8 Plikten til å opplyse om jaktutbytte - viltloven § 50
8.1 Bakgrunn
8.1.1 Opplysningsplikten - gjeldende rett
Gjeldende § 50 gir departementet hjemmel til å pålegge «den som har drevet jakt og fangst og den som har leiet ut jakt- og fangstrettigheter eller solgt jaktkort» å gi viltorganene opplysninger til statistiske eller vitenskaplige formål. Myndigheten er delegert til Direktoratet for naturforvaltning. På enkelte områder er myndigheten til å pålegge rapportering lagt til andre forvaltningsnivåer.
Plikten til å gi opplysninger kan omfatte informasjon om jaktutbyttet av ulike arter, viltets kjønn, alder, slaktevekt, geografisk område det ble felt m.v. I de aller fleste tilfelle er det ikke behov for innlevering av biologisk materiale for å oppfylle opplysningsplikten. I noen tilfelle vil imidlertid opplysningene ikke kunne skaffes til veie på annen måte enn gjennom fysiske undersøkelser, og det kan da være aktuelt å pålegge innlevering av hele eller deler av viltet. I disse tilfellene sikrer en forsendelsen, slik at viltet ikke ødelegges. Bl. a. ved bestandsovervåking er det ofte nødvendig å samle inn, f. eks. skrotter av rovvilt eller kjever og kjønnsorganer av hjortevilt, for nærmere undersøkelse ved bl. a. forskningsinstitusjoner. Deler som kan være av interesse for jeger eller rettighetshaver vil kunne tilfalle vedkommende etter at undersøkelsene er gjennomført. Dette vil typisk være aktuelt for skinnet. Praktiseringen av dagens bestemmelse er i samsvar med dette. Departementet ser imidlertid behov for å presisere hva som kan omfattes av opplysningsplikten i lovteksten.
Manglende rapportering
Det har i lang tid vært praksis å føre statistikk over felling og fangst av alt jaktbart vilt. Viltstatistikken er en viktig del av et nasjonalt fauna- og ressursregnskap. Også i et internasjonalt perspektiv er dette et nødvendig hjelpemiddel for å oppnå en koordinert forvaltning.
Faunaens sammensetning og produksjonsvilkår varierer fra sted til sted, noe en naturforvaltning basert på biologisk kunnskap må ta hensyn til. Jaktstatistikk og bestandsovervåking er viktige elementer for å kartlegge det biologiske grunnlaget og tolke effekter av ulike forvaltningstiltak. Viltstatistikk og resultater fra overvåking gir også forskningen informasjon som er nødvendig for å følge populasjonsdynamiske endringer, bestandsstruktur og årsklasseeffekter. En forutsetning for å kunne nyttiggjøre seg dette er imidlertid at det sikres en tilfredsstillende innlevering av opplysninger og annet nødvendig materiale.
Faktagrunnlaget for småviltstatistikken er den innrapportering som kommer fra jegere og fangstmenn. Rapporteringsskjema for felt småvilt sendes ut sammen med jegeravgiften i mars/april. Det skal da rapporteres for det foregående år innen 1. mai. Tilsvarende grunnlag for storviltstatistikken er valdansvarliges rapportering av fellingsresultatet til kommunen i henhold til Forskrift 1. august 1989 om forvaltning av hjortevilt.
Fellingsresultatene både for småvilt og storvilt sendes Statistisk Sentralbyrå (SSB), som bearbeider og publiserer jaktstatistikken. Statistikken over felt hjortevilt er i hovedsak tilfredsstillende i dag, mens datagrunnlaget for småviltartene er mangelfullt. Pålegg til alle jegere om rapportering av utbytte fra småviltjakt har vært gjennomført fra og med jaktåret 1994/95. Svarprosenten ligger fortsatt langt under det nødvendige for å kunne utarbeide en pålitelig statistikk. Til dette trengs en svarprosent på minst 70 %. Svarprosenten på rapportering fra småviltjakt har de senere år ligget på rundt 40 %. Ved siste rapportering var svarprosenten på 43 %. Mange kommuner melder også om store problemer med å få fellingsresultatet for hjortevilt innen fastsatt tidsfrist. Det er grunn til å tro at unnlatt rapportering ikke skyldes manglende kunnskap om plikten, men snarere forglemmelse eller bevisst prioritering av andre gjøremål.
Det foreligger derfor et behov for å bedre innrapporteringen for å få det nødvendige grunnlag for forvaltningen.
