Ot.prp. nr. 104 (2001-2002)

Om lov om endringer i lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (verdipapirisering og obligasjoner med særskilt sikkerhet)

Til innholdsfortegnelse

5 Obligasjonslån med pantesikkerhet - obligasjoner med særskilt sikkerhet

5.1 Gjeldende rett

Etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 1-5 nr. 1, regnes som kredittforetak «foretak som etter sine vedtekter i hovedsak finansierer utlånsvirksomheten ved utstedelse av obligasjoner». Obligasjonsutstedende kredittforetak har også lange tradisjoner i Norge, særlig gjennom kredittforeningene. Kredittforetak må etter finansieringsvirksomhetsloven § 3-3 ha konsesjon som finansieringsforetak og er undergitt de krav som etter finanslovgivningen gjelder for finansieringsforetak, bl.a. om tilsyn og kapitaldekning. Det kreves ikke særskilt tillatelse for å drive virksomhet som kredittforetak.

Det er ikke lovmessige hindre for at obligasjonslån utstedt av kredittforetak blir sikret med pant i utlånsporteføljen. Utlån pantsettes etter reglene i lov 8. februar 1980 nr. 2 om pant (panteloven) kapittel 4 om avtalepant i verdipapirer, fondsaktiver registrert i Verdipapirsentralen, aksjer, enkle pengekrav m.m. Rettsvern sikres ved håndpant (omsetningsgjeldsbrev jf. panteloven § 4-1), håndpant og melding til den forpliktede (innløsningspapirer jf. panteloven § 4-2) eller ved melding til skyldneren (enkle pengekrav jf. panteloven § 4-5). Etter panteloven § 1-6 annet ledd kan den som har pant i verdipapirer, fondsaktiver registrert i Verdipapirsentralen, innløsningspapirer eller enkle pengekrav, kreve og motta renter, utbytte og avdrag som forfaller mens panteretten består. De beløp som panthaveren mottar, kan han bruke til dekning av forfalte renter av pantekravet og forfalte deler av hovedstolen. Overskytende beløp kan eieren kreve å få utbetalt av panthaveren. Skal det pantsatte papir eller krav innløses, kan panthaveren motta og beholde innløsningssummen i den utstrekning dette er nødvendig til sikring også av de uforfalte deler av pantekravet.

Virksomheten til et kredittforetak kan reguleres og begrenses i vedtektene. Dette kan være aktuelt for å avgrense obligasjonseiernes risiko. Forholdet mellom kredittforetaket og obligasjonseierne kan og vil også reguleres i vilkårene for obligasjonslånet (låneavtalen). Normalt vil det bl.a. oppnevnes en tillitsmann for obligasjonseierne som får visse fullmakter overfor utstederen (kredittforetaket) for å se til at obligasjonseiernes interesser blir ivaretatt under lånets løpetid.

Det er i Norge ingen særskilt regulering av kredittforetak som utsteder obligasjoner med særskilt sikkerhet slik det er vanlig i de land der dette instituttet er særlig utbygget. Det er i Norge heller ikke særregler for hvilken virksomhet slike kredittforetak kan drive, hva slags sikkerhet lånekundene kan stille for lån som skal inngå i den pantsatte porteføljen, belåningsgrad, balanse mellom innlån og utlån, obligasjonseiernes fortrinnsrett dersom kredittforetaket går konkurs eller blir satt under offentlig administrasjon, eller for tilsyn for å sikre obligasjonseierne.

5.2 EØS-rett

Obligasjoner med særskilt sikkerhet er gitt særbehandling som investeringsobjekt i flere EØS-relevante EU-direktiver som setter grenser for investeringene til verdipapirfond og visse finansinstitusjoner. Reglene er ment å dekke bl.a. obligasjoner som utstedes av tyske hypotekbanker (Pfandbriefe) eller danske realkredittinstitutter (realkredittobligasjoner).

Etter EØS-regler som svarer til rådsdirektiv 85/611/EØF (UCITS-direktivet) som ble endret ved rådsdirektiv 88/220/EØF artikkel 22 nr. 4 første ledd, kan medlemsstatene heve den alminnelige plasseringsgrensen for investeringsforetak (verdipapirfond) på 5 prosent i verdipapirer fra samme utsteder til høyst 25 prosent for visse obligasjoner. Vilkåret er at obligasjonene:

«er utstedt av en kredittinstitusjon som har sitt forretningskontor i en medlemsstat, og som ved lov er underlagt særskilt offentlig tilsyn med sikte på å verne obligasjonseierne. Særlig skal beløp som skriver seg fra utstedelse av disse obligasjonene, i samsvar med loven investeres i aktiva som i obligasjonenes fulle løpetid gir tilstrekkelig dekning for de forpliktelser som følger av dem, og som etter prioritet skal brukes til innløsning av hovedstolen og betaling av påløpte renter ved mislighold fra utsteders side.»

Banklovkommisjonen opplyser (NOU 2001: 23 kapittel 8.2 side 71) at det med uttrykket prioritet siktes til at obligasjonseierne ved mislighold skal ha en prioritert rett til å få dekket sine krav i de aktiva obligasjonslånet er plassert i. Medlemsstat som benytter seg av adgangen til å forhøye den ovennevnte grensen til 25 prosent, skal etter direktivet underrette EU-kommisjonen (for Norge vil det være EFTAs overvåkingsorgan ESA) om hvilke obligasjoner og utstedere som fyller vilkårene for «sikre obligasjoner» samt om tilsynsreglene.

Etter EØS-regler som svarer til rådsdirektiv 92/49/EØF (3. skadedirektiv) og rådsdirektiv 92/96/EØF (3. livdirektiv) art. 22 nr. 1 bokstav b), kan kun 5 prosent av forsikringsselskapets forsikringstekniske bruttoavsetninger investeres i verdipapirer fra en enkelt utsteder. I art. 22 nr. 4 økes grensen til 40 prosent for obligasjoner som nevnt i UCITSdirektivet artikkel 22 nr. 4.

Etter EØS-regler som svarer til rådsdirektiv 2000/12/EF (det konsoliderte bankdirektiv) art. 49 nr. 7 bokstav l, kan medlemsstatene helt eller delvis innvilge fritak fra bestemmelsene om øvre grenser for kredittinstitusjoners store engasjementer på engasjementer i obligasjoner som nevnt i UCITS-direktivet artikkel 22 nr. 4.

Etter det konsoliderte bankdirektiv artikkel 63 om overgangsbestemmelser for vektingsreglene, kan medlemsstatene i et tidsrom på høyst fem år etter 1. januar 1993 fastsette 10 prosent vekting for obligasjonene definert i artikkel 22 nr. 4 i direktiv 85/611/EØF, og opprettholde samme vekting for kredittinstitusjoner også etter 1. januar 1998 i den utstrekning det finnes nødvendig for å unngå alvorlige forstyrrelser på sine markeder. Slike unntak skal meddeles Kommisjonen (for Norge vil det være EFTAs overvåkingsorgan ESA). Banklovkommisjonen uttaler om dette (NOU 2001: 23 kapittel 8.6 side 79):

« Kommisjonen legger til grunn at det kan bli vanskelig for Norge å oppnå unntak fra hovedregelen om 20 prosent vekting av obligasjonene. Det vil neppe kunne hevdes at 20 prosent vekting vil utløse forstyrrelser i det norske markedet, siden dette vil være et nytt verdipapir i dette markedet. Så vidt kommisjonen kjenner til, fikk Finland først ikke adgang til å benytte 10 prosent vekting ved innføringen av sin nye hypotekbanklov, men det synes nå som om de har fått gjennomslag for dette.»

Det enkelte land kan fastsette strengere regler enn ovennevnte EU-regler.

5.3 Andre lands rett

De enkelte lands lovgivning varierer på dette området. Teknikken er svært utbredt i Danmark, der såkalte realkredittobligasjoner finansierer opptil 90 prosent av utlån mot pant i fast eiendom. Også i Tyskland er ordningen utbredt under navnet Pfandbriefe. Slike private institusjoner står for en femdel av boligfinansieringen i Tyskland. I disse landene har ordningen historiske tradisjoner og er forankret i egne lover. Som i Norge har hypotekbanker også lang tradisjon i Sverige og Finland. Slike institusjoner finansierer for eksempel over halvparten av boliglånene i Sverige.

Det vises for øvrig til Banklovkommisjonens omtale av obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett i andre land i NOU 2001: 23 kapittel 8.4 side 72 til 75. Kommisjonen omtaler ordningene i Danmark, Tyskland, Finland, Sverige og Frankrike særskilt. Kommisjonen opplyser dessuten at Polen, Ungarn, Slovakia og Tsjekkia har vedtatt lovregler de siste årene som svarer til reguleringen av de tyske Pfandbriefe.

