2 Skattedirektoratets brev av 11. april 2000 til Finansdepartementet
Vurdering av ligningsnemndenes vedtaksmyndighet ved ordinær ligning
I tilslutning til Skattedirektoratets brev av 27. januar 2000 vedlagt notat om regelendringer ved innføring av permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse, oversendes et notat der Skattedirektoratet har foretatt en vurdering av sentrale problemstillinger vedrørende plasseringen av vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning.
Som vedlegg følger en tabellarisk oversikt som viser de svar Skattedirektoratet mottok fra 39 ligningskontorer m.h.t. hvor mange møter ligningsnemnda i kommunen hadde i forbindelse med ordinær ligning og den prosentvise andel av skattytermassen som ligningsnemnda behandlet på disse møtene.
Vurdering av ligningsnemndenes vedtaksmyndighet ved ordinær ligning
Innledning
I henhold til ligningsloven § 8-4 nr. 1 treffer ligningsnemnda alle avgjørelser vedrørende ligningen som ikke i lov eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet. Videre er det ligningsnemnda som skal avgjøre skattyternes klager på den ordinære ligningen. Ligningsnemndene er således formelt tillagt en meget omfattende og krevende oppgave i forbindelse med gjennomføringen av ligningsarbeidet.
Ligningsnemndenes posisjon har en solid historisk forankring. Opprinnelig ble hele ligningen gjennomført av kollegiale folkevalgte organer der medlemmenes lokalkunnskap var av vesentlig betydning. Etter hvert som skattesystemet ble mer komplisert og kravet til nøyaktighet i stor grad overtok for evnen til skjønnsmessige avgjørelser, har den demokratiske kontroll som ligger i folkevalgte nemnder, fått mer preg av å være en rettssikkerhetsgaranti for skattyterne.
Gjennom ligningsloven av 13. juni 1980 ble de kollegiale folkevalgte nemndenes vedtakskompetanse i større grad begrenset til enkeltsaker, mens vedtak av mer generell art ble lagt til fagadministrasjonen. Noe av tanken bak dette var å styrke styrings- og instruksjonsmyndigheten innen en hierarkisk oppbygd fagadministrasjon bl.a. for å sikre en større likebehandling av skattyterne uavhengig av hvilken kommune de er skattepliktige til. Stortinget bestemte imidlertid at verken Kongen, departementene eller fagadministrasjonen for øvrig skulle ha noen instruksjonsmyndighet over de folkevalgte nemndene. Hvis fagadministrasjonen mener en nemnd har behandlet en sak uriktig, har ligningsloven løst problemet ved å gi fagadministrasjonen kompetanse til å bringe saken inn til ny behandling av en trinnhøyere nemnd.
I forarbeidene til ligningsloven ble det i Ot. prp. nr. 29 for 1978-79 påpekt at det
«trengs regler som sikrer at ligningsnemndas medvirkning skjer på de områder hvor nemnda har særlige forutsetninger for å bidra til riktige og ensartede avgjørelser, og at nemndas oppgaver begrenses på områder hvor verdien av dens innsats er liten i forhold til den ressursbruk som følger av nemndsbehandling.»
Stortingets finanskomite sluttet seg langt på vei til dette syn i Innst. O. nr. 44 for 1979-80 der det bl.a. heter:
«Komiteen er enig i at det ut fra behovet for en rask og effektiv saksbehandling er nødvendig i praksis å legge en betydelig del av ligningsarbeidet i første instans under ligningsetatens ansvarsområde.»
Utviklingen hadde over lang tid vist at det ikke var mulig for ligningsnemndene å avgjøre alle saker under ordinær ligning. Selv om det i prinsippet ble holdt fast ved at den folkevalgte nemnda skulle være hovedansvarlig for ligningen, tok Stortinget den formelle konsekvensen av utviklingen ved å vedta § 8-4 nr. 2 i ligningsloven. Med visse unntak ble ligningsnemndene her gitt adgang til å delegere sin myndighet ved ordinær ligning til ligningskontoret. I praksis er dette fulgt opp over hele landet slik at det i dag er ligningskontorene som fatter vedtak i de aller fleste saker under den ordinære ligningsbehandlingen.