8.2 Høringsforslaget
Presisering av innholdet i opplysningsplikten
Departementet foreslo i høringsnotatet en presisering i ordlyden om at plikten til å innlevere opplysninger også vil kunne innebære fysisk innlevering av hele eller deler av viltet.
Tilleggsgebyr for manglende rapportering
På bakgrunn av den situasjon som er beskrevet i punkt 8.1.1, foreslo departementet i høringsutkastet å innføre en hjemmel for ileggelse av tilleggsavgift på jegeravgiften for den som etter pålegg unnlater å rapportere om jakt og fangstutbytte, eventuelt ikke overholder fristen. Av hensyn til de praktiske fordeler som ligger i å knytte sanksjonen til en ordning som allerede er etablert, foreslo departementet å knytte kravet om tilleggsgebyr sammen med jegeravgiften for det påfølgende år og med samme frist for innbetaling som jegeravgiften.
8.3 Høringsinstansenes syn
Presisering av innholdet i opplysningsplikten
UiBstøtter høringsforslaget.
NJFFaksepterer høringsforslaget, men understreker at pålegg om fysisk innlevering bare må brukes i særlige tilfelle og hvor jegeren må få tilbake verdien av viltet. Norges Bondelag aksepterer forslaget, men finner det urimelig at den som har leiet ut jakt- og fangstrettigheter kan pålegges å rapportere.
Enkelte kommuner foreslår at eieren av viltet får kompensasjon ved innkreving av deler av jaktutbyttet. Flere kommuner i Oppland påpeker at dersom det påløper store utgifter til slik innsamling, må disse dekkes av staten.
Tilleggsgebyr for manglende rapportering
UiB, UiO, Dyrebeskyttelsen Norge og Norges Skogeierforbund støtter høringsforslaget.
Finansdepartementet mener det må vurderes nærmere om kostnadene knyttet til å kontrollere at opplysningsplikten overholdes og administreringen av gebyret vil kunne overstige nytten av å innføre gebyret. Finansdepartementet mener videre at det ikke er nødvendig at Stortinget fastsetter satsene for fellingsavgiften og for tilleggsgebyret, men tilstrekkelig at Stortinget orienteres gjennom de årlige budsjettproposisjonene. Det vises også til § 50 hvor det står at «Kongen» skal fastsette tilleggsavgiften.
NJFF anfører at det isteden for gebyr bør brukes positive virkemidler for å bedre innrapporteringen. Det vises til at informasjon og skjemaets tilgjengelighet kan bedres. Tidspunktet rapporteringsskjemaet hittil har vært sendt ut (mars/april), anføres videre å være medvirkende til lav innrapportering, da de fleste tenker på dette i forbindelse med jakten om høsten. Også Norges fjellstyresamband mener at andre løsninger bør prøves ut før eventuelt gebyr innføres. Grunneiernes Frittstående Viltutvalg går imot innføring av tilleggsgebyr.
Fylkesmennene
Alle fylkesmenn er positive til en endring av loven for å forbedre statistikkgrunnlaget. Det legges blant annet vekt på at jaktstatistikken er viktig ved utarbeidelse av driftsplaner, men at det ikke finnes tilstrekkelige virkemidler for å forbedre statistikken. Flere fylkesmenn viser imidlertid til at endringen ikke vil få virkning for storvald for elg eller hjort der rapportering skjer gjennom jaktleder for hvert jaktfelt. Fylkesmannen i Buskerud viser til at endringsforslaget medfører at valdansvarlig kan bli straffet for manglende eller sen rapportering fra en jaktleder, men valdansvarlig behøver nødvendigvis ikke å være jeger, og kan i så fall ikke gis en tilleggsavgift til jegeravgiften. Fylkesmannen foreslår derfor at unnlatelse eller for sen innrapportering av fellingsresultat på elg og hjort medfører at kommunen kan ilegge en tilleggsavgift på fellingsavgiften, noe som medfører at hele jaktlaget straffes. Fylkesmannen i Hedmark foreslår at det innføres et tillegg til § 50 som hjemler administrative forføyninger mot valdansvarlige som ikke, innen fastsatt frist, overholder plikten til å opplyse om jaktutbyttet.
