessøk for utenlandsadopterte skal sentraliseres og legges til CNAOP.809

30.5.2 Oppfølging av adoptivfamilier

Danske adoptivfamilier mottar tre timer gratis og obligatorisk rådgivning etter hjemkomst med barnet, og de har også tilbud om inntil 20 timer rådgivning med en «PAS-rådgiver» mot en liten egenandel.810 Dette tilbudet gjelder både utenlandsadopterte og nasjonalt adopterte og frem til barnet fyller 18 år. I særlige tilfeller kan det også tilbys flere timer.811 Det nederlandske ekspertsenteret tilbyr også direkte veiledning av adoptivfamilier, blant annet via videosamtale.812 I Flandern er det også en organisasjon (Steunpunt Adoptie) som har tilbud til familier både før og etter adopsjonen. Dette er, ifølge den svenske granskingen, finansiert av flamske myndigheter.

30.5.3 Individuell samtalestøtte

Individuell samtalestøtte for voksne adopterte er et tiltak som er innført eller omtalt i en rekke land. I Danmark har Ankestyrelsen hatt et tilbud til voksne etter søknad, og det vurderes konkret hvor mange timer som innvilges. Timene har en liten egenandel. Det er også et gratis gruppetilbud til voksne adopterte. Det er noe ventetid, men når man tas opp i en gruppe på ca. åtte adopterte, møtes man opptil 15 timer. Gruppene er forsøkt sammensatt ut fra alder og om deltakerne selv har barn. Det er også et tilsvarende gruppetilbud til barn og unge, der litt eldre barn prioriteres.813 Det nederlandske ekspertsenteret tilbyr også både individuelle og gruppesamtaler til adopterte. Det er ventetid på individuelle samtaler.814

I Sverige har det vært et samtaletilbud fra Myndigheten för familijerätt og föräldraskapsstöd (MFoF) og også noe fra Adoptionscentrum, og det foreslås i granskingen at dagens tilbud utvides og driftes av det foreslåtte kompetansesenteret.815

30.5.4 Likepersonsarbeid

Likepersonsarbeid trekkes også frem i en rekke land. Det nederlandske ekspertsenteret jobber med nettverksbygging blant adopterte. Den svenske granskingen fremhever behovet for å bygge opp nøytrale arenaer for likepersonsarbeid. Også i Flandern trekkes dette frem. Organisasjonen Steunpunt Adoptie har et system kalt A-buddy, som innebærer at adopterte settes i kontakt med en annen adoptert de kan snakke med.816 Den svenske granskingen trekker dette frem som en mulig modell til etterfølgelse.817

30.5.5 Opprinnelsessøk

Opprinnelsessøk er en viktig del av flere lands granskinger. Som nevnt foreslås det både i Flandern og Frankrike å etablere eller videreutvikle egne sentre for dette formålet.

Den flamske granskingen så for seg at et slikt senter kan gi støtte av det de omtaler som moralsk, juridisk, psykologisk, administrativ og økonomisk art.818 Afstammingscentrums nettsider oppgir at de gir veiledning, psykososial støtte (og eventuelt henvisning til ytterligere rådgivning), tilgang til mapper med adopsjonsdokumenter, bistand med DNA-undersøkelser (mot egenandel), mediering av første kontakt med opprinnelig familie og oppfølging.

I den franske granskingen foreslås det å opprette et samlet nasjonalt arkiv med en felles standard for mapper,819 og å styrke retten til informasjonstilgang. Utfordringene med DNA-testing diskuteres også, og det anbefales en nærmere utredning av tilgangen til trygg DNA-testing for adopterte.820

Det nederlandske senteret gir bistand til opprinnelsessøk, inkludert til DNA-testing, og juridisk støtte i prosessen. Også den svenske granskingen foreslår at adopterte som søker etter sin opprinnelse, skal få mer omfattende støtte enn det som er tilgjengelig i dag, og at denne støtten skal organiseres via det foreslåtte nasjonale senteret. Det foreslås at senteret kan ha «pakkeløsninger» for søk i ulike land. Bistand til DNA-testing er nevnt som en av oppgavene, men det er foreslått at innretningen av et DNA-tilbud skal utredes nærmere.821

Sverige foreslår i tillegg at adopterte skal ha rett til en form for økonomisk støtte for å reise til opprinnelseslandet som en del av de adopteres rett til å kjenne sitt opphav og sin identitet. Det er foreslått at dette bidraget skal erstatte engangsstønaden til adopsjonsutgifter.

30.5.6 Oppfølging ved avdekking av uetiske, ulovlige eller straffbare forhold

Den svenske granskingen understreker at svenske myndigheter har et ansvar for å utrede konkrete mistanker om ulovligheter og søke å gjenopprette barnets identitet der dette er til barnets beste.822 De henviser til at flamske og danske myndigheter har retningslinjer for denne typen saker. De danske retningslinjene legger rammene for Ankestyrelsens arbeid ved mistanke om ulovligheter. For det første vil Ankestyrelsen bistå den enkelte adopterte med å få innblikk i egen sak og hvorvidt den ser ut til å være behandlet i tråd med gjeldende regler og praksis. Dette vil i praksis munne ut i en beskrivelse av sakens omstendigheter sett opp mot generelle opplysninger om situasjonen i opprinnelseslandet. For det andre vil Ankestyrelsen opplyse offentligheten om organets generelle undersøkelser av ulovligheter og uregelmessigheter i årsrapporter og på hjemmesiden, slik at alle adopterte kan få økt innsikt i adopsjonsformidlingen som har funnet sted. Til sist gjøres det klart at Ankestyrelsen ikke gjennomfører selvstendige undersøkelser av dokumenter fra opprinnelsesland, men kan forsøke å etablere samarbeid med landets myndigheter.823

30.5.7 Kompetanseheving

Flere land trekker også frem behovet for kompetanseheving i ulike offentlige tjenester når det gjelder utenlandsadopsjon. Det nederlandske senteret jobber for eksempel med å tilgjengeliggjøre forskning på adopsjon, og den svenske granskingen trekker frem behovet for kompetanseheving i offentlige instanser.824

30.6 Utvalgets vurdering av tidligere tilbud i Norge og myndighetenes rolle

Granskingsutvalget for utenlandsadopsjon har som hovedoppgave å finne ut om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utenlandsadopsjoner, og å vurdere om systemet har vært forsvarlig. Utvalget skal også vurdere hvordan barna og familiene er blitt ivaretatt i Norge etter gjennomført adopsjon. Utvalget finner at offentlige myndigheter i liten grad har hatt lagt vekt på å utvikle og tilby spesielle tilbud til utenlandsadopterte, og at utenlandsadopterte inntil svært nylig har blitt henvist til de generelle helse- og omsorgstjenestene og eventuelt til tilbud i regi av adopsjonsformidlerne selv. Dette til tross for at behovet for etteradopsjonstiltak har blitt løftet frem av flere offentlige utvalg, og at Haagkonvensjonen pålegger landene å ha egnede tilbud til adopterte. Pliktene som følger av Haagkonvensjonen, er tydelig understreket av både Hove-utvalget og Adopsjonslovutvalget, og utvalget slutter seg til deres konklusjoner om Norges forpliktelser. Da Haagkonvensjonen ble ratifisert i Norge, medførte det forpliktelser med hensyn til etteradopsjon som norske myndigheter kunne ivaretatt selv på en mer systematisk måte, eller som de kunne delegert til adopsjonsformidlerne.

Helt frem til 2020-årene har det i stor grad vært organisasjonene for adopterte og adopsjonsformidlerne som har utviklet og gjennomført etteradopsjonstiltak. Myndighetene har gitt økonomisk støtte til noen av prosjektene i regi av de private organisasjonene, men uten at dette ble permanente tiltak. Konsekvensene av en overgang fra de private organisasjonenes innsats til Bufetat er ikke studert nærmere. Dokumentasjonen som har vært tilgjengelig for utvalget når det gjelder tidligere etteradopsjonstilbud, er imidlertid nokså fragmentert (se punkt 30.2.2).825 Det fremstår likevel tydelig at norske myndigheter i liten grad har tatt ansvar for etteradopsjonstiltak, verken i egen regi eller ved å sørge for å koordinere og kvalitetssikre tilbud fra adopsjonsformidlerne og andre private organisasjoner.

Det er kritikkverdig at norske myndigheter ikke gjorde en grundigere vurdering av behovet for etteradopsjonstiltak da Norge skulle ratifisere Haagkonvensjonen.826 I stedet ble det lagt til grunn at de norske forpliktelsene etter konvensjonen skulle ivaretas gjennom det generelle hjelpetilbudet som gjelder alle barn. Dette har påvirket den offentlige innsatsen på etteradopsjonsfeltet.

Forslagene i de offentlige utredningene har i liten grad blitt fulgt opp før de siste årene. Utvalget som sto bak NOU 1976: 55, påpekte flere forhold som gjaldt adoptivfamilienes behov for hjelpe- og støttetilbud.827 Hove-utvalget fra 2009 foreslo blant annet at det skulle opprettes et kompetansesenter, at adoptivfamilier skulle få tilbud om samtaler hos psykolog etter adopsjonen, og at det skulle gis tilbud om råd og veiledning til familier som har behov for hjelp i de første årene etter adopsjonen.828 Disse forslagene ble ikke gjennomført i praksis. På dette tidspunktet hadde også Guide to Good Practice (2008) understreket Haag-forpliktelsene knyttet til etteradopsjon.829 Heller ikke tilsvarende forslag som ble presentert i NOU 2014: 9, ble gjennomført.830 Som redegjort for ovenfor, avviste departementet uttrykkelig forslagene om å tilby spesialiserte tjenester til adopterte og deres familier i lovproposisjonen til adopsjonsloven som ble vedtatt i 2017. I stedet ble det vist til det generelle tjenestetilbudet.831

Forslagene i de to siste NOU-ene ble imidlertid fanget opp av Stortinget, som i et anmodningsvedtak ba regjeringen om å utrede behovene for etteradopsjonstiltak (se punkt 30.3.1.3 ovenfor). Som beskrevet i punkt 30.3.2.2 til 30.3.2.4 initierte Bufdir forskning i regi av Folkehelseinstituttet for å kartlegge behovene, og med utgangspunkt i denne forskningen skrev de en utredning med vurderinger av hvilke tiltak som burde iverksettes. I punkt 30.7 nedenfor vil de tiltakene som ble iverksatt, bli beskrevet.

30.7 De offentlige tilbudene som eksisterer i dag 832

I dag har Bufdir og Bufetat følgende tilbud for adopterte og adoptivfamilier:

Rådgivningstelefon

Rådgivningstelefonen er et tilbud som driftes av Bufetat, og som gir adopterte, adoptivfamilier og deres nærmeste informasjon og veiledning om adopsjonsrelaterte spørsmål samt en oversikt over relevante støttetilbud. Den tilbyr også faglig støtte til ansatte i tjenesteapparatet. Telefonen betjenes av erfarne rådgivere med taushetsplikt. Bufdir angir i sin årsrapport for 2025 at telefonen mottok i 113 telefoner i 2025, hvorav de fleste henvendelsene var fra adopterte, mens tilbudet ble lite brukt av hjelpeapparatet.833

Samtalestøtte til adopterte

Målgruppen for samtalestøtte er adopterte over 16 år. Tilbudet gis av erfarne familieterapeuter som har god kunnskap om ulike utfordringer adopterte kan møte. Det kan gis inntil åtte samtaletimer og deretter en oppfølgingssamtale tre til seks måneder etter at samtalene er gjennomført. Samtalestøtten er i utgangspunktet et engangstilbud. Det kan innvilges ytterligere timer etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Det var 51 personer som fikk samtalestøtte i 2025, og utgangen av året stod syv adopterte på venteliste, mens 27 adopterte hadde et aktivt samtaletilbud. Bufdir skriver i sin årsrapport for 2025 at adopterte opplever tilbudet som positivt. Videre har Bufetat region øst erfart at flere av de adopterte som benytter tilbudet «trenger mer enn støttesamtaler», og Bufdir gjentar sin anbefaling fra utredningen om etteradopsjonstiltak fra 2021 om at det bør «vurderes om tilbudet bør legges til helsesektoren» dersom det skal gjøres permanent.834

Kurs til adoptivforeldre etter adopsjon

Siden høsten 2024 har alle Bufetats regioner tilbudt kurs til adoptivforeldre som har barn under 18 år, og som har adoptert nasjonalt eller fra utlandet. Kursets tema er traumebevisst omsorg. Våren 2025 ble det gjennomført kurs i alle Bufetats fire regioner (øst, sør, vest og Midt-Norge). Til sammen deltok 45 adoptivforeldre. Høsten 2025 ble alle planlagte kurs avlyst grunnet for få påmeldte. En spørreundersøkelse rettet til deltakerne gir gjennomgående gode tilbakemeldinger, men de peker på behov for et mer adopsjonsspesifikt fokus på kursene.835

Bistand til innsyn i adopsjonssak og søk etter opphav

På Bufdirs nettsider kan adopterte få informasjon om hvordan de kan få innsyn i adopsjonssaken sin. Der kan de sende en elektronisk henvendelse via det offentliges løsning for sikker digital innsending. De får også veiledning om hva henvendelsen må inneholde. Det er også mulig å henvende seg via brev. På nettsidene står det også at den adopterte vil bli informert om eventuelle kontaktønsker fra opprinnelig familie når vedkommende ber om innsyn i adopsjonssaken.

Bufdirs nettsider inneholder også informasjon om hvordan adopterte kan gå frem for å søke etter opphav, og hvordan det kan oppleves å gå gjennom en slik prosess for den adopterte selv og for nærstående. Videre inneholder de informasjon om at Bufdir kan kontakte opprinnelseslandet på den adoptertes vegne, og hvordan den adopterte skal gå frem for å be om slik bistand. Det opplyses også om hvem som dekker ulike kostnader: Dersom det er Bufetat som henvender seg til opprinnelseslandet på den adoptertes vegne, dekker Bufetat kostnadene til oversettelse av dokumenter samt til telefontolk ved den første samtalen mellom den adopterte og den opprinnelige familien. Dersom den adopterte tar kontakt med opprinnelseslandet på egen hånd, må vedkommende selv dekke kostnadene til oversettelse med videre. Nettsiden informerer også om hvordan opprinnelsessøkene foregår i en rekke ulike opprinnelsesland. Det opplyses om at det i noen tilfeller kan ta lang tid å få svar fra myndighetene i opprinnelseslandet, men at Bufetat følger opp saken og purrer jevnlig.

Nettressurs for kunnskapsbasert foreldrestøtte

Det er utviklet en nettressurs for foreldrestøtte, rettet mot kommunenes arbeid med tilbud i egen kommune, og som er del av den nasjonale strategien for foreldrestøtte. Formålet er å sikre likeverdig støtte til foreldre uansett hvor de bor i landet. Nettressursen oppdateres fortløpende i samarbeid med relevante fagmiljøer. Bufdir oppgir i sin årsrapport for 2024 at det pågår arbeid med flere artikler, blant annet om effekter av foreldrestøttende tiltak og støtte i ulike livssituasjoner. Blant særlig prioriterte tema angir de blant annet støtte til adoptivforeldre, og til foreldre til barn med funksjonsnedsettelser, samt hvordan foreldrestøtte kan forebygge vold.836

Evaluering av nye tjenester

Granskingsutvalget har bedt Bufdir om en kort redegjørelse av status for eksisterende etteradopsjonstiltak og en eventuell evaluering av disse. Utvalget har også spurt om det er planlagt justeringer eller nye tiltak.837 Bufdir skrev i sitt svar at en evaluering av etteradopsjonstiltakene skal gjennomføres tidligst etter tre år.838 Bakgrunnen for dette er at tiltakene må få tid til å virke lenger før det innhentes systematisk kunnskap og gjennomføres brukerundersøkelser.

I Bufdirs svar står det også at de ikke har besluttet eller planlagt å iverksette andre tiltak slik som styrket helsehjelp eller etablering av likepersonsnettverk. Bufdir bistår adopterte som ønsker innsyn i adopsjonssaken sin, i tråd med reglene i adopsjonsloven og forvaltningsloven. Direktoratet bistår i en rekke slike saker, og det har vært en betydelig økning av adopterte som ønsker informasjon. Bufdir bistår også adopterte som er bekymret for om det kan ha skjedd noe ulovlig i adopsjonssaken sin, og har særskilt informasjon om dette på nettsidene.839 I denne typen saker bistår Bufdir den adopterte med å innhente ytterligere dokumentasjon om saken sin basert på fullmakt fra den adopterte. Bufdir skriver at de kan ikke etterforske adopsjonssaker, og at de heller ikke kan ta stilling til om en adopsjon var lovlig eller ulovlig, men at de kan bistå med å innhente ytterligere informasjon som kan gi mer kunnskap om adopsjonen.

30.8 Utvalgets anbefalinger

I det følgende vil utvalget gi sine anbefalinger om etteradopsjonstiltak. Anbefalingene må ses i lys av funnene i landgranskingene og i lys av utvalgets vurderinger av ulike sider av adopsjonssystemet i Norge i kapittel 24–29. I sum har utvalget funnet mange svakheter ved adopsjonsformidlingen til Norge og ved norske myndigheters ivaretakelse av de adoptertes behov og rettigheter. Det er avdekket forhold av ulik karakter og som aktualiserer behov for forskjellige typer tiltak. Dels handler dette om ulovligheter eller risiko for slike ved adopsjoner til Norge, dels om svakheter når det gjelder å sørge for at adopterte har fått gode oppvekstbetingelser. Tiltakene som anbefales, retter seg dels mot voksne adoptertes behov og dels mot ivaretakelsen av adopterte barn. I kapittel 32 gir utvalget en tilråding om norske myndigheters ansvar for å følge opp ulovlige og straffbare forhold. I det følgende vil utvalget redegjøre for anbefalinger som handler om

• likepersonsarbeid (30.8.1)

• kompetansesenter for adopsjon (30.8.2)

• tilbud om kurs eller samtaler ved konflikter eller andre utfordringer (30.8.3)

• språkkrav for adoptivforeldre og rett til språkopplæring for adopterte (30.8.4)

• forebygging av og tiltak mot rasisme og diskriminering av utenlandsadopterte (30.8.5)

• økt vektlegging av adoptertes helse (30.8.6)

• obligatoriske kurs for adoptivforeldre etter adopsjon (30.8.7)

• obligatorisk oppfølging (30.8.8)

Tiltakene utvalget anbefaler, er av ulik art og har forskjellige målgrupper av ulik størrelse. De fleste tiltakene er rettet mot både voksne og mindreårige adopterte og deres familier. Dette er de tiltakene som omfatter klart flest personer, gitt de senere års utvikling med en kraftig nedgang av adopsjoner til Norge. Utvalget foreslår også tiltak som gjelder obligatorisk oppfølging og kursing av dem som adopterer i dag. Disse tiltakene vil omfatte få familier dersom adopsjonstallet fortsetter å være lavt. Behovene til den enkelte adopterte og adoptivfamilie vil imidlertid være de samme selv om antall adopsjoner forblir lavt.