5.4 Finansiering av utlånsporteføljer gjennom utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet

5.4.1 Konkurranseflateutvalgets anbefaling

Konkurranseflateutvalget uttaler at interessen i markedet synes å være stor for obligasjoner med særskilt sikkerhet. Utvalget uttaler bl.a. at (NOU 2000: 9 side 177):

«Dette er obligasjoner som gis pantevern i en nærmere spesifisert del av en finansinstitusjons portefølje. Det er åpnet adgang for utstedelse av særskilt sikre obligasjoner i flere EØS-land. Utvalget antar at det vil kunne representere en viss konkurransemessig ulempe for norske banker om disse ikke blir gitt slik tillatelse. Utvalget peker på noen forhold ved dette instrumentet som bør vurderes nærmere før slik adgang åpnes opp i Norge. Utvalget er kjent med at Banklovkommisjonen utreder dette spørsmålet og legger til grunn at den i sine vurderinger legger vekt på de momenter som utvalget har trukket frem.»

5.4.2 Banklovkommisjonens forslag

En enstemmig Banklovkommisjon legger særlig vekt på hensynene til å utvikle obligasjonsmarkedet og muligheten for et bedre lånetilbud. Kommisjonen uttaler om dette (NOU 2001: 23 kapittel 8.6 side 77):

«Obligasjonene vil utvide tilbudet av investeringsobjekter i det norske finansmarkedet og obligasjonene vil gi institusjonelle investorer et nytt instrument som kan brukes til å spre investorenes risiko. Kommisjonen har også lagt vekt på at lånekundene kan få lavere lånekostnader knyttet til pantelån, på grunn av lavere innlånskostnader hos långiver. Innføring av obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett kan føre til utvikling av et marked med billigere fastrentelån ved boligkjøp og at fastrentelån dermed blir vanligere enn det er i dag. Dette vil gi lånekundene en mer forutberegnelig økonomisk situasjon.»

Kommisjonen foreslår ut fra dette at det i lov om finansforetak gis særskilte regler som åpner for at særskilte kredittforetak kan utstede obligasjoner med særskilt sikkerhet i form av pantesikrede obligasjoner. Det vil si at obligasjonseiernes særskilte sikkerhet etter Kommisjonens forslag primært består i en panterett i kredittforetakets utlånsportefølje. Kommisjonen foreslår videre en rekke bestemmelser som ytterligere skal sikre obligasjonseiernes investering, herunder regler om hva slags sikkerhet låntaker kan stille for lånet, belåningsgrad, balanse mellom innlån og utlån (balanseprinsippet) og obligasjonseiernes fortrinnsrett dersom kredittforetaket går konkurs. Det foreslås også bestemmelser om særskilt tilsyn med kredittforetakene for å sikre obligasjonseierne.

Banklovkommisjonen foreslår at bare kredittforetak skal kunne utstede pantesikrede obligasjoner. Kommisjonen legger vekt på at den særstilling pantesikrede obligasjoner gir obligasjonseierne i forhold til andre kreditorer, særlig innskytere, tilsier at banker ikke får anledning til å utstede pantesikrede obligasjoner. Kommisjonen legger videre vekt på at det er et krav etter EU-direktivene som gir særstatus til obligasjoner med særskilt sikkerhet at utsteder er en kredittinstitusjon.

Etter utkastet til lov om finansforetak § 1-2 første ledd bokstav b i Banklovkommisjonens utredning nr. 4 (NOU 1998:14), er kredittforetak kredittinstitusjoner som ikke er banker, jf. også særmerknaden til lovutkastet i NOU 2001: 23 § 12-2. I utredning nr. 4 foreslås det videre at det skal kreves særskilt tillatelse for å drive virksomhet som kredittforetak, jf. lovutkastet § 3-2 og § 3-3 annet ledd.

5.4.3 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstansene som uttaler seg, slutter seg til Kommisjonens forslag om å legge til rette for utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet i form av pantesikrede obligasjoner. Finansforbundet, Norges Bank, Sparebankforeningen, FNH, YSog Kredittilsynet gir spesielt uttrykk for støtte til Kommisjonens forslag til innføring av obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett. De nevnte høringsinstanser mener forslaget vil ha en positiv innvirkning på obligasjonsmarkedet og bl.a. bidra til å gi låntagerne billigere finansiering. Det har kommet få innsigelser til forslaget om å åpne for dette. FNH har imidlertid en rekke innvendinger til selve utformingen av bestemmelsene, og mener at forslaget ikke er tilpasset de reelle markedsbehov og at det gir næringen dårligere vilkår enn det som gjelder i andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Norges Bank gir også uttrykk for visse betenkeligheter, og uttaler:

«Norges Bank støtter kommisjonens forslag, men vil påpeke at noenlunde tilsvarende finansieringsmuligheter kan oppnås på avtalemessig grunnlag, for eksempel gjennom verdipapirisering. Det kan derfor reises spørsmål ved om det offentlige påtar seg et unødvendig ansvar ved for eksempel å tilrettelegge for et særskilt tilsyn med utstedere av disse obligasjonene, og således implisitt bidra til å sette et kvalitetsstempel på obligasjonene som man senere kan risikere å bli stilt til rette for.»

Norsk Tillitsmann er redd for at det opplegg for obligasjonslån med pantesikkerhet som utredningen lanserer, vil være for komplisert, omstendelig og ressurskrevende til at det vil bli benyttet av markedsaktørene, og uttaler at:

«Vi tror det ville være mer hensiktsmessig å innføre generelle regler om særlig sikre obligasjoner til kredittforetak som opererer etter de strenge regler som kredittforetakene/kredittforeningene opprinnelig bygget på (...). Det er slik vi har oppfattet at dette fungerer også i de markeder - særlig i Danmark og Tyskland - der ordningen med særskilt sikre obligasjoner har hatt størst gjennomslagskraft.»

Finansforbundet, FNH og YS støtter at kun kredittforetak skal kunne utstede pantesikrede obligasjoner.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet anser, i likhet med en enstemmig Banklovkommisjon og alle de høringsinstanser som har uttalt seg, at obligasjoner med særskilt sikkerhet i form av pantesikrede obligasjoner er en egnet måte å oppnå de hensyn som taler for finansiering av utlånsporteføljer gjennom obligasjonsmarkedet. Det vises til omtalen av disse i kapittel 3. Departementet legger her vekt på hensynet til konkurransesituasjonen for norske institusjoner og særlig på muligheten for noe rimeligere og mer langsiktig funding. Det er videre sett noe hen til at pantesikrede obligasjoner kan legge til rette for økt omsetning i det norske obligasjonsmarkedet.

En ordning med pantesikrede obligasjoner forutsetter særskilt regulering og tilsyn for å sikre obligasjonseiernes interesser. Norges Bank har reist spørsmål ved om de foreslåtte bestemmelser kan bidra til at det offentlige påtar seg et unødig ansvar ved for eksempel å tilrettelegge for et særskilt tilsyn med utstedere av disse obligasjonene, og således implisitt bidra til å sette et kvalitetsstempel på obligasjonene som det offentlige ved bl.a. lovgiver og tilsynsmyndighet senere kan risikere å bli konfrontert med og «stilt til ansvar for». Departementet anser at dette er en relevant innvending, men ikke avgjørende i forhold til om det bør åpnes for pantesikrede obligasjoner. Hensynet bør imidlertid tillegges vekt ved utformingen av reguleringen, og taler etter departementets syn mot at Kredittilsynet blir gitt omfattende særoppgaver med å ivareta obligasjonseiernes interesser.

Departementet er enig i at kun kredittforetak bør få anledning til å utstede pantesikrede obligasjoner. Ingen høringsinstanser har heller hatt innvendinger på dette punktet.

Det er helt sentralt å skille mellom obligasjonseiernes panterett på kredittforetakets innlånsside og kravet om at de utlån som inngår i kredittforetakets utlånsportefølje også må være sikret med pant. Med obligasjonslån siktes det her til obligasjoner utstedt av kredittforetaket for å finansiere kjøpet av fordringsmassen. Det stilles krav om at obligasjonseierne får pant i kredittforetakets fordringsmasse. Dette betegnes her som «obligasjonslån sikret med pant i porteføljen», eller såkalt «porteføljepant». Med «porteføljepant» siktes det altså til obligasjonseiernes panterett i kredittforetakets utlånsportefølje og ikke til kredittforetakets panterett som sikrer de enkelte utlån (for eksempel i en bolig). Det vises til lovforslaget § 2-25 første ledd.