Ved kongelig resolusjon av 8. februar 1991 ble det oppnevnt en styringsgruppe for å utrede en eventuell reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen. Gruppen kom i sin innstilling NOU 1993:1 også inn på spørsmål knyttet til å opprettholde ligningsnemnda som fastsettelsesorgan. I sine drøftelser uttalte styringsgruppen bl.a.:
«Foruten å utnytte delegasjonsadgangen bedre kan det også synes grunn til å vurdere en annen myndighetsfordeling. Det kunne f.eks. være en mer effektiv ressursutnytting å la ligningsnemndene konsentrere seg om klagesakene og la ligningskontoret også formelt være fastsettingsorganet i første instans.»
Gruppen konkluderte på dette punkt med at det er grunn til å være kritisk mot ordningen med ligningsnemnd som fastsettelsesorgan når en ser dette ut fra hensynet til effektiv oppgaveløsing.
Finansdepartementet fulgte opp utredningen i NOU 1993:1 i St.prp. nr. 44 for 1993-94. Departementet drøftet bl.a. problemstillinger knyttet til at ligningsnemndene både skal være førsteinstans og klageinstans ved ligningsbehandlingen. Departementet viste også til at mulighetene for nemndsbehandling i førsteinstans er sterkt begrenset der maskinelle ligningssystemer er tatt i bruk. Departementets standpunkt synes å komme klart til uttrykk i følgende avsnitt i proposisjonen:
«Departementet ser ikke noe stort behov for å opprettholde ligningsnemndas formelle status som generell førsteinstans i det mindretall av saker hvor funksjonen i dag utøves. Det vesentlige for departementet er en effektiv og lik ligning, hvor alle skattytere som ønsker det, skal kunne få en folkevalgt nemndsoverprøving av administrasjonens standpunkt i saken. Dette kan oppnås på en enklere måte enn i dag.»
Etter å ha behandlet ulike problemstillinger knyttet til ligningsnemndenes rolle sier departementet at det vil arbeide videre med å gjøre ligningsnemndene til rene klageinstanser.
Da saken kom opp til behandling i Stortinget, var det naturlig nok spørsmålet om det skulle innføres en felles skatte-, avgifts- og tolletat som var det sentrale tema. Stortinget avviste forslaget om en slik organisering av forvaltningen uten å komme inn på flere av de underliggende spørsmål, deriblant omfanget av ligningsnemndenes vedtakskompetanse. Spørsmålet om ligningsnemndenes vedtakskompetanse er således ikke behandlet av Stortinget siden ligningsloven av 13. juni 1980 ble vedtatt.
I Finansdepartementets brev av 9. oktober 1997 ble Skattedirektoratet anmodet om å samle inn statistikk som viser hvor omfattende førsteinstans-myndighet som for tiden er delegert fra nemndene til kontorene, og hvordan nemndenes arbeidsmengde fordeler seg på førsteinstans-saker og klage/endringssaker. Skattedirektoratet har i denne anledning foretatt en rundspørring ved 39 ligningskontorer av ulik størrelse og beliggende rundt i landet. Rapporteringen fra kontorene viste at ligningsnemndene i de mindre kommunene normalt har ett møte i forbindelse med ordinær ligning, mens det i de større kommunene ble meldt om 2 - 3 møter. Det gikk videre frem av tilbakemeldingen at ligningsnemndene behandlet mellom 0,11 pst og 2,5 pst av skattytermassen i kommunen ved ordinær ligning. Dette omfatter også de lovpålagte sakene som ligningsnemndene skal behandle. Det vises til vedlegg nr. 1 for nærmere spesifikasjon av tilbakerapporteringene.