30.8.1 Likepersonsarbeid

Begrepet likepersonsarbeid brukes i forskjellige sammenhenger og kan defineres på ulike måter, men slik granskingsutvalget anvender begrepet, innebærer det at mennesker med lignende erfaringer støtter hverandre. Norges Handikapforbund har en definisjon som samsvarer med det utvalget legger i begrepet: «En likeperson er en ikke-profesjonell veileder som bruker sine egne erfaringer til å hjelpe andre […] En likeperson er ikke juridisk rådgiver, ikke helsepersonell, og heller ikke sosionom eller terapeut.» Likepersonsarbeid er dermed et «supplement til fagkompetanse og hjelpeapparat».840

I Bufdirs spørreundersøkelse fra 2021 vises det til at likepersonsarbeid var et ukjent begrep for mange av respondentene. Likevel gir de uttrykk for at de skulle ønske at de hadde en i samme situasjon å dele tanker og følelser med,841 noe som nettopp kan betegnes som likepersonsarbeid. Bufdir-rapporten fra 2021 foreslår at det skal være en ansvarsfordeling mellom Bufetat region øst og en interesseforening eller stiftelse for adopterte, som sammen skal etablere slike tilbud.842 Den foreslår også at Bufetats regioner skal være med på kursene for likepersonsveiledere og få ansvar for å sertifisere likepersonsveiledere blant adopterte og adoptivforeldre. En representant fra en av adopsjonsformidlerne, som deltok i referansegruppen, var kritisk til dette og påpekte at adopsjonsformidlerne i mange år har etablert landsdekkende nettverk som kan bidra til erfaringsdeling og til å utvikle likepersonsarbeidet. Representanten fremhevet at adopsjonsformidlerne har lang erfaring og en sentral rolle i å bistå og hjelpe adopterte og adoptivfamilier på mange områder. Representanten mente at likepersonsarbeid best kan ivaretas av de berørte selv, og at det ikke er naturlig at det utføres i offentlig regi. En annen deltaker i referansegruppen påpekte på sin side at likepersonsnettverkene i dag utelukkende drives av adopterte som jobber frivillig uten lønn, kompensasjon eller faglig støtte. Organisasjonen blir ofte kontaktet av adopterte i dyp krise uten å ha ressurser til å hjelpe.

Innspill som utvalget har fått fra adopterte, organisasjoner og adopsjonsformidlere, gir klart inntrykk av at det er ulike oppfatninger om hvor et eventuelt likepersonsarbeid bør være forankret. Dette handler dels om bekymring for om det vil være rom for personer med ulike erfaringer og synspunkter på adopsjon dersom tilbudet gis av en privat organisasjon på adopsjonsfeltet.

Utvalget anbefaler at likepersonsarbeid utvikles av offentlige myndigheter i samarbeid med adopsjonsformidlere og organisasjoner for adopterte og adoptivfamilier. Det er viktig at tilbudet etableres og innrettes på en måte som ivaretar tilliten, og som alle kan føle seg hjemme i og trygge på. De som skal drive tilbudet, bør få opplæring i hvordan arbeidet kan innrettes praktisk innenfor trygge etiske rammer. Det offentlige må ha et ansvar for å sørge for at tilbudet har tilstrekkelige ressurser. Både adopterte under 18 år og voksne adopterte bør få dette tilbudet.

30.8.2 Kompetansesenter for adopsjon

Spørsmålet om det skal opprettes et kompetansesenter for utenlandsadopterte og deres adoptivfamilier, har vært diskutert i flere år. Som nevnt i punkt 30.3.1 har adopsjonsformidlerne deltatt i denne diskusjonen, og et kompetansesenter ble anbefalt i NOU 2009: 21 Adopsjon – til barnets beste med tilslutning i NOU 2014: 9 Ny adopsjonslov. Bufdir drøftet spørsmålet om et nasjonalt kompetansesenter i sin utredning i 2021843 og konkluderte med at det ikke skulle opprettes et slikt senter i Norge.844

Det ble imidlertid opprettet en kompetansetjeneste i regi av Bufdir og Bufetat øst i 2023. Denne tjenesten omfatter, som redegjort for i punkt 30.7, tiltak som rådgivningstelefon, samtalestøtte til adopterte, kurs til adoptivforeldre etter adopsjon og bistand til søk etter opphav. De fleste deltakerne som ble intervjuet i referansegruppen, var positive til disse tiltakene.845 Det var imidlertid flere som påpekte svakheter med tjenesten, og som mente at det var helt nødvendig med mer ressurser og tilpasning for å utvikle tiltakene videre.

Utvalget anbefaler at det opprettes et kompetansesenter for adopsjon. To psykologspesialister som har omfattende erfaring med terapi for adopterte, har i innlegg til utvalget understreket at det er svært viktig at de som skal hjelpe adopterte med tematikk knyttet til psykisk helse, har adopsjonsspesifikk kompetanse, slik at de møter de adopterte på riktig måte og er i stand til å identifisere de problemstillingene de står overfor, og slik at de kan skille mellom problematikk som bunner i adopsjonen, og andre problemer.846 Deres anbefalinger samsvarer med det utvalget har fått formidlet fra adopterte.

Utvalget anbefaler at Bufdir og Barne- og familiedepartementet i samarbeid med ulike organisasjoner og interessegrupper utreder hvordan et kompetansesenter bør utformes. Et slikt senter må ha større økonomiske og tyngre faglige ressurser enn dagens kompetansetjeneste. Formålet må være å utvide kapasiteten og sørge for at én eller flere institusjoner som har spesialkompetanse tilpasset adopsjonsfeltet, er koblet til det nye senteret. Det er allerede foreslått at et kompetansesenter kan knyttes til institusjoner som for eksempel RBUP og RVTS, og det er sannsynligvis også andre institusjoner som kan ha et slikt oppdrag. Det er vesentlig at man som ledd i utredningen av et kompetansesenter sørger for at kompetansetjenesten i Bufdir evalueres, helst av nøytrale forsknings- og evalueringsinstitusjoner, slik Bufdir selv har forespeilet.

30.8.3 Tilbud om kurs eller samtaler ved konflikter eller andre utfordringer

Det kan oppstå konflikter og andre utfordringer når den adopterte blir eldre, for eksempel når barnet kommer i tenårene, eller når den adopterte selv stifter familie. I slike tilfeller kan både den adopterte og resten av familien ha behov for hjelp. Utfordringer i kjølvannet av at den adopterte ønsker å søke etter eller har søkt etter sin opprinnelse, eller usikkerhet som følge av funn i granskingen om forhold som gjelder adopsjoner fra det landet barnet er adoptert fra, kan også skape uro og konflikter. Det kan være behov for tilbud om kurs eller samtaler i slike situasjoner. Slike tilbud kan være aktuelle både for den adopterte og den adopteres foreldre, og for familien den adopterte selv har stiftet. Utvalget anbefaler at det utredes om det skal utvikles slike tilbud. Utvalget tar ikke stilling til om tilbudene bør knyttes til et kompetansesenter (se punkt 30.8.2) eller tilbys av andre aktører, for eksempel av familievernet. Dette bør utredes nærmere.

30.8.4 Språkkrav til adoptivforeldre og adoptertes rett til språkopplæring

Betydningen av å opprettholde og bevare sitt opprinnelige morsmål er et aspekt ved etteradopsjon som i liten grad har fått oppmerksomhet av myndighetene. Det kan være flere årsaker til dette. I en del tilfeller har barna vært små og uten språk når de har ankommet. Videre kan adoptivforeldrenes forestilling om at barna skal bli norske så raskt som mulig, eller at barna selv ikke bryr seg om å beholde morsmålet sitt, ha spilt inn. Behovet for å beholde sitt opprinnelige morsmål oppstår i en del tilfeller senere i oppveksten, blant annet når adopterte selv ønsker kontakt med sin opprinnelige familie. En representant fra en organisasjon for adopterte som deltok i referansegruppen, fortalte at mange utenlandsadopterte opplever sorg og frustrasjon knyttet til tap av morsmål og etterlyser språkopplæringstiltak, både til barn som adopteres i dag, og til voksne adopterte som ønsker å (gjen)lære opprinnelig morsmål.

Utvalget har, som redegjort for i punkt 30.4.2, gjennom møter og intervjuer med adopterte fått høre flere konkrete eksempler på dårlige erfaringer og vonde følelser knyttet til tap av morsmål og til at adoptivforeldrene ikke kunne dette språket. Adoptivforeldrenes manglende språkkompetanse har i noen tilfeller ført til at de ikke har forstått hva den adopterte går gjennom og har behov for.

Barn som adopteres til Norge, er de senere årene gjennomgående eldre på adopsjonstidspunktet enn det som var vanlig tidligere. Dette gjør at barna ofte har et utviklet språk når de kommer til landet, og at de har minner og erfaringer de kan ha behov for å kunne sette ord på overfor sin nye familie. Flere voksne adopterte som har delt erfaringene sine med utvalget, har fortalt at de har opplevd at de ikke kunne kommunisere med adoptivforeldrene på den måten de hadde behov for, før de hadde tilegnet seg tilstrekkelige norskferdigheter. For noen av de adopterte handlet dette om minner og drømmer om traumatiske opplevelser i opprinnelseslandet.

Det er tre ulike aspekter ved adoptertes morsmål som kommer frem i innspillene og erfaringene ovenfor: Det første er egenverdien i at adopterte bevarer eller lærer sitt opprinnelige morsmål. Det andre handler om behovet for at adoptivforeldrene og barnet kan kommunisere også før barnet lærer seg norsk. Det tredje handler om behovet voksne adopterte kan ha for å lære sitt opprinnelige morsmål. I det følgende vil utvalget anbefale tiltak som retter seg mot alle disse tre aspektene.

Utvalget anbefaler for det første at det ved adopsjon skal være krav om at foreldrene har grunnleggende språkferdigheter i barnets morsmål. Utvalget har merket seg at Adopsjonsforum praktiserte et slikt krav ved adopsjoner fra Costa Rica, men at verken norske adopsjonsformidlere eller norske myndigheter har praktisert et tilsvarende krav i andre opprinnelsesland. Utvalget mener at det bør gjelde et språkkrav til adoptivforeldre uavhengig av barnets alder når det kommer til landet. Dette fordi selv spedbarn som ikke kan snakke, er vant til kommunikasjon på morsmålet sitt.

Utvalget anbefaler for det andre at det utarbeides en kunnskapsstatus om utenlandsadopsjon, morsmål og språkutvikling. Det bør videre gjøres en juridisk utredning av hvordan adopterte kan sikres rett til morsmålsopplæring. I dag er retten til morsmålsopplæring begrenset til tilfeller der et barn med et annet morsmål ikke mestrer norsk godt nok til å følge opplæringen i den vanlige undervisningen.847

Utvalget anbefaler for det tredje at voksne adopterte får tilbud om å lære språk fra opprinnelseslandet. Dette kan være særlig aktuelt for adopterte i forbindelse med opprinnelsessøk, men det bør ikke begrenses til slike tilfeller. En rett til å lære sitt opprinnelige morsmål bør ikke behovsprøves, men være en rettighet knyttet til det å være adoptert fra utlandet. Et behov for eller et ønske om å lære sitt opprinnelige morsmål trenger ikke være knyttet til et ønske om å finne sin opprinnelse. For noen adopterte er det umulig eller svært vanskelig å finne sine opprinnelige foreldre, og noen adopterte har heller ikke noe ønske om dette. For noen adopterte kan det handle om å ha muligheten til å reise til opprinnelseslandet uten språklige barrierer og/eller om at det har en verdi i seg selv å kunne språket fra landet man er født i.

30.8.5 Forebygging av og tiltak mot rasisme og diskriminering av utenlandsadopterte

NIBR-rapporten (2021) viser til at de utenlandsadopterte har svært ulike erfaringer og meninger om temaene rasisme, diskriminering, utenforskap og identitet. Omtrent halvparten av respondentene i dette forskningsprosjektet har opplevd forskjellsbehandling. Erfaringene med forskjellsbehandling varierer fra subtile hint til grove verbale og fysiske angrep. Rapporten konkluderer med at det er på høy tid at denne gruppen inkluderes i videre politikkutvikling og strategier samt i frivillige organisasjoners generelle arbeid mot rasisme og diskriminering. Flere av representantene i granskingsutvalgets referansegruppe slutter seg til dette og påpeker samtidig at det er viktig å styrke kompetansen om rasisme og diskriminering i skoler, helsevesen og offentlig forvaltning, slik at fagpersonell får verktøy til å håndtere vanskelige situasjoner.

Et innspill fra en av organisasjonene som var representert i referansegruppen, var at tiltakene som er tilbudt gjennom Bufdir i 2023, ikke var gode nok til å ivareta barn og unge som adopteres til Norge. Bakgrunnen var at temaer som diskriminering, rasisme og kulturell identitetsbygging ble tillagt for liten vekt i disse tiltakene. I intervjuene med unge og mindreårige adopterte ble det påpekt at de adopterte som småbarn var beskyttet mot uønsket oppmerksomhet og diskriminering, mens dette ble mer utfordrende da de begynte på skolen og deltok aktivt i samfunnet.848

Utvalget slutter seg til tilrådningene i NIBR-rapporten (jf. punkt 30.3.2.3). Rapporten anbefaler tiltak for økt kompetanse og kunnskapsutvikling knyttet til rasisme og diskriminering av utenlandsadopterte. Dette kan blant annet skje gjennom oppdaterte skriftlige veiledninger (rundskriv) og digitale kurstilbud rettet mot helse- og omsorgstjenester, samt skoler og barnehager.

Videre anbefaler NIBR-rapporten at utenlandsadopterte inkluderes i det pågående antirasistiske arbeidet, både fra myndighetenes side og i frivillig sektor, og at bevisstheten om at adopterte også kan oppleve rasisme og diskriminering styrkes. Rapporten anbefaler også veiledning og kursing av adoptivforeldre om rasisme, identitet og om hvordan samtaler om disse temaene kan føres med barn.

30.8.6 Økt fokus på adoptertes helse

Forskningen på adoptertes helseutfordringer er begrenset, men den forskningen som foreligger, underbygger at adopterte som gruppe har større risiko for blant annet å utvikle psykiske plager enn befolkningen for øvrig.849 Forskning fra Sverige viser at adopterte har høyere risiko enn majoritetsbefolkningen for psykisk uhelse, psykiatrisk innleggelse, depresjon og selvmord.850 Dansk forskning viser at det er økt forekomst av psykisk sykdom hos adopterte barn enn hos andre barn.851 Også forskning fra Norge tyder på det samme.852

Mangelfull eller usikker familiehistorikk og medisinsk historikk fører til at det kan være vanskelig å oppdage fysiske og psykiske helseutfordringer hos adopterte barn tidlig. Sentral informasjon knyttet til svangerskap, fødsel, fysiske og psykiske traumer og eventuelle arvelige sykdommer er ofte ikke kjent eller tilgjengelig. Det kan medføre at fysiske og psykiske lidelser ikke identifiseres eller identifiseres vesentlig senere enn om informasjonen var kjent.

Utvalget mener derfor at det er viktig å anerkjenne at adopterte, på grunn av sin unike livshistorie, kan ha helseutfordringer som andre ikke har. De har derfor behov for en grundigere helsemessig og traumesensitiv oppfølging enn andre barn for å sikre at de får adekvat fysisk og psykisk helsehjelp tidsnok.

Mange tilstander er symptomfattige og krever aktiv screening for å identifiseres. Dette gjelder særlig når tidligere helsehistorikk er ukjent. Noen symptomer viser seg ikke før barnet kommer i tenårene eller når voksen alder. Utvalget mener av den grunn at en målrettet innsats er viktig og nødvendig slik at eventuelle behov oppdages og håndteres så raskt som mulig. Helsetjenesten må også være bevisst på at det kan være behov for forsterket oppfølging av adopterte i ungdomstiden.

Utvalget vil særlig fremheve viktigheten av at adoptivforeldre sikres god veiledning i hvilke spesifikke helseutfordringer et adoptivbarn kan ha, både i de første årene etter adopsjonen og når barnet kommer i tenårene.

Etter utvalgets oppfatning må det arbeides aktivt for å sikre et kunnskapsbasert og mest mulig likeverdig helsetilbud til adopterte i hele landet. Obligatorisk opplæring i traumesensitiv og adopsjonskompetent praksis for barnehager, helsestasjoner og skolehelsetjenesten er etter utvalgets mening særlig viktig.

Som beskrevet i punkt 30.3.2.1 ovenfor konkluderer Folkehelseinstituttet i rapporten fra 2013 med at tilbudene som gis til adopterte, ikke er tilstrekkelige. Det underbygges også av Bufdir-rapporten fra 2021 (se punkt 30.3.2.4).

Folkehelseinstituttet anbefaler blant annet følgende tiltak, som etter utvalgets oppfatning er særlig viktige for å identifisere og ivareta adoptertes potensielle helseutfordringer på en bedre måte:

• at det etableres et adopsjonsfaglig kompetansemiljø, inkludert tilbud om psykologfaglig samtale til familier i den første tiden etter adopsjon og drift av telefontjeneste med veiledning

• at det innføres hyppigere kontroller og veiledning fra helsestasjoner i den første tiden etter adopsjon og kompetansestyrking i tjenestene om adoptivbarn

• at det sikres at adopsjonsforberedende kurs tilbyr foreldrene kunnskap om hvordan traumer og tilknytningsvansker kan påvirke barna gjennom oppveksten, og gir dem veiledning om reaksjonsmønstre og informasjon om hvordan de kan få hjelp

Utvalget mener at det også bør iverksettes tiltak for å øke kompetansen blant helsepersonell, blant annet om adopsjonsspesifikke traumer, tilknytningsproblematikk og identitetsutvikling hos adopterte.

Utvalget vil særlig peke på nødvendigheten av at det etableres lavterskeltilbud for adopterte barn og ungdom som viser tegn på vansker. Dette er viktig for bedre å forebygge mer alvorlige problemer senere i livet.

Utvalget vil også fremheve viktigheten av å kunne tilby genetisk veiledning (informasjon og veiledning knyttet til arvelige sykdommer og genetisk risiko, inkludert informasjon om prediktiv genetisk testing, tolkning av resultater og samtale om konsekvenser) til adopterte som mangler informasjon om sin biologiske bakgrunn. Dette er særlig viktig for adopterte som ønsker å vurdere risikoen for arvelige sykdommer, eller som ønsker å forstå de genetiske aspektene ved eventuelle helseutfordringer de måtte ha.

Det bør også vurderes å styrke forskningen på adoptertes fysiske og psykiske helse, slik at kunnskapsgrunnlaget for tiltak bedres.

30.8.7 Obligatoriske kurs for adoptivforeldre etter adopsjon

Det har vært utviklet og gjennomført mange kursopplegg for adoptivfamilier. Adopsjonsforberedende kurs for adoptivsøkere før adopsjon er imidlertid det tiltaket som har vært mest utbredt.

Det har kommet flere forslag, blant annet fra referansegruppen, om at adopsjonsstøttende kurs til adoptivforeldre etter adopsjon også bør være obligatorisk. Flere av de adopterte har støttet dette innspillet. Deltakerne i referansegruppen påpeker at mange av barna har opplevd omsorgssvikt, brudd med sin opprinnelige familie og institusjonsopphold, noe som kan gi økt risiko for fysisk og psykisk uhelse. Tidlig og obligatorisk oppfølging er derfor nødvendig.

Bufdir har avvist forslaget om å gjøre kursene obligatoriske. Dette handler dels om at adopsjonsforberedende kurs er et vilkår for å få forhåndssamtykke til adopsjon, jf. adopsjonsforskriften § 2 og adopsjonsloven § 5. Etter adopsjonen kan et krav om at kursdeltakelse er obligatorisk, ikke gjennomføres på samme måten. Deltakere i referansegruppen påpeker likevel at kursene bør være obligatoriske fordi adoptivfamiliene kan stå overfor mange utfordringer etter gjennomført adopsjon, og fordi man på denne måten unngår at det oppleves stigmatiserende å ha behov for hjelp.

Utvalget bemerker at dersom det innføres en lovregel om at adopsjonsstøttende kurs skal være obligatoriske, kan dette gjennomføres på samme måte som ved innkallinger av barn til helsestasjon og tannhelsetjeneste. Manglende oppmøte følges da opp med nye innkallinger.853 Å gi en lovregel som fremhever at slike kurs er obligatoriske, vil være en føring som det er grunn til å tro at de fleste foreldre vil rette seg etter. Det vil kunne nå foreldre som ellers ikke ville valgt eller kommet på å melde seg på kurs. Utvalget vil i denne sammenheng vise til at alle kursene som ble tilbudt høsten 2025 måtte avlyses grunnet for få påmeldte deltakere.