Når det gjelder utlånssiden, så består låneporteføljen av et sett av (1) fordringer sikret med pant i en bestemt type panteobjekter innenfor angitte lånegrenser eller en bestemt type (2) lån til det offentlige. Det vises til lovforslaget § 2-25 tredje ledd.

Departementet foreslår ut fra dette at det åpnes for at kredittforetak kan finansiere utlånsporteføljer gjennom utstedelse av pantesikrede obligasjoner.

Departementet foreslår i samsvar med Banklovkommisjonens forslag at kredittforetak skal kunne oppta obligasjonslån sikret ved pant i en utlånsportefølje (porteføljepant) i samsvar med nærmere fastsatte regler om dette. Andre finansinstitusjoner (finansforetak) skal ikke kunne oppta slike obligasjonslån. Med obligasjonslån skal her forstås lån som opptas ved utstedelse av ihendehaverobligasjoner som mengdegjeldsbrev.

Departementet foreslår å innføre et krav om særskilt tillatelse for å drive virksomhet som kredittforetak. Det foreslås å presisere i loven at kredittforetak er en kredittinstitusjon som ikke er bank.

5.5 Virksomhetsbegrensning

5.5.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår å lovregulere vedtektsfastsatte virksomhetsbegrensninger i lovutkastet § 12-2. Kommisjonen viser til at den vanlige løsningen i de land som har obligasjoner med lovbestemt fortrinnsrett er at disse obligasjonene utstedes av institusjoner som er underlagt særskilte begrensninger (NOU 2001: 23 kapittel 8.6 side 77).

Etter forslaget skal et kredittforetak kunne oppta obligasjonslån med porteføljepant når foretakets vedtektsfastsatte formål er:

  1. å yte eller erverve lån med pant i fast eiendom (hypoteklån), lån med pant i skip, borerigger eller luftfartøyer (fartøyshypoteklån) eller lån til kommune eller garantert av stat eller kommune (offentlige lån), og

  2. finansiere utlånsvirksomheten hovedsakelig ved utstedelse av obligasjoner sikret ved pant i utlånsporteføljen eller bestemte deler av denne.

Kredittforetaket skal etter forslaget gi melding til Kredittilsynet senest 30 dager før det tar opp obligasjonslån med porteføljepant.

Etter forslaget skal andre kredittforetak (det vil si foretak som ikke har vedtektsbestemmelser som nevnt) kunne oppta obligasjonslån med porteføljepant når generalforsamlingen har besluttet å endre vedtektene og Kredittilsynet gir samtykke til låneopptaket. Kredittilsynet skal kunne sette vilkår som har til formål å holde slik utlånsvirksomhet atskilt fra foretakets øvrige virksomhet. Når hensynet til foretakets soliditet eller kreditorer tilsier det, skal Kredittilsynet kunne gi pålegg om at obligasjonslån med porteføljepant ikke skal opptas.

5.5.2 Høringsinstansenes merknader

FNH mener at bestemmelsen om at kredittforetak hovedsakelig må finansiere utlånsvirksomheten ved utstedelse av obligasjoner med særskilt sikkerhet, er unødig restriktiv, og uttaler at:

«Det bør være mulig for et eksisterende kredittforetak å bruke tilpassede deler av porteføljen, ut fra kvalitet og diversifisering av risiko, som grunnlag for å yte obligasjonslån med porteføljepant. Dersom det blir krav om å etablere separate foretak kan dette bli unødig kostbart, og vanskeliggjøre en hensiktsmessig balansestyring. Regelverket bør heller ikke utformes slik at det utelukker at nye kredittforetak kan funde seg på andre hensiktsmessige måter. Regelverket bør være så fleksibelt som mulig med hensyn til matching av løpetid, terminer og renteregulering. Balansen bør kunne styres etter moderne og anerkjente metoder ved bruk av ulike fundingsinstrumenter og finansielle instrumenter for å sikre overholdelsen av offentlig og internt fastsatte rammer for rente- og likviditetsrisiko.»

FNH og Norsk Tillitsmann er skeptisk til forslaget om meldeplikt til Kredittilsynet 30 dager forut for opptak av obligasjonslån med porteføljepant. FNH peker på at:

«Slike lange tidsfrister vil forhindre utnyttelse av raskt skiftende markedsmuligheter og reduserer mulighetene til å oppnå en finansiering til lavest mulige kostnader.»

Norsk Tillitsmann stiller seg undrende til at Kredittilsynet skal ta stilling til hvert enkelt låneopptak og påpeker at 30 dager under enhver omstendighet vil legge uholdbare begrensninger på kredittforetakenes handlefrihet.

5.5.3 Departementets vurdering

For obligasjonseierne vil det være viktig å kunne vurdere en investering i pantesikrede obligasjoner på grunnlag av informasjon om utlånsporteføljen. Privilegiene til obligasjonseierne taler etter departements syn for at det bør være begrenset mulighet for kredittforetaket til å ha andre større kreditorer. Begge disse forholdene tilsier etter departementets vurdering at bare kredittforetak som er undergitt særskilte virksomhetsbegrensninger når det gjelder utlånsvirksomheten og finansieringen av denne, bør kunne utstede pantesikrede obligasjoner.

Departementet anser at en løsning med virksomhetsbegrensning gjennom å stille krav til det vedtektsfastsatte formålet for virksomheten, synes å være hensiktsmessig.

Kommisjonen har foreslått at det vedtektsfastsatte formål må være å yte eller erverve hypoteklån, fartøyshypoteklån eller offentlige lån. Departementet er enig i dette forslaget som innebærer at vedtektene må begrense utlånsvirksomheten til å yte lån som kan inngå i porteføljepantet (se om dette i kapittel 5.6).

Både hensynet til å begrense kredittforetakets mulighet til å ha andre større kreditorer og til å avgrense virksomheten av hensyn til obligasjonseierne, taler etter departements syn for forslaget om at det vedtektsfastsatte formål må være å finansiere utlånsvirksomheten hovedsakelig ved utstedelse av obligasjoner sikret ved pant i utlånsporteføljen eller i bestemte deler av denne. FNH har innvendt at forslaget er unødig restriktivt og kan sette uhensiktsmessige begrensninger på muligheten for kredittforetaket til å funde seg på best mulig måte. Departementet mener at formålet med reguleringen, som er å legge til rette for attraktive obligasjoner, klart taler for en begrensning som foreslått. Det vises til at en slik entydig og lovbestemt virksomhetsbegrensning vil bidra til en enklere risikovurdering av kredittforetaket noe som igjen vil kunne øke mulighetene for en bedre rating enn andre obligasjoner. Departementet foreslår ut fra dette en begrensning i samsvar med Banklovkommisjonens forslag.

Departementet anser at forslagene om meldeplikt til Kredittilsynet senest 30 dager før kredittforetaket tar opp obligasjonslån med porteføljepant og om Kredittilsynets samtykke dersom det vedtektsfestede formål må endres, vil bidra til trygghet for obligasjonseierne og til å oppfylle kravet om offentlig tilsyn for at obligasjonene skal få særstatus etter EU-direktivene. Banklovkommisjonen har foreslått et krav om melding, hhv. samtykke, før hvert enkelt opptak av obligasjonslån. Flere høringsinstanser har uttalt at en slik 30 dagers meldefrist legger uholdbare begrensninger på virksomheten. Departementet er enig i at en såpass lang meldefrist forut for hver enkelt obligasjonsutstedelse kan oppfattes som en uønsket praktisk hindring i forhold til å kunne legge ut obligasjonslån på mest mulig gunstig tidspunkt for kredittforetaket. Departementet foreslår derfor at meldeplikten og samtykkekravet bare skal gjelde før kredittforetaket starter, eller endrer sin virksomhet mht. å utstede pantesikrede obligasjoner.

Departementet foreslår etter dette at et kredittforetak skal kunne oppta obligasjonslån med porteføljepant når foretakets vedtektsfastsatte formål er:

  1. å yte eller erverve enten bolighypoteklån, eiendomshypoteklån, fartøyshypoteklån eller offentlige lån, og

  2. finansiere utlånsvirksomheten hovedsakelig ved utstedelse av obligasjoner sikret ved pant i utlånsporteføljen eller bestemte deler av denne.

Kredittforetaket skal gi melding til Kredittilsynet før det starter slik virksomhet og senest 30 dager før det første gang opptar obligasjonslån med porteføljepant.

Andre kredittforetak skal etter forslaget kunne oppta obligasjonslån med porteføljepant når generalforsamlingen har besluttet å endre vedtektene som nevnt og Kredittilsynet har gitt samtykke til det. Kredittilsynet skal kunne sette vilkår som har til formål å holde slik utlånsvirksomhet atskilt fra foretakets øvrige virksomhet.