Kommunene
Et flertall av kommunene har ikke hatt merknader til endringsforslaget, eller har kun påpekt en positiv holdning til endringen. En kommune mener at ny lovtekst også bør fange opp de som leier ut eller selger jaktkort og ikke selv løser jegeravgift, samt at det bør gis straffebot i stedet for å gi tillegg på jegeravgiften. En annen kommune mener at gebyr for for sen eller manglende innsending av data fra elgjakten må belastes neste års fellingsavgift, og ikke gå på jegeravgiften. Det påpekes at ordningen må gi muligheter for å ilegge valdansvarlige gebyr, og ikke den enkelte jeger. Bodø kommune peker på at det også bør vurderes en lignende mulighet for kommunen til å innkreve tilleggsavgift ved manglende innlevering av elgkjever/kjønnsorganer og «sett elg» skjema.
Enkelte kommuner mener innføring av en tilleggsavgift ikke er riktig virkemiddel for å bedre småviltstatistikken. Det fremmes forslag om å legge mer vekt på holdningsskapende arbeid eller at det legges inn en motivasjonsfaktor som kan øke innrapporteringen.
En kommune mener endringsforslaget til § 50 bør utsettes til samordning med eksisterende ordninger er vurdert.
8.4 Departementets merknader
Presisering av innholdet i opplysningsplikten
Høringsforslaget har stort sett fått bred tilslutning. Enkelte har imidlertid hatt innvendinger. Det gjelder bl. a. NJFF,som aksepterer høringsforslaget, men understreker at pålegg om fysisk innlevering bare må brukes i særlige tilfelle og hvor jegeren må få tilbake verdien av viltet. Også enkelte kommuner foreslår at eieren av viltet får kompensasjon ved innkreving av deler av jaktutbyttet, eventuelt at store utgifter til slik innsamling dekkes av staten.
Departementet vil understreke at behovet for opplysninger er knyttet både til det faktiske resultat av jakten, samt innhenting av informasjon fra det aktuelle jaktbyttet. Begge disse forhold er nødvendige for å holde oversikt over utviklingen av viltbestandene, sammensetning av disse, samt måling og analyse av biologiske forhold som ligger til grunn for forvaltningen. Innsamling av slike opplysninger er derfor i jegerenes interesse, da materialet underbygger en forsvarlig og bærekraftig forvaltning av de aktuelle artene. Imidlertid er innholdet i opplysningsplikten avgrenset til de formål som ut fra offentlige interesser er nødvendig. Opplysninger anonymiseres i størst mulig grad i den videre behandlingen av materialet. Samtidig er det for opplysninger og eventuelt innkreving av deler av vilt være nødvendig å vektlegge hensynet til det offentliges behov for et musealt vitenskapelig analysemateriale. Dette innebærer at f. eks. hodeskaller eller skjelettmateriale fra rovdyr ivaretas i universitets- og museale samlinger.
Enkelte høringsinstanser har også tatt opp spørsmål om det bør betales økonomisk kompensasjon til jegeren når hele eller deler av viltet kreves innlevert.
Departementet vil bemerke at hvor det er behov for fysisk innlevering, i de aller fleste tilfeller bare er aktuelt å samle inn organer som ikke har noen økonomiske verdi for jegeren, som kjever, kjønnsorganer m.v. For øvrig er det også i dag praksis for at jegeren beholder selv eller får returnert eventuelle deler av vilt som har økonomisk verdi, f. eks. skinn av rovdyr, troféer som ønskes preparert.
Av hensyn til å klargjøre hjemmelen, mener departementet det er grunnlag for å fastholde den presiseringen som ble foreslått i høringsnotatet.
Norges Bondelag aksepterer forslaget, men finner det urimelig at den som har leiet ut jakt- og fangstrettigheter kan pålegges å rapportere. Retten til å kreve innrapportering fra dem som har leiet jakt- og fangstrettigheter er ikke foreslått endret i denne omgang. Departementet kan for øvrig ikke se at det er grunnlag for å gjøre endringer på dette punkt.
Tilleggsgebyr for manglende rapportering
NJFFhar i forbindelse med forslaget om sanksjon for manglende rapportering reist spørsmål om ikke småviltrapporteringen kan bedres tilstrekkelig gjennom bruk av positive virkemidler og informasjonstiltak. Også enkelte kommuner mener at innføring av en tilleggsavgift ikke er riktig virkemiddel for å bedre småviltstatistikken og peker på holdningsskapende arbeid og motivasjonsfaktorer.