30.8.8 Obligatorisk oppfølging

I dag er det ingen obligatorisk oppfølging av adoptivfamilier i form av for eksempel hjemmebesøk. På referansegruppemøtet om etteradopsjon fremhevet noen deltakere at det burde gis tilsvarende oppfølging av nye adoptivforeldre som av fosterforeldre ettersom adoptivbarn og adoptivfamilier kan ha mange av de samme behovene som fosterfamilier. Utvalget er enig i at det er en del likheter når det gjelder barnas og foreldrenes behov. Barna får i begge tilfeller nye omsorgspersoner, og barna har med seg erfaringer og kan ha særlige fysiske og psykiske behov på bakgrunn av omsorgssituasjonen de har hatt i opprinnelseslandet, og som følge av bruddet med den opprinnelige familien eller andre omsorgspersoner. Mange utenlandsadopterte har levd med tilsvarende problematikk som norske barnevernsbarn. Til dette kan det tilføyes at det ved adopsjon er visse særegne forhold, som at barna er flyttet til et land svært langt unna sin opprinnelige familie, og med den forutsetningen at båndene til opprinnelig familie brytes.

Juridisk sett er det imidlertid vesentlige prinsipielle forskjeller mellom fosterforeldre og adoptivforeldre. Fosterforeldre har fått et oppdrag fra barnevernstjenesten om å ha den daglige omsorgen for et barn som andre, vanligvis barnets biologiske foreldre, har foreldreansvaret for. Adoptivforeldrene er derimot barnets juridiske foreldre, med alle rettigheter og plikter dette medfører, på lik linje med rettsforholdet mellom foreldre og deres egenfødte barn. Fosterforeldrenes rettigheter og plikter er regulert i barnevernsloven kapittel 9 med tilhørende forskrift, og oppdraget som fosterforeldre bygger på at det inngås en avtale som avklarer fosterforeldrenes og barnevernstjenestens plikter, jf. § 9-7.

Dersom det skal være obligatorisk oppfølging av adoptivforeldre, for eksempel i form av hjemmebesøk, er dette et inngrep i deres rettssfære og deres privat- og familieliv, og det krever dermed særskilt lovhjemmel, jf. Grunnloven § 113 (legalitetsprinsippet) og den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8. Adopsjoner skal imidlertid være til barnets beste, og det er da vesentlig at barnet får den oppfølgingen det kan trenge ut fra sine behov. Utvalget anbefaler at en ordning med obligatorisk oppfølging av adoptivfamilier utredes. Utvalget bemerker at en obligatorisk ordning vil være best egnet for å nå de familiene som har behov for det med tidlig veiledning og hjelp. Som fremhevet av flere i referansegruppen kan man ved å gjøre oppfølgingen obligatorisk for alle unngå stigma. Når det gjelder hensiktsmessigheten av å innføre en obligatorisk ordning, viser utvalget til vurderingene av obligatoriske adopsjonsstøttende kurs i punkt 30.8.7 ovenfor.

31 Utvalgets overordnede konklusjoner

31.1 Innledning

I utvalgets mandat er det angitt et overordnet formål for granskingen:

Utvalget skal «greie ut om systemet for adopsjonar til Noreg har vore forsvarleg», og dette «inkluderer spørsmål om regelverk og praksis». Det er videre angitt at utvalget «skal sjå på om omsynet til rettstryggleik og menneskerettslege forpliktingar, irekna barnets beste, har vore ivaretatt». Departementet angir hovedproblemstillingen for utredningen som følger: «Hovudproblemstillinga for utvalet er å greie ut om norske styresmakter har hatt god nok kontroll med utanlandsadopsjonar og avdekke om det har skjedd ulovlegheiter ved adopsjonar til Noreg».

I det følgende vil utvalget redegjøre for sine konklusjoner om disse spørsmålene samlet, med utgangspunkt i det overordnede spørsmålet om systemet for utenlandsadopsjoner til Norge har vært forsvarlig. I behandlingen nedenfor vil derfor forsvarlighetsbegrepet knytte seg til alle de ovennevnte punktene i mandatet.

I punkt 31.2 vil utvalget redegjøre for vurderingen av «forsvarlighet». I punkt 31.3 gis det noen overordnede betraktninger om funn av feil og ulovligheter i enkeltsaker og hva disse etter utvalgets oppfatning innebærer. I punktene 31.4 til 31.7 vil utvalget redegjøre for de mest sentrale funnene fra ulike perioder med utenlandsadopsjon til Norge, og gi en vurdering av risikoen for ulovligheter og i hvilken grad adopsjonssystemet samlet sett har vært forsvarlig i disse periodene. I punkt 31.8 vurderer utvalget funnene i granskingen opp mot grunnleggende prinsipper for utenlandsadopsjoner.854 I punkt 31.9 kommer utvalgets overordnede konklusjoner på spørsmålet om systemet samlet sett har vært forsvarlig i alle periodene sett under ett.

Inndelingen i perioder i punktene 31.4–31.7 er som følger:

• 1954–1978 (31.4): Denne perioden var begynnelsen på utenlandsadopsjoner til Norge

• 1978–1998 (31.5): I 1978 ble Rådet for internasjonale adopsjoner opprettet, og utenlandsadopsjoner kom inn i mer regulerte former.

• 1998–2019 (31.6): Haagkonvensjonen for internasjonale adopsjoner trådte i kraft i Norge 1. januar 1998.

• 2019–2026 (31.7): Året 2019 markerer starten på en periode med innstramminger, både i myndighetenes behandling av enkeltsaker og søknader om formidlingstillatelser.

31.2 Nærmere om vurderingen av forsvarlighet

Om systemet for utenlandsadopsjoner til Norge har vært forsvarlig beror etter utvalgets syn på en samlet vurdering av blant annet regulering, praksis, tilsyn og kontroll. Det beror også på om systemet har lagt tilstrekkelig vekt på kjente og påregnelige risikofaktorer, i hvilken grad systemet har evnet å ta hensyn til disse, og om systemet har hatt tilstrekkelige ressurser.

Ved utvalgets vurdering av systemets forsvarlighet er det et sentralt spørsmål om både saker om generelle godkjenninger av adopsjonsformidling og enkeltsaker om adopsjon har blitt utredet på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 17. Kravene til forsvarlig saksutredning er relative, og grundigheten av saksutredningen må avpasses sakens betydning og vedtakets innvirkning på parter og andre berørte.

Sakenes betydning gjør at det må stilles strenge krav til saksutredningen på adopsjonsfeltet. Saker om å gi tillatelse til å drive adopsjonsformidling fra et nærmere bestemt land er utvilsomt saker med stor betydning, og konsekvensene av å gi en tillatelse som ikke burde vært gitt, kan være alvorlige. Saksutredningen må omfatte mulige risikofaktorer ved samarbeidet, særlig risikoen for at barns og opprinnelige foreldres rettigheter i adopsjonsprosessen ikke ivaretas av opprinnelseslandets myndigheter og andre involverte aktører. Også avgjørelsene og vedtakene i den enkelte adopsjonsprosess er saker av stor betydning for dem saken gjelder.

De feilene og ulovlighetene som er avdekket, og faktorer som har skapt risiko for ulovligheter ved adopsjonsformidlingen, vil også inngå i forsvarlighetsvurderingen. Vurderingen bygger derfor både på funn fra granskingen av adopsjonsformidling fra de tolv prioriterte landene i utvalgets mandat (kapittel 9 til 20), og på utvalgets undersøkelser av norske myndigheters og adopsjonsformidleres generelle arbeid og vurderinger (kapittel 23 til 30).

Det er viktig å presisere at forekomst av konkrete feil og ulovligheter eller risiko for slike forhold ikke nødvendigvis innebærer at systemet samlet sett har vært uforsvarlig. Selv i et system som bygger på et godt lov- og forskriftsverk, med myndigheter som fører grundig kontroll, kan det forekomme ulovligheter eller andre feil. Alle systemer som fordrer menneskelig innsats og vurderinger, forutsetter et visst element av tillit til de som utfører oppgaver. Hvorvidt et system er forsvarlig beror som nevnt innledningsvis på en samlet vurdering av mange faktorer.

Gjennom perioden med utenlandsadopsjoner til Norge har det vært en betydelig rettsutvikling når det gjelder barns rettigheter og rettsstilling, reguleringen av utenlandsadopsjoner nasjonalt og internasjonalt og mer generelle krav til forvaltningen (se nærmere om dette i punkt 25.3.1). Dette har betydning for utvalgets vurderinger av de ulike periodene. Utenlandsadopsjoner er imidlertid svært inngripende for barn, opprinnelig familie og adoptivforeldre, og dette tilsier at det uavhengig av tidsperiode må stilles høye krav til forvaltningen på området. Norske myndigheter hadde, fra de mottok Hagen-utvalgets utredning i 1976, et godt kunnskapsgrunnlag som tydeliggjorde kompleksitet og etiske og juridiske problemstillinger ved utenlandsadopsjoner.855 Denne utredningen ble lagt frem for Stortinget og fikk bred tilslutning. Vi viser ellers til kapitlene 23–30, der det redegjøres for rettsutviklingen i ulike spørsmål relatert til utenlandsadopsjon.

Når utvalget skal gi sin overordnede beskrivelse og vurdering av sentrale styrker og svakheter ved adopsjonssystemet i Norge i fire tidsperioder og samlet sett, vil følgende temaer være særlig sentrale: fremtredende risikofaktorer, adopsjonsformidlernes rolle, myndighetenes arbeid med formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner mv., tilsyn med adopsjonsformidlingen, behandlingen av enkeltsaker om adopsjoner, og ivaretakelse av adoptertes rettigheter og behov etter adopsjonen, på kort og lang sikt (omtalt som etteradopsjon). Hvilke temaer som omtales i de fire periodene vil variere noe ut fra hvilke forhold som har endret seg vesentlig siden foregående periode.

31.3 Feil og ulovligheter i enkeltsaker

Spørsmålet om det har skjedd ulovligheter ved adopsjoner til Norge er belyst ved utvalgets gransking av de tolv prioriterte landene i mandatet, se kapittel 9–20. Som det fremgår av disse kapitlene, har det forekommet lovbrudd og feil av ulik alvorlighetsgrad ved adopsjoner fra flere opprinnelsesland til Norge, i et omfang som varierer fra enkeltsaker til forhold på systemnivå. Det er i noen tilfeller tale om praksis i strid med lovverket i opprinnelseslandet, i andre tilfeller er grunnleggende prinsipper for adopsjon i Haagkonvensjonen og FNs barnekonvensjon brutt, og i atter andre tilfeller er praksisen i strid med vilkår i norsk lovgivning eller vilkår i formidlingstillatelser. Utvalgets oppdrag er imidlertid å granske på systemnivå, og en slik gransking gir ikke grunnlag for å tallfeste omfanget av lovbrudd ved adopsjoner til Norge.

Det ville heller ikke vært mulig for en norsk gransking å granske enkeltsaker på en måte som ville gjort det mulig å foreta en slik tallfesting, da dette ville forutsette inngående undersøkelser av enkeltsaker i opprinnelseslandene. Slike undersøkelser ville vært svært ressurskrevende, og en norsk gransking ville uansett ikke hatt den myndighet og rett til dokumentinnsyn som ville vært nødvendig for å foreta slike undersøkelser i opprinnelseslandene.

I flere av landkapitlene har utvalget påpekt grunnleggende svakheter ved regelverk, rettssikkerhet eller praksis i opprinnelseslandene og ved adopsjonsformidlernes arbeid. Disse svakhetene innebærer at det har vært risiko for ulovligheter og i noen tilfeller for straffbare handlinger. I enkelte tilfeller gjelder det mer systematiske svakheter, mens andre ganger er risikoen knyttet til visse samarbeidspartnere i opprinnelseslandene, eller til enkeltstående forhold. Det er viktig å understreke at selv om utvalget peker på en slik risiko og det i enkelte tilfeller også er påvist ulovligheter, så kan det ikke fastslås i hvilket omfang risikoen faktisk har materialisert seg.

Et eksempel på dette er adopsjoner fra institusjoner som fungerte som kombinerte mødrehjem og adopsjonshjem, der pengebidrag ved adopsjoner utgjorde den viktigste inntektskilden, som flere av institusjonene var avhengige av. Dette innebar risiko for at hensynet til økonomi kunne gå ut over ivaretagelsen av grunnleggende prinsipper i adopsjonsprosessen, for eksempel ved at ikke alle samtykker var informerte og frivillige, eller at subsidiaritetsprinsippet ikke ble tilstrekkelig ivaretatt. Til tross for denne risikoen, kan adopsjoner ha bygget på frivillige og informerte samtykker, og subsidiaritetsprinsippet ha blitt ivaretatt.

Funnene og vurderingen i granskingsrapporten gir ikke i seg selv grunnlag for å fastslå adopsjonshistorien til den enkelte adopterte og adoptivfamilie. Utvalgets rapport er først og fremst en fremstilling og vurdering av system og praksis for utenlandsadopsjoner til Norge fra ulike land og i ulike tidsperioder.

31.4 Vurdering av perioden 1954–1978

31.4.1 Risikofaktorer i opprinnelsesland i perioden

Det store flertallet av adopsjonene i perioden var fra Sør-Korea (2077 adopsjoner gjennom Koreaforeningen etter at de fikk formidlingstillatelse i 1969, og 170 gjennom ulike organisasjoner før dette). I landkapittelet om Sør-Korea har utvalget påpekt flere mangler som særlig gjorde seg gjeldende i perioden før 1989, blant annet svært mangelfull myndighetskontroll i Sør-Korea,856 risiko for mangler ved samtykket fra foreldre857 og risiko for at savnede barn som hadde kommet bort fra foreldrene sine, kunne bli adoptert til utlandet.858 Gjennom blant annet arbeidet til den koreanske Truth and Reconciliation Commission er det avdekket flere eksempler på at den koreanske adopsjonsformidleren som formidlet barn til Norge ikke kontrollerte sakene godt nok og bidro til en uheldig konkurranse om barn mellom de koreanske adopsjonsformidlerne.859

I perioden ble det også gjennomført et betydelig antall adopsjoner fra Colombia (130 adopsjoner fra 1972–1978). Før 1975 var adopsjonene derfra preget av svak eller manglende offentlig regulering,860 og utvalgets undersøkelser har avdekket forekomst av handel med barn.861

Det er også avdekket tilfeller i Colombia der barn som var kommet bort fra sine foreldre ble adoptert til utlandet uten at det ble gjort tilstrekkelige undersøkelser for å gjenfinne familien – i den grad det fantes systemer for dette. Videre forekom det adopsjoner med feil eller manipulasjon og endring av opplysninger i barnas dokumenter, noe som er dokumentert i flere mottakerland, også i Norge (jf. 12.7.3.1). Risikoen for dette gjorde seg også gjeldende i senere perioder.

I flere av opprinnelseslandene det ble adoptert fra i perioden, forelå det risiko for korrupsjon generelt, og i adopsjonsprosessene. Dette gjelder blant annet Bangladesh, Ecuador, Indonesia, Sør-Korea, Colombia og Sri Lanka.

Norske myndigheter var i alle fall fra 1970-tallet klar over at ulovlige adopsjoner kunne forekomme, og at det i enkelte opprinnelsesland var økende konkurranse mellom ulike lands adopsjonsformidlere om barn som var tilgjengelig for adopsjon.862

Flere andre generelle risikofaktorer gjorde seg gjeldende i opprinnelseslandene. Sør-Korea var et militærdiktatur, og noen land var i krig eller borgerkrig, som Vietnam, eller hadde nylig vært rammet av krig, som Bangladesh. Forholdene i flere av landene var uoversiktlige, og myndighetene manglet tilfredsstillende systemer for å dokumentere og verifisere barnas identitet og bakgrunn. Dette gjelder for eksempel Vietnam og Bangladesh. Generelt var også systemene for både barnevern og adopsjon lite utbygget i mange av landene, samtidig som det var stor fattigdom.

31.4.2 Regulering og praksis

Den første perioden med utenlandsadopsjoner til Norge var preget av at utenlandsadopsjoner var et nokså nytt fenomen som ble drevet frem av private initiativer fra enkeltpersoner og organisasjoner, og at norske myndigheter ikke så det som sin oppgave å medvirke aktivt ved adopsjonsformidling av utenlandske barn, men bare å legge til rette for forsvarlige ordninger når enkeltpersoner og organisasjoner søkte om å ta utenlandske barn til Norge.863

I 50- og 60-årene hadde ikke Norge noen godkjente adopsjonsformidlere. Og selv om lov om adoption fra 1917 hadde en bestemmelse om adopsjon av utenlandske statsborgere, var regelverket lite tilpasset utenlandsadopsjoner. Barnevernloven § 26 bokstav b ga et straffesanksjonert forbud mot adopsjonsformidling uten offentlig tillatelse, men det var ellers ingen regulering av adopsjonsformidling. Det ble likevel adoptert barn fra Sør-Korea fra 1950-årene, primært i regi av Norsk Koreaforening (Koreaforeningen), og fra flere land fra tidlig i 1970-årene, blant annet med bistand fra Adopsjonsopplysning (som senere fikk navnet Adopsjonsforum). Norske myndigheter var kjent med dette. Den første generelle formidlingstillatelsen ble gitt til Korea-foreningen i 1969. Se nærmere redegjørelse i kapittel 7.864

Myndighetenes tilnærming til utenlandsadopsjoner i denne perioden, med til dels stilltiende aksept av at norske organisasjoner uten formidlingstillatelse bisto foreldre som ønsket å adoptere, kan blant annet ha bygget på en oppfatning om at dette tross alt ga mer betryggende prosesser enn dersom norske borgere skulle reise på egenhånd og adoptere gjennom kanaler de selv fant frem til. Utvalget har ikke funnet holdepunkt for at det ble gjort nærmere undersøkelser eller mer inngående forsvarlighetsvurderinger av adopsjonsarbeidet til organisasjonene i denne perioden.

31.4.3 Enkeltsaksbehandling

I den enkelte adopsjonssak besto saksbehandlingen i perioden av en til dels komplisert prosess som involverte mange aktører (kommunal barnevernsnemnd, Fylkesmannen og Justisdepartementet), der det ble lagt mest vekt på arbeidet med forhåndssamtykke til adoptivsøkere.865 Det var en viss utvikling av praksisen for forhåndssamtykker, som først fulgte retningslinjene for fosterbarnsplassering, før det kom egne rundskriv fra Sosialdepartementet i 1964 om godkjenning av adoptivsøkere. Retningslinjene ble utdypet/justert i 1968 og 1976.

Forhåndssamtykket til adoptivsøkerne omfattet først og fremt en kontroll av foreldrenes egnethet, men godkjenningen fastsatte også hvilket opprinnelsesland som var aktuelt. Ved behandlingen av sakene var det Justisdepartementet som vurderte om det forelå rettslige hindringer for adopsjon fra det aktuelle opprinnelseslandet. Det er noe uklart hvilke vurderinger departementet faktisk foretok. I hovedsak virker det som om departementet i tilfeller der adopsjonen skulle gjennomføres i opprinnelseslandet, tok stilling til om landet hadde ordninger som tilsvarte det norske adopsjonsinstituttet, og om utenlandsadopsjon var mulig. I tilfeller der adopsjonen skulle gjennomføres i Norge vurderte departementet om en norsk adopsjon ville ha gyldighet i opprinnelseslandet, noe som var et vilkår etter daværende adopsjonslov.866 Myndighetene ønsket å unngå at barn ble brakt til landet i forbindelse med en adopsjonssak, uten at de var adoptert i opprinnelseslandet, eller uten at en adopsjon kunne gjennomføres i Norge.

På midten av 1970-tallet ble det påpekt store variasjoner og mangler i utredningene av adoptivsøkere, både når det gjaldt faglig kvalitet og kriterier for godkjenning. I NOU 1976: 55 (se punkt 31.4.5) fant Hagen-utvalget at vurderingene ofte var for snevre, mangelfulle og i praksis kunne hvile på én enkelt saksbehandler, noe som ikke ga tilstrekkelige garantier for forsvarlig behandling. Utredningen anbefalte bredere og mer kvalifiserte vurderinger gjennom teamarbeid, og styrket veiledning av adoptivforeldre.