Når hensynet til foretakets soliditet eller kreditorer tilsier det, skal Kredittilsynet kunne gi pålegg om at obligasjonslån med porteføljepant ikke skal opptas.

5.6 Lån og andre eiendeler som kan inngå i porteføljepantet

5.6.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår å angi særskilt hvilke lån og andre eiendeler som kan inngå i porteføljepantet. Banklovkommisjonen foreslår at porteføljepant som skal sikre obligasjonslån, bare skal kunne omfatte (lovutkastet § 12-1 tredje ledd):

  1. lån sikret ved registrert pant i fast eiendom og rettsvernet pant i bolig (hypoteklån),

  2. lån sikret ved registrert pant i skip, borerigger eller luftfartøyer (fartøyshypoteklån),

  3. lån til kommune, samt lån garantert av kommune eller staten (offentlige lån),

  4. rente- eller valutakontrakter knyttet til utlånsporteføljen eller obligasjonslånet etter nærmere regler fastsatt av Kongen.

5.6.2 Høringsinstansenes merknader

FNHmener at kontante midler innkommet fra det øvrige porteføljepantet og andre likvide eiendeler kan inngå i porteføljepantet under henvisning til at den svenske og finske loven inneholder lignende regler. Forslaget begrunnes med at slike utfyllende sikkerheter kan bidra til å dekke et eventuelt gap som oppstår mellom de andre eiendelene i porteføljepantet og obligasjonsgjelden. FNH mener også at det bør vurderes om lån med pant i driftsløsøre også kan omfattes siden dette nå kan pantsettes uten tilknytning til fast eiendom.

5.6.3 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om porteføljepantet, i tillegg til det som er foreslått av Banklovkommisjonen, bør kunne omfatte hele eller deler av en likviditetsreserve eller særskilt likvide eiendeler i sin alminnelighet. Det vises til at FNH har gitt uttrykk for at pantsettingsadgangen bør utvides på denne måten. Etter departementets syn tilsier hensynet til øvrige kreditorer at det bør være likvide midler i foretaket som ikke er båndlagt ved pant, og at pantsettingsadgangen derfor ikke bør utvides som foreslått av FNH. Samtidig er det visse muligheter til å få likvide midler inn under pantet uten en særskilt utvidelse. Etter panteloven § 1-6 kan eieren kreve å få utbetalt av panthaveren de beløp som panthaveren mottar ut over de som brukes til dekning av forfalte renter av pantekravet og forfalte deler av hovedstolen. Denne retten kan eieren (kredittforetaket) fraskrive seg ved avtale, jf. panteloven § 1-2 første ledd. Etter departementets syn tilfredsstiller heller ikke pant i driftsløsøre de krav som bør stilles til varig og stabil pantesikkerhet for lån som skal inngå i porteføljepantet. Departementet har etter dette kommet til at omfanget av porteføljepantet i samsvar med Banklovkommisjonens forslag bør begrenses til utlån i porteføljen og tilknyttede rente- og valutakontrakter. Tilknyttede rente- og valutakontrakter vil omfatte derivatkontrakter. I samsvar med Kommisjonens forslag anser departementet at slike kontrakter bare skal kunne inngå i porteføljepantet etter regler gitt av Kongen.

Departementet har videre vurdert om porteføljepantet bør begrenses til én av de fire kategoriene som nevnt ovenfor. Det kan anføres at det av hensyn til muligheten for å isolere risikoen som obligasjonseierne må vurdere, bør foreslås å presisere ytterligere at det enkelte kredittforetak bare kan yte lån innenfor én av disse gruppene. Det kan for eksempel anføres at det vil kunne være uheldig om pant i fartøy blandes sammen med et presumtivt sikrere boliglånspant innen 60 prosent av panteobjektets verdi. Det kan videre anføres at det er nødvendig at dette lovfestes slik at det ikke kan være tvil om kredittforetaket overholder begrensningene i hele lånets løpetid for å sikre en bedre rating på obligasjonene. På den annen side vil et slikt forslag redusere fleksibiliteten betraktelig. Departementet viser til at dette spørsmålet ikke er drøftet av Kommisjonen og heller ikke ble tatt opp under den ordinære høringsrunden. Etter dette er departementet kommet til at spørsmålet ikke er tilstrekkelig utredet til at det kan lovfestes en plikt til å holde de ulike sikkerheter for obligasjonslånet atskilt. Det vises for øvrig til at bestemmelser om dette kan knesettes i kontrakt, vedtekter eller lignende.

Departementet ser at det kan være behov for særregler for fartøyshypoteklån spesielt. Hensynet til mulighetene for å oppnå en god rating og dermed lavere kapitalkostnader kan tilsi at det ikke bør være anledning til å blande inn lån sikret med pant i fartøy med videre med lån sikret i f.eks. bolig. Denne gruppen panteobjekter skiller seg ut som mindre sikre panteobjekter i forhold til fast eiendom etc. Departementet går etter dette inn for at Kongen kan fastsette nærmere regler om dette i forskrift. Det kan i forskriften fastsettes nærmere vilkår. For eksempel kan det fastsettes at denne type sikkerhet ikke skal kunne inngå i en utlånsportefølje sikret i fast eiendom.

Departementet er videre kommet til at gruppen hypoteklån bør deles inn i én gruppe for lån med pant i bolig (bolighypoteklån) og én gruppe for lån med pant i annen fast eiendom (eiendomshypoteklån). Forslaget vil legge bedre til rette for at kredittforetaket selv kan velge å sikre obligasjonene med pant i kun boligeiendom.

Departementet foreslår etter dette at porteføljepant som skal sikre obligasjonslån, bare skal kunne omfatte:

  1. lån sikret ved pant i bolig (bolighypoteklån),

  2. lån sikret ved pant i annen fast eiendom (eiendomshypoteklån),

  3. lån til kommune, samt lån garantert av kommune eller staten (offentlige lån),

  4. lån sikret ved pant i skip, borerigger eller luftfartøyer (fartøyshypoteklån),

  5. rente- eller valutakontrakter knyttet til utlånsporteføljen eller obligasjonslånet etter nærmere regler fastsatt av Kongen.

5.7 Bruk av obligasjonslånet

5.7.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår at det skal være balanse mellom obligasjonslånet og de utlån som inngår i porteføljepantet. Etter forslaget skal midler som mottas ved utstedelse av obligasjonslånet, benyttes til å yte eller erverve utlån som skal inngå i porteføljepantet, eller til innfrielse av tidligere ytede obligasjonslån.

Kommisjonen foreslår videre nærmere regulering av balanseprinsippet. Foretaket skal etter forslaget påse at det ikke blir avvik av betydning mellom fremtidige betalinger og innfrielsesvilkår. Det samme skal gjelde innfrielsesvilkårene for obligasjonene og utlånene. Dette skal likevel ikke være til hinder for at foretaket tar opp obligasjonslån med kortere løpetid enn utlånene dersom dette gjøres i samsvar med et fastsatt refinansieringsprogram som er forsvarlig sett i forhold til foretakets rente- og likviditetsrisiko som følge av avviket.

Etter forslaget skal Kredittilsynet fastsette nærmere regler om gjennomføring og avgrensning av disse reglene.

5.7.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser har hatt merknader til Banklovkommisjonens forslag om bruk av obligasjonslånet.

5.7.3 Departementets vurdering

Balanseprinsippet inngår i reguleringen av obligasjoner med særskilt sikkerhet i de land som har en slik ordning. Ingen høringsinstanser har hatt merknader. Departementet foreslår etter dette å lovfeste balanseprinsippet i samsvar med Banklovkommisjonens forslag.

5.8 Krav til porteføljepantet og obligasjonslånavtalen mv.

5.8.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår et krav om at obligasjonslånet skal ha pant på første prioritet i porteføljepantet. Verdien av porteføljepantet skal etter forslaget til enhver tid minst tilsvare restverdien av obligasjonslånet. Ingen eiendel kan medregnes i verdien av porteføljepantet med mer enn 5 prosent av samlet pantesikkerhet. Banklovkommisjonen foreslår videre regler om krav til sikkerheten for utlån i porteføljepantet (belåningsgrad), rettsvern for porteføljepantet, endring av porteføljepantet og sekundærpant og utlegg mv. i utlån som inngår i porteføljepantet. Hensikten med forslagene er særlig å sikre obligasjonseiernes interesser for å bidra til å gjøre pantesikrede obligasjoner til attraktive investeringsobjekter.