I forståelse med Finansdepartementet er det ikke utarbeidet noen oversikt som viser hvordan nemndenes arbeidsmengde fordeler seg på førsteinstans-saker og klage/endringssaker. Omfanget av klage/endringssaker som ligningskontoret ikke er gitt fullmakt etter ligningsloven § 9-8 nr. 3 til å treffe vedtak i, er ikke større i de fleste mindre kommuner enn at nemndene ordinært bare har ett møte i året for å behandle slike saker. En oversikt som viser fordelingen vil således være til liten nytte for vurderingen av ligningsnemndenes medvirkning under ordinær ligning.
Ligningsnemndas rolle ved bruk av maskinelle ligningssystemer
I tiden som er gått etter at ligningsloven ble vedtatt, har det skjedd en omfattende utvikling i ligningsarbeidet. I denne sammenheng er det særlig grunn til å nevne utviklingen av de IT-baserte ligningssystemene. Her implementeres deler av regelverket i datastøttede saksbehandlingssystemer og automatiske beregningsprogrammer som utvikles i Skattedirektoratet. Gjennom tilførsel av innberettede tredjemannsopplysninger, skattyterens egne opplysninger og opplysninger som er lagret hos skattemyndighetene, fastsetter disse systemene skattepliktig formue og inntekt direkte for den enkelte skattyter. Ved ligningen for inntektsåret 1997 ble nesten halvparten av alle personlige skattytere i Norge «lignet» på denne måten, og etter innføringen av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er rundt 90 prosent av denne skattytergruppen blitt lignet slik. For inntektsåret 1998 vil det si mer enn 3 millioner skattytere. Til sammenligning kan det nevnes at det er rundt 320.000 personlige næringsdrivende og ca 145.000 etterskuddspliktige skattytere som ikke omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse.
Det skal videre bemerkes at datastøttede saksbehandlingssystemer også virker styrende på ligningsbehandlingen av de øvrige skattyterne. Gjennom det opprettede SLN-prosjektet er det dertil i gang et omfattende arbeide som vil gi næringsdrivende mulighet til elektronisk innlevering av sine ligningsopplysninger samtidig som det skal utvikles et eget system med innebygde kontrollfunksjoner til bruk ved ligningen av næringsvirksomhet. Ved hjelp av et slikt system må det forventes at der de maskinelle forslag til ansettelse av næringsinntekt ikke blir lagt til grunn, vil ligningskontrollen bli mer dyptgående og derigjennom stille større krav til faginnsikt hos vedtaksmyndigheten. SLN vil omfatte virksomhet organisert både som personlig drevet næring og som selskapstyper av ulik art.
Der ligningen foretas ved hjelp av maskinelle systemer, vil det for de aller fleste skattytere ikke være behov for at ligningsnemnda griper inn i den ordinære ligningsbehandlingen. Kvaliteten på de ligningsoppgavene som kommer inn fra arbeidsgivere, banker m.v. samt de summeringer og beregninger som gjøres i de IT-baserte ligningssystemene, vil måtte kontrolleres og testes på annen måte enn gjennom nemndenes ligningsbehandling. Det reelle behov for kontroll fra ligningsnemndenes side vil derfor være meget begrenset ved gjennomføringen av en slik ligningsbehandling. Dertil vil de stramme tidsrammene som er satt for gjennomføringen av en vesentlig del av ligningen, gjøre at det heller ikke er praktisk mulig for ligningsnemndene å få tid til en tradisjonell behandling av sakene.
Gjennom den politiske behandling av St.meld. nr. 35 for 1986-87 ble det lagt til grunn at ligningen for skattytere som leverte forenklet selvangivelse, skulle legges ut innen 15. juni i ligningsåret. Den forhåndsutfylte selvangivelsen må oppfattes som en videreføring av denne ordningen for skattytere med enkle og oversiktlige skatteforhold. Det forutsettes derfor at disse skattyterne fortsatt skal få sin ligning lagt ut i løpet av juni måned. Dette innebærer at ligningskontorene skal ferdigbehandle rundt 75 prosent av de forskuddspliktige skattyterne fra selvangivelsesfristens utløp 30. april til fristen for innsending til skatteberegning i slutten av mai måned. Det sier seg selv at det ikke vil være praktisk mulig for ligningsnemnda å gjennomføre noen tradisjonell ligningsbehandling av disse skattyterne innenfor et slikt tidsrom.