I de enkeltsakene utvalget har sett på fra denne perioden, foretok ikke norske myndigheter noen nærmere vurdering av hvordan adoptivsøkerne skulle finne frem til et adoptivbarn, eller av forsvarligheten og risikoene ved frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet. Det var opp til søkerne å finne et bestemt barn og få nødvendige godkjenninger i opprinnelseslandet.867 De fleste søkte hjelp hos Koreaforeningen eller andre organisasjoner som bisto med adopsjoner, men det var ikke noe krav om dette. De som ønsket det, kunne selv ordne adopsjonen, så lenge de hadde forhåndssamtykke.

Det ble ikke ført noen kontroll med adopsjonen på tildelingstidspunktet. Når adoptivsøkerne hadde funnet frem til et barn i opprinnelseslandet, og hadde fått tilbud om å adoptere det, var det bare søkerne selv som vurderte om de ville adoptere det foreslåtte barnet. Norske myndigheter førte ikke noen form for kontroll med frigivelsesprosessen eller barnets bakgrunn på dette stadiet.

Kontrollen etter at barnet hadde kommet til Norge, var begrenset til en kontroll av dokumentasjonen på at barnet var adoptert eller frigitt for adopsjon i opprinnelseslandet, og at avgjørelsen var tatt av et organ med myndighet til dette. Kontrollen var dermed tilnærmet lik i registreringssaker, der adopsjon var foretatt i opprinnelseslandet og skulle registreres i Norge, og i bevillingssaker, der adopsjonen skulle gjennomføres ved adopsjonsbevilling i Norge etter frigivelse i opprinnelseslandet. Tidlig i perioden ser det ut til at heller ikke slik dokumentasjon alltid var et absolutt krav, se punkt 19.8.5.2.

Utover en kontroll av at barna var adoptert eller frigitt for adopsjon i opprinnelseslandet, ble det dermed ikke i enkeltsakene gjort noen vurdering av om frigivelsesprosessen var gjennomført på en forsvarlig måte, og om krav til samtykke var i orden. Det ble lagt til grunn at det var gjort en forsvarlig kontroll i opprinnelseslandet.

Et klart flertall av utenlandsadopsjonene til Norge i denne perioden ble gjennomført ved at norske myndigheter fattet vedtak om adopsjonsbevilling.868 Som beskrevet i kapittel 27 har utvalget kommet til at norske myndigheter hadde et vesentlig større ansvar når de selv fattet vedtak om adopsjon, enn når de registrerte en adopsjon som var gjennomført i opprinnelseslandet. I bevillingssaker fulgte det av adopsjonsloven og forvaltningsloven at norske myndigheter selv skulle ha utredet og tatt stilling til om vilkårene i den norske adopsjonsloven var oppfylt, også vilkårene som gjaldt barnet og samtykket fra de opprinnelige foreldrene.869

31.4.4 Etteradopsjonstiltak

Det var ikke etablert etteradopsjonstiltak i offentlig regi i perioden før 1978, og heller ikke i særlig grad i regi av adopsjonsformidlerne. Adoptertes og adoptivforeldres særlige behov ble tematisert av Hagen-utvalget i NOU 1976: 55, se omtale i punkt 31.4.5. Utredningen fremhevet at adopsjonsforeldre etter adopsjonen hadde behov for råd og veiledning om særegne forhold ved å adoptere et barn fra en annen kultur, og den påpekte at det var nødvendig med en helseundersøkelse umiddelbart etter barnets ankomst til Norge (se nærmere punktene 30.2 og 30.3.1 med videre henvisninger).

31.4.5 Utredning av adopsjonsformidling

Ved vurderingen av forvarligheten i perioden må det ses hen til at utenlandsadopsjon gradvis hadde vokst frem som et privat initiativ, og at adopsjon tradisjonelt ble vurdert som et privatrettslig forhold.870

Norske myndigheter så imidlertid behov for utredning og regulering av adopsjoner på generelt plan. Allerede da Koreaforeningen fikk formidlingstillatelse for Sør-Korea i 1969, var det i tillatelsen vist til at Sosialdepartementet hadde planer om å arrangere «en konferanse med Justisdepartementet og fylkeskontorenes barnevernssekretærer for å drøfte hvordan man for fremtiden best skal ordne adopsjonsformidlingen av utenlandske barn». Sosialdepartementet opplyste videre at de ville ta opp spørsmål rundt adopsjonsformidling på en bredere basis, for å komme frem til ensartede retningslinjer. Tillatelsen til Koreaforeningen ble formulert som et «samtykke» til adopsjonsformidling fra Korea inntil disse spørsmålene var nærmere avklart.

En helhetlig vurdering av systemet kom imidlertid først etter at det var nedsatt et offentlig utvalg, Hagen-utvalget, av Sosialdepartementet 9. desember 1975. Utvalget avga sin utredning i 1976.871At myndighetene sørget for å få utredet sentrale spørsmål vedrørende utenlandsadopsjoner, var et viktig skritt i retning av å skape grunnlag for et mer forsvarlig system for utenlandsadopsjoner til Norge. Mens utredningen pågikk, ble det ikke gitt noen nye formidlingstillatelser, jf. punkt 25.3.1. Imidlertid ble det heller ikke gjort noe for å stanse eller regulere den bistanden Adopsjonsopplysning og senere Adopsjonsforum ga ved adopsjoner i denne perioden. Utvalgets gransking av arkiver hos offentlige myndigheter har ikke avdekket at det ble gjort noen inngående vurderinger av virksomheten. Utvalget kan derfor ikke gi noe sikkert svar på spørsmålet om hvorfor norske myndigheter ved stilltiende aksept lot adopsjonsformidlerens virksomhet fortsette frem til 1978 uten tillatelse.

En forklaring kan, som nevnt i punkt 31.4.2, være at adopsjoner formidlet gjennom organisasjonene ble ansett for å være mer betryggende enn adopsjoner der søkere opptrådte helt på egenhånd i opprinnelseslandene. En annen forklaring kan være at man ikke ønsket å stanse adopsjonsformidlerens arbeid med adopsjoner på et tidspunkt hvor man så for seg at utenlandsadopsjoner til Norge ville fortsette, og hvor norske myndigheter mente det var ønskelig at adopsjonene skjedde med bistand fra norske organisasjoner. Videre kan det ha hatt betydning at «formidling» ikke var definert i loven. Det kan derfor ha vært vanskelig å vurdere hvorvidt det arbeidet som ble utført av Adopsjonsopplysning/Adopsjonsforum, og som ble kalt «opplysningsvirksomhet», ble rammet av forbudet (se nærmere i punkt 25.3.2).

Hagen-utvalget anbefalte «bedre offentlig styring og kontroll med adopsjonsformidlingen av utenlandske barn, både av hensyn til det barn det gjelder og av hensyn til barnets hjemland og adoptivforeldrene». Videre oppstilte Hagen-utvalget grunnleggende prinsipper for utenlandsadopsjoner, som ble viktige føringer for adopsjonsarbeidet. Barnets beste, formulert som «hensynet til barnet», ble fremhevet som «et overordnet prinsipp for all adopsjonsformidling». Det ble også oppstilt et subsidiaritetsprinsipp, om at barnet primært burde søkes hjulpet i sitt hjemland. Videre ble det understreket at det var «de norske myndigheters ansvar å legge grunnlag for en adopsjonsformidling av utenlandske barn i henhold til disse prinsipper», og deretter ble det oppstilt mer detaljerte prinsipper for myndighetenes kontroll, blant annet at myndighetene skulle:

• sørge for «grundig og ensartet saksbehandling av alle søkere og gi hjelp og veiledning i medisinske, sosiale og kulturelle spørsmål angående adopsjon av barn fra utlandet»

• «sørge for at adopsjonsformidling skjer etter det prinsipp at hjem skal velges ut for barnet»

• «føre kontroll med at det fra norsk side ikke skjer brudd på lover og regler i barnets hjemland»

• «arbeide for at en får felles internasjonale regler for adopsjon av barn fra andre raser og kulturer»872

Utvalget anbefalte også at det skulle opprettes et råd for internasjonale adopsjoner, RIA, se nærmere omtale i kapittel 6, punkt 6.4.873

31.4.6 Samlet vurdering av perioden 1954–1978

Frem til 1978 var de grepene norske myndigheter i hovedsak gjorde for å sørge for at utenlandsadopsjonene foregikk i trygge rammer, å sørge for en kontroll av adoptivsøkernes egnethet gjennom forhåndssamtykke og å kontrollere at adopsjonen rettslig sett lot seg gjennomføre. Det var liten kontroll fra norske myndigheter med at grunnleggende rettssikkerhetshensyn ble ivaretatt i adopsjonsprosessene i opprinnelseslandene.

Videre ble utviklingen av adopsjonsformidlere akseptert, og flere formidlere fikk etter hvert tillatelser, uten at det var noen form for systematisk kontroll med formidlerne. Den adopsjonsformidlingen det ble reagert på var først og fremst tilfeller der adopsjonene viste seg vanskelig å gjennomføre, slik tilfellet var for adopsjonene fra Vietnam gjennom Komiteen for Sydøst-Asia.

Samlet sett var myndighetenes kontroll i denne perioden etter utvalgets oppfatning ikke forsvarlig, og det tok lang tid før myndighetene tok grep for å regulere, organisere og sørge for kontroll og tilsyn med adopsjonsformidlingen. Allerede i 1969 hadde Sosialdepartementet planer om å ta opp spørsmål rundt adopsjonsformidling på en bredere basis og tillatelsen til Koreaforeningen i 1969 ble gitt som et «samtykke» til adopsjonsformidling inntil disse spørsmålene var nærmere avklart. Likevel skjedde det ikke noen vesentlige endringer før nesten ti år senere, da RIA ble opprettet og det ble startet opp en form for systematisk kontroll med adopsjonsformidlingen.

31.5 Vurdering av perioden 1978–1998

31.5.1 Risikofaktorer i opprinnelsesland i perioden

I perioden 1978–1998 forelå det fortsatt risiko i flere opprinnelsesland for at barn som var kommet bort fra sine foreldre, ble adoptert til utlandet uten at det ble gjort tilstrekkelige undersøkelser for å gjenfinne familien. Denne risikoen er blant annet dokumentert i adopsjoner fra Colombia, og fra Sør-Korea frem til 1989.

Videre var det i flere land risiko for mangelfulle eller ugyldige samtykker fra opprinnelige foreldre, blant annet i Sør-Korea, Bangladesh, Indonesia, Chile, Colombia, Ecuador og Sri Lanka. Dette gjorde seg blant annet gjeldende der adopsjoner ble formidlet via institusjoner som fikk vederlag knyttet til hver adopsjon, og som var kombinerte barne- og mødrehjem. I enkelte opprinnelsesland, som Chile, innebar dette også en risiko for at barn urettmessig ble tatt fra foreldre som følge av press eller ulovlige handlinger og adoptert til utlandet.

I tillegg forelå det strukturelle risikoforhold i enkelte land knyttet til konkurranse om adopterbare barn, slik utvalget har sett eksempler på ved adopsjoner fra Kina og Etiopia mot slutten av perioden.

I Sør-Korea, som fortsatt var det klart største opprinnelseslandet, var det i den første delen av perioden en stor økning i konkurransen om barn mellom de fire koreanske adopsjonsformidlerne. Formidlerne konkurrerte om barn fra de samme sykehusene og ga betydelig støtte til både sykehusene og til dekning av mødrenes fødselsutgifter på sykehuset.874 Fra 1989 strammet imidlertid sørkoreanske myndigheter vesentlig inn på denne konkurransen.

I flere opprinnelsesland var det dessuten en vedvarende risiko for korrupsjon i adopsjonsprosessene, blant annet i form av uformelle betalinger til ulike aktører involvert i adopsjonsprosessene eller andre utilbørlige påvirkninger for å få saker behandlet raskere eller gjennomført.

Internasjonalt økte bevisstheten om risikofaktorer i denne perioden, og dette var bakteppet for Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner. Arbeidet med konvensjonen førte til en gradvis styrking av rammeverket for utenlandsadopsjoner. Imidlertid besto det fortsatt flere vesentlige risikofaktorer knyttet til forholdene i opprinnelseslandene. I Vietnam ble det for eksempel mot slutten av perioden betalt forholdsvis høye donasjoner, uten at norske myndigheter klarte å bringe på det rene hvem som bestemte størrelsen på beløpene, eller hva pengene gikk til.

31.5.2 Organisering, formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner

Opprettelsen av Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) i 1978 markerte starten på en mer systematisk kontroll med formidlingen av utenlandsadopsjoner fra norske myndigheters side. Rådet skulle blant annet godkjenne kontaktpersoner i opprinnelsesland regelmessig og ved endringer.

I perioden ble antall landsamarbeid utvidet vesentlig.875 Det ble etablert samarbeid med 17 nye land, men noen samarbeid var kortvarige og varte bare få år. Utvalget er ikke kjent med mer enn ett avslag på søknader fra adopsjonsformidlerne om etablering av et helt nytt landsamarbeid i denne perioden (Venezuela), men det ble gitt minst tre avslag på søknader om formidling fra land der en annen formidler allerede var etablert.876

I 1978 ble det gitt formidlingstillatelser til Foreldreforeningen for barn fra andre land (India og Pakistan) og Adopsjonsforum (Bolivia, Bangladesh, Colombia, Ecuador, Guatemala, India, Indonesia og Sri Lanka), og Koreaforeningen fikk fornyet formidlingstillatelse. Som det er redegjort for i punkt 25.3.2, ble disse tillatelsene gitt etter en lite grundig saksutredning, men med vilkår om at Foreldreforeningen for barn for andre land og Adopsjonsforum skulle søke RIA om godkjenning av sine utenlandskontakter innen ett år. Begrunnelsen for den noe forenklede godkjenningsprosessen for formidlingstillatelsene var at RIA skulle opprettes, og at det var forutsatt at godkjente adopsjonsformidlere skulle sitte i rådet. Dette fordret innvilgelse av formidlingstillatelser.

Sosialdepartementet valgte med dette å vente med – og å overlate – en mer inngående utredning av adopsjonsformidling fra de omsøkte landene til RIA, som skulle behandle søknadene om godkjenning av kontaktpersoner. Utvalgets funn i granskingen av de tolv prioriterte landene i mandatet tilsier at RIAs og Sosialdepartementets saksutredning og vurdering var mangelfull. Dette gjelder ikke bare de første søknadene om formidlingstillatelse og godkjenning av kontaktpersoner, men også senere søknader i perioden. Som utvalget redegjør for i punkt 25.3.3.2 og 25.4, var det vesentlige svakheter ved både behandlingen av søknader om godkjenning av kontaktpersoner (RIA) og behandlingen av søknader om formidlingstillatelse (tilrådning fra RIA og vedtak fra departementet), samt fornyelsen av tillatelsene. Adopsjonsmyndighetene hadde i noen tilfeller lite kunnskap om reguleringen av adopsjoner i opprinnelseslandene, og vesentlige risikofaktorer ved adopsjonsformidling ble ikke tilstrekkelig utredet eller vektlagt. RIA fulgte ikke alltid retningslinjene som var oppstilt for RIAs arbeid av departementet i rundskriv (1978), og heller ikke føringer oppstilt av RIA selv i henholdsvis retningslinjer for godkjenning av utenlandskontakter (1979), og i retningslinjer for godkjente foreningers adopsjonsformidling (1981).

Utvalget finner heller ikke at saksbehandlingen ble mer forsvarlig etter at Statens adopsjonskontor (SAK) overtok blant annet RIAs oppgaver i 1987. Svakhetene var gjennomgående de samme i hele perioden frem til Haagkonvensjonen trådte i kraft i Norge 1. januar 1998.

Utvalget mener på denne bakgrunn at norske myndigheters behandling av søknader om formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner i flere tilfeller ikke var forsvarlig (se nærmere i punkt 25.3.3.2).

31.5.3 Enkeltsaksbehandling

I perioden var det flere endringer i hvilke organer som behandlet enkeltsaker. Plasseringsutvalget hadde en rolle i matchingprosessen fra 1978 til 1986, som innebar en grundigere kontroll med norske adoptivforeldre enn i perioden før. Opprettelsen av plasseringsutvalget innebar etter granskingsutvalgets syn en nødvendig forbedring som gjorde systemet for godkjenning av adoptivsøkere mer forsvarlig, selv om det fortsatt var svakheter. Det var særlig en svakhet at kvaliteten i utredningen varierte fra kommune til kommune.

I 1987 ble Statens Adopsjonskontor (SAK) opprettet. SAK overtok behandlingen i førsteinstans av alle saker om forhåndssamtykke til adopsjon og av alle registrerings- og bevillingssaker. Ansvaret for alle enkeltsakene på adopsjonsfeltet, som tidligere hadde ligget til landets fylkesmenn og til Justisdepartementet, ble dermed samlet i ett organ. SAK fikk også ansvaret for saksforberedelser av formidlingstillatelser og tilsyn med adopsjonsformidlerne. Denne samlingen av de fleste oppgavene på adopsjonsfeltet i ett organ kunne gitt en mulighet til bedre kompetanse og kontroll på feltet.

SAK hadde imidlertid omfattende oppgaver, og etter utvalgets syn førte ikke omorganiseringen til noen økt kontroll generelt eller i den enkelte sak. Dette hadde nok dels sammenheng med at det ikke ble gitt føringer om at kontrollintensiteten skulle økes, og dels med at SAK hadde begrensede ressurser. En stor andel av SAKs kapasitet ble bundet opp av arbeidet med saker om forhåndssamtykke og godkjenning av adoptivsøkerne. Det er utvalgets inntrykk at dette arbeidet var ressurskrevende, blant annet grunnet mangler i adopsjonskompetansen blant saksutrederne i flere kommuner, noe som førte til at SAK ofte måtte innhente flere opplysninger om søkerne. Videre hadde departementet etter hvert innvilget formidlingstillatelser fra et stort antall land, og det ville ha krevd vesentlig mer ressurser dersom SAK skulle kunne skaffe seg oversikt over og førte en forsvarlig kontroll med alle disse landene.877

En viktig og positiv praksisendring i arbeidet med enkeltsakene kom i 1980. Da besluttet Justisdepartementet at det skulle settes som vilkår for forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon at adopsjoner skulle foretas ved hjelp av en godkjent formidler.878 Dette førte til at antall adopsjoner utenom en godkjent formidler har vært svært begrenset etter 1980. Slike adopsjoner har i mindre grad vært underlagt offentlig kontroll, da samarbeidspartnere og kanaler i opprinnelseslandet ikke har vært godkjent av norske myndigheter. Generelt har slike adopsjoner derfor ført til en høyere risiko for feil og ulovligheter, og mange av de mest alvorlige forholdene som trekkes frem i de svenske og nederlandske granskingsrapportene, gjelder uavhengige og/eller private adopsjoner.879 Disse landene har hatt en større andel slike adopsjoner enn Norge, noe som trolig har sammenheng med at det ble ført en strengere praksis for å gi forhåndssamtykke til slike adopsjoner i Norge.880

Norske myndigheter førte fortsatt ingen kontroll med frigivelsesprosessen i opprinnelseslandene i enkeltsaker.

Prosessen etter at adoptivbarnet var kommet til Norge, var den samme som forrige periode, også etter at SAK overtok ansvaret for registerings- og bevillingsaker i 1987. I bevillingssaker ble det fortsatt fattet enkeltvedtak om adopsjonsbevilling i Norge uten at myndighetene utredet og vurderte de adopsjonsvilkårene i den norske adopsjonsloven som gjaldt barnets frigivelse, jf. kapittel 27. Ansvaret for å utrede og ta stilling til de vilkårene i den norske adopsjonsloven som gjaldt barnet og samtykket fra de opprinnelige foreldrene, ble klarere etter at adopsjonsloven i 1980 fikk egne bestemmelser om norske myndigheters kompetanse og lovvalg i saker om utenlandsadopsjon. Praksisen i bevillingssaker var derfor særlig kritikkverdig etter dette tidspunktet.