Kommisjonen foreslår at hypoteklån til bolig- og næringseiendommer ikke kan overstige 60 prosent av eiendommens verdi og at fartøyshypoteklån ikke kan overstige 50 prosent av fartøyets verdi. Lån til kommune eller lån garantert av kommune medregnes etter forslaget i porteføljepantet med 80 prosent av lånebeløpet. Lån garantert av staten medregnes med hele lånebeløpet. Kredittilsynet skal kunne fastsette regler om beregning av verdien av ulike typer av fast eiendom og fartøyer, samt om medregning av lånebeløp ut over fastsatt grense i tilfelle hvor det foreligger tilleggssikkerhet. Det vises til Banklovkommisjonens lovutkast § 12-4 annet og tredje ledd.

Foretaket skal ha adgang til å endre sammensetningen av porteføljepantet ved å skifte ut ett eller flere utlån med andre utlån av tilsvarende verdi som sikkerhet for obligasjonslånet. Foretaket skal også ha adgang til å inngå avtale med en låntaker om førtidig tilbakebetaling, samt om endringer i lånevilkårene som er av uvesentlig betydning for porteføljens verdi. Det vises til lovutkastet § 12-7.

Foretaket skal ikke kunne stifte pant med etterfølgende prioritet i porteføljepant eller i utlån som omfattes av dette. Porteføljepant og utlån som inngår i porteføljepant skal ikke kunne gjøres til gjenstand for utlegg, arrest eller annen tvangsforretning til fordel for enkelte av foretakets kreditorer. Det vises til lovutkastet § 12-8.

Banklovkommisjonen foreslår at ihendehaverobligasjonene på en egnet måte skal angi at de er sikret og om sikkerheten er knyttet til hypoteklån, fartøyshypoteklån eller offentlige lån. Det vises til lovutkastet § 12-1 fjerde ledd.

5.8.2 Høringsinstansenes merknader

FNH går i mot bestemmelsen om at ingen eiendel kan medregnes i verdien av porteføljepantet med mer enn 5 prosent av samlet sikkerhet, og uttaler at:

«Vi kan ikke se at UCITS-direktivet inneholder noe slikt krav. Vi kan ikke se at det er behov for å stille opp ytterligere begrensninger i enkeltengasjementer på dette området enn det som følger av de alminnelige regler iht kapittel 11 om Plasseringsgrenser, der hovedregelen etter § 11-1 (2) er på 25 prosent av foretakets ansvarlige kapital. I denne vurderingen legges det også vekt på at det dreier seg om utlån som er godt sikret med underliggende pant, eller på annen måte anses som særlig sikre.

[...]

Det synes for øvrig ikke helt klart hva som ligger i «ingen eiendel» i første ledd. Det kan i denne sammenhengen være et enkelt lån, alle lån på samme kunde eller kundegruppe eller alle lån sikret med pant i ett panteobjekt.»

FNH mener at bestemmelsen om at hypoteklån til bolig ikke må overstige 60 prosent av eiendommens verdi er for streng, og uttaler at:

«Det vises i den forbindelse til at man i kapitaldekningssammenheng opererer med en risikovekt på 50 prosent for boliglån inntil 80 prosent av verdien. Det vises til at alle våre naboland Danmark, Sverige og Finland tillater høyere finansieringsgrader for de særskilt sikre obligasjoner som skal finansiere boliglån. Under alle omstendigheter bør det være adgang for kredittforetak å yte 2. prioritets pantelån til bolig- og næringseiendommer. Det vil være svært upraktisk og uøkonomisk å måtte opprette egne foretak med formål å yte 2. prioritets pantelån. Dersom man stiller krav om særskilte kredittforetak for å kunne bruke særskilt sikre obligasjoner, kan dette bli konsekvensen.»

FNH går i mot forslaget til bestemmelse om at lån til kommune eller lån garantert av kommune medregnes i porteføljepantet med 80 prosent av lånebeløpet, og uttaler at:

«Denne bestemmelsen forutsetter, tatt på ordet, at 20 prosent av denne type lån må fundes av kredittforetaket på en annen måte enn gjennom utstedelse av særskilt sikre obligasjoner. En alternativ måte å forstå bestemmelsen på er at av et gitt lån til en kommune er det bare 80 prosent av dette som kan ytes av kredittforetaket og finansiert gjennom særskilt sikre obligasjoner, mens resten av lånet må ytes av en annen kredittinstitusjon. Tatt i betraktning av at alle deler av et kommunalt lån vil ha samme sikkerhet, synes bestemmelsen ubegrunnet. Det finnes ikke tilsvarende i andre land som finansierer offentlige lån på denne måten.»

Når det gjelder adgangen til å skifte ut utlån med utlån «av tilsvarende verdi» spør Norsk Tillitsmann om hva «tilsvarende verdi» knytter seg til. FNH mener at foretaket bør ha rett til å inngå endringsavtaler med låntaker så lenge endringsavtalen tilfredsstiller kravene for å kunne inngå i porteføljepantet. FNH mener det er fare for at kredittforetaket kan oppfattes som unødig stivbent av låntakere dersom det foreslåtte kravet om «uvesentlig betydning for porteføljens verdi» blir strengt praktisert.

Det har ikke kommet innvendinger av betydning fra høringsinstansene til Kommisjonen forslag til begrensninger i muligheten til å stifte pant og i adgangen til å foreta utlegg, arrest og tvangsforretning. FNH uttaler imidlertid at:

«Vi kan ikke se at investorers sikkerhet ved en eventuell konkurs i kredittforetaket blir svekket som følge av at det finnes andre obligasjonseiere med etterfølgende prioritet.»

5.8.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at hypoteklån til fast eiendom ikke skal overstige 60 prosent av eiendommens verdi, og at fartøyshypoteklån ikke skal overstige 50 prosent av fartøyets verdi. Dette anses viktig for å sikre panthavernes dekningsmuligheter ved eventuelle verdifall. Departementet legger til grunn at reglene om belåningsgrader må være oppfylt på det tidspunkt lånet går inn i porteføljepantet. Senere verdifall på eiendommen eller fartøyet som gjør at lånet ikke lenger ligger innenfor belåningsgraden, vil ikke utgjøre brudd på disse reglene.

Departementet har vurdert om grensen for bolighypoteklån bør settes til 80 prosent av boligens verdi. En belåningsgrad på høyst 60 prosent kan bidra til å oppfylle formålet om å gjøre obligasjonene særskilt sikre. På den annen side er en grense på eller nær 80 prosent vanlig i andre land som har åpnet for obligasjoner med særskilt sikkerhet. En slik høyere grense i andre land er imidlertid gjerne kombinert med strenge regler for beregning av verdien på boligen. Departementet legger vekt på at obligasjonene skal være særskilt sikre. Regelverket bør følgelig ta høyde for et fall i prisene på fast eiendom på minst 20 prosent uten at lånet overstiger verdien av pantesikkerheten. Departementet slutter seg etter dette til Kommisjonens forslag om en belåningsgrad på maksimalt 60 prosent.

Departementet har tatt hensyn til innvendingene fra FNH når det gjelder forslaget om at lån til kommune eller lån garantert av kommune medregnes i porteføljepantet med 80 prosent av lånebeløpet. Lån til kommuneforetak regnes her ikke som lån til kommuner med mindre lånet er garantert av en kommune. Forslaget synes å forutsette at 20 prosent av lånet finansieres på annen måte enn ved utstedelse av pantesikrede obligasjoner. Dette harmonerer dårlig med forslaget om at virksomheten hovedsakelig skal finansieres på denne måten. Departementet foreslår ikke særskilte krav til sikkerhet for «offentlige lån», og derfor heller ikke øvrige krav til finansiering for lån til kommuner.

FNH har anført at kredittforetak bør kunne yte lån med pant på annen prioritet i bolig- og næringseiendommer. Forslaget her er ikke til hinder for dette så lenge lånet holdes innenfor den foreskrevne belåningsgraden (60 prosent av eiendommens eller 50 prosent av fartøyets verdi). Departementet vil her presisere at når det gjelder kredittforetakets panterett så er det intet til hinder for andre panthavere med bedre eller dårligere prioritet så lenge kredittforetakets panterett er innenfor den maksimale lånegrensen i forhold til verdien på panteobjektet som angitt i lovforslaget § 2-28 annet ledd. Det er kun obligasjonseiernes panterett i porteføljen (kredittforetakets fordringsmasse) som skal være eksklusiv. Ingen andre skal kunne stifte pant i utlånsporteføljen, verken foranstående eller etterfølgende. Begrunnelsen er at det ikke skal være noen andre enn obligasjonseierne som kan kreve realisasjon av den pantsatte utlånsporteføljen. Dette fremgår av lovforslaget §§ 2-28 første ledd første punktum og 2-32 første ledd.