Departementet viser til at det helt siden rapporteringsplikten for småvilt ble innført, har vært gjennomført ulike holdningsskapende og motiverende tiltak for å forbedre svarprosenten, uten at dette har hatt tilstrekkelig effekt. Det vurderes også som lite hensiktsmessig å endre tidspunkt for utsendelse av skjemaet, ettersom opplysningene skal gjelde hele jaktåret, d.v.s. for perioden fra 1. april til 31. mars. Departementet mener derfor at det nå er nødvendig å iverksette ytterligere tiltak for å få den ønskede innlevering.
Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre hjemmel for ileggelse av tilleggsgebyr på jegeravgiften ved brudd på opplysningsplikten. Også andre løsninger enn tilleggsavgift på jegeravgiften er vurdert, bl. a. tvangsmulkt. Tvangsmulkt ville være en mer effektiv løsning m.h.t. å inndrive de aktuelle opplysninger for det året de ikke innleveres i tide, men ville innebære administrative merkostnader.
Jegeravgiften er en avgift som alle jegere plikter å betale. Ettersom blankett for innbetaling av jegeravgift sendes ut samtidig med skjema for innrapportering av jaktutbytte for småvilt med orientering om plikten til å rapportere, ligger en praktisk fordel i å knytte en tilleggsavgift til denne ordningen.
Departementet ser ikke for seg at en slik ordning med tilleggsgebyr vil omfatte et større antall jegere på sikt. Departementet legger til grunn at adgangen til innkreving av et slikt gebyr i seg selv vil virke preventivt og at rapporteringen vil øke etter hvert som ordningen tas i bruk. Departementet vil videre bemerke at tilleggsavgift ikke er en automatisk følge av overtredelse, men en mulighet for forvaltningen, jf. ordet «kan». I hvilke tilfelle dette vil være aktuelt, må vurderes konkret av viltmyndighetene.
Flere høringsinstanser har påpekt at en ordning med tilleggsavgift på jegeravgiften ikke vil være hensiktsmessig for hjortevilt, der rapporteringsplikten påligger den ansvarlige for valdet. Til dette vil departementet vise til at viltmyndighetene har et valg m.h.t. omde vil reagere med tilleggsgebyr. Når det gjelder subjektene som kan ilegges tilleggsavgift, ser departementet at høringsforslaget inneholdt en snevrere krets enn de subjekter som er omfattet av selve plikten til å inngi opplysninger i henhold til første ledd første punktum. Høringsforslaget hjemlet adgang til å ilegge tilleggsgebyr utelukkende overfor den som har drevet jakt og fangst.Denne begrensningen var imidlertid ikke tilsiktet. Av hensyn til den fleksibilitet som ligger i å kunne rette et tilleggsgebyr mot de samme subjekter som er oppregnet i første punktum, ønsker departementet å la adgangen til å ilegge tilleggsgebyr følge opplysningsplikten på dette punkt. Dette vil åpne for vurderinger m.h.t. valg av hvem tilleggsgebyret skal rettes mot og dermed bedre mulighet for å tilpasse sanksjonen til situasjonen i det konkrete tilfellet.
Ileggelse av tilleggsavgift året etter at rapporteringen skulle ha skjedd, er etter sin karakter uegnet til å drive inn opplysningene for det året rapporteringen uteble. Virkningen av sanksjonen i et lengre perspektiv forventes imidlertid å sikre tilfredsstillende datagrunnlag for kommende år. Inntektene ved ordningen vil delvis kunne kompensere for det offentliges kostnader til supplerende utvalgstelling, dersom dette likevel er nødvendig for å skaffe et tilstrekkelig datagrunnlag for forvaltningen. Departementet viser til at hjemmelen for ileggelse av tilleggsgebyr omfatter de tilfelle der avgift faktisk er betalt og rapport ikke avgitt. Dersom jegere avstår fra å betale fellingsavgift eller jegeravgift et gitt år, og dermed ikke driver jakt, vil dette fanges opp av andre rutiner. Jegere som betaler avgiften, men enten ikke utøver jakt eller har et fellingsresultat som er lik null, må likevel rapportere dette resultatet. Departementet vil for øvrig vise til at brudd på opplysningsplikten, i henhold til viltloven § 56, også gjenstand for straff. Strafforfølgning for unnlatt innrapportering vil imidlertid i første rekke være aktuelt i graverende tilfelle.
En kommune har pekt på at en lignende mulighet for kommunen til å innkreve tilleggsavgift bør vurderes ved manglende innlevering av elgkjever/kjønnsorganer og «sett-elg» skjema. Til dette vil departementet bemerke at tilleggsgebyr for manglende rapportering omfatter alle opplysninger som omfattes av § 50, herunder fysisk innlevering.