31.5.4 Tilsyn og kontroll

I perioden 1978–1998 var norske myndigheters kontroll og tilsyn med adopsjonsformidlingen under gradvis utvikling. Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA), som ble opprettet i 1978, skulle følge med på utviklingen på utenlandsadopsjonsfeltet og gjennomførte blant annet kontrollreiser til opprinnelsesland.

Reiserapportene fra de tidligste årene inneholdt gjennomgående få kritiske vurderinger. De inneholdt i hovedsak informasjon formidlet av samarbeidspartnere og myndigheter i opprinnelseslandene, og de synliggjorde i liten grad selvstendige vurderinger av praksis, rutiner eller eventuelle risikoforhold ved adopsjonsformidlingen. Reisene synes primært å ha hatt karakter av orientering og relasjonsbygging, snarere enn kontroll. Etter etableringen av SAK kan det se ut til at reisene fikk et tydeligere tilsynspreg enn tidligere, men også her hadde reisene primært karakter av informasjonsinnhenting. Antall samarbeidsland økte, og besøkene til hvert enkelt land synes å ha blitt mindre hyppige enn i RIA-perioden.

I løpet av 1990-årene økte oppmerksomheten rundt de økonomiske sidene ved adopsjonsformidlingen. Det ble gjort en utredning om adopsjonsformidlernes økonomi (se punkt 25.8.1), og i arbeidet med formidlingstillatelser ble økonomiske bidrag til samarbeidspartnere tematisert, blant annet når det gjaldt formidlingen fra Colombia og Kina (se punkt 12.7.3.5, 17.5.5 og 17.5.6.2). Tilsynet med adopsjonsformidlernes virksomhet, herunder deres rolle, praksis og økonomiske disposisjoner i opprinnelseslandene, forble imidlertid svakt utviklet. Det internasjonale arbeidet med Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner, der Norge deltok aktivt, bidro trolig til økt bevissthet om risiko for uheldige økonomiske insentiver og behovet for større åpenhet og kontroll, selv om dette bare i begrenset grad førte til endringer i det praktiske tilsynet i perioden frem til 1998.

Ved vurderingen av tilsyn og kontroll med formidlerne i denne perioden har utvalget lagt særlig vekt på at det i 1989 ble avdekket en svært alvorlig sak ved adopsjonsformidling fra Ecuador, som det ble brukt mye ressurser på å håndtere fra norske myndigheters side, og som burde gitt grunnlag for læring og praksisendringer hos norske myndigheter.

I 1989 ble en av Adopsjonsforums godkjente kontaktperson i Ecuador arrestert. Han het Roberto Moncayo og var advokat. Det var avdekket at han hadde formidlet ulovlige adopsjoner til flere land. Han hadde blant annet formidlet adopsjoner av barn som viste seg å være kidnappet, og som var adoptert bort ved hjelp av falske mødre. Norske myndigheter satte inn flere ressurser gjennom blant annet UD for å håndtere sitasjonen overfor ecuadorianske myndigheter. Mye ressurser ble også brukt for å forhandle frem en løsning i en adopsjonssak hvor et barn var kidnappet og adoptert til Norge og den opprinnelige moren krevde å få barnet tilbake. Utvalget har imidlertid ikke sett at erfaringen fra denne saken førte til noen endringer i hvordan arbeidet med kontroll og tilsyn ble gjennomført. Moncayo-saken burde etter utvalgets syn ha ført til en omfattende evaluering, da den viste hvor sårbart systemet kunne være, og hvor alvorlige forhold som kunne oppstå ved mangelfull kontroll. I stedet synes det som om norske myndigheter prioriterte en forsvarsstrategi, hvor man fremhevet utad, og tilsynelatende også la til grunn innad, at det var snakk om et enkelttilfelle, og at det ikke var gjort noe galt fra norsk side som ga grunn til endringer. Moncayosaken er behandlet nærmere i kapittel 14.

31.5.5 Etteradopsjonstiltak

Arbeidet med etteradopsjonstiltak i denne perioden ble i hovedsak utført av adopsjonsformidlerne (se punkt 30.2.2).

Det var få tiltak i offentlig regi og da ratifikasjonen av Haagkonvensjonen skulle forberedes, uttalte Barne- og familiedepartementet i proposisjonen at etteradopsjonstiltak ivaretas dels gjennom det generelle servicetilbudet som gjelder alle barn, dels gjennom adopsjonsformidlerne, og at departementets prinsipielle syn var at adoptivfamilier ikke skulle skilles ut som en gruppe med særlige behov. Departementet så ikke behov for noen endringer i tilbudet til barna og familiene, men ga ut en veileder for adoptivforeldre i 1997 (se punkt 30.3.1.1).

Etter utvalgets vurdering burde norske myndigheter ha tatt større ansvar for etteradopsjonstiltak i perioden og sørget for at offentlige tjenestetilbydere hadde nødvendig kompetanse og ressurser til å ivareta de særlige behovene adopterte og deres familier kan ha. Utvalget mener det er påfallende at norske myndigheter heller ikke ved forberedelsene til ratifikasjonen av Haagkonvensjonen anså det som nødvendig å gjøre andre grep enn å utgi en veileder til adoptivforeldre.

31.5.6 Samlet vurdering av perioden 1978–1998

Som utvalget har vist i punkt 25.3.3, kom adopsjonsformidlingen inn i mer regulerte former da Rådet for internasjonale adopsjoner (RIA) ble opprettet i 1978. Det var likevel store svakheter ved arbeidet med formidlingstillatelser, der departementet var beslutningsmyndighet, og ved godkjenninger av kontaktpersoner og kontaktnettverk, der RIA som beslutningsmyndighet. Det ble gitt formidlingstillatelser til land hvor det forelå vesentlige risikofaktorer som kunne føre til at frigivelsen av barn ikke skjedde på en lovlig og etisk forsvarlig måte. Det mest kritikkverdige eksempelet er formidlingstillatelsen som ble gitt for Chile, som på dette tidspunktet var et militærdiktatur. Også godkjenning av kontaktpersoner hadde vesentlige svakheter, som ved godkjenningen av Roberto Moncayo som Adopsjonsforums kontaktperson i Ecuador.

Opprettelsen av Plasseringsutvalget førte til en vesentlig forbedring når det gjaldt arbeidet med å finne gode hjem til barn som ble adoptert til Norge, selv om det fortsatt var svakheter, særlig ved utredningen i kommunene.

Opprettelsen av Statens adopsjonskontor i 1987, hvor de fleste oppgavene på adopsjonsfeltet ble samlet, kunne i utgangspunktet ha ført til klare forbedringer. Det ser imidlertid ikke ut til at arbeidet med utenlandsadopsjoner ble vesentlig styrket, verken når det gjaldt arbeidet med formidlingstillatelser eller enkeltsaker. Utvalget finner det sannsynlig at dette skyldes en kombinasjon av manglende føringer om økt kontrollintensitet og ressursmangel. Arbeidet med forhåndssamtykker var svært ressurskrevende, og det ble formidlet adopsjoner fra mange land i perioden, noe som må ha begrenset muligheten for å føre forsvarlig kontroll.

Videre var kontrollen som ble utført i forbindelse med registrering av adopsjoner og adopsjonsbevilling mangelfull, og man nyttiggjorde seg ikke informasjon fra enkeltsaker ved behandling av formidlingstillatelser, godkjenning av kontaktpersoner, tilsyn og kontroll.

Mot slutten av denne perioden arbeidet norske myndigheter med å forberede ratifikasjon av Haagkonvensjonen. Norske myndigheters holdning var overordnet sett at det ikke var behov for å gjøre vesentlige endringer i lovverk, system eller praksis. Utvalget stiller seg kritisk til denne vurderingen. Den fikk blant annet som konsekvens at det ikke ble gjort noen utredning av behovet for etteradopsjonstiltak. Det ble imidlertid gjort andre endringer, som vil bli omtalt i neste punkt.

31.6 Vurdering av perioden 1998–2019

31.6.1 Risikofaktorer i opprinnelsesland i perioden

I denne perioden bidro Haagkonvensjonen til reformer i flere opprinnelsesland, noe som gradvis gjorde flere av landsamarbeidene mer forsvarlige enn tidligere. Utvalgets inntrykk er at det også var en positiv utvikling i flere av opprinnelseslandenes offentlige apparater og barnevernssystemer, og i deres holdninger til rettsikkerhet og menneskerettigheter. Velstandsutvikling i flere av landene bidro også til mindre fattigdom, og flere land synes å ha styrket kampen mot korrupsjon. Det var en positiv demokratisk utvikling i flere av samarbeidslandene, men samtidig økte adopsjonene fra Kina frem til 2005, og Kina har i hele perioden vært et autokratisk regime.

Norske myndigheter var også noe mer kritiske til å samarbeid med land med høy grad av korrupsjon, mangelfulle systemer og krig og konflikt. Myndighetene fortsatte likevel samarbeidet med flere land der slike risikofaktorer gjorde seg gjeldende, men var vesentlig mer restriktive enn tidligere når det gjaldt etablering av nye landsamarbeid med slik problematikk. Dette bidro til en samlet sett redusert risiko i de landene Norgesamarbeidet med i perioden.

Krig og krisesituasjoner var også noe mindre fremtredende i flere av samarbeidslandene, men med unntak for Etiopia, hvor det var krig fra 1998 til 2000, og Sri Lanka, der det var borgerkrig frem til 2009.

Selv om utviklingen generelt gikk i en positiv retning, var den ikke entydig. Noen viktige samarbeidsland hadde også en økning i risikofaktorer. Etter hvert som flere opprinnelsesland strammet inn sin adopsjonspraksis og reduserte antall utenlandsadopsjoner, økte antall aktører i de landene hvor det fremdeles var færre restriksjoner. I Etiopia økte for eksempel antallet utenlandsadopsjoner med 500 prosent mellom 2003 og 2010. I 2010 var det over 70 utenlandske organisasjoner som formidlet adopsjoner fra Etiopia. Dette førte både til en konkurranse mellom de utenlandske formidlerne om adopterbare barn, og til en konkurranse mellom lokale aktører om å skaffe barn for å dekke etterspørselen. Økonomiske insentiver utgjorde en stor risiko for feil og ulovligheter i adopsjonsprosessene. En lignende konkurransesituasjon ser man også i Kina. Kina og Etiopia sto for en stor andel av adopsjonene til Norge i denne perioden.

31.6.2 Søknader om formidlingstillatelser, godkjenning av kontaktpersoner og fornying av formidlingstillatelser

Da Haagkonvensjonen skulle ratifiseres i Norge, mente Utenriksdepartementet881 at det ikke var nødvendig med lovendringer, bare andre, mindre endringer. Vi viser til nærmere omtale i kapittel 23.4.3.

Haagkonvensjonen fikk likevel raskt en effekt, da det ble gjort en del endringer i både praksis og lovgivning. For det første sendte Barne- og familiedepartementet ut et brev i desember 1997 med retningslinjer til adopsjonsformidlerne om hva en formidlingssøknad skulle inneholde av informasjon og vurderinger.882 For det andre fikk det nyopprettede Statens ungdoms- og adopsjonskontor SUAK (sentralmyndighet for adopsjon i henhold til Haagkonvensjonen) fra desember 1999 delegert myndighet til å avgjøre søknader om formidlingstillatelser. Dette ble gjort blant annet fordi departementet mente at myndigheten til å gi tillatelser burde ligge til samme organ som hadde ansvar for å føre tilsyn med adopsjonsformidlerne. For det tredje ble det i 1999 inntatt et nytt kapittel i adopsjonsloven om adopsjonsformidling, og det ble gitt en forskrift med enkelte krav til formidlingsvirksomhet, blant annet krav til kompetanse og opplysningsplikt. Se nærmere om dette i punkt 25.3.4.1.

Verken forskriften eller loven hadde imidlertid noen regulering av hvilke spørsmål som skulle vurderes ved behandling av formidlingstillatelser, for eksempel vurderinger av samfunnsforhold, styresett, rettslig regulering og risikofaktorer som korrupsjon eller risiko for handel med barn.

Adopsjonsmyndighetene (SUAK) utviklet et skjema for søknader om formidlingstillatelse. Den første versjonen kom i 2000. Frem til 2013 var det ikke noen spørsmål i søknadsskjemaet som handlet om risikofaktorer ved adopsjonsformidlingen. Dette måtte formidlerne eventuelt på eget initiativ føre inn som «øvrige viktige nøkkelopplysninger». Først i 2013 ble det tatt inn rubrikker i skjemaet der formidlerne skulle redegjøre for ulike risikofaktorer ved adopsjonsformidling fra landet, og fra 2016 ble formidlerne spurt om hvordan de skulle sikre at samarbeidet var forsvarlig til tross for risikoene som fantes.883

Selv om de nye reglene om formidlingsvirksomhet i liten grad spesifiserte vilkår for formidlingstillatelser, viser utvalgets gjennomgang av søknader og vedtak at behandlingen av søknader om formidlingstillatelser til nye land var langt mer grundig enn før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Gjennom kravene som ble stilt for å innvilge formidlingstillatelser arbeidet norske adopsjonsmyndigheter for å sikre overholdelse av konvensjonen, også ved søknader om formidling av adopsjoner fra opprinnelsesland som ikke hadde ratifisert konvensjonen. Se nærmere om dette i punkt 25.3.4.2. Søknader om fornyelse av formidlingstillatelser skiller seg imidlertid ut. Her var det en fast praksis om å godkjenne, med mindre det hadde skjedd vesentlige endringer i opprinnelseslandet som tilsa en endret vurdering. Det var en høy terskel for å avslå å fornye formidlingstillatelser.884

Etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft, var det etter utvalgets vurdering særlig god grunn til å foreta en grundig vurdering opp mot konvensjonens krav ved fornyelser av formidlingstillatelser. De første formidlingstillatelsene ble gitt på et tidspunkt da erfaring med utenlandsadopsjoner var begrenset, slik tilfellet blant annet var for formidlingstillatelsen til Verdens Barn fra Sør-Korea i 1968, og for formidlingstillatelsene til Adopsjonsforum og Foreldreforeningen for barn fra andre land i 1978. Myndighetene burde derfor ha gjort en vesentlig grundigere vurdering ved fornying av tillatelsene (se punkt 25.4).

Ny adopsjonslov trådte i kraft 1. juli 2018. Den videreførte i hovedsak vilkårene for adopsjonsformidling etter 1986-loven slik den lød etter endringene i 1999, men med den vesentlige forskjellen at formidlerne nå skulle ha to tillatelser for å drive adopsjonsformidling: driftstillatelse, jf. § 31, og formidlingstillatelser for de enkelte samarbeidslandene, jf. § 32. De første driftstillatelsene ble innvilget i 2019, og utvalget vil derfor gi sin vurdering av dette i punkt 31.7 nedenfor.

31.6.3 Enkeltsaksbehandling

Arbeidet med forhåndssamtykker var gjenstand for flere endringer i perioden. I 2002 ble det gitt et oppdatert rundskriv om vurderingen av adoptivsøkere, supplert med et eget veiledningshefte om gjennomføringen av intervjuene med søkerne. Dette var ment å styrke kvaliteten i egnethetsvurderingene og gjøre dem mer ensartet, blant annet ved å tydeliggjøre hvilke forhold som skulle vektlegges, og hvordan vurderingene skulle dokumenteres.

I 2002 nedsatte Barne- og familiedepartementet en faggruppe som skulle utrede behovet for adopsjonsforberedende kurs som et mer permanent tiltak, og fra 2006 tilbød Bufdir adopsjonsforberedende kurs. Fra 2015 har kursene vært obligatoriske for alle som søker om forhåndssamtykke til adopsjon (se nærmere punkt 30.2. og 26.4.7).

Arbeidet med saker om forhåndssamtykke i førsteinstans ble i 2004 lagt til Bufetats regioner, med Bufdir som klageinstans. Dette førte til at departementet ikke lenger var klageinstans i slike saker.885

En annen viktig reform som kom i 2015, var at ansvaret for å utrede adoptivsøkernes egnethet (sosialrapporten) ble flyttet fra søkernes hjemkommuner til Bufetats regioner. Dette var et grep som lenge hadde vært etterlyst av mange. Etter utvalgets vurdering burde dette ha vært gjennomført langt tidligere.

Norske myndigheter førte heller ikke i denne perioden noen kontroll med enkeltsaker på tildelingsstadiet, selv om Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK) i 2003 tok initiativ til en endring som kunne fått stor betydning. SUAK mente at det fulgte et ansvar for en mer omfattende kontroll på tildelingsstadiet av bestemmelsen i Haagkonvensjonen artikkel 17 c, som innebærer at mottakerstaten skal samtykke til opprinnelsesstatens tildeling før adopsjonsprosessen går videre. I 2003 sendte SUAK et brev til Barne- og familiedepartementet hvor de ga uttrykk for at de mente at kontrollen på 17 c-stadiet, måtte omfatte at barnet er frigitt for adopsjon og tildelt søkerne på lovlig vis i opprinnelseslandet, samt en legalitetskontroll av at adopsjonen ville være til gavn for barnet. Oppgaven ble foreslått delegert til adopsjonsformidlerne.

Barne- og familiedepartementet vurderte henvendelsen fra fagmyndigheten, men var uenig i synet på hva som lå i konvensjonsforpliktelsene. I et brev til adopsjonsformidlerne i 2004 ga departementet føringer om at det var adopsjonsformidlernes oppgave å utstede erklæring etter artikkel 17 c og at denne oppgaven besto i å prøve «om den foreslåtte tildelingen ligger innenfor, og dermed er i samsvar med vilkårene i søkernes forhåndssamtykke». Brevet innebar en instruks om tolkningen av artikkel 17 c som lenge var førende for adopsjonsmyndighetens og adopsjonsformidlernes praksis.

Utvalget er ikke enig i departementets konklusjon, jf. drøftingen av dette spørsmålet i kapittel 23.3. Føringen fra departementet innebar at Norges konvensjonsforpliktelser på dette punktet ikke ble fulgt opp før praksisendring hos Bufdir rundt 2021, og kanskje ikke fullt ut før Bufdir sommeren 2025 overtok ansvaret for kontrollen etter atrikkel 17 c. Etter utvalgets syn har departementets feiltolking i 2004 hatt stor betydning for hvilken kontroll som har blitt ført med enkeltsaker etter dette.

Prosessen etter at adoptivbarnet var kommet til Norge (registrerings- og bevillingssaker) hadde heller ikke i denne perioden noen nevneverdige endringer. I bevillingssaker ble det fortsatt fattet enkeltvedtak om adopsjonsbevilling i Norge uten at myndighetene utredet og vurderte de vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven som gjaldt til barnets frigivelse og opprinnelige foreldres samtykke, jf. kapittel 27. Som beskrevet i kapittel 27 er det kritikkverdig at norske myndigheter har ansett adoptivsøkernes forhåndssamtykke og opprinnelseslandets frigivelse for adopsjon for i seg selv å være tilstrekkelig grunnlag for et vedtak om adopsjon, uten å utrede eller foreta noen vurdering av de vilkårene i den norske adopsjonsloven som gjelder barnet og samtykket fra opprinnelige foreldre.

Kravene til utredningen og behandlingen av bevillingssaker er knyttet til et vedtak som fattes når den adopterte har kommet til Norge. For å hindre unødige relasjonsbrudd og skifter av omsorgspersoner for barnet må likevel saksforberedelsene foretas på et tidligere tidspunkt, og før barnet overlates til adoptivforeldrene. Myndighetene kunne for eksempel stilt tydelige krav til formidlerne gjennom retningslinjer om hva slags dokumentasjon som skulle følge saken fra opprinnelseslandet. Derfor er tildelingstidspunktet et naturlig tidspunkt for saksutredningen og en «forhåndsvurdering» i disse sakene, noe som innebærer at det etter ikrafttredelsen av Haagkonvensjonen hadde vært naturlig å samordne saksforberedelsene i bevillingssakene med vurderingen av samtykke til tildeling etter artikkel 17 c.