Etter EU-reglene som gir særstatus til obligasjoner med særskilt sikkerhet skal obligasjonslånet investeres i aktiva som i obligasjonenes fulle løpetid gir tilstrekkelig dekning for de forpliktelser som følger av dem. Departementet mener dette taler for å innføre en særskilt regel, slik Banklovkommisjonen foreslår, om at verdien av porteføljepantet til enhver tid minst skal tilsvare restverdien av obligasjonslånet. Departementet har også tatt opp forslaget om at ingen eiendel kan medregnes i porteføljepantet med mer enn 5 prosent av samlet pantesikkerhet. Delvis på bakgrunn av FNHs merknad, foreslås det å presisere dette til utlån til samme låntaker og utlån som har sikkerhet i samme panteobjekt. Det foreslås også at det skal tas hensyn til rente- og valutakontrakter knyttet til utlånsporteføljen eller obligasjonslånet. Betydningen av det siste skal særlig være å presisere at effekten av sikring skal tas i betraktning ved beregning av verdien av porteføljepantet og restverdien av obligasjonslånet.

Banklovkommisjonen har ikke foreslått regler om særskilte rettsvirkninger av at de foreslåtte grensene ikke blir overholdt. Dette kan typisk skje ved verdifall på porteføljepantet. Departementet legger til grunn at kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 7 om at Kredittilsynet kan pålegge de institusjoner som det har tilsyn med å rette på forholdet dersom en institusjons organer ikke har overholdt sine plikter i henhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, får anvendelse i slike tilfeller. Etter forholdene kan også kredittilsynsloven § 4 første ledd nr. 8 om at Kredittilsynet kan gi pålegg om å rette på misforhold i plasseringen av institusjonens midler få anvendelse. Pålegg fra Kredittilsynet som ikke blir etterfulgt, kan etter kredittilsynsloven § 10 annet ledd følges opp med tvangsmulkt.

Departementet er enig i forslaget om at Kredittilsynet skal kunne fastsette regler om beregning av verdien av ulike typer av fast eiendom og fartøyer. Ingen høringsinstanser har hatt merknader. Departementet anser dessuten at det kan vise seg å bli behov for nærmere regulering av bl.a. verdien av porteføljepantet og de enkelte utlån som inngår i porteføljepantet, restverdien av obligasjonslånet og samlet vurdering av nærstående låntakere i forhold til 5 prosent grensen. Departementet foreslår derfor en videre forskriftshjemmel enn foreslått av Banklovkommisjonen.

Departementet foreslår etter dette at obligasjonslånet skal ha porteføljepant med første prioritet. Verdien av porteføljepantet skal til enhver tid minst tilsvare restverdien av obligasjonslånet. Utlån som har sikkerhet i samme panteobjekt kan ikke medregnes i verdien av porteføljepantet med mer enn 5 prosent av samlet pantesikkerhet. Andre eiendeler enn utlån kan ikke regnes med i verdien av porteføljepantet.

For de utlån som skal inngå i porteføljepantet, skal det etter dette gjelde følgende krav til sikkerhet (belåningsgrader):

  1. bolighypoteklån skal ikke overstige 60 prosent av eiendommens verdi,

  2. eiendomshypoteklån skal ikke overstige 60 prosent av eiendommens verdi,

  3. fartøyshypoteklån skal ikke overstige 50 prosent av fartøyets verdi,

Kredittilsynet skal kunne fastsette nærmere regler, herunder om beregning av verdien av ulike typer av fast eiendom og fartøyer. Kredittilsynet skal også kunne fastsette regler om medregning av utlån ut over grensen på 5 prosent av samlet pantesikkerhet i tilfeller der det foreligger tilleggssikkerhet.

Det vises til lovforslaget § 2-28 tredje ledd.

Departementet foreslår regler om endringer av porteføljepantet og om at det ikke kan stiftes sekundærpant i eller tas utlegg eller arrest mv. i porteføljepantet i samsvar med Banklovkommisjonens forslag. Det vises til lovforslaget §§ 2-31 og 2-32. Ved endring av sammensetningen av porteføljepantet legger departementet til grunn at den nye sikkerheten må ha tilsvarende verdi som den gamle representerte på tidspunktet for skifte av sikkerhet. Departementet er enig med Norsk Tillitsmann i at det sentrale er at sikkerheten ikke skal forringes og at det således er pantet som må være av tilsvarende verdi. For å klargjøre dette foreslås derfor en endring i ordlyden slik at det klart fremgår at det kreves «pant av tilsvarende verdi».

5.9 Likviditetsreserve

5.9.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår et særskilt krav om at kredittforetaket for hvert obligasjonslån med porteføljepant skal opprette en likviditetsreserve tilpasset risikoen for forsinket betaling av renter og avdrag på de utlån pantet omfatter. Minstekrav til likviditetsreserven skal fastsettes i vedtektene. Likviditetsreserven skal holdes atskilt fra de øvrige midler i foretaket. Det vises til Banklovkommisjonens lovutkast § 12-6. Bestemmelsen skal utfylle generelle krav til likviditetsstyring etter Banklovkommisjonens lovutkast § 10-10. Det er ikke fastsatt slike generelle regler etter gjeldende rett.

5.9.2 Høringsinstansenes merknader

Norsk Tillitsmann stiller spørsmål ved hvordan bestemmelsen skal praktiseres.

FNH uttaler at det ikke synes å være gode grunner for å etablere et ytterligere krav om en likviditetsreserve, og uttaler:

«Det bør være tilstrekkelig at det er en felles likviditetsbuffer for alle foretakets obligasjonslån med porteføljepant. Å reservere bestemte beløp for ulike serier av obligasjoner fører bare til unødig høyere kostnader.

Forslaget synes å forutsette at det ikke finnes andre inntekter i det utstedende foretaket som sikrer tilstrekkelig likviditet i obligasjonslånets løpetid. Dersom man lar et ordinært kredittforetak legge ut denne type obligasjoner, synes det i alle fall ikke være behov for en særskilt og øremerket likviditetsreserve. Investor kan da primært forholde seg til det utstedende foretak og sekundært til de underliggende låneforhold og porteføljepantet.

FNH er ellers i tvil om det er behov for en egen bestemmelse om særskilt likviditetsreserve ut over det som følger av de generelle kravene til likviditetsstyring i § 10-10. Disse generelle kravene må også omfatte det forholdet at man har tilstrekkelige likvider «tilpasset risikoen for forsinket betaling av renter og avdrag på de utlån pantet omfatter.» Vi kan heller ikke se at det er behov for eller hensiktsmessig å fastsette likviditetskravet i vedtekts form. Likviditetsstyringen er først og fremst et forretningsmessig anliggende mellom kredittforetak og investorer som ønsker å anskaffe denne type obligasjoner.»

5.9.3 Departementets vurdering

Departementet anser at god likviditetsstyring i kredittforetaket er av vesentlig betydning for å sikre obligasjonseiernes interesser. Balanseprinsippet (se kapittel 5.7) er i denne sammenhengen etter departementets vurdering det viktigste instrumentet i Banklovkommisjonens forslag. Likviditetsstyringen vil videre være et sentralt kontrollpunkt i tilsynet med foretaket. Departementet mener at det derfor bør stilles krav om en særskilt likviditetsreserve. Departementet har delvis tatt hensyn til FNHs innvendinger, og kommet til at det bør være krav om en likviditetsreserve for alle obligasjonslån utstedt av kredittforetaket, men at det i motsetning til Kommisjonens forslag om krav til separate reserver, skal være adgang til å opprette en felles likviditetsreserve. Størrelsen på likviditetsreserven må imidlertid beregnes ut fra likviditetsrisikoen under hvert enkelt obligasjonslån.

Departementet foreslår etter dette et særskilt krav om at kredittforetaket for hvert obligasjonslån med porteføljepant skal opprette en egen eller beregne et bidrag til en felles likviditetsreserve tilpasset risikoen for forsinket betaling av renter og avdrag på de utlån som inngår i pantet. Minstekrav til likviditetsreserven skal fastsettes i vedtektene. Likviditetsreserven skal holdes atskilt fra de øvrige midler i foretaket. Det vises til lovforslaget § 2-30.

5.10 Rettsvern, forvaltning av utlån i porteføljepantet og register over utlånene i porteføljepantet

5.10.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen foreslår en bestemmelse om at porteføljepantet sikres rettsvern etter gjeldende regler, se panteloven kapittel 4. Det foreslås å gjøre det klart at dersom foretaket som opptar obligasjonslånet inngår i et finanskonsern, kan rettsvern etter panteloven §§ 4-1 og 4-2 sikres ved at pantet overføres til særskilt forvaltning for obligasjonseierne i et annet foretak i samme konsern.

Etter forslaget kan foretaket inngå avtale med annet foretak i samme konsern eller med annet finansforetak om forvaltningen av de utlån som omfattes av porteføljepantet.