For skattytere med mer kompliserte eller uoversiktlige skatteforhold vil ligningen fortsatt bli lagt ut i løpet av høsten. For denne skattytergruppen vil det fortsatt være spørsmål av så vel rettslig som faktisk art som må avklares under ligningsbehandlingen. Ved innføringen av den forhåndsutfylte selvangivelsen antas det at behovet for ekstra faktumavklaringer fra skattyterne vil bli redusert. Det er imidlertid ved behandlingen av slike spørsmål at en særlig kan forvente at ligningsnemnda har kunnskap som kan styrke kvaliteten på ligningsarbeidet. Erfaringene med ligningsnemndas delegering av myndighet til ligningskontoret viser imidlertid at det også i dag er ligningskontoret som fatter vedtak i de aller fleste saker der det oppstår uenighet med skattyter under ordinær ligning. Det samme gjelder for ligning av næringsdrivende, herunder etterskuddspliktige skattytere.
Opplysningene fra ligningskontorene viser at ligningsnemndene utøver sin vedtaksmyndighet i svært lite omfang ved ordninær ligning. Samtidig medfører de maskinelle ligningssystemene faktiske begrensninger for nemndenes myndighetsutøvelse ved ordinær ligning. Dertil blir det dårlig sammenheng mellom lovens ord og den faktiske gjennomføringen av ligningsbehandlingen i disse tilfellene. Som tidligere omtalt, skjer store deler av ligningsbehandlingen her ved hjelp av maskinelle systemer i sentralt plasserte datamaskiner uten aktiv medvirkning fra ligningskontor eller ligningsnemnd. Selv om ligningsnemnda i stor utstrekning kan delegere sin vedtaksmyndighet til ligningskontoret, er det i realiteten datasystemer utviklet i Skattedirektoratet som foretar selve ligningen for en stor andel av skattyterne. Denne form for ligningsvedtak fordrer da en ganske vid tolking av ligningsloven § 8-4.
Etter Skattedirektoratets oppfatning er disse forhold i seg selv god nok begrunnelse for også formelt å legge hele vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning til skatteadministrasjonen og gjøre ligningsnemndene til rene klageorgan.
På denne måten vil en for det første unngå at nemndene tillegges ansvar for vedtak som de i liten grad har mulighet til å påvirke. For det annet vil nemndene kunne føle at de har en friere stilling som klageorgan ved at de ikke på samme måte som nå identifiseres med de vedtak som treffes under ordinær ligning. Ved vurderingen av ligningsnemndenes mulighet til å utøve sin demokratiske kontroll er det videre viktig å merke seg forskjellen i saksbehandlingsrutinene ved ordinær ligning og ved klagebehandlingen. Ved ordinær ligning foreligger normalt skattyters påstand bare gjennom den innsendte selvangivelse med bilag, mens de aktuelle problemstillinger normalt kommer klarere frem ved klagebehandlingen der skattyteren forutsettes å inngi en skriftlig klage der det er redegjort for de forhold påstandene bygger på. Dette medfører ofte at det først er ved klagebehandlingen at saken er opplyst på en slik måte at den er egnet for behandling av ligningsnemnda.
Skattedirektoratet ser det som meget verdifullt at en så viktig samfunnsfunksjon som skatteforvaltningen er gjenstand for demokratisk kontroll gjennom folkevalgte nemnder. Det er imidlertid viktig at denne kontrollen gis et mest mulig rasjonelt og reelt innhold tilpasset den virkelighet som foreligger. Etter direktoratets oppfatning vil dette best kunne gjøres ved at vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning legges fullt ut til etaten, mens de folkevalgte nemndene gis myndighet til å treffe vedtak i klage- og endringssaker. På denne måten sikres skattyterne både en effektiv forvaltningsutøvelse og en uavhengig rettssikkerhetsgaranti ved at de kan kreve at ligningsnemnda overprøver de ligningsvedtak etaten fatter.