I denne perioden var det få adopsjoner utenom adopsjonsformidlere, og tallet synes å ha vært minkende.886 Vurderingene av søknader om forhåndssamtykke til adopsjoner utenom organisasjoner synes også å ha blitt noe grundigere behandlet utover 2000-tallet. Det ble ikke lenger bare vurdert om det var mulig å gjennomføre en adopsjon, men også om en adopsjon kunne gjennomføres i tråd med prinsippene i Haagkonvensjonen. Dette innebar at myndighetene i større grad vurderte forhold som i praksis dreide seg om forsvarlighet.

31.6.4 Tilsyn og kontroll

Som det er redegjort for i punkt 25.7, ble det i 1999 tatt inn regler om tilsyn med adopsjonsformidlerne i den daværende adopsjonsloven. I § 16 d fjerde og femte ledd ble det fastslått at departementet skulle føre tilsyn med formidlernes virksomhet og kunne gi pålegg om å rette på forhold som var i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Det ble også presisert at tillatelsen kunne trekkes tilbake dersom lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke var oppfylt. I forarbeidene ble det fremhevet at bestemmelsen langt på vei var en lovfesting av gjeldende rett, og at den var ment som en tydeliggjøring, som skulle skape ryddigere og mer ordnede forhold. Departementet fremhevet at det var viktig med forsvarlig tilsyn, og at sentralmyndighetens økonomiske og juridiske kompetanse burde styrkes for å sikre dette.

I forbindelse med lovendringen ble det gitt en forskrift i 1999, som i § 3 ga nærmere regler om SUAKs tilsyn med formidlerne. Tilsynet skulle omfatte «alle sider» av virksomheten til formidleren, og formidlerne hadde plikt til å gi nødvendig informasjon til SUAK. Videre kunne SUAK gi pålegg om retting og trekke tilbake formidlingstillatelsen dersom lov, forskrift eller vilkår var brutt. Formidlerne ble også gitt en plikt i forskriftens § 10 til «straks» å varsle SUAK om endringer i virksomheten i Norge eller utlandet eller endringer i politiske, juridiske eller andre forhold i utlandet som kunne ha betydning for formidlingstillatelsen og formidlingsvirksomheten. Slik varslingsplikt hadde tidligere ikke vært lovfestet, men var lagt inn som vilkår i formidlingstillatelser fra midten av 1990-tallet (se punkt 24.3.7).

Adopsjonsloven av 2017 innebar i hovedtrekk en videreføring av disse endringene.

Utvalget har funnet at det til tross for den nye reguleringen i 1999 var vesentlige svakheter i myndighetenes tilsynsarbeid i perioden. Det var for lite ressurser til å gjennomføre tilsynsreiser, i forhold til det store antallet land det ble formidlet adopsjoner fra (se punkt 25.7.2). Videre var det fortsatt ingen systematisk samhandling mellom de som behandlet enkeltsaker og de som førte tilsyn med adopsjonsformidlingen, noe som bidro til at vesentlige svakheter ved frigivelsesprosessene ikke ble fanget opp og undersøkt nærmere.

31.6.5 Etteradopsjonstiltak

I perioden 1998–2019 skjedde det noen vesentlige endringer på etteradopsjonsfeltet. Adopsjonsformidlerne spilte fremdeles en sentral rolle, og de fikk offentlig økonomisk støtte til en rekke ulike tiltak, eksempelvis til å utarbeide temahefter om problemstillinger for adopterte.

I perioden 2004–2013 økte andelen utenlandsadopsjoner som ble behandlet av Faglig utvalg fra 3,5 prosent til 40,9 prosent.887 Dette innbar altså en betydelig økning i andelen adopsjoner som omfattet barn med behov for spesiell støtte.888 Til tross for denne utviklingen valgte departementet å ikke følge opp Adopsjonslovutvalgets forslag om etablering av et eget kompetansesenter om adopsjon og rett til rådgivning i tre år etter adopsjonen (se punkt 30.3.1.3).

Det ble i 2013 utgitt et nytt, ganske omfattende og detaljert rundskriv for helseundersøkelser av adopterte fra land utenfor Vest-Europa. Bufdir skriver i en utredning om etteradopsjon fra 2021 at det er «grunn til å anta at det er tilfeldig om og i hvilken grad» rundskrivet fra 2013 «blir fulgt opp av fastleger, helsestasjoner og skolehelsetjenesten» (se punkt 30.3.1.2).

Stortinget ga tre anmodningsvedtak om etteradopsjon i perioden 2016–2017.889 Disse resulterte blant annet i en utredning fra Bufdir i 2021 om etteradopsjon, med forslag om en rekke tiltak (se nærmere i punkt 30.3).

Utvalget mener at det i denne perioden skjedde vesentlige forbedringer av etteradopsjonstilbudet, men at det fortsatt hadde klare svakheter. Det var mangel på offentlige tilbud som ga mer målrettet og skreddersydd oppfølging av adoptivfamilier og adopterte etter adopsjonen, jf. våre vurderinger og anbefalinger i henholdsvis punkt 30.6 og 30.8.

31.6.6 Samlet vurdering av perioden 1998–2019

En vesentlig forbedring i perioden 1998 til 2019 gjaldt behandlingen av søknader om formidlingstillatelser til nye land. De søknadene utvalget har vurdert, viser langt grundigere saksutredning og strengere vurderinger enn før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Behandlingen av søknader om fornyelse av formidlingstillatelser gjennomgikk ikke tilsvarende systematiske forbedringer i perioden.

Når det gjelder enkeltsaksbehandling, var det en viktig og velbegrunnet reform da ansvaret for å utrede adoptivsøkernes egnethet (sosialrapporten) i 2015 ble flyttet fra søkernes hjemkommuner til Bufetats regioner. Også behandlingen av søknader om forhåndssamtykke til uavhengige adopsjoner ble mer forsvarlig behandlet. En annen vesentlig og nødvendig forbedring var at adopsjonsforberedende kurs ble obligatoriske fra 2015.

Enkeltsaksbehandlingen hadde ellers fortsatt klare svakheter. Utvalget anser det som uheldig og kritikkverdig at departementet i 2004 konkluderte med at kontrollen etter Haagkonvensjonen 17 c var begrenset til å kontrollere at tildelingen samsvarte med adopsjonssøkernes forhåndssamtykke. Videre var det fortsatt vesentlige svakheter i behandlingen av registrerings- og bevillingssaker.

Når det gjelder etteradopsjonstiltak, var det en del forbedringer i perioden, men tilbudet hadde fortsatt klare svakheter.

Samlet sett finner utvalget at Haagkonvensjonens ikrafttredelse førte til klare forbedringer, men at forpliktelsene i konvensjonen ikke ble oppfylt på alle punkt. Særlig alvorlig er mangelen på kontroll med dokumentasjonen av frigivelsesprosessene i enkeltsaker.

31.7 Vurdering av perioden 2019–2026

31.7.1 Risikofaktorer i opprinnelsesland i perioden

I den siste perioden var adopsjonssamarbeidet med mange av de opprinnelseslandene utvalget har undersøkt, avsluttet. Det var fortsatt adopsjoner fra Colombia, Sør-Korea og Vietnam, men utvalget har primært konsentrert seg om andre perioder i disse adopsjonssamarbeidene.890

31.7.2 Søknader om drifts- og formidlingstillatelser, godkjenning av kontaktpersoner og fornying av formidlingstillatelser

I 2018 trådte adopsjonsloven av 2017 i kraft, og denne loven skiller mellom to typer av tillatelser for formidlingsvirksomhet; generelle driftstillatelser og formidlingstillatelser for hvert enkelt opprinnelsesland. Alle de tre adopsjonsformidlerne søkte om driftstillatelse i 2019 og fikk søknadene innvilget. Som det er redegjort for i punkt 24.2.4 er søknadsskjemaene for driftstillatelsene detaljerte, og de stiller spørsmål som legger grunnlag for forsvarlig saksutredning.

Fra 2019 skjedde det også endringer i Bufdirs praksis når det gjelder behandling av søknader om formidlingstillatelser. Direktoratet gjorde en grundigere saksutredning, der man innhentet informasjon fra flere kilder enn tidligere. Disse innstrammingene utgjorde en særlig markant endring for fornyelse av tillatelser. Ved fornyelser hadde man tidligere gjort langt mindre grundige vurderinger, og det var nærmest en presumsjon for å fornye, med mindre det forelå ny informasjon som tilsa at man måtte revurdere tillatelsen. Som et ledd i saksutredningen ved søknader om fornyelse begynte Bufdir på samme tid å se på et utvalg enkeltsaker formidlet fra det aktuelle landet.891

I flere vedtak om formidlingstillatelser i 2022 satte Bufdir vilkår overfor formidlerne som endret myndighetenes føringer for hva formidlerne pliktet å vurdere og dokumentere i forbindelse med det såkalte artikkel 17 c-samtykket, se kapittel 23.3 og neste punkt.

Endringene i 2019 og 2022 bidro etter utvalgets vurdering i vesentlig grad til å gjøre saksutredning og vurderinger mer forsvarlige og til å gi et mer forsvarlig grunnlag for adopsjonsformidling. Utvalget vil særlig fremheve den helt nødvendige endringen av praksis når det gjelder vurderinger av om formidlingstillatelser skulle fornyes, blant annet at man gjorde grundigere saksutredning og stilte strengere krav for å innvilge.

31.7.3 Enkeltsaksbehandling

Når det gjelder forhåndssamtykkebehandlingen, ble det i 2021 levert en utredning om hvilke utredningsverktøy og vurderingsindikatorer adopsjonsmyndighetene bør benytte for å identifisere egnede søkere. Dette førte til en oppdatering av spørsmålene som benyttes i intervjuene med søkerne (se punkt 26.4.8).

I denne perioden ble adopsjonsmyndighetenes kontroll med prosessen på barnets side i enkeltsaker vesentlig innskjerpet.

Det er først fra starten av denne perioden at myndighetene tar skritt for å endre praksis for hvilket ansvar norske myndigheter og adopsjonsformidlere har for kontroll med frigjøringsprosessen i opprinnelseslandet i enkeltsaker. Frem til dette hadde praksis vært at ansvaret i enkeltsaker besto i å kontrollere at det forelå en endelig avgjørelse om adopsjon eller frigivelse for adopsjon fra riktig organ i opprinnelseslandet. Det ble ikke ført noen nærmere kontroll med frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet, verken når det kom et forslag om en tildeling fra opprinnelseslandet, eller når barnet var kommet til Norge og adopsjonen skulle gjennomføres eller registreres her. Inntil denne perioden var dermed kontrollen med frigivelsesprosessen begrenset til de generelle vurderingene av opprinnelseslandets adopsjonssystem som ble foretatt ved behandlingen av formidlingstillatelser og eventuelle informasjons- og tilsynsreiser.

Fra 2022 skjerpet Bufdir kravene til adopsjonsformidlernes kontroll på tildelingsstadiet vesentlig. I flere formidlingstillatelser for adopsjon fra enkeltland ble det stilt vilkår om hva adopsjonsformidlerne skulle kontrollere ved artikkel 17 c-kontrollen, før de ga samtykke til at den enkelte adopsjonsprosessen kunne gå videre i opprinnelseslandet. Formidlerne skulle forsikre seg om blant annet at:

• barnets identitet var avklart

• det var innhentet nødvendige samtykker

• ingen som medvirker til adopsjonen har utilbørlig økonomisk fortjeneste

• subsidaritetsprinsippet var ivaretatt

• dokumentasjonen kunne verifiseres

• det forelå tilstrekkelig informasjon til at adopsjonsforeningen og den norske adopsjonsmyndigheten kunne vurdere om internasjonal adopsjon var det beste for nettopp dette barnet og om vilkårene i Haagkonvensjonen var oppfylt.892

Bufdirs krav innebar en kraftig innskjerping av kontrollen sammenlignet med Barne- og familiedepartementets instruks i 2004, hvor det ble lagt til grunn at formidlerens ansvar for kontroll på tildelingsstadiet besto i å kontrollere at den foreslåtte tildelingen ikke lå utenfor de rammene for barnets alder mv. som var gitt i søkernes forhåndssamtykke.

I 2025 overtok Bufdir ansvaret for artikkel 17 c-kontrollen fra adopsjonsformidlerne, og fikk tilført 4,4 millioner for å ha ressurser til denne oppgaven.893

Dette medførte ikke noen direkte innskjerping av kontrollen med adopsjonen når barnet var kommet til Norge og Bufdir skulle registrere adopsjonen eller gjennomføre adopsjonen ved utstedelse av adopsjonsbevilling. Den mangelfulle oppfyllelsen av plikten til å utrede og ta stilling til vilkårene for adopsjon ved utstedelse av adopsjonsbevilling i Norge, som utvalget har behandlet i kapittel 27, ble imidlertid langt på vei oppveiet av den grundigere kontrollen som etter hvert ble foretatt gjennom artikkel 17 c-kontrollen på tildelingsstadiet.

At utredningen og kontrollen med saken gjennomføres på tildelingsstadiet, er også i tråd med føringer fra Haagkonvensjonen om at kontrollen med adopsjoner bør gjennomføres så tidlig som mulig i adopsjonsprosessen, og så langt mulig før barnet overlates til adoptivsøkerne. I bevillingssaker vil norske myndigheter uansett ha en plikt til å foreta en vurdering av vilkårene for adopsjon i den norske adopsjonsloven på vedtakstidspunktet, men de vil da kunne bygge på den utredningen og vurderingen av saken som ble foretatt på tildelingstidspunktet. Utvalgets kritikk av norske myndigheters behandling av saker der det er utstedt adopsjonsbevilling i Norge, rammer dermed i vesentlig mindre grad denne siste perioden.

31.7.4 Etteradopsjonstiltak

Bufdir tildelte i 2020 InorAdopt prosjekttilskudd til en koordinatorstilling for etteradopsjon. Dette skulle være et lavterskeltilbud for alle utenlandsadopterte og adoptivfamilier. Koordinatoren skulle bidra med kunnskap om og oversikt over aktuelle instanser, og bistå med opprinnelsessøk. Prosjektet ble ansett som vellykket. Det ble likevel avsluttet i januar 2023 med den begrunnelse at det skulle startes foreldreveiledningskurs i offentlig regi, og at det offentlige i større grad skulle bistå adopterte i søk etter opprinnelse. Høsten 2023 ble det opprettet en kompetansetjeneste for adopterte i Bufetat. Det tilbys her tjenester som rådgivningstelefon, samtalestøtte til adopterte over 16 år, kurs til adoptivforeldre etter adopsjon og bistand til søk etter opphav (se nærmere i punkt 30.7).

Utvalget mener at det var riktig og nødvendig å opprette en kompetansetjeneste i offentlig regi, men at etteradopsjonstilbudet fortsatt har mangler og ikke utgjør et fullstendig og forsvarlig tilbud (se nærmere i punkt 30.8).

31.7.5 Oppsummerende kommentarer om perioden 2019–2026

Utvalget merker seg at det har skjedd en rekke endringer i denne perioden som både isolert og samlet sett har ført til at systemet for utenlandsadopsjoner er mer forsvarlig enn tidligere. Det ble gjort innskjerpinger i vilkårene for formidlingstillatelser, og det ble stilt vilkår om at adopsjonsformidlerne som ledd i art. 17 c-kontrollen skulle kontrollere frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet. Behandlingen av søknader om fornyelse av formidlingstillatelser ble også mer grundig. Bufdir begynte nå systematisk å se på enkeltsaker som et ledd i behandlingen av søknader om formidlingstillatelser, både ved fornyelser av eksisterende tillatelser og ved nye tillatelser.

Da Bufdir overtok artikkel 17 c-kontrollen i 2025, var dette etter utvalgets vurdering en viktig og riktig endring. Det er på dette stadiet at forholdene ligger klart best til rette for å kontrollere at prosessene i opprinnelseslandet har gått riktig for seg. På registreringstidspunktet er det vanskeligere å føre en grundig kontroll, og hensynet til barnets beste kan bli skadelidende dersom adopsjonen ikke kan gjennomføres.

Også etteradopsjonstilbudet er utviklet og forbedret på mange punkt. Det har skjedd en tydelig holdningsendring i synet på at adopterte og deres familier kan ha særlige behov som ikke på en forsvarlig måte kan ivaretas av det generelle tjenestetilbudet. Tilbudet har imidlertid fortsatt noen vesentlige mangler, og utvalget tilrår derfor flere tiltak på dette området, se punkt 30.8.

31.8 Overholdelse av grunnleggende prinsipper for adopsjon

Som det er redegjort for i den kronologiske gjennomgangen ovenfor, finner utvalget at det i ulike perioder har vært en rekke svakheter ved systemet for utenlandsadopsjoner til Norge, til dels når det gjelder regulering, men særlig når det gjelder forvaltningspraksis og tilsyn. I det følgende vil utvalget gi en overordnet tematisk vurdering, der forsvarligheten av det norske adopsjonssystemet vurderes i lys av noen sentrale grunnprinsipper for utenlandsadopsjoner.

Prinsippene som vurderes er samtykke fra opprinnelige foreldre (31.8.1), subsidiaritetsprinsippet (31.8.2), forbudet mot urettmessig vinning (31.8.3), barnets rett til å bevare sin identitet (31.8.4) og barnets beste (31.8.5). Prinsippenes rettslige forankring og nærmere innhold er behandlet i punkt 5.4.

31.8.1 Samtykke fra opprinnelige foreldre

Utvalget har påvist svakheter i behandlingen av søknader om formidlingstillatelser og godkjenning av kontaktpersoner. Dette gjelder særlig før Haagkonvensjonen trådte i kraft. Behandlingen av søknader om å fornye formidlingstillatelser har imidlertid hatt svakheter helt frem til cirka 2019. Som det er redegjort for i landkapitlene og i kapittel 25, kan dette ha ført til at det har vært akseptert adopsjonsformidling fra land og gjennom samarbeidspartnere hvor forholdene har vært slik at det har vært risiko for at samtykker fra de opprinnelige foreldrene enten av ulike grunner ikke er innhentet der samtykke er et krav, eller at disse samtykkene ikke var frivillige og informerte.

Eksempler på saker med slik problematikk er adopsjoner av antatt forlatte barn, for eksempel i krigssituasjoner, som i Vietnam på slutten av 1960-årene og i 70-årene. Når adopsjoner har skjedd fra institusjoner som er kombinerte mødre- og adopsjonshjem, for eksempel de private institusjonene i Colombia, reiser dette spørsmål om det kan ha vært risiko for at mødrene har opplevd å være i en tvangssituasjon. Mødrene har vært i en sårbar situasjon hvor de har hatt behov for omsorg og helsehjelp under graviditet og fødsel, og de har derfor søkt til de private institusjonene (se nærmere punkt 12.8.1).

I andre tilfeller er det spørsmål om de opprinnelige foreldrene har skjønt hva de samtykket til da de skrev under på at barnet skulle adopteres bort. I Etiopia har utvalget blant annet funnet at det vestlige konseptet om adopsjon som et endelig brudd med den opprinnelige familien, ikke var allment kjent (heller ikke blant alle jurister som arbeidet med adopsjon), og at de opprinnelige foreldre har lagt til grunn at de ville få gjenopprettet kontakten med barna sine når de ble voksne (se punkt 15.3.2.).