Foretaket og forvalter skal etter forslaget sørge for at det foreligger et til enhver tid oppdatert register over de utlån som omfattes av porteføljepantet. Foretaket skal hver måned oversende de opplysninger som er inntatt i registeret til en revisor oppnevnt av Kredittilsynet. Kredittilsynet gir nærmere regler om hvilke opplysninger som skal inntas i registeret, oppnevningen av revisor, revisors oppgaver og revisors godtgjørelse.

5.10.2 Høringsinstansenes merknader

FNH mener det bør være tilstrekkelig om kredittforetaket rapporterer kvartalsvis til revisor oppnevnt av Kredittilsynet.

Etter Norsk Tillitsmanns syn vil det være en mer hensiktsmessig og betryggende ordning om man stilte krav til tillitsmann i denne type lån, enn tilsyn fra Kredittilsynet basert på månedlig kontroll av en særskilt utpekt revisor.

5.10.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om å presisere at porteføljepantet sikres rettsvern etter gjeldende regler og at det gjøres klart at dersom foretaket som opptar obligasjonslånet inngår i et finanskonsern, kan rettsvern etter panteloven §§ 4-1 og 4-2 (se kapittel 5.1) sikres ved at pantet overføres til særskilt «forvaltning» for obligasjonseierne i et annet foretak i samme konsern. Dette foretaket vil besitte utlånsporteføljen på vegne av obligasjonseierne, ikke på vegne av foretaket. Departementet slutter seg også til forslaget om at en forvaltningsavtale må inngås med annet foretak i samme konsern eller med annen finansinstitusjon (finansforetak).

Etter EU-direktivene som gir særstatus til obligasjonene er det et krav om at foretaket ved lov skal være underlagt særskilt offentlig tilsyn med sikte på å verne obligasjonseierne. Departementet anser at kravene om å føre et register over de utlån som omfattes av porteføljepantet og særskilt kontroll av dette i offentlig regi, er viktige for å oppfylle dette kravet. Kontroll av sikkerhetene i regi av tillitsmann vil etter departementets vurdering ikke fylle dette kravet. Offentlig kontroll vil imidlertid ikke være til hinder for at tillitsmann for obligasjonseierne kan kontrollere sikkerhetene i medhold av vilkår i obligasjonslånavtalen. Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at kontrollen foretas av en revisor oppnevnt av Kredittilsynet. Departementet anser at frekvensen for oversendelse av opplysningene i registeret til revisor hensiktsmessig kan fastsettes av Kredittilsynet. Kontrollen bør være tilstrekkelig hyppig til effektivt å kunne sette i verk tiltak dersom sikkerhetene ikke fyller kravene.

Departementet foreslår etter dette regler om rettsvern, forvaltning og registerføring som i hovedsak samsvarer med Banklovkommisjonens forslag. Det vises til lovforslaget § 2-29. Departementet foreslår at foretaket til de tider som Kredittilsynet bestemmer skal oversende de opplysninger som er inntatt i registeret til en revisor oppnevnt av Kredittilsynet. Kredittilsynet gir etter forslaget nærmere regler om hvilke opplysninger som skal inntas i registeret, oppnevningen av revisor, revisors oppgaver og revisors godtgjørelse.

5.11 Obligasjonseiernes stilling ved konkurs eller offentlig administrasjon i kredittforetaket

5.11.1 Kommisjonens forslag

Banklovkommisjonen uttaler under henvisning til EU-direktivene som gir særstatus til obligasjoner med særskilt sikkerhet (NOU 2001: 23 kapittel 8.6 side 78):

«Obligasjonseierne må gis fortrinnsrett foran andre kreditorer ved konkurs hos obligasjonsutstederen. Dette kan enten gjøres ved å gi obligasjonseierne pant i kredittforetakets utlån, eller ved å gi dem fortrinnsrett etter dekningslovens bestemmelser, ved endring av prioritetsreglene i dekningsloven kapittel 9. Kommisjonen foreslår at man velger en modell der obligasjonseierne får pant i kredittforetakenes utlån (porteføljepant). Pantesikkerhet må forventes først og fremst å bestå av pantobligasjoner utstedt av foretakets låntakere, herunder kommuner, fylkeskommuner og andre finansinstitusjoner. Erververen av en obligasjon utstedt av kredittforetaket foretar ikke noen direkte investering i de pantesikkerheter m.v. som inngår i pantesikkerheten. Den samlede pantesikkerhet (fellespant) gjelder til fordel for hele obligasjonslånet og samtlige obligasjonseiere.»

Kommisjonen foreslår at dersom et foretak som har opptatt et obligasjonslån med porteføljepant blir tatt under konkursbehandling eller satt under offentlig administrasjon, skal obligasjonseierne ha fortrinnsrett til dekning av krav som utspringer av obligasjonen i de midler porteføljen utbringer. Midlene fordeles forholdsmessig mellom obligasjonseierne. Utbringer porteføljepantet mer enn det som trengs for å dekke obligasjonseiernes krav, skal det overskytende tilføres bomassen.

5.11.2 Høringsinstansenes merknader

Det er få innvendinger til forslaget. FNHmener imidlertid at det kan synes overflødig at obligasjonseierne gis slik fortrinnsrett ved konkurs eller offentlig administrasjon som foreslått. I nytt brev fra FNH datert 5. februar 2002 tas det til orde for strengere regler enn det Kommisjonen har foreslått for å sikre obligasjonseiernes krav på rettidig betaling. FNH foreslår flere bestemmelser som favoriserer obligasjonseierne i forhold til andre kreditorer.

5.11.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag til regulering av konkurs eller offentlig administrasjon hos utsteder.

Departementet har forelagt FNHs tilleggsuttalelse i høringsrunden (se kapittel 5.11.2 ovenfor) for Justisdepartementet og Kredittilsynet. Departementet er kommet til, bl.a. på bakgrunn av synspunktene til Justisdepartementet og Kredittilsynet, at FNHs siste forslag må opplyses og utredes nærmere før det eventuelt kan sendes på høring og departementet deretter kan ta stilling til de spørsmål som reises, og som bl.a. krever unntak fra den alminnelige konkurs- og dekningslovgivningen. Samtidig er departementet opptatt av at det nå ikke skal ta for lang tid å få dette vurdert. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel, som på bakgrunn av FNHs tilleggsuttalelse antas å kunne brukes til å fastsette regler som kan oppfylle formålene om sikkerhet for rettidig betaling i samsvar med obligasjonslånavtalen også etter at kredittforetaket går konkurs eller blir satt under offentlig administrasjon. Etter departementets vurdering vil det ved den nærmere vurderingen være viktig å klarlegge nærmere hva som vil være obligasjonseiernes stilling etter gjeldende regler. Det bør bare fastsettes særskilt begrunnede avvik. Det vil også være et viktig hensyn å ta utgangspunkt i den sikkerhet for obligasjonseiernes stilling det er mulig å etablere uten særregler.

Departementet foreslår etter dette, i samsvar med Banklokommisjones forslag, at dersom et foretak som har tatt opp et obligasjonslån med porteføljepant blir satt under konkursbehandling eller satt under offentlig administrasjon, skal obligasjonseierne ha fortrinnsrett til dekning av krav som utspringer av obligasjonene i de midler porteføljen utbringer. Midlene fordeles forholdsmessig mellom obligasjonseierne. Utbringer porteføljepantet mer enn det som trengs for å dekke obligasjonseiernes krav, skal det overskytende tilføres bomassen.

Departementet foreslår videre at Kongen ved forskrift skal kunne fastsette regler om rettidig betaling til obligasjonseierne av de midler porteføljen utbringer etter at foretaket er tatt under konkursbehandling eller satt under offentlig administrasjon. Kongen kan ved forskrift videre fastsette regler som begrenser konkursboets eller administrasjonsstyrets mulighet til å disponere over utlån og andre eiendeler som inngår i porteføljepantet når dette kan gjøres uten å svekke øvrige kreditorers dekningsmulighet. Forskriftene kan fravike regler i lovgivningen om konkurs, offentlig administrasjon av finansinstitusjoner og tvangsfullbyrdelse. Det legges ikke opp til at Kongens myndighet etter forslaget skal delegeres til departementet.