Saksområder der avgjørelsesmyndigheten ikke kan delegeres til ligningskontoret
Ligningsloven angir tre områder der ligningsnemnda ikke kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til ligningskontoret. Dette gjelder:
saker om tilleggsskatt etter ligningsloven § 10-2 nr. 1
saker som ligningssjefen er ugild til å avgjøre etter ligningsloven § 3-8
saker om ligning av ligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer og tjenestemenn ved ligningskontoret, samt deres ektefeller og barn under 17 år.
Det er hensynet til rettssikkerhet og kontroll som har satt disse saksområdene i en særstilling. Omfattende krav til form og saksbehandling i slike saker sammen med kontroll fra overordnet administrativt fagorgan og klagerett for skattyterne til ligningsnemnda antas imidlertid å ivareta de omtalte hensyn på en forsvarlig måte.
Det skal i denne sammenheng nevnes at Riksrevisjonen med tilslutning fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite har påpekt som uheldig at det gjøres ulik bruk av tilleggsskatt som reaksjonsmiddel i skattesaker. Selv om dette er saker som i stor grad forutsetter en konkret skjønnsmessig vurdering, antar Skattedirektoratet at mulighetene for å oppnå større likhet i praktiseringen av reglene om tilleggsskatt, ville vært bedre om vedtakskompetansen ble lagt til ligningskontorene som er underlagt vanlig instruksjonsmyndighet. Ligningskontorene har som kjent selvstendig vedtaksmyndighet når det gjelder bruk av tilleggsskatt overfor skattytere som ikke leverer pliktig selvangivelse, og bruk av forsinkelsesavgift overfor skattytere som leverer selvangivelsen for sent. Det er ikke kommet frem opplysninger om ligningskontorenes myndighetsutøvelse på dette området som bør hindre en utvidelse av deres vedtakskompetanse til å gjelde alle former for tilleggsskatt.
Det vil være mulig å kontrollere og følge opp ligningskontorenes bruk av tilleggsskatt fra fylkesskattekontorenes side så vel gjennom maskinelle kontroller som ved stikkprøver i tilknytning til ligningskontroller. Dertil vil ligningskontorets bruk av tilleggsskatt i den enkelte sak kunne påklages til ligningsnemnda av skattyter. I de tilfeller skattyter mener ligningskontoret uriktig har ilagt tilleggsskatt, vil fortsatt ligningsnemnda kunne overprøve vedtaket. Dette vil være en mer tidseffektiv bruk av ligningsnemnda ved at den bare blir forelagt saker som skattyter finner grunn til å påklage. Dertil vil saken ordinært være bedre opplyst fra skattyters side ved klagebehandlingen enn ved ordinær ligning slik at ligningsnemnda gis et bedre grunnlag for å treffe sitt vedtak. Endelig bør det tillegges vekt at ligningsnemnda ikke har samme grunn til å identifisere seg med vedtaket som ble truffet ved ordinær ligning når den er et rent klageorgan.
Når det gjelder saker der ligningssjefen er ugild til å treffe vedtak, vil en overføring av vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning til skatteadministrasjonen ordinært medføre at fylkesskattesjefen oppnevner en setteligningssjef i den aktuelle saken. Bestemmelsene i ligningsloven § 3-8 nr. 4 forutsettes å gjelde som nå. Det innebærer at det som utgangspunkt er ligningssjefen selv som avgjør om han er ugild. Spørsmålet forelegges imidlertid fylkesskattesjefen til avgjørelse hvis den som saken angår, krever det og det kan gjøres uten vesentlig tidsspille, eller ligningssjefen selv finner grunn til det. En eventuell kontroll av slike vedtak kan legges til fylkesskattesjefen, enten som en fast rutine eller en obligatorisk del av fylkesskattekontorenes ligningsettersyn. Etter Skattedirektoratets oppfatning vil den beskrevne løsning snarere styrke enn svekke kontrollen på dette området.