Ytterligere en problemstilling, som blant annet er tematisert i granskingen av adopsjoner fra land som Chile, Colombia og Sri Lanka, er at enkelte opprinnelige mødre var svært unge og/eller levde under krevende sosiale og økonomiske forhold, med begrenset tilgang til utdanning. Ofte var tilgangen til informasjon og veiledning begrenset. Dette kan ha påvirket deres forutsetninger for å forstå innholdet og i konsekvensene av samtykke til adopsjon.894

Et annet eksempel er adopsjoner fra Sør-Korea, hvor den koreanske adopsjonsformidleren Holts president har undertegnet frigivelseserklæringen til adopsjon som verge for barnet, og hvor det gjennomgående ikke har vært dokumentasjon i papirene som ble sendt til Norge om opprinneliges foreldres samtykke til adopsjon. Norske myndigheter etterlyste ikke dokumentasjon om opprinnelige foreldres samtykke og gjorde ingen nærmere utredning av dette når det ble innvilget adopsjonsbevillinger i disse sakene i Norge (frem til 2012).895

Utvalget mener at risikoen for mangler ved samtykker ikke ble tilstrekkelig utredet av norske myndigheter i forbindelse med behandling av søknader om formidlingstillatelser. Norske myndigheter fanget heller ikke opp svakhetene i forbindelse med behandling av saker om adopsjonsbevilling eller registrering av adopsjoner. Norske myndigheters oppfatning frem til 2022 om at frigivelsesprosessen var opprinnelseslandenes ansvar – og derfor ikke skulle kontrolleres av adopsjonsformidlere eller norske myndigheter, peker seg ut som en sentral forklaring på dette. Derfor var dette ikke noe formidlerne hadde noen oppfordring til å være spesielt oppmerksomme på.

31.8.2 Subsidiaritetsprinsippet

Det kan være komplisert å vurdere i hvilken grad overholdelse av subsidiaritetsprinsippet i opprinnelseslandet ble tilstrekkelig vektlagt ved behandling av søknader om formidlingstillatelse og særlig ved behandling av enkeltsaker, ettersom det kan være få reelle alternativer til institusjonsplassering dersom barn blir værende i opprinnelseslandet. Det vil variere hvilke varige omsorgstilbud ulike opprinnelsesland har for barn, blant annet vil kulturelle og økonomiske faktorer kunne begrense i hvilken grad nasjonal adopsjon eller varig fosterhjemsplassering i landet er mulig. I noen tilfeller mener utvalget imidlertid at det har vært svakheter ved ivaretakelsen av dette prinsippet.

I Etiopia ble det etter hvert stor etterspørsel etter barn som kunne adopteres til utlandet. Økt etterspørsel kan i seg selv bidra til å øke risikoen, særlig dersom det penger involvert. Da ansatte i Adopsjonsforum Norge var på reise til Etiopia, skal representanter fra barnehjemmet Faya, som Adopsjonsforum i flere år samarbeidet med om adopsjoner og om bistandsprosjektet «søskenprosjektet», ha uttalt at adopsjon ble presentert som en «first option» for familier som ikke kunne ta vare på barna sine. Adopsjonsforum sa da til Faya at adopsjon alltid skal være «last option» (se nærmere i punkt 15.7.6.5). Uttalelsen viser imidlertid at det forelå en klar risiko for at subsidiaritetsprinsippet ikke ble overholdt ved adopsjoner dette barnehjemmet var involvert i, og illustrerer risikoen for at aktører i opprinnelseslandet ikke opererer i samsvar med grunnleggende regler og prinsipper for adopsjon.

Et annet eksempel er adopsjonsformidlingen fra private institusjoner i Colombia. De høye beløpene som ble omtalt som «donasjoner» i forbindelse med enkeltadopsjoner til utlandet, skapte risiko for at institusjonene hadde sterke insentiver til at barna skulle adopteres til utlandet. Det er en risiko for at dette også kan ha gått på bekostning av arbeid for å legge til rette for at mødre kunne beholde barna sine, eller utredning av varige omsorgsløsninger i Colombia.

Risikoen økte da det ble inngått avtaler med to av institusjonene om forhåndsbetaling av donasjonene basert på estimert antall adopsjoner i kommende periode, i henholdsvis 1997 og 2001. Dette var imidlertid avtaler som ble inngått av Adopsjonsforum uten at norske myndigheter ble informert, og som derfor i praksis ble vanskelig for norske myndigheter å kunne avdekke.896

Norske myndigheter har i liten grad gjort noen reell vurdering av om subsidiaritetsprinsippet ser ut til å være ivaretatt, før de aller siste årene. Da det ble gitt avslag på formidlingstillatelse fra Vietnam i 2021, bygget avslaget blant annet på at Bufdir hadde sett på et utvalg enkeltsaker og funnet at det ikke var gjort noen reell vurdering av omsorgsalternativer i opprinnelseslandet.897

31.8.3 Forbudet mot urettmessig vinning

I flere land utvalget har gransket, har det vært høye pengebeløp involvert i adopsjonsarbeidet. Dette kan skape risiko for at vurderinger og avgjørelser om adopsjon påvirkes av hensynet til økonomisk vinning hos aktører involvert i adopsjonsprosesser, noe som kan gå på bekostning av vurderinger både av vilkårene for adopsjon (for eksempel om det foreligger gyldig samtykke) og av om adopsjonen vil være til barnets beste. Et eksempel på slik risiko er adopsjoner fra private institusjoner i Colombia, med såkalte donasjoner betalt ved hver adopsjon, se allerede nevnt i punkt 31.8.1 og 31.8.2 ovenfor (og nærmere i punkt 12.8). Et annet eksempel er adopsjoner fra Sør-Korea, hvor det ble gitt omfattende økonomisk støtte til Holt i tillegg til høye beløp ved hver enkelt adopsjon. Støtten fra Verdens Barn var gitt som bistand til vanskeligstilte barn og mødre i Sør-Korea og dermed til gode formål. Imidlertid var de økonomiske bidragene fra Verdens Barn og fadderordningene de administrerte, sett i sammenheng med bidrag fra adopsjonsformidlere i andre mottakerland, totalt sett svært omfattende, samtidig som Holt var avhengig av å adoptere barn til utlandet for å kunne finansiere sitt øvrige arbeid. Utvalget har derfor konkludert med at det er risiko for at økonomiske hensyn i perioder har gått foran hensynet til det enkelte barnets beste ved adopsjoner via Holt til Norge (se nærmere i punkt 19.8.2).

Mellom 2006 og 2015 inngikk Adopsjonsforum flere avtaler med ulike private organisasjoner og barnehjem i Etiopia om en fast og månedlig økonomisk støtte. Utvalget mener det utvilsomt var en forståelse mellom partene om at størrelsen på Adopsjonsforums økonomiske bidrag ville ha konsekvenser for antall tildelte barn. Utvalget mener at avtalene var i strid med prinsipper for økonomiske transaksjoner i adopsjonsarbeid (se nærmere i punkt 15.7.4.4).

Utvalget har i flere av landgranskingene, og i punkt 25.9.3, redegjort for flere tilfeller av høye godtgjørelser fra adopsjonsformidlere til kontaktpersoner og juridiske representanter i utlandet, både som faste honorarer og som honorarer avhengig av antall behandlede saker. Dette er forhold norske myndigheter var kjent med, og som utvalget mener skulle ført til en kritisk vurdering fra norske myndigheters side. Særlig etter at Moncayo-saken ble kjent, burde norske myndigheter vært oppmerksomme på risikoen ved høye godtgjørelser. Utvalget mener at norske myndigheter på dette området i flere tilfeller ikke har gjort forsvarlige vurderinger.

31.8.4 Barnets rett til å bevare sin identitet

Adoptertes muligheter til å identifisere opprinnelige foreldre basert på informasjonen i norske adopsjonsarkiver vil være liten eller varierende i flertallet av de tolv landene som utvalget har undersøkt. Når det gjelder adopsjoner fra Sør-Korea, Colombia (før år 2000) og Kina, vil opplysninger om opprinnelige foreldres identitet som hovedregel mangle i norske arkiver (selv om denne informasjon kan være tilgjengelig i opprinnelseslandet). Adopsjoner fra disse landene utgjør godt over halvparten av alle utenlandsadopsjoner formidlet til Norge (se nærmere om dette i punkt 29.4).

Ved adopsjoner fra Kina, har det vært kjent for norske myndigheter gjennom hele formidlingsperioden at barna vil ha svært liten mulighet til å få kunnskap om sin opprinnelige familie. Også ved adopsjoner fra andre sentrale opprinnelsesland, har det i lange perioder vært store begrensninger ved hvilken informasjon om opprinnelse og opprinnelig familie som ble oversendt til norske adopsjonsmyndigheter. Utvalget har ikke funnet dokumentasjon på at dette var et forhold som ble nærmere utredet av norske adopsjonsmyndigheter da det ble gitt formidlingstillatelse til adopsjoner fra disse landene.

Utvalget mener at selv om det er opprinnelseslandets rett som avgjør hvilke opplysninger som kan gis til mottakerlandet, herunder opprinnelige foreldres identitet (se punkt 29.2), må mottakerlandet sørge for å innhente de opplysningene som det er tillatt og mulig å innhente. Det er mange typer opplysninger – også utover opprinnelige foreldres identitet – som kan være svært verdifulle for adopterte som ønsker mer kunnskap om opprinnelse. Disse har norske adopsjonsmyndigheter i for liten grad sørget for å innhente, særlig frem til årtusenskiftet.

Det er utvalgets vurdering at norske adopsjonsmyndigheter skulle vært mer aktive for å sikre at informasjon om opprinnelig familie, omstendighetene rundt adopsjonen og barnas bakgrunn ble innhentet fra opprinnelseslandet og arkivert i Norge. Dette gjelder spesielt etter adopsjonsloven fra 1986, og særlig fra 1991, da Norge ratifiserte FNs barnekonvensjon.

Utvalget vil imidlertid trekke frem at adoptivforeldrenes plikt til å fortelle barnet at det er adoptert, ble utvidet i adopsjonsloven fra 2017 (§ 38). Denne plikten inkluderer nå også opplysninger om barnets «etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn». Utvalget mener at dette var et positivt grep med tanke på barnets rett til å bevare sin identitet.

31.8.5 Barnets beste

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere om utenlandsadopsjon som ordning er til barns beste på gruppenivå. Dette er hovedsakelig et politisk spørsmål. At adopsjonen må være til det konkrete barnets beste, er imidlertid et vilkår som må vurderes i hver enkelt adopsjonssak og som skal være avgjørende for om en adopsjon kan gjennomføres. Spørsmålet for utvalget er om norske myndigheter har hatt forsvarlige systemer som sørger for å ivareta dette hensynet ved utenlandsadopsjoner til Norge.

Norske myndigheter og adopsjonsformidlere har i hele perioden med adopsjonsformidling til Norge fremhevet hensynet til barnets beste.

Hensynet til barnets beste er et gjennomgående og overordnet hensyn i adopsjonsprosessen. For det første er det et spørsmål om barnet skal frigis til adopsjon, eller om det skal velges andre omsorgsløsninger for barnet i opprinnelseslandet. Dette er vurderinger som i utgangspunktet ligger i opprinnelseslandene, men det er likevel slik at norske myndigheter og adopsjonsformidlerne må basere sin vurdering av om et adopsjonssamarbeid er forsvarlig, på kunnskap om hvordan vurderingene gjøres i opprinnelseslandet. Som vist ovenfor må vurderingen ses i sammenheng med risiko for uberettiget vinning ved adopsjoner, som kan føre til at barnets beste ikke får den vekten hensynet skal ha i avgjørelser om adopsjon. Når det gjelder den konkrete vurderingen av i hvilken grad hensynet til barnets beste er blitt ivaretatt ved frigivelsesprosessene i opprinnelseslandene vil utvalget vise til de enkelte landgranskingene, i kapitlene 9 til 20. Det er utvalgets generelle inntrykk at norske myndigheter i mange tilfeller har lagt uprøvd til grunn at barnets beste vil være å komme til Norge, uten noen nærmere vurdering av hvordan tap av språk, kultur, nasjonalitet og kontakt med slekt i opprinnelsesland kan påvirke barnet. Vurderingen i enkeltsaker av om det er til barnets beste å bli adoptert har frem til 2022 blitt overlatt fullt ut til opprinnelseslandet. Som redegjort for over hadde norske myndigheter et ansvar for å kontrollere disse vurderingene, særlig i saker der norske myndigheter ga adopsjonsbevilling. Fra 1998 lå det imidlertid en mulighet for slik kontroll også i saker der adopsjonsavgjørelsen ble truffet i opprinnelseslandet, gjennom ansvaret etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c.

For det andre er det spørsmål om hvilke krav som stilles for at adoptivforeldre skal få forhåndssamtykke eller bli godkjent som foreldre til et barn med særlige behov. Dette er vurderinger som har vært ansett som en kjerneoppgave for norske myndigheter ved adopsjoner til Norge, gjennom hele perioden med adopsjonsformidling til Norge. Som utvalget omtaler i kapittel 26, var det i lange perioder svakheter ved utredningen av adoptivsøkerne. Utvalget har pekt på at utarbeidelsen av sosialrapporten om søkerne frem til 2015 lå til adoptivsøkernes hjemkommune, hvor adopsjonskompetansen kunne være svært varierende. Videre har utvalget pekt på at kravene til søkerne ikke nødvendigvis ble skjerpet i takt med at kunnskapen om adoptertes behov økte og realiteten i adopsjonsfeltet endret seg. For eksempel ble krav knyttet til språk, kulturforståelse eller foreldrenes evne til å håndtere kompleksiteten ved adopsjon av eldre barn ikke systematisk utviklet, selv om dette kunne være naturlige tilpasninger i en tid hvor stadig færre og eldre barn var tilgjengelige for utenlandsadopsjon.

For det tredje reiser hensynet til barnets beste spørsmål om hvordan barnet skal ivaretas fra det kommer til Norge, og gjennom oppveksten, det som med en samlebetegnelse kan kalles etteradopsjonstiltak. Manglende hjelpe- og støttetilbud for adopterte kan ha alvorlige konsekvenser for det enkelte barns velvære og utvikling. Som det er redegjort for ovenfor, mener utvalget at etteradopsjonstilbudet har vært mangelfullt på flere punkt gjennom perioden med adopsjonsformidling til Norge.

Som den klare hovedregel vil hensynet til barnets beste ivaretas best dersom grunnleggende regler og prinsipper for utenlandsadopsjoner følges. Imidlertid kan det tenkes tilfeller der en konkret barnets-beste-vurdering isolert sett tilsier at det var riktig at barnet ble adoptert til Norge, selv om det er avdekket feil eller ulovligheter ved adopsjonen. Utvalget vil særlig påpeke at formålet om å hjelpe barn i en vanskelig livssituasjon ikke kan begrunne toleranse for feil og mangler fra adopsjonsformidleres eller norske myndigheters side. En slik holdning undergraver de kravene til forsvarlig saksbehandling og tilsyn som regelverket oppstiller. Haagkonferansen har i flere uttalelser understreket at kravene til forsvarlige adopsjonsprosesser må følges også når det adopteres fra land i krisetilstand, se punkt 25.5.2.

31.9 Konklusjon

Utvalget mener at det har vært klare mangler ved adopsjonssystemet i Norge gjennom hele perioden utvalget har gransket. Som det er redegjort for ovenfor har imidlertid forsvarligheten på flere punkter gradvis blitt styrket over tid, med et tydelig forbedringspunkt rundt 1998, og en ytterligere styrking i tiden etter 2019.

Det har hatt avgjørende betydning for svakhetene med den kontrollen som har blitt ført med utenlandsadopsjoner, at norske myndigheter og adopsjonsformidlere helt frem til de siste årene i for liten grad har ment at de har et ansvar for kontroll med den delen av adopsjonsprosessen som skjer i opprinnelseslandet, utover å forsikre seg om at adopsjonene formelt sett lot seg gjennomføre på gyldig måte. Det har vært en økende grad av kunnskap om risikoer på adopsjonsfeltet, kjente alvorlige ulovligheter i enkeltsaker og en stadig sterkere rettslig forankring av barnets beste som hovedhensynet ved adopsjoner. Alt dette burde ha ført til at det langt tidligere ble ført en grundigere kontroll med prosessene i opprinnelseslandene.

I enkeltsaker har adopsjonsmyndigheter og adopsjonsformidlere helt frem til begynnelsen av 2020-årene begrenset slik kontroll til å påse at riktig organ i opprinnelseslandet har besluttet adopsjon eller frigivelse for adopsjon. Etter utvalgets syn oppfylte ikke en slik kontroll kravene til forsvarlig behandling av adopsjoner og klare føringer fra Haagkonferansens veiledninger om oppfølging av Haagkonvensjonen om internasjonale adopsjoner. I saker der det ble utstedt adopsjonsbevilling i Norge, var den manglende kontrollen også i strid med krav i norsk adopsjonslov og forvaltningslov.

Behandlingen av enkeltsaker om adopsjon, både bevillings- og registreringssaker, har vært mangelfull frem til Bufdir endret myndighetenes forståelse av hvilken kontroll som skulle gjennomføres før det ble gitt samtykke til et forslag fra opprinnelseslandet om tildeling av adopsjon til norske søkere etter Haagkonvensjonen artikkel 17 c. Kontrollen ble først skjerpet da Bufdir i 2022 instruerte formidlerne om at de også hadde et ansvar for å vurdere frigivelsesprosessen i opprinnelseslandet før de ga slikt samtykke. Kontrollen ble ytterligere styrket da Bufdir overtok oppgaven med 17 c-samtykkene fra 2025.

Frigivelsesprosessen og adopsjonssystemet i opprinnelseslandet har inngått som temaer ved myndighetenes arbeid med formidlingstillatelser og tilsyn. I en lang periode var oppfølgingen imidlertid i hovedsak konsentrert om å oppnå en overordnet forståelse av hovedtrekkene i opprinnelseslandenes prosesser for adopsjonsavgjørelser og frigivelse. Norske myndigheter har i begrenset grad foretatt nærmere undersøkelser av de forutgående rettslige og administrative prosessene i opprinnelseslandene, blant annet beslutninger om fratakelse av foreldreansvar eller oppnevning av andre enn opprinnelige foreldre som verge. En mer systematisk oppmerksomhet mot slike forhold synes først å ha kommet til dels i kjølvannet av Haagkonvensjonen. Fra 1998 ble det gradvis brukt mer ressurser på å utrede opprinnelseslandenes systemer og risikofaktorer.

Når det gjelder formidlingstillatelser for nye samarbeidsland, konstaterer utvalget en klar forbedring i saksutredning og vurderinger etter at Haagkonvensjonen trådte i kraft i 1998. Ved fornyelser av eksisterende formidlingstillatelser finner utvalget derimot at vurderingene i flere tilfeller ikke har vært forsvarlige. En tydelig og systematisk forbedring i dette arbeidet ses først fra om lag 2019. Fra dette tidspunktet gikk Bufdir klart grundigere og mer systematisk inn i vurderingen av prosessene i opprinnelseslandene, blant annet ved identifisering og analyse av mulige risikofaktorer.

Kontrollarbeidets kompleksitet og betydelige ressursbehov er en mulig forklaring på at norske myndigheter frem til de senere år ikke har gjennomført en grundigere kontroll av forholdene og frigivelsesprosessen i opprinnelseslandene. Tidligere var omfanget av utenlandsadopsjoner vesentlig større, og antallet samarbeidsland var langt høyere enn i dag. Dessuten var det også mer krevende å orientere seg om forhold i andre land før utviklingen av internett og e-post og etter hvert muligheter for elektroniske møter og automatisk oversettelse av tekst og tale. Det er på det det rene at Statens adopsjonskontor ikke hadde ressurser til å føre en tilstrekkelig grundig kontroll med de rundt 500 årlige adopsjonene som ble gjennomført fra opptil 24 ulike samarbeidsland i perioden 1990–1998.898 Ressurssituasjonen bedret seg i liten grad gjennom 2000-årene, og var i stor grad tilpasset datidens forståelse av at norske myndigheters ansvar for kontroll primært var avgrenset til de delene av adopsjonsprosessen som fant sted i Norge.