5.12 Særstatus for obligasjoner med særskilt sikkerhet

5.12.1 Gjeldende rett og EØS-rett

Etter lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond § 4-8 kan et verdipapirfonds plasseringer i finansielle instrumenter utstedt av samme selskap, med de begrensninger som følger av § 4-9, utgjøre inntil (1) 5 prosent av fondets eiendeler, (2) 10 prosent av fondets eiendeler dersom den samlede verdi av plasseringer som nevnt i dette punktum ikke overstiger 40 prosent av fondets eiendeler, eller (3) 35 prosent av fondets eiendeler dersom verdipapirene er utstedt eller garantert av en stat som er part i EØS-avtalen, dennes lokale offentlige myndigheter eller av internasjonale statlige organisasjoner der én eller flere av statene som er part i EØS-avtalen deltar. Etter verdipapirfondloven § 4-9 kan verdipapirfondets plasseringer ikke overstige 10 prosent av obligasjonene fra én og samme utsteder med mindre obligasjonene er utstedt eller garantert av stat som er part i EØS-avtalen, dennes lokale offentlige myndigheter eller av internasjonale statlige organisasjoner der én eller flere av statene som er part i EØS-avtalen deltar.

Etter forskrift 23. april 1997 nr. 377 om forsikringsselskapers kapitalforvaltning § 8 kan et skadeforsikringsselskap ikke eie obligasjoner utstedt av en enkelt utsteder som utgjør mer enn 4 prosent av selskapets forsikringsmessige avsetninger. For livsforsikringsselskaper er grensen 3 prosent. Etter EU-direktivet er det adgang til å sette grensen så høyt som 10 prosent.

Etter forskrift 23. april 1997 nr. 376 om tilsyn og kontroll med kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer § 5 kan en institusjon ikke ha høyere samlet engasjement med en enkelt kunde enn det som til enhver tid er forsvarlig. Samlet engasjement må ikke overstige et beløp tilsvarende 25 prosent av institusjonens ansvarlige kapital. Etter forskriften § 6 nr. 3 bokstav b) skal engasjementer med andre kredittinstitusjoner som ikke inngår i disse institusjoners ansvarlige kapital gis en risikovekt på 20 prosent.

Etter forskrift 22. oktober 1990 nr. 875 om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner og verdipapirforetak § 5 bokstav c regnes fordringer på og fordringer garantert av innenlandske finansinstitusjoner og utenlandske kredittinstitusjoner innen OECD-området med unntak av stater som har reforhandlet sin utenlandske statsgjeld de siste 5 år, som ikke er en del av disse institusjonenes ansvarlige kapital, med i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning med en risikovekt på 20 prosent.

Det EØS-relevante EU-direktivet som regulerer plasseringsgrenser for verdipapirfond og forsikringsselskaper og grenser for store engasjementer åpner for at medlemsstatene kan gi obligasjoner med særskilt sikkerhet en særstatus i forhold til de plasseringsgrenser mv. som følger av disse reglene. Det er også en begrenset adgang til å gi obligasjonene særstatus i forhold til kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner. EØS-reglene er nærmere omtalt i kapittel 5.2.

5.12.2 Banklovkommisjonens forslag

Det har i kommisjonen kommet til utrykk uenighet om det allerede nå er nødvendig å foreslå endringer i disse reglene. Et flertall mener at først når obligasjonene er etablert i verdipapirmarkedet, kan det vurderes om det er behov for endring av de ovenfor nevnte lover og forskrifter. Et mindretall mener at en må foreta endringer i disse reglene nå, for at den reelle interessen for ordningen skal kunne manifestere seg i markedet. Mindretallet uttaler (NOU 2001: 23 side 78):

«En kan ikke forvente at finansinstitusjonene skal ta kostnadene og arbeidet med å legge opp til en ordning med pantesikrede obligasjoner uten å være sikre på hvorledes det endelige regelverk vil se ut. En fordelaktig behandling av slike obligasjoner i relasjon til kapitaldekningsregler og regler om maksimale engasjement vil også være et viktig signal til markedet om kvaliteten på disse verdipapirer, og således av stor betydning for om ordningen vil kunne bli en suksess.

Disse medlemmer mener derfor at konkrete forslag til endring i reglene for investeringer i slike obligasjoner bør fremmes i tilknytning til den planlagte utredning nr. 8 fra Banklovkommisjonen.»

Banklovkommisjonen har redegjort for hvilke endringer som den mener kan være aktuelle (NOU 2001: 23 kapittel 8.6 side 78-79). Kommisjonen uttaler om verdipapirfondloven:

«Skal [reglene om særskilt sikre obligasjoner i UCITS-direktivet] innføres i verdipapirfondloven, må det foretas endringer i § 4-6 (særlig annet ledd) og/eller § 4-7 (særlig første ledd nr. 2) 1 som reflekterer den prosentvise grense for pantesikrede obligasjoner, forbudet mot kumulasjon, og den absolutte grense på 35 prosent for alle typer av verdipapir fra samme utsteder. Videre må reglene gjelde pantesikrede obligasjoner utstedt av norsk kredittforetak eller av kredittinstitusjon hjemmehørende i EØS-stat. En tolking er at fondet kan ha inntil 25 prosent pantesikrede obligasjoner og dessuten henholdsvis 5 eller 10 prosent i andre typer av verdipapirer fra samme utsteder. En annen tolking er at plasseringer i andre typer av verdipapirer fra samme utsteder skal komme til fradrag i 25 prosent grensen. Uten hensyn til hvordan direktivet er å forstå kan en medlemsstat som gjør bruk av utvidelsesadgangen velge en annen prosentsats og dessuten bestemme at fradrag skal gjøres for andre verdipapirer fra samme utsteder. En bestemmelse om dette vil i tilfelle måtte tilføyes i verdipapirfondloven § 4-6 annet ledd nr. 1, som da kan lyde:

«Et verdipapirfonds plasseringer i verdipapirer utstedt av samme selskap kan, med de begrensninger som følger av p§ 4-7, utgjøre inntil:

1. 5 prosent av fondets eiendeler, men slik at ytterligere inntil 20 prosent av fondets eiendeler kan plasseres i obligasjoner sikret med pant etter bestemmelsene i finansforetaksloven kapittel 12, eller ...»

Det bør for øvrig merkes at lovens § 4-7 nr. 2 setter en grense på 10 prosent av de obligasjoner en utsteder har utstedt (regnet av pålydende) og at denne grense ikke kan fravikes.»

5.12.3 Høringsinstansenes merknader

FNH, Sparebankforeningen, Norsk Tillitsmannog Kredittilsynetmener at regler som gir obligasjoner med særskilt sikkerhet særstatus innen de rammer EU-direktivene setter, bør innføres nå. Disse legger særlig vekt på at dette vil være en viktig forutsetning for at ordningen skal bli vellykket og hensynet til gunstige konkurransevilkår for norske finansinstitusjoner.

5.12.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener regler om særstatus for obligasjoner med særskilt sikkerhet bør innføres nå. Departementet støtter vurderingen av at dette vil være viktig for å kunne utnytte fordelene med slike obligasjoner innen rammen av EØS-reglene. En må imidlertid være klar over at EØS-reglene representerer ytterpunktene om hvor langt en kan gå. Departementet mener en uansett formell sikkerhet bør være forsiktig med å eksponere seg svært høyt på enkeltengasjementer.

Departementet legger opp til å fastsette endringer i plasseringsreglene for verdipapirfond, forsikringsselskaper og reglene om grenser for kredittinstitusjoners og verdipapirforetaks store engasjementer for å utnytte muligheten i EØS-reglene til å særbehandle obligasjoner med særskilt sikkerhet. Det vil bl.a. måtte legges vekt på å unngå for sterk eksponering på enkeltengasjementer. En vil også vurdere muligheten for å fastsette en noe lavere risikovekt for obligasjoner med særskilt sikkerhet i kapitaldekningsregelverket.

I brev 21. desember 2001 ba Finansdepartementet om Kredittilsynets vurdering av behovet for endringer i gjeldende kapitaldekningsregelverk og plasseringsgrenser i forbindelse med ikrafttredelsen av nye regler for obligasjoner med særskilt sikkerhet. I brev 11. april 2002 uttaler Kredittilsynet at det vil være fornuftig å vurdere endringer i det tilstøtende regelverk parallelt med at lovforslaget om obligasjoner med særskilt sikkerhet forberedes. På denne bakgrunn utarbeidet Kredittilsynet et høringsdokument som blir sendt på høring sommeren 2002, med sikte på at eventuelle forskriftsendringer kan skje samtidig med ikrafttredelsen av lovendringene. Departementet vil vurdere å foreslå endringer i tråd med Kredittilsynets forslag etter at forslaget har vært på høring og innen en eventuell lov om obligasjoner med særskilt sikkerhet trer i kraft. Videre vil departementet vurdere å foreslå tilsvarende endringer i verdipapirfondloven i tråd med Kredittilsynets forslag.

Fotnoter

1.

Reglene er videreført i andre paragrafer etter endringer i verdipapirfondloven ved lov 15. juni 2001 nr. 48 (se kapittel 5.12.1).

Til dokumentets forside