Når det gjelder det siste punktet, vil behovet for en ekstra kontroll av ligningen av ligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer falle bort hvis nemnda blir et rent klage- og endringsorgan. Det vises til at loven ikke stiller tilsvarende krav til kontrollen av overligningsnemndas medlemmer og varamedlemmer i dag.
Med hensyn til kontrollen av ligningen av tjenestemenn samt deres ektefeller og barn under 17 år, har den tekniske utvikling av ligningsystemene gjort den nåværende kontrollordning mangelfull. Ligningsloven § 8-4 nr. 2 bokstav c begrenser nemndas kontroll til ligningen av tjenestemenn mv. ved ligningskontoret, altså de tjenestemenn ved kontoret som skatter til vedkommende kommune.
De nye saksbehandlingssystemene på ligningskontorene gir mulighet for å endre ansettelsene i selvangivelser for skattytere som er skattepliktige til andre kommuner. Selv om det vil være innført klare tilgangsbegrensninger for tjenestemenn ved andre ligningskontorer til å gjøre slike endringer, vil det etter Skattedirektoratets oppfatning aktualisere en annen kontrollordning med tjenestemenns ligning enn ligningsloven gir anvisning på i dag. En fremtidig kontroll på dette området antas å bli mest effektiv gjennom bruk av maskinelle kontroller på regionalt nivå kombinert med stikkprøver under fylkesskattekontorenes ligningskontroller.
I forbindelse med de ovennevnte forhold vil Skattedirektoratet vise til at det nå er etablert en egen internrevisjon i direktoratet. Det synes naturlig at denne trekkes inn i arbeidet med å finne gode kontrollrutiner dersom vedtakskompetansen ved ordinær ligning legges fullt ut til skatteadministrasjonen.
Plasseringen av vedtaksmyndighet sett i forhold til endrede saksbehandlingsrutiner
I henhold til etatens mål og strategier og i samsvar med Finansdepartementets tildelingsbrev arbeides det bevisst med å øke etatens ressursinnsats innenfor området verdiorientert arbeide, særlig i forhold til næringslivet. For å nå dette målet søker etaten å samordne sine ressurser best mulig og utvikle spisskompetanse innen mindre grupper for å behandle saker som krever spesiell fagkunnskap og/eller markedsinnsikt. Innenfor dagens organisering av ligningsforvaltningen gjøres dette bl.a. gjennom et regionsamarbeide mellom flere ligningskontorer. På denne måten bygges det eksempelvis opp ulik fagkompetanse innen enkelte nærings- eller bransjeområder ved de forskjellige ligningskontorene med sikte på at disse skal behandle alle saker av vedkommende art innenfor regionen. Ordningen gir mulighet for å bygge opp fagmiljøer som kan behandle mer kompliserte ligningsspørsmål innen regionen med høyere kvalitet på en likeartet og effektiv måte.
Dagens regler for plassering av vedtaksmyndighet ved ligningsbehandlingen fører imidlertid til klare begrensninger når det gjelder effektiv ressursutnyttelse for etaten selv om ligningsnemndene bruker sin delegasjonsadgang fullt ut. Det er vanskelig å forstå delegasjonsbestemmelsen i ligningsloven § 8-4 nr. 2 på annen måte enn at ligningsnemndas delegasjonsadgang er begrenset til ligningskontoret i samme kommune. Dette betyr at det kun er det stedlige ligningskontor som har vedtaksmyndighet i de sakene ligningsnemnda ikke behandler selv. Det fremstår imidlertid ikke som noen effektiv ressursutnyttelse at det stedlige ligningskontor skal overprøve det utkast til ligning som legges frem av det kontoret som har opparbeidet spesiell fagkompetanse innenfor fagfeltet. Det kan da lett bli et svært anstrengt forhold mellom lovens formelle bestemmelse om vedtaksmyndighet og det faktiske vedtak som treffes i saken. Hvis vedtaksmyndigheten derimot var lagt direkte til skatteadministrasjonen, kunne det ligningskontor som i kraft av sin spesielle fagkompetanse hadde forberedt saken, også fatte vedtak. Ved å legge vedtaksmyndigheten direkte til skatteadministrasjonen vil regelverket også bli bedre harmonisert med de vedtak som treffes ved hjelp av de maskinelle ligningssystemene slik det er beskrevet foran i notatet. I disse tilfellene kan hele ligningsbehandlingen gjennomføres uten at skattyters selvangivelse har vært til behandling på noe ligningskontor. Det vil da heller ikke være naturlig å legge vedtaksmyndigheten til et bestemt ligningskontor.