Norske myndigheters utredning av adoptivsøkere hadde i flere tiår svakheter. Blant annet manglet det forskriftsfestede krav til søkerne før 2015, og det er utvalgets vurdering at det også manglet tilstrekkelige veiledninger for skjønnsvurderingene. Det er også en svakhet at ikke oppgaven med å utrede adopsjonssøkerne ble flyttet fra deres hjemkommuner til spesialiserte enheter på et langt tidligere tidspunkt. Dette var ønsket av fagmyndigheten allerede i 1998, men ble ikke gjennomført før i 2015. Videre oppfylte norske myndigheter trolig ikke Haagkonvensjonens krav om nødvendig rådgivning til adoptivsøkere før adopsjonsforberedende kurs ble obligatoriske i 2015.

Når det gjelder bistand til adopterte og adoptivfamilier etter gjennomført adopsjon, er det vanskeligere å foreta en samlet vurdering av om systemet har vært forsvarlig. Utvalget er likevel kritisk både til mangelen på obligatoriske adopsjonsforberedende kurs før 2015 og til norske myndigheters generelle holdning ved ratifikasjonen av Haagkonvensjonen. Myndighetene la da til grunn at adoptivfamilier ikke skulle skilles ut som noen særskilt gruppe, men i stedet ivaretas gjennom det generelle offentlige tjenestetilbudet. Den samme oppfatningen lå til grunn da norske myndigheter valgte å ikke følge opp Adopsjonslovutvalgets forslag om etteradopsjonstiltak. Denne tilnærmingen kan ha ført til at adopterte og familier med behov for hjelp og veiledning ikke har hatt tilgang til helse- og hjelpetjenester med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Videre kan myndighetenes valg ha bidratt til at familier i for liten grad har vært bevisste på de særlige behovene utenlandsadopterte barn kan ha, og dermed heller ikke har søkt nødvendig hjelp. Myndighetenes valg var uheldig i lys av økningen i andelen adopterte barn med særlige omsorgsbehov på 2000-tallet. Utviklingen tilsier at behovet for målrettet informasjon, veiledning og oppfølging burde vært styrket snarere enn overlatt til et generelt tjenestetilbud. Myndighetenes tilnærming kan også tyde på at adopsjon i begrenset grad har blitt forstått og fulgt opp som en livslang prosess, hvor behov for støtte og veiledning kan endre seg over tid.

Granskingsutvalgets utredning tydeliggjør at utenlandsadopsjon er et komplekst felt, hvor ulike hensyn og rettigheter skal ivaretas på tvers av jurisdiksjoner og forvaltningsnivåer. Norske myndigheter og adopsjonsformidlere har utvilsomt hatt en intensjon om å legge til rette for at utenlandsadopsjoner skal foregå innenfor forsvarlige rammer. Samtidig har norske myndigheter i stor grad basert seg på tillit og delegasjon av myndighet og oppgaver. Dette kommer til uttrykk ved at et betydelig ansvar ble lagt på adopsjonsformidlerne, med en gjennomgående forutsetning om at disse, innenfor rammen av formidlingstillatelser gitt av norske myndigheter, var i stand til å ivareta hensynet til forsvarlige adopsjonsprosesser. Det har vært ført tilsyn med formidlerne, men etter utvalgets vurdering har dette vært utilstrekkelig.

Adopsjonsformidlerne har på sin side forutsatt at deres egne samarbeidspartnere i opprinnelseslandene utførte sitt arbeid på en forsvarlig måte og i samsvar med grunnleggende krav til rettsikkerhet for alle involverte aktører, og at disse hensynene også ble ivaretatt i de nasjonale prosessene.Utvalgets gjennomgang viser at denne tillitsbaserte kjeden i begrenset grad har vært underlagt den kontroll og det tilsyn som kompleksiteten og risikoen i adopsjonsprosessene tilsier.

Utvalget har videre avdekket klare svakheter i norske adopsjonsmyndigheters arbeid i flere ledd av adopsjonsprosessen, fra forhåndssamtykke til registrering eller bevilling og i forståelsen av de særlige behovene adopterte kan ha over tid. Noen av disse svakhetene synes å ha kommet av tillit: tillit til opprinnelseslandenes prosesser og aktører, til adopsjonsformidlernes vurderinger og praksis og til at norske adoptivsøkere i tilstrekkelig grad ville være i stand til å ivareta barnas behov uten tilgang til særskilt tilpassede helse- og hjelpetjenester.

En viss tillit er nødvendig i alle systemer som involverer mennesker, men graden av tillit må tilpasses viktigheten av oppgavene og den risikoen som finnes. Utvalget mener at norske myndigheter og adopsjonsformidlere klart har undervurdert risikofaktorene ved utenlandsadopsjoner, og at de har hatt for liten kontroll. Systemet for utenlandsadopsjoner har heller ikke vært egnet eller blitt tildelt de nødvendige ressursene til å ha forsvarlig kontroll med risikofaktorene i alle de ulike samarbeidslandene.

32 Tilrådinger

32.1 Innledning

I granskingsutvalgets mandat er det angitt at utvalget skal «sjå på behovet for framoverretta tiltak, og kome med tilrådingar om systemet for adopsjon i framtida». Det er videre presisert at tilrådinger «om systemet i framtida skal vere basert på krava i utgreiingsinstruksen, under dette vurdering av alternative tiltak og konsekvensar (inkludert økonomiske) av ulike forslag».

I det følgende vil utvalget gi sine tilrådinger. Som redegjort for i kapittel 1 er utvalgets utredning i hovedsak tilbakeskuende, og den er videre i hovedsak avgrenset til de tolv prioriterte landene i mandatet. Det er, som det fremgår flere steder i utredningen, gjort vesentlige endringer i regulering, tilsyn og kontroll på adopsjonsfeltet de siste årene. Slike endringer er også gjennomført mens granskingen har pågått. Utvalget har ikke hatt mulighet til å evaluere endringer som har skjedd i denne perioden.

Som redegjort for i kapittel 1 ligger det utenfor utvalgets mandat å ta stilling til om utenlandsadopsjoner til Norge skal fortsette. Noen av utvalgets tilrådinger er bare aktuelle dersom adopsjonsformidlingen til Norge fortsetter, mens andre tiltak gjelder ulike former for rettigheter, tiltak og tjenester for barn og voksne som er adoptert til Norge. Ettersom det har vært en markant nedgang i antall adopsjoner til Norge de siste årene er det tiltakene som gjelder tilbud og bistand til adopterte etter gjennomført adopsjon, som vil ha betydning for flest personer.

I kapittel 29 om adoptertes muligheter til innsyn og kunnskap om opprinnelse og kapittel 30 om etteradopsjonstiltak er det gitt flere tilrådinger. Disse vil bli gjengitt også i dette kapittelet sammen med utvalgets øvrige tilrådinger.

Videre i kapittelet vil utvalget gi sine tilrådinger knyttet til følgende tema:

• ordningen med adopsjonsformidlere (32.2)

• formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll (32.3)

• enkeltsaksbehandling (32.4)

• innsyn og opprinnelsessøk (32.5)

• etteradopsjonstiltak (32.6)

• tiltak i lys av avdekkede ulovligheter (32.7)

I punkt 32.8 behandles økonomiske og administrative konsekvenser av tilrådingene.

32.2 Ordningen med adopsjonsformidlere

I kapittel 24 er det gjort rede for hvordan ordningen med adopsjonsformidlere har fungert, og for hvilket ansvar og hvilke arbeidsoppgaver formidlerne har hatt. Utvalget har der pekt på svakheter og risikofaktorer ved ordningen slik den har vært og er. Utvalget mener at følgende endringer må gjøres dersom norske myndigheter viderefører ordningen med private adopsjonsformidlere som sentrale aktører ved adopsjonsformidling:

• Det må utredes om organisasjoner som gis tillatelse til å formidle adopsjoner, kan være medlemsorganisasjoner eller må ha en annen organisasjonsform. I tillegg bør det utredes hvilke krav som skal stilles til styresammensetning og fagkompetanse.

• Den faste andelen offentlig finansiering til formidlerne må økes vesentlig, slik at deres drift og grunnbemanning i mindre grad er avhengig av antallet adopsjoner.

• Ordningen innført i 2025 med at Bufdir selv foretar kontrollen etter Haagkonvensjonen artikkel 17 bokstav c, må videreføres slik at norske myndigheter kan sikre forsvarlighet og rettssikkerhet ved adopsjoner til Norge.

32.3 Formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll

Forutsatt at ordningen med private adopsjonsformidlere videreføres, mener utvalget at det bør gis mer detaljerte forskriftsregler om vilkår for formidlingstillatelser for enkeltland. Dagens overordnede føringer er gitt i adopsjonsforskriften § 21, som sier:

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet kan bare gi formidlingstillatelse når

• a. det aktuelle landet har behov for adoptivfamilier i utlandet

• b. organisasjonen har innsikt i og kunnskap om lover, andre regler og prosedyrer som gjelder for internasjonale adopsjoner i landet

I dag fremgår de nærmere vurderingskriteriene ved formidlingstillatelser bare indirekte i rubrikker i søknadsskjemaet. Utvalget mener at forskriftsbestemmelsen om formidlingstillatelser bør liste opp hvilke forhold ved aktuelle opprinnelsesland og samarbeidspartnerne som skal vurderes ved innvilgelse og fornyelse av formidlingstillatelse, herunder:

• hvilke krav som gjelder for saksutredning og avgjørelsesprosesser i opprinnelseslandet ved utenlandsadopsjoner, herunder hvordan grunnleggende adopsjonsrettslige prinsipper og rettigheter for barn og opprinnelige foreldre blir ivaretatt

• hvorvidt samfunnsforholdene er tilstrekkelig betryggende med tanke på risiko for ulovligheter og uetiske forhold ved adopsjonsprosesser

• hvordan det legges til rette for å sikre tilstrekkelig og pålitelig informasjon om barnas bakgrunn og helsemessige forhold

• i hvilken grad det er risiko for korrupsjon eller urettmessig vinning ved adopsjoner, og hvordan denne risikoen kan håndteres og minimeres

• nærmere informasjon om de samarbeidspartnere formidlerorganisasjonen planlegger å ha i opprinnelseslandet, herunder kvalifikasjoner

Videre gir utvalget følgende tilrådinger:

• Norske myndigheter bør videreføre gjeldende praksis for hvordan søknader om formidlingstillatelser og fornyelse av slike behandles, med grundig saksutredning der en rekke kilder undersøkes.

• Bufdir må sikres tilstrekkelige ressurser til forsvarlig behandling av søknader om formidlingstillatelser, tilsyn og kontroll.

• Det må ikke gis flere formidlingstillatelser enn det Bufdir har ressurser til å følge opp med forsvarlig tilsyn og kontroll.

• Norske myndigheter må føre nøye kontroll med økonomiske forhold i forbindelse med adopsjonsformidling, herunder ordninger for godtgjørelse til kontaktpersoner og juridiske representanter, og med hvordan forholdet mellom bistand og adopsjon fremstår for samarbeidspartnerne i opprinnelsesland.

32.4 Norske myndigheters arbeid med enkeltsaker

Utvalget gir følgende tilrådinger på dette området:

• Det må stilles krav om at adoptivsøkere har grunnleggende språkferdigheter i barnets morsmål før adopsjon.

• Standardiserte verktøy for å kartlegge og vurdere adoptivsøkeres psykiske helse og tilknytningsevne bør brukes i utredningen av saker om forhåndssamtykke til utenlandsadopsjon.

32.5 Tilrådinger om innsyn og opprinnelsessøk

Tilrådinger om opprinnelsessøk med videre er gjort rede for i punkt 29.8. Tilrådingene er i korte trekk følgende:

• Det bør utvikles ny og forbedret veiledning til adopterte som ønsker å søke innsyn i utenlandske arkiver, og som ønsker å søke etter opprinnelse.

• Det bør gis et samtaletilbud til adopterte i forbindelse med søk etter opprinnelse, tilbakereise eller gjenforening med opprinnelig familie.

• Utvalget mener adopsjonsmyndighetene skal kunne gi rådgivning til adopterte om DNA-testing, herunder om risiko, konsekvenser og personvernhensyn. Det bør gjøres en nærmere utredning av spørsmålet, inkludert av mulighetene for økonomisk støtte til DNA-testing.

• Det bør utvikles ny og forbedret veiledning til adopterte i forbindelse med henvendelser fra opprinnelig familie.

• Det bør utredes om det i noen tilfeller bør åpnes for innsyn for opprinnelig familie som henvender seg til norske adopsjonsmyndigheter. Som ledd i utredningen bør det foretas en vurdering av om det er rettslig grunnlag for den faste praksisen med å anse alle opprinnelige foreldre for ikke å ha rett til innsyn i dokumentene i den norske adopsjonssaken, selv om adopsjonen ble gjennomført i Norge.

• Utvalget anbefaler at norske adopsjonsmyndigheter lager en samlet oversikt over dokumentasjon fra adopsjoner som nå oppbevares av privatpersoner som har hatt tilknytning til adopsjonsformidlingsarbeidet med videre, og deretter utreder behovet for å innhente dette og gjøre det tilgjengelig for adopterte som søker innsyn. Se nærmere informasjon i punkt 29.8.

• Utvalget anbefaler at norske adopsjonsmyndigheter undersøker muligheten for en overføring til Bufdirs arkiver av mappene som gjelder adopterte fra Bangladesh til Norge, da det vil gjøre det vesentlig lettere for de adopterte dette gjelder, å få innsyn i viktig informasjon om seg selv. Muligheten for andre samarbeid med opprinnelsesland om tilgjengeliggjøring av adopsjonsdokumenter bør også undersøkes.

32.6 Etteradopsjonstiltak

Tilrådinger for etteradopsjonstiltak er gjort rede for i punkt 30.8. Tilrådingene er i korte trekk følgende:

• Det bør etableres likepersonsarbeid i det offentliges regi i samråd med private organisasjoner.

• Det bør etableres et kompetansesenter for adopsjon.

• Det bør opprettes et tilpasset tilbud om kurs eller samtaler ved konflikter eller andre utfordringer i adoptivfamilier som er relatert til adopsjonsspesifikke forhold.

• Adoptivbarn bør ha rett til morsmålsopplæring i skolen for å lære og/eller ivareta språket fra sitt opprinnelsesland uavhengig av norskkunnskaper.

• Voksne adopterte bør få rett til gratis språkopplæring i språket fra sitt opprinnelsesland.

• NIBRs anbefalinger fra 2021 om forebygging av og tiltak mot rasisme og diskriminering av utenlandsadopterte bør følges opp .

• Det bør innføres obligatoriske kurs for adoptivforeldre etter adopsjon.

• Det bør innføres obligatorisk oppfølging av adoptivfamiliene etter adopsjon, i form av tilsynsbesøk i hjemmet med videre.

• Omfanget av og representativiteten til etteradopsjonsbehov er ikke helt klarlagt i eksisterende forskning. Utvalget anbefaler derfor at norske adopsjonsmyndigheter sørger for gjennomføring av en større spørreundersøkelse og/eller registerundersøkelse blant utenlandsadopterte. Utvalget vil i denne sammenheng fremheve at By- og regionforskningsinstituttet NIBR har påpekt at statistisk Sentralbyrå kunne fått i oppdrag å utarbeide levekårsundersøkelser for og offisiell statistikk om denne gruppen som kunne kobles til registerdata om sysselsetting med videre, slik at man kan sammenligne adoptertes forløp gjennom ulike livsfaser med forløpet til andre grupper.

Utvalget har følgende tilrådinger når det gjelder adoptertes helse:

• Flere av de tiltakene som anbefales i FHI-rapporten fra 2013 om adoptertes helse bør følges opp.

• Det bør iverksettes tiltak for å øke kompetansen blant helsepersonell, blant annet om adopsjonsspesifikke traumer, tilknytningsproblematikk og identitetsutvikling hos adopterte.

• Genetisk veiledning bør så langt det lar seg gjøre tilbys til adopterte som mangler informasjon om sin biologiske bakgrunn.

• Forskningen på adoptertes fysiske og psykiske helse bør styrkes slik at kunnskapsgrunnlaget for tiltak bedres.

32.7 Tiltak i lys av ulovligheter avdekket i denne granskingen og opprinnelseslands granskinger

I lys av omfang og alvorligheten av feil avdekket i denne granskningen anbefaler utvalget følgende tiltak:

• Departementet bør sørge for at rapporten oversettes til engelsk. Rapporten kan ha interesse både i opprinnelseslandene og i andre mottakerland. Når kun sammendraget foreligger på engelsk, begrenses rapportens tilgjengelighet, også for opprinnelige foreldre og deres støttespillere.

• Norges internasjonale forpliktelser til å bekjempe korrupsjon, også på adopsjonsfeltet, bør vektlegges mer.

• Det bør utredes om ulovlige adopsjoner skal tas inn som særskilt utnyttelsesformål i straffebestemmelsen om menneskehandel.

• Norske myndigheter bør stille seg positive til samarbeid med opprinnelsesland i deres granskninger og strafferettslige etterforskninger, så langt dette skjer i overensstemmelse med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier.

32.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

I det følgende vil utvalget behandle spørsmål om økonomiske og administrative konsekvenser av våre tilrådinger. Det må understrekes at det er en rekke usikkerhetsfaktorer knyttet til antall personer og familier som vil være målgruppe for de ulike tiltakene, noe som begrenser muligheten til å estimere kostnader og administrative konsekvenser. Videre er det i flere tilfeller snakk om tiltak som krever kompliserte beregninger, og der kostnadene til dels beror på nærmere utredning av hvordan tiltakene kan innrettes. Flere av tiltakene vil dessuten kunne være mulige å gjennomføre helt eller delvis innenfor rammen av allerede tildelte ressurser i de tjenestene som skal tilby dem, men dette har utvalget ikke grunnlag for å vurdere. Disse faktorene vil i vesentlig grad begrense hva utvalget har mulighet til å si noe kvalifisert om. I det følgende vil utvalget derfor bare fremheve noen tiltak.

Økt offentlig finansiering av adopsjonsformidlerne vil medføre en vesentlig kostnad. I dag er det bare én adopsjonsformidler, Adopsjonsforum. I 2004 hadde Adopsjonsforum inntekter fra adopsjonsformidling og medlemskontingenter på til sammen 2 477 670 kroner, samt tilskudd fra det offentlige på 1 265 312 kroner.899 Driftsresultatet i 2024 var på –5 537 277 kroner. I 2025 sank inntektene fra formidlingen til 978 284 kroner og det offentlige tilskuddet ble økt til 2 310 666 kroner. Store endringer i blant annet adopsjonstall gjør det vanskelig å beregne hva det vil koste å dekke for eksempel 70 prosent av utgiftene til Adopsjonsforum gjennom offentlige tilskudd fremover. I 2024 ville dette imidlertid ha kostet 6 898 128 kroner (5 632 816 mer enn tilskuddet fra staten på 1 265 312 kroner).

Et annet tiltak er morsmålsopplæring til alle adopterte under 18 år. Det er i dag cirka 2000–2300 barn under 18 år som er adoptert fra utlandet.900 Kostnaden ved morsmålsopplæring for disse beror imidlertid på aldersfordelingen av barna på det tidspunktet tiltaket iverksettes, med andre ord hvor mange år hver av disse skal ha morsmålsopplæring. Videre vil kostnaden bero på antall nye utenlandsadopsjoner til Norge i årene som kommer, antall timer som tilbys hvert barn, samt hvor mange som tar imot tilbudet.

En del av tiltakene utvalget foreslår, retter seg mot adopterte som gruppe, uavhengig av alder og når de kom til Norge. Dette gjelder eksempelvis språkopplæring til voksne adopterte som ønsker det. Det er ikke mulig å estimere hvor mange som vil ha interesse for et slikt tilbud, og kostnaden vil også bero på omfanget og formatet av opplæringen som tilbys.

Det er grunn til å understreke at utvalgets tilrådinger baserer seg på avdekking av vesentlige svakheter ved adopsjonsformidlingen til Norge, herunder en rekke kritikkverdige forhold ved norske myndigheters tilsyn og kontroll. I en slik situasjon må det stilles krav til at norske myndigheter setter inn tiltak, også når disse tiltakene er kostbare.