Ved å legge vedtaksmyndigheten for ligningssaker i første instans til skatteadministrasjonen som sådan eller eventuelt fylkesskattekontoret med delegasjonsadgang til ligningskontorene, ville en ha et regelverk som muliggjorde en mer effektiv utnyttelse av etatens samlede ressurser. Dette ville bl.a. innebære at en ikke lenger var bundet av kommunegrensene når det gjelder plassering av vedtaksmyndighet ved den ordinære ligningsbehandlingen. På denne måten ville det bli mulig å fordele saker av mer spesiell art til fullstendig ligningsbehandling ved de ligningskontorene som har særlig fagkompetanse innen det aktuelle område.
Om ligningsnemndene ble rene klage- og overprøvingsorganer, ville de fortsatt kunne ivareta sin rolle som folkevalgte kontrollorganer. Ligningsnemnda ville fortsatt skulle behandle alle saker der ligningskontoret ikke gir skattyter medhold i hans klage på ligningen. En slik ordning ville være ressursbesparende for alle parter ved at ligningsnemnda bare trengte å behandle saker der det er uenighet mellom skattyter og ligningskontor. Videre ville sakene ordinært være bedre opplyst både når det gjelder faktum og rettsanvendelse under klagebehandlingen slik at de lå bedre til rette for behandling av nemnda. Hvis nemndene ikke skal treffe vedtak under ordinær ligning, har de heller ikke samme grunn til å identifisere seg med de avgjørelser som blir truffet i første instans, og vil derved fremstå som en mer uavhengig klageinstans enn i dag. Endelig skal det bemerkes at med den utstrakte bruk av delegasjon av vedtaksmyndighet til ligningskontorene som foregår i dag, vil den omtalte endring for de aller fleste skattyterne bare innebære en formell kodifisering av den ligningsbehandling de i dag opplever i praksis.
Konklusjon
På bakgrunn av de ovenstående drøftelser er Skattedirektoratet av den oppfatning at så vel skattyterne som ligningsnemndenes medlemmer og skatteforvaltningen vil være best tjent med at ligningsnemndene gjøres til rene klage- og overprøvingsorganer samtidig som vedtaksmyndigheten ved ordinær ligning blir lagt til skatteadministrasjonen. Dette kan i korthet oppsummeres under følgende punkter:
Skattyterne vil ha den rettssikkerhetsgaranti som ligger i at de kan kreve skatteetatens ligningsvedtak overprøvet av ligningsnemnda.
Skattyterne vil være sikret en ligningsbehandling som er minst like rask og effektiv som tidligere.
Ved klagebehandlingen vil sakene være bedre tilrettelagt for behandling av ligningsnemnda.
Ligningsnemnda vil ha en friere stilling som klageorgan når den ikke trenger å identifisere seg med det de vedtak som treffes i første instans.
Ordningen ivaretar behovet for demokratisk kontroll av ligningsbehandlingen ved at de folkevalgte nemndene fortsatt skal være klage- og overprøvingsorganer.
Ordningen medfører bedre sammenheng mellom den faktiske gjennomføring av ordinær ligning og det formelle regelverk.
Ordningen muliggjør bedre kvalitet på ligningskontorenes behandling av kompliserte saker.